Se bogen i pdf-format - Dansk Folkeoplysnings Samråd
Se bogen i pdf-format - Dansk Folkeoplysnings Samråd
Se bogen i pdf-format - Dansk Folkeoplysnings Samråd
You also want an ePaper? Increase the reach of your titles
YUMPU automatically turns print PDFs into web optimized ePapers that Google loves.
NATO<br />
- en alliance i bevægelse<br />
A T L A N T S A M M E N S L U T N I N G E N
NATO<br />
– en alliance i bevægelse<br />
1
2<br />
Udgiver:<br />
Atlantsammenslutningen<br />
Ryvangs Allé 1<br />
Postboks 2521<br />
2100 København Ø<br />
Tlf.: 3927 1944<br />
Fax: 3927 5626<br />
e-mail: atlant@atlant.dk<br />
Hjemmeside: www.atlant.dk<br />
Ansvarshavende redaktør:<br />
Generalsekretær Troels Frøling<br />
Omslag og layout:<br />
Folkmann Design<br />
Tryk:<br />
Grafi sk Data Center A/S<br />
1 oplag:<br />
3.000 ekspl., dec. 2004<br />
Forfattere:<br />
Birgitte Karnøe Frederiksen, tidligere adjunkt på<br />
Hærens Offi cersskole, nu bosiddende i Bruxelles<br />
Torben Jensen, sekretariatschef i Atlantsammenslutningen<br />
Ved henvendelse til sekretariatet kan interesserede rekvirere <strong>bogen</strong><br />
mod et mindre gebyr. Bogen kan også fi ndes på Atlantsammenslutningens<br />
hjemmeside www.atlant.dk.<br />
Udgivet med støtte fra <strong>Dansk</strong> <strong>Folkeoplysnings</strong> <strong>Samråd</strong> og NATO,<br />
der ikke dermed påtager sig ansvar for de fremsatte synspunkter.<br />
ISBN nr.: 87-87008-564<br />
Atlantsammenslutningen er en frivillig, tværpolitisk og landsdækkende forening.<br />
Dens formål er at informere om det atlantiske samarbejde, herunder NATO og EU,<br />
at fremme et bredt sikkerhedspolitisk samarbejde mellem Øst og Vest og at<br />
styrke samarbejdet mellem Nordamerika og Europa.<br />
<strong>Se</strong> Atlantsammenslutningens hjemmeside www.atlant.dk, hvor vi informerer om vore<br />
aktiviteter, og hvor interesserede kan tilmelde sig arrangementer og bestille bøger.
Indholdsfortegnelse<br />
Forord.................................................................................. 4<br />
Indledning ........................................................................... 6<br />
1. NATO’s tilblivelse .......................................................... 12<br />
2. NATO’s strategier under Den Kolde Krig ..................... 17<br />
3. NATO’s opgaver efter Den Kolde Krig ......................... 46<br />
4. NATO’s organisation ..................................................... 72<br />
5. NATO og de internationale organisationer .................. 89<br />
6. Økonomi og kapacitetsskel......................................... 102<br />
7. Om Washington-traktaten .......................................... 111<br />
8. NATO’s udvidelser efter Den Kolde Krig .................... 119<br />
9. Danmark i NATO ......................................................... 136<br />
Litteraturliste ................................................................... 148<br />
Washington-traktaten...................................................... 152<br />
Begivenheder af betydning for NATO´s udvikling .......... 156<br />
3
4<br />
Forord<br />
Så at sige alle bøger om NATO citerer et eller andet sted Lord Ismay´s berømte<br />
udtalelse om NATO´s formål. Det gælder også denne bog. “Hvad<br />
skal NATO?”, spurgte han i egenskab af NATO’s første generalsekretær.<br />
Svaret var kort, elegant og alligevel lidt for direkte: ”Holde russerne ude,<br />
amerikanerne inde og tyskerne nede”. Sådan kunne man sige i NATO´s<br />
første år under Den Kolde Krig. Det går ikke i dag. Og alligevel er der<br />
noget at hente i denne karakteristik af NATO. Den peger i virkeligheden<br />
på tre forhold: For det første at NATO er en udadvendt organisation: Den<br />
skal tage sig af ydre trusler. For det andet at NATO er den organisation,<br />
som binder USA og Europa sammen. For det tredje, at NATO spiller en<br />
afgørende rolle for de interne relationer mellem de europæiske medlemslande.<br />
Disse tre forhold spiller en central rolle også i dag.<br />
I dag kommer truslen ikke fra Rusland. Der er ingen konventionel militær<br />
trussel mod NATO, og der forventes ingen i overskuelig fremtid. Men<br />
NATO er blevet udadvendt på en ny måde: Man tager sig af de nye trusler,<br />
fra terrorisme, fra masseødelæggelsesvåben, fra ustabilitet og kaos. USA<br />
og Europa er ikke mindre bundet sammen end under Den Kolde Krig. USA<br />
varetager fortsat en vigtig del af sikkerheden i Europa. EU har lanceret<br />
en fælles udenrigs-, sikkerheds- og forsvarspolitik. Men den er fortsat kun<br />
en lille del af de enkelte landes politik på dette område. EU har – og vil<br />
sandsynligvis også i fremtiden – kun have en stærkt begrænset sikkerheds-<br />
og forsvarspolitisk kapabilitet. Påstanden om, at “The United States is a<br />
European Power” gælder stadigvæk. USA er fortsat stærkt sikkerheds- og<br />
forsvarspolitisk til stede i Europa. Intet vil være mere negativt for USA end<br />
et fragmenteret, ufrit Europa, som set tidligere. Derfor er NATO stadigvæk<br />
en vigtig organisation. For de interne europæiske relationer spiller<br />
NATO en afgørende rolle: NATO er enestående ved både at være en mellemstatslig<br />
institution, som kræver enstemmighed, og en institution, som<br />
fremmer militær integration. Det styrker relationerne mellem de europæiske<br />
medlemsstater: Samarbejde, ikke frygt og usikkerhed, hersker.<br />
NATO er derfor en uundværlig organisation. Alle de dystre forudsigelser<br />
om, at NATO er ved at afgå en stille død, kan fejes af bordet. NATO er i<br />
fuld vigør: Tænk blot på udvidelserne: NATO ekspanderer på tre områder:<br />
Flere lande, fl ere nye institutioner, nye missioner. NATO har nu 26<br />
medlemsstater. Nye institutioner, bilaterale knyttet til Rusland og Ukraine,<br />
multilaterale som EAPC, PfP, Dialogen med Middelhavslandene viser<br />
NATO’s brede engagement. Nye missioner på det fredsskabende område<br />
som aktionerne mod <strong>Se</strong>rbien i 1999, mod Afghanistan og i krigen mod<br />
terror har givet NATO helt nye aktionsområder, regionalt som globalt.<br />
NATO´s styrke er den særlige transatlantiske binding, som tilpasser sig de<br />
stadigt vekslende internationale forhold.<br />
Det handler denne bog om. Det er en bog til tiden. Den giver koncise oplysninger<br />
og tegner perspektiverne. Den giver et billede af det nye NATO.<br />
Professor Bertel Heurlin, Københavns Universitet
Denne bog handler om NATO - en organisation, der er usædvanlig af<br />
følgende grunde:<br />
det er en alliance mellem europæere og amerikanere indgået i fredstid;<br />
den er international og har såvel civilt som militært indhold;<br />
den gik ikke i opløsning, da fjenden (Sovjetunionen) forsvandt, men<br />
påtog sig nye sikkerhedspolitiske opgaver. De 26 medlemslande og 20<br />
samarbejdspartnere søger i dag at videreudvikle Alliancen som et såvel<br />
forsvars- som sikkerhedspolitisk fællesskab, der med Rusland, Europa<br />
og Nordamerika som interessenter, strækker sig videre internationalt.<br />
Med <strong>bogen</strong> “NATO - en alliance i bevægelse” tilbyder Atlantsammenslutningen<br />
både en beskrivelse og en problematisering af Alliancen i historisk<br />
og aktuelt perspektiv. Bogen giver en grundig gennemgang af baggrund,<br />
strategier, organisation, økonomi, militærteknologi, udvidelser samt de<br />
nye opgaver såsom stabilitetsfremme, fredsstøtte, terrorbekæmpelse,<br />
kontrol med spredning af masseødelæggelsesvåben og den fortsat centrale<br />
opgave med at holde de europæiske lande, Nordamerika og Rusland<br />
indenfor et fællesskab.<br />
Bogen henvender sig især til studerende, men alle med interesse for sikkerhedspolitik<br />
kan drage nytte af den.<br />
Atlantsammenslutningen lægger i sit virke vægt på at skabe debat og<br />
aktivitet på grundlag af lødig in<strong>format</strong>ion og analyse. Bogen er en central<br />
del af Atlantsammenslutningens proaktive linje, der udover in<strong>format</strong>ionsarbejde<br />
i Danmark blandt unge og studerende også omfatter civilsamfundsprojekter<br />
i Estland, Letland, Litauen, Nordvest-rusland samt Vestbalkan,<br />
Bulgarien og Rumænien.<br />
Atlantsammenslutningen takker for støtte fra NATO´s Public Diplomacy<br />
Division og <strong>Dansk</strong> <strong>Folkeoplysnings</strong> <strong>Samråd</strong>.<br />
God fornøjelse<br />
Troels Frøling<br />
Generalsekretær<br />
5
6<br />
Indledning<br />
NATO er på mange måder en unik alliance. Da NATO blev dannet, var<br />
det første gang, europæere og ameri kanere – i fredstid – gik sammen i en<br />
alliance. Dermed blev den amerikanske tradi tion for iso lationisme brudt,<br />
og de europæiske lande begyndte efter århundreders gensidig mistro og<br />
indbyrdes krige at samarbejde på det militære område.<br />
NATO er også den første alliance, som nogensinde har haft en så omfattende<br />
militær og civil organisation i fredstid. Alle tidligere alliancer har<br />
først og fremmest bestået i en aftale om på nærmere angivne vilkår at<br />
bistå hinanden militært mod en fælles fjende og har ikke haft karakter af<br />
en international organisation.<br />
Endelig har NATO forbavset mange ved ikke at gå i opløs ning, da fjenden<br />
for svandt, men i stedet at påtage sig nye sikkerheds politiske opgaver.<br />
Tidligere alliancers levetid har normalt været begrænset til den periode,<br />
hvori den fælles fjende bestod.<br />
Det er denne unikke alliance, som denne bog handler om. Tanken er at<br />
belyse nogle vigtige sider af NATO’s organisation, historie og nutidige<br />
opgaver, samtidig med at der pilles lidt ved vanetænk ningen med hensyn<br />
til, hvordan NATO’s politikker bliver til.<br />
Bogen er hverken en offi ciel publikation, som dem NATO udgiver, eller<br />
en akademisk afhandling af den type, som udgives af forskere. Målet er<br />
på én gang at være konkret og faktuel som de offi cielle publikationer og<br />
samtidig, i lighed med den akademiske litteratur, at grave lidt ned under<br />
den polerede overfl ade uden af den grund at blive for teoretisk.<br />
Bogen bygger derfor heller ikke på nogen bestemt teori og forsøger<br />
ikke at bevise nogen bestemt tese. Men dens udgangspunkt er, at NATO<br />
primært bevæger sig inden for de rammer, som dens medlemmer, dvs.<br />
staterne, sætter, og at man derfor må kende til staternes interesser og<br />
konfl ikterne mellem dem for at forstå NATO. Samtidig er det nødvendigt<br />
at have et vist kendskab til NATO’s historie, fordi mange synsmåder, handlemønstre<br />
og interessekon fl ikter har historiske rødder.<br />
Som det vil fremgå, er NATO’s historie én lang fortælling om spændingen<br />
mellem sammenhold og interne uenigheder. NATO er af samme grund<br />
adskillige gange blevet erklæret død eller døende også før afslutningen<br />
af Den Kolde Krig. Det har ikke hidtil forhindret medlemsstaterne i at<br />
bygge bro over uenighederne og videreudvikle organisationen i takt med<br />
forandringerne i det globale sikkerhedsmiljø.<br />
Efter Den Kolde Krigs afslutning udspiller disse konfl ikter sig selvfølgelig i<br />
en anderledes global ramme. Sammenhold i NATO er ikke i samme grad<br />
en nødvendighed, nu hvor den fælles fjende er forsvundet. Det har på ny<br />
fået mange til at stille spørgs målstegn ved, om NATO også i fremtiden<br />
kan overleve interessemodsætningerne.
I det følgende søges dette spørgsmål ikke besvaret. Men en af ambitionerne<br />
er, at man ved at læse <strong>bogen</strong> får et mere nuanceret og kvalifi ceret<br />
grundlag for selv at nå frem til et svar.<br />
Sammenhold<br />
Sammenhold i en alliance er naturligvis afgørende vigtigt. Det gælder udadtil,<br />
fordi en alliance svækkes militært, hvis fjenden kan skabe sprækker<br />
mellem dens medlemmer. Og det gælder indadtil, når målet med Alliancen<br />
– som for NATO’s vedkommende – også er at bilægge gensidige stridigheder<br />
mellem landene. For NATO har disse aspekter af sammenhold<br />
været relevante både under Den Kolde Krig, hvor man stod over for en<br />
militært stærk ydre fjende i form af Sovjetunionen, og hvor man samtidig<br />
havde Anden Verdenskrig i frisk erindring. Og det er relevant efter Den<br />
Kolde Krig, hvor alliancesolidariteten kan blive sat på prøve i forbindelse<br />
med konkrete fredsstøttende operationer, og hvor der samtidig kan være<br />
en vis frygt for, at bortfaldet af den fælles ydre fjende kunne få gamle<br />
stridigheder og nationalisme til at blusse op.<br />
Sammenholdet er kommet til udtryk i NATO som organisation på fl ere<br />
måder. Den første og mest indlysende måde er konsensusreglen: Intet<br />
land kan stemmes ned i NATO. Alle lande er suveræne og har ret til at<br />
sige fra. En beslutning har derfor i princippet opbakning fra alle. En anden<br />
måde, sammenholdet kommer til udtryk på, er gennem forestillingen om,<br />
at sikkerhed i NATO er udelelig, og at NATO-territoriet skal forsvares i<br />
sin helhed. Endelig vil mange, der har arbejdet med og i NATO skrive<br />
under på, at der fi ndes en særlig “NATO ånd”, som opstod kort efter,<br />
organisationen indledte sit arbejde, og som betyder, at der er en vilje til<br />
at overvinde for skelligheder.<br />
Skillelinjer<br />
Sammenholdet udfordres af konfl ikter og interessemodsætninger mellem<br />
landene. Disse har igennem tiden delt NATO’s medlemslande efter en<br />
række skillelinjer, som er delvist overlap pende.<br />
Den mest omtalte skillelinje i øjeblikket er mellem USA og Vest europa. Den<br />
type uenigheder, som i dag tolkes i denne optik, var lige så nærværende<br />
i slutningen af 1940’erne. Kon fl ikten er indbygget i selve trak taten og er i<br />
NATO’s historie blevet næret af geografi ske, militære, økonomiske, politiske<br />
og ideologiske forskelle mellem de to kontinenter. At de to kontinenter<br />
har haft forskellige interesser har vist sig på fl ere områder. Fx ønskede<br />
euro pæer ne en garanti for, at USA kom til hjælp, og at den amerikanske<br />
atom afskrækkelse var effektiv, mens USA ønskede at bevare sin handlefrihed,<br />
hvilket i Europa førte til frygt for, at amerikanerne i sidste ende ville<br />
svigte, og at atomafskrækkelsen dermed mistede troværdighed.<br />
En anden konfl iktlinje går mellem europæiske lande, nemlig mellem<br />
“atlanticister” og “euro pæere”. Atlanticisterne har traditionelt ønsket<br />
7
8<br />
tætte bånd til USA, mens “europæere” har ønsket større europæisk indfl<br />
ydelse i NATO og uafhængighed fra USA. Mest fremtrædende blandt<br />
atlan ticisterne er Storbritannien med sit “special relationship” til USA,<br />
men også Norge, Island og Danmark, Tyskland, Benelux-landene, Italien,<br />
Portugal og Tyrkiet hører til denne gruppe. Efter udvidelsen med lande<br />
fra Central- og Østeuropa kan Polen, Tjekkiet og Ungarn samt de baltiske<br />
lande ligeledes tælles med. Denne skillelinje er ikke nødvendigvis en fast<br />
stør relse, men påvirkes i en vis grad af indenrigspolitiske faktorer samt af<br />
udviklingen i EU.<br />
En tredje konfl iktlinje, som var særlig udtalt under Den Kolde Krig, var<br />
mellem atommagter (USA, Storbritannien og Frankrig), og ikke-atommagter.<br />
Når man tænker på, hvor afhængig USA var af atomvåben i<br />
forbindelse med at afskrække fjenden fra at angribe, er det naturligt,<br />
at ikke-atom magterne betragtede de “store” med en blanding af frygt<br />
(Hvornår ville de udløse en atomkrig? Hvornår ville de andre lande blive<br />
inddraget?) og respekt (Den amerikanske atomparaply blev anset for at<br />
afskrække Sovjetunionen fra at angribe). Denne skillelinje er noget udvisket<br />
i dag, men det er vigtigt at huske, at selvom antallet af atomvåben er<br />
reduceret stærkt, er de ikke fjernet.<br />
En fjerde konfl iktlinje, som til dels er forbundet med den ovenstående,<br />
går mellem små lande, mellemmagter og supermagten USA. Mens de<br />
mindre lande har været helt afhængige af NATO i udformningen af deres<br />
forsvar, har USA været mere uafhængig og har i perioder kunnet lade sit<br />
forhold til Sovjetunionen gå forud for forholdet til sine allierede. NATO<br />
har snarere været et instrument til varetagelse af europæiske og i stadigt<br />
højere grad globale interesser. Mellemmagterne har til gengæld markeret<br />
sig på forskellig måde – med eller imod supermagten. <strong>Se</strong>nest tog mellemmagterne<br />
i, hvad den amerikan ske forsvarsminister kaldte “det gamle<br />
Europa”, dvs. Frankrig og Tyskland, afstand fra amerikansk magtanvendelse<br />
i Irak.<br />
En splittelse, som allerede viste sig under Den Kolde Krig angår militær<br />
magtanvendelse (uden for NATO-området), og om den skal hvile på et<br />
FN-mandat. I forbindelse med Vietnam-krigen begyndte europæerne<br />
at se sig selv som de “gode politibetjente” og amerika nerne som de<br />
“dårlige betjente”, der ikke overholdt de inter nationale spilleregler. I<br />
for bin delse med NATO’s nye fredsbevarende og fredsskabende rolle på<br />
Balkan brød uenig heden ud på ny. Og i forbindelse med interventionen i<br />
Irak i 2004 forpestede den endnu en gang arbejdsklimaet i NATO. Denne<br />
skillelinje hænger i nogen grad sammen med lande nes generelle syn på<br />
magt anvendelse baseret på især deres nyere historiske erfaringer. Fx har<br />
Tyskland traditionelt været meget forsigtig, mens UK modsat har været<br />
mindre tilbageholdende. Den hænger i dag også sammen med diskussionen<br />
om, hvorvidt NATO skal være et instrument i en unipolær verden<br />
med USA i spidsen, hvor magten anvendes til varetagelse af Vestens (eller<br />
eventuelt blot USA’s) interesser, eller om NATO snarere skal indgå i et netværk<br />
af organisationer med FN i spidsen som den organisatoriske ramme<br />
om en multipolær verden.<br />
En sidste skillelinje er geostrategisk. Den handler om, at landenes geografi<br />
ske beliggen hed og de deraf følgende interesser kan spille ind på deres
syn på NATO. Den geostrategiske forskel eksisterede allerede under Den<br />
Kolde Krig, hvor Vesteuropa naturligt nok følte sig langt mere udsat end<br />
USA. Efter koldkrigsafslutningen dukkede den op i forbindelse med Balkan-krigene,<br />
hvor euro pæerne havde en klar interesse i stabilitet, mens<br />
den amerikanske interesse – i hvert fald i starten - var vag og konstant<br />
genstand for indenrigspolitisk debat. Den dukkede også op i forbindelse<br />
med NATO’s udvidelse, hvor et land som Tyskland havde stærkere interesser<br />
i en stabilitetszone mod øst end andre medlems stater, og hvor fx<br />
Danmark gav særlig prioritet til de baltiske lande. Og den har ved fl ere lejligheder<br />
vist sig som et nord-syd skel, hvor det nordlige NATO har været<br />
mest optaget af at skabe stabilitet om Østersøen, og det sydlige NATO af<br />
at skabe stabilitet omkring Middelhavet.<br />
Endelig bør det nævnes, at der naturligvis er indenrigspolitiske skillelinjer,<br />
dvs. at den indenrigspolitiske dagsorden (herunder partipolitiske interesser<br />
eller andre holdninger og værdier) har slået igennem i NATO-politik. I<br />
tillæg hertil har der været bureaukratiske skillelinjer, især mellem forsvarsministerier<br />
og udenrigsministerier, idet de militære systemer har været<br />
tilbøjelige til at se snævrere på den opgave, der skulle løses, og hvordan<br />
deres styrker kunne gøre det, mens diplomatiet til gengæld har fokuseret<br />
på den bredere politiske ramme, som forsvaret af NATO-området skulle<br />
operere i.<br />
Bogens indhold<br />
I kapitel 1 beskrives, hvilke interesser der lå bag dannelsen af NATO. I<br />
efter krigstidens Europa blev der arbejdet på fl ere modeller for euro pæisk<br />
forsvarssamarbejde. Som led i dette arbejde var der kræfter, der arbejdede<br />
på at inddrage amerikanerne. USA var gået sejrrigt ud af Anden<br />
Verdenskrig med en økonomisk kapacitet, der langt oversteg de krigshærgede<br />
europæiske lande. Samtidig var der i USA stigende accept af, at<br />
det var nødvendigt at bistå europæerne. Ville USA sikre den frie verden<br />
politisk og økonomisk, kunne det ske ved at gå i et militært samarbejde<br />
med europæerne.<br />
I kapitel 2 gennemgås, hvordan NATO’s vigtigste strategier blev til. Disse<br />
strategier handlede under Den Kolde Krig om, hvordan NATO kunne<br />
forsvare medlems landenes territorier mod angreb fra Sovjetunionen. Et<br />
centralt aspekt i NATO’s strategier blev atomvåbnene. NATO kunne have<br />
valgt at opruste konventionelt, men det viste sig at være alt for bekosteligt,<br />
og i den forbindelse blev atomvåbnene en – i første omgang – bekvem<br />
løsning. Som tiden gik, og Sovjetunionen fulgte trop på området,<br />
måtte NATO tilpasse sine strategier – blandt andet ved at gå fra “massiv<br />
gengældelse” til “fl eksibelt gensvar”.<br />
I kapitel 3 gennemgås den udvikling, NATO har gennemlevet i 1990’erne.<br />
Det er nu sværere at tale om én overordnet strategi, men om en række<br />
opgaver, som NATO har valgt at udføre. Det drejer sig især om stabilitetsfremme,<br />
hvor et vigtigt element er samarbejdet med de central- og<br />
østeuropæiske lande og deres forberedelse til NATO-medlemskab. Det<br />
drejer sig også om, at NATO fra mid ten af 1990’erne slog sin fredsstøt-<br />
9
10<br />
tende rolle fast – først på Balkan og siden andre steder længere væk fra<br />
det traditionelle NATO-område. Og det har på det seneste handlet om<br />
NATO’s rolle med hensyn til terrorbekæmpelse og kontrol med spredning<br />
af masseødelæggelsesvåben. Analysen viser, at den måde NATO i dag<br />
håndterer sikkerhedsspørgsmål på, de begreber, der bruges, og de skillelinjer,<br />
som optræder, i stor udstrækning er gået i arv fra tiden før Den<br />
Kolde Krigs afslutning.<br />
I kapitel 4 præsenteres NATO’s organisation. Fra at være en “traktat”<br />
i 1949 blev NATO hurtigt en omfattende integreret militær og politisk<br />
organisation. Ingen tidligere alliancer har haft en sådan militær og politisk<br />
struktur allerede i fredstid. Da Den Kolde Krig sluttede, skete der en<br />
omfattende forandring af alliancen. Organisa tionen blev slanket, antallet<br />
af hoved kvarterer blev skåret ned, og store statio næ re styrker er gradvist<br />
blevet omdannet til mobile reaktionsstyrker.<br />
I kapitel 5 ses der nærmere på NATO´s forhold til andre internationale organisationer.<br />
Efter Den Kolde Krigs afslutning er der sket ændringer i de<br />
internationale organisationers arbejdsopgaver og dermed også i deres arbejdsdeling.<br />
FN, NATO, EU og OSCE er alle beskæftiget med sikkerhedspolitik.<br />
På nogle områder er der et opgavemæssigt overlap og på andre<br />
områder en klar arbejdsdeling. Der er udvalgt en række skæringspunkter<br />
til belysning af NATO´s placering i forhold til de tre andre organisationer.<br />
I kapitel 6 præsenteres den økonomiske og militærteknologiske side af<br />
NATO. Da Alliancen blev dannet i 1949, byggede den på nogle strukturelle<br />
skævheder, som gennem hele Den Kolde Krig gav an ledning til uenighed<br />
mellem landene, og som igen er blevet aktuelle med de nye opgaver.<br />
Én var forskellen i militær teknologisk udvikling mellem USA, som havde<br />
et stort økonomisk forspring efter Anden Verdenskrig, og Vesteuropa,<br />
som var ruineret og mest optaget af at komme på fode økonomisk. Det<br />
var derfor amerikansk teknologi, våben og styrker, som blev ryg marven<br />
i Al liancens afskrækkelse af og eventuelle krig med Sovjetunionen. En<br />
anden skævhed var geostrategisk, nemlig at USA for beredte sig på at<br />
føre krig på et andet kontinent (det “euro-asiatiske”), mens europæerne<br />
for beredte sig på at føre krig på eget kontinent. Det medførte en helt<br />
forskellig sammen sætning af styrkerne, som har vist sig at give problemer,<br />
nu hvor NATO skal udføre sine opgaver “out-of-area”.<br />
I kapitel 7 beskrives de enkelte elementer i Washington-traktaten, og<br />
hvad det var for interesser, der lå bag de enkelte Artikler. Alliancen er<br />
erklæret defensiv i overensstemmelse med FN-pagten. Den var tænkt<br />
som forsvar mod trusler mod og angreb på medlems lan denes territorier.<br />
Da Den Kolde Krig sluttede, og NATO blev meget mere operativ, opstod<br />
spørgsmålet om, under hvilke omstændigheder NATO måtte bruge sin<br />
militære magt, navnlig i fredsstøttende operatio ner, og om NATO må<br />
gribe ind i andre landes indre anliggender med magt. Også forudsætningen<br />
om et FN-mandat har givet anledning til diskussion.<br />
I kapitel 8 belyses NATO´s udvidelser efter Den Kolde Krigs afslutning.<br />
I 1999 blev NATO udvidet med tre lande og i 2004 med yderligere syv.<br />
NATO´s udvidelser skal ses i lyset af de ændrede omstændigheder i<br />
1990´erne. Udvidelserne var et produkt af Den Kolde Krigs afslutning og
som sådan et led i helingen af Europa, men udvidelserne var også udtryk<br />
for realpolitiske overvejelser i de enkelte NATO-lande.<br />
Bogen er generelt ikke særlig fokuseret på særlige danske vinkler. Men i<br />
kapitel 9 beskrives Danmarks politik og holdning til nogle af de temaer,<br />
som gennemgås i <strong>bogen</strong>.<br />
Bogen har to forfattere: Torben Jensen, cand. scient. pol. har skrevet kapitlerne<br />
5 og 8, medens Birgitte Karnøe Frederiksen, cand. scient. pol. et<br />
mag. har skrevet <strong>bogen</strong>s øvrige kapitler.<br />
Birgitte vil gerne takke sin tidligere kollega lektor Henning Duus på Hærens<br />
Offi cersskole, fordi han midt i en travl hverdag tog sig tid til at kommentere<br />
kapitlet om NATO’s strategier under Den Kolde Krig.<br />
Torben vil gerne takke Professor Bertel Heurlin og Lektor Mikkel Vedby<br />
Rasmussen, begge fra Institut for Statskundskab ved Københavns Universitet,<br />
samt Forsker Helle Malmvig fra <strong>Dansk</strong> Institut for Internationale<br />
Studier for gode kommentarer og forslag, som har været med til at nuancere<br />
og forbedre teksten. Lektor Ellen Jans fra Søværnets Offi cersskole<br />
takkes for idérige input til kapitelstruktur og projektkoordinator Ivan Andresen,<br />
praktikant Stine Marsling og konsulent Bent Jensenius Møller fra<br />
Atlantsammenslutningens sekretariat takkes for løbende kommentarer til<br />
manuskriptet.<br />
Endelig vil begge forfattere gerne takke sekretær på Atlantsammenslutningens<br />
sekretariat Birte Skaaning for, med stor præcision, at varetage<br />
kor rekturarbejdet. Eventuelle tilbageværende fejl og mangler påhviler<br />
selvsagt forfatterne alene.<br />
Birgitte Karnøe Frederiksen & Torben Jensen<br />
December 2004<br />
11
12<br />
Den 4. april 1949<br />
underskrev Belgien, Canada,<br />
Danmark, Frankrig, Island, Italien,<br />
Luxembourg, Holland, Norge,<br />
Portugal, Storbritannien, USA<br />
Den Nordatlantiske Traktat<br />
1 Craig, Gordon A. and<br />
Alexander L. George, Force<br />
and Statecraft, Diplomatic<br />
Problems of Our Time, Oxford<br />
University Press, New<br />
York, 1983.<br />
1. NATO’s tilblivelse<br />
Trak USA Vest europa ind i sin anti-kommunistiske, kapitalistiske tolkning<br />
og ind dæmning af Sovjet unionen? Eller lykkedes det omvendt de vesteuropæiske<br />
magter at bondefange og ind binde et ellers isolationistisk<br />
USA i forsvaret af Europa? Eller er det transatlantiske samarbejde et naturligt<br />
samarbejde mellem lande, der har et bestemt – liberalt – værdisæt<br />
til fælles?<br />
Den offi cielle NATO-historieskrivning er tilbøjelig til at fokusere på det<br />
interessesammenfald, som bragte USA, Canada og vesteuropæiske lande<br />
sammen stillet over for den kom munistiske trussel. Den teoretiske litteratur<br />
fokuserer mere på forskellene og kan godt virke noget konspiratorisk.<br />
Begge tolkninger er for unuancerede, men de peger ikke desto mindre<br />
på, at der både var interesse sam menfald og interessemodsætninger mellem<br />
de lande, som indgik Washington-traktaten.<br />
I det følgende beskrives processen frem til under skrivelsen af Washington-traktaten<br />
med vægt på de handlemuligheder, som de kommende<br />
medlemslande mente af have, samt på nogle af de mere principielle diskussioner<br />
og nogle af de hindringer, som partnerne forsøgte at overvinde,<br />
før aftalen var på plads.<br />
Situationen efter Anden Verdenskrig<br />
Som det fremgår, herskede der helt frem til<br />
underskrivelsen af Washington-traktaten stor<br />
usikker hed om, hvordan forsvaret af Europa<br />
