Zelená kniha o službách obecného zájmu (COM(2003)270 ... - edice

KOMISE EVROPSKÝCH SPOLEČENSTVÍ
Brusel, 21. 5. 2003
KOM(2003) 270 v konečném znění
ZELENÁ KNIHA
O SLUŽBÁCH OBECNÉHO ZÁJMU

OBSAH
ÚVOD .................................................................................................................................................... 3
1. PODKLADY................................................................................................................................. 6
1.1. DEFINICE A TERMINOLOGIE..................................................................................................... 6
1.2. DYNAMICKÁ A KLÍČOVÁ ROLE VEŘEJNÝCH ORGÁNŮ ............................................................... 7
2. OBLAST A ROZSAH PŮSOBENÍ SPOLEČENSTVÍ ............................................................ 8
2.1. JAKÝ TYP SUBSIDIARITY?........................................................................................................ 9
2.2. SEKTOROVĚ SPECIFICKÁ LEGISLATIVA A OBECNÝ PRÁVNÍ RÁMEC ......................................... 13
2.3. HOSPODÁŘSKÉ A NEHOSPODÁŘSKÉ SLUŽBY .......................................................................... 14
3. KE KONCEPCI SPOLEČENSTVÍ PRO SLUŽBY OBECNÉHO ZÁJMU?...................... 15
3.1. SPOLEČNÁ MNOŽINA POVINNOSTÍ.......................................................................................... 16
3.1.1 Univerzální služba........................................................................................................... 16
3.1.2 Kontinuita........................................................................................................................ 17
3.1.3 Kvalita služby ..................................................................................................................17
3.1.4 Cenová dostupnost........................................................................................................... 18
3.1.5 Ochrana uživatele a spotřebitele..................................................................................... 18
3.2. DALŠÍ SPECIFICKÉ POVINNOSTI.............................................................................................. 19
4. DOBRÉ VLÁDNUTÍ: ORGANIZACE, FINANCOVÁNÍ A HODNOCENÍ ...................... 23
4.1. DEFINICE POVINNOSTÍ A VÝBĚR ORGANIZACE ....................................................................... 23
4.2. FINANCOVÁNÍ SLUŽEB OBECNÉHO ZÁJMU ............................................................................. 26
4.3. HODNOCENÍ SLUŽEB OBECNÉHO ZÁJMU ................................................................................ 28
5. SLUŽBY OBECNÉHO ZÁJMU A OTÁZKY GLOBALIZACE ......................................... 30
5.1. OBCHODNÍ POLITIKA............................................................................................................. 30
5.2. POLITIKA ROZVOJE A SPOLUPRÁCE........................................................................................ 31
6. OPERATIVNÍ ZÁVĚR ............................................................................................................. 32
SOUHRNNÁ TABULKA VŠECH OTÁZEK PŘEDLOŽENÝCH K DISKUSI ......................... 33
PŘÍLOHA
POVINNOSTI VEŘEJNÉ SLUŽBY A NÁSTROJE POLITIKY SPOLEČENSTVÍ
V OBLASTI SLUŽEB OBECNÉHO HOSPODÁŘSKÉHO ZÁJMU .......................................... 36
2

ÚVOD
1. Evropská unie se nachází ve zlomovém bodu své historie. Připravuje se na bezprecedentní
vlnu rozšíření a současně s tím v rámci Konventu též na nové definování svých úkolů a
způsobů, jimiž budou její instituce pracovat v rámci nové ústavní Smlouvy. Došlo též ke
spuštění strategie rozvoje, která je založena na synergickém působení mezi hospodářskou a
sociální reformou s rozšířeným důrazem na udržitelnost a životní prostředí.
2. V tomto kontextu hrají významnou roli služby obecného zájmu. Tyto služby jsou součástí
hodnot sdílených všemi evropskými společnostmi a tvoří podstatný prvek evropského
modelu společnosti. Jejich role má podstatný význam pro růst kvality života všech občanů a
pro překonávání sociálního vyčlenění a izolace. Vzhledem k jejich významu v ekonomice a
jejich důležitosti pro výrobu dalších druhů zboží a poskytování dalších služeb, je efektivita
a kvalita těchto služeb jedním z faktorů, které zvyšují konkurenceschopnost a soudružnost,
a to zejména z hlediska získávání investic v méně rozvinutých regionech. Efektivní a
nediskriminační poskytování služeb obecného zájmu je rovněž jednou z podmínek pro
hladké fungování jednotného trhu a pro další hospodářskou integraci v Evropské unii.
Navíc platí, že tyto služby jsou jedním z pilířů evropského občanství, jelikož vytvářejí
některá práva, jimž se těší evropští občané, a poskytují příležitost pro dialog s veřejnými
orgány v rámci dobrého vládnutí.
3. Vzhledem k brzkému přijetí nových členských států jsou záruka efektivních a vysoce
kvalitních služeb obecného zájmu a zejména rozvoj síťových sektorů a propojení
příslušných sítí podstatnými faktory pro usnadnění integrace, pro zvýšení blahobytu
obyvatel a pro napomáhání občanům v provádění efektivního využívání svých základních
práv. Rovněž platí, že několik nových členských států prošlo v průběhu posledního
desetiletí určitým přechodem k tržní ekonomice a jejich občané musejí být ujištěni o
významu, jaký Evropská unie přikládá přístupu každého občana ke službám obecného
zájmu.
4. Služby obecného zájmu se těší velké pozornosti v rámci politické debaty. Tyto služby se
skutečně dotýkají ústřední otázky role, kterou veřejné orgány hrají v tržní ekonomice, kdy
na jedné straně zajišťují hladké fungování trhu a dodržování pravidel hry ze strany všech
působících subjektů, a na druhé straně chrání obecný zájem, zejména uspokojování
podstatných potřeb občanů a zachování veřejné nabídky tam, kde nebude fungovat trh.
5. V prvních letech Společenství vedly cíle hospodářské integrace ke koncentraci úsilí na
odstranění obchodních bariér mezi členskými státy. Zejména od druhé poloviny 80. let
minulého století dochází k postupnému otvírání pro konkurenci u řady sektorů, ve kterých
dochází ke značnému nebo podstatnému poskytování služeb obecného ekonomického
zájmu. To se týkalo zejména telekomunikací, poštovních služeb, dopravy a energetiky.
Liberalizace podnítila modernizaci, další propojování a integraci těchto sektorů. Zvýšila
počet konkurentů a vedla ke snížení cen, zejména v těch sektorech a zemích, kde došlo
k liberalizaci již dříve. Přestože dosud nemáme k dispozici dostatek důkazů pro posouzení
dlouhodobého dopadu otevření služeb obecného zájmu pro konkurenci, neexistuje na
základě dostupných informací žádný důkaz, který by podporoval domněnky, že liberalizace
3

má negativní dopad na jejich celkovou výkonnost, alespoň pokud jde o cenovou dostupnost
a používání univerzální služby. Společenství vždy podporovalo „řízenou“ liberalizaci, tj.
postupné otvírání trhu doprovázené opatřeními na ochranu obecného zájmu, zejména
prostřednictvím koncepce univerzální služby pro zajištění přístupu k nějaké službě ve
stanovené kvalitě a za přijatelnou cenu pro každého občana bez ohledu na jeho
ekonomickou, sociální nebo geografickou situaci. V této souvislosti se klade zvláštní důraz
na zajištění odpovídajících standardů pro přeshraniční služby, které nemohou být
odpovídajícím způsobem regulovány pouze na národní úrovni.
6. Počáteční obavy, že otvírání trhu by mohlo mít negativní dopad na úrovně zaměstnanosti
nebo na poskytování služeb obecného hospodářského zájmu, se dosud ukázaly jako
nepodložené. Otvírání trhu obecně vedlo k větší cenové přijatelnosti služeb. Pro
spotřebitele v nejnižším příjmovém rozpětí například procentuální část osobního příjmu
potřebná k zakoupení standardního koše telefonních hovorů nebo standardního objemu
spotřeby elektřiny ve většině členských států v rozmezí let 1996 a 2002 poklesla. Dopad
otvírání trhu na čistou zaměstnanost byl rovněž obecně pozitivní. Ztráty pracovních míst,
k nimž došlo zejména u bývalých monopolních operátorů, byly více než vykompenzovány
vytvářením nových pracovních míst díky růstu trhu. Celkově se odhaduje, že liberalizace
síťových odvětví vedla k vytvoření téměř jednoho milionu pracovních míst v celé
Evropské unii 1 .
7. I přes tyto výsledky došlo ke vzniku určitých nedorozumění po prvních krocích na cestě
k liberalizaci. Komise se opakovaně snažila vysvětlovat příslušnou politiku Společenství.
V jednom z prvních horizontálních sdělení z roku 1996 2 vysvětlila vzájemné působení
mezi opatřeními Společenství v oblasti hospodářské soutěže a volného pohybu a úkolů
veřejné služby ku prospěchu občanů. Toto sdělení rovněž navrhuje přidání podpory služeb
obecného zájmu k cílům Smlouvy. Toto sdělení bylo aktualizováno v roce 2003 3 za účelem
zvýšení právní jistoty pro operátory v souvislosti s aplikací pravidel hospodářské soutěže a
vnitřního trhu na jejich činnosti. V roce 2001 byla tato dvě sdělení doplněna zprávou
adresovanou zasedání Evropské rady v Laekenu 4 . Tato zpráva reaguje na obavy související
s ekonomickou životaschopností operátorů pověřených úkoly veřejné služby. Zdůrazňuje
záruky, jež nabízí čl. 86 odst. 2 Smlouvy 5 , působení Společenství a odpovědnost členských
států, zejména vzhledem k definici povinností veřejné služby. Kromě toho Komise
vynaložila úsilí na lepší posuzování výkonnosti sektorů poskytujících služby obecného
zájmu prováděním sektorových a horizontálních hodnocení.
8. Mezitím se debata dále rozvíjela a docházelo k posunu jejího důrazu. Amsterodamská
smlouva uznává místo, jež patří službám obecného hospodářského zájmu mezi sdílenými
1
2
3
4
5
Vnitřní trh – deset let bez hranic, SEC(2002) 1417, 7. 1. 2003
«Služby obecného zájmu v Evropě», Úř. věst. č. C 281, 26. 9. 1996, s. 3
«Služby obecného zájmu v Evropě», Úř. věst. č. C 17, 19. 1. 2001, s. 4
KOM(2001) 598 v konečném znění, 17. 10. 2001
Čl. 86 odst. 2 uvádí: «Podniky pověřené provozováním služeb veřejného hospodářského zájmu… budou podléhat
pravidlům obsaženým v této Smlouvě, zejména pravidlům o hospodářské soutěži, pokud nebude aplikace takových
pravidel znamenat právní nebo faktickou překážku pro vykonávání konkrétních úkolů, jež jsou jim přiděleny.
Rozvoj obchodu nesmí být dotčen v takovém rozsahu, který by byl v rozporu se zájmy Společenství.»
4

hodnotami Evropské unie 6 . Tato smlouva rovněž přiděluje Společenství a členským státům
«každému z nich v rámci jeho příslušných pravomocí» odpovědnost za hladké fungování
těchto služeb. V „Protokolu o systému veřejného vysílání“ zdůrazňuje, že veřejné vysílání
v členských státech je přímo spojeno s demokratickými, sociálními a kulturními potřebami
každé společnosti a s potřebou zachování plurality médií. Kromě toho Evropská unie
uznává a zajišťuje občanské právo přístupu ke službám obecného hospodářského zájmu
v Chartě základních práv 7 . Tato nová ustanovení jsou důležitými prvky v rozvoji procesu
evropské integrace: z ekonomické sféry k širším otázkám, jež se týkají evropského modelu
Společnosti, a dále ke koncepci evropského občanství a k vztahům mezi každým občanem
v Unii a veřejnými orgány. Rovněž vyvolávají otázku prostředků pro jejich efektivní
realizaci. Komise se domnívá, že tyto otázky si zasluhují širší a strukturovanější debatu. Je
přirozené, že tato debata bude brát v úvahu probíhající práce a bude těmito probíhajícími
pracemi inspirována – například vzhledem k hodnotám a cílům Evropské unie, otázce
kompetencí nebo zásad subsidiarity a proporcionality – v rámci Evropského konventu a
nadcházející mezivládní konference.
9. Nejistoty a obavy občanů zůstávají patrné a vyžadují určitou reakci. Evropský parlament
navrhl, aby Komise předložila návrh na určitou rámcovou směrnici o službách obecného
zájmu, a Rada též požádala Komisi, aby se zabývala touto otázkou 8 .
10. Realita služeb obecného zájmu, které zahrnují služby jak obecného hospodářského zájmu,
tak obecného zájmu, který není hospodářské povahy, je složitá a stále se vyvíjí. Do této
oblasti spadá široká řada různých typů činností, od určitých činností ve velkých síťových
odvětvích (energetika, poštovní služby, doprava a telekomunikace) po zdravotní,
vzdělávací a sociální služby různých dimenzí, od evropské nebo dokonce globální po čistě
místní dimenzi, a různých povah tržního či netržního typu. Organizace těchto služeb se
mění podle kulturních tradic, historie a geografických podmínek každého členského státu a
charakteristik příslušné činnosti, zejména technického rozvoje.
11. Evropská unie respektuje tuto rozmanitost a úlohy národních, regionálních a místních
orgánů při zajišťování blahobytu jejich obyvatel a zajišťování demokratických výběrů
ohledně, mimo jiné, úrovně kvality služeb. Tato rozmanitost vysvětluje různé stupně
působení Společenství a použití různých nástrojů. Unie má rovněž svou roli, kterou sehrává
jako součást svých výlučných kompetencí. Navíc platí, že v celé Evropské unii služby
obecného zájmu vyvolávají řadu otázek a problémů, které jsou společné pro různé služby a
různé kompetentní orgány.
6
7
8
Smlouva ve svém článku 16 uvádí: «Aniž by tím byly dotčeny články 73, 86 a 87 a vzhledem k místu, jež náleží
službám veřejného hospodářského zájmu ve sdílených hodnotách Unie a též vzhledem k jejich roli při podpoře
sociální a územní soudružnosti, budou Společenství a členské státy, každý v rámci svých příslušných pravomocí a
v oblasti aplikace této Smlouvy, dbát na to, aby takové služby fungovaly na základě zásad a podmínek, které jim
umožní naplnit své poslání.»
Článek 36 této Charty uvádí: «Unie uznává a respektuje přístup ke službám obecného hospodářského zájmu, jak je
uvedeno v národním právu a praktických opatřeních, v souladu se Smlouvou o založení Evropského Společenství,
za účelem podporování sociální a územní soudružnosti Unie.»
Viz též závěry předsednictví ze zasedání Evropské rady v Barceloně ve dnech 15.a 16. března 2002, odstavec 42, a
zasedání Evropské rady v Bruselu ve dnech 20. a 21. března 2003, odstavec 26.
5

12. Debata, kterou má tato Zelená kniha v úmyslu spustit, vyvolává otázky, jež se týkají
následujících témat:
• oblasti působení případné činnosti na úrovni Společenství, která by zajistila provádění
Smlouvy při plném respektování zásady subsidiarity,
• zásady, které by bylo možno zahrnout do případné rámcové směrnice nebo jiného
obecného nástroje v souvislosti se službami obecného zájmu a přidaná hodnota
takového nástroje,
• definice dobrého vládnutí v oblasti organizace, regulace, financování a hodnocení
služeb obecného zájmu za účelem zajištění větší konkurenceschopnosti ekonomiky a
efektivního a rovného přístupu všech osob k vysoce kvalitním službám, které budou
uspokojovat jejich potřeby,
• jakákoliv opatření, jež by mohla přispět ke zvýšení právní jistoty a k zajištění soudržné a
harmonické vazby mezi cílem udržení vysoce kvalitních služeb obecného zájmu a
rigorózních aplikací pravidel hospodářské soutěže a vnitřního trhu.
13. Tato Zelená kniha se skládá z pěti hlavních částí plus úvodní části a z operativního závěru.
První část uvádí přehled podkladů, druhá část pojednává o rozsahu působení Společenství v
oblasti služeb obecného zájmu, třetí část poskytuje určitý počet prvků pro případnou
společnou koncepci služeb obecného hospodářského zájmu na základě stávající sektorově
specifické legislativy, čtvrtá část se zabývá otázkami souvisejícími se způsobem, jakým
jsou služby obecného zájmu organizovány, financovány a posuzovány, zatímco pátá část se
zabývá mezinárodní dimenzí služeb obecného zájmu. Tato Zelená kniha je doprovázena
přílohou, která vytyčuje povinnosti veřejné služby podrobnějším způsobem, jak plyne ze
stávající sektorově specifické legislativy a politických nástrojů, jež jsou k dispozici pro
zajištění splnění těchto povinností.
14. Tato Zelená kniha vyvolává řadu otázek, u kterých bude Komise vděčna za připomínky od
zainteresovaných stran. K tomuto dokumentu je připojena souhrnná tabulka všech otázek.
1. PODKLADY
1.1. Definice a terminologie
15. Terminologické rozdíly, významové odlišnosti a různé tradice v členských státech vedly
k mnoha nedorozuměním v diskusi na evropské úrovni. V členských státech se používají
různé termíny a definice v souvislosti se službami obecného zájmu, čímž dochází k reflexi
rozdílných historických, ekonomických, kulturních a politických vývojů. Terminologie
Společenství se snaží brát v úvahu tyto rozdíly.
16. Termín «služby obecného zájmu» není možno nalézt v samotné Smlouvě. Tento termín je
odvozen z praxe Společenství na základě termínu «služby obecného hospodářského
zájmu», který se používá ve Smlouvě. Jedná se o širší význam, než má termín «služby
6

obecného hospodářského zájmu» a pokrývá jak tržní, tak netržní služby, které veřejné
orgány klasifikují jako služby obecného zájmu a služby podléhající specifickým
povinnostem veřejné služby.
17. Termín «služby obecného hospodářského zájmu» je použit v článku 16 a v čl. 86 odst. 2
Smlouvy. Není definován ve Smlouvě, ani v sekundární legislativě. V praxi Společenství
však existuje široká shoda, podle které se tento termín vztahuje na služby hospodářské
povahy, které podle právní úpravy členských států nebo Společenství podléhají
specifickým povinnostem veřejné služby na základě určitého kritéria obecného zájmu.
Koncepce služeb obecného hospodářského zájmu tak pokrývá zejména určité služby
poskytované velkými síťovými odvětvími, jako jsou doprava, poštovní služby, energetika a
komunikace. Tento termín se však rovněž rozšiřuje na jakoukoliv jinou hospodářskou
činnost, která podléhá povinnosti veřejné služby.
18. Tato Zelená kniha se bude zaměřovat především (avšak nikoliv výlučně) na otázky
související se «službami obecného hospodářského zájmu», neboť samotná Smlouva se
zaměřuje především na hospodářské aktivity. Termín «služby obecného zájmu» se používá
v této Zelené knize pouze v těch místech, kdy se daný text vztahuje též na nehospodářské
služby nebo kde není nutné specifikovat hospodářskou či nehospodářskou povahu
příslušných služeb.
19. Termíny «služba obecného zájmu» a «služba obecného hospodářského zájmu» se nesmějí
zaměňovat s termínem «veřejná služba». Tento termín je méně přesný. Může mít totiž
různé významy a proto může vést k nedorozuměním. Tento termín se někdy odkazuje na
skutečnost, že nějaká služba je nabízena široké veřejnosti, zatímco jindy zdůrazňuje fakt, že
nějaké službě byla přidělena určitá specifická role ve veřejném zájmu, a někdy se týká
vlastnictví nebo stavu subjektu poskytujícího danou službu 9 . Tento termín se proto v této
Zelené knize nebude používat.
20. V této Zelené knize se však používá termín «povinnosti veřejné služby». Tento termín se
vztahuje na specifické požadavky, které jsou kladeny veřejnými orgány na poskytovatele
služby, aby bylo zajištěno splnění určitých cílů obecného zájmu jako například v oblasti
letecké, železniční a silniční dopravy a energetiky. Tyto povinnosti je možno aplikovat na
úrovni Společenství, na národní nebo regionální úrovni.
21. Termín «veřejný podnik» se rovněž běžně používá k definici vlastnictví poskytovatele
služeb. Smlouva uvádí striktní neutralitu. Podle právní úpravy Společenství je nerelevantní,
zda jsou poskytovatelé služeb obecného zájmu veřejnými nebo soukromými subjekty; tito
poskytovatelé podléhají stejným právům a povinnostem.
1.2. Dynamická a klíčová role veřejných orgánů
22. Trh obvykle zajišťuje optimální rozdělení zdrojů ku prospěchu společnosti ve velkém
měřítku. Některé služby obecného zájmu však nejsou plně uspokojeny samotnými trhy,
9
Často dochází k záměnám mezi termínem «veřejná služba» a termínem «veřejný sektor». Termín «veřejný sektor»
se vztahuje na veškerou veřejnou správu společně se všemi podniky, které jsou řízeny veřejnými orgány.
7

jelikož jejich tržní cena je příliš vysoká pro spotřebitele s nízkou kupní silou nebo z toho
důvodu, že náklady na poskytování těchto služeb by nemohly být pokryty tržní cenou.
Proto vždy bylo klíčovou odpovědností veřejných orgánů, aby zajistily, že budou
uspokojeny takové základní společné a kvalitativní potřeby a že služby obecného zájmu
budou zachovány všude tam, kde toho není možno dosáhnout prostřednictvím tržních sil.
Do současné doby klíčový význam této odpovědnosti nedoznal změn.
23. To, co se však změnilo, je způsob, jakým veřejné orgány splňují své povinnosti vůči
občanům. Role veřejných orgánů se skutečně v kontextu služeb obecného zájmu neustále
přizpůsobuje hospodářskému, technickému a sociálnímu vývoji. V Evropě je velký počet
služeb obecného zájmu již dlouhou dobu tradičně poskytován samotnými veřejnými
orgány. V dnešní době veřejné orgány ve stále větší míře svěřují poskytování takových
služeb veřejným nebo soukromým podnikům nebo sdružení veřejných a soukromých
subjektů (jež jsou známa jako PPP) 10 a omezují se na definici veřejných cílů, monitorování,
regulaci a v případě nutnosti na financování těchto služeb.
24. Tento vývoj by neměl znamenat, že se veřejné orgány zřeknou své odpovědnosti za
zajištění toho, aby byly zrealizovány cíle obecného zájmu. Prostřednictvím odpovídajících
regulačních nástrojů by veřejné orgány měly mít možnost formovat národní, regionální
nebo místní postupy v oblasti služeb obecného zájmu a možnosti zajišťování jejich
realizace. Tento vývoj od vlastního poskytování po poskytování prostřednictvím
samostatných subjektů však vedl k transparentnější organizaci, transparentnějším
nákladům a přehlednějšímu financování těchto služeb. To se odráží v širší debatě a silnější
demokratické kontroly způsobů, jimiž jsou služby obecného zájmu poskytovány a
financovány. Tato zvýšená transparentnost rovněž snižuje možnost použití finančních
mechanismů pro omezování konkurence na těchto trzích.
25. V Evropské unii vytvoření vnitřního trhu urychlilo tento proces. Současně s tím měnící se
role veřejných orgánů v souvislosti s poskytováním služeb obecného zájmu rovněž
ovlivnila vývoj postupů Společenství.
26. Proces evropské integrace nikdy nevyvolával otázku primární odpovědnosti nebo možnosti
veřejných orgánů ve věci provádění nezbytných politických výběrů ohledně regulace
tržních aktivit. Komise má v úmyslu opětovně potvrdit tuto odpovědnost podnícením
evropské debaty o možnostech politického výběru, který bude proveden v souvislosti se
službami obecného zájmu na evropské úrovni. Výsledky této debaty budou tvořit základ
pro budoucí postupy Společenství v této oblasti.
2. OBLAST A ROZSAH PŮSOBENÍ SPOLEČENSTVÍ
27. Pokud jde o oblast a rozsah působení Společenství, v tomto oddílu se provádí analýza tří
hlavních otázek:
10
Komise má v úmyslu publikovat Zelenou knihu o veřejných zakázkách a sdruženích veřejného a soukromého
sektoru ve druhém pololetí roku 2003. Ve svém sdělení „Rozvoj transevropské dopravní sítě: inovační řešení
financování a interoperabilita elektronických systémů pro výběr mýtného“, KOM(2003) 132 v konečném znění,
23. 4. 2003, Komise zkoumala PPP ve světle potřeby nalezení řešení financování pro rozvoj dopravní sítě.
8

• Jak by ve světle zásady subsidiarity měly být sdíleny odpovědnosti v oblasti služeb
obecného zájmu mezi Společenstvím a členskými státy, včetně regionálních a místních
samospráv?
• Měla by být činnost Společenství založena na v podstatě sektorově specifickém přístupu
nebo by měl být vytvořen určitý obecný rámec?
• Jaký vliv má na oblast a rozsah činnosti Společenství rozlišování mezi hospodářskými a
nehospodářskými službami?
2.1. Jaký typ subsidiarity?
28. V oblasti služeb obecného zájmu je rozdělení úkolů a pravomocí mezi Společenství a
členské státy složité a někdy vede k nepochopení a frustracím na straně spotřebitelů,
uživatelů a operátorů.
29. Smlouva nezmiňuje fungování služeb obecného zájmu jako jeden z cílů Společenství a
neuděluje specifické pozitivní pravomoci Společenství v oblasti služeb obecného zájmu.
Do dnešního dne byly s výjimkou sektorově specifického odkazu v hlavě věnované
dopravě 11 tyto služby uváděny ve dvou ustanoveních Smlouvy:
• Článek 16 uděluje Společenství a členským státům odpovědnost za zajištění toho, aby
každý v rámci svých příslušných oblastí působnosti zajistil, že jeho postupy umožní, aby
služby obecného hospodářského zájmu splnily své poslání. Zdůrazňuje princip Smlouvy,
ačkoliv neposkytuje Společenství konkrétní prostředky pro konání.
Čl. 86 odst. 2 implicitně uznává právo členských států přiřadit specifické povinnosti veřejné
služby hospodářským operátorům. Stanovuje určitý základní princip, který zajišťuje, že
služby obecného hospodářského zájmu mohou být i nadále poskytovány a rozvíjeny na
společném trhu. Poskytovatelé služeb obecného zájmu jsou osvobozeni z aplikace pravidel
Smlouvy pouze v tom rozsahu, v jakém to je striktně nezbytné k tomu, aby jim bylo
umožněno naplňovat své poslání obecného zájmu. Z tohoto důvodu může v případě
rozporu naplňování poslání veřejné služby efektivně převažovat nad aplikací pravidel
Společenství, včetně pravidel vnitřního trhu a hospodářské soutěže, s výhradou podmínek,
které jsou předpokládány v čl. 86 odst. 2 12 . Z tohoto důvodu Smlouva chrání efektivní
provádění úkolů obecného zájmu, ale nikoliv nutně poskytovatele jako takového.
30. Dále platí, že podle Charty základních práv Evropské unie Evropská unie uznává a
respektuje přístup ke službám obecného hospodářského zájmu za účelem podpory sociální
a územní soudružnosti unie 13 .
11
12
13
Viz článek 73 Smlouvy
Ve svém sdělení o službách obecného zájmu v Evropě z roku 2000 Komise vysvětlila dané tři zásady, které
provázejí aplikaci těchto ustanovení, tj. zásady neutrality, svobody definování a proporcionality.
Viz článek 36 Charty základních práv
9

