제 2 장 협동조합의 이론과 현실

제 2 장 협동조합의 이론과 현실
06 차시 한국농협의 정체성
1. 농협과 조합원
4 절의 목적은 앞절의 이론적 논의를 토대로 한국농협의 정체성을 해명하는 일
이다. 이는 협동조합 이론과 서구농협의 경험에 비추어 한국농협이 갖는 보편성
과 특수성을 규명하는 작업이다.
먼저 협동조합의 세 가지 원칙, 즉 이용자가 소유하고, 통제하며, 수익을 갖는
원칙은 한국 농업협동조합법에 명시적으로 규정되어 있으며 이러한 점에서 한국
농협은 주식회사와 명확하게 구별되는 협동조합으로서의 정체성을 갖는다. 그 구
체적 규정 내용을 보면, 개방형 조합원제도, 조합원 1 인 1 표제, 출자증권의 시장
거래 금지 등 전형적인 전통모형 협동조합의 형태를 갖고 있다. 이러한 전통모형
은 생산 지향적 시장구조와 조합원의 동질성이 유지되는 조건에서는 합리성을 갖
는다. 실제로 1960 년대와 1970 년대, 농지개혁에 따른 자작농 구조와 식량증산
이 추구되는 미작 중심의 영농구조 하에서는 전통모형 형태의 한국 농협이 당시
의 우리 현실에 적합한 협동조합 조직구조라고 할 수 있다.
한국농협의 성격은 기본적으로 농업구조의 변화와 연계하여 동태적으로 분석되
어야 한다. 이는 조합원이 처한 경제적 조건의 변화는 농협의 역할과 평가 기준
의 기본 토대가 변화함을 의미하기 때문이다. 한국농업은 1980 년대 이후 과거의
전통적 자급농업에서 근대적 상업농업으로 구조 변화를 겪게 된다. 특히 축산과
원예 분야의 성장은 국민소득의 증가와 농업생산성의 향상에 따라 급속하게 진행
되었다. 또한 WTO 농업협정에 따른 농산물 시장개방은 농업분야의 경쟁을 촉진
하고 농업내부의 구조조정을 요구하고 있다. 이러한 농업구조의 변화가 협동조합
분야에 미친 영향은 크게 두 가지로 정리될 수 있다.
첫째, 농협의 각종 사업은 시장 지향적인 방향을 추구하게 된다. 이는 시장경쟁
의 심화와 정부의 농업보호정책 감축에 따라 협동조합이 과거 생산 지향적 사업
방식을 더 이상 유지하기 어려워졌기 때문이다. 둘째, 조합원 구성의 이질성이

심화되고, 그 결과 협동조합에 대한 조합원의 요구가 매우 다양해지고 있다. 여기
에서 조합원 구성의 이질화는 상업적 농업으로의 구조 전환에 따른 결과에서 비
롯된 것이다.
이상과 같은 농산물 시장과 조합원 구조의 변화는 서구 농협의 경험에서 보듯
이 전통모형 협동조합에 있어서 여러 가지 구조적 문제를 초래하게 된다. 이러한
구조적 문제가 제대로 해결되지 못할 경우 협동조합은 조합원의 불만과 참여부족
문제를 낳게 되고, 이는 다시 협동조합의 경영과 사업이 조합원에게 실익을 제공
하지 못하는 악순환을 낳게 된다. 이하에서는 협동조합에 있어서 참여부족 문제
와 봉사부족 문제에 대한 논쟁을 협동조합의 구조문제라는 관점에서 설명하고자
한다.
조합원의 협동조합 참여부족 문제는 투자자로서 출자 기피와 이용자로서 사업
이용 저조라는 두 가지 측면에서 찾아 볼 수 있다. 전통모형 협동조합에서 조합
원이 출자를 기피하는 이유는 제 3 장에서 논의할 기간문제(horizon problem), 포
트폴리오문제(portfolio problem) 등으로 설명될 수 있다. 일반적으로 투자자의
이익보다 이용자 이익을 중시하는 협동조합에서 조합원은 출자를 매력적인 자산
선택으로 보기 어렵다. 특히 조합사업의 이용기간이 곧 끝나게 되는 노령조합원
의 경우 새로운 출자에 소극적이며, 출자배당 확대 요구 등 투자자 이익에 치중
하는 경향을 갖게 마련이다. 조합원의 출자금에 대한 위험회피 성향을 의미하는
포트폴리오문제는 협동조합의 연구개발과 직원교육 등을 포함한 장기 고정투자를
선호하지 않는 태도에 대한 합리적 설명을 가능하게 한다.
조합원의 사업이용 저조는 무임승차문제(free-rider problem)와 영향력비용문
제(influence cost problem)로 설명이 가능하다. 판매사업의 경우 조합과의 전속
거래에 관한 출하의무계약이 강제되지 않는 경우 조합원은 시장거래와 조합거래
의 선택방안 중에서 자신에게 유리한 방향으로 행동하는 것이 합리적인 선택이다.
특히 조합 가입이 자유로운 개방형 협동조합의 경우 시장경쟁의 촉진을 통한 협
동조합의 이익은 사업에 참여하지 않은 조합원도 용이하게 공유할 수 있다는 문
제가 존재한다. 다양한 사업을 하는 종합농협의 특성과 조합원의 이질화는 영향
력 비용을 증대시키며, 이 경우 1 인 1 표제의 통제방식은 농협이 다수를 차지하
는 조합원의 농장경영과 관련되는 사업에만 치중하는 경향을 보이도록 만든다.
예컨대 미작 중심지역의 농협은 쌀 농가를 위한 사업에 중점을 두게 되고, 이는
다른 품목에 관심을 갖는 조합원의 사업참여 부진을 초래할 수 있다.
한편 협동조합이 조합원에 대한 봉사가 부족하다는 비판도 역시 협동조합의