skulle organise res, hvor stor den amerikanske<br />
vilje var til at komme europæerne til hjælp, og<br />
om hvordan hjælpen ville falde.<br />
Allerede under Anden Verdenskrig drøftede USA’s præsident Roosevelt<br />
og Storbritanniens premierminister Churchill den sikkerhedspolitiske orden<br />
efter krigsafslutningen for at hindre endnu en altødelæggende krig.<br />
Roosevelts vision var et globalt, kollektivt sikkerheds system, der kunne<br />
sikre den internationale orden. Han ønskede ikke nogen tilbagevenden<br />
til mellemkrigs tidens magtbalance og stormagtsrivalise ring i Europa. Han<br />
ønskede heller ikke genind førelsen af et Folkeforbund, som han betragtede<br />
som alt for løsrevet fra magtforholdene i verden til at kunne hindre<br />
krig (og hvor USA ikke var medlem). Hans ide var at indbygge magtpolitiske<br />
elementer, således at stormagterne (“de fi re politibetjente”: USA, UK,<br />
USSR og – gerne – Kina) var tvunget til at samarbejde 1 .<br />
I 1945 blev FN-pagten underskrevet af 51 lande, og i de første år efter krigen<br />
var der stor tiltro til eller i hvert fald håb om en sam arbejdende global<br />
orden. Troen på en international orden baseret mere på lov og ret end på<br />
magt var udbredt i USA og i den amerikanske regering, og Sovjet unionen
nød i de sidste år af krigen og i de første efterkrigsår sympati i brede<br />
kredse i USA for sin kamp mod nazismen. Stalins handlinger i Østeuropa<br />
(Polen, Tjekkoslovakiet) blev af mange betragtet som en sejrende magts<br />
le gi time interessevaretagelse og hans ambitioner ansås ikke for at være<br />
af global og ekspansionistisk karakter 2 . Tilsvarende tanker var udbredte i<br />
Europa 3 .<br />
Håbet om at skabe en samarbejdende orden blev fulgt op af ønsket om<br />
at konvertere militær udgifter til økonomisk genrejsning. USA, Canada og<br />
Storbritannien trak derfor deres soldater hjem fra kontinentet. Mens USA<br />
i 1945 havde 3,1 mio. soldater i Europa, var der i 1946 391.000 (placeret i<br />
det besatte Tyskland), Canada trak alle sine 299.000 soldater hjem, mens<br />
Storbritannien efterlod 488.000 i 1946 ud af 1.321.000 soldater ved krigens<br />
afslutning 4 . Fredens bevarelse var i vid udstrækning et anliggende<br />
for det nyoprettede FN.<br />
Synet på den kollektive sikkerheds muligheder<br />
samt på Stalins og Sovjetunionens handlinger<br />
ændrede sig i årene frem til 1949. De første<br />
advarsler om og nytolk ninger af Stalins mulige<br />
ekspan sive hensigter kom allerede i 1945. I maj<br />
– altså før krigs afslutningen – sendte Churchill<br />
et telegram til USA’s præsident Truman, hvor<br />
han for første gang anvend te udtrykket “jerntæppe”<br />
om det, der adskilte “Rusland” fra<br />
resten 5 . Året efter i marts gentog Churchill sin<br />
advarsel i en offentlig tale på det ameri kanske<br />
universitet Fulton, men denne gang om det, han<br />
så som en opdeling af Europa fra “Potsdam til<br />
Trieste”. Næsten samtidig sendte chefen for USA’s ambassade i Moskva,<br />
George Kennan, sit “lange telegram” hjem til Washington, hvor han gav<br />
sin tolkning af Stalin og sammenlignede denne med Hitler.<br />
Mens den kommunistiske magtovertagelse i Warszawa i januar 1947 ikke<br />
affødte nogen særlig amerikansk reaktion, fi k de vedvarende indberetninger<br />
om kommunistisk pres på Grækenland og Tyrkiet og briternes udmelding<br />
om, at de ikke længere havde ressourcer til at bistå disse to lande,<br />
præsident Truman til den 12. marts til over for Kongressen at erklære, at<br />
USA burde “støtte frie folk, der kæmper mod forsøg på undertrykkelse fra<br />
bevæbnede minoriteter eller kræfter udefra”, hvortil han behøvede 400<br />
mio. $. Det var den såkaldte Truman-doktrin, som ind varslede den amerikanske<br />
regerings inddæmningspolitik over for Sovjetunionen. Økonomiske<br />
problemer i andre vesteuropæiske lande og risiko for social uro og<br />
kommunistiske magtovertagelser førte endvidere til, at USA’s udenrigsminister<br />
Marshall d. 5. juni fremsatte planer om bistand til genopbygning af<br />
Europa (Marshall-planen).<br />
Andre faktorer var også medvirkende til at øge indsatsen for at skabe<br />
et europæisk forsvar – med eller uden bistand fra USA. Fra marts til<br />
november 1947 havde sejrsmagterne søgt at fi nde en løsning på Tysklands-spørgsmålet,<br />
men forhand lingerne var mislykkedes. Og i London<br />
i december opgav man endeligt at forhandle med Stalin 6 . Året efter i<br />
februar overtog kommunisterne magten i Prag (støttet af Moskva), og i<br />
NATO-området set fra oven.<br />
NATO.int/archives/1st5years/<br />
graphics/natoarea.jpg<br />
2 Craig and George, ibid.<br />
3 Duffi eld, John S., Power<br />
Rules, The Evolution of<br />
NATO’s Conventional<br />
Force Posture, Standford<br />
University Press, Stanford,<br />
California, 1995<br />
4 Lord Ismay, The First Five<br />
Years, 1955. Netversion:<br />
www.nato.int/archives/<br />
1st5years/index.htm.<br />
5 Lord Ismay, ibid.<br />
6 Reid, Escott, “The Art of<br />
the Almost Impossible” i<br />
Scherwen, Nicholas (ed.),<br />
NATO’s Anxious Birth, C.<br />
Hurst & Co., London, 1985,<br />
s. 76.<br />
13
14<br />
7 Reid, ibid., s 81.<br />
8 Rendel, Alexander, “<strong>Se</strong>cret<br />
Explorations” i Scherwen,<br />
Nicholas (ed.), NATO’s<br />
Anxious Birth, C. Hurst &<br />
Co., London, 1985.<br />
9 Stuart, Douglas T., “The<br />
United States and NATO in<br />
Out-Of-Area Disputes: Does<br />
the Cold War Provide Precedents,<br />
or Merely Prologue?”i<br />
Smith, Gustav (ed.), A<br />
History of NATO, The First<br />
Fifty Years, Vol. 1-3, Palgrave<br />
Publishers Ltd., 2001., s. 126.<br />
10 Achilles, Theodore C.,<br />
“The Omaha Milkman”i<br />
Nicholas (ed.), NATO’s<br />
Anxious Birth, C. Hurst &<br />
Co., London, 1985, s. 32.<br />
11 Stuart, ibid. s. 125.<br />
12 Sloan, Stanley R., NATO,<br />
The European Union, and the<br />
Atlantic Community, Rowman<br />
& Littlefi eld Publishers,<br />
inc., Oxford, 2003, s. 14<br />
13 Reid, ibid., s. 76.<br />
marts fortalte den norske uden rigsminister, at Norge var sat under pres af<br />
Moskva for at holde sig neutral eller indgå en aftale med Sovjetunionen à<br />
la den aftale, Finland havde indgået. Disse begiven heder gjorde indtryk<br />
på de europæiske lande, hvilket blev forstærket af Sovjetunionens blokade<br />
af Berlin i juni 1948.<br />
Flere modeller for forsvar af Europa<br />
Der blev derfor i 1948 arbejdet med fl ere modeller både i USA og i Europa<br />
med henblik på at organisere et forsvarssamarbejde. Nogle tanker<br />
handlede om at skabe en gruppe (væbnede) neutrale lande i Europa (inkl.<br />
Tyskland), som ville skulle have hjælp fra USA i tilfælde af en krig. Men<br />
dette scenarium var ikke tillokkende – især ikke for USA 7 . I januar 1948<br />
– efter de mislykkede for hand linger med Stalin om Tysk land – foreslog<br />
Storbritanniens udenrigs minister Bevin en “Vestunion” mel lem Stor britannien,<br />
Frankrig og Benelux-landene som et middel til økonomisk, socialt og<br />
for svars mæs sigt samarbejde. Bevin var særligt bekymret for forsvaret af<br />
Nordatlanten og tog de sovje tiske trusler mod Norge meget alvorligt. Fra<br />
foråret 1948 ar bej dede han derfor på forskellige modeller for at skabe et<br />
“atlantisk sikkerhedssystem”. 8<br />
Bevins tre forsvarsscenarier omfattede ét, hvor Storbritannien, Frankrig<br />
og Benelux indgik og blev støttet af USA, ét hvor USA blev knyttet endnu<br />
tættere til et atlantisk sikkerhedssamarbejde, og ét der tillige omfattede<br />
Middelhavsområdet. I Skandinavien førtes der i perioden fra marts 1948<br />
til februar 1949 forhandlinger om et skandinavisk forsvarssam arbejde, og<br />
i Middelhavsregionen blev der ført forhandlinger om en Middelhavs pagt<br />
med Italien som primus motor, og en Mellemøstkommando, der skulle<br />
omfatte Grækenland, Tyrkiet og Storbritannien med en forbindelse til et<br />
kommende NATO 9 .<br />
I USA blev der arbejdet med andre modeller, som gradvist og kun meget<br />
begrænset bandt amerikansk militær til forsvaret af Europa. Nogle senatorer<br />
modsatte sig stærkt en formel binding til de europæiske lande og<br />
mente, at økonomisk og militær hjælp måtte være tilstrækkeligt. Andre<br />
ønskede bilaterale aftaler mellem USA og Canada på den ene side og<br />
Bruxelles-traktat-landene (Storbritannien, Frankrig, Benelux-landene) på<br />
den anden 10 . Endelig var der kræfter i USA, som ønskede, at USA koncentrerede<br />
sig om Asien, og som mente, at et transatlan tisk samarbejde ville<br />
bortlede opmærksomheden fra dette område 11 .<br />
Da Bruxelles-traktaten var blevet underskrevet i marts 1948 (svarende til<br />
Bevins scenarium nr. 1), erklærede Truman-administrationen samme dag<br />
over for Kongres sen, at han var “sikker på, at viljen blandt Europas frie<br />
lande til at beskytte sig selv ville blive modsvaret af en tilsvarende vilje fra<br />
vores side til at bistå dem med at beskytte sig” 12 . Allerede d. 22. marts indledtes<br />
forhand lingerne om et transatlantisk forsvars samarbejde 13 , og den<br />
oprindeligt isolationistisk indstillede senator Vandenberg blev sat på den<br />
opgave at overbevise <strong>Se</strong>natet om, at USA burde bistå europæerne. Det<br />
lykkedes. Stemningen var da også så småt ved at vende, og fl ere og fl ere<br />
Kongres-med lemmer var villige til at deltage i et kollektivt forsvarssamar-
ejde med Bruxelles-pagt-landene – dog under forudsætning af, at kredsen<br />
af lande blev udvidet ud over dem, der deltog i Bruxelles-pagten.<br />
Fra juli 1948 til april 1949 forhandlede en relativt snæver kreds om det<br />
konkrete indhold i traktaten (jf. kap. 7) og om, hvilke lande, som skulle<br />
inviteres med. I samme periode udbyggede Bruxelles-pagt-landene deres<br />
militære kapacitet med amerikansk bistand. De militære og politiske<br />
organer, som de oprettede under Vest unionen, skulle fra 1950 komme til<br />
at danne udgangspunkt for udbygningen af NATO.<br />
Hvem kom med og hvorfor?<br />
12 lande underskrev traktaten d. 4. april 1949. Det var Belgien, Canada,<br />
Danmark, Frankrig, Island, Italien, Luxembourg, Nederlandene, Norge,<br />
Portugal, Storbritannien, USA. Hvorfor netop disse lande og hvorfor ikke<br />
lande som Grækenland, Irland, Spanien, Sverige, Tyrkiet? Det er der ikke<br />
noget enkelt svar på, men fl ere faktorer, der kan give forståelse for landevalget,<br />
herunder geopolitiske, værdimæssige, indenrigspolitiske, militærstrategiske<br />
og teknologiske.<br />
De parter, som førte de konkrete forhandlinger af traktaten var – på europæisk<br />
side – landene bag Bruxelles-traktaten/Vestunionen samt på nordamerikansk<br />
side USA og Canada. De vesteuropæiske lande, som ikke var<br />
medlem af Vestunionen, men som fi k tilbud om at tilslutte sig traktaten,<br />
fi k den forelagt som et fait accompli.<br />
Vestunion-landene ønskede først og fremmest at undgå at udvande det<br />
forsvarspolitiske samarbejde, der allerede var etableret, og gøre det<br />
endnu sværere at forsvare deres territorium. Nogle af Vestunion-landene<br />
havde dog samtidig særinteresser i forhold til inddragelse af enkelte<br />
lande, hvorfor de ikke nødvendigvis forsvarede deres overordnede synspunkt<br />
særlig stærkt (fx Storbritannien i at inddrage Norge, og Frankrig i<br />
at inddrage Italien).<br />
Udenrigsminister<br />
Dean Acheson underskriver<br />
Washington-traktaten og<br />
binder USA til forsvaret af<br />
Europa<br />
NATO-Photo<br />
15
16<br />
14 Stuart, ibid. s.127.<br />
15 Kaplan, Lawrence S., The<br />
Long Entanglement, NATO’s<br />
First Fifty Years, Praeger,<br />
Westport, 1999, s. 33-34.<br />
16 Achilles, ibid.<br />
17 Kaplan, ibid., s. 31.<br />
18 Sloan, ibid., s. 17.<br />
19 Villaume, Poul, Allieret<br />
med forbehold, En studie<br />
i dansk sikkerhedspolitik,<br />
Eirene, København,<br />
1995, s. 64.<br />
USA og Canada ønskede derimod kredsen udvidet af strategiske grunde.<br />
<strong>Se</strong>lvom der var kritiske røster i USA mod at “smøre for tyndt lag smør på<br />
brødet”, altså udstikke fl ere sikker heds garan tier, end der var kapacitet<br />
til 14 , havde USA behov for baser (fl ybaser og havne). Det drejede sig om<br />
Azorerne (derfor Portugal), Grønland (derfor Danmark), Norskehavet og<br />
Island. Dernæst var der indenrigspolitiske interesser, idet nogle amerikanere<br />
ikke var særligt glade for tanken om at knytte alt for tætte bånd med<br />
Frankrig og Storbritannien alene, hvorfor Alliancen skulle udvides. De var<br />
lettere at overbevise om, at Canada, Grønland og Azorerne skulle med,<br />
fordi de lå passende tæt på USA 15 . At Norge og Danmark var demokratier<br />
(i modsætning til fx Portugal, som dog kom med) kan også have spillet en<br />
rolle i forhold til en skeptisk Kongres. 16<br />
Nogle af de inviterede lande uden for Vestunionen havde i større eller<br />
mindre grad betænke lig heder ved at binde sig, og nogle sagde da også<br />
fra. Fx sagde Irland nej, så længe Nord irland var del af Storbritannien<br />
(Det forenede Kongerige). Andre lande som Sverige valgte i sidste ende<br />
neutraliteten. Nogle lande blev bragt i et dilemma, idet de frygtede, at<br />
deres medlem skab af NATO kunne forrykke magtbalancen, hvilket kunne<br />
provokere USSR. Dette var bl.a. en medvirkende faktor i de danske udenrigspolitiske<br />
overvejelser forud for den danske tilslutning.<br />
Et andet hensyn, der spillede ind forud for indgåelsen af traktaten, var,<br />
hvad der lå i begrebet “nordatlantisk”. Ingen af Middelhavslandene var<br />
snævert set “atlantiske”. Derfor var Grækenland og Tyrkiet i første omgang<br />
dækket af Truman-doktrinen og kom først med i NATO i 1952 som<br />
led i inddæmningen af Sovjetunionen. Italien var heller ikke et “atlantisk”<br />
land, men kom primært med – på fransk forlangende – for at styrke Frankrigs<br />
fl anke – også selvom der var bekymring for kommunistisk magtovertagelse<br />
17 .<br />
Spanien blev først medlem af NATO 7 år efter ophøret af general Francos<br />
diktatur (1982). <strong>Se</strong>lvom den amerikanske forsvarsledelse kunne se fordele<br />
i et spansk medlemskab allerede i 1949, var det udelukket af plausible<br />
grunde. I stedet sikredes USA adgang til spanske baser gennem bilaterale<br />
aftaler. Til gengæld kom diktaturet Portugal med, selvom europæerne<br />
ikke var begejstrede. Her spillede strategiske interesser en særlig stor<br />
rolle for amerikanerne.<br />
Tyskland var et problem for sig, og det var i Europa i 1949 helt utænkeligt,<br />
at landet skulle inviteres med i en forsvarspagt – selv én, der var vendt<br />
mod Sovjetunionen. Men allerede kort efter (1949) voksede presset fra<br />
USA for at inddrage Tyskland i konsolideringen af den globale magtbalance<br />
18 , hindre eventuel tysk neutralitet og inddrage landet i den europæiske<br />
økonomiske orden 19 . Tyskland, som allerede i 1952 var deltager i<br />
forløberen til EU-samarbejdet, Kul- og Stålunionen, blev medlem af NATO<br />
og Den Vesteuropæiske Union i 1955.<br />
De seneste udvidelser af NATO’s medlemskab, som har fundet sted, siden<br />
Warszawa-pagten blev opløst, og som nu i højere grad handler om at skabe<br />
stabilitet i Central- og Østeuropa og i mindre grad om geostrategiske<br />
forhold, var af gode grunde også utænkelige i 1949. Denne problemstilling<br />
udbygges i kap. 8.
2. NATO’s strategier<br />
under Den Kolde Krig<br />
Washington-traktaten blev, som beskrevet i kapitel 1, indgået af 12 lande,<br />
som ønskede at stå sammen for at afskrække Sovjetunionen fra at angribe<br />
og for at forsvare hinanden, hvis der alligevel skulle ske et angreb på et<br />
eller fl ere af dem. Hermed bandt de 12 deltagende lande deres sikkerhed<br />
– og overlevelse – til hinanden. Det betød også, at de i fremtiden ville<br />
komme til at knytte deres individuelle overlevelsesstrategi til de andre<br />
NATO-landes.<br />
Det følgende handler ikke om de enkelte landes strategier eller sikkerhedspolitikker,<br />
men om de strategier, som blev skabt under Den Kolde<br />
Krig i NATO med henblik på at varetage medlemslandenes mål om fred<br />
og sikkerhed. Et enkelt land spiller imidlertid en helt særlig rolle, og det<br />
er USA. USA var og er på den ene side supermagten, for hvem NATO er<br />
et instrument i en national sikkerhedsstrategi, men USA er også medlem<br />
af en alliance, hvor beslutninger træffes ved konsensus, og hvor der skal<br />
tages et hensyn til de øvrige allierede. Som første<br />
blandt ligemænd er det dog klart, at USA<br />
indtager en særlig position.<br />
Ved “militær strategi” forstås her de “over ordnede<br />
vedtagne planer for udnyttelsen af evnen<br />
til militær magt anvendelse” 2 . Det betyder, at det<br />
i det følgende primært er de militære midler, som vil blive beskrevet. Disse<br />
militære midler bør naturligvis ses i en større sammenhæng, hvori indgår<br />
NATO-landenes øvrige sikkerhedspolitikker – individuelt og samlet.<br />
Under Den Kolde Krig var disse strategier top hemme lige, men nu ligger<br />
de offentligt tilgæn ge ligt på Internettet 3 . Derud over vil også andre planer,<br />
do ku menter og erklæringer, som på hver sin måde under støtter den<br />
overordnede strategi, blive inddraget. Alle disse dokumenter udgør til<br />
sammen allian cens “erklæ rede” stra tegier.<br />
Det følgende er en gennemgang af en periode, som godt kan forekomme<br />
langt væk og ikke særlig relevant. Det er ikke korrekt. Mange af de handlemønstre<br />
og interessekonfl ikter, som vi ser i dag, blev grundlagt sammen<br />
med Alliancen og i nogle tilfælde forstærket op gennem Den Kolde Krig.<br />
Derfor behandles især disse interesser og interessekonfl ikter og i mindre<br />
grad detaljer om den militære udmøntning af NATO’s strategi.<br />
Beskrivelsen af NATO’s strategier falder i fi re perioder. Den første var kort<br />
og gik til 1950. I denne periode indledte de allierede deres udmøntning<br />
af traktatens Artikel 5, den gensidige forsvarsforpligtelse. Den anden<br />
periode gik fra 1950 til 1957. Her blev der vedtaget to strategier, der primært<br />
byggede på afskrækkelse og gengældelse med atomvåben. Strategien<br />
fra 1957 har da også fået navnet “massiv gengældelse”. Den tredje<br />
periode gik til 1967, i hvilken NATO’s strategi om “det fl eksible gensvar”<br />
En strategi er de politiske,<br />
diplomatiske, økonomiske, psykologiske<br />
og militære midler en stat kan tage i<br />
anvendelse for at sikre sin overlevelse<br />
og sine mål i det internationale miljø 1<br />
1 KGH Hillingsø, i Den Store<br />
<strong>Dansk</strong>e Enclyklopædi, 2000,<br />
bd. 18.<br />
2 Villaume, Poul, Allieret<br />
med forbehold, En studie<br />
i dansk sikkerhedspolitik,<br />
Eirene, København, 1995,<br />
s. 22.<br />
3 www.nato.int/archives/<br />
strategy.htm<br />
17
18<br />
blev diskuteret og vedtaget. I den sidste peri ode frem til 1991 blev der<br />
ik ke vedtaget nogen ny strategi, men der blev ført en heftig debat om,<br />
hvordan stra tegien om “fl eksibelt gensvar” skulle tolkes, og der fandt en<br />
politisk udvikling sted, som satte præg på sam ar bej det i NATO. Denne<br />
periodeopdeling følger “den gængse” opdeling, der følger de vigtigste<br />
af NATO’s strategier. I dele af den akademiske litteratur kan man læse, at<br />
der var mere fl ydende overgange mellem strategierne. Disse betragtninger<br />
vil løbende blive inddraget.<br />
I beskrivelsen af NATO’s strategier indgår tre elementer, nemlig trusselsopfattelsen<br />
i den pågældende periode, hvordan NATO’s primære mål om<br />
fred og sikkerhed blev udmøntet, samt hvilke militære og politiske midler,<br />
som forventedes blive taget i anvendelse for at nå målet. Endelig vil det<br />
blive beskrevet, hvordan strategierne påvirkede – og blev påvirket af<br />
– sammenholdet i NATO i den pågældende periode.<br />
2.1. Strategi i praksis<br />
At NATO er en alliance af suveræne stater, har en række konsekvenser for<br />
dens strategier. For det første er enhver beslutning i NATO en politisk beslutning<br />
og et kompromis mellem stater med større eller mindre inter esseforskelle.<br />
Det er selvfølgelig en styrke at være nået frem til et kom promis<br />
i internationalt samarbejde, men det betyder til gengæld, at beslut ningen<br />
kan være mindre entydig og dermed svær at omsætte i praksis. En strategi,<br />
ved taget i NATO er også et kompro mis på et andet niveau, nemlig<br />
mellem det politiske niveau og det mili tære, som tilvejebrin ger input til<br />
beslutningen, og som skal føre den ud i livet bagefter.<br />
Den anden konsekvens er, at der under Den Kolde Krig har eksisteret fl ere<br />
strate gier på samme tid. De enkelte landes nationale strategier og sikkerhedspolitikker<br />
har naturligvis påvirket udformningen og udførelsen af<br />
NATO’s strategier, men det er navnlig USA samt Storbritannien, Frankrig<br />
og – med tiden – Tyskland, som har sat dagsordenen i NATO. USA er, som<br />
det vil fremgå nedenfor, en helt særlig aktør i NATO, og udviklingen på<br />
strategiområdet i USA har haft særlig betydning for NATO’s strategier.<br />
Strategien omsættes til militær prak sis i styrkestrukturen. Den militære<br />
udmøntning af NATO’s strategier har bygget på konventio nel le og ato-<br />
Strategier under Den Kolde Krig<br />
1950: Medium Term Defence Plan, DC 13<br />
1952: MC 14/1<br />
1954: MC 48<br />
1957: MC 14/2, Massiv Gengældelse<br />
1967: MC 14/3, Fleksibelt Gensvar
mare styrker samt politiske midler. Kon ven tionelle styrker er styrker, hvori<br />
der ikke indgår masseødelæggelsesvåben.<br />
2.2. 1949-50: Hjælp til selvhjælp og gensidig hjælp<br />
Da Washington-traktaten var blevet ratifi ceret i alle hovedstæder, indledte<br />
de nyligt oprettede militære myndigheder arbejdet med at udforme<br />
Allian cens strategi over for truslen om et angreb eller politisk pres fra<br />
Sovjetunionen. Da selve traktaten er tavs om den præ cise udformning af<br />
de militære midler og de europæiske lande efter Anden Verdenskrig for<br />
svage til selv at opstille mulige og over bevisende sce na rier, tog de militære<br />
myndig he der udgangspunkt i den amerikanske generalstabs planer<br />
for et muligt for svar af Europa.<br />
I december 1949 godkendte Alliancens forsvarsministre for første gang<br />
Militær komiteens oplæg til en militær strategi for NATO (DC 6/1). I januar<br />
1950 blev dette oplæg god kendt i “Rådet” som MC 14 og i april samme<br />
år blev den såkaldte “Medium Term Defence Plan”, DC 13 godkendt af<br />
forsvarsministrene. Planen opstillede mål, som skulle være op fyldt i 1954.<br />
Man opfattede 1954 som det år, hvor op byg ning af Alliancens militære<br />
kapaciteter kunne være afsluttet.<br />
Trussel om sovjetisk stormangreb<br />
DC 13 beskriver Sovjet unionens strategiske mål som kommunis mens globale<br />
ud bredelse gennem kollaps af “centrale demokratiske bastioner”.<br />
Sovjetunionen forventedes at udføre et angreb på “NATO-lande når som<br />
helst, det er gunstigt for dem at gøre det.”<br />
Dette ekspansionistiske syn på Sovjetunionen var – når man tænker på<br />
erfaringerne fra Tyskland under Anden Verdenskrig og i betragtning af,<br />
at Sovjetunionen ikke havde demobili seret sine styrker efter krigen – udbredt,<br />
men ikke lige meget alle steder. Der, hvor det var mest markant,<br />
var i det amerikanske forsvar (især i det prestigefyldte fl yvevåben 4 ) og til<br />
dels også hos den amerikanske præsident Truman, der i stigende grad<br />
betragtede Sovjetunionen som en monolitisk magt, der skulle håndteres<br />
ud fra en styrkeposition. Andre tolkninger af Sovjetunionen førte til andre<br />
konklusioner. Ifølge den amerikanske diplomat, George Kennan, var Stalin<br />
paranoid, men han ville kun blive endnu mere paranoid, hvis han blev<br />
omringet militært. Kennan var enig i, at Stalin kunne være en trussel, men<br />
var, selvom han har fået æren for den amerikanske inddæmningspolitik,<br />
ikke tilhænger af en atlantisk militær alliance 5 .<br />
Fordi de europæiske magter havde så få ressourcer til at udføre deres egne<br />
analyser og på grund af den spændte situation, overbeviste den amerikanske<br />
administration de vesteuropæiske regeringer om sit trusselsbillede. DC<br />
13 beskriver det forventede sovjetiske angreb som et stormangreb frem<br />
mod Atlanterhavskysten, Middelhavet og Mellemøsten med brug af alle<br />
slags våben. Flere har imidlertid påpeget, at strategien ikke nød vendigvis<br />
4 Rosenberg, David Alan,<br />
“The Origins of Overkill”, i<br />
Miller, Steven E. Strategy<br />
and Nuclear Deterrence,<br />
Princeton University Press,<br />
Princeton, New Jersey,<br />
1984.<br />
5 Kaplan, The Long Entanglement,<br />
NATO’s First Fifty<br />
Years, Praeger, Westport,<br />
1999, s. 38 og Villaume,<br />
Poul, 1995, ibid., kap. 3.<br />
19
20<br />
Det europæiske NATO område<br />
Det besatte Tyskland<br />
Bilaterale aftaler med USA<br />
NATO før 1952<br />
6 Ismay, The First Five<br />
Years, 1955. Netversion:<br />
www.nato.int/archives/<br />
1st5years/index.htm., kap. 3.<br />
7 Kaplan, Lawrence S., The<br />
Long Entanglement, NATO’s<br />
First Fifty Years, Praeger,<br />
Westport, 1999, s. 59.<br />
8 Wheeler, Michael O.,<br />
“NATO Nuclear Strategy,<br />
1949-90” i Smith, Gustav<br />
(ed.), A History of NATO,<br />
The First Fifty Years, Vol. 1-3,<br />
Palgrave Publishers Ltd.,<br />
2001, s.123.<br />
skal læses således, at NATO-landene frygtede et nært forestående angreb.<br />
Politikerne i NATO-landene var mest bekymrede for, at Sovjetunionen ville<br />
lægge politisk pres på Vesteuropa. Som en samtidig, NATO’s første generalsekretær<br />
Lord Ismay, udtrykte det, havde Sovjetunionen jo underlagt sig<br />
en række småstater og ud bredt sin indfl ydelses sfære til store dele af Østeuropa<br />
uden at have grebet til våben.<br />
Kan territoriet forsvares?<br />
Ifølge Washington-traktatens Artikel 6 var Alliancens territorium i 1949<br />
“hvilken som helst af deltagernes territorium i Europa eller Nordamerika,<br />
[..] Frankrigs algeriske departementer...”. Det store spørgsmål i Alliancens<br />
tidlige historie var imidlertid, om territoriet kunne<br />
forsvares, om det kunne forsvares i sin helhed,<br />
eller om dele af det skulle opgives.<br />
Den amerikanske forsvarsledelse var ikke optimistisk.<br />
Den var stærkt skeptisk over for udsigten<br />
til, at en i forhold til USSR underlegen,<br />
krigstræt og dårligt udrustet konventionel hær<br />
kunne klare sig over for Sovjet unionens. Ifølge<br />
det mest pessimistiske scenarium måtte man<br />
opgive det vest europæiske kontinent, evakuere<br />
det og føre kampen ved Suez.<br />
DC 13 er et kompromis mellem det europæiske<br />
(franske og hollandske) ønske om at føre krigen<br />
så langt mod øst som muligt og den amerikanske<br />
forsvarsledelses mere pessimistiske vurdering<br />
af, om det var realistisk. <strong>Se</strong>lvom NATO<br />
skulle engagere fjenden “så langt mod øst i<br />
Tyskland som muligt”, forventede man i realiteten<br />
at skulle kæmpe mellem Elben og Rhinen. Problemet var, at Tyskland<br />
var inddelt i besættelseszoner, som ikke var egnet til krigsførelse (pga.<br />
forsyningslinjerne). I juni 1950 skrev feltmarskal Montgomery, at som<br />
situationen var på det tidspunkt, ville “der opstå scener med rædselsvækkende<br />
og ubeskrivelig forvirring i Vesteuropa, hvis vi blev angrebet af russerne.”<br />
6 Det var heller ikke sikkert, at man kunne forsvare Skandi navien,<br />
hvilket naturligvis skabte uro i Norge og Danmark. 7<br />
At den første strategi indførte en form for fremskudt forsvar, selvom<br />
Tyskland endnu ikke var med i NATO, har været tolket som støtte til den<br />
“udelte fred”. Heri ligger, at NATO’s territorium skulle forsvares i sin helhed<br />
og ikke i bidder. 8<br />
Et andet vigtigt, strategisk mål var det stadig fattige Europas økonomiske<br />
gen rejsning, der skulle hindre kommunistisk magtovertagelse i de vesteuropæiske<br />
lande. Denne tankegang blev allerede bygget ind i Washington-traktatens<br />
Artikel 2. Poin ten var, at den nødvendige oprustning ikke måtte ske på<br />
bekost ning af den økono miske vækst eller på en måde, der bragte fi nanspolitisk<br />
ubalance i økonomien med fare for økonomisk depression efter krigen.