31. Je v první řadě věcí kompetentních národních, regionálních a místních orgánů, aby
definovaly, zorganizovaly, financovaly a monitorovaly služby obecného zájmu.
Společenství jako takové má působnosti v oblastech, které se rovněž týkají služeb
obecného zájmu, jako jsou: vnitřní trh, hospodářská soutěž a státní pomoc, volný pohyb,
sociální politika, doprava, životní prostředí, zdraví, spotřebitelská politika, transevropské
sítě, průmysl, hospodářská a sociální soudržnost, výzkum, obchod a spolupráce na vývoji a
zdanění. Kompetence a odpovědnosti udělované Smlouvou poskytují Společenství celý
rámec prostředků pro konání, aby bylo zajištěno, že každá osoba v Evropské unii bude mít
přístup k vysoce kvalitním službám obecného zájmu.
Služby obecného zájmu spojené s funkcí kvality života a sociální ochrany jsou zjevně
záležitostí národní, regionální a místní odpovědnosti. Nicméně existuje uznávaná role pro
Společenství v souvislosti s podporováním spolupráce a koordinace v těchto oblastech.
Zvláštním úkolem Komise je podporování spolupráce členských států v záležitostech, jež
se týkají modernizace systémů sociální ochrany.
32. Z hlediska potřeby a intenzity konání Společenství a role členských států je možno
rozlišovat tři kategorie služeb obecného zájmu:
(1) Služby obecného hospodářského zájmu poskytované velkými síťovými sektory
Od 80. let minulého století Společenství zastávalo politiku postupného otevírání trhů pro
velká síťová odvětví, jako jsou telekomunikace, poštovní služby, distribuce elektřiny,
plynu a doprava, v jejichž rámci je možno poskytovat služby obecného hospodářského
zájmu. Současně s tím Společenství přijalo rozsáhlý regulační rámec pro tyto služby, který
specifikuje povinnosti veřejné služby na evropské úrovni a zahrnuje takové aspekty, jako
jsou univerzální služba, spotřebitelská a uživatelská práva a otázky zdravotní a
bezpečnostní. Tyto sektory mají zjevně dimenzi pokrývající celé Společenství a představují
silný základ pro vývoj koncepce evropského obecného zájmu. To rovněž uznává hlava XV
Smlouvy, která uděluje Společenství specifickou odpovědnost za transevropské sítě
v oblasti dopravní, telekomunikační a energetické infrastruktury se dvěma cíli, jimiž jsou
zlepšování hladkého fungování vnitřního trhu a posilování sociální a hospodářské
soudržnosti.
(2) Další služby obecného hospodářského zájmu
Další služby obecného hospodářského zájmu, jako jsou odpadové hospodářství, dodávky
vody nebo vysílání veřejné služby, nepodléhají žádnému širokému regulačnímu režimu na
úrovni Společenství. Obecně platí, že poskytování a organizace těchto služeb podléhají
pravidlům vnitřního trhu, hospodářské soutěže a státní pomoci s tím, že tyto služby mohou
mít vliv na obchod mezi členskými státy. Kromě toho se na určité aspekty poskytování
těchto služeb mohou vztahovat specifická pravidla Společenství, jako je například
legislativa o ochraně životního prostředí.
10

Například v oblasti likvidace odpadů (např. skládky) vytvářejí příslušná ustanovení
v legislativě odpadového hospodářství Společenství „zásadu blízkosti“ 14 . Podle této zásady
by odpady měly být likvidovány co nejblíže místa, kde došlo k jejich vytvoření.
Pokud jde o televizní vysílání, je regulační režim na úrovni Společenství koordinován
„Směrnicí o televizi bez hranic“ 15 , zejména s ohledem na události velkého významu pro
společnost, podporu evropské tvorby a nezávislé produkce, reklamu a ochranu menšin.
Vzhledem k významu vysílání veřejné služby pro demokratické, sociální a kulturní potřeby
každé společnosti byl k Amsterodamské smlouvě připojen specifický Protokol o systémech
veřejného vysílání v členských státech. Ve svém sdělení o „zásadách a obecných
programech pro audiovizuální politiku Společenství v digitálním věku“ 16 Komise
stanovuje regulační zásady, jež se týkají vysílání veřejné služby. Komise dále vysvětlila
svůj přístup ve sdělení ze 17. října 2001 o aplikaci pravidel státní pomoci na vysílání
veřejné služby 17 . Zde se bere v úvahu zejména skutečnost, že audiovizuální scéna
v Evropském společenství je charakterizována určitým duálním systémem, který obsahuje
veřejnoprávní a soukromé vysílací subjekty.
(3) Nehospodářské služby a služby bez vlivu na obchod
Služby obecného zájmu nehospodářské povahy a služby bez vlivu na obchod mezi
členskými státy nepodléhají specifickým pravidlům Společenství ani nejsou předmětem
pravidel o vnitřním trhu, hospodářské soutěži a státní pomoci v rámci Smlouvy. Tyto
služby jsou však pokryty těmi pravidly Společenství, která se rovněž vztahují na
nehospodářské činnosti a na činnosti, které nemají žádný vliv na obchod uvnitř
Společenství, jako je například základní zásada nediskriminace.
33. Společenství tedy vytvořilo politiku služeb obecného zájmu založenou na různých stupních
konání a na použití různých nástrojů. Na jedné straně však vytvoření sektorově
specifického rámce na úrovni Společenství samo o sobě nezaručuje, že každý občan bude
mít přístup k efektivním a vysoce kvalitním službám v celé Evropské unii. Je na
kompetentních orgánech v členských státech, aby stanovily a doplnily pravidla
Společenství o povinnostech veřejné služby a monitorování jejich realizace. Na druhé
straně může Komise přijímat přímá specifická opatření pro prosazování pravidel
Společenství v oblastech hospodářské soutěže a státní pomoci. To by mohlo vytvářet dojem
určité disproporce v konání Společenství, což by v konečném důsledku mohlo ovlivnit
jeho důvěryhodnost.
14
15
16
17
Viz zejména směrnice Rady 75/442/EHS o odpadech, Úř. věst. č. L 194, 25. 7. 1975, s. 47, a nařízení Rady (EHS)
259/93 o zasílání odpadů, Úř. věst. č. L 30, 6. 2. 1993, s. 1
Směrnice Rady 89/552/EHS ze dne 9. října 1989 o koordinaci určitých ustanovení stanovených zákony, regulaci
nebo správním působení v členských státech v souvislosti s provozováním činností televizního vysílání, Úř. věst č.
L 298, 17. 10. 1989, s. 23
KOM(1999) 657, 14. 12. 1999
Úř. věst. č. C 320, 15. 11. 2001, s. 5. V tomto sdělení Komise uznává zvláštní roli vysílání veřejné služby v podpoře
demokratických, sociálních a kulturních potřeb každé společnosti, jak je potvrzeno Protokolem Amsterodamské
smlouvy. Členské státy jsou kompetentní pro definici a výběr financování veřejné služby a mají svobodu definovat,
jak veřejná služba pokryje široké programové spektrum, které může obsahovat například zábavu a sportovní
přenosy. Komisi zůstává povinnost kontrolovat, zda v praxi nedochází ke zneužívání a nadhodnocení podle
specifických kritérií, jež jsou uvedena v daném sdělení.
11

34. Legislativa Společenství v oblasti síťových odvětví bere zřetel na význam veřejných správ
členských států při realizaci legislativy v oblasti služeb obecného zájmu tím, že vyžaduje
vytvoření nezávislých regulačních orgánů. Legislativa Společenství ponechává podrobné
institucionální uspořádání, které se týká regulačních pravomocí, na uvážení členských států.
Může se tak jednat o nějaký stávající orgán nebo ministerstvo odpovědné za daný sektor,
což je řešení přijaté určitým omezeným počtem členských států. Toto řešení se ukázalo jako
problematické z hlediska nezávislosti národního regulačního orgánu v některých případech,
kdy si členské státy rovněž ponechaly vlastnictví nebo kontrolu nad společnostmi, které
aktivně působí v příslušném sektoru. Význam a průběžná, složitá a vyvíjející se povaha
regulačních úkolů, které figurují v tomto procesu, často požaduje odborné zázemí a
nezávislost sektorově specifického regulačního orgánu 18 . Takový regulátor je důležitým
subjektem pro doplnění činnosti orgánů pro hospodářskou soutěž z hlediska cílů,
sektorového odborného zázemí a načasování a kontinuity zásahu. Zejména specifické
regulační orgány mají důležitou roli, která spočívá v zajištění poskytování služeb obecného
zájmu, v zavádění podmínek pro poctivou hospodářskou soutěž, v zabránění narušení
služby nebo dodávky a v zajištění odpovídající úrovně ochrany spotřebitele. Téměř
všechny členské státy již vytvořily takový orgán pro příslušné sektory. Nicméně i tam, kde
existuje sektorově specifický regulační orgán, vláda – tj. příslušné ministerstvo – si často
ponechává odpovědnost za určitá regulační rozhodnutí.
35. Dále platí, že legislativa a praxe Společenství podporují spolupráci a výměnu nejlepších
praktik mezi regulačními orgány v členských státech a mezi těmito orgány a Komisí.
Zatímco vytvoření národních regulačních orgánů je do značné míry realitou, vytvoření
evropských regulátorů pro služby obecného zájmu nebo prohloubení spolupráce mezi
regulátory každého členského státu (např. formou strukturovaných sítí) dosud ještě nebylo
široce projednáváno a mohlo by vyvolat řadu otázek. Mezi cíle patří nutnost získat určitou
úroveň konzistence národních regulačních přístupů, aby se zabránilo narušením
vycházejícím z různých přístupů, které by mohly mít vliv na dobré fungování vnitřního trhu
i na potřebu zlepšování činnosti těchto služeb.
36. K diskusi jsou předloženy následující otázky:
(1) Měl by být rozvoj vysoce kvalitních služeb obecného zájmu zahrnut do cílů Společenství?
Mělo by Společenství získat další zákonné pravomoci v oblasti služeb obecného
hospodářského a nehospodářského zájmu?
(2) Existuje potřeba vyjasnění toho, jak jsou sdíleny odpovědnosti mezi úrovní Společenství a
správami v členských státech? Existují potřeby vyjasnění koncepce služeb bez vlivu na
obchod mezi členskými státy? Pokud ano, jak by měly být tyto potřeby naplněny?
18
Definice sektorově specifického regulačního orgánu je obsažena v rozhodnutí Komise 2002/627/ES ze dne 29.
července 2002, kterým se vytváří Skupina evropských regulátorů pro elektronické komunikační sítě a služby, Úř.
věst. č. L 200/38, 30. 7. 2002: «Pro účely tohoto rozhodnutí se termínem „příslušný národní regulační
orgán“ rozumí veřejný orgán vytvořený v každém členském státu pro dohlížení nad každodenní interpretací a
aplikací ustanovení směrnic o elektronických komunikačních sítích a službách, jak je definováno v rámcové
směrnici»
12

(3) Existují služby (jiné než velká síťová odvětví uvedená v odstavci 32), pro které by měl být
vytvořen určitý regulační rámec Společenství?
(4) Mělo by dojít ke zlepšení institucionálního rámce? Jak by to bylo možno provést? Jaké by
byly příslušné role orgánů pro hospodářskou soutěž a regulaci? Existuje možnost evropského
regulátora pro každé regulované odvětví nebo pro určité celoevropské strukturované sítě
národních regulátorů?
2.2. Sektorově specifická legislativa a obecný právní rámec
37. Doposud Společenství přijímalo legislativu o službách obecného zájmu podle jednotlivých
sektorů. Z tohoto důvodu bylo vytvořeno určité rozsáhlé pole sektorově specifické
legislativy pro různá síťová odvětví, jako jsou elektronické komunikace, poštovní služby,
distribuce plynu a elektřiny a doprava, v nichž je možno poskytovat služby obecného
hospodářského zájmu. Ve světle získaných zkušeností vyvstala otázka, zda by měl být
vyvinut určitý společný evropský rámec, aby byla zajištěna konzistentní realizace zásad
vycházejících z článku 16 Smlouvy na úrovni Společenství. V tomto kontextu Komise
učinila závazek na zasedání Evropské rady v Laekenu spočívající v nalezení nejlepšího
nástroje pro zajištění rozvoje vysoce kvalitních služeb obecného zájmu v Evropské unii
v přísném souladu se všemi politikami Společenství.
38. Určitý obecný nástroj by mohl vytýčit, vyjasnit a zkonsolidovat cíle a principy, které jsou
společné všem nebo několika typům služeb obecného zájmu v oblastech působnosti
Společenství. Takový nástroj by mohl poskytovat základ pro další sektorovou legislativu,
která by mohla zrealizovat cíle vytýčené v daném rámcovém nástroji, čímž by došlo ke
zjednodušení a konsolidaci vnitřního trhu v této oblasti.
39. Konsolidace „acquis“ Společenství by mohla být založena na společných prvcích stávající
sektorově specifické legislativy a mohla by pomoci zajistit celkovou konzistenci přístupu
přes různé sektory služeb obecného zájmu. Rovněž by mohla mít významnou symbolickou
hodnotu v tom, že by jasně demonstrovala přístup Společenství, jakož i existenci koncepce
služeb obecného zájmu na úrovni Společenství. Dále je zřejmé, že by konsolidace mohla
pomoci novým členským státům vytvořit své regulační strategie v této oblasti.
40. Takový přístup by rovněž měl svá omezení v tom, že určitý rámcový nástroj vytyčující
společné cíle a zásady by byl obecný z hlediska své povahy, jelikož by musel být založen
na společném jmenovateli různých služeb s velmi odlišnými charakteristikami. Pokud by
měly být zachovány aktuální úrovně ochrany, musel by být ještě doplněn sektorově
specifickou legislativou, která stanoví podrobnější ustanovení, jež berou v úvahu
specifické charakteristiky různých služeb obecného zájmu. Navíc článek 16 neuvádí právní
bázi pro přijetí nějakého specifického nástroje. Další ustanovení Smlouvy by mohla sloužit
jako určitý právní základ v závislosti na obsahu daného nástroje. Mohl by být například
použit článek 95, ale rámcový nástroj založený na tomto ustanovení by musel být omezen
na služby obecného hospodářského zájmu, které mají vliv na obchod uvnitř Společenství.
To by znamenalo, že celá řada důležitých sektorů by byla vyčleněna z oblasti aplikace
daného nástroje kvůli své nehospodářské povaze nebo kvůli svému omezenému vlivu na
obchod. Pokud by byla pro takové sektory legislativa Společenství považována za žádoucí,
13

je možné, že nejlepším způsobem zajištění odpovídajícího právního základu by byla změna
nebo doplnění Smlouvy.
41. Pokud jde o jeho právní formu, bylo by možno v určitém legislativním nástroji (tj. ve
směrnici nebo v nařízení) nebo v nelegislativním nástroji (doporučení, sdělení, obecných
zásadách, meziinstitucionální dohodě) stanovit konsolidaci společných cílů a zásad. Kromě
svých různých právních dopadů se různé nástroje rovněž liší z hlediska stupně zapojení
různých institucí Společenství v přijímací proceduře 19 .
42. K diskusi jsou předloženy následující otázky:
(5) Je obecný rámec Společenství pro služby obecného zájmu žádoucí? Jaká by byla jeho přidaná
hodnota ve srovnání se stávající sektorovou legislativou? Jaké sektory a jaké problémy a
práva by měly být takovým rámcem pokryty? Jaký nástroj by se měl použít (např. směrnice,
nařízení, doporučení, sdělení, obecné zásady, meziinstitucionální dohoda)?
(6) Jaký byl dosavadní dopad sektorově specifické regulace? Vedla k nějakým
nekonzistentnostem?
2.3. Hospodářské a nehospodářské služby
43. Rozlišení mezi službami hospodářské povahy a službami nehospodářské povahy je důležité,
neboť tyto služby nepodléhají stejným pravidlům Smlouvy. Například taková ustanovení,
jako je zásada nediskriminace a zásada volného pohybu osob, se aplikují s ohledem na
přístup ke všem druhům služeb. Pravidla veřejných zakázek se vztahují na zboží, služby
nebo práce získávané veřejnými subjekty vzhledem k poskytování služeb hospodářské i
nehospodářské povahy. Svoboda poskytování služeb, právo na usazení, pravidla
hospodářské soutěže a státní pomoci ze Smlouvy se však vztahují pouze na hospodářské
činnosti. Rovněž článek 16 Smlouvy a článek 36 Charty základních práv se vztahují pouze
na služby obecného hospodářského zájmu.
44. Pokud jde o rozlišování mezi službami hospodářské povahy a službami nehospodářské
povahy, je jakákoliv činnost spočívající v nabízení zboží a služeb na nějakém daném trhu
hospodářskou činností 20 . Z tohoto důvodu mohou hospodářské a nehospodářské služby
společně existovat v rámci téhož sektoru a někdy dokonce mohou být poskytovány stejnou
organizací. Dále platí, že zatímco nemusí existovat žádný trh pro poskytování určitých
služeb veřejnosti, mohou i tak představovat určitý trh proti proudu, v jehož rámci podniky
uzavírají smlouvy s veřejnými orgány na poskytování těchto služeb. Na takové trhy proti
proudu se vztahují pravidla pro vnitřní trh, hospodářskou soutěž a státní pomoc.
19
20
V této souvislosti by se mělo poznamenat, že právní nástroje Unie jsou předmětem diskusí v rámci Evropského
konventu. Je skutečností, že články 24 až 28 Předběžného návrhu Ústavní smlouvy vytyčují navrhovaný rámec
právních nástrojů.
Rozsudek Soudního dvora ve společných případech C-180-184/98 Pavel Pavlov and Others versus Stichting
Pensioenfonds Medische Specialisten [2000] ECR I-6451
14

45. Oblast služeb, které je možno poskytovat na nějakém daném trhu, podléhá technologickým,
hospodářským a sociálním změnám a v průběhu času se vyvíjela. Důsledkem toho je, že
rozlišení mezi hospodářskými a nehospodářskými činnostmi bylo dynamické a stále se
vyvíjelo a v posledních desetiletích se stále více činností dostávalo do hospodářské sféry.
Kvůli rostoucímu počtu služeb se toto rozlišení již stalo poněkud zastřeným. Ve svém
sdělení z roku 2000 Komise vytýčila řadu příkladů nehospodářských činností 21 . Tyto
příklady se týkají zejména záležitostí, které jsou vnitřně vyhrazeny státu, jedná se například
o takové služby, jako státní vzdělání a povinné základní programy sociálního pojištění a
řadu činností vedených organizacemi, které vykonávají v převážné míře sociální funkce,
které nejsou určeny k zapojení do nějaké průmyslové nebo komerční činnosti. Vzhledem
k tomu, že dané rozlišení není statické z hlediska času, zdůraznila Komise ve své zprávě
určené zasedání Evropské rady v Laekenu, že by nebylo ani proveditelné, ani žádoucí
poskytnout nějaký definitivní apriorní seznam všech služeb obecného zájmu, které by byly
považovány za služby «nehospodářské» 22 .
46. Přestože vyvíjející se a dynamický charakter tohoto rozlišení dosud nevytvářel v praxi
Komise žádné problémy, vyvolal určité obavy zejména mezi poskytovateli
nehospodářských služeb, kteří požadují větší právní jistotu ohledně svých regulačních
prostředí.
47. Navíc platí, že budoucnost nehospodářských služeb obecného zájmu, bez ohledu na to, zda
se vztahují k základním funkcím státu nebo jsou spojeny s takovými citlivými sektory, jako
je například kultura, vzdělávání, zdravotní nebo sociální služby, vyvolává na evropské
úrovni určité otázky, jako je například obsah evropského modelu společnosti. Aktivní role
charitativních organizací, různých dobrovolných organizací a humanitárních organizací
vysvětluje zčásti význam, který evropští občané přikládají těmto otázkám.
48. K diskusi jsou předloženy následující otázky:
(7) Je nutné dále specifikovat kritéria používaná pro stanovení toho, zda je nějaká služba
hospodářské nebo nehospodářské povahy? Měla by být dále vyjasněna situace neziskových
organizací a organizací plnících převážně sociální funkce?
(8) Jaká by měla být role Společenství v oblasti nehospodářských služeb obecného zájmu?
3. KE KONCEPCI SPOLEČENSTVÍ PRO SLUŽBY OBECNÉHO ZÁJMU?
49. Pravděpodobně není ani žádoucí ani možné vytvořit určitou jednotnou vyčerpávající
evropskou definici obsahu služeb obecného zájmu. Nicméně současná legislativa Společenství
týkající se služeb obecného hospodářského zájmu obsahuje řadu společných prvků, které je možno
využít pro definici užitečné koncepce Společenství pro služby obecného hospodářského zájmu.
Tyto prvky zahrnují zejména: univerzální službu, kontinuitu, kvalitu služby, cenovou dostupnost a
rovněž ochranu uživatele a spotřebitele. Tyto společné prvky určují hodnoty a cíle Společenství.
21
22
Úř. věst. č. C 17, 19. 1. 2001, s. 4 (položky 28-30)
KOM(2001) 598, 17. 10. 2001 (položka 30)
15

Tyto prvky byly zakomponovány do povinností v příslušných legislativách a jsou určeny k tomu,
aby zajistily takové cíle, jako jsou hospodářská efektivita, sociální nebo územní soudržnost a
bezpečnost a bezpečí pro všechny občany. Rovněž mohou být doplněny dalšími specifickými
povinnostmi v závislosti na charakteristikách příslušného sektoru. Tyto prvky, které vycházejí
zejména z určitých síťových odvětví, by mohly být rovněž relevantní pro sociální služby.
3.1. Společná množina povinností
3.1.1 Univerzální služba
50. Koncepce univerzální služby se vztahuje na určitou množinu požadavků obecného zájmu,
které zajišťují, aby určité služby byly zpřístupněny ve stanovené kvalitě všem
spotřebitelům a uživatelům na celém území nějakého členského státu, nezávisle na
geografickém umístění, a ve světle specifických národních podmínek též za přijatelnou
cenu 23 . Tato koncepce byla vyvinuta specificky pro některá síťová odvětví (např.
telekomunikace, distribuce elektřiny a poštovní služby). Tato koncepce vytváří právo na
přístup k určitým službám pro každého občana, přičemž se jedná o služby považované za
podstatné, a ukládá povinnosti poskytovat určitou definovanou službu za stanovených
podmínek, včetně úplného územního pokrytí, které se vztahují na příslušná odvětví.
V prostředí liberalizovaného trhu zajišťuje povinnost univerzální služby, že každý má
přístup k dané službě za přijatelnou cenu a že je zachována kvalita dané služby a v případě,
kdy je to třeba, tak dochází ke zlepšování takové kvality.
51. Univerzální služba je dynamickou koncepcí. Zajišťuje, že požadavky obecného zájmu
berou zřetel na politický, sociální, ekonomický a technický rozvoj, a umožňuje, aby tyto
požadavky byly tam, kde je to nutné, pravidelně přizpůsobovány vyvíjejícím se potřebám
občanů.
52. Jedná se rovněž o flexibilní koncepci, která je plně slučitelná se zásadou subsidiarity.
V oblastech, kde jsou základní zásady univerzální služby definovány na úrovni
Společenství, může být realizace těchto zásad ponechána na členských státech, a tudíž lze
umožnit respektování určitých rozdílných tradic a specifických národních nebo
regionálních okolností. Dále platí, že koncepce univerzální služby se může vztahovat na
různé tržní struktury, a proto může být použita pro regulování služeb v různých fázích
liberalizace a otvírání trhu.
53. V průběhu posledních dvou desetiletí se koncepce univerzální služby vyvinula v určitý
hlavní a neodmyslitelný pilíř politiky Společenství v oblasti služeb obecného
hospodářského zájmu. Tato koncepce umožnila, aby požadavky veřejného zájmu byly
řešeny v různých oblastech, jako jsou například hospodářská efektivita, technický pokrok,
ochrana životního prostředí, transparentnost a odpovědnost, práva spotřebitelů a specifická
opatření, jež se týkají postižených osob, věku nebo vzdělání. Tato koncepce rovněž přispěla
23
Viz čl. 3 odst. 1 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2002/22/ES ze dne 7. března 2002 o univerzální službě a
právech uživatelů vzhledem k elektronickým komunikačním sítím a službám (známá jako směrnice o univerzální
službě), Úř. věst. č. L 108, 24. 4. 2002, s. 51
16