보편적 문제로서 설명이 가능하다. 협동조합이 시장경쟁에 대응하여 조합원의 농
장경영에 이익을 주기 위해서는 유통분야에의 고정투자가 필수적이다. 그러나 자
기자본의 부족(기간문제)과 조합원의 위험회피 성향은 농협이 부가가치 창출에
필요한 투자를 제약하는 요인이 된다. 이에 따라 협동조합은 자기자본 확보를 위
해 배당을 제한하고 사업이익의 내부유보를 확대하게 되며, 이는 결국 조합원의
불만을 초래하는 요인이 될 수 있다. 이러한 자본제약은 결국 소수의 조합원을
위한 특정 분야의 고정투자를 어렵게 하며, 이는 소수 조합원의 불만으로도 이어
지게 된다.
통제문제(control problem)는 협동조합 경영자와 직원의 성과에 대한 객관적
지표가 없어 조합원의 불만을 설득하는 데 어려움을 겪게 하는 문제를 설명해준
다. 즉 협동조합에는 주식회사의 주식가치와 같이 경영자가 경영성과를 조합원에
게 객관적으로 제시할 수 있는 지표가 없다. 그 결과 경영자는 비조합원 고객을
대상으로 한 수익사업에 치중하고, 그 수익을 환원사업 형태로 조합원에게 배분
하는 방법을 선택하게 된다. 즉 이 경우 협동조합은 독립적 수익센터
(independent profit center)9)로서의 역할에 치중한다. '독립적 수익센터'란 협동
조합이 조합원의 사업과 관련이 적은 사업을 통해 독립적으로 수익을 창출하고,
그 수익을 조합원에게 일반적인 환원사업 형식으로 분배하는 경우를 가리킨다.
특히 조합원 구성이 다양한 협동조합에서 특정 조합원 그룹만을 대상으로 한 사
업을 추진하기가 곤란한 경우 이러한 현상이 자주 나타난다.
이러한 경향은 비조합원의 사업이용이 많은 경우에 더욱 심화되며, 이는 때때로
조합원의 사업 참여 저조라는 문제를 초래할 수 있다.
이처럼 조합원의 참여부족 문제와 협동조합의 봉사부족 문제는 한국농협의 고
유한 문제가 아니라 전통모형 협동조합의 보편적 문제로 이해되어야 한다. 실제
로 한국농협의 문제는 많은 부분이 서구 농협과 공통되는 것이며, 이는 전통모형
협동조합이 시장환경 변화과정에서 겪는 구조적 문제로 이해될 수 있다. 따라서
조합원과 임직원에 대한 협동조합 교육 확대로 이 문제를 해결하기에는 한계가
있으며, 협동조합 원칙을 현실적 요구에 맞게 수정하여 적용하는 제도적 개선 노
력이 중요하다. 특히 동등성 원칙과 비례성 원칙을 합리적으로 재조정하는 과제
가 중요하며, 다양한 조합원의 참여 확대를 위해 조합원에게 투자자 이익과 이용
자 이익을 균형 있게 보장하는 방안도 필요하다.
전통모형 협동조합의 구조문제를 개선하는 방안은 서구 농협에서 구체적인 시
사점을 찾을 수 있다. 특히 자기자본 확보를 위해 외부출자를 확대하고 투자자

이익을 보장하는 방안, 시장세분화 전략에 대응하여 조합원을 유형별로 세분하여
그에 맞는 다양한 사업방식과 이익배분방식을 추구하는 시장 지향적 사업전략과
아울러, 새로운 부가가치 사업분야에의 참여를 위해 출자액에 비례한 사업이용권
부여와 출자증권의 시장거래를 도입한 신세대협동조합의 경영방식 등을 참고할
수 있다.
2. 농협과 시장
협동조합이 조합원을 위해 추구하는 목적은 광범위하지만, 시장에서의 사업을
통해 달성할 수 있는 역할은 한정적이다. 협동조합 시장사업의 역할은 크게 세
가지로 구분되며, 여기에는 경쟁척도(competitive yardstick) 역할, 시장선도자
(pacemaker) 역할과 시장지배력(market power) 역할이 포함된다. 이를 한국
농협에 적용해 보면 다음과 같다.
한국농업에서 농협은 시장경제가 낙후되어 있었던 시기에 영농자재시장, 농산
물유통시장과 농촌금융시장의 경쟁을 촉진하여 독과점 구조의 폐해를 해소하는
경쟁척도(competitive yardstick) 역할을 수행하여 조합원 이익 증대와 농업생산
성 제고에 기여하였다. 구체적으로 농협의 각종 사업은 원가주의(business-at -
cost) 원칙에 입각하여 운영되기 때문에 시장에서 민간업자가 사업비용과 정상이
윤을 초과하여 폭리를 취하는 행동을 견제하는 역할을 수행하였다. 또한 농산물
의 표준화 규격화사업과 공판장 사업도 공정한 시장질서의 확립을 통해 시장경쟁
을 촉진시키는 역할에 해당된다. 이 결과 시장의 공정한 경쟁이 촉진되어 민간기
업의 초과이윤을 추구하는 기회주의적 행동을 견제하여 조합원은 물론 소비자에
게 이익을 제공하는 공익적 역할을 하고 있다.
그런데 농협의 경쟁척도 역할은 사업의 초기단계에는 조합원이 실감할 수 있는
이익을 제공한다. 예컨대 상호금융사업의 도입은 농촌사채시장의 폐해를 해소하
였고, 미곡종합처리장의 운영은 농촌미곡시장을 경쟁적 구조로 전환하는 데 기여
하였다. 다만 이 경우 농협과 경쟁하는 민간기업의 불만이 발생할 수 있으며, 경
쟁촉진의 이익을 비조합원도 공유하게 되어 농협사업의 공익성을 강조하는 인식
이 일반화되는 점에서 다른 문제를 야기할 수 있다.
농협의 사업을 통해 시장구조가 경쟁적으로 되어 시장실패가 소멸된 이후에도
농협은 여전히 이러한 시장사업을 유지하여 민간업체의 잠재적 폭리행동에 대한
시장견제 역할을 수행하고 있다. 그러나 이 단계에서는 조합원들이 그 효과를 제
대로 실감하기 어렵다는 데 문제가 있다. 예컨대 상호금융사업의 확대로 농촌사