Sovjetisk konventionel overlegenhed<br />
og amerikansk atommonopol<br />
Det almindeligt udbredte billede var, at Sovjetunionen var Vest europa<br />
stærkt overlegen, når det gjaldt konventionelle styrker. Ifølge DC13 var<br />
der over 4.000.000 mand i de sovjetiske væb nede styrker, hvortil kan<br />
lægges styrker fra Sovjet unionens satellitstater. Ifølge Lord Ismay rådede<br />
USSR over ca. 22 divisioner i Østtyskland og yder ligere 7 i Østrig, Ungarn<br />
og Polen. Dertil kom 32 divisioner, som kunne opstilles i de vest lige republikker<br />
og 30 fra Leningrad. Tjekkoslovakiet, Polen og Ungarn kunne<br />
derudover opstille ca. 30 divisioner.<br />
Over for disse styrker stod 9 amerikanske, 4 britiske, 9 franske og 1 belgisk<br />
divisioner samt 1 canadisk brigade og 2 luxembourgske og 5 hollandske<br />
bataljoner, som primært var opstillet som besættelsesstyrker og<br />
ikke kampstyrker i det besatte Tyskland. DC 13 foreslog derfor, at NATO<br />
opstillede 90 divisioner inden år 1954.<br />
Denne slående ubalance i forholdet mellem Vesten<br />
og Sovjetunionen, som senere viste sig at<br />
være overdrevet, fordi man var nødt til at skønne<br />
omfanget og kvaliteten af den sovjetiske hær på<br />
grundlag af manglende efterretninger, førte til, at<br />
præsident Truman i Kongressen bad om fl ere bevillinger<br />
til konventionel oprustning. Men selvom<br />
USA var gået sejrrigt ud af Anden Verdens krig<br />
og havde undgået efterkrigsdepression, var der<br />
stort indenrigs politisk pres for at holde for svarsudgifterne<br />
nede. Desuden herskede der udbredt<br />
krigs træt hed. Det var derfor næsten umuligt at<br />
overbevise Kongressen om, at der skulle opstilles<br />
amerikanske landstyrker i Euro pa kun fi re år efter<br />
Verdenskrigens af slut ning. Flere kongresmedlemmer<br />
mente, at det måtte være til stræk keligt at yde ma teriel hjælp til europæerne,<br />
og der var udpræget irrita tion over, at europæerne ikke selv var villige<br />
til at yde et større konventionelt bidrag.<br />
I Europa mente man ikke så overraskende, at USA burde bidrage med<br />
landtropper, fordi en konventionel oprustning ville gå ud over den økonomiske<br />
genrejsning, hvilket heller ikke var i amerikanernes interesse. Desuden<br />
var der, som anført, ikke nogen udbredt frygt for, at Sovjetunionen<br />
lige stod foran et angreb på Vesteuropa.<br />
En vigtig årsag til den manglende konventionelle oprustning var også, at<br />
USA’s atommonopol i manges øjne var tilstrækkelig til at af skrække Sovjetunionen<br />
fra at angribe. Skulle afskrækkelsen fejle, og atomvåbnene komme<br />
i anvendelse, var meningen, at det amerikanske strategiske fl yvevåben skulle<br />
udføre strategiske bombninger. Der var tale om offensive bombninger,<br />
der skulle knække den sovjetiske krigsvilje, og målet var Sovjet unionens<br />
politiske og øko nomiske centre, el-anlæg samt militære mål. <strong>Se</strong>lvom Sovjetunionen<br />
brød det amerikanske atommonopol og spræng te sin første atombombe<br />
i efte r året 1949, spillede dette forhold ikke i første omgang ind på<br />
tiltroen til USA’s atomare overlegenhed.<br />
Amerikanske tropper ved<br />
Checkpoint Charlie<br />
i Berlin. POL FOTO<br />
21
22<br />
General Dwight D.<br />
Eisenhower, NATO´s første<br />
øverstkommanderende<br />
i Europa, SACEUR.<br />
NATO Photo<br />
9 under Mutual Defence<br />
Assistance Act, Kaplan,<br />
ibid., s. 59.<br />
Forsvarsforpligtelsen og samarbejdet i NATO<br />
DC 13 afspejler, at de to kontinenter tog de første skridt i retning af et bindende<br />
samarbejde. Blæk ket på Washington-traktaten var knapt tørt, og<br />
NATO’s organisation eksi ste rede endnu ikke. Derfor handlede det i første<br />
omgang om at skabe et samarbejde mellem traktatens medlemslande og<br />
om at koordinere del tager lan denes ofte meget<br />
forskellige militære midler. Alle lande forventedes<br />
at udvikle deres forsvar, så det kunne bistå<br />
med at forsvare sig selv og deltage i det fælles<br />
forsvar, således at det i videst muligt om fang var<br />
i overensstemmelse NATO’s strategi.<br />
Strategien anerkendte også, at der var store<br />
faktiske forskelle i landenes øko no miske og militære<br />
kapaciteter. Landene skulle derfor bidrage<br />
i forhold til deres geografi ske beliggenhed,<br />
industrielle kapacitet, befolkning og militære<br />
kapaciteter. Allerede i Alliancens tid lige historie<br />
indbygges således den arbejdsdeling, som<br />
senere har skabt diskussion i for holdet mel lem<br />
USA og Vesteuropa, nemlig at Vesteuropa skulle stille med hovedparten<br />
af land styr kerne til et konventionelt forsvar, mens USA leverede – og kontrollerede<br />
– atomvåbnene.<br />
Mens samarbejdet i første omgang ikke førte til fl ere amerikanske konventionelle<br />
trop per i Vesteuropa, udløste det til gengæld den eftertragtede<br />
våbenhjælp til Europa. 9 Strategien bygger på Washington-traktatens<br />
Artikel 3, som defi nerer, at fælles forsvar skulle bygge på selvhjælp (“selfhelp”)<br />
og gensidig hjælp (“mutual aid”), altså en klar forventning om, at<br />
europæ erne selv bidrog til forsvaret af Europa.<br />
2.3. 1950-57: Strategierne om massiv gengældelse<br />
Spræng ningen af den første sovjetiske atombombe i september 1949,<br />
den kommunistiske magtovertagelse i Kina i oktober sam me år og ikke<br />
mindst Nordkoreas angreb på Sydkorea i juni 1950 ændrede helt Vestens<br />
syn på Sovjet unionen og kommunismen og satte skub i organiseringen af<br />
NATO’s forsvar. I de første år var det fortsat DC 13, som satte rammerne<br />
for udviklingen. Korea-krigens udbrud førte i første omgang til et forsøg<br />
på at øge den kon ventionelle oprustning, så man var parat til at møde<br />
den kommunistiske ekspan sion, hvor den opstod. I 1952 blev Grækenland<br />
og Tyrkiet op taget, og Militærkomiteen godkendte en revision af DC 13<br />
under betegnelsen MC 14/1.<br />
Det viste sig imidlertid at være langt sværere og dyrere at gennemføre<br />
en kon ven tionel oprustning, end NATO-landene havde forudset. Blandt<br />
andet derfor drejede udvik lingen markant tilbage i retning af atomar<br />
afskrækkelse og krigs førelse. Efter MC 14/1 blev der vedtaget to strategier,<br />
der lagde stor vægt på massiv, atomar gengældelse i tilfælde af et<br />
angreb på NATO-området. Den første, MC 49, blev vedtaget i 1954, men
det er strategien fra 1957, MC 14/2, som er blevet kendt under betegnelsen<br />
“massiv gengældelse”.<br />
Fra hyper-spænding til højspænding<br />
NATO-landene reag erede med betydelig bekymring på det nordkoreanske<br />
angreb på Sydkorea i sommeren 1950, som man betrag tede<br />
som styret fra Moskva. De bange anelser syntes at blive bekræftet. Nu opstod<br />
frygten for, at et tilsvarende angreb på Tyskland var fore stående på<br />
grund af ligheden mellem det delte Korea og det delte Tyskland. 10 Kinas<br />
indtræden i Korea-krigen i efteråret 1950 mindskede heller ikke frygten. I<br />
USA betød det, at en analyse, som var blevet udført i april 1950 (NSC 68)<br />
med ét fi k meget stor gennem slagskraft. NSC-68 var meget dramatisk i<br />
sin vurdering af den sovjetiske trussel og anbefalede ikke så underligt stor<br />
vækst i forsvarsudgifterne.<br />
MC 14/1 fra efteråret 1952 opererede med et trusselsbillede, som i det<br />
store og hele var identisk med den tidligere strategi DC 13’s. Sovjetunionen<br />
var førende med hensyn til landstyrker, men svagere med hensyn til<br />
masseødelæggelsesvåben, som dog forventedes at blive opbygget i perioden<br />
frem til 1956.<br />
Da der i midten af 1951 blev indledt fredsforhandlinger i Korea, mindskedes<br />
følelsen af over hængende krigsfare. 11 Følelsen af afspænding øgedes<br />
yderligere, da Korea-krigen sluttede, Stalin døde i foråret 1953, og der i<br />
1955 blev afholdt Øst-Vest-topmøde i Genève.<br />
MC 48 fra 1954 afspejlede imidlertid kun delvist denne ændrede trusselsopfattelse.<br />
Strategien ope rerede med en række krigsscenarier, som alle<br />
er karakteriseret ved et relativt enkelt forløb. Hvis afskrækkelsen skulle<br />
mislykkes, var det mest sandsynlige et massivt sovjetisk overraskelsesangreb<br />
med brug af atomvåben på NATO, som NATO ville være nødsaget<br />
til at gen gæl de. Strategien forudså, at hver side i de efterfølgende ca.<br />
30 dage stort set tømte deres atomlagre. I en efter følgende fase ville<br />
eventuelle konventionelle styrker kunne an vendes, ledende frem til en<br />
krigs afslutning. Et andet og knapt så sand synligt scenarium var, at Sovjetunionen<br />
angreb Vest europa konventionelt i håb om, at NATO ikke<br />
gengældte atomart.<br />
Sovjetunionen blev opfattet som en politisk og militær monolitisk og<br />
totalitær enhed – i mod sætning til NATO, hvor landene skal træffe beslutninger<br />
i fællesskab. <strong>Se</strong>lvom Warszawa-pagten først blev dannet i 1955, var<br />
der en klar forventning til de sovjetiske satellitstaters loyalitet, som skulle<br />
være sikret gennem bilaterale aftaler mellem Sovjetunionen og de enkelte<br />
østeuropæiske lande.<br />
MC 14/2 fra 1957 (den med betegnelsen “massiv gengældelse”) opererede<br />
med et mere sofi stikeret trusselsbillede, end dets navn og rygte<br />
lagde op til. Sovjetunionens mål var ifølge strategien fortsat at isolere og<br />
erobre de europæiske NATO-lande samt at svække og ødelægge den<br />
kapi talistiske verden. Men strategien byggede også på en forestilling om,<br />
10 Duffi eld, John S., Power<br />
Rules, The Evolution of<br />
NATO’s Conventional<br />
Force Posture, Standford<br />
University Press, Stanford,<br />
California, 1995; Kaplan,<br />
ibid., s. 60.<br />
11 Duffi eld, ibid., s. 58.<br />
23
24<br />
Det europæiske NATO område<br />
Bilaterale aftaler med USA<br />
NATO efter udvidelserne<br />
1952 og 1955<br />
12 Duffi eld, ibid., s. 67.<br />
13 Duffi eld, ibid., s. 75.<br />
at Sovjet unionens hensigter ikke kun var bestemt af dens egne kapaciteter,<br />
men at de var påvirkelige fx af den teknologiske udvikling, væksten i<br />
atomlagre på begge sider, og at krig kunne blive resultat af en fejltagelse<br />
og fejltolkning af Vestens hensigter.<br />
Strategien opererer med tre krigsscenarier: Det første er en total og<br />
ødelæggende atomkrig, den anden en total krig, hvor Sovjetunionen ikke<br />
indledningsvist anvender atomvå ben, og endelig forudser MC 14/2, at<br />
Sovjetunionen vil indlede operationer med begræn sede mål, herunder<br />
infi ltrationer og lokale fjendtlige handlinger. MC 14/2 indvarsler således<br />
et mere fl eksibelt syn på Sovjetunionen og NATO’s midler – noget, som<br />
først Kennedy-administrationen slog igennem med i 1960’erne.<br />
NATO-området udvidet med<br />
Tyskland, Grækenland og Tyrkiet<br />
NATO-territoriet blev i 1950’erne udvidet ganske betragteligt. Med MC<br />
14/1 fra 1952 blev Grækenland og Tyrkiet, som tidligere havde været<br />
dækket af USA’s Truman-doktrin, del af NATO’s territorium og indgik i<br />
planlægningen af forsvaret af det nordatlantiske område. Strategien tillagde<br />
begge lande stor strate gisk betyd ning for Middel havs området og<br />
Mellem østen (navnlig for forsyningen af olie). Derudover havde Tyrkiet<br />
betydning i forbindelse med at afskære Sovjetunionen<br />
fra adgang til Middelhavet gennem<br />
Sortehavet og Darda nel lerne. Samtidig betød<br />
udvidelsen med Grækenland og Tyrkiet, at NA-<br />
TO’s Artikel 5-garanti nu ville skulle række ud til<br />
et område, der grænsede op til Kaukasus.<br />
Det primære mål for en sovjetisk invasion var<br />
fortsat det europæiske kontinent. Derudover<br />
indtog Skandinavien nu en større rolle. Jylland<br />
og øerne blev i MC 14/1 fra 1952 tillagt betydning<br />
i forbindelse med at afskære sovje tiske<br />
styrker fra at passere Østersøen og få adgang<br />
til Nordsøen og Atlanterhavet. <strong>Se</strong>lv Tyskland var<br />
i 1952 så småt på vej ind i NATO’s planlægning<br />
i for bindelse med forsvaret af Central europa<br />
pga. landets deltagelse i den europæiske forsvarspagt<br />
(EDC). Tyskland blev dog først medlem<br />
af NATO i 1955. 12<br />
MC 48 fra 1954 opererede for første gang direkte med muligheden for at<br />
gennemføre et frem skudt forsvar, dvs. øst for Rhinen-Ijsel. Dermed kunne<br />
Centraleuropa og Nordeuropa bedre forsvares. Det var ikke mindst udviklingen<br />
i våbenteknologien (de taktiske atomvåben), der gjorde det muligt<br />
13 . I 1957, hvor MC 14/2 blev vedtaget, havde Tyskland allerede været<br />
medlem af NATO i tre år og var dermed traktatmæssigt dækket af Artikel<br />
5. Det gav spørgsmålet om fremskudt forsvar en ny betydning – både<br />
militært og politisk. MC 14/2 gentager “musketer-eden” og understreger,<br />
at sikkerhed og fred for NATO-området er udelt.
Konventionel oprustning og afhængighed af atomvåben<br />
Hvilke politiske og militære midler forventedes NATO at tage i anvendelse<br />
over for den beskrevne trussel? Som det følgende vil vise, forsøgte<br />
Truman-administrationen frem til 1952 at overbevise europæerne om, at<br />
NATO burde øge den kon ven tionelle oprustning ganske væsentligt. Men<br />
allerede året efter, da Eisenhower var blevet USA’s præsident, skiftede<br />
USA politik og gjorde nok en gang atomvåbnene til grund stammen i<br />
NATO’s forsvar.<br />
Det skal indledningsvist nævnes, at der også var et voksende pres – især<br />
fra de mindre lande – for, at NATO øgede sin politiske rolle. I 1956 udgav<br />
Komiteen af Tre (udenrigsministrene fra Italien, Canada og Norge) en<br />
rapport om NATO’s ikke-militære samarbejde. Rapporten blev ved taget<br />
af Det Nord atlantiske Råd i december 1956. Denne tendens til at opprioritere<br />
NATO’s politiske rolle slog først rigtigt igennem med Harmelrapporten<br />
fra 1967, men var i øvrigt karakteristisk i perioder med relativ<br />
afspænding.<br />
Den mest bemærkelsesværdige udvikling fandt sted på det militære område.<br />
DC 13 fra marts 1950 – og Korea-krigens udbrud – havde forstærket<br />
det politiske og mili tære krav om større kon ventionel oprustning. Der var<br />
nu også fl ere og fl ere, der åbent satte spørgsmålstegn ved atom våbnenes<br />
afskrækkende effekt. Kritikere på pegede, at USA’s atom våbenkapacitet<br />
ikke havde været nok til at afskrække nordkorea nerne fra at angribe Sydkorea,<br />
og at atom våb nene ikke var blevet anvendt i krigen af politiske årsager.<br />
For det andet havde Sovjetunionens atom prøvesprængning brudt<br />
det ameri kanske atom monopol. I Vest europa – og i USA – skabte det<br />
stigende bekymring for, om det ville påvirke USA’s vilje til at engagere sig<br />
i en atomkrig. Man kunne derfor argumentere for, at det var mere sandsynligt,<br />
at Europa ville blive for svaret, hvis krigen blev ført konventionelt.<br />
Konventionel oprustning i Europa kunne ske på tre måder: fl ere amerikanske<br />
tropper, fl ere tropper fra de europæiske NATO-lande og tyske tropper.<br />
Det skulle vise sig, at ingen af de tre mål var særligt lette at realisere.<br />
I USA var det <strong>Se</strong>natet og den amerikanske forsvars ledelse, som satte<br />
spørgs måls tegn ved det rimelige i at sende fl ere soldater til Eu ro pa. Der<br />
var stadig senatorer, som be tvivlede nytten af og mulighe den for at forsvare<br />
Eu ropa. Den amerikanske for svars ledelses skepsis skyldtes, at de<br />
ameri kanske soldater var for få og for dårligt ud rustet, så de alligevel ikke<br />
ville kunne holde stand over for et sovjetisk angreb. Der var heller ikke<br />
udsigt til større forsvars bevillinger.<br />
I april 1950 godkendte <strong>Se</strong>natet efter en ophedet debat imidlertid at<br />
opstille fi re divisioner i Europa foruden dem, som allerede befandt sig<br />
i Tyskland som besættelsestropper. Det skete på betingelse af, at tropperne<br />
var underlagt en amerikaners kommando (fra 1951: Eisenhower),<br />
at europæerne selv ydede et betydeligt bidrag, samt at Tysk land blev<br />
inddraget på en eller anden måde. Det var især den amerikanske forsvarsledelse,<br />
som havde presset på for at inddrage Tyskland, mens udenrigsministeriet<br />
havde været tilbageholdende for ikke at støde USA’s allierede<br />
– især Frankrig – fra sig. 14<br />
14 Sloan, Stanley R., NATO,<br />
The European Union, and<br />
the Atlantic Community,<br />
Rowman & Littlefi eld Publishers,<br />
inc., Oxford, 2003, s.<br />
17 ff., Duffi eld, ibid., s. 42.<br />
25
26<br />
15 Duffi eld, ibid., s. 47 og 66.<br />
16 Duffi eld, ibid., s. 68.<br />
17 Duffi eld, ibid., s. 61.<br />
18 Duffi eld, ibid., s. 62.<br />
19 Duffi eld, ibid., s. 63.<br />
I sommeren 1950 lovede de vesteuropæiske lande så at øge deres<br />
forsvarsudgif ter og styrke bidrag væsentligt, men allerede i 1951 gik oprustningen<br />
næsten i stå. Inddragelse af det slagne Tyskland (med dets hær<br />
og økonomiske potentiale) var derfor en mu lig hed, når hverken USA eller<br />
de vesteuropæiske allierede kunne stille med så mange styrker, som DC<br />
13 krævede. Men Tysklandspørgsmålet bragte for alvor sindene i kog. Politisk<br />
handlede det om, hvorvidt Tysk land skulle anerkendes som et suverænt<br />
land, og om hvordan landet skulle inddrages i et fremspirende fælles<br />
forsvar. Militært handlede det om, hvordan Tysk land kun ne forsvares, og<br />
om hvor stor en styrke Tyskland skulle bidrage med, samt om hvor mange<br />
ekstra tropper der skulle til for at forsvare Tyskland og Centralregionen.<br />
Positionerne var hårdt trukket op, men i november 1950 indgik USA,<br />
Frankrig, Storbritannien og Tyskland det såkaldte Spofford-kompro mis ,<br />
hvorefter Tyskland gradvist og kon trolleret skulle oprustes, samtidig med<br />
at de europæiske lande skulle indlede et forsvarssamarbejde (det senere<br />
Europæiske Forsvarsfællesskab, EDC), så de kunne yde mere til det fælles<br />
forsvar. Man enedes også om, at Tyskland skulle stille med et bidrag, som<br />
var større end det, Frankrig oprindeligt havde ønsket, men mindre end<br />
det, USA havde krævet. 15<br />
<strong>Se</strong>lvom oprustningen ikke var så stor som ønsket, voksede de konventionelle<br />
styrker i perioden fra 1950 til 1952 trods alt fra 14 kampklare<br />
divisioner (med 21 i beredskab) til 25 kampklare divisioner (med mulighed<br />
for at mobilisere yderligere 45) 16 . Det fi k NATO’s første øverstkommanderende<br />
for de allierede styrker i Europa, Eisenhower, til at konkludere,<br />
at Sovjetunionen ikke længere kunne invadere Vest europa med samme<br />
lethed som tidligere. Men da oprustningen standsede, nedsatte NATO en<br />
arbejdsgruppe (TCC), hvis anbe fa linger dannede grundlag for beslut ningerne<br />
i Lissabon i februar 1952.<br />
Lissabon-mødet var alt for ambitiøst i forhold til de muligheder, NATOlandene<br />
i realiteten havde for at ruste op. NATO-landene forpligtede sig<br />
i Lissabon til at opstille 25 divisioner allerede i 1952 (med mulighed for at<br />
mobilisere i alt 53 2/3 divisioner inden for en måned efter et angreb) og<br />
to år efter skulle de opstille 41 2/3 (med mobilisering på i alt 89 2/3). De<br />
fl este styrker skulle befi nde sig i Centraleuropa og omfattede også tyske<br />
styrker. 17<br />
Der var mange årsager til, at den konventionelle oprustning gik i stå. Storbritannien,<br />
som ønskede at bevare USA’s engage ment i Europa, var gået<br />
ind på de amerikanske forlangen der. Men da Churchill kom til magten i<br />
1951, blev oprust ningen indstillet af økono miske årsager. 18 Frankrig, som<br />
skulle have stillet med det største kontingent, havde problemer på grund<br />
af krigen i Indokina. Den franske regering faldt tilmed i 1952 på et lovforslag<br />
om øgede skatter til fi nansiering af Lissabon-målene. 19 Endvidere<br />
begrundede de europæiske lande deres manglende oprustning med, at<br />
de afventede de amerikanske styrkebidrag, fordi deres opstilling var afhængig<br />
af denne hjælp, mens USA var mere optaget af krigene i Korea<br />
og Indokina.<br />
De store problemer med at gennemføre den planlagte konventionelle oprustning<br />
førte til, at NATO-landene i løbet af 1953 endnu en gang rettede
likket mod atomvåbnene. <strong>Se</strong>lvom NATO ikke ændrede ved de konventionelle<br />
styrkemål, var det i denne periode, at Alliancen for alvor voksede<br />
ind i atomalderen og gjorde sig afhængig af disse våben.<br />
I januar 1953 var general Eisenhower blevet indsat som USA’s præsident,<br />
og i oktober godkendte Det Nationale Sikkerhedsråd en rapport (NSC 162/<br />
2), som introducerede hans “New Look”-politik. Ifølge denne rapport var<br />
USA villig til at anvende atom våben i tilfælde af fjendtligheder – også som<br />
den første – og som gen gældelse ved an greb fx i Vesteuropa. Der kan være<br />
mange årsager til, at USA reaktiverede sin atom politik. En forklaring er, at<br />
Eisenhower ønskede at undgå endnu en krig, hvortil skulle sendes amerikanske<br />
tropper (à la Korea-krigen). En anden var økonomisk og drejede sig<br />
om at afskrække på den billigst mulige måde af hensyn til det amerikanske<br />
budget under skud og for ikke at tvinge euro pæerne til at opruste ud over,<br />
hvad deres øko no mier tillod. Derudover gik det amerikanske fl yvevåben<br />
sejrrigt ud af konkurrencen med de øvrige værn og kunne dermed påvirke<br />
dagsordnen med sit syn på de strategiske bombningers muligheder.<br />
Endvidere var USA kommet i gang med at udvikle og producere taktiske<br />
atom våben, der skulle kunne anvendes som bomber på en kampplads, og<br />
som skulle udligne den over legen hed, som man fortsat mente eksisterede<br />
i forhold til de sovjetiske kon ven tionelle styrker. Endelig var det ikke uden<br />
betydning, at en tidligere NATO-chef var tiltrådt som præsident i USA. Han<br />
havde kendskab til området – og tog i høj grad personligt stilling. 20<br />
I april 1954 anbefalede USA’s udenrigsminister John F. Dulles sine kolleger<br />
i NATO, at NATO’s strategi i højere grad skulle lægge vægt på atomvåben.<br />
I de vest europæiske hovedstæder (bortset fra London) var man<br />
noget tvivlende over for dette kursskifte. På den ene side kunne landene<br />
godt se, at de ikke havde levet op til deres egne målsætninger fra bl.a.<br />
Lissabon, og at det var nødvendigt at fi nde billigere løsninger, som var<br />
lige så effektive. På den anden side så europæerne i ånden, at Vest europa<br />
nu for alvor ville blive gjort til atomar slagmark.<br />
NATO’s militære myndigheder blev pålagt at analysere mulige krigsscenarier.<br />
Et af disse studier (“New Approach”-studien) blev god kendt og indarbejdet<br />
i den strategi, som i december 1954 blev vedtaget som MC 48.<br />
MC 48 fra 1954 er meget direkte med hensyn til brugen af atomvåben.<br />
Tidligere strategier havde (bl.a. på dansk foranledning) omtalt disse våben<br />
som “alle slags våben uden undtagelse”, men MC 48 slog fast, at<br />
“overlegenhed med hensyn til atomvåben og kapaciteten til at fremføre<br />
dem vil være den vigtigste faktor i en storkrig i forudsigelig fremtid”.<br />
Derud over gav strategien NATO’s militære myndigheder bemyndigelse til<br />
at forberede sig på at an ven de atomvåben, selv før Sovjetunionen havde<br />
gjort det – altså førstebrug af atomvåben.<br />
MC 48 skelner ikke skarpt mellem brugen af fredstidsstyrker til afskrækkelse<br />
og kampstyrker. Den skelner heller ikke klart mellem atomstyrker<br />
og konventionelle styrker og tildeler begge typer både en afskrækkende<br />
og kampmæssig betydning. Ifølge Eisenhower-administrationens analyse<br />
skulle afskrækkelsen ligge i, at NATO’s atomare og konventionelle styrker<br />
beherskede den moderne krigsførelse og forhindrede sovjetiske gevinster<br />
på kamp pladsen. <strong>Se</strong>lv, hvis USSR “ved et tilfælde” skulle kom me til at<br />
20 Stromseth, Jane, The<br />
Origins of Flexible Response,<br />
NATO’s Debat over Strategy,<br />
Macmillan, Oxford, kap. 2.<br />
27
28<br />
21 Duffi eld, ibid., s. 86 ff..<br />
indlede en krig, ville styrkerne skulle skifte fra fredstidsfunktion til “krigsrolle<br />
i form af at forebygge hurtig erobring af Europa”.<br />
Et af de komplicerede spørgsmål på det tidspunkt var, hvilke atomvåben som<br />
skulle tages i anvendelse, og hvem som skulle kontrollere dem i forbindelse<br />
med en kamp handling. Ifølge MC 48 skulle NATO’s styrker “udstyres med<br />
en integreret atomkapacitet”, men den skriver ikke i klar tekst, om atomvåbnene<br />
er strategiske eller taktiske, og hvordan og af hvem de skal bruges.<br />
Hovedproblemet, som hverken blev løst dér eller senere, var, om<br />
SACEUR, som var øverst befalen de for de allierede styrker i Europa, og<br />
som ville have det øverste ansvar i for bindelse med en krig med Sovjetunionen,<br />
kunne bruge taktiske og strategiske atomvåben i forbin del se med<br />
krigshandlinger. Ifølge amerikanerne var svaret ja til det første, men nej<br />
til det sidste. Ifølge Eisenhower var Sovjetunionen kommet så langt i den<br />
tekno logiske udvikling, at Vesten under alle omstændigheder var nødt til<br />
at bruge taktiske atomvåben i den indledende kamp (senere kunne det<br />
amerikanske luftvåben sætte ind med strategiske bombninger i Sovjetunionen).<br />
Men denne forestilling vakte modstand, og resultatet blev, at<br />
man undgik en afklaring på spørgsmålet. 21 Et andet kildent spørgsmål var,<br />
om de militære chefer automatisk måtte bruge atomvåben i kamp. Her<br />
stod selv briterne af, og i forbindelse med vedtagelsen af MC 48 måtte<br />
amerikanerne afgive erklæring om, at strate gien ikke indebar delegering<br />
af ansvar for brug af atomvåben. Nu kunne MC 48 vedtages.<br />
MC 14/2, “strategien om massiv gengældelse” fra 1957, bygger på mange<br />
af de samme antagelser som MC 48. Afskræk kelsen ligger i, at Sovjet unionen<br />
ved, at NATO er parat til at anvende atomvåben – også som den første – i<br />
tilfælde af et angreb. Men i modsætning til sit navn åbner strategien faktisk<br />
mulighed for, at NATO kan svare igen på anden måde. Skulle Sovjetunionen<br />
forsøge sig med et mere begrænset angreb (infi l tration, lokale træfninger),<br />
Kort om atomvåben<br />
Atomvåben er indgået i NATO’s strategi for at afskrække fjenden,<br />
hvor de ikke forventes at blive taget i brug, og i en mulig krigsførelse,<br />
hvor de vil kunne bruges både defensivt og offensivt.<br />
Atomvåbenet består af en sprængladning og et fremføringsmiddel.<br />
En atomsprængladning udløser energi gennem en kædereaktion<br />
(spaltning), hvorved ødelæggelseseffekten opstår.<br />
Fremføringsmidlet kan bestå af fl y, herunder taktiske (200-500 km),<br />
mellemdistance (op til 6.000 km) og langdistance (op til 10.000 km)<br />
fl y. Atomsprængladningen kan også fremføres på missiler, herunder<br />
kortdistance missiler (under 1.000 km), krydsermissiler (600-3.000<br />
km), mellemdistance missiler (1.000-5.500 km) og interkontinentale<br />
missiler (over 9.000) km. Endelig kan de fremføres vha. artilleripjecer<br />
(10-40 km) og på ubåde (1.400-8.300 km).<br />
Kilde: Heurlin, Bertel, Kontrol med kernevåben, SNU, København, 1986.