ke snížení úrovní nerovností v oblasti životních podmínek a příležitostí v členských
státech.
54. Realizace zásady univerzální služby je komplexním a náročným úkolem pro národní
regulátory, kteří byli v mnoha případech vytvořeni teprve nedávno a jejich zkušenosti jsou
proto nutně stále ještě limitovány. Na úrovni Společenství jsou práva přístupu ke službám
definována v různých směrnicích, ale samotné instituce Společenství nemohou zajistit plné
poskytování těchto práv v praxi. Existuje riziko, že tato práva, jak je uvedeno v legislativě
Společenství, zůstanou pouhou teorií, a to i v těch případech, kdy jsou formálně provedena
v národní legislativě.
3.1.2 Kontinuita
55. Řadu služeb obecného zájmu je možno charakterizovat určitým požadavkem kontinuity,
což znamená, že poskytovatel dané služby je povinen zajistit, že taková služba bude
poskytována bez přerušení. V případě některých služeb může být nepřetržité poskytování
služby již nyní v komerčním zájmu poskytovatele a z tohoto důvodu nemusí být nutné
uvalovat na daného operátora požadavek právní kontinuity. Na národní úrovni je třeba
přistoupit ke sladění požadavku kontinuity s právem zaměstnanců na stávku a
s požadavkem respektování vlády práva.
56. Požadavek zajištění kontinuální služby není konzistentním způsobem řešen v sektorově
specifické legislativě Společenství. V některých případech sektorově specifická legislativa
Společenství explicitně uvádí povinnost kontinuity 24 . V jiných případech sektorově
specifická regulace neobsahuje požadavek kontinuity, ale explicitně opravňuje členské
státy k uvalení takové povinnosti na poskytovatele služeb 25 .
3.1.3 Kvalita služby
57. Definice, monitorování a prosazování kvalitativních požadavků veřejnými orgány se staly
klíčovými prvky při regulaci služeb obecného zájmu.
58. V sektorech, které byly liberalizovány, se Společenství nespoléhalo na samotné tržní síly
v souvislosti se zachováním a rozvojem kvality služeb. Přestože z obecného hlediska je
úkolem členských států definovat úrovně kvality pro služby obecného zájmu, v některých
případech jsou kvalitativní standardy definovány v legislativě Společenství. Tyto standardy
například zahrnují bezpečnostní předpisy, správnost a transparentnost účtování, územní
24
25
Například čl. 3 odst. 1 poštovní směrnice (97/67/ES) určuje členským státům povinnost „zajišťovat trvalé
poskytování poštovní služby“. Viz směrnice Evropského parlamentu a Rady 97/67/ES ze dne 15. prosince 1997 o
společných pravidlech pro rozvoj vnitřního trhu poštovních služeb Společenství a zlepšení kvality služby, Úř. věst.
č. L 15 , 21. 1. 1998, s. 14
Čl. 3 odst. 2 směrnice o elektřině uvádí, že „Členské státy mohou na podniky působící v sektoru distribuce elektřiny
uvalit v obecném hospodářském zájmu povinnosti veřejné služby, které se mohou týkat bezpečnosti, včetně …
pravidelnosti … dodávek… . Takové povinnosti musejí být jasně definovány, musejí být transparentní,
nediskriminační a ověřitelné; tyto povinnosti a veškeré jejich změny musejí být zveřejňovány a oznamovány
neprodleně členskými státy Komisi.“ Viz směrnice Evropského parlamentu a Rady 96/92/ES ze dne 19. prosince
1996 o společných pravidlech pro vnitřní trh s elektřinou, Úř. věst. č. L 27, 30. 1. 1997, s. 20
17

pokrytí a ochranu proti přerušení. V dalších případech jsou členské státy oprávněny
stanovit kvalitativní standardy nebo se od nich takové stanovení vyžaduje. Dále platí, že
v určitých případech se od členských států vyžaduje, aby prováděly monitorování a
prosazování dodržování kvalitativních standardů a aby zajistily zveřejňování informací o
kvalitativních standardech a skutečném plnění ze strany operátorů. Nejrozvinutější regulaci
kvalitativních standardů na úrovni Společenství je možno nalézt v legislativě, která se
zabývá poštovními službami a elektronickými komunikačními službami.
59. Kromě toho Komise vytvořila neregulační opatření zaměřená na prosazování kvality ve
službách obecného hospodářského zájmu – včetně finančních nástrojů, dobrovolných
evropských standardů a výměn dobrých praktik. Například v sektorech distribuce elektřiny
a plynu Společenství prosazuje dobrovolnou spolupráci mezi regulátory.
3.1.4 Cenová dostupnost
60. Koncepce cenové dostupnosti byla vytvořena v souvislosti s regulací telekomunikačních
služeb. Následně byla obdobná koncepce zavedena též do regulace poštovních služeb 26 .
Taková koncepce vyžaduje, aby určitá služba obecného hospodářského zájmu byla
nabízena za přijatelnou cenu, aby byla dostupná pro každého. Aplikace zásady cenové
dostupnosti pomáhá v dosažení hospodářské a sociální soudržnosti v členských státech.
61. Aktuálně platná sektorově specifická legislativa neuvádí kritéria pro stanovení dostupných
cen. Taková kritéria musejí být definována členskými státy. Příslušná kritéria by mohla být
například spojena s úrovní proniknutí nebo s cenou určitého koše základních služeb
v poměru k disponibilnímu příjmu určitých kategorií zákazníků. Zvláštní pozornost by
měla být věnována potřebám a možnostem zranitelných a marginálních skupin.
V závěrečné fázi, jakmile by došlo ke stanovení určité cenově dostupné úrovně, by členské
státy měly zajistit, aby tato úroveň byla efektivně nabízena, a to zavedením cenového
kontrolního mechanismu (cenový strop, geografické průměrování) a/nebo rozdělením
dotací příslušným osobám.
3.1.5 Ochrana uživatele a spotřebitele
62. Ve službách obecného zájmu se horizontální pravidla na ochranu spotřebitele aplikují
stejným způsobem jako v jiných sektorech hospodářství. Kromě toho platí, že kvůli
zvláštnímu hospodářskému a sociálnímu významu těchto služeb byla v sektorové
legislativě Společenství přijata specifická opatření, která se zabývají konkrétními obavami
a potřebami spotřebitelů a podniků, včetně jejich práva na získání přístupu k vysoce
kvalitním mezinárodním službám 27 . Spotřebitelská a uživatelská práva jsou stanovena
v sektorově specifické legislativě o elektronické komunikaci, poštovních službách,
energetice (elektřina, plyn), dopravě a vysílání. Strategie Komise v oblasti spotřebitelské
26
27
V souvislosti s navrhovanou změnou směrnice o elektřině a plynu se nyní projednává širší koncepce „rozumné
tvorby cen“.
Například v letecké dopravě tato oblast zahrnuje opatření proti překročení rezervací (překnihování) a program
kompenzací za odmítnutí dopravy knihovanému cestujícímu.
18

politiky 2002-2006 28 stanovila služby obecného zájmu jako jednu z oblastí politiky, kde je
třeba jednat, aby byla zajištěna vysoká společná úroveň ochrany spotřebitele.
63. Sdělení Komise o službách obecného zájmu ze září 2000 29 vytyčuje řadu zásad, které
pomohou definovat spotřebitelské a uživatelské požadavky pro tyto služby. Tyto zásady
zahrnují dobrou kvalitu služby, vysoké úrovně ochrany zdraví a fyzickou bezpečnost
služeb, transparentnost (např. v oblasti tarifů, smluv, výběru a financování poskytovatelů,
výběr služby, výběr dodavatele, efektivní hospodářskou soutěž mezi dodavateli, existenci
regulačních orgánů, dostupnost kompenzačních mechanismů, zastoupení a aktivní účast
spotřebitelů a uživatelů v definici a hodnocení služeb a výběr forem platby. Uvedené
sdělení zdůraznilo, že určitá záruka univerzálního přístupu, kontinuita, vysoká kvalita a
cenová dostupnost představují klíčové prvky spotřebitelské politiky v oblasti služeb
obecného hospodářského zájmu. Rovněž zdůrazňuje potřebu řešit obavy občanů, které jsou
poněkud širší povahy, jako jsou například vysoká úroveň ochrany životního prostředí,
specifické potřeby určitých kategorií populace (například postižených občanů) a
obyvatelstva s nízkými příjmy a úplné územní pokrytí podstatných služeb i v odlehlých
nebo nepřístupných oblastech.
64. K diskusi jsou předloženy následující otázky:
(9) Existují další požadavky, které by měly být zahrnuty do společné koncepce služeb obecného
zájmu? Jak efektivní jsou současné požadavky z hlediska dosahování cílů sociální a územní
soudržnosti?
(10) Měly by být všechny nebo některé z těchto požadavků rozšířeny na služby, na které se
v současné době nevztahují?
(11) Jaké aspekty regulace těchto požadavků by měly být řešeny na úrovni Společenství a jaké
aspekty by měly být ponechány na členských státech?
(12) Byly tyto požadavky již efektivně zrealizovány v oblastech, na které se vztahují?
(13) Měly by být některé nebo všechny tyto požadavky též aplikovány na služby obecného zájmu
nehospodářské povahy?
3.2. Další specifické povinnosti
65. Ke společné množině povinností veřejné služby by bylo možno přidat řadu sektorově
specificky orientovaných povinností, které jsou v obecném zájmu. Tyto povinnosti zahrnují
bezpečnost a bezpečí, zabezpečení dodávky, přístup na síť a propojitelnost a pluralitu
médií.
66. Bezpečnost a bezpečí
28
29
KOM(2002) 208; Úř. věst. č. C 137, 8. 6. 2002, s. 2
Úř. věst. č. C 17, 19. 1. 2001, s. 4
19

Ve světě, který se rychle a dramaticky mění, je třeba zajistit občanům v Evropské unii
bezpečnost a bezpečí a též aby se cítili bezpečně. To je stále důležitějším úkolem
v souvislosti s řadou událostí. Zejména po událostech z 11. září 2001 se otázky bezpečnosti
a bezpečí dostaly dokonce do popředí zájmu jako prioritní otázky pro Evropu jakožto celek.
Tyto obavy byly podtrženy různými dalšími událostmi, k nimž došlo nedávno 30 . Jedním ze
základů evropského modelu společnosti je proto bezpečí a bezpečnost.
Bezpečnost a bezpečí se týkají určité společné množiny cílů, které existují téměř ve všech
členských státech. Hlavní myšlenkou je především zabránit předsudkům vůči společnosti
nebo útokům proti společnosti. Tyto prvky mohou mít různé formy. V typickém případě
byly tyto cíle v Evropě prosazovány prostřednictvím služeb obecného zájmu. V tradičním
pojetí byly zajišťovány pod střechou příslušného státu a aniž by vždy sledovaly komerční
cíle.
V poslední době je závazkem Komise zvyšování úrovně bezpečí, jakož i přijímání
evropštějšího přístupu v určitých oblastech, jako je například doprava a energetika. Stojí za
to zmínit se o sdělení Komise „o dopadu teroristických útoků ve Spojených státech
na sektor letecké dopravy“ 31 , její návrhy po různých velkých námořních nehodách u
evropského pobřeží 32 nebo nedávný jaderný balíček k přístupu Společenství v oblasti
jaderné bezpečnosti 33 . Tyto texty zdůrazňují různé cíle, které mají být prosazovány
Evropou jakožto celkem. Hlavní základ tak již byl položen a díky němu by mělo dojít ke
zvýšení úrovní bezpečnosti a bezpečí. Důvody pro tento nový přístup jsou široce známé a
různé. Problémy například často přesahují národní hranice, mezinárodní úmluvy a pravidla
obvykle nemají závazný účinek a členské státy jsou někdy konfrontovány s omezeními, jež
představují pravidla Společenství.
67. Zabezpečení dodávek
Vysoká úroveň kvality služeb znamená, že je v dlouhodobém horizontu zajištěno
udržitelné poskytování daných služeb. Obecně rozvoj vnitřního trhu vytvořil značné
zvýšení úrovně zabezpečení dodávky produktů a služeb do takové míry, že příslušné trhy
nyní fungují konkurenčním způsobem. V určitých případech služeb obecného zájmu však
může být nutno provést veřejný zásah za účelem zlepšení zabezpečení dodávky, zejména
s ohledem na řešení rizik dlouhodobého podinvestování infrastruktury a zaručení
dostupnosti dostatečné kapacity.
68. V energetickém sektoru je otázka zabezpečení dodávky předmětem široké veřejné debaty
na úrovni Společenství na základě Zelené knihy, kterou Komise vydala v roce 2001 34 .
Cílem uvedené Zelené knihy je iniciovat debatu se záměrem definice dlouhodobé strategie
pro zabezpečení dodávek energií, které je spojeno se zajištěním nepřetržité fyzické
dostupnosti energetických produktů na trhu za cenu, která je přijatelná pro spotřebitele a
30
31
32
33
34
Například ztroskotání ropného tankeru „Prestige“ a nedávno hrozící epidemie SARS.
Datováno 10. 10. 2003
Vedle nejnovějších návrhů navazujících na ztroskotání tankeru Prestige viz též návrhy předložené Evropskou
komisí po ztroskotání lodi Erika v roce 1999: KOM (2000) 142 a KOM (2000) 802
Přijatý 6. listopadu 2002. Viz zejména sdělení o jaderné bezpečnosti (KOM 2002) 605 v konečném znění.
K evropské strategii pro zabezpečení dodávek energií, Zelená kniha, KOM(2000) 769, 29. 11. 2000
20

uživatele, přičemž jsou respektovány jak ekologické obavy, tak udržitelný rozvoj. Komise
se vyjádřila k výsledkům dané veřejné debaty ve svém sdělení v červnu 2002 35 . Na základě
těchto konzultací Komise ve své zprávě došla k závěru, že je třeba zvýšit koordinaci
opatření zajišťujících zabezpečení dodávky v oblasti energií. V návaznosti na to Komise
v září 2002 předložila dva návrhy na směrnice, které pomohou zlepšit zabezpečení
dodávky ropných produktů a zemního plynu v Evropské unii 36 .
69. Některé služby obecného zájmu mimo energetický sektor mohou rovněž vzbuzovat obavy
ohledně zabezpečení dodávky. Přesto sekundární legislativa Společenství obecně tento
problém neřeší. Z tohoto důvodu může být užitečné zvážit, zda existují jiné sektory, ve
kterých by otázka zabezpečení dodávky měla být specifickým způsobem vznesena.
Jakékoliv posouzení by však mělo brát zřetel na to, že další specifická opatření zaměřená na
zvýšení zabezpečení dodávky obvykle obnášejí další hospodářské náklady a mohla by vést
k omezení hospodářské soutěže. Je proto třeba, aby jakákoliv činnost navrhovaná za
účelem zvýšení zabezpečení dodávky zajišťovala, že příslušné realizační náklady nebudou
větší než očekávané přínosy 37 .
70. Přístup na síť a propojitelnost
Tam, kde existuje efektivní hospodářská soutěž, mohou tržní mechanismy zajišťovat
poskytování cenově dostupných služeb odpovídající kvality, a tak mohou výrazným
způsobem omezit potřebu regulačních zásahů. V případech, kdy jsou služby obecného
hospodářského zájmu poskytovány na základě sítí s univerzálním pokrytím, se hlavní
provozující podnik těší podstatné konkurenční výhodě, především díky značným utopeným
nákladům, které jsou spojeny s vytvořením a udržováním alternativních sítí. V případech,
kdy konkurenti mohou působit pouze jako poskytovatelé služeb, je přístup na hlavní síť
neodmyslitelným faktorem pro vstup na trh. Avšak i v sektorech, kde konkurenti mají
právo využívat svou vlastní síťovou infrastrukturu, může být přístup na síť nutným
faktorem pro to, aby tito konkurenti mohli konkurovat s hlavním operátorem na trzích
koncových stanic. Pokud by přístup třetích stran na stávající sítě za rovných a
nediskriminačních podmínek nebyl možný, došlo by ve skutečnosti k zachování monopolů
nebo alespoň motivů pro hlavního operátora provádět diskriminaci z hlediska přístupu a
tudíž k narušování hospodářské soutěže směrem ke koncovým stanicím. Z tohoto důvodu
platí, že pro splnění cílů politiky hospodářské soutěže a vnitřního trhu a tudíž pro nabídnutí
většího výběru, vyšší kvality a nižších cen zákazníkům sektorově specifická legislativa
Společenství pro sektory liberalizované na úrovni Společenství harmonizuje a reguluje
přístup na síťové infrastruktury.
71. Společenství přijalo různé regulační strategie pro různá síťová odvětví a služby obecného
zájmu. Je tomu tak z toho důvodu, že tato odvětví jsou skutečně rozdílná a nacházejí se
35
36
37
Závěrečná zpráva k Zelené knize „K evropské strategii pro zabezpečení dodávek energií“, KOM(2002) 321, 29. 6.
2002
Návrh na směrnici Evropského parlamentu a Rady o sladění opatření s ohledem na zabezpečení dodávky pro ropné
produkty, Úř. věst. č. C 331 E, 31. 12. 2002, s. 249; a návrh na směrnici Evropského parlamentu a Rady
o opatřeních na ochranu zabezpečení dodávek plynu, Úř. věst. č. C 331 E, 31. 12. 2002, s. 262
Viz pracovní materiál pro pracovníky Komise: Zabezpečení dodávky, současná situace na úrovni Evropské unie,
SEC(2002) 243, 28. 2. 2002
21

v různých fázích liberalizačního procesu. Odlišují se značným způsobem z hlediska
rentability, své produkční struktury, své kapitálové náročnosti, svých metod dodávání
služeb a své poptávkové struktury. V některých sektorech může hlavní operátor zůstat
vertikálně integrovaný, ale musí poskytnout přístup na síť, aby umožnil vstup na trh pro
konkurenty. V telekomunikacích mají veřejní operátoři povinnost dojednat propojení
svých sítí. Kromě toho mají konkurenti právo používat infrastrukturu hlavního operátora.
Obdobný postup je rovněž představován současným systémem v dodávkách elektřiny a
plynu. V poštovním sektoru nové subjekty vstupující na trh vytvořily sítě pro distribuci
balíků, aniž by požadovaly přístup na infrastrukturu hlavního operátora. V případech, kde
existuje povinnost poskytnutí přístupu, se ukázalo, že stanovení ceny tohoto přístupu je
kritickou regulační otázkou.
72. Zkušenosti ukazují, že neexistuje pravděpodobně žádný jednotný ideální postoj k regulaci
přístupu na síť. Příslušné možnosti výběru musejí brát v úvahu charakteristiky každého
odvětví. Z tohoto důvodu Společenství dosud uplatňovalo sektorově specifický postoj
v regulaci přístupu v síťových odvětvích. Mělo by se však brát v úvahu, zda je možno se
náležitě poučit z porovnání napříč různými sektory, pokud jde o regulační strategie a
postupy.
73. Pluralita médií
Opatření pro zajištění plurality médií v typických případech omezují maximální držby
v mediálních společnostech a zabraňují kumulativní kontrole nebo účasti v několika
mediálních společnostech současně. Cílem je ochránit svobodu projevu a zajistit, aby
média odrážela určité spektrum názorů a postojů, které charakterizují demokratickou
společnost.
74. V první řadě by se mělo poznamenat, že ochrana plurality médií je především úkolem
členských států. V současné době sekundární legislativa Společenství neobsahuje žádná
ustanovení, která by se přímo orientovala na ochranu plurality médií. Právní úprava
Společenství však umožňuje aplikaci národních ochranných opatření vzhledem k pluralitě
médií. Účelem současných právních nástrojů Společenství je zajistit určitou hospodářskou
vyváženost mezi tržními operátory: tyto nástroje proto ovlivňují sektor médií jako oblast
hospodářské činnosti a nikoliv – nebo přinejmenším jen velmi nepřímo – jako prostředek
pro dodávání informací občanovi. Vrátíme-li se o několik let zpět, tak v prosinci roku 1992
Komise zveřejnila Zelenou knihu 38 určenou k zahájení veřejné debaty o potřebě konání
Společenství v této oblasti. Tato debata neumožňovala vypracování jasných operativních
závěrů a Komise nepodnikla žádnou formální iniciativu. O deset let později vzhledem
k pokračující koncentraci mediálního sektoru a šíření elektronických médií zůstává
ochrana plurality médií důležitou otázkou 39 . Jsou vítány názory na to, zda by Komise měla
přezkoumat potřebu konání Společenství v této oblasti podrobnějším způsobem.
38
39
Pluralita a koncentrace médií na vnitřním trhu, posouzení potřeby konání Společenství, Zelená kniha Komise,
KOM(92) 480, 23. 12. 1992
Viz též specifický Protokol k systému veřejného vysílání v členských státech, který je přílohou Smlouvy o ES na
základě Amsterodamské smlouvy
22

75. K diskusi jsou předloženy následující otázky:
(14) Jaké typy služeb obecného zájmu by mohly vzbuzovat obavy, pokud jde o zabezpečení
dodávky? Mělo by Společenství přijmout další opatření?
(15) Měla by být přijata další opatření na úrovni Společenství pro zlepšení přístupu na síť a
propojitelnost? V jakých oblastech? Jaká opatření by měla být připravena, zejména
s ohledem na přeshraniční služby?
(16) Jaké další sektorově specifické povinnosti veřejné služby by měly být vzaty v úvahu?
(17) Měla by být znovu zvážena možnost přijetí konkrétních opatření na ochranu pluralismu na
úrovni Společenství? Jaká opatření by bylo možno zamýšlet?
4. DOBRÉ VLÁDNUTÍ: ORGANIZACE, FINANCOVÁNÍ A HODNOCENÍ
76. Pokud jde o zásah veřejných orgánů v členských státech v souvislosti s poskytováním
služeb obecného zájmu, je možno pro zajištění větší jasnosti zdůraznit tři hlavní aspekty:
• definice a prosazování povinností a výběr organizace,
• financování služeb obecného zájmu,
• hodnocení služeb obecného zájmu.
4.1. Definice povinností a výběr organizace
77. Jak je uvedeno výše, mají národní regionální a místní orgány každého členského státu
v zásadě svobodu definování toho, co považují za službu obecného zájmu. Tato svoboda
definování rovněž zahrnuje volnost v ukládání povinností na poskytovatele takových
služeb za předpokladu, že tyto povinnosti jsou ve shodě s pravidly Společenství. Při
absenci specifické právní úpravy Společenství je proto v zásadě na členských státech, aby
definovaly takové požadavky, jako jsou povinnosti univerzální služby, požadavky
územního pokrytí, kvalitativní a bezpečnostní standardy, uživatelská a spotřebitelská práva
i požadavky na ochranu životního prostředí.
78. Pouze v případě velkých síťových odvětví má Společenství harmonizovaná ustanovení
o povinnostech veřejné služby a definované společné požadavky ve specifické právní
úpravě Společenství. To například platí v sektoru elektronických komunikací a poštovních
služeb. V případech, kde existují takové harmonizované povinnosti, jsou však členské státy
rovněž odpovědné za jejich specifikaci a realizaci v souladu se specifickými
charakteristikami daného sektoru. Obecně platí, že sektorově specifická harmonizace
povinností veřejné služby nebrání členským státům v ukládání dalších dalekosáhlých nebo
dodatečných povinností, které jsou slučitelné s právní úpravou Společenství, pokud není
23

v daných harmonizačních opatřeních stanoveno jinak 40 . V elektronické komunikaci není
možno takové další povinnosti financovat ze zdrojů v rámci daného sektoru.
79. Rovněž pokud jde o organizaci poskytování nějaké služby obecného hospodářského zájmu,
mají členské státy svobodu rozhodování o tom, jak je daná služba provozována, za
předpokladu však, že jsou dodržována pravidla Společenství. V každém případě bude o
stupni otvírání trhu a konkurenci v určité službě obecného hospodářského zájmu
rozhodováno podle příslušných pravidel Společenství o vnitřním trhu a hospodářské
soutěži. Co se účasti státu na poskytování služeb obecného zájmu týče, je na veřejných
orgánech, aby rozhodly, zda budou tyto služby poskytovat přímo prostřednictvím své
vlastní správy nebo zda svěří danou službu nějaké třetí straně (veřejnému nebo
soukromému subjektu) 41 .
80. Poskytovateli služeb obecného hospodářského zájmu, včetně domácích poskytovatelů
služeb, jsou však podniky a tudíž subjekty podléhající ustanovením Smlouvy o
hospodářské soutěži. Rozhodnutí o udělení speciálních nebo exkluzivních práv domácím
poskytovatelům služeb nebo jejich upřednostňování jinými způsoby mohou představovat
porušení Smlouvy, i přes dílčí ochranu, kterou nabízí článek 86. Precedenční právo ukazuje,
že to platí zejména v případech, kdy požadavky veřejné služby, jež mají být splněny daným
poskytovatelem služeb, nejsou řádně specifikovány 42 ; tam, kde poskytovatel služeb je
zjevně neschopen splnit poptávku 43 ; nebo tam, kde existuje alternativní způsob splňování
požadavků, který by měl méně rušivý vliv na hospodářskou soutěž 44 .
81. V případech, kdy se veřejný orgán nějakého členského státu rozhodne svěřit poskytování
nějaké služby obecného zájmu třetí straně, musí výběr poskytovatele respektovat určitá
pravidla a zásady, aby byly zajištěny vyrovnané podmínky pro všechny poskytovatele,
veřejné nebo soukromé, kteří jsou potenciálně schopni poskytovat danou službu. To bude
zajišťovat, že tyto služby budou poskytovány za ekonomicky nejvýhodnějších podmínek,
jež jsou k dispozici na trhu. V rámci těchto pravidel a zásad zůstává veřejným orgánům
svoboda definování charakteristik poskytované služby, včetně jakýchkoliv podmínek, jež
se týkají kvality služby, aby bylo možno dosáhnout jejích cílů v rámci veřejné politiky. Je
možno rozlišovat dvě situace:
• Jestliže akt, na jehož základě veřejné orgány svěřují poskytování nějaké služby
obecného hospodářského zájmu třetí straně, je smlouvou o veřejné službě nebo
veřejných pracích, jak je definováno směrnicemi o veřejných zakázkách, nebo je takový
40
41
42
43
44
Například směrnice o poštovních službách zavazuje členské státy, aby zajistily minimálně pět denních doručení
koncovým uživatelům v týdnu. Členské státy by mohly uložit vyšší počet doručení nebo dále specifikovat
požadavky na doručování.
V oblasti místní vnitrozemské dopravy Komise navrhla legislativu, která by požadovala, aby členské státy
používaly koncese veřejné služby. Viz pozměněný návrh na nařízení Evropského parlamentu a Rady o působení
členských států v souvislosti s požadavky veřejné služby a o udělování smluv na veřejnou službu v železniční,
silniční a vnitrozemské vodní osobní dopravě, Úř. věst. č. C 151 E, 25. 6. 2002, s. 246
Viz rozsudek Soudního dvora v případu Silver Line Reisebüro (C-66/86, rozsudek ze dne 11. 4. 1989)
Viz rozsudek Soudního dvora v případu Höfner (C-41/90, rozsudek ze dne 23. 4. 1991)
Viz rozsudek Soudního dvora v případu Vlaamse Televisie Maatschappij (T-266/97, rozsudek ze dne 8. 7. 1999)
24