채시장이 위축되고 사채금리도 크게 낮아졌지만, 시간이 흐르면 조합원들은 이러
한 이익을 실감하지 못하게 된다. 이 과정을 우리 나라의 예를 통해 좀 더 상세
히 설명하면 다음과 같다. 과거 1960 년대 우리 농업인들을 가장 괴롭힌 것은 악
덕 고리채 문제였다. 농협의 상호금융은 고리채 문제를 해결하고 농업인이 제도
금융을 이용할 수 있도록 하는데 결정적인 역할을 하였다. 농협이 1969 년 처음
으로 상호금융사업에 진출한 이후 1971 년 69.0%에 달하던 농촌지역의 사채의
존도가 1979 년에는 37.2%로 크게 줄어들었으며, 사채금리도 같은 기간 54.0%
에서 46.8%로 하락하였다. 즉 협동조합은 농촌 사채업자의 독점적 지위를 견제
하는 경쟁척도(competitive yardstick) 기능을 통해 농업인의 이익에 기여하였다.
이와 같이 협동조합이 독점시장에 진출하면 독점기업의 독점적 행위가 교정된다.
즉 농협이 상호금융사업에 진출한 이상 농촌의 사채업자들은 더 이상 과거와 같
은 고금리로는 고객을 유치할 수 없기 때문에 금리를 인하하고자 한다. 이 경우
농협의 상호금융 금리는 농촌 금융시장을 경쟁적으로 만드는 척도(yardstick) 기
능을 한다. 이러한 과정이 반복되다보면 농협의 경쟁기업들도 농협 수준으로 금
리를 인하하고자 한다. 그 결과 시간이 지나면 농협과 경쟁업자 사이에 가격 차
이가 줄어들거나 거의 없어지게 된다. 이렇게 되면 조합원들은 농협과 타 금융기
관과의 차별성을 인식하지 못하게 된다. 그리고 이러한 현상은 협동조합이 조합
원에게 차별화된 서비스를 제공하지 못한다는 비판으로 이어지게 된다. 특히 이
러한 문제는 과거 고리채의 폐해를 경험해보지 않은 후계농업인들 사이에서 더
크게 나타나게 된다. 즉 협동조합에 의해 시장이 효율적으로 진화하였지만, 시간
이 흐르면서 타 경쟁업체와의 차이가 없다는 이유로 조합원들은 협동조합의 이익
을 실감하지 못하게 된다. 이러한 사정은 영농자재시장에서 더 심각하게 나타나
고 있다. 예를 들어 산지 자재유통업체들은 일부 품목에 한정된 할인판매를 통해
농협에 대항하는 시장점유율 확보를 추구하고 있다. 이에 따라 조합원들은 농협
사업의 시장견제 역할 때문에 자재가격이 인하되어 왔다는 이익을 제대로 인식하
지 못하고 농협이 특정 품목을 더 높은 가격으로 판매하는 것에 대해 불만으로
이어지는 경우가 흔히 있다. 이에 따라 이 단계에서 조합원의 기대는 협동조합이
민간업체보다 더 효율적으로 사업을 운영하여 시장가격 자체를 유리하게 하는 데
있다. 그러나 협동조합이 모든 품목에서 항상 민간업체보다 유리한 가격을 제시
할 수는 없다. 특히 협동조합이 민간업체에 비해 사업규모와 경영 효율성 측면에
서 열세인 경우도 있으며, 이 경우 조합원의 이러한 기대를 충족시키는 데 한계
가 있다.

농협이 조합원에게 민간업체보다 더 유리한 가격을 제공하는 역할은 농협이 보
다 낮은 비용으로 사업을 수행할 경우에만 가능하며, 이는 시장선도자 10)
(pacemaker) 역할에 해당된다. '시장선도자 역할'이란 농협이 민간업체보다 더
유리한 가격과 서비스 조건을 제시하여 시장을 효율적인 구조로 선도해 나가는
기능을 말한다. 협동조합의 시장선도자 역할은 일반적으로 민간업체보다 효율적
인 기술을 도입하거나 또는 규모의 경제를 실현할 수 있는 경우에 실현 가능하다.
한국 농협은 경쟁척도 역할 수행으로 시장이 경쟁구조로 전환된 이후 새로운 기
술의 도입과 사업 효율성 제고를 통해 시장선도자 역할을 수행하고 있다. 대표적
사례가 미곡종합처리장과 산지유통센터의 운영이다. 농협의 미곡종합처리장 운영
은 품질개선과 비용절감 등 쌀 유통의 혁명을 가져 왔고, 전통적인 산지도정공장
에 비해 기술적 효율성의 우위를 실현하여 조합원에게 이익을 제공하였다. 산지
유통센터는 청과물 유통에 있어서 품질규격화와 가공처리를 위한 신기술 도입과
대형투자를 통해 산지수집상을 압도하는 효율성 제고를 실현한 시장선도의 사례
이다. 소비지에서의 하나로마트 사업은 대형할인점 시장의 확대에 대응하여 민간
대형유통업체의 산지에 대한 독과점 행동을 견제하는 경쟁척도 역할과 아울러 24
시간 운영, 리콜제도 도입 등 새로운 유통기법을 통해 시장 선도자 역할도 수행
하고 있다. 다만 이 경우 농협은 자본부족으로 인해 정부지원에 의존하기 때문에
협동조합 사업이라기보다는 정책사업의 성격이 높다는 데 한계가 있다. 상호금융
사업의 경우 경쟁척도 역할을 달성하였지만 이제는 은행금융보다 대출금리가 높
다는 점에서 조합원은 사업 효율화를 통한 금리인하를 요구하고 있는데, 이는 결
국 농협의 시장선도자 역할에 대한 기대라고 할 수 있다.
협동조합의 시장 지배력(market power) 역할은 농협이 농산물 품목별로 시장
지배력을 확보하여 시장 수요와 공급에 영향력을 행사하여 조합원에게 유리한 가
격을 제공하는 역할이다. 그러나 현실적으로 협동조합이 전국적인 수급조절을 통
해 시장가격을 통제하기 위해서는 조합원과 참여 조합의 공동행동을 조직하고 유
지하는 데 엄청난 거래비용이 소요된다는 점에서 현실적 한계가 뚜렷하다. 또한
농산물 수입 개방이 진전되고 있어 그 효과가 제한적이다. 다만 지역적 또는 계
절적 독점성을 갖는 일부 품목의 경우에 한정하여 농협의 시장지배력 역할이 일
정한 성과를 거둘 수 있을 뿐이다. 그러나 일반적 농산물의 경우 수급 조절 문제
와 유통개선 문제의 구분이 필요하며, 농협의 기본역할은 유통문제의 개선에 있
으며, 수급조절을 통한 가격 문제의 해결은 협동조합 사업만으로는 거의 불가능
한 과제이다.