skulle NATO have mulighed for at svare igen uden<br />
nødvendigvis at anvende atom våben. Denne foresti<br />
lling indvarsler endnu en gang en mere fl eksibel<br />
tilgang end tidligere, men MC 14/2 ope re rer som<br />
planlægningsgrundlag endnu ikke med begrebet<br />
begrænset krig – kun total krig.<br />
Forsvarsforpligtelsen<br />
og samarbejdet i NATO<br />
Samarbejdet i NATO i 1950’erne var undertiden<br />
underlagt ganske stort pres. Efter en periode<br />
med inter national højspænding i forbindelse<br />
med Korea-krigen, fulgte en periode med relativ<br />
af spæn ding, uden at det på noget tidspunkt fi k<br />
de allierede til at konkludere, at alliancen skulle opløses. I stedet blev der<br />
vedtaget to strategier (i 1954 og 1957), der bandt USA’s konventionelle<br />
styrker og atomstyrker til forsvaret af Europa.<br />
Samarbejdet var også under pres på grund af stigende økono miske<br />
pro blemer i medlemslandene og militær overbebyr delse efter krigene i<br />
Korea og Indokina.<br />
Der var også andre kilder til splittelse, som ikke direkte havde med<br />
forsvarsforpligtelsen at gøre. Den største krise i forholdet mellem de allierede<br />
handlede om Suez, hvor Storbritannien og Frankrig havde søgt at<br />
få FN’s “velsignelse” til et militært indgreb mod den egyptiske præsident<br />
Nasser. Til de to landes enorme fortrydelse blokerede USA. Krisen påvirkede<br />
i høj grad samarbejdet og er blevet betegnet som den største under<br />
Den Kolde Krig (og på det seneste sammenlignet med uenighederne i<br />
2003 vedrørende krigen i Irak). På den anden side er der dem, der påpeger,<br />
at netop landenes ret til at konsultere med hinanden i NATO var<br />
med til at over vinde forbitrelsen og styrke det atlantiske partnerskab. Det<br />
kan også have hjulpet på soli dariteten i NATO, at Sovjetunionen i ly af de<br />
interne stridig heder i NATO gennemførte nedkæmpelsen af opstanden i<br />
Ungarn. 22<br />
Problemerne med at indfri målet om konventionel oprustning, overbeviste<br />
mange i hovedstæderne om, at NATO måtte fi nde en “billigere”,<br />
men lige så effektiv, måde at hindre krig i Europa på. Atomvåbnene blev<br />
løsningen, men i modsætning til de allerførste år af Alliancens historie var<br />
der også begyndende skepsis over for, om det var fornuftigt at basere sig<br />
på atomstyrker i den grad, det var tilfældet.<br />
Der var blandt NATO-landene enighed om, at Sovjetunionen skulle hindres<br />
i at udføre enhver form for aggression, og de to strategier fra hhv.<br />
1954 og 1957, der byggede på massive bombninger, blev anset for at<br />
være farbare kompromisser. De bidrog til at skabe sammenhold bl.a.<br />
gennem opstilling af amerikanske taktiske atom våben og tropper ved det<br />
fremskudte forsvar, hvilket skulle sikre en hurtig amerikansk reaktion og<br />
således det amerikanske engagement i forsvaret af Europa.<br />
1956, russerne invaderer<br />
Ungarn. POL FOTO<br />
22 Stuart, 2001, s. 124 og 131.<br />
29
30<br />
Den anden måde at styrke sammenholdet i Alliancen på var at tage hensyn<br />
til de kræfter, der ønskede at styrke NATO’s arbejde på det politiske<br />
område. Rapporten fra de tre udenrigsministre havde som erklæret formål<br />
at se på, hvordan NATO’s sammenhold og soli daritet kunne bevares<br />
i et sikkerhedsmiljø, som var mindre spændt (efter Stalins død). Denne<br />
proces blev væsentligt styrket i den efterfølgende periode – og navnlig<br />
efter Den Kolde Krigs ophør.<br />
2.4. 1957 til 1967: Fra massiv<br />
gengældelse til fl eksibelt gensvar<br />
Perioden frem til vedtagelse af den næste strategi i NATO’s historie, nemlig<br />
den der har fået navnet “strategien om fl eksibelt gensvar”, og Harmelrapporten<br />
i 1967 var præget af en til tider voldsom diskussion blandt de<br />
allierede om NATO’s eksi stens, op gaver, strategi og organisation.<br />
Der var mange årsager til, at dis kus sionerne opstod netop på det tidspunkt.<br />
Én årsag var, at der efter Cuba-krisen i 1962 blev indledt en<br />
supermagtsafspænding, som nogle steder satte spørgsmålstegn ved<br />
den fortsatte relevans af NATO. Yderligere skete der det, at Kennedyadministrationen<br />
ændrede syn på Sovjetunionen og i 1962 vedtog en ny<br />
(national) strategi, der byggede på mere fl eksibilitet i anvendelsen af de<br />
militære midler, at Frankrig indledte en mere selvstændig linje i NATO<br />
og i 1966 meldte sig ud af NATO’s militære samarbejde, og at Tyskland<br />
indledte et tættere samarbejde med Frankrig og så småt indledte en ny<br />
kurs over for Østeuropa. Diskus sio nen fi k også næring af, at NATO i 1969<br />
fyldte 20 år, og at dets med lemmer ville kunne melde sig ud med et års<br />
varsel. Endelig slog afkolo niseringen igennem i form af dis kus sioner om,<br />
hvor Øst-Vest-konfl ikten ville fi nde sted – i Vesteuropa eller i den tredje<br />
verden.<br />
Forestillingen om Sovjetunionen ændres<br />
Den relative afspænding i forhold til Sovjetunionen, som var blevet indledt<br />
med Stalins død i 1953 og Korea-krigens afslutning, fortsatte også i<br />
denne periode, om end med enkelte væsent lige “styrkeprøver” mellem<br />
de to blok ke. Både Berlin-krisen og Cuba-krisen var begiven heder, som<br />
gjorde det klart for alle, at et sammenstød mellem Øst og Vest kunne få<br />
alvor lige konsekvenser – også i form af en atomkrig. Stabilitet, afspænding<br />
og krisestyring kom på mode i det politiske miljø efter 1962.<br />
Trusselsbilledet fi k også næring fra en række forhold i det strategiske<br />
miljø. På det teknologiske område var der opstået den forestilling, at<br />
Sovjetunionen var længere fremme i udviklingen af interkontinentale ballistiske<br />
missiler end Vesten, og især viste opsendelse af den sovjetiske<br />
satellit Sputnik i 1957, at nu havde Sovjetunionen et fremføringsmiddel,<br />
så det kunne ramme USA på langt mere centrale steder end tidligere. I<br />
1960 havde Kennedy i sin valgkamp mod Eisenhower kritiseret denne for<br />
ikke at have gjort nok ved det såkaldte missil skel, som skulle være opstået
efter Sputniks opsendelse. Missilskellet øgede også frygten for et overraskelsesangreb,<br />
som ville ødelægge USA’s chancer for at gengælde med<br />
atomvåben.<br />
Eisenhower, der sad frem til januar 1961, og hans administration holdt sig<br />
(som beskrevet ovenfor) til et ret enkelt trusselsbillede, ifølge hvilket Sovjetunionen<br />
var en monolitisk, upåvirkelig magt, man mistænkte ville planlægge<br />
et stormangreb på Europa med brug af atomvåben. <strong>Se</strong>lv mindre,<br />
begrænsede krige ville udvikle sig til totale krige, og landets overlevelse<br />
afhang af opretholdelsen af en effektiv gengældelsesstyrke.<br />
Men der var begyndende kritik af denne tankegang både i USA og andre<br />
steder. Nogle af de spørgsmål, der var til diskussion var, om Warszawa -<br />
pagten (dannet i 1955), overhovedet ville foretage et storm angreb på<br />
Vesteuropa (med eller uden atomvåben), eller om kon fl ikterne ville være<br />
af mere begræn set karakter. Man diskuterede også, om konfl ikten mellem<br />
Øst og Vest primært ville udspille sig uden for NATO’s område (fx i de tidligere<br />
kolonier) – om end på en måde, så det ville få konsekvens for NATOlandene<br />
– enkeltvis eller samlet. Dernæst var der spørgs målet om, hvordan<br />
Sovjet unionen ville lade sig påvirke af NATO’s strategier, og om landet var<br />
til at forhandle med. Dele af kritikken kom fra hærledelsen, som mente, at<br />
Sovjetunionen snarere ville en gagere sig i mindre krige, og at modtrækket<br />
burde være kon ventionel oprustning 23 . Dele af nytænk ningen kom også fra<br />
politisk-administrative kredse, som genoplivede Kennans forestilling om, at<br />
Sovjetunionen nok var ekspansionistisk anlagt, men at den kunne påvirkes.<br />
I marts 1961 fremlagde Kennedy sin sikkerhedspolitiske<br />
strategi for den amerikanske Kongres.<br />
Han mente ikke længere, at det var sandsynligt,<br />
at Sovjetunionen ville foretage et storstilet atomangreb,<br />
men snarere udføre “.. Sputnik-diplomati,<br />
begræn sede junglekrige, indirekte og<br />
skjult aggression, intimidering og underkastelse,<br />
interne revolutioner, øget prestige og ind fl y delse<br />
og ond sindet afpresning af vores allierede”. 24<br />
Han var in spireret af Barbara Tuckmans bog om<br />
optakten til Første Verdenskrig, ifølge hvilken<br />
en krig kunne bryde ud af en fejltagelse. Denne<br />
fare blev ikke mindre med de mange atom våben<br />
– snarere tværtimod. Synspunktet blev bekræftet i senere offi cielle rapporter,<br />
hvor trussels billedet var kendetegnet som fortsat “kold krig”, med mindre<br />
konfl ikter i Europa og – især – fl ere konfl ikter uden for traktatområdet.<br />
I Vesteuropa kunne dette ikke undgås at blive opfattet som et markant skift<br />
i forhold til tidligere amerikansk politik 25 .<br />
MC 14/3 - “fl eksibelt gensvar” - afspejlede Kennedy-administrationens noget<br />
ændrede syn på Sovjetunionen. Nok havde supermagten som sit mål at<br />
udbrede “sovjetkommunistisk indfl ydelse i hele verden” og manifestere sig<br />
om “verdensmagt”, og nok var de grundlæggende modsætnin ger mel lem<br />
Vest og Øst ikke fjernet (herunder den sovjetiske dominans i Østeuropa),<br />
men Sovjet unionen var blevet mere forsigtig i forholdet til Vesteuropa, og<br />
de sovjetiske bastio ner blev primært skabt uden for Europa, dvs. især i<br />
Afrika, Latinamerika og Mellemøsten.<br />
Præsident John F.<br />
Kennedy besøger NATO<br />
hovedkvarteret, januar 1961.<br />
NATO Photo<br />
23 Stromseth, ibid., s. 21<br />
24 Stromseth, ibid., s. 27<br />
25 Stromseth, ibid., s. 35<br />
31
32<br />
Til venstre: Den belgiske<br />
udenrigsminister Pierre<br />
Harmel. NATO Photo<br />
Strategien opererer med en række scenarier, som ikke er stort anderledes<br />
end tidligere strategiers – storstilet ato mart overraskelsesangreb, om fat tende<br />
aggression med brug af taktiske og kemiske våben, aggression mod<br />
en eller to regio ner i NATO med eller uden taktiske og kemiske våben,<br />
atomare og ikke-atomare angreb på fl åden, be græn set aggression mod<br />
et eller fl ere NATO-lande, en Berlin-lignende blokade, skjulte aktioner og<br />
politisk-militært pres. Foruden disse Europa-centrerede scenarier, opererede<br />
strategien med kriser uden for NATO-området. Men i modsætning til<br />
tidligere scenarier vurderede MC 14/3, at det var mest realistisk, at Warszawapagtens<br />
handlinger ville ligge i den nedre ende af aggressionsskalaen.<br />
Sovjetunionen blev betragtet som en mere rationel aktør, og NATO’s mulighed<br />
for eskalation og brug af atom våben mentes at påvirke Sovjetunionen,<br />
som ville forsøge at undgå en konfrontation.<br />
NATO’s to ben: Et politisk og et militært<br />
NATO’s politiske rolle fi k et markant løft i denne periode, hvilket bl.a.<br />
gav sig udtryk i vedtagel sen af den såkaldte Harmel-rapport, som er et af<br />
NATO’s centrale doku men ter. Analysen kom til verden på foranledning af<br />
den belgiske udenrigs minister Pierre Harmel i 1966 og blev godkendt på<br />
Det Nordatlantiske Råds møde i december 1967.<br />
Målet er ifølge rapporten at bygge videre på den afspænding – détente<br />
– som havde udviklet sig op gennem 1960’erne, den sovjetiske doktrin<br />
om “fredelig sameksistens” og splittelsen af den kommunistiske verden,<br />
europæisk samling og afkoloniseringen, som havde fl yttet en del af problemerne<br />
fra Europa til den tredje verden. NATO skal derfor arbejde for<br />
mere stabile relationer og løsning af politiske problemer, forbedre forholdet<br />
til Sovjetunionen og landene i Østeuropa, fremme afspænding,<br />
arbejde for nedrustning samt i sidste ende sikre tysk genforening og<br />
dermed stabiliteten i Europa.<br />
Men samtidig med, at Harmel-rapporten tildelte NATO en øget politisk<br />
rolle, blev der ikke ændret ved Alliancens traditionelle militære rolle. Alliancen<br />
skulle ifølge rapporten bevare “passende militær styr ke og politisk<br />
solidaritet, så den kan afskrække aggression og andre former for pres og<br />
forsvare lande ne, hvis en aggression alligevel skulle ske.” Militær styrke<br />
ses således ikke som en hin dring mod, men<br />
snarere som en forudsætning for afspænding,<br />
forhandling og nedrustning. Man kan tolke tilgangen<br />
som et kompromis mellem “høge” og<br />
“duer” i Alliancen eller som udtryk for en mere<br />
generel fi losofi om, at nedrustning kun er mulig,<br />
hvis Vesten er militært overlegen.<br />
Kort før vedtagelsen af MC 14/3 var der sket en<br />
afgørende forandring af det trak tatlige område.<br />
Konceptet om fremskudt forsvar var der ikke<br />
ændret ved. Men Frankrigs udmeldelse af NATO’s<br />
militære struk tur skabte alvorlig bekymring for,<br />
om NATO-territoriet kunne forsvares som hidtil.