akt pracovní koncesí, jak je definováno směrnicí 93/37/EHS 45 , musí splňovat
procedurální požadavky definované příslušnou směrnicí o veřejných zakázkách za
předpokladu, že dosahuje nebo přesahuje prahovou hodnotu definovanou v příslušné
směrnici a není vyloučen z oblasti její aplikace.
• Jestliže akt, na jehož základě veřejné orgány pověří nějakou třetí stranu poskytováním
služby obecného hospodářského zájmu, není předmětem směrnic o veřejných zakázkách,
musí i přesto takový akt splňovat zásady, které se odvozují přímo ze Smlouvy o ES a
zejména z ustanovení, která se vztahují na svobodu poskytování služeb a svobodu
usazení. Sem například spadají veřejné smlouvy nebo koncese na provádění prací, které
nedosahují určitých prahových hodnot, koncese na služby (například smlouvy, které
uvádějí, že odměna pro poskytovatele služby spočívá alespoň částečně v právu využívat
danou službu) nebo jednostranné akty udělující právo poskytovat službu obecného
hospodářského zájmu. Tato pravidla a tyto zásady zahrnují rovné zacházení,
transparentnost, proporcionalitu, vzájemné uznávání a ochranu práv spotřebitelů 46 .
82. V oblasti environmentálních služeb, zejména pokud jde o nakládání s odpady, mohou
veřejné orgány poskytnout exkluzivní práva organizacím vytvořeným výrobci pro
recyklaci určitých odpadů. Takové organizace podléhají pravidlům o ochraně hospodářské
soutěže. Často jsou vytvářeny v souvislosti s inovačními přístupy pro zajištění prevence a
recyklace odpadů, např. aplikace «odpovědnosti výrobce». To zahrnuje rozdělení finanční
odpovědnosti za zpracování odpadů mezi výrobce produktů v původu odpadu.
83. Díky tomu veřejné orgány v každém členském státě mají i nadále značnou svobodu
definovat a prosazovat povinnosti veřejné služby a organizovat poskytování služeb
obecného zájmu. Na jedné straně tento přístup umožňuje členským státům definování
politik, které budou brát zřetel na specifické národní, regionální nebo místní okolnosti.
Například je možné, že s odlehlými nebo řídce obydlenými oblastmi bude nutno nakládat
jiným způsobem než s centrálními či hustě obydlenými oblastmi. Na druhé straně může
absence specifické legislativy vést k právní nejistotě a k narušení trhu 47 . Na evropské
úrovni došlo k vytvoření různých forem spolupráce mezi národními regulátory při
pokusech o zlepšení konzistentnosti politik v členských státech, ale dosud pro žádnou
službu neexistuje evropský regulační orgán 48 . Rovněž by mohlo být užitečné, kdyby došlo
k vytvoření procesu výměny nejlepších praktik a zkušeností, které se týkají nejen
regulátorů, ale též dalších zainteresovaných stran. Komise se domnívá, že je nutné zahájit
širokou debatu o těchto bodech.
45
46
47
48
Nezávisle na definici použité v národním právu
Viz Interpretační sdělení Komise o koncesích podle právní úpravy Společenství, Úř. věst. č. C 121, 29. 4. 2000, s. 2
Například ve vodohospodářském sektoru vedla absence specifické relevantní regulace k velmi odlišným
sektorovým strukturám v členských státech. Viz WRC/Ecologic, Studie o aplikaci pravidel hospodářské soutěže na
vodohospodářský sektor v Evropském společenství, prosinec 2002, která je k dispozici na
http://europa.eu.int/comm/competition/publications/studies/water_sector_report.pdf.
Zatímco se však řeší otázky komerčních aspektů, rámcová směrnice o vodním hospodářství 2000/60/ES, Úř. věst. č.
L 327, 22. 12. 2000, s. 1, vytyčuje určitá pravidla transparentnosti pro vodohospodářské služby. Článek 9 uvedené
směrnice se zabývá postupy určování cen a vyžaduje, aby členské státy braly zvláště zřetel na zásadu získání
vynaložených nákladů, včetně ekologických nákladů a nákladů na zdroj, a zřetel na zásadu „ať platí ten, kdo
znečišťuje“.
Viz příloha, kde je uvedeno více podrobností
25

84. K diskusi jsou předloženy následující otázky:
(18) Jste si vědomi případů, kdy by pravidla Společenství neoprávněně omezovala způsob,
jakým jsou služby obecného zájmu organizovány a povinnosti veřejné služby definovány na
národní, regionální nebo místní úrovni? Jste si vědomi příkladů, ve kterých způsob, jímž
jsou služby obecného zájmu organizovány nebo povinnosti veřejné služby definovány na
národní, regionální nebo místní úrovni, představuje nepřiměřenou překážku v realizaci
vnitřního trhu?
(19) Měly by být povinnosti veřejné služby specifické pro konkrétní oblast služeb podrobněji
harmonizovány na úrovni Společenství? Pro jaké služby?
(20) Měla by existovat zdokonalená výměna nejlepších praktik a kritérií v souvislosti s otázkami
organizace služeb obecného zájmu v celé Unii? Co by zde mělo být zahrnuto a jaké sektory
by se měly řešit?
4.2. Financování služeb obecného zájmu
85. Mnoho služeb obecného zájmu nelze životaschopně poskytovat na základě samotných
tržních mechanismů, a proto jsou zapotřebí určitá opatření, aby bylo možno zajistit finanční
rovnováhu poskytovatele. Například univerzální přístup nebo plné geografické pokrytí
nemohou být nabízeny samotným trhem. V současné době je na členských státech, aby
zajistily financování služeb obecného zájmu a aby vypočítaly mimořádné náklady na
poskytování takových služeb. V některých případech může Společenství přispívat pomocí
finanční spoluúčasti při financování specifických projektů, například prostřednictvím
svých strukturálních fondů nebo programů TEN.
86. V závislosti na historických tradicích a specifických charakteristikách příslušných služeb
aplikují členské státy různé mechanismy za účelem zajištění finanční rovnováhy
poskytovatelů služeb obecného zájmu. Finanční mechanismy aplikované členskými státy
zahrnují:
• Přímou finanční podporu prostřednictvím státního rozpočtu (např. dotace nebo jiné
finanční výhody, jako jsou například daňové úlevy).
• Speciální nebo exkluzivní práva (např. zákonný monopol).
• Příspěvky ze strany účastníků trhu (např. fond univerzální služby).
• Průměrování tarifů (např. jednotný celostátní tarif navzdory značným rozdílům
v nákladech na poskytování služby).
• Financování vycházející ze solidarity (např. příspěvky v rámci sociálního zabezpečení).
26

87. Zatímco i nadále existují různé formy financování, došlo v uplynulých desetiletích
k vytvoření jasného trendu: členské státy ve stále větší míře odebíraly exkluzivní práva na
poskytování služeb obecného zájmu a otvíraly trhy nově příchozím subjektům. To
způsobilo nutnost přeorientování se na jiné formy finanční podpory, jako je vytvoření
specifických fondů financovaných účastníky trhu nebo přímé veřejné financování přes
rozpočet, což je nejméně narušující způsob financování 49 . Tyto formy financování zajistily
větší transparentnost nákladů poskytování služeb obecného zájmu a příslušných možností
voleb v rámci dané politiky a rozpoutaly politickou debatu zaměřenou na tyto služby.
88. Obecným pravidlem je, že členské státy si mohou vybrat, jaký systém budou aplikovat na
financování svých služeb obecného zájmu. Musejí pouze zajistit, že zvolený mechanismus
nebude neoprávněně narušovat fungování vnitřního trhu. Zejména členské státy mohou
poskytnout náhrady za veřejnou službu, které jsou nezbytné pro fungování služby obecného
hospodářského zájmu. Pravidla o státní pomoci pouze zakazují nadměrnou náhradu. Aby
bylo možno zvýšit právní jistotu a transparentnost při aplikaci pravidel o státní pomoci na
služby obecného zájmu, oznámila Komise ve své zprávě určené zasedání Evropské rady
v Laekenu svůj záměr vytvořit určitý rámec Společenství pro státní pomoc poskytovanou
pro služby obecného hospodářského zájmu, a poté – pokud to bude odůvodněno zkušeností
získanou z aplikace tohoto rámce, a v příslušném rozsahu – přijmout regulaci blokových
výjimek v oblasti služeb obecného hospodářského zájmu. Práce na obecných zásadách o
aplikaci pravidel o státní pomoci na služby obecného hospodářského zájmu již v současné
době probíhají 50 .
89. V určitých případech stanovuje sektorově specifická legislativa konkrétní pravidla pro
financování mimořádných nákladů povinnosti veřejné služby. Pro elektronickou
komunikaci, sektorově specifická regulace vyžaduje od členských států, aby odebraly
všechna speciální nebo exkluzivní práva, ale poskytuje možnost vytvoření určitého fondu
na pokrytí mimořádných nákladů poskytování univerzální služby na základě příspěvků od
účastníků trhu 51 . V oblasti poštovních služeb, směrnice o poštovních službách umožňuje
zachování určitého definovaného poštovního monopolu a vytvoření fondu univerzální
služby pro účely financování poštovní služby 52 . V oblasti letecké dopravy mohou členské
státy poskytnout dočasnou exkluzivní licenci na základě otevřeného výběrového řízení za
účelem zajištění pravidelného spojení na určitých trasách, na kterých trh nenabízí
odpovídající službu 53 .
49
50
51
52
53
Viz Liberalizace síťových odvětví, hospodářské důsledky a hlavní otázky politiky, European Economy (Evropská
ekonomika) č. 4, 1999
Zpráva o stavu věcí v práci na obecných zásadách pro státní pomoc a služby obecného hospodářského zájmu,
13.12.2002
Článek 13 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2002/22/ES ze dne 7. března 2002 o univerzální službě a
uživatelských právech v oblasti elektronických komunikačních sítí a služeb (směrnice o univerzální službě), Úř.
věst. č. L 108, 24. 4. 2002, s. 51
Čl. 7 a 9 odst. 4 směrnice Evropského parlamentu a Rady 97/67/ES ze dne 15. prosince 1997 o společných
pravidlech pro rozvoj vnitřního trhu poštovních služeb Společenství a zlepšení kvality služeb, Úř. věst. č. L 15 , 21.
1. 1998, s. 14, ve znění směrnice Evropského parlamentu a Rady 2002/39/ES, Úř. věst. č. L 176, 5. 7. 2002, s. 21
Článek 4 nařízení Rady (EHS) č. 2408/92 ze dne 23. července 1992 o přístupu leteckých dopravců Společenství
k leteckým trasám uvnitř Společenství, Úř. věst. č. L 240, 24. 8. 1992, s. 8
27

V oblasti veřejné dopravy Společenství stanovilo pravidla pro výpočet kompenzace 54 .
90. Pravidla o vnitřním trhu, hospodářské soutěži a státní pomoci jsou zaměřena na zajištění
toho, aby žádná finanční podpora poskytnutá poskytovatelům služeb obecného
hospodářského zájmu nenarušovala hospodářskou soutěž a fungování vnitřního trhu.
Rovněž platí, že současná sektorově specifická legislativa usiluje pouze o zajištění toho,
aby finanční mechanismy zavedené členskými státy méně narušovaly hospodářskou soutěž
a aby usnadňovaly vstup na trh. V důsledku toho legislativa Společenství umožňuje
zejména selektivní vstup na trh.
91. Jiná relevantní kritéria pro výběr finančního mechanismu, jako je například efektivita nebo
její přerozdělovací vlivy, nejsou v současné době brána v legislativě Společenství v úvahu.
Rovněž platí, že nebyly specificky brány v úvahu vlivy vybraného mechanismu na
dlouhodobé investice poskytovatelů služeb a infrastruktury a na zabezpečení dodávky.
92. V této fázi Komise považuje za žádoucí zahájit debatu o tom, zda by tato kritéria mohla
vést k závěru, že by měly být preferovány specifické mechanismy financování, a zda by
Společenství mělo podniknout opatření ve prospěch specifických mechanismů financování.
93. K diskusi jsou předloženy následující otázky:
(21) Jste si vědomi nějakých případů, kdy by právní úprava Společenství, a zejména aplikace
pravidel o státní pomoci, bránila ve financování služeb obecného zájmu nebo by vedla
k neefektivním volbám?
(22) Měl by být preferován určitý specifický způsob financování z hlediska transparentnosti,
odpovědnosti, efektivity, vlivů přerozdělování nebo hospodářské soutěže? Pokud ano, mělo
by Společenství podniknout odpovídající opatření?
(23) Existují sektory a/nebo okolnosti, v nichž by vstup na trh formou «vylízání smetany» mohl
být neefektivní a v rozporu s veřejným zájmem?
(24) Měly by být důsledky a kritéria financování založeného na solidaritě vyjasněny na úrovni
Společenství?
4.3. Hodnocení služeb obecného zájmu
94. Měnící se regulační a technologické prostředí, jakož i rostoucí vliv politik Společenství na
služby obecného zájmu, zdůraznily potřebu řádného vyhodnocení plnění těchto služeb na
úrovni Společenství i na národní úrovni. Hodnocení těchto služeb obecného zájmu je
důležité kvůli významu těchto služeb na hospodářství jakožto celek a pro kvalitu života
každého občana. Je nezbytné pro monitorování toho, zda úkoly obecného zájmu přidělené
veřejnými orgány poskytovatelům takových služeb jsou efektivně dosahovány. Podrobné
54
Nařízení Rady (EHS) č. 1169/69 ze dne 26. června 1969 o konání členských států v souvislosti s povinnostmi
vystupujícími v koncepci veřejné služby v železniční, silniční a vnitrozemské vodní dopravě, Úř. věst. č. L 156, 28.
6. 1969, s. 1, naposledy pozměněno nařízením Rady (EHS) 1893/91, Úř. věst. č. L 169, 29. 6. 1991, s. 1
28

hodnocení zvyšuje transparentnost a poskytuje základ pro lepší volby politiky a
informovanou demokratickou debatu. Umožňuje posoudit jak hospodářskou efektivitu
nějaké služby, tak efektivní dosahování dalších cílů veřejné politiky, které jsou sledovány
veřejnými orgány. Na úrovni Společenství je hodnocení služeb obecného hospodářského
zájmu podstatné pro zajištění dosažení cílů sociální a územní soudržnosti a ochrany
životního prostředí. Hodnocení plnění může rovněž napomoci při výměně nejlepších
praktik zasahující přes hranice a mezi různými hospodářskými sektory. Jedná se o ústřední
prvek dobrého evropského vládnutí 55 .
95. V nedávných letech Komise zvýšila své úsilí v oblasti hodnocení služeb obecného zájmu a
vytvořila hodnotící strategii, která je založena na třech stupních posouzení 56 :
• Komise provádí pravidelná hodnocení síťových odvětví, jež byla liberalizována na
úrovni Společenství (sektorové hodnocení).
• Kromě toho Komise v roce 2001 začala provádět roční hodnocení síťových odvětví mezi
různými sektory (horizontální hodnocení).
• Za třetí pak Komise provádí pravidelné průzkumy spotřebitelské spokojenosti v oblasti
služeb obecného hospodářského zájmu (např. kvalitativní průzkumy a výzkumy
veřejného mínění známé jako Eurobarometer).
96. Hodnocení služeb obecného zájmu je složitým úkolem. Obšírné hodnocení musí být
multidisciplinární a multidimenzionální a musí zahrnovat politické, ekonomické, sociální a
ekologické aspekty, včetně externích nákladů. Rovněž by mělo brát v úvahu zájmy a
názory zainteresovaných stran. Je důležité vědět, co uživatelé a spotřebitelé (včetně
zranitelných a marginálních skupin), sociální partneři a další strany považují za dobré
plnění u těchto služeb, a jaká jsou jejich očekávání do budoucna. Z těchto důvodů se tato
Zelená kniha snaží o zahájení diskuse o daných kritériích, která by z pohledu
zainteresovaných stran měla být používána pro účely hodnocení. V kontextu svého
horizontálního hodnocení Komise předložila určitou metodiku pro hodnocení služeb
obecného zájmu 57 . Zdůraznila potřebu postupného rozvíjení a zlepšování svých
horizontálních hodnocení v průběhu nadcházejících let. Značné disproporce v oblasti
dostupnosti a kvality dat jsou hlavní překážkou pro obšírné hodnocení a měly by proto být
prověřeny způsoby pro zlepšení kvality a dostupnosti dat 58 .
97. Na úrovni Společenství Komise vytváří hodnotící zprávy o plnění u síťových odvětví, která
poskytují služby obecného hospodářského zájmu. Své výsledky pak předkládá Evropskému
parlamentu, Radě, Evropskému hospodářského a sociálnímu výboru, Výboru regionů a
55
56
57
58
Bílá kniha Komise o evropském vládnutí, KOM(2001) 428, 25. 7. 2001; Zpráva pro zasedání Evropské rady
v Laekenu, KOM(2001) 598, 17. 10. 2001
Zpráva pro zasedání Evropské rady v Laekenu, KOM(2001) 598, 17. 10. 2001; sdělení Komise: Metodická
poznámka pro horizontální hodnocení služeb obecného ekonomického zájmu, KOM(2002) 331 v konečném znění,
18. 6. 2002
Sdělení Komise: Metodická poznámka pro horizontální hodnocení služeb obecného ekonomického zájmu,
KOM(2002) 331 v konečném znění, 18. 6. 2002
Viz příloha, kde jsou uvedeny další podrobnosti
29

všem zainteresovaným stranám, s ohledem na informování co nejširších kruhů. Dostupné
zdroje Komise pro hodnocení jsou však omezené a Komise nemůže předkládat
konsolidovaný přehled reprezentující všechny často se rozcházející pohledy různých
zainteresovaných stran. Z tohoto důvodu by se mělo projednat, jak by mělo být hodnocení
prováděno na úrovni Společenství a jakým způsobem by měly být sdíleny odpovědnosti.
98. Navíc platí, že hodnocení plnění na úrovni Společenství je v současné době omezeno
v podstatě na síťová odvětví pokrytá sektorově specifickou legislativou Společenství. Další
sektory nejsou zahrnuty v hodnotící strategii Komise. Mohlo by se vzít v úvahu, zda
existuje potřeba rozšířit hodnocení Společenství nad rámec jeho aktuální oblasti, aniž by
tím došlo k narušení zásady subsidiarity.
99. K diskusi jsou předloženy následující otázky:
(25) Jak by mělo být hodnocení plnění služeb obecného zájmu organizováno na úrovni
Společenství? Jaká institucionální opatření by měla být zvolená?
(26) Jaké aspekty by měly pokrývat hodnotící procesy Společenství? Jaká by měla být kritéria
pro hodnocení Společenství? Jaké služby obecného zájmu by měly být zahrnuty do
hodnocení na úrovni Společenství?
(27) Jak by mohli být občané zahrnuti do hodnocení? Existují příklady dobrých praktik?
(28) Jak můžeme zlepšit kvalitu dat pro hodnocení? Do jaké míry by zejména měli být operátoři
vyzváni, aby sdělovali příslušná data?
5. SLUŽBY OBECNÉHO ZÁJMU A OTÁZKY GLOBALIZACE
5.1. Obchodní politika
100. Mezinárodní obchodní smlouvy, které jsou uzavírány v rámci Světové obchodní
organizace (WTO), jsou často smlouvy na bilaterální úrovni zahrnující ustanovení, jež se
týkají služeb, které nejsou poskytovány při výkonu státního úřadu (tj. které jsou dodávány
komerčním způsobem nebo v konkurenčním vztahu s jedním nebo více dodavateli služeb).
Taková ustanovení se týkají výměny služeb a podmínek, podle nichž mohou dodavatelé
služeb působit na zahraničních trzích. Podle Všeobecné dohody o obchodu se službami
(GATS) každý člen svobodně určuje ty sektory služeb, které je připraven otevřít vůči
zahraničním poskytovatelům služeb (tzv. přístup „zdola nahoru“), a za jakých podmínek.
Navíc platí, že dohoda GATS výslovně uznává suverénní právo členů WTO regulovat
hospodářské a nehospodářské činnosti na svém území při prosazování cílů veřejné politiky.
S ohledem na služby, na které se vztahují tyto smlouvy, si každá smluvní strana ponechává
právo určovat specifické povinnosti, které je možno uložit operátorům. Členové si plně
ponechávají možnost vyloučit ze svých závazků v rámci GATS ty sektory, o kterých se
domnívají, že by jejich otevření vůči hospodářské soutěži mohlo ohrozit například
disponibilitu, kvalitu a cenovou dostupnost takových služeb. Z tohoto důvodu mohou
členové udržovat danou službu jako určitý (veřejný nebo soukromý) monopol. Jednání
30

v rámci WTO nemají žádný přímý či nepřímý vliv na rozhodnutí členských států
privatizovat určité podniky.
101. V této souvislosti se Evropské společenství svobodně rozhodlo učinit závazné závazky
vzhledem k určitým službám obecného zájmu, které již jsou otevřeny vůči hospodářské
soutěži na vnitřním trhu. Prostřednictvím těchto závazků zahraniční dodavatelé služeb
získávají přístup na trh v rámci Evropského společenství za stejných nebo někdy
restriktivnějších podmínek jako jakýkoliv evropský dodavatel služeb. Závazky učiněné
v multilaterálním kontextu WTO (závazky GATS) nebo v bilaterálním kontextu dosud
neměly žádný dopad na způsob, jakým jsou služby obecného zájmu regulovány v právní
úpravě Společenství. Dosud také neměly žádný dopad na způsob, jakým jsou financovány.
Skutečností je, že nejdalekosáhlejší povinnosti v tomto ohledu byly přijaty na dvoustranné
úrovni a jsou omezeny na územní rozšíření režimu státní pomoci Společenství.
102. Další jednání v oblastech liberalizace obchodu se službami, jakož i v oblasti disciplin a
dotací souvisejících s obchodem se službami, nyní probíhají v souvislosti s tzv.
Rozvojovou agendou z Doha. Evropské společenství rovněž projednává bilaterální
obchodní smlouvy v sektoru služeb. V tomto kontextu (podobně jako v minulosti)
Evropské společenství přistupuje ke službám obecného zájmu s ohledem na zajištění plné
konzistentnosti s úrovní liberalizace a s regulací, která se používá v rámci vnitřního trhu.
103. K diskusi je předložena následující otázka:
(29) Existuje nějaký specifický vývoj na vnitřní úrovni Evropského společenství, který by si
zasluhoval zvláštní pozornost v případě služeb obecného zájmu v mezinárodních
obchodních jednáních? Pokud ano, tak jej popište.
5.2. Politika rozvoje a spolupráce
104. Hlavním cílem rozvojové politiky Evropského společenství je snížení chudoby
v rozvojových zemích. Zajištění přístupu k určité minimální úrovni služeb obecného zájmu
je podstatným požadavkem pro dosažení tohoto cíle, neboť služby obecného zájmu nejen
uspokojují některé ze základních lidských potřeb, ale též poskytují neodmyslitelnou
platformu pro rozvoj hospodářství těch nejchudších zemí.
105. Soukromé investice do služeb obecného zájmu mohou napomoci při zlepšování
poskytování podstatných služeb v těchto zemích. Otvírání trhu a privatizace v rozvojových
zemích však mohou rovněž vyvolat legitimní obavy ohledně vládnutí a regulace. Z tohoto
důvodu by jakákoliv reforma měla brát v úvahu potřebu odpovídajícího regulačního a
institucionálního rámce a měla by být založena na obšírném posouzení jejího dopadu na
hospodářský růst, zaměstnanost, dodávku služeb, rovný přístup, ekologické podmínky a
státní rozpočet.
106. K diskusi je předložena následující otázka:
(30) Jak může Společenství nejlépe podpořit a propagovat investice do podstatných služeb
potřebných v rozvojových zemích v rámci své politiky rozvoje a spolupráce?
31

6. OPERATIVNÍ ZÁVĚR
107. Komise vyzývá všechny zúčastněné strany, aby se vyjádřily k otázkám v této Zelené knize.
Odpovědi a veškeré další komentáře je možno zaslat poštou na následující adresu:
European Commission
Green Paper on Services of General Interest Consultation
BREY 7/342
B-1049 Brussels
nebo elektronickou poštou na následující adresu:
SGI-Consultation@cec.eu.int
Připomínky by měly být Komisi zaslány nejpozději do 15. září 2003. Odpovědi a
komentáře by měly uvádět číslo otázek, k nimž se vztahují. Pro informace zainteresovaných
stran generální sekretariát Komise uvede příspěvky obdržené elektronicky společně
s kontaktními daty odesílatele na webové stránce Zelené knihy:
http://europa.eu.int/comm/secretariat_general/services_general_interest/
za předpokladu, že příslušní odesílatelé vyjádřili explicitní souhlas se svým zveřejněním.
108. Komise pak má v úmyslu především na základě obdržených příspěvků vypracovat na
podzim příslušné závěry a případně následně předložit konkrétní iniciativy.
32

SOUHRNNÁ TABULKA VŠECH OTÁZEK PŘEDLOŽENÝCH K DISKUSI
Jaký typ subsidiarity?
(1) Měl by být rozvoj vysoce kvalitních služeb obecného zájmu zahrnut do cílů Společenství?
Mělo by Společenství získat další zákonné pravomoci v oblasti služeb obecného
hospodářského a nehospodářského zájmu?
(2) Existuje potřeba vyjasnění toho, jak jsou sdíleny odpovědnosti mezi úrovní Společenství a
správami v členských státech? Existují potřeby vyjasnění koncepce služeb bez vlivu na
obchod mezi členskými státy? Pokud ano, jak by měly být tyto potřeby naplněny?
(3) Existují služby (jiné než velká síťová odvětví uvedená v odstavci 32), pro které by měl být
vytvořen určitý regulační rámec Společenství?
(4) Mělo by dojít ke zlepšení institucionálního rámce? Jak by to bylo možno provést? Jaké by
byly příslušné role orgánů pro hospodářskou soutěž a regulaci? Existuje možnost
evropského regulátora pro každé regulované odvětví nebo pro určité celoevropské
strukturované sítě národních regulátorů?
Sektorově specifická legislativa a obecný právní rámec
(5) Je obecný rámec Společenství pro služby obecného zájmu žádoucí? Jaká by byla jeho
přidaná hodnota ve srovnání se stávající sektorovou legislativou? Jaké sektory a jaké
problémy a práva by měly být takovým rámcem pokryty? Jaký nástroj by se měl použít
(např. směrnice, nařízení, doporučení, sdělení, obecné zásady, meziinstitucionální
dohoda)?
(6) Jaký byl dosavadní dopad sektorově specifické regulace? Vedla k nějakým
nekonzistentnostem?
Hospodářské a nehospodářské služby
(7) Je nutné dále specifikovat kritéria používaná pro stanovení toho, zda je nějaká služba
hospodářské nebo nehospodářské povahy? Měla by být dále vyjasněna situace neziskových
organizací a organizací plnících převážně sociální funkce?
(8) Jaká by měla být role Společenství v oblasti nehospodářských služeb obecného zájmu?
Společná množina povinností
(9) Existují další požadavky, které by měly být zahrnuty do společné koncepce služeb
obecného zájmu? Jak efektivní jsou současné požadavky z hlediska dosahování cílů
sociální a územní soudržnosti?
33