서구 농협의 경험을 보면 1920 년대 미국에서 사피로가 주창한 품목협동조합
중심의 시장지배력 이론은 실제로 대부분의 협동조합에서 실패로 돌아갔다. 아브
라함슨(Abrahamsen, 1980)은 미국농협의 성과와 한계를 평가하면서 협동조합은
조합원 농장의 생산에 관한 의사결정을 통제할 수 없으며, 장기적으로는 정부의
농업정책에 의해서만 생산 조절이 가능하다는 점을 들어 사피로의 접근방식이 실
효성이 없음을 지적하였다. 이후 미국의 경우 정부의 유통명령제 도입 이후 생산
자와 유통업자에 대한 법률적 강제력을 바탕으로 협동조합이 수급조절사업에 참
여하고 있으며, 일본의 경우에도 정부 채소가격안정제도의 보조금 지원을 전제로
협동조합 중심의 수급조절사업이 실시되고 있다.
한국 농협의 채소수급안정사업은 정부 프로그램의 지원 하에서 최근 그 성과를
거두고 있으며 과실 분야까지 확대되고 있다. 이 사업은 산지 민간유통업자에 대
한 견제역할로 시장경쟁을 촉진하는 점에서는 어느 정도 성과를 얻고 있지만, 협
동조합의 시장지배력 확보를 통한 가격안정 효과를 기대하기 어렵다. 이는 품목
별 수급조절 사업에 있어서 생산자와 유통업자의 무임승차 문제와 아울러 시장개
방에 따라 수입농산물 가격이 시장의 상한가격으로 되는 문제에 기인한다.
시장환경 변화에 대응하여 미국과 유럽의 농협은 자기자본 확대, 조합원에 대
한 엄격한 출하 조건과 계약이행 의무 강화, 민간기업과의 제휴협력 등 시장 지
향적 사업전략을 추구하고 있으며, 이는 전통적 협동조합 원칙의 현실적 수정을
전제로 하는 것이다. 이는 한국 농협이 시장에서의 사업경쟁력 확보를 위한 전략
을 수립하는 데에 현실적 시사점을 제공하고 있다. 특히 조합원에게 새로운 부가
가치를 제공하는 일부 선진 농협들의 사례는 서구 농협과 유사한 시장지향적 사
업전략이 한국 농협에도 어느 정도 적용 가능하다는 시사점을 주고 있다.
한국농협이 서구 농협과 다른 특성은 다양한 사업을 수행하는 종합농협이라는
점이다. 실제로 서구 농협의 잣대에서 본다면, 한국농협의 경우에는 판매농협은
물론 구매농협, 신용협동조합, 소비자협동조합, 보험협동조합, 서비스협동조합 등
을 모두 겸영하고 있는 셈이다. 종합농협은 한국적 소농구조에 적합한 형태로서
합리성을 가지며, 한국농업의 성장과정에 효과적으로 기여하였다. 그러나 개별 사
업별 성격 차이에서 비롯된 사업전략의 차이를 어떻게 조화시켜 나갈 것인가 하
는 과제에 직면해 있다. 예컨대 소비재와 자재구매사업은 조합원에 대한 서비스
제공 목적이 강하며, 이에 따라 조합원의 민주적 참여와 동등성 원칙이 강조된다.
이에 반해 판매사업과 신용사업은 상대적으로 수익성을 중시하는 시장 지향적 목
적에 가까운 편이며, 이에 따라 사업효율성의 강조와 비례성 원칙의 적용이 중요

하다. 이와 같이 구매농협과 판매농협간에는 서로 다른 사업전략 논리가 적용된
다. 이러한 사업분야별 차이는 시장경쟁의 격화에 따라 더욱 뚜렷하게 되며, 이것
을 어떻게 조화시켜 나갈 것인가 하는 것이 한국 농협이 직면한 앞으로의 과제이
다.
3. 농협과 정부
일반적으로 다른 분야보다 농업분야의 협동조합은 정부와 밀접한 관계를 유지
하는 경우가 많으며, 선진국보다는 개도국의 협동조합이 정부의 영향을 많이 받
게 된다. 이러한 점에서 한국농협의 정체성에 관한 논의에서 정부와의 관계는 중
요한 요소가 된다. 실제로 한국농협은 설립 당시부터 오늘날까지 협동조합 입법
과 농업정책 수행이라는 측면에서 정부와 매우 밀접한 관계를 유지하고 있다.
한국 농협의 정체성 규정에 있어서 농업협동조합법은 결정적으로 중요한 요소
이다. 역사적으로 보면 1961 년의 농협법 제정은 종합농협의 설립 근거가 되었고,
1980 년, 1988 년과 1999 년의 농협법 개정은 농협의 조직과 사업 전반에 걸쳐
광범위하고 결정적 변화를 초래하였다. 특히 1988 년의 농협법 개정은 조합원의
협동조합에 대한 민주적 통제를 강화한 점에서 한국농협의 발전과정에서 매우 중
요한 위치를 갖는다. 조합원이 직접선거로 조합장을 선출하고, 조합장이 직선제로
중앙회장을 선출하는 방식은 세계적으로 유례가 없는 민주적 지배구조로 전환하
는 계기가 된다. 이처럼 한국농협은 정부 입법에 의해 조직구조가 결정된다는 점
에서 개도국 농협의 일반적 성격을 갖는다.
한국 농협이 갖는 특징의 하나는 정부정책사업을 대행하는 역할이 상대적으로
중요하다는 점이다. 여기에는 양곡수매사업과 수급조절사업, 정책금융사업과 농업
보험사업 등이 포함된다. 시장사업과 정책사업을 동시에 수행하고 있다는 특징은
또 다른 현실적 문제점을 낳고 있다. 이는 협동조합에 있어서 효율성과 공익성의
상충문제가 될 수 있으며, 이해관계자들이 정부의 역할과 협동조합의 역할을 혼
동하는 문제를 초래할 수 있다. 즉 협동조합은 시장경쟁에서 생존하기 위해 효율
성을 강화해야 하는 현실적인 목표와, 공익을 대변해야 하는 이념적인 당위성 사
이에서 갈등하는 모습을 자주 보이게 된다. 또한 조합원들이 협동조합에 정부의
역할까지 기대하는 경우 이러한 혼란은 더욱 심화된다.
농협의 정책사업 대행은 기본적으로 정부가 농업정책 수행에 따른 거래비용 절
감이 가능한 경우 농협을 통한 정책사업 대행 방식을 선호한 데 따른 것으로 이