Frankrig, som fort sat var medlem af NATO og dermed dækket af Artikel 5 og<br />
i sidste ende USA’s atom garanti, havde spillet en vigtig rolle i Alliancen. 26<br />
Frankrig var det største europæiske NATO-land og havde været vært for<br />
fl ere af NATO’s politiske og militære hovedkvarterer, havde stillet luftrum<br />
og territorium til rådighed i NATO’s planlægning og havde tropper<br />
i Vesttyskland. Frankrig erklærede i en note i marts 1966, at landet havde<br />
til hen sigt at trække alle franske tropper ud af NATO-samarbejdet, franske<br />
stabs med arbejdere fra de integrerede militære hovedkvarterer, og<br />
at disse blev trukket ud af Frankrig. Det ville for det første det skabe et<br />
stort “operationelt hul”, herunder for forsyninger til Tyskland i tilfælde af<br />
angreb, og en manglende forbindelse mellem Nord- og Sydeuropa. For<br />
det andet var der mange NATO-lande, som be tvivlede det lovlige i handlingen.<br />
Men en række aftaler afbødede de negative konsekven ser af den<br />
militære udmeldelse. De største problemer var politiske og fi nansielle 27 .<br />
Et andet emne, der skabte uro i Alliancen, var, om der var politisk vilje i USA<br />
til at forsvare det europæiske NATO-territorium med atom våben, nu hvor<br />
USA efter opsendelsen af Sputnik selv var blevet sårbar over for en atomar<br />
konfrontation. MC 14/3 tager af gode grunde ikke stilling til det, men anvender<br />
luftige termer som “NATO-områdets integritet”. Bekym ringen var<br />
opstået i intellektuelle kredse og blandt allie rede i forbindelse med drøftelserne<br />
af strategien i 1960’erne. Den blev ikke mindre med årene.<br />
Den største skeptiker over for USA’s vilje til at forsvare Europa var præsident<br />
de Gaulle. Eftersom strategien om fl eksibelt gensvar tildelte det<br />
politiske niveau større vægt i forbindelse med anvendelse af atomvåben,<br />
var de Gaulle stærkt tvivlende over for, om en amerikansk præsident<br />
overhovedet ville være parat til at tage (strategiske) atomvåben i anvendelse,<br />
når Sovjetunionen kunne gen gælde over for ameri kanske byer. Han<br />
mente slet ikke, at konventionelle midler var til strækkelige til at forsvare<br />
Vesteuropa. Strategien ville også bekræfte en ifølge de Gaulle uheldig<br />
arbejds deling, hvor USA (og Storbritannien) besad atomvåben, og franskmænd<br />
og tyskere udgjorde kanonføde på land jorden. Frankrig nægtede<br />
derfor enhver ændring af strategien om massiv gengældelse, som også<br />
var i modstrid med fransk strategi. 28<br />
Også Tyskland havde været mistænksom over for McNamaras forslag om<br />
at ændre strategien om massiv gengældelse, men var mindre kategorisk<br />
end de Gaulle. Tyskland tillagde afskrækkelse stor betydning på grund af<br />
sin beliggenhed og ønskede ikke, at der blev rokket ved den.<br />
Et bredt spektrum af militære midler<br />
Det ændrede syn på Sovjetunionen og på politikkens muligheder førte<br />
også til et ændret syn på midlerne i den militære strategi. Forestillingen<br />
om at forebygge en krise eller styre sig ud af den vandt gradvist større<br />
indpas i den militære og politiske tænk ning. Harmel-rapporten, som gav<br />
NATO en øget politisk rolle, anbefalede også NATO at fortsætte afspændingen<br />
ad politisk vej, herunder med bilaterale og multilaterale kontakter<br />
26 Hunt, K., NATO Without<br />
France, The Military Implications,<br />
Adelphi Papers, nr. 32,<br />
The Institute for Strategic<br />
Studies, London, 1966.<br />
27 Hunt, ibid.<br />
28 Stromseth, ibid., s. 99 ff..<br />
33
34<br />
29 Stromseth, ibid., s. 15-16<br />
30 Stromseth, ibid., s. 127<br />
31 Freedman, Lawrence,<br />
“The First Two Generations<br />
of Nuclear Strategists” i<br />
Paret, Peter (ed.), Makers of<br />
Modern Strategy, from Machiavelli<br />
to the Nuclear Age,<br />
Princeton University Press,<br />
New Jersey, 1986., s. 758.<br />
mellem NATO- og Warszawapagt-landene samt forhandlinger om nedrustning<br />
og våbenkontrol.<br />
Det var imidlertid spørgsmålet om strategiens militære midler, der vakte<br />
størst diskussion i perioden, herunder om atom våbnenes an vende lighed i<br />
al almindelighed, om forholdet mellem atomare og konven tio nelle midler,<br />
om forholdet mellem politiske og militære midler, om kontrollen af atomvåbenene<br />
og om den politiske kontrol med forsvaret i det hele taget. Kritikken,<br />
som blev fremført både i USA og blandt USA’s allierede, gik også<br />
på strategien om massiv gen gældelse og dens en si dige af hængighed af<br />
atomar afskrækkelse. Nogle af kritikerne ønskede større “fl eksibilitet” i anven<br />
del sen af militære midler. Denne forestilling blev på samme tid både<br />
meget populær og udskældt og viste sig i sidste ende at være meget<br />
svær at tolke og omsætte i praksis.<br />
Også i den amerikanske forsvarsledelse var der opstået uenighed om den<br />
passende strategi over for Sovjetunionen, og det var navnlig hærledelsen,<br />
herunder to senere NATO-chefer, som opponerede mod den massive<br />
gengældelse. Allerede i 1956 havde general Tylor hævdet, at udviklingen<br />
i sovjetisk atomteknologi ville føre til “gensidig afskrækkelse”, hvilket ville<br />
gøre NATO’s atomafskrækkelse utroværdig. Ifølge Taylor ville fremtidens<br />
krige blive mere begrænsede. NATO burde derfor øge de konventionelle<br />
styrker for at imøde gå disse mindre krige 29 .<br />
Dette synspunkt vedrørende det sandsynlige krigsscenarium, konsekvenserne<br />
af den teknologiske udvikling i Sovjetunionen og NATO’s afhængighed<br />
af atomvåben vandt langsomt udbredelse, men det var først, da<br />
Kennedy trådte til, at det for alvor slog igennem i amerikansk politik. Samtidig<br />
med at Kennedy ikke betragtede et sovjetisk atomangreb på NATOområdet<br />
som det mest sandsynlige, var han opmærk som på, at USA var<br />
blevet mere sårbar. Han ønskede at undgå, at USA’s og NATO’s forsvar<br />
alene byggede på atomafskrækkelsen. Kennedy bad sin forsvarsminister<br />
McNamara og udenrigsminister Dean Rusk om at analysere konsekvenserne<br />
og overbevise kollegerne i NATO herom.<br />
Berlin-krisen, der kulminerede i sommeren 1961, havde styrket Kennedys<br />
ønske om at øge de konventionelle styrker i NATO. Det havde vist sig, at<br />
de planlagte modtræk til sovjetiske handlinger alene havde været atomare,<br />
hvilket fi k Kennedy til at fremme planerne om større fl eksibili tet, så man undgik<br />
“holocaust or humiliation” – atomkrig eller ydmy gel se. Samtidig havde<br />
fl ere – ikke mindst i Tyskland – fremhævet, at NATO formodentlig ikke ville<br />
have haft vilje til at anvende atomvåben, hvis det var kommet til stykket. 30<br />
I 1962 havde USA vedtaget den nye strategi, som i en lettere ændret<br />
form blev godkendt i NATO i 1967. I 1964 introduceredes konceptet om<br />
gensidig sikret ødelæggelse (mutually assured destruction), dvs. evnen til<br />
at afskrække et bevidst atomangreb på USA eller dets allierede ved hele<br />
tiden at opretholde en klar og umiskendelig evne til at påføre enhver aggressor<br />
fjende eller kombination af aggressorer uacceptabel skade – også<br />
efter det første angreb. 31<br />
Strategien om fl eksibelt gensvar, MC 14/3 bygger på sammenhold (vilje),<br />
tilstrækkelige midler (evner) og fl eksibilitet (uforudsigelighed). NATO skulle
have mulighed for at vælge mellem kon ven tionelle og atomare midler samt<br />
mellem strategiske og taktiske atomvåben. Ifølge strategien skulle NATO<br />
have “fl eksibilitet til at hindre en mulig aggressor i at forudsige med sik-<br />
kerhed, hvordan NATO præcist vil svare igen på<br />
en aggression, hvilket vil få ham til at konkludere,<br />
at et angreb er forbundet med uacceptabel høj<br />
risiko, uanset karakteren af hans angreb”.<br />
Skulle afskrækkelsen mislykkes, opererede strategien<br />
med fl ere typer forsvar: direkte forsvar,<br />
kontrolleret eskalation og omfattende atomkrig.<br />
Forsvaret indgik således i afskræk kelsen,<br />
da fjenden ikke skulle kunne vide, hvilke midler<br />
NATO ville tage i anvendelse. Og afskrækkelsen indgik i forsvaret, fordi<br />
Alliancen løbende kunne true med at eskalere krigen, hvis angriberen ikke<br />
standsede sine handlinger.<br />
Det direk te forsvar skulle nedkæmpe fjenden “på det niveau, som fjenden<br />
ønsker at udkæmpe kampen på”. Hvis fjenden ikke blev nedkæmpet, kunne<br />
der ske en eskalation med ind dragel se af andre midler, men skete der<br />
en eskalation, var det fjendens ansvar. Det direkte forsvar byggede på en<br />
lang række midler, hvori indgik både konventionelle og atomare styrker. I<br />
denne lidt beskedne formulering lå – især for USA – løftestangen til krav<br />
om store konventionelle oprustninger. USA så gerne, at de skulle være så<br />
store, at de for alvor kunne hindre Sovjetunionen i at nå sine gevinster.<br />
Den konventionelle afskrækkelse byggede på det fremskudte forsvar<br />
(langs den tysk-tyske grænse) samt de stående NATO-styrker, der skulle<br />
have tilstrækkeligt kampberedskab og bestående af elementer fra alle<br />
værn. Derudover skulle der i fredstid være styrker tilmeldt det fremskudte<br />
forsvar, som var i højt beredskab. Meningen var, at disse styrker skulle<br />
kunne standse et angreb fra Warszawapagten.<br />
Hvis det skønnedes nødvendigt, kunne NATO anvende atomstyrker defensivt<br />
(på kamppladsen) og offensivt (mål i Sovjetunionen). Det var imidlertid<br />
ikke helt klart, hvor og hvornår der skulle anvendes atomvåben på kamppladsen,<br />
og navnlig var Tyskland ikke begejstret for tanken om, at det østlige<br />
Tyskland skulle omdannes til atomar slagmark. Anven del sen af atomvåben<br />
mod Sovjetunionen (i strategisk øje med) handlede primært om at fjerne Sovjetunionens<br />
mulighed for at gengælde (dvs. NATO’s “fi rst strike”-mulighed),<br />
så Sovjetunionen ikke kunne hindre NATO i at fortsætte krigen efter et overraskelsesangreb<br />
(NATO’s second strike-mulighed).<br />
Afskrækkelse og krigsførelse er vævet sammen i det meget centrale, ret<br />
komplicerede og ikke helt entydige begreb, den kontrollerede, bevidste<br />
eskalation. Ifølge strategien skal eskalation “imødegå aggres sion ved bevidst<br />
at øge, men om muligt at kontrollere, kampens omfang og intensitet,<br />
gøre omkostningerne og risikoen ude af proportion i forhold til aggressorens<br />
mål og truslen om atomart svar i stigende grad mere nærværende”.<br />
Det første led indebar forestillingen om, at politikerne skulle kontrollere brugen<br />
af atomvåben. I det konkrete tilfælde (afhængig af hvilke atomvåben,<br />
der skulle tages i anvendel se) ville denne politiker være den amerikanske<br />
Strategien skal give NATO<br />
fl eksibilitet til at hindre en mulig<br />
aggressor i at forudsige med sikkerhed,<br />
hvordan NATO præcist vil svare igen på<br />
en aggression, hvilket vil få ham til at<br />
konkludere, at et angreb er forbundet<br />
med uacceptabel høj risiko, uanset karakteren<br />
af hans angreb<br />
35
36<br />
32 Shaun, Gregory R., Nuclear<br />
Command and Control<br />
in NATO, MacMillan Press,<br />
London, 1996, s. 165-64.<br />
33 Stromseth, ibid., s. 31.<br />
præsident (mht. de amerikanske strate giske atomvåben og – senere – de<br />
opstillede mellemdistance-missiler), eller – i henhold til Athen-retningslinjerne<br />
fra 1962 – den britiske premierminister eller amerikanske præsident<br />
(mht. de taktiske atomvåben, som de hver i sær havde ansvar for) eller<br />
eventuelt også værtslandet, fx Tyskland, Belgien, Grækenland, Italien, Holland<br />
eller Tyrkiet (mht. de taktiske atomvåben, som var opstillet i de respektive<br />
lande). NATO som helhed forventes ikke nødvendigvis at skulle tage<br />
stilling til spørgsmålet, men man kunne gøre det – og ville måske også. 32<br />
Kun de franske atomstyrker stod helt uden for denne kontrol.<br />
I andet led lå muligheden for, at forsvaret kunne optrappes og krigen<br />
ændre karakter. Men i modsætning til strategien om massiv gengældelse,<br />
var NATO’s muligheder med MC 14/3 blevet “fl eksible”. Det betyder, at<br />
det er op til politiske og militære chefer at foretage et skøn over, hvilke af<br />
Alliancens mange reaktionsmuligheder, der skulle tages i anvendelse.<br />
Sammenholdet i Alliancen i tilfælde af et angreb og aktivering af Artikel<br />
5 mv. var – og er – meget vigtig. Ifølge strategien byggede eskalationstruslens<br />
troværdighed ikke alene på de militære kapaciteter, men også<br />
på de allieredes vilje til fx at anvende atom våben. De skulle være parat<br />
til at udføre såkaldt demonstrativ brug af atomvåben og selektive atomare<br />
angreb – også som den første. Denne forudsætning er vigtig, men<br />
ikke nogen selvfølgelighed. Det var på ingen måde klart, at de allierede<br />
i NATO ville bryde sig om at være den første til at anvende atomvåben,<br />
som eventuelt kunne ramme civile.<br />
Strategien havde også indbygget en mulighed for, at NATO kan indlede<br />
en forhandling med modstanderen på baggrund af atomar over legen hed.<br />
I den forbindelse møder man et af de “populære” begreber i tiden, nemlig<br />
forestillingen om en “atomtærskel”. Tanken var alle rede født hos NATOchefen<br />
(SACEUR), general Norstad, som i 1960 havde foreslået, at NATO<br />
indførte en sådan tærskel, så der kunne holdes pauser i kamphandlingerne<br />
netop til sådanne forhandlinger 33 . Begrebet har ofte været forbundet med<br />
overgangen fra konven tio nelle midler til atomare, og man kan sige, at den<br />
omstændelige proces, hvor fl ere aktører og i sidste instans USA’s præsident<br />
skulle acceptere brugen af atomvåben, var egnet til at indføre en “pause”.<br />
Modargumentet har været, at det for det første er vanskeligt i den konkrete<br />
krigssituation at sikre sig overholdelsen af disse pauser, og endelig bryder<br />
tankegangen om en “fast” tærskel med forestillingen om uforudsigelighed<br />
i eskalationen, altså et brud med selve kernen i strategien.<br />
Forsvarsforpligtelsen og samarbejdet i NATO<br />
Strategien om fl eksibelt gensvar blev formuleret i en periode med store<br />
spæn dinger i NATO. Europæerne var i stigende grad bekymrede over, om<br />
USA ville leve op til sine forsvarsforpligtelser i Europa – ikke mindst atomart.<br />
Opsendelsen af Sputnik i 1957, håndteringen af Berlin-blokaden, hvor Kennedy<br />
ifølge sine allierede ikke havde inddraget dem nok i et gensvar, kritik<br />
i NATO af USA’s krig i Vietnam, de Gaulles fortsatte udford ring af USA og<br />
NATO-samarbejdet samt USA’s skepsis over for det styrkede samarbejde<br />
mellem Frankrig og Tyskland bidrog alt sammen til at anstrenge det transat-
lantiske forhold. Da Frankrig meldte sig ud af det militære samarbejde, var<br />
der mange, som frygtede, at Frankrig ville trække endnu fl ere med sig 34 , og<br />
at alliancen stod foran en splittelse.<br />
MC 14/3 var et kompromis på fl ere planer. Kompromisset var nødvendigt,<br />
men det gjorde strategien svær at tolke og gennemføre. Den var et kompromis<br />
mellem dem i forsvaret, der ønskede en omfattende konventionel<br />
oprustning, og dem, der ønskede, at det fremskudte forsvar skulle være<br />
en “snubletråd” for brug af atomvåben. MC 14/3 var også et kompro mis<br />
mellem USA, som ønskede at reducere sandsynligheden for atomkrig på<br />
amerikansk jord ved at opruste konventionelt, og Vesteuropa, som også<br />
ville undgå en atomkrig, men som ikke ønskede at opruste i den grad,<br />
som strategien egentlig krævede, og som ville sikre sig, at USA bevarede<br />
sit engagement i Europa. Især ønskede Tyskland ikke at ende som slagmark,<br />
mens resten af Europa og USA beskyttede sig bagved. Tyskerne var<br />
kede af den tolkning, hvor et angreb altid ville blive imødegået konventionelt<br />
(fordi det ville gå ud over Tyskland), og slog til lyd for en tolkning,<br />
hvor der skulle være usikkerhed på alle niveauer – også strategisk.<br />
Atomvåbnene indgik også i det politiske spil. De var kommet for at blive,<br />
og strategien om fl eksibelt gensvar byggede på den antagelse, at NATOlandenes<br />
sikkerhed beroede på den atomare afskrækkelse. Men der var<br />
i udgangspunktet ingen enighed om, hvornår fx de taktiske atomvåben<br />
skulle bruges. McNamara ville helst helt undgå at bruge dem for at undgå<br />
en optrapning til strategisk niveau. Vesteuropæerne (og USA’s forsvarsledelse)<br />
så til gengæld gerne, at USA brugte dem. Den amerikanske<br />
regering ville imidlertid gerne opstille taktiske atom våben for at vise<br />
europæerne, at de ikke var ladt i stikken. <strong>Se</strong>lv denne handling blev tolket<br />
forskelligt: Europæerne så den som bevis på den ameri kanske forpligtelse<br />
til at komme Vesteuropa til hjælp og var rede til at eskalere krigen. Den<br />
amerikanske regering be tragtede dem som del af det direkte forsvar, som<br />
gerne skulle afgøre krigen.<br />
Strategierne blev også udformet i en tid, hvor spændingen mellem Øst og<br />
Vest aftog i Europa, og hvor de allierede erkendte, at begivenheder uden<br />
for Europa (fx i den tredje verden) kunne have betydning for de allieredes<br />
sikkerhed. Der var en erkendt risiko for, at Øst-Vest-afspæn dingen kunne<br />
splitte Alliancen. Harmel-rapporten kom selv med en advarsel herom.<br />
Men det skete ikke. Til gengæld skete der det, at NATO’s politiske side<br />
fi k et løft, som blev forstærket i den efterfølgende periode.<br />
Denne stigende bekymring om out-of-area problemer blev til gengæld<br />
ikke afspejlet i strategien om fl eksibelt gensvar. De allierede var ikke parate<br />
til at lade NATO gennemføre større militære operationer uden for<br />
Europa. Det eneste, man kunne, var at diskutere disse i henhold til Artikel<br />
4 og så overlade det til de enkelte lande at reagere.<br />
34 Hunt, 1966.<br />
37
38<br />
Temaer i 1970’ernes og 1980’ernes atomdebat<br />
Debatten om atomafskrækkelse og atomstrategi fortsatte med uformindsket<br />
kraft i årene efter vedtagelsen af strategien om fl eksibelt<br />
gensvar. Debatten berørte generelle emner og emner, der var knyttet<br />
til tolkningen af strategien om fl eksibelt gensvar.<br />
Et af de tunge temaer i diskussionen var, om den atomare eskalation kunne<br />
kontrolleres, når krigen stod på. De, som mente – eller gerne så – at<br />
atomvåben skulle kunne anvendes på en kontrolleret måde, mente ikke<br />
så underligt, at eskalationen kunne kontrolleres, og at atomvåbnene dermed<br />
også ville kunne bruges i en krigs situation. Andre var mere kritiske.<br />
For det første var det ikke sikkert, at modstanderen (WAPA) tolkede situationen<br />
på samme måde som én selv (NATO), og at fjenden ikke kunne “se<br />
forskel” på et taktisk og et strategisk atomvåben, hvorfor eskalationen<br />
kom ud af kontrol. For det andet kunne “krigstågerne” være ret tykke,<br />
hvis den ene part først havde taget atomvåben i brug på kamppladsen,<br />
hvilket også kunne bringe eskalationen ud af kontrol. Sidstnævnte kunne<br />
der dog gøres en pointe ud af, idet den ukontrollerede eskalation kunne<br />
være så rædselsvæk kende, at den afskrækkede fjenden fra at angribe.<br />
Spørgsmålet om eskalation var relateret til en anden diskussion, der<br />
drejede sig om tolkningen af begrebet “fl eksibilitet”, og til hvor meget<br />
man skulle binde sig til først at udkæmpe en konventionel krig, og om<br />
man helt skulle undgå at udkæmpe en atomkrig. Her blev akademiske<br />
diskussioner blandet med nationale interesser, idet USA havde stærke<br />
interesser i at undgå at “go nuclear”, mens vesteuropæerne var bange<br />
for at sende det signal til Sovjetunionen, at man helst afstod fra at tage<br />
atomvåben i anvendelse. Vesteuropæerne var bange for, at et sådant<br />
signal ville påvirke Sovjetunionens risikoberegninger og evt. føre til et<br />
konventionelt angreb, hvilket heller ikke var ønskeligt.<br />
En tredje diskussion angik spørgsmålet om, hvorvidt de – i øvrigt<br />
politisk populære – våben kontrol- og nedrustningstiltag i forholdet<br />
til Sovjetunionen var forenelige med strategien om fl eksibelt gensvar.<br />
Kritikken kom i denne omgang fra militær side, hvor tanke gangen var,<br />
at den åbenhed, som lå i våbenkontrol-aftalerne, var uforenelige med<br />
strate giens dunkelhed og muligheden for at lade modstanderen henstå<br />
i det uvisse med hensyn til muligheden for at optrappe og dominere<br />
en kamp. Modargumentet var, at med de enorme lagre af atomvåben,<br />
som begge supermagter havde opbygget, gjorde det hverken fra eller<br />
til, om der blev skabt balance.<br />
Et fjerde tema var, hvem der skulle være genstand for en gengældelse<br />
fra NATO’s side. Det blev med tiden mindre og mindre politisk<br />
holdbart, at en amerikansk præsident (og NATO) ville ønske at<br />
ramme sovjetiske byer og civile af humanitære grunde og fordi, en<br />
sovjetisk gengældelse ville udsætte befolkninger i NATO-landene for<br />
tilsvarende angreb. Det førte til en række videreudviklinger af strategien<br />
med vægt på nye politiske og økonomiske mål i Sovjetunionen<br />
(countervailing-strategi) efter et angreb på NATO.
Men strategien om fl eksibelt gensvar var ikke det mest behændige kompromisarbejde.<br />
Den gav allerede ved vedtagelsen anledning til frustration blandt<br />
de militære iværksættere, der beklagede sig over, at det nok var populært politisk<br />
at sige, at krigen skulle kunne føres konventionelt, men at det viste sig at<br />
være mindre populært at fi nde pengene og soldaterne til det. Nogle militære<br />
chefer påstod – måske i frustration – i forbindelse med vedtagelsen, at de kun<br />
kunne holde Centraltyskland i seks dage, før man alligevel var nødt til at anvende<br />
atomvåben. 35 Denne diskussion fortsatte i 1970’erne og 1980’erne.<br />
2.5. NATO i perioden 1968-1991<br />
I denne sidste periode af Den Kolde Krig blev der ikke vedtaget nogen ny<br />
strategi, og strate gien om fl eksibelt gensvar blev ikke ændret. Der fandt<br />
til gengæld en række begivenheder sted af betydning for samarbejdet i<br />
NATO, og der blev ført en til tider meget intens og dramatisk debat om<br />
NATO’s strate gi og atompolitik. Den følgende beskrivelse af Den Kolde<br />
Krigs sidste år er mindre detaljeret end beskrivelsen af de foregående<br />
perioder, og de til tider meget omstændelige analyser af udmøntningen<br />
af NATO’s strategi om fl eksibelt gensvar bliver ikke berørt.<br />
Afspænding afl øst af ny kold krig<br />
Med den eskalerende oprustning i både Øst og Vest fi k begreberne stabilitet<br />
og balance en ny og eksistentiel betydning. Militær overlegenhed<br />
blev til dels erstattet af forestillingen om global balance, hvorved forstås,<br />
at hvis der “bare” var balance, ville supermagterne ikke kunne vinde i en<br />
konfrontation. Af skrækkelsen ville være gensidig, og ingen af parterne<br />
ville turde for anstalte et angreb. Hvis de gjorde, kunne de være sikre på<br />
én ting: fjendens og egen ødelæggelse.<br />
Alle handlinger blev set i lyset af den strategiske balance i et aktions-reaktions<br />
forhold. Og selvom supermagterne nok kunne se fordelen ved forestillingen<br />
om en global balance, var mistilliden så udbredt, at der var grænser<br />
for, hvor meget de i sidste ende ville binde sig til at overholde denne balance<br />
i forhold til modparten. Løsningen lå – i hvert tilfælde på kort sigt – i<br />
en konstant videreudvikling af nye våbensystemer, som var svære at gennemskue<br />
og placere i denne såkaldte “balance”. Våbensystemerne kunne<br />
varieres mht. hvor offensive eller defensive de var, hvor meget de kunne<br />
ødelægge modpartens slagkraft, hvor meget mere moderne de var i forhold<br />
til tidligere våben, og atommissilerne kunne fx forsynes med et andet<br />
antal sprænghoveder end tidligere. Endelig var der mulighed for at ændre<br />
på de fremføringsmidler, våbenet blev installeret på.<br />
Foruden dette helt globale træk, fandt der nogle regionale udviklinger<br />
sted, som direkte og indirekte havde betydning for det transatlantiske<br />
forhold og samarbejdet i NATO.<br />
Ét element i balancen mellem supermagterne var en række våben kontrol-<br />
og nedrustningstiltag i 1970’erne, hvori Alliancen deltog i nogle, mens<br />
35 NATO Nyt, august 1968.<br />
Leder fra the Economist i<br />
forbindelse med et indlæg i<br />
the Times af NATO-general<br />
John Hackett<br />
39
40<br />
Første krydsermissil<br />
i Europa 1983.<br />
NATO Photo<br />
36 Bjøl, Erling, Verdenshistorien<br />
efter 1945, Duellen<br />
uden ende, Politikens forlag,<br />
København, 1988, bd. 1: 414.<br />
den i andre fungerede som forum, hvor landene<br />
diskuterede og koordinerede deres politikker.<br />
Disse tiltag var også del af den afspænding, som<br />
var indledt i begyndelsen af 1960’erne, og som<br />
kulminerede i midten af 1970’erne.<br />
NATO, som under hele Den Kolde Krig havde ønsket<br />
en reduktion af de sovjetiske konventionelle<br />
styrker, stillede i 1972 forslag om forhandlinger<br />
om gensidige balancerede troppereduktioner<br />
(Mutual and Balanced Force Reductions, MBFR).<br />
Forhandlingerne indledtes året efter i Wien, men<br />
det var i stigende grad tydeligt, at Sovjetunionen<br />
ikke var interesseret og kun deltog halvhjertet i<br />
forhandlingerne, som derfor løb ud i sandet. Først<br />
med Gorbatjov blev forhandlingerne om konventionelle reduktioner genoptaget,<br />
denne gang under betegnelsen CFE-forhandlingerne, der endte med<br />
underskrivelsen af CFE-aftalen fra 1992.<br />
SALT-aftalerne og ABM-traktaten fra 1972 er eksempler på våbenkontrolaftaler,<br />
hvor NATO ikke var involveret som organisation. Førstnævnte lagde<br />
loft over antallet af strategiske (interkontinentale) og ubådsbaserede missiler,<br />
som de to supermagter måtte have, og sidstnævnte bestemte, at de<br />
to supermagter skulle pålægge sig selv en sårbarhed og kun måtte have to<br />
anti-raketsystemer, heraf et ved hovedstaden. Begge aftaler handlede om<br />
at bevare balancen mellem supermagterne.<br />
Det forbedrede internationale klima, som var indledt i 1960’erne, skabte<br />
mulighed for, at de to tysklande kunne indgå en aftale om diplomatisk<br />
anerkendelse (Grundvertrag) i 1972. Det førte til et stort opsving i de politiske<br />
forbindelser mellem lande, og yderligere diplomatiske forbindelser<br />
med lande i Østeuropa. Det førte også til, at de to lande blev optaget i<br />
FN og kunne bidrage til CSCE-processen.<br />
I 1954 havde den sovjetiske udenrigsminister Molotov foreslået en<br />
sikkerheds traktat for Europa. Forslaget kom på et tidspunkt, hvor NATO<br />
stod foran at udvide med Tyskland, hvilket Sovjetunionen søgte at hindre.<br />
I 1970 erklærede NATO, at man nu var parat til at for handle under<br />
forudsætning af, at der også blev indledt nedrustningsforhandlinger på<br />
det konventionelle område (MBFR, jf. ovenfor) 36 . Mens nedrustningsforhandlingerne,<br />
som anført, løb ud i sandet, resulterede halvandet års forhandlinger<br />
i det, der blev kaldt Konferencen for Sikkerhed og Samarbejde<br />
i Europa (Conference on <strong>Se</strong>curity and Cooperation in Europe, CSCE) i<br />
Helsingfors-slutakten, som blev under skrevet af 35 lande i 1975.<br />
Slutakten afspejler hvor langt, Øst og Vest kunne komme, når de skulle<br />
indgå kom promis om at skabe “sikkerhed og sam arbejde”. Vesten lagde,<br />
foruden nedrustning, særlig stor vægt på den “menneskelige faktor”,<br />
hvilket Øst frygtede var en løftestang til at blande sig i østlandenes indre<br />
anlig gen der. Østblokken derimod tillagde “grænsernes ukrænkelighed”<br />
stor betydning, hvilket de til gengæld tolkede som en accept af det delte<br />
Europa. Derudover indeholdt Slutakten fl ere af de bestemmelser om<br />
fredelige forhold mellem stater, som er kendt fra FN-pagten. Desværre
gik opfølgningsarbejdet i CSCE i stå på grund af forværringen i forholdet<br />
mellem Øst og Vest i slutningen af 1970’erne. Det kom først i gang igen,<br />
da Den Kolde Krig ophørte.<br />
En række “out-of-area”-kriser i 1970’erne blev taget op i Alliancen og behandlet<br />
der. Én af disse kriser var den sovjetiske invasion af Tjekkoslovakiet<br />
i august 1968 (bistået af fl ere Warszawapagt-lande), som blev fordømt af<br />
NATO-landene. I 1973 var det den arabisk-israelske Yom Kippur-krig og<br />
Sovjetunionens invasion i Afghanistan i december 1979, der gav anledning<br />
til bekymring. De to spørgsmål, som ikke direkte angik NATO-området, blev<br />
imidlertid behandlet i Det Nordatlantiske Råd som havende betydning for de<br />
alliere des sikkerhed, og invasionen i Afghanistan blev fordømt. Reaktionen<br />
på den sovjetiske invasion var imidlertid ikke lige fordømmende blandt de<br />
allierede, hvilket senere var kilde til spænding mellem USA og Vesteuropa.<br />
Samtidig med, at Sovjetunionen gennemførte kontrol- og nedrustningsforhandlinger<br />
med Vesten, fandt der en udvikling sted i de sovjetiske<br />
styrker, som gav anledning til bekymring i NATO. Fra 1970 var det navnlig<br />
den øgede sovjetiske aktivitet i Middelhavet og Østersøen. Og fra midten<br />
af 1970’erne var det udviklingen i de sovjetiske mellemdistancemissiler. I<br />
1976-77 havde Sovjetunionen opstillet en ny type missil (SS20), der kunne<br />
ramme mål i hele Vest europa. Mens USA mest var optaget af at indgå<br />
aftaler med Sovjetunionen om de strate giske våben, var især Tyskland<br />
stærkt optaget af få engageret USA i den europæiske sikkerhed. Den<br />
tyske socialdemokratiske regering havde et stort ansvar for den “dobbeltbeslutning”,<br />
som NATO traf i 1979. 37<br />
I 1983 lancerede den amerikanske regering et strategisk for svarsinitiativ<br />
(SDI), der popu lært fi k betegnelsen “stjernekrigs projekt”. Initiativet tog<br />
sigte på at gøre USA usårlig over for fjendtlige missiler. Hensigten fra<br />
præsident Reagans side var at skabe et defensivt system, som med tiden<br />
kunne gøre atommissiler irrelevante og skabe en bedre verden 38 .<br />
I 1985 trådte Gorbatjov til som generalsekretær for det sovjetiske kommunistparti.<br />
Det skabte usikkerhed med hensyn til, hvad det ville betyde<br />
for freden: Ville Gorbatjov ændre USSR grundlæggende, eller var det<br />
bare en skinmanøvre. Midt i denne forvirring opstod en helt særlig forståelse<br />
mellem præsident Reagan og Gorbatjov, og i november samme år<br />
indledte de i Genève for hand linger om strategiske atomvåben. I oktober<br />
1986 blev de i Reykjavik enige om kraftige beskæringer i mellem distanceatomvåbnene.<br />
I december 1988 bekendt gjorde Gorbatjov endvidere, at<br />
Sovjetunionen vil gennemføre ensidige, omfattende reduktioner i konventionelle<br />
styrker. Pludselig blev der banet vej for aftaler om gensidige<br />
reduktioner af konventionelle styrker (CFE-aftalen).<br />
Forsvaret af NATO og koblingsproblematikken<br />
Bortset fra en udvidelse af NATO med Spanien i 1982 skete der ikke<br />
nogen ændring af NATO-området. <strong>Se</strong>lvom Spanien ikke deltog i NATO’s<br />
integrerede militære struktur før 1997, havde landet haft så tætte bånd til<br />
USA, at medlemskabet ikke bød på de store forandringer.<br />
37 Faurby, Ib, Hans-Henrik<br />
Holm og Nikolaj Petersen,<br />
Kampen om sikkerheden,<br />
Politica, Århus, 1986.<br />
38 Davis, Mark W., “Reagan’s<br />
Real Reason for SDI” i Policy<br />
Review, okt.-nov. 2000.<br />
41
42<br />
39 Petersen, Nikolaj,<br />
1973-2003, Europæisk og<br />
globalt engagement, <strong>Dansk</strong><br />
Udenrigspolitisk Historie<br />
nr. 6, Gyldendal Leksikon,<br />
København 2004.<br />
Sovjetunionens øgede aktivitet i Middelhavsområdet og opstilling af<br />
mellemdistance missiler førte til nogle tiltag i NATO. I 1969 havde NATO<br />
oprettet en fl ådestyrke i Middelhavet, nemlig Beredskabsfl ådestyrken i<br />
Middelhavet. Den blev aktiveret i 1970 og fi k en ny og styrket betydning i<br />
lyset af de sovjetiske aktiviteter. Mens denne aktivitet ikke fi k så stor medieopmærksomhed,<br />
blev NATO’s såkaldte dobbeltbeslutning genstand<br />
for langt mere uro og konfrontation.<br />
Dobbeltbeslutningen fra december 1979, som blev truffet på baggrund af<br />
den sovjetiske opstilling af SS20-missilerne, havde to sider. Den ene side<br />
var, at NATO – som modtræk eller modernisering – besluttede at opstille<br />
572 mellemdistancemissiler forskellige steder i Europa. Den anden side<br />
var, at NATO tilbød at indgå i våbenkontrolforhandlinger med Sovjetunionen,<br />
så det forenklet sagt ikke skulle være nødvendigt at opstille disse<br />
missiler. Der blev sat en “frist” til 1983, og hvis forhandlingerne ikke bar<br />
frugt, ville NATO dette år opstille de 572 landbaserede missiler spredt på<br />
fl ere af NATO’s medlemslande (Vest tyskland, Storbritannien, Italien samt<br />
Belgien og Holland). Forhandlingerne bar ikke frugt, og i 1983 indledtes<br />
opstillingen.<br />
I 1978 mødtes stats- og regeringscheferne til topmøde i Washington,<br />
og der vedtog de en erklæring, som bl.a. rummede bestemmelser om<br />
NATO’s langsigtede udvikling. Topmødet skal ses på baggrund af den<br />
sovjetiske oprustning og NATO’s strategi om fl eksibelt gensvar, der havde<br />
krævet en konventionel oprustning, som NATO-landene ikke havde kunnet<br />
leve op til. På topmødet vedtog NATO også en målsætning om at<br />
lade forsvarsudgifterne stige med 3 % om året. Beslutningen fi k under<br />
præsident Reagan en fornyet betydning og førte til spænding i Alliancen,<br />
fordi Reagan nok en gang stillede krav om øget konventionel oprustning<br />
og øget burdensharing – dvs. en mere tilfredsstillende fordeling af de<br />
økonomiske byrder mellem USA og Europa.<br />
I 1980’erne blev der endnu en gang sat spørgsmålstegn ved USA’s vilje til<br />
at forsvare Europa. Kilden til bekymringen var for det første det “Stjernekrigsprojekt”,<br />
som præsident Reagan havde lanceret i 1983. I vesteuropæisk<br />
optik lignede det til forveksling et forsøg på at beskytte USA og<br />
lade Vesteuropa i stikken. Den gamle “koblingsproblematik” opstod på<br />
ny, og især Vest tysklands kansler Helmut Schmidt pressede på for at sikre<br />
sig amerikansk engage ment i Europa. Denne frygt for at blive koblet af<br />
den amerikanske atom garanti var den anden medvirkende årsag til, at<br />
NATO i 1979 besluttede at opstille amerikanske inter kontinentale missiler<br />
i Europa. Disse missiler (navnlig krydsermissiler), som var under amerikansk<br />
kontrol, og som kunne nå mål i Sovjetunionen, skulle sikre, at en<br />
atomkrig ikke blev begrænset til Europa, men ville inddrage USA. Derved<br />
ville atomafskrækkelsen være sikret. 39<br />
Sammenholdet i Alliancen<br />
Sammenholdet i NATO blev i denne periode udfordret af en ny og nok<br />
ret uventet kilde, nemlig opinionen og de nye sikkerhedspolitiske aktører.<br />
Det var ikke nyt, at be folk ningen havde en stemme i sikkerhedspolitikken.