(10) Měly by být všechny nebo některé z těchto požadavků rozšířeny na služby, na které se
v současné době nevztahují?
(11) Jaké aspekty regulace těchto požadavků by měly být řešeny na úrovni Společenství a jaké
aspekty by měly být ponechány na členských státech?
(12) Byly tyto požadavky již efektivně zrealizovány v oblastech, na které se vztahují?
(13) Měly by být některé nebo všechny tyto požadavky též aplikovány na služby obecného
zájmu nehospodářské povahy?
Sektorově specifické povinnosti
(14) Jaké typy služeb obecného zájmu by mohly vzbuzovat obavy, pokud jde o zabezpečení
dodávky? Mělo by Společenství přijmout další opatření?
(15) Měla by být přijata další opatření na úrovni Společenství pro zlepšení přístupu na síť a
propojitelnost? V jakých oblastech? Jaká opatření by měla být připravena, zejména
s ohledem na přeshraniční služby?
(16) Jaké další sektorově specifické povinnosti veřejné služby by měly být vzaty v úvahu?
(17) Měla by být znovu zvážena možnost přijetí konkrétních opatření na ochranu pluralismu na
úrovni Společenství? Jaká opatření by bylo možno zamýšlet?
Definice povinností a výběr organizace
(18) Jste si vědomi případů, kdy by pravidla Společenství neoprávněně omezovala způsob,
jakým jsou služby obecného zájmu organizovány a povinnosti veřejné služby definovány
na národní, regionální nebo místní úrovni? Jste si vědomi příkladů, ve kterých způsob, jímž
jsou služby obecného zájmu organizovány nebo povinnosti veřejné služby definovány na
národní, regionální nebo místní úrovni, představuje nepřiměřenou překážku v realizaci
vnitřního trhu?
(19) Měly by být povinnosti veřejné služby specifické pro konkrétní oblast služeb podrobněji
harmonizovány na úrovni Společenství? Pro jaké služby?
(20) Měla by existovat zdokonalená výměna nejlepších praktik a kritérií v souvislosti
s otázkami organizace služeb obecného zájmu v celé Unii? Co by zde mělo být zahrnuto a
jaké sektory by se měly řešit?
Financování
(21) Jste si vědomi nějakých případů, kdy by právní úprava Společenství, a zejména aplikace
pravidel o státní pomoci bránila ve financování služeb obecného zájmu nebo by vedla
k neefektivním volbám?
34

(22) Měl by být preferován určitý specifický způsob financování z hlediska transparentnosti,
odpovědnosti, efektivity, vlivů přerozdělování nebo hospodářské soutěže? Pokud ano, mělo
by Společenství podniknout odpovídající opatření?
(23) Existují sektory a/nebo okolnosti, v nichž by vstup na trh formou «vylízání smetany» mohl
být neefektivní a v rozporu s veřejným zájmem?
(24) Měly by být důsledky a kritéria financování založeného na solidaritě vyjasněny na úrovni
Společenství?
Hodnocení
(25) Jak by mělo být hodnocení plnění služeb obecného zájmu organizováno na úrovni
Společenství? Jaká institucionální opatření by měla být zvolena?
(26) Jaké aspekty by měly pokrývat hodnotící procesy Společenství? Jaká by měla být kritéria
pro hodnocení Společenství? Jaké služby obecného zájmu by měly být zahrnuty do
hodnocení na úrovni Společenství?
(27) Jak by mohli být občané zahrnuti do hodnocení? Existují příklady dobrých praktik?
(28) Jak můžeme zlepšit kvalitu dat pro hodnocení? Do jaké míry by zejména měli být operátoři
vyzváni, aby sdělovali příslušná data?
Obchodní politika
(29) Existuje nějaký specifický vývoj na vnitřní úrovni Evropského společenství, který by si
zasluhoval zvláštní pozornost v případě služeb obecného zájmu v mezinárodních
obchodních jednáních? Pokud ano, tak jej popište.
Spolupráce v oblasti rozvoje
(30) Jak může Společenství nejlépe podpořit a propagovat investice do podstatných služeb
potřebných v rozvojových zemích v rámci své politiky rozvoje a spolupráce?
35

PŘÍLOHA
Povinnosti veřejné služby a nástroje politiky Společenství
v oblasti služeb obecného hospodářského zájmu
Tato příloha zkoumá podrobnějším způsobem skupinu povinností veřejné služby, které je možno
odvodit ze stávající sektorově specifické legislativy Společenství a které mohou charakterizovat
koncepci Společenství pro služby obecného hospodářského zájmu (oddíl I). Rovněž podrobněji
projednává politické nástroje, které jsou k dispozici pro zajištění splnění těchto povinností veřejné
služby a efektivního dosažení cílů obecného zájmu, jež jsou zamýšleny prostřednictvím těchto
povinností (oddíl II).
I. POVINNOSTI VEŘEJNÉ SLUŽBY V LEGISLATIVĚ SPOLEČENSTVÍ
1. Stávající legislativa Společenství, která upravuje služby obecného hospodářského zájmu, je
sektorově specifická. Obsahuje však určitou řadu společných prvků, ze kterých je možno
čerpat pro účely definice koncepce Společenství pro služby obecného hospodářského
zájmu. Tyto prvky zahrnují zejména: univerzální službu, kontinuitu, kvalitu služby,
cenovou dostupnost, jakož i ochranu uživatele a spotřebitele (viz bod 1 níže). Tyto společné
prvky určují hodnoty a cíle Společenství. Tyto prvky byly zakomponovány do povinností
v příslušných legislativách. Rovněž mohou být doplněny specifičtějšími povinnostmi
v závislosti na charakteristikách příslušného sektoru (viz bod 2 níže).
1. Společná množina povinností
1.1 Univerzální služba
2. Koncepce univerzální služby se vztahuje na určitou množinu požadavků obecného zájmu,
které zajišťují, aby určité služby byly zpřístupněny ve stanovené kvalitě všem
spotřebitelům a uživatelům na celém území nějakého členského státu, nezávisle na
geografickém umístění, a ve světle specifických národních podmínek též za přijatelnou
cenu 1 . Tato koncepce byla vyvinuta specificky pro některá síťová odvětví (např.
telekomunikace, distribuce elektřiny a poštovní služby). Tato koncepce vytváří právo na
přístup k určitým službám pro každého občana, přičemž se jedná o služby považované za
podstatné, a ukládá povinnosti poskytovat určitou definovanou službu za stanovených
podmínek, včetně úplného územního pokrytí, které se vztahují na příslušná odvětví.
V prostředí liberalizovaného trhu povinnost univerzální služby zajišťuje, že všichni lidé
v Evropské unii mají přístup k dané službě za přijatelnou cenu a že je zachována kvalita
dané služby a v případě, kdy je to třeba, dochází ke zlepšování takové kvality.
1
Viz čl. 3 odst. 1 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2002/22/ES ze dne 7. března 2002 o univerzální službě a
právech uživatelů vzhledem k elektronickým komunikačním sítím a službám (známá jako směrnice o univerzální
službě), Úř. věst. č. L 108, 24. 4. 2002, s. 51
36

3. Univerzální služba je dynamickou koncepcí. Zajišťuje, že požadavky obecného zájmu
berou zřetel na politický, sociální, ekonomický a technický rozvoj, a umožňuje, aby tyto
požadavky byly tam, kde je to nutné, pravidelně přizpůsobovány vyvíjejícím se potřebám
uživatelů a spotřebitelů.
4. Jedná se rovněž o flexibilní koncepci, která je plně slučitelná se zásadou subsidiarity.
V oblastech, kde jsou základní zásady univerzální služby definovány na úrovni
Společenství, může být realizace těchto zásad ponechána na členských státech, a tudíž lze
umožnit respektování určitých rozdílných tradic a specifických národních nebo
regionálních okolností. Dále platí, že koncepce univerzální služby se může vztahovat na
různé tržní struktury a proto může být použita pro regulování služeb v různých fázích
otvírání trhu.
5. Koncepce univerzální služby se vztahuje na obsah služby a metodu jejího poskytování.
Obsah služby je definován dynamickým způsobem. Jeho definice pokrývá předmět a
rozsah služeb a jejich charakteristiky z hlediska ceny (která by měla být přijatelná) a kvality
(která by měla být uspokojivá). Pokud jde o metodu poskytování, členský stát nemusí
zasahovat nebo přijímat další opatření, jestliže shledá, že poskytování univerzální služby je
zajištěno pouhým fungováním trhu, tj. každý má k dispozici cenově přijatelné obchodní
nabídky. Pokud však členské státy zjistí, že samotný trh nezajišťuje poskytování
univerzální služby, umožňuje právní úprava Společenství členským státům jmenovat
jednoho nebo více poskytovatelů univerzální služby a případně kompenzovat čisté náklady
poskytování univerzální služby za účelem minimalizace narušení trhu.
6. Stávající sektorově specifické směrnice, které definují univerzální službu, obsahují řadu
společných prvků: množinu požadavků na univerzální službu, zásady pro výběr
poskytovatele univerzální služby, pravidla pro náhradu nákladů na poskytování univerzální
služby, právo členských států zavést další požadavky plus pravidla na nezávislého
regulátora 2 .
7. Současná sekundární legislativa je založena na následujících zásadách. Jestliže členské
státy zjistí, že samotné tržní mechanismy nejsou dostačující pro poskytování univerzální
služby, měly by zasáhnout, aby bylo zajištěno její poskytování. Jakýkoliv zásah tohoto typu
by měl být objektivní, transparentní, nediskriminační a úměrný. Neměl by obnášet žádné
narušení hospodářské soutěže v tom smyslu, že nesmí vytvářet diskriminaci mezi podniky
působícími na stejném příslušném trhu a měl by minimalizovat narušení trhu v tom smyslu,
že příslušná služba by měla být poskytována nejhospodárnějším způsobem a veškeré
kompenzace by měly být pokryty příspěvky, které jsou co nejširší. Tyto zásady budou
zajišťovat, že takový veřejný zásah bude transparentní a efektivní a tím dojde ke zvýšení
vlády práva (demokratická dimenze) a celkového blahobytu (hospodářská dimenze).
2
Viz směrnice 2002/22/ES, Úř. věst. č. L 108, 24. 4. 2002, s. 51; směrnice Evropského parlamentu a Rady 97/67/ES
ze dne 15. prosince 1997 o společných pravidlech pro rozvoj vnitřního trhu poštovních služeb Společenství a
zlepšení kvality služby, Úř. věst. č. L 15 , 21. 1. 1998, s. 14; Pozměněný návrh na směrnici Evropského parlamentu
a Rady, kterou se mění směrnice 92/96/ES a 98/30/ES o pravidlech pro vnitřní trhy s elektřinou a zemním plynem,
Úř. věst. č. C 227 E, 24. 9. 2002, s. 393
37

8. Aby navíc bylo možno zajistit efektivitu univerzální služby, měla by být pravidla pro
univerzální službu doplněna určitým počtem uživatelských a spotřebitelských práv. To
zahrnuje fyzický přístup bez ohledu na případné postižení či věk, transparentnost a plné
informace o tarifech, podmínkách smluv, indikátorech plnění kvality a indexech
spokojenosti zákazníků, vyřizování stížností a mechanismech pro řešení sporů.
9. Požadavky univerzální služby mohou obnášet značné náklady. Při zvažování, zda by
takové povinnosti měly být zachovány nebo rozšířeny, je tedy důležité zvažovat
alternativní využití, k nimž by také bylo možno směrovat příslušné zdroje.
10. V průběhu posledních dvou desetiletí se koncepce univerzální služby vyvinula v určitý
hlavní a neodmyslitelný pilíř politiky Společenství v oblasti služeb obecného
hospodářského zájmu. Tato koncepce umožnila, aby požadavky veřejného zájmu byly
řešeny v takových oblastech, jako jsou například hospodářská efektivita, technický pokrok,
ochrana životního prostředí, transparentnost a odpovědnost, práva spotřebitelů a specifická
opatření, jež se týkají postižených osob, věku nebo vzdělání. Rovněž se ukázalo, že daná
koncepce je plně v souladu se zásadou subsidiarity. Navíc je možno aplikaci koncepce
založit na rozšířené účasti zainteresovaných stran (např. průmysl, malé a středně velké
podniky, spotřebitelé a další reprezentativní sociální skupiny). Tento proces může
zahrnovat periodické hodnocení následného vývoje.
1.2 Kontinuita
11. Řadu služeb obecného zájmu je možno charakterizovat určitým požadavkem kontinuity,
což znamená, že poskytovatel dané služby je povinen zajistit, že taková služba bude
poskytována bez přerušení. Kontinuita někdy není považována za nezávislý požadavek, ale
je definována jako součást povinnosti univerzální služby. V případě některých služeb může
být nepřetržité poskytování služby již nyní v komerčním zájmu poskytovatele a z tohoto
důvodu nemusí být nutné uvalovat na daného operátora požadavek právní kontinuity. Na
národní úrovni je třeba přistoupit ke sladění požadavku kontinuity s právem zaměstnanců
na stávku a s požadavkem respektování právního státu.
12. Požadavek zajištění kontinuální služby není konzistentním způsobem řešen v sektorově
specifické legislativě Společenství. V některých případech sektorově specifická legislativa
Společenství explicitně uvádí povinnost kontinuity. Například čl. 3 odst. 1 poštovní
směrnice (97/67/ES) stanoví členským státům povinnost «zajistit trvalé poskytování
poštovní služby» 3 . V jiných případech sektorově specifická regulace neobsahuje požadavek
kontinuity, ale explicitně opravňuje členské státy k uvalení takové povinnosti na
poskytovatele služeb. Čl. 3 odst.2 směrnice o elektřině 4 uvádí, že «Členské státy mohou
uložit podnikům působícím v sektoru distribuce elektřiny, v obecném hospodářském zájmu,
povinnosti veřejné služby, které se mohou týkat zabezpečení, včetně …pravidelnosti …
dodávek … . Takové povinnosti musejí být jasně definovány, musejí být transparentní,
3
4
Směrnice Evropského parlamentu a Rady 97/67/ES ze dne 15. prosince 1997 o společných pravidlech pro rozvoj
vnitřního trhu poštovních služeb Společenství a zlepšení kvality služby, Úř. věst. č. L 15 , 21. 1. 1998, s. 14
Směrnice Evropského parlamentu a Rady 96/92/ES ze dne 19. prosince 1996 o společných pravidlech pro vnitřní
trh s elektřinou, Úř. věst. č. L 27, 30. 1. 1997, s. 20
38

nediskriminační a ověřitelné; tyto povinnosti a jakékoliv změny těchto povinností musejí
být členskými státy neprodleně zveřejňovány a nahlašovány Komisi ...».
1.3. Kvalita služby
13. Definice, monitorování a prosazování kvalitativních požadavků veřejnými orgány se staly
klíčovými prvky při regulaci služeb obecného zájmu. Dosažení sociálně přijatelné úrovně
kvality služby často odůvodňuje povinnosti veřejné služby. V některých případech je
kvalita považována za tak důležitý faktor, že představuje zdůvodnění, jež stojí za
poskytováním povinnosti veřejné služby, a je předmětem úzkého dohledu a regulace.
V oblastech, ve kterých je poskytování nějaké služby svěřeno třetí straně, je často vytvoření
kvalitativních standardů veřejnými orgány neodmyslitelným prvkem pro zajištění splnění
cílů veřejné politiky. Rovněž v případech, kde jsou služby poskytovány veřejnými
správami, může stanovení a monitorování kvalitativních požadavků pomoci zvýšit
transparentnost a odpovědnost. Neexistuje však žádná shoda na určité všeobecné definici
kvality kromě tvrzení, že ochrana uživatele a spotřebitele a otázka bezpečnosti by měly být
součástí takové definice. Rovněž jsou při definici kritérií kvality služby ve stále větší míře
brány v úvahu ochrana životního prostředí a udržitelný rozvoj. Kvalitativní cíle se budou
měnit napříč různými sektory v závislosti na svých charakteristikách.
14. V sektorech, které byly otevřeny pro hospodářskou soutěž, se Společenství nespoléhalo na
samotné tržní síly v souvislosti se zachováním a rozvojem kvality služeb. V některých
případech jsou kvalitativní standardy definovány v legislativě Společenství. Tyto standardy
například zahrnují bezpečnostní předpisy, správnost a transparentnost účtování, územní
pokrytí a ochranu proti přerušení. V dalších případech jsou členské státy oprávněny
stanovit kvalitativní standardy nebo se od nich takové stanovení vyžaduje. V určitých
případech se od členských států rovněž vyžaduje, aby prováděly monitorování a
prosazování dodržování kvalitativních standardů a aby zajistily zveřejňování informací o
kvalitativních standardech a skutečném plnění ze strany operátorů. Nejrozvinutější regulaci
kvalitativních standardů na úrovni Společenství je možno nalézt v legislativě, která se
zabývá poštovními službami a elektronickými komunikačními službami.
15. Kromě toho Komise vytvořila neregulační opatření zaměřená na prosazování kvality ve
službách obecného hospodářského zájmu – včetně finančních nástrojů, dobrovolných
evropských standardů a výměn dobrých praktik. Například v sektorech distribuce elektřiny
a plynu Společenství prosazuje dobrovolnou spolupráci mezi regulátory.
16. Při projednávání otázky kvality služby je důležité mít na mysli, že existuje určitá vazba
mezi kvalitou a náklady nějaké služby. Bylo by například neefektivní, kdyby nějaký
veřejný orgán stanovil nákladnou povinnost poskytovat velmi vysokou kvalitu služeb
v případech, kdy by spotřebitelé a uživatelé upřednostňovaly nižší, ale uspokojivou kvalitu
za nižší cenu. Navíc platí, že stanovení kvalitativních standardů nemusí být nutné na trzích,
kde existuje účinná konkurence za předpokladu, že spotřebitelé a uživatelé mohou provádět
informovaný výběr mezi konkurujícími si poskytovateli služeb. To zdůrazňuje roli, která
regulátorům náleží při zajišťování toho, aby byly uživatelům a spotřebitelům k dispozici
odpovídající a přesné informace.
1.4 Cenová dostupnost
39

17. Koncepce cenové dostupnosti byla vytvořena v souvislosti s regulací telekomunikačních
služeb. Následně byla obdobná koncepce zavedena též do regulace poštovních služeb.
Taková koncepce vyžaduje, aby určitá služba obecného hospodářského zájmu byla
nabízena za přijatelnou cenu, aby byla dostupná pro každého. Aplikace zásady cenové
dostupnosti pomáhá v dosažení hospodářské a sociální soudržnosti v Evropské unii.
18. Cenová dostupnost by neměla být zaměňována a nemusí znamenat nutně totéž, co orientace
na náklady. Skutečně platí, že to nejlepší, co by trh mohl nabídnout, je cena orientovaná na
náklady. Jestliže však tyto náklady nejsou posouzeny jako cenově dostupné, může se
příslušný stát rozhodnout pro zásah, aby bylo zajištěno, že každý bude mít k dispozici
cenově dostupný přístup. V některých případech může z cenové dostupnosti vyplývat, že
nějaká služba je nabízena zdarma každému občanovi nebo specifickým skupinám osob.
Členské státy mohou ve světle národních podmínek požadovat, aby jmenované podniky
poskytovaly občanům tarifové možnosti nebo balíčky, které se odlišují od těch, jež jsou
poskytovány za normálních obchodních podmínek, zejména za účelem zajištění, aby
osobám s nízkými příjmy nebo se speciálními sociálními potřebami nebylo bráněno
v přístupu k nějaké službě nebo v jejím používání 5 . Zdá se, že koncepce cenové dostupnosti
je užší než koncepce „přiměřených cen“, která se v současné době projednává v souvislosti
s navrženou změnou směrnic o vnitřním trhu s plynem a elektřinou. Zatímco cenová
dostupnost je kritérium, které bere v úvahu především hledisko spotřebitele, zásada „tvorby
přiměřených cen“ navrhuje vzít v úvahu též jiné prvky.
19. Aktuálně platná sektorově specifická legislativa neuvádí kritéria pro stanovení dostupných
cen, přičemž ponechává na členských státech, aby ověřily, zda jsou ceny přijatelné. Některá
z kritérií pro stanovení cenové dostupnosti musejí být definována členskými státy. Tato
kritéria by mohla být například spojena s úrovní proniknutí nebo s cenou určitého koše
základních služeb v poměru k disponibilnímu příjmu určitých kategorií zákazníků.
V závěrečné fázi, jakmile by došlo ke stanovení určité cenově dostupné úrovně, by členské
státy měly zajistit, aby tato úroveň byla efektivně nabízena, a to zavedením cenového
kontrolního mechanismu («cenový strop», geografické průměrování) a/nebo rozdělením
dotací příslušným spotřebitelům a uživatelům.
20. Z tohoto důvodu by bylo možno zvažovat, zda by se tato koncepce měla dále rozvíjet na
úrovni Společenství. Dále by bylo možno projednat, zda by daná koncepce měla být
rozšířena na další služby obecného hospodářského zájmu.
1.5 Ochrana uživatele a spotřebitele
21. Spotřebitelská politika EU je nedílnou součástí politického přístupu, který vychází
z evropského modelu společnosti. Jejím obecným cílem je zajistit, aby vnitřní trh přinášel
stále lepší výsledky pro spotřebitele a aby docházelo k nápravě selhání trhu na úkor
spotřebitelů. To zahrnuje zajištění transparentnosti trhu a poctivosti obchodních praktik. Ve
službách obecného zájmu se horizontální pravidla na ochranu spotřebitele aplikují stejným
způsobem jako v jiných sektorech hospodářství. Kromě toho platí, že kvůli zvláštnímu
5
Viz čl. 9 odst. 2 směrnice 2002/22/ES
40

hospodářskému a sociálnímu významu těchto služeb byla v sektorové legislativě
Společenství přijata specifická opatření, která se zabývají konkrétními obavami a
potřebami spotřebitelů a podniků. Spotřebitelská a uživatelská práva jsou stanovena
v sektorově specifické legislativě o elektronické komunikaci, poštovních službách,
energetice (elektřina, plyn), dopravě a vysílání.
22. Sdělení Komise ze září 2000 6 vytyčuje řadu zásad, které pomohou definovat požadavky
občanů na služby obecného hospodářského zájmu. Tyto zásady zahrnují dobrou kvalitu
služby, vysoké úrovně ochrany zdraví a fyzickou bezpečnost služeb, transparentnost (např.
v oblasti tarifů, smluv, výběru a financování poskytovatelů, výběr služby, výběr dodavatele,
efektivní hospodářskou soutěž mezi dodavateli, existenci regulačních orgánů, dostupnost
kompenzačních mechanismů, zastoupení a aktivní účast spotřebitelů na definici služeb a
výběr forem platby.
23. Uvedené sdělení zdůraznilo, že určitá záruka univerzálního přístupu, kontinuita, vysoká
kvalita a cenová dostupnost vytvářejí klíčové prvky spotřebitelské politiky v oblasti služeb
obecného hospodářského zájmu. Rovněž zdůrazňuje potřebu řešit obavy občanů, které jsou
poněkud širší povahy, jako jsou například vysoká úroveň ochrany životního prostředí,
specifické potřeby určitých kategorií populace (například postižených občanů) a
obyvatelstva s nízkými příjmy a úplné územní pokrytí podstatných služeb i v odlehlých
nebo nepřístupných oblastech.
24. Kromě toho by služby obecného zájmu měly být pokryty následujícími uživatelskými /
spotřebitelskými právy a zásadami:
• Transparentnost a úplnost informací: Tato oblast musí zahrnovat jasné a srovnatelné
informace o tarifech; podmínkách smluv; vyřizování stížností a reklamací; a
mechanismy pro řešení sporů.
• Ochrana zdraví a bezpečnost: Tato oblast zahrnuje potřebu zajištění co nejvyšší úrovně
ochrany zdraví a fyzickou bezpečnost služeb.
• Nezávislá regulace: Regulační orgány, které jsou nezávislé na sektoru, s odpovídajícími
zdroji, sankčními pravomocemi a jasnými povinnostmi vzhledem k ochraně zájmů
uživatelů a spotřebitelů.
• Zastoupení a aktivní účast: Měly by být vytvořeny předpisy, které by umožňovaly
systematickou konzultaci se zástupci spotřebitelů, aby spotřebitelé mohli vyjádřit svůj
názor při přijímání rozhodnutí.
• Reklamační mechanismy: Rychlé a cenově dostupné systémy pro vyřizování reklamací a
alternativní mechanismy pro řešení sporů.
6
Úř. věst. č. C 17, 19. 1. 2001, s. 4
41