해되며, 이는 많은 국가에서 볼 수 있는 일반적 현상이다. 농협의 정책사업에서
가장 대표적인 것은 주요 농산물의 수매사업과 주요 영농자재의 공급사업이다.
농업정책금융은 초기에는 농가경제의 안정과 농업투자의 확대에 기여하였고, 최
근에는 보다 시장지향적인 방식의 종합자금제도의 도입으로 농업자원의 효율적
배분에 기여하고 있다.
한편, 농협은 정책사업 대행으로 여타 시장사업의 수행에도 간접적 편익을 얻
어 왔다. 먼저 농협의 공신력 제고효과로서 신용사업은 시장의 신인도를 높게 평
가받아 왔으며, 특히 공공 금고의 유치에 경쟁금융기관에 비해 유리한 평가를 받
아 왔다. 또한 정책사업의 대행은 농협사업의 규모확대에 따른 평균비용의 절감
에도 기여하였다.
일반적으로 정부는 농산물 가격안정을 위한 정책의 실시에 있어서 협동조합과
긴밀한 협조관계를 갖고 있다. 서구 농협의 경우 유통명령제 등 정부의 제도적
장치를 토대로 협동조합이 수급조절사업에 참여하고 있으며, 한국농협은 정부의
자금지원을 토대로 자율적 수급안정사업을 수행하는 점에서 차이가 있다. 또한
농산물 수급안정과 관련하여 한국농협에서는 품목별 전국연합회의 중요성이 강조
되고 있으나, 서구의 경우 품목연합회 방식의 시장지배력 접근은 이미 쇠퇴하고
있는 실정이다.
WTO 의 농업협정 등에 따른 농산물시장에서의 경쟁격화는 협동조합의 유통분
야에 대한 대규모 투자를 요구하고 있다. 이에 대응하여 서구 농협은 자기자본
부족문제의 해결을 위해 대규모 합병, 자회사 설립, 주식회사 전환 등의 방식으로
구조 전환을 꾀하고 있다. 반면 한국농협은 정부의 지원에 힘입어 미곡종합처리
장, 산지와 소비지의 대형유통센터 설립 등 유통투자의 확대를 통해 시장 지향적
사업을 전개하고 있다는 점에서 차이가 있다.
4. 농협과 중앙회
한국농협이 갖는 특수성의 하나는 농협중앙회의 역할이다. 농협중앙회의 연합
회 역할은 다른 나라의 농협에도 공통적으로 발견되는 보편적 성격이며, 여기에
는 지도, 감사, 조사, 농정에 관한 활동들이 포함된다. 한편 농협중앙회는 서구 농
협과 다른 독특한 측면을 많이 갖고 있으며, 이에 관한 논의가 다양하게 이루어
지고 있다. 구체적으로 은행금융사업은 조합원과 직접적 관련이 적은 사업으로

지적되고 있고, 소비지유통사업에 대해서도 비판적 시각이 존재한다. 또한 중앙회
는 연합회적 역할만 수행하고 시장에서 직접 사업을 해서는 안된다는 주장도 있
다. 이러한 비판에 대해 협동조합 이론에 입각하여 중앙회 사업의 성격을 설명하
기 위해 수직적 통합 가설과 독립적 수익센터 가설을 제시할 수 있다.
첫 번째 가설은 중앙회의 금융사업과 유통사업을 개별 농협 경영의 수직적 통
합으로 볼 수 있다는 이론을 제시할 수 있다. 즉 중앙회는 회원조합을 조합원으
로 하는 협동조합으로서의 역할을 수행하는 것으로 간주되는 것이다. 먼저 농협
의 상호금융사업은 시장 경쟁력 강화를 위해 중앙회의 은행금융사업을 수직적 통
합 방식으로 이용한다고 볼 수 있다. 제 2 금융권에 속해 있어 주식, 채권, 외환
등 자본시장에서의 자금운용에 제한을 받는 농협들이 제 1 금융권에 속하는 중앙
회를 통해 이 문제를 적은 거래비용으로 해결할 수 있다. 전산시스템의 공유로
전국적 온라인 서비스를 제공하고 은행금융의 시장 공신력을 토대로 하는 예금자
보호제도를 운영하는 등의 방식으로 개별 농협의 상호금융사업이 시장에서 얻는
이익도 중앙회가 은행금융을 통해 수행하는 수직적 통합 역할이라는 관점에서 설
명할 수 있다.
중앙회의 소비지유통사업은 수직적 통합의 또 다른 분야로 볼 수 있다. 중앙회
의 소매유통사업 참여는 협동조합 본질에 어긋나며 산지유통개선에 역점을 두어
야 한다는 주장도 존재한다. 그러나 전 세계적으로 농산물 유통시장은 대형업체
를 중심으로 산지유통과 소비지유통의 통합이 이루어지고 있고 도매시장과 소매
시장의 구분이 없어지는 추세를 보이는 등 유통경로 간 경쟁이 치열하게 전개되
고 있다. 이러한 경쟁은 소비자 선호를 중시하고 이러한 정보를 산지에 효율적으
로 전달하는 면에서 효율성의 증진을 의미한다. 한편 서구의 사례에서도 다국적
기업형태의 대형유통업체가 산지유통은 물론 생산농장까지 지배하는 구조가 뚜렷
하게 전개되고 있다. 이들은 협동조합을 포함한 산지유통업체에 대한 기회주의적
행동을 통해 시장지배력을 강화하고 있어 시장경쟁을 저해하는 비효율성이 문제
가 되고 있다. 이러한 문제의식에서 보면 중앙회의 소비지유통사업 참여는 소비
자선호를 포함한 시장정보의 효율적 흐름에 기여할 뿐만 아니라 소비지 대형업체
와의 경쟁을 촉진하여 이들의 기회주의 행동으로부터 산지 농협의 산지유통사업
을 보호하는 역할을 수행하는 것으로 평가할 수 있다. 한편 중앙회의 영농자재산
업 참여 역시 자재생산 기업의 독점적 지위를 견제하여 산지 농협과 조합원의 이
익을 보호하는 역할을 수행한다. 좀 더 나아가 산지 농협의 구입물량을 전국적으
로 통합하여 적극적으로 시장지배력을 행사함으로써 조합원의 이익에 기여하기도