Men nu kom der nye aktører på den sikkerhedspolitiske scene, hvilket<br />
påvirkede de deltagende regeringer og dermed samarbejdet i NATO.<br />
Det var lidt forskelligt fra land til land, hvilke aktører som havde størst<br />
gennem slagskraft. Mens de traditionelle sikkerhedspolitiske aktører var<br />
regeringsledere, ministre og embeds mænd samt de parlamentariske<br />
aktører (ordførere, udvalgsfor mænd og partiledere) be gyndte nu også<br />
medier, interesseorganisationer, græsrods organisationer, internationale<br />
parti grupper, alternative tænketanke, enkeltpersoner mv. hver på deres<br />
måde at påvirke og kræve indfl ydelse på den førte politik. Disse andre<br />
aktørers aktiviteter – især fredsbevægelsernes – nærmest eksploderede i<br />
forbindelse med NATO’s dobbelt beslutning – til stor forundring og harme<br />
blandt de ansvarlige regeringer. 40<br />
En anden faktor, der påvirkede sammenholdet i NATO, var en række<br />
regeringsskifter i både USA og Vesteuropa i begyndelsen af 1980’erne. I<br />
USA kom republikanernes kandidat Ronald Reagan til som præsident. Og<br />
i Vesteuropa blev socialdemokratiske regeringer afl øst af konservative,<br />
herunder i Tyskland, Storbritannien og Danmark. De socialdemokratiske<br />
regeringer, som nu sad i opposition, blev oplevet som uansvarlige og i<br />
færd med at skifte politik navnlig i forhold til den dobbelt beslutning,<br />
som de tidligere havde været tilhængere af og ansvarlige for. Deres<br />
protester mod NATO’s dobbeltbeslutning blev oplevet ekstra voldsomt,<br />
fordi beslutningen var taget kollektivt i NATO – og ikke bilateralt mellem<br />
USA og de enkelte lande, hvilket var det normale, når det handlede om<br />
atomvåben.<br />
Op gennem 1970’erne havde den europæiske integration stået stille,<br />
men fra midten af 1980’erne kom der (med EF-Pakken om Det Indre<br />
Marked) langsomt gang i integrationen igen. Og i takt med det øgedes<br />
den europæiske selvtillid. Det førte næsten uundgåeligt til sammenstød<br />
med præsident Reagan, som ikke var særlig fl ittig til at konsultere med<br />
sine allierede forud for de store nedrustningsaftaler. Som reaktion herpå<br />
opstod forestillingen om at genoplive Den Vesteuropæiske Union, som<br />
havde sovet tornerosesøvn lige siden 1955. I 1987 – efter topmødet i<br />
Reykjavik i 1986, hvor Reagan ikke havde ønsket at konsultere med de<br />
allierede i NATO, blev der i WEU vedtaget den såkaldte Haag-platform,<br />
der skulle puste liv i den europæiske sikkerheds identitet 41 . De europæiske<br />
hovedstæders reaktion (London, Paris og Bonn) skal ses på baggrund af<br />
den ovennævnte koblingsproblematik, hvor mellemdistancemissilerne<br />
blev set som “koblingsmidlet” mellem USA og Europa samt på baggrund<br />
af de enorme protester og pres fra fredsbevægelserne og de politiske<br />
kriser, som de europæiske regeringer måtte igennem i forbindelse med<br />
opstillingen af de amerikanske missiler.<br />
Samarbejdet i NATO var under stort pres i 1970’erne og 1980’erne i en<br />
sådan grad, at solidariteten fi k en ny og særskilt værdi i sig selv. På en ny<br />
måde blev NATO’s politikker (atompolitik, brudensharing osv.) set som en<br />
test på solidariteten og det transatlantiske sammenhold, at brud på disse<br />
politikker, som i øvrigt var vedtaget i enighed, gav anledning til voldsom<br />
kritik og anklager om at sætte den frie verdens eksistens over styr. Hen<br />
mod slutningen af 1980’erne skete der en opblødning i positionerne i takt<br />
med, at Sovjetunionen ændrede karakter, og NATO-landene skulle til at<br />
fi nde sig til rette med disse reformer.<br />
40 Faurby, Holm og Petersen,<br />
ibid., 1986.<br />
41 Jensen, Frede P., WEU,<br />
Den Vesteuropæiske Union,<br />
SNU, København, 1994.<br />
43
44<br />
2.6. Opsamling<br />
Trusselsbillede<br />
Det trusselsbillede, som i 1940’erne blev tegnet af Sovjetunionen, var af en<br />
stærkt ekspansionistisk magt. Sprængning af den første sovjetiske atombombe<br />
og Korea-krigens udbrud bekræftede NATO-landene i dette trussels<br />
billede. Men da Stalin døde i 1953, forbedredes forholdet en smule.<br />
I 1960’erne skete der en ændring i synet på Sovjetunionen sådan at forstå,<br />
at Sovjetunionen i stigende grad blev betragtet som en aktør, hvis handlinger<br />
kunne påvirkes – ikke alene afskrækkes. Samtidig skete der det,<br />
at mulige styrkeprøver mellem Øst og Vest fl yttede fra Vesten og til Den<br />
Tredje Verden, hvor især de europæiske lande havde fraskrevet NATO<br />
nogen militær rolle.<br />
1970’erne var præget af de mange aftaler om samarbejde, nedrustning<br />
osv. på den ene side og en stigende bekymring med hensyn til Sovjetunionens<br />
hensigter på den anden. Det gjaldt især opstillingen af den nye type<br />
missiler i Europa. Da Sovjetunionen i midten af 1980’erne skiftede politisk<br />
ledelse, skabte det håb om, at der kunne skabes mere varige politiske<br />
forbedringer.<br />
Mål<br />
Målet under Den Kolde Krig var forsvar af NATO-landenes territorium i<br />
henhold til traktatens Artikel 5. Målet var også at opretholde den liberale<br />
verdensorden og sikre Europas genopbygning. Da muligheden bød sig i<br />
1960’erne, kom nedrustningsforhandlinger, altså politiske opgaver, til at<br />
supplere det territoriale forsvar.<br />
Midler<br />
NATO har gjort brug af både konventionelle og atomare midler. Med<br />
atomvåbnenes voksende antal blev den atomare afskrækkelse selve kernen<br />
i strategien for national overlevelse. Det gjaldt for de tre lande, som<br />
selv har atomvåben, og det kom til at gælde for NATO’s strategi overordnet<br />
set. Men atomafskrækkelsen blev med tiden suppleret med en<br />
forhandlingsdel, hvilket ikke mindst de mindre lande tillagde stor vægt.<br />
Den helt særlige balance mellem afskrækkelse og forhandling blev fundet<br />
med Harmel-rapporten, som gav udtryk for det princip, at Alliancen på én<br />
og samme tid skal kunne afskrække fra angreb og forsvare området og<br />
forhandle sig til resultater fx på nedrustningsområdet.<br />
Den atomare afskrækkelse havde to udformninger under Den Kolde Krig.<br />
Den første udformning (hvor der var to strategier om “massiv gengældelse”)<br />
fra 1950’erne gik ud på, at NATO i princippet skulle gengælde
ethvert angreb fra Sovjet unionen ved at udføre strate giske bombninger<br />
på Sovjetisk område. Den anden, “fl eksibelt gensvar” fra 1960’erne byggede<br />
på muligheden for at føre kampen med konventionelle midler, men<br />
også bruge atomvåben på kamppladsen. Endelig var der – som tidligere<br />
– mulighed for at udføre offensive atombombninger i Sovjetunionen.<br />
NATO påtog sig med tiden en større og større politisk rolle – både som et<br />
forum, hvor landene kunne afstemme deres synspunkter, og som en aktør,<br />
der forhand lede fx med Warszawapagten. NATO blev i den periode del af<br />
de mange aftalesystemer (“regimer”), der voksede frem især på nedrustnings-<br />
og våbenkontrolområdet.<br />
Sammenhold<br />
NATO-landenes samarbejde var under hele Den Kolde Krig præget af en<br />
række kon fl ikter. I forholdet mellem USA og Vesteuropa indgik den amerikanske<br />
atomgaranti som et stort problem. I takt med at Sovjetunionen fi k<br />
fl ere atomvåben – og fremførings midler, så det kunne ramme USA – steg<br />
bekymringen i Europa for, at USA af egne natio nale sikkerhedsinteresser<br />
ville søge at holde sig uden for en atomkrig, hvilket ville undergrave<br />
afskrækkelsen. USA og Vesteuropa var også uenige på andre områder,<br />
nemlig om NATO skulle kunne operere militært uden for Traktatområdet.<br />
Holdningerne skiftede, men resultatet var, at NATO forblev begrænset til<br />
sit eget område.<br />
Der var også en underliggende interesseforskel blandt de store NATOlande<br />
og de små, hvor førstnævnte så sig bedre i stand til at tage en<br />
konfl ikt med Sovjetunionen og tillagde militære midler en afgørende<br />
betydning, mens sidstnævnte ikke kunne overskue konsekvenserne af<br />
en konfl ikt med Østblokken, og derfor pressede konstant på, for at den<br />
politiske del af NATO skulle opprioriteres.<br />
Konfl ikten mellem atommagter og ikke-atommagter var også til stede<br />
under Den Kolde Krig, men handlede nok mere om indfl ydelse på atomspørgsmål<br />
(jf. kap. 4).<br />
Der var også tydelige geostrategiske forskelle på NATO-landenes holdninger.<br />
Den ovennævnte konfl ikt om amerikansk atomgaranti var jo i sig selv<br />
geostrategisk bestemt (USA lå i begyndelsen for langt væk til at blive ramt),<br />
men ser man på Europa, var der også her indbyrdes forskelle. Tysklands<br />
og Frankrigs geografi sk udsatte placering (og Storbritanniens mere komfortable<br />
situation som en ø) havde indfl ydelse på, hvor de mente, krigen<br />
burde føres. Jo længere mod Øst, jo gladere var Frankrig, mens Tyskland i<br />
princippet var enig, bortset fra at man foretrak, at krig helt kunne undgås<br />
ved hjælp af afskrækkelse.<br />
45
46<br />
1 Duffi eld, John S., Power<br />
Rules, The Evolution of<br />
NATO’s Conventional<br />
Force Posture, Standford<br />
University Press, Stanford,<br />
California, 1995; Kaplan,<br />
ibid., s. 261.<br />
3. NATO’s opgaver<br />
efter Den Kolde Krig<br />
Efter kommunismens sammenbrud i Østeuropa ændredes NATO’s rolle<br />
betragteligt. “Strategierne“ er blevet til “strategiske koncepter“. Man<br />
taler også i stigende grad om “opgaver“, selvom disse opgaver er kodifi -<br />
ceret i de strategiske koncepter. Fra 1990 til 2004, er stats- og regeringscheferne<br />
mødtes to gange for at godkende nye strategiske koncepter og<br />
mange gange for at vedtage andre vigtige erklæringer af betydning for<br />
alliancens opgaver.<br />
Nogle forhold er uændrede i forhold til Den Kolde Krigs tid. Alliancen<br />
består naturligvis fortsat af suveræne stater, og NATO´s opgaver er i lige<br />
så høj grad som tidligere resultat af et kompromis mellem medlemslandene.<br />
Men processen har været præget af en hidtil ukendt åbenhed. Det<br />
og den større vægt på politiske løsninger har betydet, at der har været<br />
langt mere fokus på beslutningsprocessen internt i NATO. Det Strategiske<br />
Koncept fra 1991 var også den første strategi, som blev offentliggjort lige<br />
efter, den var vedtaget. Og mens NATO’s altoverskyggende rolle under<br />
Den Kolde Krig var at hindre et angreb mod NATO-området (suppleret<br />
med nedrustningsforhandlinger), har NATO i 1990’erne påtaget sig nye<br />
opgaver hele tiden.<br />
I det følgende beskrives NATO’s strategier og opgaver efter Den Kolde<br />
Krig. Kapitlet har som udgangspunkt samme systematik som det foregående,<br />
nemlig en beskrivelse af de strategiske omgivelser, NATO’s mål og<br />
midler samt sammenholdet i Alliancen. Kapitlet vil navnlig koncentrere<br />
sig om tre af NATO’s store opgaver i tiden efter Den Kolde Krig, nemlig<br />
samarbejdet med de nye partnere, krisestyring samt indsatsen i forhold til<br />
spredning af masseødelæggelsesvåben og terrorbekæmpelse.<br />
3.1. Fra “trussel“ til “risici“<br />
Udviklingen på nedrustnings- og våbenkontrolområdet, fx underskrivelsen<br />
af CFE-aftalen i november 1990, var højdepunkterne i NATO’s arbejde<br />
i slutningen af 1980’erne og begyndelsen af 1990’erne. CFE-aftalen,<br />
som indebar, at der blev lagt låg på fi re typer konventionelle våben samt<br />
indført omfattende kontrolbestemmelser, betød, at Warszawapagten ikke<br />
længere kunne gennemføre et overraskelsesangreb på NATO-området 1 .<br />
<strong>Se</strong>lvom Den Kolde Krig hurtigt blev erklæret død, tog det tid at give slip<br />
på billedet af Øst-Vest-konfrontationen. London-erklæringen fra juli 1990,<br />
som var helt euforisk i sin tone, manede også til forsigtighed: “Europa er<br />
trådt ind i en ny og lovende æra. Central- og Østeuropa er ved at gøre<br />
sig fri. Sovjetunionen har begivet sig ud på den lange vej mod et frit samfund.<br />
De mure, der engang indespærrede mennesker og tanker, er ved at<br />
falde. Europæere afgør deres egen skæbne. De vælger frihed. De vælger
økonomisk frihed. De vælger fred. De vælger et<br />
helt og frit Europa. Derfor må og vil denne Alliance<br />
tilpasse sig.“ <strong>Se</strong>nere stod der: “Men der er<br />
ingen, der kan være sikker på fremtiden“.<br />
Et af de store spørgsmål var, hvordan Vesten<br />
skulle forholde sig til Gorbatjovs reformer, og<br />
om de grundlæggende havde ændret truslen.<br />
Hardlinere og “Gorby-skeptikere“ i bl.a. den<br />
amerikanske administration indtog et forsigtigt<br />
synspunkt, og på NATO’s udenrigsministermøde<br />
i december 1990 blev Sovjetunionen<br />
forsat fremhævet som NATO’s eksistensberettigelse<br />
2 . Den sovjetiske trussel blev beskrevet<br />
som “residual“ og den eneste alvorlige trussel<br />
mod NATO-området. Men der var også lande i NATO, som ønskede at<br />
understrege de mange andre risici og arbejde ud fra et bredere sikkerhedsbegreb.<br />
3<br />
I NATO’s organisation var der også kræfter, der arbejdede med at defi nere<br />
de nye sikkerhedsrisici. I februar 1990 var NATO’s militære myndigheder<br />
gået forrest med en analyse, som viste sig at være meget forudseende<br />
og noget forud for sin tid. Ifølge den var truslen nu mere uforudsigelig,<br />
Østeuropa ikke længere nogen blok og Sovjetunionen ikke længere nogen<br />
virkelig trussel. De nye trusler var mindre og utraditionelle. Samtidig<br />
pressede NATO’s daværende generalsekretær Manfred Wörner på for at<br />
omstille Alliancen, så den kunne forblive central i Vestens sikkerhed.<br />
De demokratiske revolutioner i de central- og østeuropæiske lande samt<br />
opløsningen af Warszawapagtens militære struktur i begyndelsen af 1991<br />
ændrede ikke blot det strategiske landskab, men bød også på helt uforudsete<br />
problemer. På den ene side vakte det glæde, at der allerede fra begyndelsen<br />
af 1990 i fl ere lande blev indført liberaldemokratiske styrer og<br />
fl erpartisystemer. På den anden side var det klart, at landene i Østeuropa<br />
– bortset fra ganske enkelte – ingen erfaring havde med demokrati, og<br />
at der “under overfl aden“ kunne gemme sig store etniske og nationale<br />
spændinger samt anti-demokratiske følelser, der kunne føre til borgerkrig,<br />
mellemstatslige konfl ikter og risiko for tilbagevenden til kommunismen. 4<br />
Ingen vidste heller, hvilket allianceforhold de lande, som var ved at løsrive<br />
sig fra Warszawapagten, ville vælge. Der var alle muligheder: neutralitet,<br />
deltagelse i et styrket CSCE eller NATO-medlemskab.<br />
Foreningen af de to Tysklande i oktober 1990 ændrede også vilkårene for<br />
NATO. Det var ikke kun Gorbatjov, som var skeptisk over for et genforenet<br />
Tyskland. De øvrige NATO-lande skulle også fi nde sig til rette med,<br />
at den genforening, man havde sagt var et af NATO’s mål gennem hele<br />
Den Kolde Krig, pludselig blev til noget. Hverken Storbritannien, Frankrig,<br />
Holland eller Danmark var særligt rolige ved skabelsen af et stortyskland.<br />
USA var mere positivt stemt og var en af drivkræfterne bag de aftaler, som<br />
skulle gøre det muligt at gennemføre foreningen af de to stater. 5<br />
Den aftale, som sikrede det forenede Tysklands medlemskab af NATO,<br />
faldt på plads i juli 1990 (“2+4-aftalen“), herunder tilbagetrækningen af<br />
Generalsekretær<br />
Manfred Wörner<br />
og præsident Mikail<br />
Gorbatjov i Moskva<br />
juli 1990.<br />
NATO Photo<br />
2 de Wijk, Rob, NATO<br />
on the Brink of the New<br />
Millenium, The Battle<br />
for Consensus, Brassey’s<br />
Atlantic Commentaries, UK,<br />
1997., s. 19.<br />
3 Ifølge de Wijk var det fl ertallet.<br />
de Wijk, ibid.: s. 26.<br />
4 Larrabee, Stephen F.<br />
NATO’s Eastern Agenda in<br />
a New Strategic Era, Rand,<br />
Project Air Force, Santa<br />
Monica, 2003, kap. 2.<br />
5 Sloan, Stanley R., NATO,<br />
The European Union, and<br />
the Atlantic Community,<br />
Rowman & Littlefi eld Publishers,<br />
inc., Oxford, 2003,<br />
s. 17 ff., Duffi eld, ibid., s.<br />
87-88.<br />
47
48<br />
de sovjetiske/russiske tropper ved udgangen af september 1994. Det næste<br />
spørgsmål var, hvilken udenrigspolitik et forenet Tyskland ville føre. Var<br />
det stadig relevant at “holde Tyskland nede“, således som NATO’s første<br />
generalsekretær Lord Ismay havde beskrevet ét af NATO’s mål under Den<br />
Kolde Krig? Løsningen blev nok en gang at “indbinde“ det forenede Tyskland<br />
– både ved at forankre det i Den Politiske Union (EU) og ved at lade<br />
det forblive i NATO.<br />
I efteråret 1991 begyndte de central- og østeuropæiske lande at presse<br />
på for NATO-medlemskab, hvilket satte NATO over for en ny udfordring:<br />
Ved at støtte de østeuropæiske landes ønske om at blive forankret i de<br />
vestlige institutioner og give dem en sikkerhedsgaranti, risikerede man at<br />
skabe ustabilitet og vække de konservative kræfter i Sovjetunionen. At<br />
problemet kunne have noget på sig syntes at blive bekræftet, da Moskva<br />
satte tropper ind i de baltiske republikker, og da en gruppe offi cerer forsøgte<br />
at gennemføre et kup i august samme år.<br />
Den forandring af NATO, som var blevet sat i gang i London, kulminerede<br />
foreløbigt med vedtagelsen af “Rom-erklæringen om fred og samarbejde“<br />
og Alliancens Nye Strategiske Koncept i november 1991. De to<br />
dokumenter rummer både traditionelle elementer og fremadskuende sikkerhedspolitisk<br />
tænkning. Der var tvivl, om man fortsat skulle nævne Sovjetunionen,<br />
som på det tidspunkt var i hastig opløsning, som trussel mod<br />
Alliancen, men man valgte at gøre det. Det samme gjaldt målet om “strategisk<br />
balance“, som var et vigtigt element i CFE-forhandlingerne. Begge<br />
referencer kom senere til at give politikere og embedsmænd problemer.<br />
Referencen til Sovjetunionen som<br />
Det brede sikkerhedsbegreb:<br />
militær sikkerhed<br />
politisk sikkerhed<br />
økonomisk sikkerhed<br />
samfundsmæssig sikkerhed<br />
miljømæssig sikkerhed<br />
hovedtruslen kom i perioder i vejen<br />
for et tættere samarbejde med<br />
Rusland, og den anden reference<br />
blev overhalet indenom af de videre<br />
nedrustningsforhandlinger.<br />
Det nyskabende i de to dokumenter<br />
er deres bekendelse til “en<br />
bred opfattelse af sikkerhed“. De<br />
nye udfordringer og risici beskrives som “bredt facetterede af karakter og<br />
kommende fra mange retninger, hvilket gør dem vanskeligere at forudsige<br />
og vurdere.“ I øvrigt forsvinder termen “trussel“, som i strategien forbindes<br />
med “omfattende og samtidige angreb på alle NATO’s europæiske<br />
fronter“, næsten fra NATO’s sprogbrug, og dukker op igen i slutningen af<br />
1990’erne i forbindelse med terrorisme og stater, der måtte anskaffe sig<br />
eller udvikle masseødelæggelsesvåben. Årsagerne til disse risici forventes<br />
ikke at være “...et resultat af kalkuleret aggression mod de allieredes territorier,<br />
men snarere de ugunstige konsekvenser af ustabilitet, der kan opstå<br />
som følge af økonomiske, sociale og politiske vanskeligheder, herunder etniske<br />
rivaliseringer og territoriale stridigheder, som er realiteten for mange<br />
lande i Central- og Østeuopa.“<br />
Med Warszawa-pagtens og Sovjetunionens opløsning var fjendens kapacitet<br />
til at føre krig radikalt ændret. Det var straks sværere at vurdere den<br />
politiske udvikling. De vestligt orienterede ledere Jeltsin og hans udenrigsminister<br />
Kozyrev kom allerede i 1992 under pres fra andre og mere
nationalistiske kræfter, der krævede større opmærksomhed vendt mod<br />
“det nære udland“, dvs. de tidligere sovjetrepublikker. Disse handlinger<br />
stemte kun alt for godt overens med frygten i Vesten for, at Rusland ville<br />
forsøge at øge kontrollen og kompensere for tabet af det tidligere imperium,<br />
således som man kunne tolke det ud af den nye russiske forsvarsdoktrin<br />
fra november 1993.<br />
Den Kolde Krigs ophør bragte spørgsmålet om masseødelæggelsesvåben<br />
op på en ny måde. Sovjetunionens opløsning havde efterladt<br />
supermagtens atomlagre spredt på fi re lande. Foruden Rusland var det<br />
Hviderusland, Ukraine og Kasakhstan. Her lykkedes det i maj 1992 USA<br />
at forhandle aftaler på plads med landene om at overholde eksisterende<br />
ikke-spredningsaftaler og at destruere/overfl ytte tilbageblevne atomvåben<br />
til Rusland. Golfkrigen, som ikke var nogen egentlig NATO-operation,<br />
men hvor mange af NATO’s lande deltog, bragte også spørgsmålet om<br />
masseødelæggelsesvåben op. Saddam Husseins anvendelse af ballistiske<br />
missiler (over bl.a. Israel) og trussel om at anvende biologiske og kemiske<br />
våben førte til fornyet opmærksomhed om disse våben. Krigen pegede<br />
på et aspekt i tiden, nemlig at Den Kolde Krigs stabilitet og forudsigelighed,<br />
hvor de to supermagter havde ansvar for at kontrollere brugen af<br />
atomvåben, nu var erstattet af en ustabil situation, hvor mere uansvarlige<br />
regimer kunne tænkes at anskaffe og anvende masseødelæggelsesvåben<br />
uden respekt for internationale aftaler.<br />
I midten af 1992 brød borgerkrigen for alvor ud i det tidligere Jugoslavien.<br />
Ingen af NATO-landene havde nogen klar opfattelse af, hvordan<br />
man skulle reagere. Hverken USA’s præsident Bush eller hans efterfølger<br />
Clinton havde nogen klar politik på området 6 . Amerikanerne, som var<br />
“krigstrætte“ efter Golfkrigen og tynget af erfaringerne fra Vietnam og<br />
begivenhederne i Somalia (1993), valgte at opfatte det som et europæisk<br />
anliggende. Det gjorde europæerne også. Den luxembourgske EF-formand<br />
Jacques Poos udtalte således, at nu var Europas time kommet. De<br />
europæiske lande deltog også villigt i de første FN-styrker (UNPROFOR),<br />
der blev sat ind ex-Jugoslavien.<br />
Bosnien-konfl ikten var svær at rubricere som en trussel mod NATO’s territorium.<br />
Nok eksisterede der bekymring for, at den kunne sprede sig til<br />
lande uden for ex-Jugoslavien og inddrage NATO-lande (der blev draget<br />
sammenligninger til optakten til 1. Verdenskrig, der startede med “skuddet<br />
i Sarajevo“). Den største trussel angik snarere de fælles værdier som<br />
menneskerettigheder, som nu i stigende grad rykkede op på dagsordenen<br />
7 . <strong>Se</strong>lvom NATO-landene kunne blive enige om disse værdier, opstod<br />
der så stærke uoverensstemmelser om, hvem der var “fjenden“, og om<br />
hvilken politik Vesten skulle føre, at situationen blev sammenlignet med<br />
splittelsen i NATO under Suez-krisen. 8<br />
USA mente, at serberne var den angribende part og ville hæve våbenembargoen,<br />
så de bosniske muslimer kunne komme til at stå stærkere. Vesteuropa<br />
betragtede Bosnien-krigen som en mere kompliceret affære og<br />
ville ikke pege på én aggressor. Amerikanerne mente endvidere, at serberne<br />
bedst blev imødegået ved at true dem med – overlegen – militær<br />
magt, hvilket europæerne (og FN) ikke mente, var nogen god ide, fordi<br />
det kom på tværs af FN’s fredsbevarende opgave, og fordi det udsatte<br />
6 Goldgeier, James M., Not<br />
Whether But When: the US<br />
Decision to Enlarge NATO,<br />
The Brookings Institution<br />
Press, Washington D.C.<br />
1999, s. 19.<br />
7 Allin, Dana, NATO’s Balkan<br />
Interventions, Adelphi Paper<br />
347, The International Institute<br />
for Strategic Studies,<br />
2001, s. 9.<br />
8 Allin, ibid.: 9.<br />
49
50<br />
9 Goldgeier, ibid.<br />
10 Goldgeier, ibid.<br />
11 Goldgeier, ibid., s. 52.<br />
de britiske og franske tropper på jorden for repressalier fra serbisk side.<br />
Endelig mente amerikanerne vanen tro, at Bosnien-problematikken bedst<br />
blev håndteret ved hjælp af luftangreb, mens europæerne var fortalere<br />
for landtropper (hvilket de allerede havde i UNPROFOR). Positionerne var<br />
trukket stærkt op, og sindene faldt først rigtigt til ro, da der med udgangen<br />
af 1995 blev indgået aftale med parterne (Dayton-aftalen), hvorefter<br />
NATO fi k et praktisk fredsbevarende arbejde at udføre. De samme uenigheder<br />
dukkede dog op igen under Kosovo-kampagnen i 1999.<br />
Rusland havde stor betydning for NATO’s handlefrihed i 1990’erne.<br />
NATO’s partnerskabsprogram skal således ses i lyset af, at der skulle<br />
skabes et kompromis mellem dem, der ønskede at udvide NATO med<br />
det samme, og dem, der ønskede at vente. Argumenterne for at udvide<br />
var, at det ville tilgodese de central- og østeuropæiske landes ønske om<br />
Artikel 5-garanti, konsolidere de nye demokratier i Central- og Østeuropa<br />
(NATO-medlemskab som “gulerod“) og “udfylde“ det sikkerhedspolitiske<br />
“tomrum“, der var skabt efter Warszawa-pagtens opløsning. Argumenterne<br />
for at vente var, at man var bange for, hvordan Rusland ville reagere,<br />
hvis tidligere Warszawa-pagtlande og sovjetrepublikker blev medlem af<br />
NATO. Der var også frygt for, at en udvidelse ville styrke de konservative<br />
kræfter i Rusland og sætte reformerne over styr. At der kunne være noget<br />
om snakken, syntes at blive bekræftet, da Jeltsin i september 1993<br />
beskød Det Hvide Hus i Moskva, og ultra-nationalisten Vladimir Zirijnovski<br />
fi k en stor valgsejr ved parlamentsvalget i december. 9<br />
Presset for NATO-udvidelse fortsatte, og i september 1995 offentliggjorde<br />
NATO Udvidelsesstudien, ifølge hvilken udvidelse (kun) kunne ske, hvis<br />
det var til gavn for europæisk sikkerhed. Man forsøgte at få Rusland til at<br />
forstå, at det kunne være en fordel med en “bufferzone“ af stabile demokratier,<br />
og at en udvidelse af NATO ville forhindre skabelse af nye skillelinjer<br />
10 . <strong>Se</strong>t fra Vestens side var der to yderligere hensyn: Rusland skulle ikke<br />
få lov til at veto, hvilke lande, som skulle kunne blive medlem af NATO, og<br />
dertil kom, at det faktisk ikke var sikkert, NATO-landene var i stand til at<br />
forsvare eventuelle nye medlemmer. 11 Forud for Madrid-topmødet i sommeren<br />
1997, hvor Polen, Ungarn og Tjekkiet blev inviteret som medlem<br />
af NATO, søgte NATO da også at tage pusten ud af Ruslands kritik og<br />
bekymring ved at indgå en særaftale, NATO-Rusland Akten.<br />
Et nyt element i de strategiske omgivelser var de ændrede betingelser<br />
“på jorden“, hvilket især fi k betydning for NATO’s fredsstøttende operationer.<br />
Det blev tydeligere og tydeligere, som 1990’erne skred frem, at<br />
de stridende parter i det miljø, som NATO skulle indsættes i, havde en<br />
helt anden karakter end tidligere. I ex-Jugoslavien brød de således med<br />
største lethed deres egne våbenhviler og aftaler, og desuden var de mere<br />
eller mindre autonome i forhold til de politiske ledere i Zagreb, Sarajevo<br />
og Beograd. Det gjorde det meget vanskeligt for en intervenerende part<br />
som NATO at indgå aftaler, som også lavere niveauer (fx lokale krigsherrer)<br />
ville respektere.<br />
Som 1990’erne gik, blev karakteren af indsættelsesmiljøet endnu mere<br />
problematisk. Hvor der tidligere var stater, som kunne gå i dialog med<br />
det internationale samfund, var disse stater nu ofte kollapsede, og sociale<br />