25. Na základě zásad ochrany uživatelů a spotřebitelů, které byly uvedeny ve zmíněném
sdělení, by určitá množina práv pro uživatele a spotřebitele v souvislosti se službou
obecného zájmu mohla být založena na následujících zásadách:
• přístup (úplné geografické pokrytí, včetně přeshraničního přístupu, přístupu pro osoby
s omezenou pohyblivostí a pro tělesně postižené osoby);
• celková dostupnost (včetně speciálních programů pro osoby s nízkými příjmy);
• bezpečnost (bezpečná a spolehlivá služba, vysoká úroveň veřejného zdraví);
• kvalita (včetně spolehlivosti a kontinuity služeb a kompenzačních mechanismů
v případě nedostatků);
• výběr (co nejširší výběr služeb a tam, kde to bude možné, i výběr poskytovatele a
efektivní konkurence mezi poskytovateli, právo změnit poskytovatele);
• plná transparentnost a úplné informace od poskytovatelů (např. v oblasti tarifů, účtování,
smluvních podmínek);
• právo přístupu k informacím, jež budou shromažďovány ze strany regulátorů (data, jež
se týkají kvality služeb, výběru a financování poskytovatelů, vyřizování reklamací);
• zabezpečení a spolehlivost (kontinuální a spolehlivé služby, včetně ochrany proti
přerušení);
• poctivost (poctivá a skutečná hospodářská soutěž);
• nezávislá regulace (s odpovídajícími sankčními pravomocemi a jasnými povinnostmi);
• zastoupení a aktivní účast spotřebitelů a uživatelů (v definici služeb, volba způsobů
platby);
• reklamační mechanismy (dostupnost mechanismů pro vyřizování reklamací a řešení
sporů, kompenzační programy);
• vývojová klauzule (uživatelská/spotřebitelská práva se vyvíjejí, v souladu s měnícími se
starostmi uživatelů/spotřebitelů a změnami životního prostředí: hospodářství, právo,
technologie);
• rovný přístup a nakládání s uživateli a spotřebiteli při používání přeshraničních služeb
v členských státech.
2. Další specifické povinnosti
2.1. Zabezpečení dodávek
42

26. Potřeba zajištění kontinuálního a udržitelného poskytování služeb obecného
hospodářského zájmu vyžaduje zabezpečení dodávky. Obecně rozvoj vnitřního trhu
vytvořil značné zvýšení úrovně zabezpečení dodávky produktů a služeb do takové míry, že
příslušné trhy nyní fungují konkurenčním způsobem.
27. V energetickém sektoru je zejména otázka zabezpečení dodávky předmětem široké veřejné
debaty na úrovni Společenství na základě Zelené knihy, kterou Komise vydala v roce 2001 7 .
Cílem uvedené Zelené knihy je iniciovat debatu se záměrem definice dlouhodobé strategie
pro zabezpečení dodávek energií, které je spojeno se zajištěním nepřetržité fyzické
dostupnosti energetických produktů na trhu za cenu, která je přijatelná pro spotřebitele a
uživatele, přičemž jsou respektovány jak ekologické obavy, tak udržitelný rozvoj. Komise
se vyjádřila k výsledkům dané veřejné debaty ve svém sdělení v červnu 2002 8 . Na základě
těchto konzultací Komise ve své zprávě došla k závěru, že je třeba zvýšit koordinaci
opatření zajišťujících zabezpečení dodávky v oblasti energií. V návaznosti na to Komise
v září 2002 předložila dva návrhy na směrnice, které pomohou zlepšit zabezpečení
dodávky ropných produktů a zemního plynu v Evropské unii 9 .
28. Některé služby obecného zájmu mimo energetický sektor mohou rovněž vzbuzovat obavy
ohledně zabezpečení dodávky, například kvůli riziku dlouhodobého podinvestování
v oblasti infrastruktury nebo kapacit. Přesto sekundární legislativa Společenství obecně
tento problém neřeší. V sektoru telekomunikací Komise navrhla celkovou strategii pro
zajištění zabezpečení elektronických komunikačních sítí 10 . Může být užitečné zvážit, zda
existují jiné sektory, ve kterých by otázka zabezpečení dodávky měla být specifickým
způsobem vznesena. Jakékoliv posouzení by však mělo brát zřetel na to, že specifická další
opatření zaměřená na zvýšení zabezpečení dodávky obvykle obnášejí další hospodářské
náklady. Je proto třeba, aby jakákoliv činnost navrhovaná za účelem zvýšení zabezpečení
dodávky zajišťovala, že příslušné realizační náklady nebudou větší než očekávané
přínosy 11 .
2.2. Přístup na síť a propojitelnost
29. V případech přirozených monopolů s významnými utopenými náklady, zvyšujícími se
výnosy z velkého rozsahu a snižujícími se průměrnými náklady je vstup na trh zvláště
obtížný. Takové služby jsou typicky poskytovány prostřednictvím stabilních technologií s
dlouhou životností. V takových případech se pouhá aplikace společných pravidel (např.
pravidel pro hospodářskou soutěž nebo veřejné zakázky) může ukázat jako nedostatečná, a
tudíž je třeba ji doplnit intenzivnějším a kontinuálním sektorově specifickým dohledem
7
8
9
10
11
K evropské strategii pro zabezpečení dodávek energií, Zelená kniha, KOM(2000) 769, 29. 11. 2000
Závěrečná zpráva k Zelené knize «K evropské strategii pro zabezpečení dodávek energií», KOM(2002) 321, 29. 6.
2002
Návrh na směrnici Evropského parlamentu a Rady o sladění opatření s ohledem na zabezpečení dodávky pro ropné
produkty, Úř. věst. č. C 331 E, 31. 12. 2002, s. 249; a návrh na směrnici Evropského parlamentu a Rady
o opatřeních na ochranu zabezpečení dodávek plynu, Úř. věst. č. C 331 E, 31. 12. 2002, s. 262
KOM(2001) 298
Viz pracovní materiál pro pracovníky Komise: Zabezpečení dodávky, současná situace na úrovni Evropské unie,
SEC(2002) 243, 28. 2. 2002
43

(regulací), jehož minimální rozsah je v mnoha případech stanoven v legislativě
Společenství.
30. Řada dotčených sektorů jsou síťová odvětví, ve kterých bude poctivý přístup – zejména pro
nově vstupující subjekty – na stávající sítě, např. rozvodné elektrické sítě, telekomunikační
sítě nebo železnice často nutným předpokladem pro úspěšné fungování na trzích
u koncových zákazníků 12 . Společenství řeší otázku přístupu čtyřmi hlavními způsoby:
(1) Ponechání vertikálně integrovaného hlavního operátora s exkluzivním právem provozovat
dané služby. To byla standardní forma organizace těchto odvětví v době, kdy vzniklo
Společenství. Ve většině síťových odvětví byla již tato forma zakázána prostřednictvím
specifické právní úpravy Společenství. V současné době není zakázána pro
vodohospodářské sítě; pro autobusy/metro/lehkou železnici; a pro reziduální části odvětví
pro rozvod elektřiny, plynu a v oblasti poštovních služeb. Pokud jde o
autobusy/metro/lehkou železnici, tak v současné době neexistují žádné plány, které by
veřejným orgánům nařizovaly vydělit provozování infrastruktury od poskytování služeb
osobní dopravy, a veřejné orgány budou moci i nadále poskytovat exkluzivní práva
operátorům za předpokladu, že taková práva budou udělována při respektování pravidel
hospodářské soutěže.
(2) Ponechání vertikálně integrovaného hlavního operátora, který musí otevřít svou
infrastrukturu konkurentům. Právní úprava Společenství zavazuje hlavní operátory k tomu,
aby poskytli konkurentům přístup na místní okruh v sektoru telekomunikací, na rozvodnou
síť elektřiny a k plynovodům (a to jak na přenosové, tak na distribuční úrovni) na trzích
s energiemi a na národní železniční sítě pro mezinárodní dopravu.
(3) Umožnění, aby vertikálně integrovaní konkurenti vytvářeli svou vlastní duplicitní
infrastrukturu. Tento přístup byl použit v telekomunikacích, poštovních službách, letectví
[a vysílání] 13 .
(4) Oddělení funkcí operátora a manažera infrastruktury. Jedná se o přístup, který byl dosud
volen v případě přístupu na síť pro rozvod elektřiny a v železniční dopravě 14 . Komise nyní
navrhla totéž i pro plynárenství a tento návrh již byl potvrzen Radou pro energie.
31. Je zřejmé, že neexistuje žádný jednotný ideální přístup k regulaci síťových odvětví.
Možnosti výběru závisejí na charakteristikách každého sektoru. Níže uvedená tabulka
ukazuje, jak různě přistupují regulační metody Společenství k provádění regulace podle
specifik příslušných odvětví a dosažené fáze procesu liberalizace
12
13
14
Navíc platí, že mnoho trhů se službami obecného zájmu bylo teprve nedávno otevřeno hospodářské soutěži a hlavní
poskytovatelé si často ponechávají dominantní úlohu na svém národním trhu po určitou dobu. Určitý stupeň
regulačního dohledu a kontroly je tudíž nezbytný pro zabránění zneužití tržního postavení.
V jiných sektorech tato varianta nepředstavuje technicky nebo ekonomicky atraktivní možnost.
Manažer infrastruktury a příslušný operátor mohou být součástí stejné právnické osoby, ale proces přidělování
kapacity na síti a účtování poplatků za její použití musí být prováděn orgánem, který je právně, organizačně a
manažersky nezávislý na jakémkoliv železničním podniku (viz směrnice č. 2001/14/ES, Úř. věst. č. L 75, 15. 3.
2001, s. 29)
44

32. V případech nízkých utopených nákladů může být stupeň veřejného zásahu nižší.
Krátkodobé smlouvy mohou být udělovány jednomu poskytovateli a při posuzování plnění
daného poskytovatele se bude brát zřetel na hodnocení kvality ze strany zákazníků.
Vytvářejí
konkurenti
konkurenční
infrastrukturní
sítě?
Mohou být
manažeři
infrastruktury
též operátory?
Existuje
sekundární
legislativa
Společenství,
která zabrání
členským
státům udělovat
exkluzivní
právo jednomu
operátorovi?
Pokud existují
exkluzivní
práva, jak jsou
operátoři
obvykle
vybíráni?
Pokud
neexistují
exkluzivní
práva, existují
kapacitní
omezení na
objem služeb
poskytovaných
operátory?
Pokud ano, jak
se provádí
přidělení
kapacity?
Co účtují
manažeři
infrastruktury?
Zapojují se
veřejné orgány
do vývoje nové
infrastruktury?
Elektřina a
plyn
V praxi
minimálně
Ne (nové
směrnice
budou
požadovat
oddělení po
právní stránce)
Ano (pro jiné
zákazníky než
domácnosti do
roku 2004,
všichni
zákazníci do
roku 2007)
Historický
operátor
Ano, v případě
sítí trpících
kongescemi
Nesvázaný
operátor
přenosového
systému
s pravidly pro
řízení kongescí
u elektřiny
Vrácení
nákladů
Normální
regulace
Státní
železnice
Ne
Ne (právní
úprava
Společenství
vyžaduje
nezávislou
funkci
přidělování a
účtování)
Ano (nákladní
doprava)
Ne (vnitrostátní
osobní
doprava)
Historický
operátor
(Komise chce
změnu)
Autobusy/metro/
lehká železnice
Na několika
místech
Letecká
doprava
Ano
Telekomunikace
(pevná síť)
Ano, ale omezeně
jen v určitých
členských státech
Telekomunikace
(mobilní služby)
Ano
Ano Ano Ano Ano Ano
Ne
(výjimka:
mezinárodní
autobusová
doprava)
Historický operátor
(Komise chce
změnu)
Ano,
s výjimkou
určitých tras,
kde jsou
uloženy
povinnosti
veřejné služby
Formou
otevřené
konkurence
Poštovní
služby
Ano
Ano Ano Ano / NE
(platí zde
omezení na
váhu / cenu)
Nevztahuje se Nevztahuje se Historický
operátor
Ano Nevztahuje se Ano Ne Ano Ne
Nezávislý
manažer
infrastruktury /
přidělovací
orgán
Přírůstkové
náklady (úzká
definice) plus
státní dotace
Regulace a
dotace
Nevztahuje se
Žádný přístup
třetích stran
Regulace a dotace
„Dědičná“
práva;
neformální
tržní
mechanismy;
koordinátoři
slotů
Vrácení
nákladů
Komerčně
orientováno
Nevztahuje se
Náklady podle
národní metodiky
plus marže
Komerčně
orientováno
Soutěže nabídek
Aukce frekvencí
Správní přidělování
Poskytovatelům
služeb se účtuje na
základě snížených
„maloobchodních
cen“ (maloobchodn
í cena minus určité
ziskové rozpětí)
Komerčně
orientováno
Nevztahuje
se
Pro
přeshraniční
služby
musejí být
poplatky
svázány
s náklady
Komerčně
orientováno
mimo
vyhrazenou
oblast
45

33. Realizace každého z výše uvedených přístupů může narážet na překážky, jež představují
směrnice o veřejných zakázkách nebo všeobecná pravidla Smlouvy. Transparentní a
nediskriminační výběr (ať už formou výběrových řízení či jinou formou) jednoho
poskytovatele – který bude mít prospěch z exkluzivních / speciálních práv – zajistí, aby
byla nejvyšší kvalita dodávána za nejnižší čisté zvláštní náklady.
2.3 Požadavky zaměřené na zajištění plurality médií
34. Od poloviny 80. let minulého století členské státy zaváděly legislativu v oblasti vlastnictví
médií. Tato legislativa v typických případech zaváděla omezení na maximální držbu
v mediálních společnostech a zabraňovala v kumulativní kontrole nebo účasti v několika
mediálních společnostech současně. Cílem těchto legislativních opatření je chránit svobodu
projevu a zajistit, aby média odrážela spektrum názorů a postojů, které charakterizují
demokratickou společnost.
35. Zatímco ochrana plurality médií je především úkolem členských států, je na Společenství,
aby bralo řádně v úvahu tento cíl v rámci svých politik. V současné době sekundární
legislativa Společenství neobsahuje žádná ustanovení, která by se přímo orientovala na
ochranu plurality médií. Právní úprava Společenství však umožňuje aplikaci národních
ochranných opatření vzhledem k pluralitě médií. To je zdůrazněno například v čl. 21 odst.
3 nařízení o fúzích, které explicitně uvádí možnost aplikace národních opatření pro ochranu
plurality médií spolu s pravidly Společenství o fúzích, nebo v článku 8 rámcové směrnice o
elektronické komunikaci 15 , která uvádí, že národní regulační orgány mohou přispívat
k pluralitě médií.
36. Vrátíme-li se o několik let zpět, tak v prosinci roku 1992 Komise zveřejnila Zelenou
knihu 16 určenou k zahájení veřejné debaty o potřebě konání Společenství v této oblasti.
Možnosti zvažované v uvedené Zelené knize Komise zahrnovaly neprovedení žádných
kroků, navržení doporučení pro posílení transparentnosti a navržení legislativy
Společenství, která provádí harmonizaci národních omezení na vlastnictví médií. Tato
debata neumožňovala vypracování jasných operativních závěrů a Komise nepodnikla
žádnou formální iniciativu.
37. O deset let později vzhledem k pokračující koncentraci mediálního sektoru a šíření
elektronických médií zůstává ochrana plurality médií důležitou otázkou, včetně opatření,
jež jsou v kontextu s Amsterodamským protokolem o veřejném vysílání 17 . Jsou vítány
názory na to, zda by Komise měla přezkoumat potřebu konání Společenství v této oblasti
podrobnějším způsobem.
15
16
17
Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2002/21/ES ze dne 7. března 2002 o společném regulačním rámci pro
elektronické komunikační sítě a služby (rámcová směrnice), Úř. věst. č. L 108, 24. 4. 2002, s. 33
Pluralita a koncentrace médií na vnitřním trhu, posouzení potřeby konání Společenství, Zelená kniha Komise,
KOM(92) 480, 23. 12. 1992
Viz Protokol k systému veřejného vysílání v členských státech, který je přílohou Smlouvy o ES na základě
Amsterodamské smlouvy
46

II.
NÁSTROJE POLITIKY
1. Organizace regulačních zásahů
1.1. Regulace Společenství a Národní regulační orgány (NRA)
38. Primární a sekundární legislativa Společenství a členských států obsahuje základní pravidla,
jež se vztahují na trhy se službami obecného zájmu. Aby však bylo možno zajistit dosažení
cílů regulace, bylo by nedostačující spoléhat výlučně na aplikaci a obvyklý mechanismus
prosazování legislativy. Legislativa Společenství navíc může uložit členským státům, aby
jmenovaly jednoho či několik «národních regulačních orgánů», které budou odpovídat za
provádění těchto regulačních úkolů. Taková opatření existují pro elektronickou komunikaci,
poštovní služby, železnice a leteckou dopravu. V případě distribuce elektřiny a plynu
Komise navrhla ve svém návrhu z března 2001 a ve svých pozměněných návrzích z června
2002 povinnost členských států «jmenovat jeden nebo více kompetentních orgánů jako
národní regulační orgány». Co se týče služeb, které nejsou předmětem obsáhlého
regulačního režimu na úrovni Společenství, rozhodly se některé členské státy, jako
například Velká Británie, vytvořit regulační orgán v oblasti vodohospodářství (OFWAT).
39. Podrobná institucionální opatření, která se týkají národního regulačního orgánu, jež jsou
požadována v příslušné legislativě Společenství, jsou ponechána na úvaze členských států.
Může se tedy jednat o nějaký stávající orgán či ministerstvo odpovědné za daný sektor, což
je přístup přijatý řadou členských států. Tento přístup se však ukázal jako problematický
z hlediska nezávislosti národního regulačního orgánu v určitých případech, kdy si členské
státy ponechaly též vlastnictví či kontrolu nad společnostmi, které působí v příslušném
sektoru. Rámcová směrnice o komunikacích požaduje v takových případech «efektivní
strukturální oddělení regulační funkce od činností sdružených s vlastnictvím či kontrolou».
Jmenování nějakého ministerstva jako hlavního regulačního orgánu pověřeného všemi
regulačními rozhodováními zůstává výjimkou. Význam, jakož i měnící se a komplexní
povaha regulačních úkolů, které do tohoto procesu vstupují, často vyžadují odborné zázemí
a nezávislost sektorově specifického regulačního orgánu 18 . Téměř všechny členské státy
vytvořily takový orgán pro příslušné sektory, včetně rozvodu elektřiny a plynu, pro které
aktuální legislativa Společenství dosud nepožaduje jmenování národního regulačního
orgánu.
40. Mělo by se však poznamenat, že i tam, kde existuje sektorově specifický regulační orgán, si
vláda – to je příslušné ministerstvo – často ponechává odpovědnost za určitá regulační
rozhodnutí. Situace, kdy sektorově specifický regulátor je odpovědný za všechny regulační
otázky, je v současné době výjimkou. Takoví regulátoři se nejčastěji vyskytují v oblasti
komunikací a do menší míry též v energetice nebo poštovních službách, zatímco u letecké a
18
Definice sektorově specifického regulačního orgánu je obsažena v rozhodnutí Komise 2002/627/ES ze dne 29.
července 2002, kterým se vytváří Skupina evropských regulátorů pro elektronické komunikační sítě a služby,
Úř. věst. č. L 200/38, 30. 7. 2002: «Pro účely tohoto rozhodnutí se termínem „příslušný národní regulační
orgán“ rozumí veřejný orgán vytvořený v každém členském státu pro dohlížení nad každodenní interpretací a
aplikací ustanovení směrnic o elektronických komunikačních sítích a službách, jak je definováno v rámcové
směrnici»
47

železniční dopravy jsou odpovědnosti obvykle sdíleny mezi daným ministerstvem a úřady
pro civilní letectví nebo železničními agenturami. Ve vodohospodářském sektoru má
OFWAT ve Velké Británii pravomoc regulovat ceny a úroveň poskytované služby, zatímco
vodohospodářské agentury ve Francii by bylo možno považovat za environmentální
regulátory vzhledem k tomu, že vybírají ekologické poplatky.
41. Klíčovou charakteristikou sektorově specifického regulátora je nezávislost na tržních
operátorech v příslušném sektoru. Tento požadavek je podstatným požadavkem pro
zabránění střetu zájmů a pro zajištění nestrannosti regulátora 19 , a proto je uváděn
v legislativě Společenství vždy, když je jmenování národního regulačního orgánu povinné.
Konkrétnější pravidla jsou v platnosti na úrovni členských států za účelem zajištění této
nezávislosti, v jejichž rámci není například pracovníkům regulátora dovoleno držet akcie ve
společnostech v daném sektoru.
42. Sektorově specifičtí regulátoři mají též určitý vysoký stupeň nezávislosti na vládě. Ve
většině případů vláda jmenuje vedoucího takového orgánu a členy regulačního orgánu a
určuje jeho obecné cíle v rámci dané politiky 20 . Regulační orgány však za normálních
okolností nepodléhají pokynům od vlády v souvislosti s jednotlivými rozhodnutími; navíc
by od členů tohoto orgánu mohlo být požadováno, aby měli dobré znalosti pravidel, která se
vztahují na daný sektor. To zvyšuje nestrannost regulátora a rovněž kontinuitu regulačních
přístupů. Některé regulační orgány financují své rozpočty prostřednictvím autonomních
příjmových zdrojů oproti financování z obecného rozpočtu spravovaného vládou, což
zvyšuje jejich nezávislost.
43. Je důležité poznamenat, že nezávislost neznamená nedostatek odpovědnosti za výkon.
Regulátoři obvykle musejí vládě a/nebo parlamentu podávat příslušná hlášení, a co je ještě
důležitější, je skutečnost, že dotčené strany se mohou odvolat proti jejich rozhodnutím u
soudu. Na druhé straně musejí být možnosti odvolání přiměřené. Jestliže se rozhodnutí
regulátora bude topit po řadu let ve změti sporů, než nabude účinnosti, nebude dosaženo cíle
příslušné regulace. Z tohoto důvodu odvolání nemají v řadě případů žádný odkladný účinek
proti rozhodnutí regulátora.
44. Před učiněním rozhodnutí je třeba, aby se regulátoři poradili se zainteresovanými stranami a
s veřejností, aby bylo zajištěno, že budou brány v úvahu všechny příslušné aspekty. Stejně
důležité je, že se od regulátorů požaduje, aby se poradili a zkoordinovali svou činnost
s dalšími veřejnými orgány, jako jsou orgány pro ochranu hospodářské soutěže a orgány pro
ochranu spotřebitele, aby byla zajištěna slučitelnost a konzistence přijímaných rozhodnutí.
45. Aby regulátoři mohli provádět své úkoly efektivním způsobem, spoléhají často na
informace, které mohou poskytnout pouze regulované podniky. Z tohoto důvodu mají
regulátoři obvykle pravomoc vyžadovat od podniků v určitém časovém limitu informace,
které jsou nezbytné pro příslušnou úlohu. V případě obchodně citlivých informací musejí
19
20
Viz Evropský soudní dvůr, případ C-202/88, Francie versus Komise [1991] ECR I-1223, odst. 51, 52; případ
C-91/94, Thierry Tranchant [1995] ECR I-3911, odst. 18, 19
V některých případech, jako například u elektronické komunikace, jsou celkové cíle politiky «národního
regulačního orgánu» stanoveny v legislativě Společenství
48

egulátoři respektovat pravidla o obchodním tajemství. Aby regulátor mohl například
regulovat tarify pro přístup na síť, musí mít k dispozici spolehlivé a obšírné informace o
nákladech, jež vyvstávají síťovým operátorům.
46. Pravomoci a odpovědnosti regulátorů v členských státech se mění podle sektorů a situace
v legislativě členských států, včetně rozdělení úkolů mezi sektorovým regulátorem a
kompetentním ministerstvem. Rozdělení úkolů je v převážné míře ovlivněno národními
právními a administrativními tradicemi, které přetrvávají v členských státech. Určité
klíčové odpovědnosti jsou však sdíleny téměř všemi regulátory příslušných sektorů.
Regulace podmínek přístupu na stávající sítě a regulace maloobchodních cen za účelem
vyloučení zneužívání dominantních postavení na trhu jsou pravděpodobně nejtypičtějšími
příklady. V tomto ohledu regulátoři doplňují činnosti orgánů pro ochranu hospodářské
soutěže: zatímco tyto orgány aplikují obecnou právní úpravu pro ochranu hospodářské
soutěže na určitý specifický sektor tím, že přijímají opatření typu ex-post, tj. poté, co
k danému zneužití již došlo, bude regulátor v typickém případě zasahovat způsobem
ex-ante stanovením pravidel určených ke snížení rizika nastání zneužití od samého
začátku 21 .
47. Za obvyklých okolností příslušný legislativní akt definuje příležitosti související
s poskytováním univerzální služby. Regulátoři však často hrají důležitou roli v dalším
definování a realizaci takových pravidel. V případech, kdy například poskytovatel
univerzální služby obdrží kompenzaci za poskytování dané služby, jsou všeobecná pravidla
pro výpočet nákladů spolu s mechanismem financování obvykle stanovena parlamentem
nebo příslušným ministerstvem. Provedení těchto pravidel je pak ponecháno na příslušném
regulátorovi.
48. Důležitým prvkem koncepce univerzální služby je dostupnost cen pro konečné uživatele a
spotřebitele. V případech, kdy je třeba dosáhnout tohoto cíle, budou regulátoři aplikovat
opatření cenové regulace. Vzhledem k tomu, že příslušný trh by měl v zásadě určovat cenu,
taková regulace bude mít obvykle podobu maximálních cen, které existují v mnoha
členských státech například u elektřiny. Cenová regulace však může mít i podobu
minimálních cen, aby se zabránilo predátorskému chování ze strany dominantních subjektů
(například v telekomunikacích).
49. Z hlediska uživatelů nebo spotřebitelů je zvláště důležitá role, kterou regulátoři často
zastávají při vývoji a v realizaci závazných standardů zabezpečení a kvality služby. Tyto
standardy jsou důležité z hlediska splnění očekávání s ohledem na zejména volbu přístupu,
transparentnost (včetně transparentnosti cenové), cenovou dostupnost, kvalitu, bezpečnost,
zabezpečení a spolehlivost. Pro spotřebitele a uživatele jsou velmi důležité též odpovídající
21
Mělo by se poznamenat, že odpovědnosti orgánů pro ochranu hospodářské soutěže a regulaci se obvykle do určité
míry překrývají. Neodpovídající stanovení cen může být neslučitelné s pravidly stanovenými regulátorem a
současně s tím představuje zneužití dominantního postavení ve smyslu právní úpravy pro ochranu hospodářské
soutěže. Je proto důležité, aby byly v praxi objasněny příslušné role regulátorů a úřadů pro ochranu hospodářské
soutěže. Obecně je možno říci, že regulátor aplikuje sektorově specifická pravidla, která budou často eliminovat
potřebu zásahu ze strany úřadu pro ochranu hospodářské soutěže. Na druhé straně je na příslušném úřadu pro
ochranu hospodářské soutěže, aby zasáhl, když regulátor nemá pravomoc zajistit, aby byla respektována
horizontální pravidla hospodářské soutěže nebo opomene učinit opatření.
49

eklamační mechanismy v případech, kdy operátoři nebudou splňovat standardy v tomto
ohledu.
50. Udělování licencí je důležitým nástrojem pro zajištění splnění závazných standardů. Jestliže
tržní operátor nebude splňovat standardy stanovené regulátorem – a specifikované v licenci
poskytnuté tržním operátorům – mohou regulátoři uvedenou licenci odebrat. Další
prostředky pro zajištění respektování pravidel zahrnují ukládání pokut.
51. Spotřebitelé a uživatelé musejí mít možnost předkládat stížnosti například v případě, že
nějaký operátor nedodrží výše uvedený druh standardů. Takové stížnosti a reklamace jsou
obvykle vyřizovány regulátorem a v mnoha případech legislativa nařizuje regulátorům, aby
rychle podnikly určité rozhodnutí (tj. v určitém časovém limitu).
52. Některé regulační orgány jsou rovněž aktivní v systematickém poskytování tržních
informací spotřebitelům 22 , zatímco ve většině případů je tato úloha prováděna
spotřebitelskými organizacemi. Kromě výše uvedených klíčových odpovědností regulátorů
jim mnoho členských států svěřuje další úkoly, například v energetice se jedná o realizaci
sociální a environmentální politiky 23 a dlouhodobé plánování zabezpečení dodávek
elektřiny a plynu 24 . Tyto další úkoly jsou obvykle stanoveny specifickými národními
okolnostmi. Důvodem pro převedení takových úkolů na regulátory je v mnoha případech
jejich technické a odborné zázemí a znalost daného sektoru.
1.2 Ujednání o institucionální spolupráci na úrovni Společenství
53. Členské státy vytvářejí sektorově specifické regulační orgány, jejichž úkolem je regulovat
národní trh příslušného sektoru. Národní trhy však tvoří součást vnitřního trhu Společenství
a regulační rozhodnutí přijatá národními regulátory mají často vliv na přeshraniční
transakce. Z tohoto důvodu je nezbytný určitý stupeň konzistence národních regulačních
přístupů, aby se zabránilo narušením plynoucím z různých přístupů, která by mohla mít
dopad na hladké fungování vnitřního trhu. V sektoru železniční dopravy a komunikací
obsahuje legislativa Společenství ustanovení, které zavazuje regulátory výslovně ke
koordinaci svých rozhodovacích zásad 25 .
54. V současné době existuje pro příslušné sektory určitá řada organizačních ujednání, která
jsou zaměřena na podporu regulační konzistentnosti.
Pro řadu sektorů byla vytvořena evropská sdružení, která zastřešují regulátory z členských
států a často i z třetích zemí. Jednotlivé příklady zahrnují:
• Rada evropských energetických regulátorů (CEER) působí jako centrální bod pro
kontakty mezi regulátory a generálním ředitelstvím pro energii a dopravu v rámci
22
23
24
25
Například energetický regulátor ve Velké Británii a v Dánsku; v oblasti komunikací legislativa Společenství uvádí,
že regulátoři musejí podporovat poskytování informací spotřebitelům za účelem umožnění spotřebitelského výběru
(viz články 21 a 22 směrnice o univerzální službě 2002/22/ES)
Například ve Velké Británii a Švédsku
Například v Belgii
Článek 31 směrnice 2001/14/ ES a čl. 7 odst. 2 rámcové směrnice o komunikacích
50