한다. 여기에는 사료, 비료, 농약, 종자 제조업 분야에서 중앙회 또는 중앙회 자회
사 형태의 사업이 포함된다.
이상과 같이 중앙회를 개별 독립경영체인 농협들의 협동조합 방식의 수직적 통
합으로 간주할 경우 회원조합과 중앙회 간에는 주인-대리인(principal- agent)
의 관계가 성립한다. 이에 따라 조합들이 자신들의 독립적 경영의 성과를 극대화
하는 방향으로 중앙회 사업을 운영하고자 하며, 이를 위해 이사회를 통해 중앙회
사업을 통제하고자 한다. 이렇게 볼 경우 중앙회 사업은 회원 농협과 독립적인
경영이 아니며, 그 성과는 자체적 사업 손익을 기준으로 평가되지 않고 회원조합
의 사업성과를 기준으로 평가된다. 실제로“회원조합을 위한 중앙회” 또는“회
원조합은 중앙회의 중요한 고객”이라는 표현은 이러한 수직적 통합 관계를 나타
내는 것으로 볼 수 있다.
그러면 회원조합의 입장에서 중앙회 사업을 통한 수직적 통합의 이익은 무엇인
가? 이는 거래비용의 절감에서 찾을 수 있다. 거래비용이란 타 업체와의 거래에
따르는 제반비용을 가리킨다. 여기에는 매번 적당한 거래업체를 선정하고 계약해
야 하는 비용, 거래가 체결되도록 하는데 드는 로비 비용, 안정적인 거래관계를
유지하는 비용, 안정적이고 확실한 대금지급을 확보하는 데 드는 비용 등이 포함
된다. 회원조합은 중앙회와의 전속거래를 통해 타 업체와 거래하는 것에 비해 이
러한 비용을 상당 부분 절감할 수 있다. 예컨대 개별 조합차원의 상호금융 자금
운용은 자본시장에서 일반투자회사와의 거래보다는 중앙회 은행금융과의 전속거
래가 비용을 절감할 수 있다. 중앙회 은행금융과의 온라인 거래방식도 다른 방식
에 비해 거래비용 면에서 효율적이다. 유통시장에서도 소비지 대형업체와의 거래
보다는 중앙회가 운영하는 소비지유통채널의 이용이 거래비용 면에서 유리하다.
중앙회를 회원조합의 협동조합으로 간주할 경우 중앙회는 1 조합 1 표주의를 비
롯한 동등성 원칙이 강조되는 등 전통모형 협동조합의 특성을 갖고 있다. 이는
시장경쟁의 격화와 중앙회 사업범위의 다양화, 회원조합 구성의 이질성 증가와
비회원의 사업이용 확대 등에 따라 전통모형의 구조문제를 초래할 수 있다. 여기
에는 투자자와 이용자간의 갈등, 동등성 원칙과 비례성 원칙간의 갈등, 대리인 문
제 등이 포함된다. 구체적으로 지역조합과 품목조합간의 문제, 선도 조합과 부실
조합간의 문제, 도시 조합과 농촌 조합간의 문제, 조합 규모에 따른 중앙회 부가
의결권 논의 등의 문제들이 이러한 협동조합 문제로 설명될 수 있다.
중앙회가 갖는 협동조합의 구조적 문제는 시장경쟁의 격화로 더욱 심각하게 된
다. 협동조합은 출자지분의 시장거래가 금지되기 때문에 자본시장의 평가를 받