grupper kæmpede om alt – lige fra magt til penge. I nogle grupper
indgik tilmed organiseret kriminalitet. Endvidere indgik systematiske<br />
menneskerettighedskrænkelser nu i forskellige oprørsgruppers taktik. I<br />
FN førte disse ændrede forhold til, at der i 2000 blev udgivet en rapport,<br />
opkaldt efter formanden for analysepanelet, den tidligere algeriske udenrigsminister<br />
Lakhdar Brahimi. Rapporten opfordrede bl.a. til, at FN gav<br />
sine fredsstøttende tropper et mere “robust“ mandat, så de både kunne<br />
sikre, at mandatet blev opfyldt, og så de ikke kom i pinefulde situationer<br />
uden at kunne forsvare sig. Det er svært ikke at tolke Brahimi-rapporten<br />
som en støtte til den måde, som NATO gennemførte sine fredsstøttende<br />
operationer på Balkan fra midten af 1990’erne.<br />
Etnisk udrensning og menneskerettighedskrænkelser bød også på problemer<br />
fra en ny side. Ikke nok med at det i de konkrete tilfælde kunne være<br />
svært at udpege den skyldige, men etnisk udrensning og menneskerettighedskrænkelser<br />
var uforudset lette at formidle gennem æterbårne medier<br />
til et stort publikum. Det gav anledning til den såkaldte CNN-effekt, hvor<br />
in<strong>format</strong>ioner udveksles friere og hurtigere end tidligere, hvilket konstant<br />
påvirkede den politiske dagsorden. Parter i konfl ikter,<br />
som NATO var involveret i, lagde også in<strong>format</strong>ion på<br />
Internettet, hvilket var ved at undergrave fx NATOlandenes<br />
politiske dagsorden og sammenhold. Der var<br />
ikke mindst i USA kræfter, som beklagede, at denne<br />
CNN-effekt vendte op og ned på Vestens dagsorden, så<br />
traditionelt territorialforsvar kom på 2.- eller 3.-pladsen i<br />
begejstring for at forsvare menneskerettighederne. 12<br />
Rusland fortsatte med at give hovedpine i nogle år. Efter<br />
det havde accepteret Polens, Ungarns og Tjekkiets<br />
NATO-medlemskab, indledte det anden runde af modstand,<br />
som blev koblet med modstand mod de amerikanske<br />
missilforsvarsplaner 13 . Ruslands protest gjorde<br />
indtryk, og på topmødet i Washington i april 1999 afstod<br />
man fra at invitere nye lande med. Rusland fortsatte sin<br />
modstand, og så sent som i sommeren 2001 var spådommen,<br />
at det ville foranstalte et eller andet modtræk, hvis<br />
NATO fortsatte processen i retning af udvidelse 14 .<br />
NATO og Rusland tørnede også sammen med hensyn til Balkan. Ex-Jugoslavien,<br />
som ikke havde været del af Warszawa-pagten under Den Kolde<br />
Krig, blev nu forsøgt defi neret som del af russisk indfl ydelsessfære. Der<br />
blev i den forbindelse bragt liv i en forestilling om et serbisk-russisk-ortodokst<br />
broderskab. Det kunne i sidste instans betyde, at Rusland og USA<br />
risikerede at stå over for hinanden på landjorden, hvis de støttede hver<br />
deres stridende part. Denne konfl ikt med nationalistiske og strategiske<br />
overtoner fi k sit mest dramatiske udtryk under NATO’s Kosovo-kampagne<br />
i foråret 1999. Rusland afbrød samarbejdet i NATO-Rusland Fællesrådet,<br />
blokerede for en FN-resolution, der gav grønt lys for NATO’s tvangshandlinger,<br />
og sendte, efter der var indgået aftale med Milosevic 10. juni 1999,<br />
og få timer før NATO-tropperne ankom til Kosovo (KFOR), tropper til<br />
Pristinas lufthavn i det nordlige Kosovo i et forsøg på at sabotere NATO’s<br />
planer. Situationen kunne have udløst en stormagtskonfrontation, men<br />
luften gik hurtigt ud af ballonen. Det var ikke let for Rusland at opretholde<br />
forestillingen om sig selv som en ligeværdig supermagt.<br />
12 Nye, Joseph, “NATO’s<br />
opgaver i in<strong>format</strong>ionsalderen”<br />
i NATO Nyt, nr. 4,<br />
vinter 1999.<br />
13 Bering, Helle, “The<br />
New, Bigger NATO: Fears<br />
v. Facts” i Policy Review, nr.<br />
106, Heritage Foundation,<br />
april/maj 2001.<br />
14 Bering, Ibid.<br />
51
52<br />
11. september 2001, World<br />
Trade Center brænder bag<br />
Empire State Building<br />
POL FOTO<br />
15 www.nato.int.ims/2003/<br />
s031021e.htm<br />
I april 1999 i Washington vedtog NATO “Alliancens<br />
Strategiske Koncept“. Meget betegnende<br />
blev det kaldt en “ajourføring“ af strategien fra<br />
1991, og den almindelige opfattelse var, at de<br />
grundlæggende præmisser – bortset fra Sovjetunionens<br />
eksistens – ikke havde ændret sig<br />
væsentligt siden 1991, men snarere blevet mere<br />
tydelige.<br />
Terrorangrebet 11. september 2001 føjede med<br />
stor styrke nye aspekter til det strategiske landskab<br />
og NATO’s politiske dagsorden. Tre trusler<br />
blev skubbet helt frem på dagsordenen: terrorisme,<br />
spredning af masseødelæggelsesvåben<br />
og fejlslagne stater – i forening. Terrorisme havde<br />
op gennem 1990’erne været nævnt i fl ere NATOerklæringer,<br />
men NATO-landene kunne ikke blive<br />
enige om, hvorvidt terrorisme var et anliggende<br />
for NATO. De fl este lande betragtede terrorisme<br />
som et indenrigspolitisk spørgsmål, der skulle<br />
håndteres af nationale retssystemer, og blev<br />
stærkt forbitrede, hvis andre lande blandede sig<br />
i deres terrorbevægelser. <strong>Se</strong>lvom amerikanerne<br />
– og tyrkerne, der var bekymret for ustabile regimer<br />
mod øst – havde presset på for at NATO<br />
skulle opprioritere terrorisme i forbindelse med<br />
udformningen af 1999-Konceptet, bliver terrorisme nærmest nævnt i en<br />
bisætning. Da terrorangrebet i USA fandt sted, havde NATO derfor “et<br />
efterslæb“ på dette område.<br />
Terrorangrebet i 2001 bekræftede navnlig amerikanerne i en række forhold<br />
vedrørende NATO’s strategiske omgivelser, nemlig at truslen mod NATO<br />
og NATO-landene ikke længere entydigt kom fra “det euro-atlantiske<br />
område“, men også fra områder udenfor. Terrorangrebet bekræftede<br />
også forestillingen fra Det Strategiske Koncept fra 1999, om at “Alliancens<br />
sikkerhed også må tage hensyn til den globale sammenhæng. Alliancens<br />
sikkerhedsinteresser kan påvirkes af andre risici, som er bredere, herunder<br />
terrorhandlinger, sabotage og organiseret kriminalitet og gennem afbrydelse<br />
af strømmen af vitale ressourcer…“, altså at fremtidens trusler var<br />
endnu mere uforudsigelige end i 1991. For det tredje kunne man se terrorangrebene<br />
som udtryk for såkaldte asymmetriske krige, hvor Vesten (evt.<br />
USA alene) står over for en fjende af en helt anden karakter, der er militært<br />
underlegen, og som derfor er parat til at tage helt anderledes midler i brug.<br />
Terrorangrebet var også eksempel på, at ikke-statslige aktører var kommet<br />
til at spille en anden og langt vigtigere rolle i trusselsbilledet.<br />
Hvordan ser fremtidens risici og trusler så ud? I en tale i oktober 2003 skitserede<br />
formanden for NATO’s militærkomite de trusler, som NATO vil skulle<br />
håndtere i fremtiden. 15 Han nævner i den forbindelse fx global terrorisme,<br />
spredning af masseødelæggelsesvåben, fri strømme af in<strong>format</strong>ion og teknologi<br />
(der gør det let at fremstille og anskaffe masseødelæggelsesvåben),<br />
problemstater (“states of concern“) som Nordkorea og Iran, ødelæggelse<br />
af centrale el-forsyningsanlæg, cyper-angreb og eksplosion af gasledninger
i beboelsesområder. Han nævner også regional overbefolkning, udtømning<br />
af ressourcer, sygdomsspredning, vandmangel, fejlernæring, sammenbrud<br />
af sociale systemer med deraf følgende terrorhandlinger og transnational<br />
kriminalitet (handel med narko og mennesker).<br />
Billedet er ikke meget klart, hvilket naturligvis er en pointe i sig selv – risiciene<br />
er “uforudsigelige og kommende fra mange retninger“ – men det<br />
er tydeligt, at traditionelle mellemstatslige konfl ikter og krige ikke fylder<br />
meget i det samlede trusselsbillede længere, kun i form af problemstater<br />
og stater, som huser terrorister.<br />
3.3. Stabilitet i ny og gammel<br />
betydning – regionalt og globalt<br />
Efter en gennemgang af udviklingen i trusselsbilledet drejer det følgende<br />
sig om, hvordan de allierede tolkede NATO´s opgaver op gennem<br />
1990´erne og bagefter.<br />
Traktaten er ikke ændret, hvilket betyder, at NATO’s forsvarsgaranti stadig<br />
eksisterer, og denne garanti er fortsat forbundet med den fælles interesse<br />
i at forsvare NATO-området, dvs. territorialforsvar. Aktiveringen af Artikel<br />
5 efter 11. september 2001 var en ny drejning i tolkningen af den gensidige<br />
forsvarsforpligtelse.<br />
Første gang Artikel 5-garantien kom på dagsordenen var ved sammenlægningen<br />
af de to Tysklande i 1990. Sovjetunionen blev fortsat opfattet<br />
som “residualtrussel“, og Gorbatjov modsatte sig tilstedeværelsen af<br />
NATO-tropper på tysk territorium. Problemet blev løst, men forud havde<br />
man gjort sig en del tanker om, hvad der ville ske, når russiske tropper og<br />
NATO-tropper skulle stå over for hinanden i Tyskland.<br />
Næste gang spørgsmålet blev rejst, var i forbindelse med de central- og<br />
østeuropæiske landes ønske om at blive medlem af NATO. Disse lande,<br />
som brændende havde ønsket sig en sikkerhedsgaranti mod den tidligere<br />
hegemon, fi k med Partnerskab for Fred-programmet “kun“ en “Artikel<br />
4-garanti“. Det betød, at de fi k ret til at konsultere med NATO, hvis de<br />
følte sig truet. Det var ikke det, de havde bedt om, men NATO-landene<br />
var ikke sikre på, at man var parat til at “ofre Washington for Warszawa“,<br />
altså forsvare disse lande. Problemet blev kompliceret af, at der fortsat<br />
var russiske tropper i nogle af landene.<br />
Artikel 5-garantien spøgte også i forbindelse med udvidelsen af Den<br />
Europæiske Union. Diskussionerne gik her på, hvad der ville ske, hvis et<br />
central- og østeuropæisk land blev medlem af EU, og Rusland opførte sig<br />
aggressivt over for det. Ville EU-medlemmer, som også var NATO-medlemmer,<br />
så blive forpligtet til at forsvare det nye EU-medlem med mulig<br />
konsekvens for NATO’s forsvarsgaranti? Det var ikke en tanke, som de<br />
NATO-lande, der stod uden for EU, brød sig om.<br />
Kort efter Bruxelles-topmødet i januar 1994 indledte NATO forberedelser til<br />
den første udvidelsesrunde. Det gav anledning til fl ere problemer. Ud over<br />
53
54<br />
de operationelle problemer ved en Artikel 5-garanti (Ungarn var fx ikke landfast<br />
med NATO, så længe Slovenien ikke var medlem), kunne man let komme<br />
i den situation, at Rusland ville blive så forbitret over NATO’s udvidelse, at der<br />
ville opstå en krise, og en sikkerhedsgaranti gik hen og blev aktuel.<br />
I den anden store udvidelsesrunde var spørgsmålet endnu mere nærværende,<br />
fordi det handlede om de tre baltiske lande, som var tidligere<br />
sovjetrepublikker, og som med den russiske forsvarsdoktrin fra 1993 var<br />
omfattet af “det nære udland“. Det kunne ikke udelukkes, at Rusland ville<br />
beskytte sine “landsmænd“ militært i de baltiske lande. Det kunne blive<br />
meget svært at forsvare de baltiske lande konventionelt. Den almindelige<br />
opfattelse var, at det kun var USA’s atomparaply, der kunne afskrække fra<br />
et angreb eller forsvare de tre lande.<br />
Ved at aktivere Artikel 5 i traktaten betragtede NATO-landene terrorangrebet<br />
på USA som et militært angreb. Som støtte til USA blev det besluttet<br />
at sætte ind på otte områder, herunder indsætte NATO’s AWACSfl<br />
y til overfl yvning af USA, og indsætte dele af Middelhavsfl åden, øge<br />
efterretningssamarbejdet og give USA overfl yvningsrettigheder.<br />
Efter ca. 10 års spekulationer om, under hvilke omstændigheder NATO’s<br />
gensidige forsvarsforpligtelse ville blive aktiveret, endte det med at ske<br />
på den mest overraskende måde, nemlig efter terrorangrebene i New<br />
York og Washington 11. september 2001. Dagen efter erklærede Det<br />
Nordatlantiske Råd, at hvis det kunne konstateres, at angrebet kom udefra,<br />
var den dækket af Washington-traktatens Artikel 5. Den 2. oktober<br />
fremlagde en repræsentant fra den amerikanske regering beviserne, og<br />
dermed var Artikel 5 aktiveret for første gang.<br />
Det andet store område, som udviklede sig eksplosivt efter Den Kolde<br />
Krigs afslutning, og som kom til at fylde mest, er de såkaldte Ikke-Artikel<br />
5-opgaver. Man kan også tale om opgaver under Artikel 2, nemlig som<br />
udtryk for, at NATO aktivt forfølger fælles værdier som fx stabilitet, menneskerettigheder,<br />
demokrati og krisestyring, eller under Artikel 4, fordi<br />
traktaten giver landene ret til at rådføre sig med hinanden om alle spørgsmål<br />
og stort set gøre, hvad de vil sammen.<br />
NATO fi k i egen optik hurtigt en særlig rolle at spille som en af de vigtigste<br />
stabiliserende aktører i forbindelse med omvæltningerne i Europa. På<br />
topmødet i London i juli 1990 blev NATO set både som en “forsikringspolice“<br />
(“.. der er ingen, der kan være sikker på fremtiden. Vi må blive ved<br />
med at stå sammen...“) og som en agent for at udbrede stabilitet, hindre<br />
nye skillelinjer og grå usikkerhedszoner. Hurtigt kom denne stabiliserende<br />
rolle til at omfatte aspekter som demokrati, menneskerettigheder,<br />
fredelig løsning af konfl ikter, nedrustning, våbenkontrol og krisestyring/<br />
fredsbevarelse, miljø, katastrofehjælp, osv.<br />
Den amerikanske præsidentkandidat Clinton havde i sin valgkamp slået på, at<br />
han ønskede at skabe “demokratisk fred“ i Central- og Østeuropa. Hermed<br />
forstås, at skabelsen af demokrati og menneskerettigheder i disse lande ville<br />
mindske sandsynligheden for krig mellem dem. <strong>Se</strong>lvom det ikke blev sagt
højt til at begynde med (af hensyn til Rusland),<br />
blev udsigten til medlemskab af NATO et vigtigt<br />
incitament for landene i deres reformer.<br />
En anden vigtig rolle for NATO i 1990’erne blev<br />
krisestyring. Med borgerkrigene i ex-Jugoslavien<br />
og frygten for, at der ville bryde tilsvarende<br />
konfl ikter ud i Central- og Østeuropa, øgedes<br />
kravet i det internationale samfund om, at de<br />
organisationer, der kunne, skulle engagere sig<br />
i disse kriser. Krisestyring som begreb var ikke<br />
nyt. Det blev udbredt i forbindelse med Cubakrisen<br />
og forsøgene under Den Kolde Krig på at undgå en supermagtskonfrontation,<br />
men det fi k en ny betydning i 1990’ernes begyndelse.<br />
Disse kriser var ikke nogen, som direkte kunne true NATO, men de kunne<br />
påvirke NATO’s sikkerhed på anden måde og kræve hurtig handling.<br />
Næsten samtidig indledte såvel FN som CSCE og NATO arbejdet med<br />
at defi nere, hvilke muligheder der fandtes for at engagere sig i disse<br />
konfl ikter. I januar 1992 bad FN’s Sikkerhedsråd<br />
generalsekretær Boutros Boutros-Ghali om<br />
at udarbejde “analyse og anbefalinger af veje<br />
til at styrke og effektivisere de Forenede Nationers<br />
muligheder for forebyggende diplomati,<br />
for fredsskabelse og for fredsbevaring indenfor<br />
Pagtens rammer og bestemmelser“ 16 . Rapporten<br />
blev i juli vedtaget af Sikkerhedsrådet og var<br />
på mange måder nyskabende. Den anbefalede<br />
en mere aktiv FN-rolle og foreslog som noget<br />
nyt, at FN indsatte tropper præventivt, dvs. før<br />
konfl ikten var blevet til fare for international<br />
fred og sikkerhed. Han så også gerne en mere<br />
“robust“ indsats mod parter, som ikke overholdt<br />
aftaler – selvfølgelig under forudsætning af, at<br />
Sikkerhedsrådet gav mandat til det. Han opfordrede<br />
endvidere regionale organisationer til<br />
påtage sig en mere aktiv rolle. Her kom CSCE<br />
og NATO ind i billedet.<br />
I CSCE var der en udvikling i gang, som med<br />
tiden skulle gøre denne institution langt mere<br />
aktiv og operativ, end den havde været under<br />
Den Kolde Krig. På topmødet i Helsingfors i juli 1992 besluttede man bl.a.<br />
at styrke den konfl iktforebyggende indsats. NATO støttede op om denne<br />
indsats ved i juni 1992 med Oslo-erklæringen at være “parat til ud fra en<br />
konkret vurdering og i overensstemmelse med vores egne procedurer at<br />
støtte fredsbevarende aktiviteter under OSCE’s ansvar, herunder at stille<br />
Alliancens ressourcer og ekspertise til rådighed.“ NATO betingede sig<br />
dog, at der ingen automatisk forpligtelse lå, at mandatet var klart, og at<br />
det ikke gik ud over forsvarsforpligtelsen 17 .<br />
I december 1992 på udenrigsministermødet udvidede NATO støtten til<br />
også at gælde de fredsbevarende operationer under FN’s Sikkerhedsråd.<br />
Det Strategiske Koncept fra<br />
1999 vedr. NATO’s grundlæggende<br />
sikkerhedsrolle: At udgøre en af de<br />
uundværlige grundpiller for et stabilt<br />
euro-atlantisk sikkerhedsmiljø, baseret<br />
på fremvæksten af demokratiske<br />
institutioner og viljen til fredelig<br />
bilæggelse af stridigheder, hvor intet<br />
land vil være i stand til at true eller<br />
intimidere noget andet land ved trussel<br />
om eller anvendelse af magt.<br />
Møde mellem NATO´s generalsekretær<br />
Manfred Wörner<br />
og FN´s generalsekretær<br />
Boutros Boutros-Ghale på<br />
Struyvenbergh Slottet i<br />
Belgien april 1993.<br />
NATO Photo<br />
16 Boutros Boutros-Ghali, En<br />
dagsorden for fred, s. 7.<br />
17 de Wijk, ibid.: 55.<br />
55
56<br />
Det betød, at NATO kunne indsættes i FN-sanktionerede operationer,<br />
som både var fredsbevarende (FN-pagtens Kap. 6) og forskellige former<br />
for tvangsforanstaltninger (FN-pagten Kap. 7). I 1996 tog NATO skridt<br />
til at støtte Den Vesteuropæiske Union med at udføre sine krisestyringsopgaver.<br />
På topmødet i Washington i 1999 var EU kommet så langt med<br />
udviklingen af sin forsvarsdimension, og WEU ved at blive nedlagt, at<br />
NATO nu erklærede, at det ville give “hurtig adgang for EU til Alliancens<br />
kollektive aktiver og kapaciteter til operationer, som Alliancen som helhed<br />
ikke ønsker at blive inddraget militært i som Alliance.“<br />
Et spørgsmål, som også historisk var et betændt emne for NATO, var om<br />
NATO skulle kunne agere militært uden for NATO-området – også kaldet<br />
“out-of-area“. I London i 1990 havde NATO erklæret, at “den enkelte<br />
stats sikkerhed uløseligt er forbundet med nabostaternes sikkerhed“,<br />
men det var uklart, hvad der lå i den formulering. Og selvom NATO i 1992<br />
gav grønt lys til at støtte CSCE og FN, fortsatte diskussionerne, om der<br />
var noget i traktaten, der forhindrede NATO i at udføre krisestyring uden<br />
for traktatområdet, nu hvor behovet var der, og hvor der ikke var risiko<br />
for, at en indsættelse kunne eskalere til global Øst-Vest-konfl ikt. Spørgsmålet<br />
hang også sammen med NATO’s overlevelse, hvor fortalerne – især<br />
USA – hævdede, at hvis NATO ikke gik out-of-area, ville det gå out-ofbusiness.<br />
Andre lande som Frankrig var ikke glade for denne mere aktive<br />
rolle og ville hellere have, at det var institutioner som WEU, der udførte<br />
opgaven. Endelig var der lande, som forfatningsmæssigt ikke kunne gå<br />
uden for NATO-området, og lande hvis forsvar ikke var egnet til at gå<br />
længere end Alperne.<br />
I midten af 1990’erne var der skabt enighed om, at NATO havde en stabiliserende<br />
rolle i “det Euro-Atlantiske område“, hvilket stort set svarer til<br />
CSCE-området, og som omfattede Balkan, hvor NATO i stigende grad var<br />
engageret. Ikke desto mindre fortsatte diskussionen om Alliancens aktionsradius,<br />
og heller ikke i forbindelse med vedtagelsen af Alliancens Strategiske<br />
Koncept i Washington i april 1999 blev der fundet nogen løsning. USA<br />
pressede på for at anvende NATO ud over “det euro-atlantiske område“,<br />
mens fl ere europæiske lande var imod. NATO skulle være en regional organisation.<br />
Det ville overbelaste NATO at gå længere væk end Balkan.<br />
Terrorangrebene på USA og den nyvundne enighed om det nye trusselsbillede<br />
fi k det til at stå klart for mange, at NATO’s relevans hang<br />
sammen med, om det kunne påtage sig opgaver, der lå uden for Europa.<br />
På topmødet i Prag i 2002 blev der langt om længe sat punktum for den<br />
opslidende debat med en erklæring om, at NATO’s nye reaktionsstyrke<br />
skal rykke ud, hvor Det Nordatlantiske Råd måtte beslutte det, dvs. også<br />
globalt. Kort efter påtog NATO sig sin første rolle uden for det euro-atlantiske<br />
område, nemlig i Afghanistan. Der er meget, der tyder på, at de<br />
fredsstøttende opgaver i fremtiden fl ytter uden for Europa i takt med, at<br />
det europæiske område er blevet mere stabilt, og nu hvor EU i stigende<br />
grad kan påtage sig fredsbevarende opgaver i Europa. Det vil helt sikkert<br />
stille andre krav til NATO’s stabiliseringsopgaver.<br />
Endnu et vigtigt område for NATO har været våbenkontrol. Umiddelbart<br />
efter Den Kolde Krigs ophør var Alliancen mest optaget af nedskæringer<br />
på det konventionelle område, der skete parallelt med USA’s og Sovjet-
unionens nedskæringer af strategiske atomvåben. Et beslægtet område<br />
er spredningen af lette våben og håndvåben, som er blevet billige at<br />
producere og anskaffe – både for regeringer og enkeltpersoner, som er<br />
destabiliserende i sig selv, og som kan gøre det svært at gennemføre<br />
fredsbevarende operationer.<br />
Men det tungeste emne på dagsordenen blev kontrol med spredning af<br />
masseødelæggelsesvåben – først de sovjetiske, og senere dem, som var<br />
i, eller som man frygtede ville spredes til, de såkaldte “slyngelstater“ og<br />
til terrorister. Det har især været USA, som pressede på for at give NATO<br />
en rolle på dette område.<br />
Kontrol med spredning af masseødelæggelsesvåben har op gennem<br />
1990´erne ikke været nær så synligt som partnerskabsprogrammet og<br />
krisestyringsopgaverne, der var rettet mod det europæiske område. Det<br />
har også været et meget konfl iktfyldt emne. NATO-landene diskuterede<br />
således spørgsmålet op gennem 1990’erne uden at blive enige. <strong>Se</strong>lvom<br />
NATO i fl ere erklæringer og det Strategiske Koncept fra 1999 slog fast,<br />
at masseødelæggelsesvåben udgjorde en trussel mod NATO, var der i<br />
virkeligheden ikke enighed blandt NATO-landene om det for alvor var en<br />
opgave for NATO. De vesteuropæiske lande var mindre tilbøjelige til at<br />
gøre det til NATO-anliggende og mere til et anliggende for FN. De var<br />
heller ikke overbevist om, at “slyngelstaterne“ udgjorde så stor en trussel,<br />
som USA gerne ville have dem til at mene. 18 Men efter terrorangrebene<br />
11. september 2001 ændredes vilkårene, og kontrol med masseødelæggelsesvåben<br />
blev et af de tunge punkter på NATO’s dagsorden.<br />
Indsatsen mod spredning af masseødelæggelsesvåben blev – især efter<br />
11. september-angrebene – koblet til kampen mod terrorisme. Dette område<br />
er blevet højprofi leret og kan – ikke mindst i amerikansk optik – gå<br />
hen og blive NATO’s eksistensberettigelse i fremtiden.<br />
3.4. NATO’s styrker i nye roller<br />
Efter Den Kolde Krig blev NATO’s opgaver langt<br />
mere politiske end tidligere, men i modsætning til<br />
Harmel-processen, hvor politiske og militære midler<br />
var relativt adskilte, befandt NATO’s militære<br />
styrker sig nu ofte i helt nye roller, hvor de forventedes<br />
at udføre politiske og diplomatiske opgaver.<br />
I det efterfølgende beskrives tre af NATO’s store<br />
indsatsområder, nemlig partnersamarbejde, krisestyring<br />
og våbenkontrol samt terrorbekæmpelse.<br />
Partnersamarbejde<br />
Samarbejdet mellem NATO og landene i den hedengangne Warszawapagt<br />
er et eksempel på NATO’s styrkede politiske rolle. Partnersamarbejde var<br />
på mange måder løsningen på cirklens kvadratur. Ikke alene formåede det<br />
Sovjetunionens udenrigsminister<br />
Edward Shevardnadze<br />
besøger NATO Hovedkvarteret<br />
i december 1989.<br />
NATO Photo<br />
18 Medcalf, Jennifer, NATO,<br />
A Beginner’s Guide, One<br />
World, 2004, forthcoming<br />
57
58<br />
at inddrage de østeuropæiske lande uden at genere Rusland. Det kunne<br />
også berolige de lande, som ikke ville udvide NATO med det samme, men<br />
som gerne ville give NATO en rolle i Østeuropa, med, at udvidelse (først)<br />
ville ske, når landene var parate. Endelig dækkede samarbejdet hele det<br />
brede sikkerhedsbegreb, dvs. politik (fx demokratiudvikling), økonomi (fx<br />
omstilling af forsvarsindustrien til civil industri og hjælp til omskoling af<br />
afskediget militært personel), miljø (fx rensning af forladte militærbaser),<br />
det civile samfund (fx respekt for menneskerettigheder) og militær (fx militært<br />
samarbejde med NATO og NATO-lande).<br />
Det startede med, at NATO’s udenrigsministre kun en måned efter Berlinmurens<br />
fald greb chancen og opfordrede til dialog og samarbejde mellem<br />
Øst og Vest. Kun fi re dage senere tog den sovjetiske udenrigsminister<br />
Shevardnadze imod invitationen og besøgte NATO. Det skabte ikke så<br />
lidt røre i organisationen at se den tidligere fjende vandre rundt i dens<br />
bygninger. Men det var en vigtig begyndelse.<br />
I sommeren 1990 – først på udenrigsministermødet i Turnburry og derefter<br />
på topmødet i London – rakte Alliancen formelt “østlandene... hånden i<br />
venskab“. Det dækker over, at NATO oprettede diplomatiske forbindelser<br />
med tidligere Warszawapagt-lande. På det tidspunkt havde der været fl ere<br />
offi cielle besøg af østlande i NATO, og Manfred Wörner havde allerede aflagt<br />
fl ere besøg i de tidligere Warszawa-pagtlande. Det nyskabende lå i, at<br />
Østblokken aldrig under Den Kolde Krig<br />
NATO’s strategi i 1991:<br />
dialog<br />
samarbejde<br />
kollektivt forsvar<br />
havde anerkendt NATO som institution,<br />
men kun de enkelte NATO-lande. Det<br />
ændrede sig hurtigt.<br />
Med vedtagelsen af NATO’s Nye Strategiske<br />
Koncept i 1991, kom der endnu<br />
mere kød på Alliancens politikker. Ifølge<br />
Det Strategiske Koncept skal Alliancens politik bygge på dialog, samarbejde,<br />
kollektivt forsvar bl.a. med henblik på krisestyring og konfl iktforebyggelse.<br />
Militæret indgår i alle fi re elementer, men bortset fra det<br />
kollektive forsvar, er rollerne i højere grad politiske eller diplomatiske og<br />
handler ikke længere kun om at nedkæmpe en fjende, men fx sikre sig politiske<br />
resultater. NATO vedtog i Rom også at give denne dialog og dette<br />
samarbejde et forum med Det Nordatlantiske Samarbejdsråd (på engelsk<br />
I 1997 blev NACC omdannet til Det Euro-Atlantiske Partnerskabsråd,<br />
EAPC. Arbejdet har omfattet forskellige politiske og sikkerhedsmæssige<br />
emner, krisestyring, regionale spørgsmål, våbenkontrol, spredning<br />
af masseødelæggelsesvåben, planlægning og budgetlægning,<br />
civil beredskabsplanlægning og miljøspørgsmål, afhængig af deltagerlandenes<br />
interesser. EAPC mødes en gang om måneden blandt<br />
ambassadører og en gang om året på udenrigsminister- og forsvarsministerniveau.<br />
EAPC kan også mødes på topmødeniveau, samtidig<br />
med at Det Nordatlantiske Råd mødes på topmødeniveau.<br />
EAPC’s arbejde foregår multilateralt og supplerer det, der sker i Partnerskab<br />
for Fred.