Evropské komise. Tato rada udržuje úzké pracovní vztahy s regulačními orgány
v Severní Americe a v kandidátských zemích EU. Práce CEER se soustřeďují na otázky
spojené s přeshraničními transakcemi a tato rada navíc hraje aktivní úlohu v rámci
Florentského regulačního procesu a Madridského regulačního procesu (viz níže).
• Evropský výbor pro poštovní regulaci (CERP) je tvořen zástupci z poštovních
regulačních orgánů ze zemí konference CEPT (Evropská konference poštovních a
telekomunikačních správ), zahrnující země EU a kandidátské země, země ESVO a další
země, jako např. Albánii nebo Ruskou federaci. CERP projednává regulační a provozní
otázky poštovních služeb a usnadňuje kontakty s příslušnými orgány, aby bylo možno
vytvořit určitý společný přístup, který může v příslušných případech vést k návrhům a
doporučením.
• Sdružené letecké úřady (JAA) jsou zastřešující organizací pro národní agentury civilního
letectví. Tato organizace vytvořila společné bezpečnostní regulační standardy a
procedury pro většinu oblastí civilního letectví. Tyto standardy jsou nezávazné, pokud
nejsou převedeny do legislativy EU nebo do národní legislativy.
55. Mezi národními regulátory existuje jedinečná forma koordinace a spolupráce v oblasti
distribuce elektřiny a plynárenství. Aby bylo možno dosáhnout shody mezi všemi stranami
v oblasti otázek, jež se týkají přeshraničních transakcí v sektorech plynárenství a rozvodu
elektřiny, byla vytvořena dvě regulační fóra známá jako Madridské fórum a Florentské
fórum. Tato fóra, jimž předsedá Komise, zastřešují národní energetické regulátory a
zástupce členských států, daného sektoru a spotřebitelů na vysoké úrovni. Rozhodnutí, jež
přijímají tato fóra, nejsou sice formálně závazná, ale jsou přijímána s vědomím, že národní
regulátoři je budou provádět na národní úrovni 26 . V současné době však stále více
vyvstávají na povrch meze, jež tato dvě fóra mají; zejména když přijde řada na rozhodování
o kontroverzních otázkách. Z tohoto důvodu Komise v březnu 2001 navrhla nařízení o
přeshraničních výměnách elektřiny, které uvádí komitologický postup v otázkách, jež byly
projednávány v kontextu s Florentským fórem.
56. Evropské skupiny regulátorů
V nedávné době se vytvořila nová organizační forma participace národních regulátorů na
úrovni Společenství, která má podobu evropských skupin regulátorů, kteří usilují o posílení
a formalizaci role sektorově specifických regulačních orgánů na úrovni EU. Na rozdíl od
komitologických výborů musejí být takové skupiny složeny z národních regulátorů
v příslušném sektoru. Tato koncepce byla například podrobně projednána v «Lamfalusské
zprávě» o budoucím legislativním a regulačním procesu pro evropský trh s cennými papíry
s ohledem na vytvoření nové a efektivnější formy regulace. Pokud jde o služby obecného
hospodářského zájmu, byla v nedávné době vytvořena «Evropská skupina regulátorů» na
základě rozhodnutí Komise o elektronické komunikaci 27 . Mezi její cíle patří: (a) radit a
26
27
Pro další informace o Florentském a Madridském fóru viz
http://europa.eu.int/comm/energy/en/elec_single_market/florence/index_en.html;
http://europa.eu.int/comm/energy/en/gas_single_market/madrid.html
Úř. věst. č. L 200, 30. 7. 2002, s. 38
51

napomáhat Komisi při konsolidaci vnitřního trhu pro elektronické komunikační sítě a
služby; (b) poskytovat rozhraní mezi národními regulačními orgány a Komisí; a (c)
napomáhat při zajišťování konzistentní aplikace regulačního rámce ve všech členských
státech.
57. Pro elektřinu a plyn Komise navrhla ve svých pozměňovacích návrzích na dokončení
vnitřního trhu s energiemi, v reakci na návrh učiněný Evropským parlamentem, že by měla
být vytvořena taková skupina regulátorů v oblasti elektřiny a plynu.
58. Komitologie
Ve většině příslušných sektorů stanovuje legislativa Společenství komitologické postupy
pro stanovení podrobností pro provádění pravidel obsažených v základní legislativě
Společenství. Společným rysem těchto postupů je to, že Komise přijímá rozhodnutí po
konzultacích s poradním nebo regulačním výborem, který je tvořen zástupci členských
států. Projednávané problémy jsou často ty problémy, které se zvláště týkají přeshraničních
transakcí, jako jsou například otázky kvalitativních standardů pro přeshraniční poštovní
služby nebo železniční interoperabilitu. Takové komitologické výbory existují pro
komunikace, poštovní služby, železnice a letectví. Mělo by se poznamenat, že je na
členských státech, aby stanovily, jak budou zastoupeny v těchto výborech, a proto není
zaručena účast sektorově specifického regulačního orgánu. V praxi však ve většině případů,
kde existují regulátoři, jsou tito regulátoři zahrnuti v příslušném postupu určovaném
členskými státy. Pro elektřinu Komise navrhuje ve svých návrzích na dokončení vnitřního
trhu s energiemi určitý komitologický postup pro otázky, jež se týkají přeshraničních
přenosů elektřiny.
1.3 Existuje potřeba evropských regulátorů?
59. Evropský regulační orgán v současné době neexistuje pro žádný z příslušných sektorů.
Myšlenka založení takového orgánu na evropské úrovni však je projednávána pro určité
sektory již poměrně dlouhou dobu, což platí zejména pro komunikace 28 . V letecké dopravě
například Rada v nedávné době rozhodla na základě návrhu Komise o založení Evropského
úřadu pro leteckou bezpečnost (EASA). Tento úřad bude napomáhat Komisi při přijímání
společných standardů v oblasti bezpečnosti letecké dopravy a v otázkách ochrany životního
prostředí podle určitého komitologického postupu. Rovněž bude odpovídat za letovou
způsobilost a ekologickou certifikaci leteckých výrobků navržených nebo používaných
v členských státech. Tuto úlohu až dosud prováděly národní letecké úřady. V tomto
(omezeném) ohledu by tento nový úřad mohl být považován za evropského regulátora.
V železničním sektoru Komise navrhla ve svém druhém železničním balíčku z ledna 2002
vytvoření Evropské železniční agentury. Tato agentura by však neměla přímou regulační
roli. Podle záměrů by tato agentura měla v určitých oblastech poradní roli, která je
srovnatelná s rolí «Evropské skupiny regulátorů» v komunikacích.
28
Viz dvě nezávislé studie provedené pro Komisi: Eurostrategies/Culen International, Případná přidaná hodnota
evropského regulačního orgánu pro telekomunikace, prosinec 1999; Nera & Denton Hall, Otázky související
s vytvořením evropského regulačního orgánu pro telekomunikace, březen 1997
52

2. Financování služeb obecného zájmu
60. Přestože pro významný počet služeb obecného hospodářského zájmu mohou samotné tržní
mechanismy zajistit jejich životaschopnost, některé služby obecného zájmu potřebují
specifické programy financování, aby mohly zachovat finanční rovnováhu.
61. Obecně platí, že právní úprava Společenství neukládá specifickou formu financování
služeb obecného zájmu a je na členských státech, aby se rozhodly, jak budou tyto služby
financovány. Přesto platí, že bez ohledu na použitý systém financování musí daný systém
splňovat pravidla pro ochranu hospodářské soutěže a státní pomoc, jakož i pravidla
Smlouvy pro vnitřní trh. V každém případě Smlouva umožňuje poskytovatelům služeb
obecného hospodářského zájmu získávat kompenzace za zvláštní náklady související
s plněním poslání veřejné služby. Jakákoliv kompenzace, která by přesáhla to, co je
nezbytné pro vykonávání úkolu veřejné služby, je v zásadě neslučitelná se Smlouvou.
62. Programy financování mohou mít různé formy, jako jsou například přímé financování přes
státní rozpočet, příspěvky prováděné účastníky trhu, poskytování speciálních nebo
exkluzivních práv, průměrování tarifů nebo v případě netržních sociálních služeb
financování založené na solidaritě.
(a)
Přímé kompenzace prostřednictvím rozpočtu členských států
Jednou z forem poskytování finanční podpory pro služby obecného zájmu je forma
spočívající v přímých náhradách prostřednictvím státního rozpočtu příslušného členského
státu. Tato náhrada může mít podobu přímých plateb poskytovateli služby nebo podobu
jiných finančních výhod, jako jsou daňové výjimky, které snižují výnosy státních rozpočtů
členských států. V některých případech mohou být přímé náhrady členským státem
doplněny financováním Společenstvím, které je založeno na zásadě spolufinancování (např.
prostřednictvím strukturálních fondů).
U přímých náhrad dochází ke sdílení břemene financování veřejné služby mezi všemi
daňovými poplatníky. Tato forma financování nevytváří žádnou překážku pro vstup.
Podléhá parlamentní kontrole v členských státech jakožto součást rozpočtového postupu.
(b)
Příspěvky ze strany účastníků trhu
Členské státy mohou rovněž rozhodnout o tom, že čisté náklady na poskytování služby
obecného zájmu budou získávány od těch subjektů, jimž je daná služba poskytována,
prostřednictvím podnikových odvodů. Tato možnost je explicitně uvedena v legislativě
Společenství upravující telekomunikační a poštovní služby.
V tomto případě by členské státy měly zajistit, aby metoda rozdělování mezi podniky byla
založena na objektivních a nediskriminačních kritériích a aby byla v souladu se zásadou
proporcionality. Tato zásada by neměla bránit členským státům v poskytování výjimek
nově vstupujícím subjektům na trh, které dosud nedosáhly žádného významného
zastoupení na trhu. Jakýkoliv mechanismus financování by měl zajišťovat, aby účastníci
trhu přispívali pouze na financování univerzální služby a nikoliv na jiné činnosti, které
53

nejsou přímo spojeny s poskytováním povinností univerzální služby. Daný mechanismus
by měl ve všech případech splňovat zásady právní úpravy Společenství a zejména v případě
mechanismů sdílení by měl splňovat zásadu nediskriminace a proporcionality.
Čisté náklady povinností univerzální služby mohou být sdíleny mezi všemi podniky nebo
mezi určitými stanovenými třídami podniků. Národní regulační orgány by se měly
přesvědčit, zda ty podniky, které mají přínosy z daného programu financování, poskytují
dostatečně podrobné informace o konkrétních nákladech vyžadujících takové financování,
aby doložily své požadavky. Existují pobídky pro jmenované operátory, aby zvýšili
posuzované zvýšené náklady povinností veřejné služby. Z tohoto důvodu by členské státy
měly zajistit účinnou transparentnost a kontrolu částek účtovaných za účelem financování
povinností univerzální služby.
Kromě toho směrnice 2002/22/ES o univerzální službě v elektronické komunikaci uvádí,
že programy členských států pro určování nákladů a financování povinností univerzální
služby musejí být sděleny Komisi pro ověření slučitelnosti se Smlouvou. Dále platí, že bod
odůvodnění 21 této směrnice uvádí, že „každý mechanismus financování by měl zajistit,
aby spotřebitelé a uživatelé v jednom členském státě nepřispívali na náklady univerzální
služby v jiném členském státě, například když provádějí telefonní hovory z jednoho
členského státu do druhého členského státu“.
(c)
Speciální a exkluzivní práva
V některých případech členské státy poskytují speciální nebo exkluzivní práva, aby
zajistily finanční životaschopnost poskytovatele služby obecného hospodářského zájmu.
Poskytnutí takových práv samo o sobě není slučitelné se Smlouvou. Soudní dvůr rozhodl 29 ,
že čl. 86 odst. 2 Smlouvy «umožňuje členským státům udělovat podnikům, kterým svěřují
provozování služeb obecného ekonomického zájmu, exkluzivní práva, která mohou být
v rozporu s aplikací pravidel Smlouvy, která se zaměřují na ochranu hospodářské soutěže,
pokud omezení na hospodářskou soutěž nebo dokonce vyloučení veškeré konkurence ze
strany dalších hospodářských operátorů je nezbytné pro zajištění výkonu určitých
zvláštních úkolů přidělených podnikům, jež vlastní exkluzivní práva ». Členské státy však
musejí zajistit, že taková práva budou slučitelná s pravidly vnitřního trhu a nebudou
představovat zneužití dominantního postavení ve smyslu článku 82 ze strany příslušného
operátora. Obecně řečeno to znamená, že exkluzivní nebo speciální práva mohou omezovat
hospodářskou soutěž na určitých trzích pouze tehdy, jsou-li nezbytná pro plnění
konkrétních úkolů veřejné služby.
Kromě toho je rovněž možno omezit svobodu členských států v poskytování speciálních
nebo exkluzivních práv poskytovatelům služeb obecného zájmu v sektorově specifické
legislativě Společenství 30 .
29
30
Případ Evropského soudního dvora 320/91, rozsudek ze dne 17. května 1993, Corbeau, [1993] I-2533 (bod 14)
Viz čl. 2 odst. 1 směrnice Komise 2002/77/ES ze dne 16. září 2002 o hospodářské soutěži na trzích pro elektronické
komunikační sítě a služby, Úř. věst. č. L 249, 17. 9. 2002, s. 21; čl. 7 odst. 1 směrnice Evropského parlamentu a
Rady 97/67/ES ze dne 15. prosince 1997 o společných pravidlech pro rozvoj vnitřního trhu poštovních služeb
Společenství a zlepšení kvality služby, Úř. věst. č. L 15 , 21. 1. 1998, s. 14
54

(d)
Průměrování tarifů
Pro některé služby, jako jsou určité telekomunikační nebo poštovní služby, členské státy
vyžadují, aby byla určitá univerzální služba poskytována za jednotný tarif na celém území
členského státu. V těchto případech je daný tarif založen na průměru nákladů na
poskytování dané služby, které se mohou značně lišit, například v závislosti na tom, zda je
daná služba poskytována v hustě obydlené oblasti nebo v nějaké odlehlé venkovské oblasti.
Obecně je průměrování tarifů s výhradou kontroly zneužití prováděnou Komisí slučitelné
s právní úpravou Společenství za předpokladu, že je ukládáno členským státem z důvodů
územní a sociální soudržnosti a splňuje podmínky uvedené v čl. 86 odst. 2 Smlouvy 31 .
(e)
Financování založené na solidaritě a povinné členství
Tato forma financování je zde zmíněna kvůli svému významu, přestože se týká pouze
podpory služeb obecného zájmu nehospodářské povahy. Základní systémy sociálního
zabezpečení v členských státech jsou obecně založeny na programech, které sledují určitý
sociální cíl a zahrnují v sobě zásadu solidarity. Tyto programy jsou určeny k zajištění krytí
pro všechny osoby, na které se vztahují, a to vzhledem k takovým rizikům, jako jsou nemoc,
staroba, smrt a invalidita bez ohledu na jejich finanční a zdravotní stav v době připojení
k těmto programům. Zásada solidarity může například v programech zdravotního pojištění
spočívat ve skutečnosti, že daný program je financován příspěvky, jež jsou úměrné příjmu
ze zaměstnání osob, které je vytvářejí, zatímco čerpání z tohoto systému je založeno na
potřebách těch, kteří je přijímají. V tomto případě solidarita obnáší přerozdělování příjmů
mezi těmi, kteří jsou na tom lépe, a těmi, kteří vzhledem ke svým zdrojům a zdravotnímu
stavu by jinak byli bez potřebného sociálního krytí. Tato zásada rovněž zmírňuje
nedostatky trhu v oblasti zdravotního pojištění v souvislosti s úsporami z velkého rozsahu,
volbou rizik a morálním nebezpečím. V případě programů pojištění na stáří může být
solidarita zakomponována ve skutečnosti, že příspěvky placené aktivními pracujícími
slouží k financování penzí pracovníků v důchodu. Tato zásada se rovněž odráží
v poskytnutí penzijních práv i v případech, kdy nebyly prováděny žádné příspěvky, a
penzijních práv, která nejsou úměrná zaplaceným příspěvkům. Rovněž je dále možno
zmínit solidaritu mezi různými programy sociálního zabezpečení, která spočívá v tom, že ti,
co mají přebytek, přispívají k financování těch, kteří mají strukturální finanční problémy.
Takové programy v rámci sociálního zabezpečení jsou založeny na systému povinného
přispívání, který je neodmyslitelný pro aplikaci zásady solidarity a finanční rovnováhu
těchto programů. Navíc platí, že správa a řízení takových programů obecně podléhají
obšírné kontrole ze strany státu.
Podle precedenčního práva Soudního dvora jsou organizace pověřené poskytováním
takových činností založeny na zásadě národní solidarity a působí zcela neziskovým
způsobem a vykonávají výlučně sociální funkci. Tyto organizace se nezapojují do
hospodářských činností a nemohou být považovány za podniky ve smyslu právní úpravy
31
Případ Evropského soudního dvora 320/91, rozsudek ze dne 19. května 1993, Corbeau, [1993] I-2533 (bod 15)
55

Společenství 32 . Nicméně by se mohlo zvážit, zda by kritéria a důsledky financování
programů sociálního zabezpečení založených na solidaritě neměly být vyjasněny na úrovni
Společenství.
63. Pravidla o vnitřním trhu, hospodářské soutěži a státní pomoci se zaměřují na zajištění toho,
aby finanční podpora poskytovaná službám obecného zájmu nenarušovala hospodářskou
soutěž a fungování vnitřního trhu. Rovněž platí, že sektorově specifická legislativa, která je
nyní v platnosti, usiluje pouze o zajištění toho, že mechanismus financování zavedený
členskými státy bude co nejméně narušovat hospodářskou soutěž a bude usnadňovat vstup
na trh. Další příslušná kritéria pro výběr mechanismu financování, jako jsou efektivita,
odpovědnost nebo jeho přerozdělovací efekty, nejsou brána v úvahu. V této fázi Komise
považuje za žádoucí zahájit debatu o tom, zda by tato kritéria mohla vést k závěru, že by
nějaké specifické mechanismy financování měly být upřednostňovány, a zda by
Společenství nemělo přijmout opatření ve prospěch specifických mechanismů financování.
3. Hodnocení služby obecného zájmu
64. Hodnocení služby obecného zájmu je vnitřně spojeno s hodnocením plnění sektorů
poskytujících tyto služby. Toto plnění spočívá v dodávání kvantitativních a kvalitativních
přínosů uživatelům a spotřebitelům a v důsledku toho ve zvýšení jejich spokojenosti.
Hodnocení plnění těchto sektorů, aby bylo zajištěno dosažení cílů hospodářské, sociální a
územní soudržnosti a cílů v oblasti ochrany životního prostředí, je důležitým úkolem na
úrovni Společenství. Z čistě ekonomického hlediska je hodnocení služeb obecného zájmu
důležité, jelikož sektory poskytující tyto služby představují podstatnou část HDP v EU a
ceny v těchto sektorech mají vliv na náklady v jiných sektorech.
Hodnocení síťových odvětví poskytujících služby obecného hospodářského zájmu v této
konkrétní době je rovněž zdůvodňováno skutečností, že tyto sektory právě procházejí
velkými strukturálními reformami v důsledku regulačních, technologických, sociálních a
hospodářských změn. Nicméně hodnocení plnění by mělo být provedeno ve všech
sektorech, které poskytují služby obecného zájmu bez ohledu na to, zda podléhají
strukturálním změnám či nikoliv. Hodnocení je rovněž důležité z toho důvodu, že
informace, které poskytuje, jsou důležitým vstupem pro široce založené politické diskuse a
informovanou regulaci sektorů. Dalším faktem je, že hodnocení je odůvodněno z hlediska
dobrého vládnutí. Hodnocení poskytuje důkaz, posouzení a informace pro koncepci
politiky, přizpůsobení a odpovědnost. Ze všech těchto důvodů se Komise domnívá, že je
důležité provádět posuzování služeb obecného zájmu, a definovala v tomto ohledu určitou
strategii.
3.1 Přístup založený na třech základních pilířích
65. Jak již bylo uvedeno ve sdělení o službách obecného zájmu v Evropě z roku 2000,
„angažovanost Společenství v oblasti služeb obecného zájmu jde za hranice vytváření
32
Společné případy Evropského soudního dvora 159/91 a 160/91, rozsudek ze dne 17. února 1993, Poucet and Pistre,
[1993] ECR I-637 (body 18, 19); případ C-218/00, rozsudek ze dne 22. ledna 2002 Cisal di Battistello Venanzio &
C. Sas ./. INAIL [2002] ECR I-691 (bod 44)
56

jednotného trhu, včetně poskytování nástrojů pro zajištění standardů kvality, koordinace
regulátorů a hodnocení činností. (…) Takové příspěvky jsou určeny k posílení a v žádném
případě ne k nahrazení národních, regionálních a místních rolí v příslušných oblastech“ 33 .
Na základě těchto zásad Evropská komise provádí pravidelná hodnocení výkonů sektorů,
které poskytují služby obecného hospodářského zájmu. Toto hodnocení je založeno na
následujících třech pilířích.
66. Komise provedla část známou jako «horizontální posouzení» v rámci své strategie pro
efektivní hodnocení služeb obecného hospodářského zájmu. V prosinci 2001 Komise
představila jedno z prvních horizontálních posouzení 34 , které je připojeno ke «Zprávě o
fungování trhů s produkty a kapitálových trhů» 35 . Těmito kroky vytvořila určitou startovací
čáru pro budoucí horizontální monitorování a pravidelné hodnocení těchto služeb, jak je
požadováno Radou. V souladu s vyzváním Rady k předložení metodiky pro hodnocení
služeb obecného zájmu určilo sdělení «Metodická poznámka pro horizontální hodnocení
služeb obecného hospodářského zájmu» 36 metodiku, která bude používána Komisí
v budoucích horizontálních hodnoceních. Komise vypracuje výroční zprávy představující
výsledky horizontálního hodnocení služeb obecného hospodářského zájmu. Tyto zprávy
budou tvořeny třemi hlavními částmi: analýzou strukturálních změn a tržního plnění,
výsledky průběžných konzultačních procesů se spotřebiteli a přehledem horizontálních
témat napříč různými sektory. Zpočátku budou horizontální hodnocení pokrývat
v členských státech sektory letecké dopravy, místní a regionální veřejné dopravy,
distribuce elektřiny, plynárenství, poštovních služeb, železniční dopravy a telekomunikací.
67. Spolu s horizontálním posouzením provádí Evropská komise sektorové posouzení odvětví
poskytujících služby obecného hospodářského zájmu 37 . Skutečně platí, že hospodářské,
technické a regulační rámce se budou lišit u jednotlivých sektorů, takže určité otázky budou
specifické pro dané odvětví a nebudou moci být plně řešeny v horizontálních posouzeních.
Kromě toho jsou tato sektorová posouzení vhodnými nástroji pro monitorování a provádění
směrnic a efektivní aplikaci pravidel v podobě, v jaké jsou prováděny v rámci národní
právní úpravy, jakož i vhodnými nástroji pro získání srovnání sektorové regulace. To
poskytuje Komisi určitý základ pro vedení členských států v oblasti budoucí regulace a
projednávání nejlepších sektorových praktik. Rovněž to poskytuje určitý jasný obraz
případných neplnění právní úpravy EU.
68. Hodnocení plnění služeb obecného zájmu by nebylo vyčerpávající, pokud by nebralo
v úvahu stanovisko různých zainteresovaných stran (všech uživatelů / spotřebitelů,
operátorů, regulátorů, sociálních partnerů, veřejných orgánů, atd.), kteří figurují v těchto
službách. Názory zainteresovaných stran jsou brány v úvahu při posuzování Komisí a
poskytují obecné zásady pro budoucí činnost v rámci dané politiky. Konkrétně platí, že
33
34
35
36
37
KOM(2000) 580, s. 23-24
Tržní plnění síťových odvětví poskytujících služby obecného zájmu: jedno z prvních horizontálních posouzení,
SEC(2001) 1998
KOM(2001) 736 v konečném znění
KOM(2002) 331 v konečném znění
Viz příkady ze sektorů telekomunikací, poštovních služeb, distribuce elektřiny a dopravy ve zprávě Komise
o službách obecného zájmu, KOM(2001) 598, 17. 10. 2001, s. 15
57