지 않는 것이 일반적이다. 그러나 시장경쟁의 심화는 협동조합의 성과가 간접적
으로 시장에서 평가받게 되는 결과를 가져온다. 이는 사업을 보다 시장 지향적으
로 추진하고, 사업성과를 회계상의 수익으로 평가하는 경향을 초래한다. 반면 조
합원(회원조합)은 투자자로서의 이익이 제한되기 때문에 시장의 평가에는 관심이
적고 이용자로서의 이익에만 치중하기 때문에 시장평가를 중시하는 중앙회 사업
방향에 불만이 제기될 수 있다. 즉 시장의 엄격한 경쟁기준은 협동조합에 있어서
이용자 중심의 사업 원칙과 대립되며, 이에 따른 문제는 점차 심각하게 된다.
한편 중앙회 사업의 성격을 수직적 통합 가설만으로는 충분하게 설명하지 못하
는 측면이 많다. 이러한 점에서 독립적 수익센터 가설은 중앙회 역할을 설명하는
또 다른 이론으로 적용할 수 있다. 앞서 살펴본 바와 같이 협동조합이 다양한 사
업을 실시하고 조합원 농장경영도 다양하게 분화되는 경우 그리고 특히 비조합원
의 사업이용이 확대되는 경우에는 협동조합은 개별 조합원의 경영과 상대적으로
독립적인 사업을 실시하고 그 수익을 조합원에게 일반적 환원사업방식으로 배분
하는 역할을 수행하게 된다. 한국 농협중앙회의 경우 은행금융사업은 도시지역
주민을 주요 고객으로 하고 있다는 점에서 조합원 또는 회원조합의 경영과 직접
적 관련성이 적다고 할 수 있다. 이러한 사업에서 발생하는 수익은 은행금융의
유지 발전에 요구되는 기반투자와 자본적립에도 쓰여지지만 일정 부분은 회원조
합에 대한 출자배당과 아울러 지도사업비 형식으로 농협들에 대한 일반적 환원사
업 형식으로 지출된다. 이러한 점에 비추어 볼 때 중앙회 은행금융사업은 회원조
합 상호금융사업의 수직적 통합 역할과 아울러 독립적 수익센터로서의 역할을 수
행하는 것으로 볼 수 있다. 그리고 수익센터에서 지원되는 자금은 회원조합의 경
쟁력을 높이는 데 크게 기여하게 된다.
5. 협동조합 이론의 현실적 적용
과거 협동조합 이론은 이데올로기에 근거한 규범적 이론(normative theory)이
주종을 차지하여 왔다. 이에 따라 이론이 협동조합의 현실적 문제를 과학적으로
설명하는 데 한계가 있고, 그 결과 협동조합의 발전방향 제시에도 한계가 뚜렷하
였다. 특히 협동조합의 역사적 단계성과 국가적 특수성에 대해 충분한 고려가 없
이 고전적 협동조합을 보편적 이상적 모형으로 간주하는 경향으로 인해 한국농협
의 현실적 문제에 대한 논리적 해명과 합리적 방향 제시에 미흡하였다. 예컨대

역사적으로 소비자협동조합의 이론적 근거가 된 국제협동조합연맹의 협동조합 원
칙을 21 세기 한국농협에 기계적으로 적용함에 따라 현실과의 괴리가 발생하였다.
한국 농협의 발전방향 제시를 위해서는 과학적 보편성에 근거한 실증이론
(positive theory)에 입각하여 한국농협의 문제를 과학적으로 해명하는 작업이
우선되어야 한다. 농업인 조합원을 합리적 경제 주체로 간주하여 협동조합 참여
부족은 물론 기회주의적 행동까지도 자신의 이익을 극대화하는 합리적인 행동으
로 이해하는 것이 중요하다. 협동을 인간의 본성으로 간주하거나, 협동조합 운동
참여를 교육을 통해 강조하는 것은 문제의 과학적 해법이 될 수 없다. 예를 들어
농업인이 협동조합에 대한 출자에 적극적이지 않은 것은 주어진 협동조합의 자본
제도 하에서 그들의 합리적 선택의 결과이다. 즉 협동조합의 제도적 특징에서 비
롯된 기간문제와 포트폴리오문제, 무임승차자문제 등이 조합원의 출자 확대를 저
해하고 있는 것이다. 이러한 문제를 단순히 조합원의 의식이나 의지의 부족으로
치부해서는 올바른 해답을 구할 수 없다. 현실에 대한 과학적이고 합리적인 인식
이 선행될 때 비로소 올바른 해법과 혁신전략을 추구할 수 있다. 협동조합 임직
원의 행동에 관련된 문제도 이와 같은 과학적 논리에 의해 설명하고 문제의 해법
을 찾는 것이 중요하다.
지금까지 살펴본 다양한 협동조합 이론은 온전히 완성단계에 이른 것은 아니다.
전통모형은 현실과 많은 괴리가 있고 비례모형은 최신 전략이라는 인식은 모형의
현실적용 과정에서 커다란 오류를 일으킬 수 있다. 예를 들어 전통모형의 협동조
합 제도는 여전히 한국 농협의 상호금융사업이나 자재구매사업에 적합한 측면이
크다. 이러한 사업들은 많은 고객을 유치하는 것이 사업전략으로서 중요하므로
로치데일 방식이 여전히 유효하기 때문이다. 따라서 1 인 1 표제와 낮은 가입비,
동등성 원칙의 강조 등이 유효한 사업전략으로서 설득력을 갖는다. 만일 이러한
사업에 조합원 가입을 제한하는 폐쇄형 조합원주의를 채택하는 신세대모형을 적
용하는 것은 맞지 않다. 그러나 한국 농협에서도 판매사업 분야에서는 비례주의
모형이 확대되는 경향을 보이고 있다. 사업연합과 공동사업법인 등의 등장이 주
된 예이다. 이러한 사업모델이 등장하는 이유는 판매사업이 경쟁력을 갖기 위해
서는 일정 수준 이상의 물량과 품질이 확보되어야 하며, 이를 위해 일정 수준에
도달한 농업인만으로 사업을 운영해야 하는 현실적 필요성이 제기되고 있기 때문
이다.

따라서 향후 한국 농협의 발전을 도모하기 위해서는 사업별 특성을 면밀히 분
석하고 이에 적합한 사업전략과 조직구조를 갖추어 나가는 노력이 이루어져야 한
다. 협동조합 제도는 1844 년 로치데일 협동조합에 뿌리를 두고 있으나, 현재까
지 수많은 교정과 개선이 이루어져 왔다. 유럽의 주식회사형 협동조합과 미국의
신세대협동조합이 대표적인 사례이다. 이 밖에도 생산자와 소비자를 동시에 조합
원으로 가입시키는 형태와 투자자도 조합원으로 가입시키는 모델도 나타나고 있
다. 이와 같이 다양한 형태의 협동조합 개혁이 나타나는 이유는 로치데일이 존재
한 150 여년 전 상황과 현재의 여건에 많은 차이가 있기 때문이며, 로치데일 모
델이 궁극적으로는 소비자협동조합에 적합한 방식으로 태생하였기 때문이기도 하
다. 따라서 사업별 특성을 과학적으로 분석하고 이에 적합한 한국형 협동조합 모
델을 구축하는 것이 중요하다.
또한 협동조합 제도가 갖고 있는 제도적 한계를 인식하는 방식에서도 과학적이
고 합리적 태도를 유지하는 것이 필요하다. 협동조합의 구조문제를 지적한 것은
협동조합의 제도적 특징과 이로부터 파생되는 조합원 및 임직원들의 행동양식을
과학적으로 이해하기 위해서다. 그리고 이러한 이해는 협동조합 개혁을 추구할
때 개혁방안을 모색하는 밑거름이 될 것이라는 점에서 의의가 있다. 문제를 올바
로 인식할 때만이 올바른 해답을 구할 수 있기 때문이다.
그러나 협동조합의 구조문제를 지적하는 것이 좋고 나쁨을 판단하는 것으로 비
화해서는 안 된다. 한 가지 예로 지배구조 문제만을 놓고 볼 때도 협동조합과 주
식회사 중 어느 제도가 바람직한지에 대한 선호 판단은 무의미하기 때문이다. 앞
에서는 협동조합의 민주적 통제에서 비롯된 문제점들을 살펴보았다. 주식회사의
경우에는 이러한 문제점이 크게 나타나지 않지만, 지배대주주의 독점적 지배권
행사가 문제되고 있다. 우리 나라에서 1997 년 IMF 경제위기가 발생하게 된 주
요 원인을 기업 지배대주주의 독단적 경영권 행사에서 찾는 의견이 지배적이다.
당시 일부 대주주가 충분한 사업성 검토를 거치지 않고 신규사업 진출 등과 같은
전략적 의사를 독단적으로 결정하는 경우가 많았고, 이것이 기업부실의 원인으로
작용한 것이다. 또한 최근에는 외국계 투기자본의 행태에 대한 견제 필요성으로
부터 주주 자본주의에 대한 사회적 비판도 제기되고 있다. 기업의 장기적인 발전
을 위한 투자 확대보다는 과도한 배당 확대 등을 통해 소수 지배대주주의 이익만
을 우선시하는 기업 지배구조의 문제점이 도마 위에 오르고 있는 것이다. 그 결
과 기업 지배구조의 문제점을 지적하고 개선하고자 하는 노력도 사회적으로 크게
확산되고 있다.

결론적으로 협동조합의 제도적 특징과 문제점을 과학적으로 인식하는 것은 매
우 중요하다. 이는 더 나은 협동조합 개혁을 달성하기 위해 반드시 필요하기 때
문이다. 그러나 이러한 과학적 분석이 협동조합과 주식회사를 평면에 놓고 우열
을 가리는 문제로 전이되어서는 위험하다. 상대의 장점을 벤치마킹 할 수 있지만,
서로의 특수성을 종합적으로 고려해야 하기 때문이다. 이러한 관점에서 한국의
농업·농촌 상황, 경제여건에 맞는 한국형 협동조합 모델에 대한 연구는 지속되
어야 할 것이다.
협동조합 연구를 위한 보다 체계적인 접근을 위해서는 세 가지 차원, 즉 협동
조합과 조합원과의 관계, 협동조합과 시장경제와의 관계, 협동조합과 정부정책과
의 관계를 이해하는 것이 중요하다. 이를 도표로 나타내면 아래 과
같다. 여기서 협동조합은 조합원과 시장과의 관계, 조합원과 정부와의 관계에서
조합원의 이익 증진을 위해 다양한 역할을 수행하는 조직으로 이해할 수 있다.
즉 조합원은 협동조합을 통해 시장과 거래하고, 협동조합을 통해 정부와 연계된
다. 예를 들어 조합원은 개인적으로 시장을 이용하여 농산물을 출하하고 농자재
를 구입하는 대신 협동조합을 통해 공동으로 이러한 업무를 해결한다. 또한 협동
조합을 통해 정치적 역량을 높인 후 정부에 대한 농정활동을 전개한다. 따라서
협동조합은 조합원과 시장·정부를 연계시키는 매개체 역할을 한다.
협동조합을 둘러싸고 벌어지는 현상들은 대부분 조합원, 시장, 정부와의 관계에
서 비롯된 것들이다. 따라서 협동조합과 이들과의 관계를 이해하는 것이 협동조
합을 과학적으로 이해하고 합리적인 혁신전략을 도출하는 기본이 될 것이다. 이
를 좀 더 구체적으로 살펴보면 다음과 같다. 조합원은 협동조합을 민주적으로 통
제한다. 따라서 협동조합은 조합원의 민주적 요구에 부응해야 한다. 예를 들어 조
합원은 협동조합이 출하농산물을 좀 더 비싼 값에 매입하여 주고, 영농자재와 대
출자금은 좀 더 낮은 값에 공급하여 주기를 원한다. 이에 비해 시장에서는 협동
조합이 좀 더 효율적이고 경쟁적으로 사업을 수행하기를 강요하고 있다. 특히 시
장개방 확대와 경쟁기업의 대형화로 시장경쟁이 치열해짐에 따라 이러한 요구는
더욱 거세지고 있다. 따라서 협동조합과 시장의 관계에서는 효율성과 수익성이
중시된다. 한편, 정부는 협동조합이 공익적 역할을 더 많이 수행하기를 요구하게
된다. 쌀 값 하락 시 시장가격 안정을 위해 협동조합이 나서서 쌀을 매입하여주
기를 바라는 것이 대표적인 예이다. 따라서 협동조합과 정부와의 관계에서는 공
익성이 중시된다.
현실에서는 이와 같은 민주성과 효율성, 공익성이 자주 충돌한다. 협동조합은

조합원의 민주적인 요구와 시장의 효율성 요구, 정부의 공익성 요구를 동시에 충
족시켜야 하는 어려움에 직면하고 있는 것이다. 주식회사가 수익성과 효율성만을
추구하고, 또한 그러한 기준만으로 평가를 받는 것과는 커다란 차이가 있다. 오늘
날 한국 농협이 직면하고 있는 많은 난제들도 대부분 이러한 협동조합으로서의
근본적인 문제로부터 비롯되고 있는 것이라 할 수 있다. 따라서 한국 농협의 올
바른 모습을 정립하기 위해서는 이러한 패러다임에 대한 이해를 높이고, 이것들
을 조화롭게 만들어 나갈 수 있는 지혜를 강구해야 할 것이다.
협동조합의 연구 패러다임
조 합 원
협동조합
정 부 시 장