spokojenost zákazníků v oblasti služeb obecného zájmu je monitorována výzkumy
veřejného mínění a kvalitativními analýzami, jež provádí Eurobarometer 38 .
3.2 Předmět hodnocení
69. V aktuálním prostředí strukturální a regulační změny by měl hodnotící proces brát v úvahu
následující čtyři otázky.
(a) Vedou strukturální změny, k nimž dochází v sektoru poskytování služeb obecného
zájmu, k přínosům pro uživatele a spotřebitele z hlediska nižších cen a lepších služeb?
Liberalizovaná odvětví poskytující služby obecného hospodářského zájmu by měla
posilovat hospodářskou soutěž a proto i zvyšovat výběr a měla by motivovat společnosti
k racionalizaci produkce a k nabízení lepších a inovačních služeb za nižší ceny. Tyto
několikanásobné přínosy by měly přispívat ke zvýšení blahobytu za předpokladu, že budou
podniknuta příslušná opatření pro ochranu spotřebitelských a uživatelských práv. Přínosy
otvírání trhu však mohou proniknout k uživatelům a spotřebitelům jen tehdy, když dojde
k zavedení příslušné regulace a odpovídajících podmínek hospodářské soutěže. Hodnocení
služeb obecného hospodářského zájmu je důležité pro zjišťování důkazů případných
nedostatků v přenášení těchto přínosů a jejich případného využití určitými hospodářskými
operátory. Tento cíl je konzistentní s obecnou iniciativou Komise zaměřenou na zlepšení
vládnutí a kvalitu regulace v Evropské unii.
(b)
Jak se vyvíjejí přístup a kvalita vzhledem k poskytování služeb obecného zájmu?
Úspěšné působení na trhu vyžaduje kvalitu a cenovou dostupnost poskytovaných služeb.
Otvírání trhu je doprovázeno určitým rizikem, že by konkurenční prostředí mohlo vytvářet
tlak na ceny na úkor kvality těchto služeb nebo na úkor nerovného rozdělování přínosů
mezi uživateli a spotřebiteli. Z tohoto důvodu by hodnocení mělo brát zvláštní zřetel na
vzájemné působení mezi různými infrastrukturními sítěmi, jakož i na cíle hospodářské
efektivity, ochrany spotřebitele a uživatele a na hospodářskou, sociální a územní
soudržnost. V této souvislosti je velmi důležitým aspektem, který je nutno zvážit, stupeň
přístupnosti na sítě. Například u distribuce energií a v dopravě je užitečné posuzovat stupeň
propojení mezi různými sítěmi a zejména jejich geografické spojení mezi nejrozvinutějšími
oblastmi a znevýhodněnými regiony.
(c) Jaký vliv mají změny v sektorech poskytujících služby obecného zájmu na
zaměstnanost?
Odvětví poskytující služby obecného zájmu byla tradičně provozována veřejným sektorem
a patří mezi největší zaměstnavatele. Zavedení hospodářské soutěže přináší obavu, že dojde
k podstatným úpravám nákladů v personální oblasti. Tyto obavy představují jeden
z hlavních zdrojů odporu vůči strukturálním změnám. Z tohoto důvodu je důležité posoudit
rozsah, v jakém tyto náklady vyvstanou. Účelem posouzení je ocenění jak přímých, tak
nepřímých vlivů na zaměstnanost. Z tohoto důvodu je zvláště důležité rozšířit oblast
38
http://europa.eu.int/comm/consumers/cons_int/serv_gen/cons_satisf/index_en.html
58

působnosti analýzy a posoudit dlouhodobé dopady na ekonomiku jakožto celek, spolu
s krátkodobými vlivy na odvětví poskytující dané služby.
(d)
Jak je tento vývoj vnímán uživateli / spotřebiteli?
Poslední otázkou, kterou je třeba řešit, je otázka, jak je vývoj v realizaci služeb v těchto
sektorech pociťován v praxi. Skutečně může dojít ke vzniku určitého nesouladu mezi
pozorovaným vývojem a jeho vnímáním ze strany veřejnosti. Vzhledem k tomu, že
uživatelé a spotřebitelé by měli být konečnými příjemci služeb poskytovaných těmito
sektory, je velmi důležité vždy zjišťovat jejich názor. Nicméně je třeba mít na mysli, že tito
příjemci představují velice širokou skupinu osob, která sahá od soukromých domácností po
společnosti s velkými rozdíly z hlediska tržeb, velikosti a jiných charakteristik. Z tohoto
důvodu by měly být různé skupiny v jakémkoliv hodnocení uvažovány samostatně.
3.3 Problémové faktory
70. Jednou z hlavních překážek pro vyčerpávající hodnocení je obrovská disproporce
v dostupnosti dat. Tím, že poskytuje určité vedení, Evropská komise sehrává důležitou roli
při zprůhledňování a standardizování sběru dat. Od roku 2000 Komise vydává určitý
seznam strukturálních indikátorů 39 , z nichž některé jsou spojeny se sektory poskytujícími
služby obecného zájmu. sdělení o metodice pro hodnocení služeb obecného zájmu
obsahuje ve své příloze seznam indikátorů, z nichž některé jsou v současné době
nedostupné, které poskytují ideální mapu pro hodnocení. Tento seznam by mohl být
základem pro jednání s potenciálními poskytovateli dat, aby došlo ke zlepšení sběru dat.
Spolu s nedostatečnými zdroji národních regulačních nebo statistických orgánů a
přetrvávajícími rozdíly v metodikách, které komplikují porovnávání, je jedním stále se
zvětšujícím problémem problém, že samotný proces otvírání trhu může ovlivnit dostupnost
a kvalitu dat. Na druhé straně platí, že zavedení hospodářské soutěže v určitých případech
vedlo ke shromažďování podrobnějších dat a provádění podrobnějšího hodnocení, než
tomu bylo před vznikem operátorů v rámci soukromého sektoru. Na druhé straně mají
některé členské státy problémy v případech, kdy soukromé společnosti odmítají sdělovat
strategické informace s odvoláním na zdůvodnění, že se jedná o tržně citlivé informace,
ačkoliv není vždy zřejmé, že tomu tak skutečně je. Jednou z otázek k projednání je
dosažení rovnováhy mezi potřebou získávat data pro hodnocení a tvorbu politiky a právem
společností považovat tyto informace za důvěrné.
71. Kromě toho je třeba, aby hodnocení dosáhlo správné rovnováhy mezi aspekty hospodářské
a sociální politiky, zejména co se týče poskytování kvality služeb a sociální a územní
soudržnosti. Jedná se o problém, ke kterému stávající právní rámec, který se týká služeb
obecného zájmu, poskytuje pouze dílčí pokyny.
72. Aby bylo možno řešit tyto otázky, vytvořila Komise určitou vývojovou strategii a
poskytuje nezbytný vstup pro debatu. Do současné doby její role zahrnovala provádění
horizontálních hodnocení napříč různými sektory a zeměmi, plus úlohu spočívající
39
Viz KOM(2002) 551, 16. 10. 2002 a pracovní materiál Komise na podporu Zprávy Komise Jarnímu zasedání
Evropské rady v Bruselu – Pokrok dosažený v Lisabonské strategii (KOM(2003) 5), SEC(2003) 25/2, 7. 3. 2003
59

v zajištění větší koordinace mezi národními regulátory, aby bylo možno v různých
členských státech zajistit větší podobnost podmínek, které se týkají hospodářské soutěže a
regulace. Komise však nemůže obsáhnout, shrnout a prezentovat žádný konsolidovaný
názor, který by představoval všechny často se rozcházející názory různých zainteresovaných
stran v oblasti provádění služeb obecného zájmu. To znamená, že existuje potřeba
široké debaty o tom, jak hodnotit, a kdo by měl takové hodnocení provádět. Kromě toho
platí, že hodnocení prováděné Komisí na úrovni Společenství nebrání v provádění
doplňkového hodnocení na jiných úrovních (v souladu se zásadou subsidiarity) nebo
hodnocení jinými orgány. Otázka, zda by měl být hodnotící subjekt na úrovni Společenství
nezávislý na Komisi a/nebo na členských státech, zůstává otevřená pro debatu.
73. Jak je navrženo v usnesení Evropského parlamentu 40 , mohla by být značným způsobem
rozšířena veřejná účast. Parlament navrhuje «zorganizování debaty v různých stávajících
fórech (Hospodářský a sociální výbor, Výbor regionů, konzultační orgány, sdružení
působící ve službách obecného zájmu, spotřebitelská sdružení a obdobné iniciativy)».
Výsledky této debaty by měly být brány v úvahu a měly by poskytovat určité vodítko pro
hodnocení a samotná hodnocení by rovněž měla být předmětem debaty. Taková široká
sociální debata o provádění služeb obecného zájmu je vítána za předpokladu, že budou
řádně splněny a řádně reprezentovány zájmy všech zainteresovaných stran. Ve stávajícím
institucionálním rámci zůstává poněkud nejasné, jaké by měly být příslušné role různých
institucí a organizací při hodnocení služeb obecného zájmu a jak by měla být strukturována
a organizována příslušná debata.
4. Mezinárodní dimenze: obchodní politika
4.1 Liberalizace obchodu se službami obecného zájmu v rámci Světové obchodní organizace
(WTO)
74. Společenství a jeho členské státy jsou smluvními stranami Všeobecné dohody o obchodu se
službami (GATS) 41 , která je hlavním multilaterálním souborem oborů v oblasti obchodu se
službami, kde členové WTO činí závazné přísliby zaměřené na otvírání (s výhradou
uvedených omezení) specifických sektorů služeb vůči konkurenci ze strany zahraničních
poskytovatelů.
4.1.1 Služby obecného zájmu nejsou jako takové vyčleněny z GATS
75. Termín «služby obecného zájmu» není možno nalézt v GATS. Obory GATS se vztahují na
všechny závazné služby se dvěma výjimkami:
• v sektoru letecké dopravy se nevztahuje na provozní práva a všechny služby přímo
spojené s výkonem provozních práv, a
40
41
Zpráva Evropského parlamentu ke sdělení Komise o «Službách obecného zájmu v Evropě», KOM(2000) 580
C5-0399/2001 – 2001/2157/COS; v konečném znění A5/0361/2001. Zpravodaj: Werner Langen, 17. 10. 2001
Viz publikace Komise «GATS. Příručka pro podnikání» a publikace WTO «GATS. Fakta a fikce». Text GATS je
zveřejněn v Úř. věst. č. L 336, 23. 12. 1994, s. 190
60

• pro všechny ostatní sektory platí, že se nevztahuje na služby poskytované veřejnosti při
uplatňování státní pravomoci, což znamená na jakoukoliv službu, která není dodávána
ani na komerční bázi, ani v konkurenci s jedním nebo více poskytovateli služeb.
Je možno dodat, že dodávka služeb veřejným subjektům prostřednictvím veřejných
zakázek – včetně služeb obecného zájmu – v současné době nepodléhá hlavním závazkům
GATS (nejvíce zvýhodněný stát, národní režim, přístup na trh, možné další závazky).
Společenství se však zavázalo poskytnout režim nejvíce zvýhodněného státu a národní
režim vůči smluvním stranám Smlouvy o veřejných zakázkách (GPA), která byla rovněž
dojednána v rámci WTO.
4.1.2 GATS uvádí obecné bezpečnostní výjimky, které do značné míry odpovídají výjimkám
Smlouvy o ES
76. S výhradou požadavku, že taková opatření se nebudou aplikovat způsobem, který by
představoval prostředek libovolné nebo neodůvodněné diskriminace mezi zeměmi, kde
platí obdobné podmínky, nebo zastřené omezení obchodu se službami, nesmí být nic z toho,
co je obsaženo v GATS, vykládáno tak, aby bylo bráněno jakémukoliv členovi v přijetí
nebo prosazování opatření nezbytných na ochranu veřejné morálky nebo v zachování
veřejného pořádku, v ochraně života a zdraví lidí, zvířat a rostlin, v zajištění splnění zákonů
nebo předpisů, které se týkají prevence klamných a podvodných praktik nebo analýzy vlivů
neplnění na smlouvy o službách, ochrany soukromí fyzických osob vzhledem ke
zpracování a rozšiřování osobních dat a ochrany soukromí vzhledem k záznamům a
účetním výkazům osob a vzhledem k bezpečnosti (viz článek XIV GATS).
77. Kromě toho nesmí být nic z toho, co je uvedeno v GATS, vykládáno tak, že by od
jakéhokoliv člena bylo požadováno, aby dodával informace, jejichž zveřejnění považuje za
zveřejnění, jež je v rozporu se svými podstatnými bezpečnostními zájmy, ani nesmí nic
bránit žádnému členovi v podnikání jakýchkoliv kroků, které by považoval za nezbytné pro
ochranu svých bezpečnostních zájmů (viz článek XIV GATS). Preambule GATS rovněž
uvádí právo členů regulovat dodávku služeb za účelem splnění cílů příslušné státní politiky.
4.1.3 Liberalizace obchodu se službami obecného zájmu závisí na závazcích přijatých členy
WTO
78. V případě těch služeb obecného zájmu, které nejsou vyčleněny z oblasti aplikace GATS,
není stupeň otevřenosti, který země nabízejí, automaticky stanoven a musí být předmětem
jednání. Vzhledem k tomu, že některé režimy GATS – jako např. režim nejvíce zvýhodněné
země a transparentnost – se vztahují plošně na všechny sektory služeb, které patří do GATS,
aplikují se ustanovení, která se týkají specifických závazků – přístup na trh, národní režim a
případné další závazky – pouze do té míry, do jaké příslušné země učinily závazek v daném
sektoru. Úroveň sektorového pokrytí členů se značně mění a žádný člen neučinil závazky
ve všech sektorech služeb. Jakmile je závazek přijat, je možno ještě provést jeho stažení
nebo úpravu za specifických podmínek. Příslušný specifický postup je stanoven v článku
XXI GATS.
61

4.1.4 GATS nevyžaduje privatizaci ani deregulaci služeb obecného zájmu. Je na členech WTO,
aby rozhodli o těchto otázkách při uplatňování svých suverénních práv
79. Neexistuje žádný jednotný model služeb obecného zájmu v rámci členství ve WTO. Daná
koncepce se mění podle různých sektorů a národních tradic a právních podmínek u
příslušných členů. GATS ponechává plně na členech, aby se rozhodli, zda budou
poskytovat služby obecného zájmu sami, přímo či nepřímo, (prostřednictvím veřejných
podniků) nebo zda svěří jejich poskytování nějaké třetí straně. Z tohoto důvodu služby
obecného zájmu mohou být a jsou prováděny buď veřejnými nebo soukromými podniky
nebo společně.
80. Cílem GATS je vytvoření multilaterálního rámce zásad a pravidel pro obchod se službami
s ohledem na rozšíření takového obchodu za podmínek transparentnosti a rychlé
liberalizace. Účelem není provádět deregulaci služeb, z nichž mnohé jsou z velmi dobrého
důvodu úzce regulovány. Kromě toho GATS z hlediska obecných výjimek nebrání
v příjímání nebo prosazování opatření nezbytných pro ochranu mimo jiné veřejné morálky,
veřejného pořádku, života a zdraví lidí, zvířat a rostlin.
81. Je však nutno poznamenat, že vždy, když členové WTO při výkonu svých suverénních práv
učiní závazky v nějakém sektoru služeb, jsou povinni řídit svou regulaci služeb pro daný
sektor transparentním a předvídatelným způsobem. V tomto ohledu GATS naléhá na členy
WTO, aby vytvořili režimy pro určitá specifická opatření, jež ovlivňují obchod se službami
(kvalifikační požadavky a postupy, technické standardy a licenční požadavky). Takové
obory GATS by měly zajišťovat, že tato specifická opatření budou založena na
objektivních a transparentních kritériích a že nebudou nutně narušovat obchod se službami
vzhledem k potřebě zajištění kvality služby. Až dosud byly dohodnuty pouze režimy pro
účetní sektor, ale ani ty ještě nevstoupily v platnost.
82. Členové WTO mohou v každém případě při výkonu svých suverénních práv učinit závazky
vedle přístupu na trh a národního režimu, v jejichž rámci se budou zavazovat, že budou
dodržovat specifické regulační povinnosti. V tomto ohledu je nutno poznamenat, že
přibližně 75 členů WTO se zavázalo k určitým společným regulačním zásadám, které se
vztahují na sektor telekomunikací, podepsáním určitého «referenčního listu», který
obsahuje pravidla vztahující se mimo jiné na hospodářskou soutěž, propojení, udělování
licencí, nezávislost regulátora.
4.1.5 Smlouva GATS nevylučuje ukládání povinností veřejné služby
83. GATS umožňuje členům WTO ukládat povinnosti veřejné služby v kontextu liberalizace.
Ve svých závazcích mohou členové WTO poskytovat plný přístup na trh a národní režim
zahraničním poskytovatelům služeb a současně s tím jim mohou ukládat stejné povinnosti
veřejné služby, které se vztahují na domácí poskytovatele služeb. I tehdy, když půjdou dále
a schválí společné regulační zásady, jak někteří z nich učinili prostřednictvím
«referenčního listu» v případě telekomunikací, mohou si současně ponechat své právo
definovat ten druh povinnosti veřejné (univerzální) služby, který chtějí zachovat.
62

4.1.6 GATS nezakazuje dotování služeb obecného zájmu
84. V současné době GATS pouze zamýšlí vést jednání s ohledem na vytvoření nezbytných
režimů pro zabránění rušivým vlivům dotací na obchod (článek XV GATS). Při absenci
těchto multilaterálních režimů jsou všechny dotace dovoleny, přestože podléhají zásadě
národního režimu, jelikož dotace jsou opatření, která mají vliv na obchod se službami.
V souladu s tím platí, že pro ty služby, kde nějaký člen WTO provedl závazky přístupu na
trh, musí země, která bude chtít omezit přístup k dotacím na domácí poskytovatele služeb,
tuto skutečnost specifikovat v plánu závazků jako omezení v rámci národního režimu.
85. Člen WTO, který učinil závazky vzhledem ke službám obecného zájmu, se proto může
svobodně rozhodnout, zda a do jaké míry se domácí dotace budou poskytovat zahraničním
dodavatelům služeb, kteří mohou využít přístupu na trh u těchto služeb. Takové rozhodnutí
bude muset být provedeno v příslušném závazku národního režimu.
4.1.7 Závazky Společenství vzhledem ke službám obecného zájmu jsou přijímány v souladu
s pravidly vnitřního trhu, která se vztahují na tyto služby
86. V rámci Uruguayského kola učinilo Společenství závazné závazky pro určité služby
obecného zájmu (např. telekomunikace, soukromě financované vzdělávání,
environmentální služby, zdravotní a sociální služby a doprava). Tyto závazky braly ohled
na situaci na vnitřním trhu, byly omezeny na určité činnosti, které jsou specificky uvedeny
na seznamu, a podléhaly řadě specifických omezení.
87. Specifické závazky přijaté v rámci Uruguayského kola nikdy nešly, pokud jde o zahraniční
dodavatele služeb, za hranici poskytování přístupu na trh a národního režimu, kterému se
těšili dodavatelé služeb ze Společenství v rámci vnitřního trhu v sektorech otevřených pro
hospodářskou soutěž. Pravidla vnitřního trhu jsou rovněž plně respektována závazkem
Společenství podepsat «referenční list» v telekomunikačním sektoru. Členské státy rovněž
zachovávají právo – a to i v oblastech, kde byly přijaty specifické závazky – uložit
povinnosti veřejné služby, které jsou rovněž aplikovány na zahraniční soukromé
poskytovatele (například u univerzální služby, kvalitativních standardů nebo ochrany
spotřebitele/uživatele) 42 . Pokud jde o financování služeb obecného zájmu, pro které byly
přijaty závazky v oblasti přístupu na trh, vyhradilo si Společenství prostřednictvím
horizontálního omezení možnost poskytovat nebo dotovat služby v rámci veřejného
sektoru.
88. Co se týče aktuálních jednání o službách probíhajících u WTO, Společenství adresovalo
dalším členům WTO žádosti 43 o liberalizaci ve většině sektorů služeb: profesní a další
obchodní služby, telekomunikační služby, poštovní a kurýrní služby, stavební služby,
distribuční služby, environmentální služby, finanční služby, služby tiskových kanceláří,
turistické služby, dopravní služby a služby v oblasti distribuce energií. Nebyl vznesen
42
43
Kromě toho mohou Společenství a členské státy aplikovat výjimky z GATS
Viz http://europa.eu.int/comm/trade: «GATS: Pascal Lamy reaguje na obavy Obchodní unie v oblasti veřejných
služeb, Brusel, 7. června 2002» a «Přehled výchozích žádostí ES adresovaných třetím zemím v rámci jednání
GATS, Brusel, 1. července 2002»
63

žádný požadavek vůči žádné zemi v oblasti zdravotních služeb nebo audiovizuálních
služeb a v případě vzdělávacích služeb pouze Spojené státy obdržely žádost omezenou na
soukromě financované služby vyššího vzdělávání. Prostřednictvím těchto požadavků
Společenství neusiluje o demontáž služeb obecného zájmu ani o privatizaci státních
podniků ve třetích zemích. Je rovněž uznávanou skutečností, že se může stát, že liberalizace
obchodu se službami bude muset být v mnoha případech podepřena nějakým
institucionálním a regulačním rámcem, aby byla zajištěna hospodářská soutěž a aby se
pomohlo zlepšení přístupu k takovým službám pro chudé obyvatele. V tomto ohledu dané
požadavky žádným způsobem nepodkopávají ani neomezují schopnost hostitelských vlád
regulovat tvorbu cen, disponibilitu a cenovou dostupnost služeb obecného zájmu, jak si
mohou zvolit. Společenství skutečně jednoduše požaduje, aby byl dodavatelům služeb ze
Společenství poskytnut přístup na trh, aby mohli soutěžit s domácími dodavateli služeb za
stejných podmínek.
89. Obdobně nebudou nabídky Společenství ovlivňovat poskytování služeb obecného zájmu ve
Společenství nebo právo Společenství regulovat svůj sektor služeb a navrhovat své vlastní
regulační rámce. V tomto ohledu nenavrhuje nabídka předložená Evropským
společenstvím a jeho členskými státy WTO dne 29. dubna 2003 žádné nové závazky pro
služby v oblasti zdravotnictví a vzdělávání, přestože se jedná o obšírnou nabídku 44 .
V případě dalších služeb obecného zájmu (např. telekomunikační služby, poštovní a
kurýrní služby, environmentální služby a dopravní služby) daná nabídka nejde nad rámec
stavu liberalizace na vnitřním trhu a zachovává možnost ukládat povinnosti univerzální
služby.
90. Pokud jde o financování služeb obecného zájmu, navrhuje se, aby horizontální omezení
byla zachována vzhledem k dotacím za účelem zachování udržitelnosti veřejného sektoru.
Pro jednání o dotacích, která jsou stanovena článkem XV GATS a která příliš nepokročila,
bude Společenství v každém případě plně respektovat vnitřní vývoj vzhledem ke službám
obecného zájmu.
4.2 Liberalizace obchodu se službami obecného zájmu v multilaterálním a bilaterálním
kontextu
91. V bilaterálním kontextu 45 řada smluv obsahuje ustanovení pro liberalizaci služeb mezi
Společenstvím a příslušným obchodním partnerem. Tyto smlouvy se obvykle vztahují na
veškerý obchod se službami s tím, že několik málo výjimek se vztahuje na audiovizuální
práva, práva na leteckou dopravu a námořní kabotážní přepravu. V těchto smlouvách není
uvedena žádná specifická výjimka pro služby obecného zájmu s výjimkou případů, kdy se
veřejní poskytovatelé těší monopolnímu postavení nebo mají exkluzivní práva.
92. Stupeň liberalizace obchodu se službami se mění v závislosti na té či oné smlouvě. Závazky
přijaté smluvními stranami proto určují zamýšlený stupeň liberalizace pro služby obecného
zájmu. Přestože jsou počty sektorů, jež jsou předmětem úvah, a úroveň ambicí pro
liberalizaci služeb podle GATS a bilaterálních smluv, různé, je postavení Společenství
44
45
Viz http://europa.eu.int/comm/trade.
Viz http://europa.eu.int/comm/trade/bilateral/index_en.htm
64

v obou souvislostech v podstatě stejné. Za všech okolností budou závazky přijaté
Společenstvím v bilaterálním kontextu rovněž konzistentní s vnitřním trhem Společenství.
93. Vzhledem k dotacím obsahují některé bilaterální smlouvy (jedná se o Evropský
hospodářský prostor a evropské smlouvy) ustanovení, která jsou založena na režimu
Společenství, který se vztahuje na státní pomoc. Společenství monitoruje jejich provádění,
aby byl zajištěn soulad s režimem Společenství. Ostatní bilaterální smlouvy uzavřené
Společenstvím nepokrývají dotace do sektorů služeb, nebo v případě, že tyto dotace
pokrývají, nejsou jejich ustanovení příliš striktní.
Zdroj: COM(2003)270, Brusel, 21. 5. 2003
Překlad: Petr Zavadil
Korektura: ODIS
65