North Atlantic Cooperation Council, NACC). I første omgang blev 9 lande<br />
inviteret (Wazawa-pagt-lande og Albanien), men da Sovjetunionen gik<br />
helt i opløsning kom også Sovjetunionens efterfølgerstater med.<br />
NACC var første skridt i en omfattende indsats for at skabe tillid til lande i<br />
Central- og Østeuropa, som nu var blevet samarbejdspartnere. NACC var primært<br />
et “konsultationsforum“, hvor NATO kunne give samarbejdspartnerne<br />
gode råd. Året efter i december 1992 gik man skridtet videre og oprettede<br />
en “ad hoc-arbejdsgruppe vedrørende samarbejde om fredsbevarelse“. Det<br />
lagde grunden til det senere samarbejde mellem NATO og de østeuropæiske<br />
lande om fredsbevarende operationer til støtte for FN og CSCE/OSCE. 19<br />
NACC var kun en begyndelse, og der opstod hurtigt kritik. De central- og<br />
østeuropæiske lande fandt i stigende grad, at NACC var et snakkeforum<br />
og venteplads og fortsatte deres pres for at blive medlem af NATO.<br />
NATO-landene syntes til gengæld ikke altid, at samarbejdspartnernes<br />
initiativ var så voldsomt. De beklagede endvidere, at NACC kun omfattede<br />
relativt fattige lande fra den tidligere Warszawapagt, mens de rige,<br />
neutrale lande, som virkelig kunne bidrage til fredsbevarende operationer,<br />
ikke var med 20 .<br />
Ændringen kom i form af endnu et NATO-initiativ, nemlig Partnerskab for<br />
Fred (Partnership for Peace, PfP) i 1994. Som middel til at løse etniske<br />
og nationale konfl ikter stod PfP ikke alene. I CSCE/OSCE- og EU-regi var<br />
der indledt et andet initiativ, der fi k navn efter Frankrigs premierminister<br />
Eduard Balladur. Mens Balladur-initiativet (fra 1995 Stabilitetspagten for<br />
Europa) blev en forudsætning for senere EU-medlemskab, var PfP forbundet<br />
med NATO og muligt NATO-medlemskab.<br />
Partnerskab for Fred (1994)<br />
Et land, som gerne vil deltage i PfP, skal underskrive et Rammedokument,<br />
der fastlægger PfP’s indhold og de grundlæggende principper,<br />
som PfP bygger på (overholdelse af traktater, konventioner og andre<br />
principper for Vestligt samarbejde). Dernæst skal landet oversende et<br />
Præsentationsdokument, hvor det fremlægger, hvordan det vil nå målet.<br />
Endelig skal det sammen med NATO udfærdige et Individuelt Partnerskabsprogram,<br />
som kan være en detaljeret liste over de – mange<br />
eller få – aktiviteter, landet ønsker at samarbejde med NATO om.<br />
PfP omfatter en række aktiviteter og bygger på nogle principper, som skulle<br />
stabilisere det tidligere WAPA-område og trække disse lande tættere ind i et<br />
praktisk samarbejde med NATO, ikke mindst i fredsbevarende opgaver på<br />
Balkan og andre steder. Mens NACC var et multilateralt forum, var PfP et bilateralt<br />
tilbud fra NATO til de enkelte central- og østeuropæiske lande. I mange<br />
tilfælde var det også et bilateralt tilbud til de enkelte østeuropæiske lande fra<br />
de enkelte NATO-lande, som handlede “inden for rammerne af PfP“.<br />
Det første vigtige ved PfP var, at det er et tilbud til alle OSCE-lande,<br />
inklusive neutrale og alliancefrie lande fra Den Kolde Krigs tid. Rusland<br />
fi k også tilbuddet, så det ikke skulle føle sig isoleret, men i modsætning<br />
til hovedparten af de øvrige lande, viste det ikke nogen særlig interesse,<br />
19 Mihalka, Michael, “Squaring<br />
the Circle: NATO’s<br />
Offer to the East”, RFE/RL<br />
Research Report, Vol. 3, no.<br />
12, 25. March 1994, s. 2.<br />
20 Mihalka, ibid.: 4;<br />
Goldgeier, ibid.<br />
59
60<br />
selvom det endte med at skrive under. Det kunne der være fl ere grunde<br />
til, men én har helt sikkert været, at Rusland som den tidligere supermagt<br />
og hegemon ikke ville sættes på niveau med de tidligere satellitstater,<br />
men bevare sin særstatus. En anden grund har været den vedvarende<br />
skepsis i det russiske militær og den russiske offentlighed, der ikke altid<br />
kunne – eller ville - “afkode“ NATO’s hensigter. Endelig har Rusland altid<br />
gerne villet have veto-ret i NATO, hvilket de ikke fi k – hverken med PfP<br />
eller på noget senere tidspunkt. De tidligere Warszawapagt-lande var nu<br />
heller ikke særligt begejstrede over at skulle samarbejde med Rusland.<br />
For det andet hvilede PfP på selvdifferentiering. I modsætning til NACC,<br />
som var ens for alle, skulle PfP-landene vise interesse og selv defi nere,<br />
hvad de ville opnå i samarbejdet med NATO. At lægge ansvaret hos det<br />
enkelte land skulle øge motivationen hos de tidligere østlande, som havde<br />
været vant til at blive dikteret fra oven. De, der ønskede at blive medlem<br />
af NATO, kunne gøre en særlig indsats, mens de lande, som lå længere<br />
væk fra NATO’s kerneområde, eller som ikke forudså at blive medlem af<br />
alliancen, kunne nøjes med et mindre omfattende program. Ifølge kritikere<br />
var det en typisk “del-og-hersk“-politik fra NATO’s side, som også<br />
ville ødelægge vigtige samarbejdsinitiativer i Central- og Østeuropa (fx<br />
Visegradsamarbejdet mellem Polen, Ungarn og Tjekkoslovakiet eller det<br />
baltiske samarbejde). <strong>Se</strong>lvom der kunne være noget om kritikken, for<br />
NATO ønskede under ingen omstændigheder at optage lande gruppevist,<br />
har princippet om selvdifferentiering været stærkt motiverende (på<br />
samme måde som EU’s udvidelseskriterier).<br />
For at styrke et europæisk værdifællesskab skulle PfP for det tredje bidrage<br />
til at konsolidere de demokratiske revolutioner. Det skulle især<br />
gøres ved at hjælpe landene til at skabe civil kontrol med de væbnede<br />
styrker og øge gennemskueligheden i budgetter og andre forhold, der<br />
havde med militæret i landene at gøre. Hensigten var at gøre op med den<br />
kommunistiske arv, hvor militæret ikke stod til regnskab over for nogen.<br />
Det ville også øge tilliden mellem NATO-landene og de tidligere Warszawapagt-lande.<br />
Erfaringerne med dette arbejde har været blandede, og<br />
NATO har måttet støtte især Ukraine med at føre reformerne ud i livet.<br />
Deltagelse i PfP var – især hvis landet viste fremskridt og deltog aktivt<br />
– forbundet med medlemskab af NATO. Argumentet over for de skeptiske<br />
NATO-lande var, at de central- og østeuropæiske lande var langt bagud<br />
både militært og politisk, og at de ikke kunne leve op til forsvarsforpligtelserne<br />
med det samme. Så i stedet for at optage landene, for derefter at<br />
opbygge deres militær, var det bedre at forbedre deres militær for derefter<br />
at optage dem. De kunne så blive medlem med kort varsel, hvis det skulle<br />
vise sig at blive nødvendigt at give dem en sikkerhedsgaranti. Kritikerne<br />
mente ikke så underligt, at denne ordning, hvor der ingen køreplan lå for<br />
medlemskab, ville skabe frustration og ustabilitet i stedet for stabilitet.<br />
Det sidste aspekt af PfP hænger sammen med det ovennævnte, og er nok<br />
det, der adskiller dette program fra andre i NATO, nemlig at det gav PfPlandene<br />
mulighed for praktisk militært samarbejde med NATO og dermed<br />
mulighed for at udvikle deres militær og øge interoperabiliteten (jf.<br />
kap. 6). Det praktiske samarbejde omfattede fælles øvelser, planlægning<br />
og træning (især mht. fredsbevarelse), efterforskning og redning, kata-
strofehjælp og krisestyring. Igen var det op til PfP-landet selv at opregne,<br />
hvad det ville deltage i. Erfaringerne med dette arbejde har ikke kun været<br />
positive. Det har været en dyr og svær opgave at forandre og tilpasse<br />
traditionelle, østeuropæiske værnepligtssystemer til NATO’s nye struktur.<br />
PfP var Clinton-administrationens ide. Den faktiske udformning var resultat<br />
af de mange af og til modsatrettede ideer såvel i det amerikanske<br />
politiske og administrative liv som blandt NATO-medlemmerne. Men på<br />
forsvarsministrenes møde i Travemünde ultimo 1993 kunne den amerikanske<br />
forsvarsminister præsentere ideen, som gik næsten uændret igennem<br />
på topmødet i Bruxelles i januar 1994.<br />
Partnerskabssamarbejdet i form af PfP fortsætter, men vil formodentlig<br />
ændre karakter i de kommende år. Én årsag er, at en stor gruppe af<br />
central- og østeuropæiske PfP-medlemmer er blevet medlem af NATO.<br />
Det har skabt en heterogen gruppe af lande, som ikke nødvendigvis har<br />
samme interesser, herunder de tidligere neutrale eller alliancefrie lande,<br />
de centralasiatiske og kaukasiske lande, enkelte lande på Balkan samt<br />
Rusland, Hviderusland og Moldavien. Det betyder dog ikke, at tanken<br />
bag PfP er opgivet. Den forsøges nu indarbejdet i samarbejdet med lande<br />
omkring Middelhavet (se nedenfor).<br />
NATO har indledt samarbejde med lande og områder, der ligger ud over<br />
PfP. Det gælder Rusland, Ukraine, Middelhavslandene, Sydøsteuropa<br />
(dvs. Balkan) og – senest – Mellemøstregionen (på “engelsk“: Broader<br />
Middle East). Det følgende ser kort på disse samarbejdsområder og de<br />
problemer, de er løbet ind i.<br />
Samarbejdet med Rusland fi k særlig stor betydning<br />
op til Madrid-topmødet i 1997, hvor<br />
NATO inviterede Polen, Ungarn og Tjekkiet<br />
med. Forud var det lykkedes at indgå en særlig<br />
aftale med Rusland. I den forbindelse blev Det<br />
Permanente NATO-Rusland Fællesråd (PJC) oprettet.<br />
NATO og Rusland nåede kun lige at lære<br />
hinanden at kende ved forhandlingsbordet, før<br />
NATO indledte sin Kosovo-kampagne, og Rusland<br />
udvandrede og afbrød samarbejdet med<br />
NATO. Efter terrorangrebene mod USA indledte<br />
NATO og Rusland et langt mere substantielt<br />
samarbejde og ændrede formen på det. Det nyoprettede<br />
NATO-Rusland Råd skulle angiveligt<br />
rette op på nogle af de skævheder, der var indbyggede i PJC, nemlig at<br />
NATO-landene havde afstemt deres politik på forhånd, hvorefter Rusland<br />
ikke havde særlig stor indfl ydelse på den.<br />
Samtidig med, at NATO Indledte et samarbejde med Rusland, skabtes<br />
et omfattende samarbejde med Ukraine, som dog var drevet af andre<br />
hensyn. Ukraine har aldrig udgjort nogen trussel mod NATO eller blandet<br />
sig i NATO’s udvidelser efter Den Kolde Krig, men NATO har ønsket at<br />
understøtte Ukraines selvstændighed (i forholdet til Rusland) ud fra strategiske<br />
hensyn, idet ukrainsk tab af suverænitet ville ændre det strategiske<br />
landskab i Europa betragteligt. NATO har også været inddraget i stabi-<br />
Præsident Boris Jeltsin. 1996.<br />
POL FOTO<br />
61
62<br />
litetsfremme i Ukraine, herunder ikke mindst hjælp til omstilling af det<br />
ukrainske forsvar og bistand til demokratiudvikling.<br />
I 1994 indledte NATO samarbejde med nogle lande omkring Middelhavet<br />
i den såkaldte Middelhavsdialog. Dialogen har – som navnet mere end<br />
antyder – været et politisk og i langt mindre grad et praktisk samarbejde.<br />
Syv lande deltager, nemlig Algeriet, Egypten, Israel, Jordan, Marokko,<br />
Mauretanien og Tunesien. Middelhavsdialogen har ikke kunnet bygge på<br />
den samme positive forhåndsindstilling som PfP, og der har været udbredt<br />
skuffelse over de manglende resultater. NATO-landene besluttede derfor<br />
at styrke dialogen og supplerede den på topmødet i Istanbul i 2004 med<br />
et Istanbul Samarbejdsinitiativ. Dette initiativ rækker længere ud, og omfatter<br />
nu også Mellemøstregionen (Broader Middle East).<br />
NATO’s deltagelse i krisestyring<br />
NATO’s strategiske koncept fra 1999<br />
Krisestyring: At være parat til,<br />
ud fra en konkret vurdering og<br />
gennem enighed i overensstemmelse<br />
med Artikel 7 i Washington-traktaten,<br />
at bidrage til effektiv konfl iktforebyggelse<br />
og til at gå aktivt ind i krisestyring,<br />
herunder krisestyringsoperationer.<br />
21 Palin, Sir Roger, Multinational<br />
Military Forces: Problems<br />
and Prospects. Adelphi<br />
Paper 294, The International<br />
Institute for Strategic<br />
Studies, 1995, s. 25.<br />
Det formelle grundlag for NATO’s omfattende indsats på krisestyringsområdet<br />
i 1990’erne kom faktisk mange år efter, NATO havde indledt de<br />
første krisestyringsoperationer. I Rom 1991 havde NATO erklæret, at midlerne<br />
var dialog, samarbejde og forsvar bl.a. for at “forebygge og håndtere<br />
sikkerhedstruende kriser“. I Oslo i juni 1992 havde NATO givet tilsagn til<br />
CSCE og i december 1992 til FN om at støtte deres operationer. <strong>Se</strong>nere<br />
topmødeerklæringer har på baggrund af erfaringerne fra Balkan bekræf-<br />
tet NATO’s rolle på krisestyringsområdet, men<br />
det var først i april 1999 – midt under NATO’s<br />
bombardementer i Kosovo – at NATO med sit<br />
Strategiske Koncept legaliserede udviklingen i<br />
krisestyringsbegrebet, således som det havde<br />
fundet sted i mellemtiden.<br />
NATO har deltaget i næsten alle former for<br />
kriseoperationer, men har måttet erkende, at<br />
der er operationer, Alliancen – eller rettere Alliancens<br />
medlemslande – er bedre til at udføre end andre.<br />
I de første år af 1990’erne trådte NATO – som det øvrige internationale<br />
samfund – ind i konfl ikten i ex-Jugoslavien uden at være forberedt på opgavens<br />
karakter. Den erfaring, man gjorde, var, at så længe operationen var en<br />
klassisk fredsbevarende operation, og parterne på landjorden også opførte<br />
sig derefter, var de politiske og militære risici relativt små og opgaven til<br />
at udføre. Men hvis operationen eskalerede til en fredsgennemtvingende<br />
operation fx på grund af parternes manglende vilje til at overholde egne<br />
aftaler eller på grund af direkte sabotage (ex på “mission creep“), var risiciene<br />
pludselig langt større, og hele NATO’s troværdighed som militær<br />
alliance stod på spil. NATO tog da også konsekvensen deraf og krævede i<br />
1995 et større ansvar for operationen uden at skulle dele det med FN 21 .<br />
NATO har deltaget i forskellige former for diplomatisk fredsskabelse, fx<br />
med Milosevic forud for Dayton-aftalen, men mest markant var NATO-landenes<br />
(eller for at være helt korrekt: Kontaktgruppens) forhandlinger med<br />
både serbisk og kosovo-albansk side under de forhandlinger, der fandt
sted i Rambuillet forud for NATO’s bombardementer i Kosovo. Denne<br />
type fredsskabelse kan også karakteriseres som tvangsdiplomati.<br />
Den diplomatiske fredsskabelse har rødder i FN-pagtens Kapitel 6,<br />
som giver FN mulighed for at fi nde fredelige løsninger, fx forhandling,<br />
mægling, forlig, domfældelse. De stridende parter forventes at have<br />
vilje til at løse deres indbyrdes problemer, og derfor fungerer tredjepart<br />
kun som “fødselshjælper“. I nogle tilfælde griber tredjepart til<br />
at true, hvis parterne ikke retter sig efter de krav, som stilles. Dette<br />
fænomen har fået betegnelsen tvangsdiplomati.<br />
En anden type indsættelse er den præventive, som der ikke fi ndes særlig<br />
mange eksempler på, hverken for NATO eller for andre organisationer.<br />
Første eksempel på en sådan indsættelse var den FN-ledede operation<br />
UNPREDEP fra 1995 til 1999, der skulle hindre konfl ikten fra ex-Jugoslavien<br />
i at brede sig til det etnisk meget heterogene Makedonien. Anden gang<br />
var også i Makedonien, hvor NATO ledede operation Essential Harvest og<br />
indsamlede ca. 4.000 våben og tog luften ud af de albanske ekstremisters<br />
forsøg på at destabilisere den makedonske regering. I begge tilfælde greb<br />
det internationale samfund ind efter opfordring fra værtsregeringen.<br />
NATO har udført en tredje type indsættelse, nemlig den klassiske fredsbevarende<br />
på værtsregeringens anmodning, upartisk og tilbageholdende<br />
med at anvende magt. I Bosnien-Hercegovina i 1993 bistod NATO FN<br />
med at overvåge bosnisk luftrum, og i 1999 var NATO inddraget i operationen<br />
Allied Harbour, hvor den albanske regering bad NATO om at være<br />
til stede for at situationen ikke blev destabiliseret.<br />
De klassiske fredsbevarende operationer hører hjemme i FN-pagtens Kapitel<br />
6, men er også blevet kaldt “kapitel 6½-operationer“, fordi FN indsætter<br />
tropper til at overvåge eller bistå med at bevare en indgået fred.<br />
Betingelserne for klassisk fredsbevarelse er, at der skal foreligge en<br />
fredsaftale mellem de stridende parter. Parterne skal være indforstået<br />
med den fredsbevarende styrkes tilstedeværelse. Til gengæld skal styrken<br />
overholde to vigtige principper: Den skal være upartisk og må kun<br />
bruge magt i selvforsvar. For at bevare parternes tilslutning – og hindre,<br />
at konfl ikten breder sig – skal parterne have den klare opfattelse, at den<br />
fredsbevarende styrke ikke tager parti for én af dem. Gør den det, kan<br />
man risikere, at en af parterne genoptager kampene. FN’s fredsbevarende<br />
styrker var derfor ofte letbevæbnede for ikke at virke truende.<br />
Problemet for Alliancen var, den ikke var specielt egnet til klassisk fredsbevarelse.<br />
For det første på grund af dens karakter som en militær organisation.<br />
Det betød, at den var bedst til robuste interventioner – helst fra<br />
luften (mens fx FN havde tradition for landtropper, der kun brugte magt<br />
i selvforsvar) 22 . Det betød også, at NATO’s troværdighed blev sat endnu<br />
mere over styr, når parterne på jorden saboterede den fredsstøttende<br />
indsats, og NATO – på grund af FN eller af andre årsager – var forhindret<br />
22 Bildt, Carl, “Foreword”<br />
i Biermann, Wolfgang og<br />
Martin Wadset, UN Peacekeeping<br />
in Trouble: Lessons<br />
from the Former Yugoslavia,<br />
Ashgate, Aldershop, 1998,<br />
s. xxiii.<br />
63
64<br />
i at anvende magt. For det andet på grund af, at NATO i manges øjne har<br />
repræsenteret den sejrende part fra Den Kolde Krig, USA. Det har givet<br />
de stridende parter for nemme undskyldninger om, at USA var part i striden<br />
(hvorefter de genoptog kampene). Den klassiske modpart, Rusland,<br />
har også haft for let ved at lamme NATO i fx FN’s Sikkerhedsråd.<br />
Når NATO alligevel påtog sig fredsbevarende roller, var det netop fordi,<br />
det stod mere og mere klart for alle, at de stridende parter heller ikke efterlevede<br />
de klassiske fredsbevarende dyder, som FN stod for, og at disse<br />
dyder ifølge offentligheden stod i vejen for en mere robust indsats over<br />
for de stridende parter. For NATO’s vedkommende førte voldsspiralen på<br />
Balkan til, at NATO-landene deltog i fl ere og fl ere offensive operationer<br />
over for – især – de bosniske serbere, herunder fl ystøtte til opretholdelse af<br />
fl yveforbuddet over Bosnien og beskyttelse af de “sikre zoner“ i Bosnien.<br />
NATO’s problem i forbindelse med udførelsen af ovennævnte opgaver var<br />
endvidere, at samarbejdet med FN ikke altid forløb gnidningsfrit – hverken<br />
politisk eller organisatorisk. Problemet var af generel karakter, nemlig at<br />
FN’s Sikkerhedsråd i sin iver for at afhjælpe de humanitære problemer<br />
vedtog resolutioner, der gav mandat til at bruge tvang, men at medlemslandene<br />
ikke udsendte tilstrækkelige tropper. FN-personellet var alt for ofte<br />
magtesløse på jorden, mens NATO forenklet sagt så til fra luften. Dernæst<br />
kom en række politiske problemer mellem NATO og FN, der skyldtes,<br />
at FN tillagde fredens bevarelse højeste prioritet, og at FN gennem Den<br />
Kolde Krig havde udviklet sig til en fredsorganisation, mens NATO havde<br />
forberedt sig på krig. Det var derfor et stort problem for NATO og dets<br />
tropper på jorden, at dets handlinger (fx bombninger) skulle underlægges<br />
det såkaldte dobbelt-nøgle princip, hvor både FN og NATO skulle give lov<br />
til at bruge magt. I NATO oplevedes det som tab af troværdighed. Med<br />
Dayton-aftalen blev NATO’s mere robuste tilgang legitimeret, og med Brahimi-rapporten<br />
fra 2000 bevægede FN sig i øvrigt i retning af NATO.<br />
Efter Dayton-aftalen vedrørende Bosnien-Hercegovina var forhandlet på<br />
plads, tog FN konsekvensen – på amerikansk forlangende – og overlod ansvaret<br />
til NATO med at indsætte en multinational styrke i Bosnien-Hercegovina.<br />
Implementeringsstyrken (IFOR) og Stabiliseringsstyrken (SFOR), som afl øste<br />
den, byggede på et mandat fra FN, der gav mulighed for magtanvendelse.<br />
I 1999 gennemførte NATO sin foreløbigt eneste fredsgennemtvingende<br />
operation, “luftkampagnen“ over Kosovo, som også er et eksempel på en<br />
humanitær intervention. Operationen var særdeles konfl iktfyldt – både i<br />
forhold til Forbundsrepublikken Jugoslavien, som bombardementerne var<br />
rettet imod, i forhold til Rusland, som reagerede ved at standse al samarbejde<br />
med NATO, og Kina, hvis ambassade blev ramt af en af NATO’s<br />
præcisionsstyrede bomber, samt internt i NATO, hvor der var stor uenighed<br />
om de midler, der skulle tages i anvendelse (strategiske bombninger<br />
eller landtropper). NATO vandt krigen, men fi k en del “ar på sjælen“ undervejs.<br />
Én af de mest bitre erfaringer var, at NATO måske slet ikke var så<br />
velegnet til det, som alle havde regnet med, nemlig koalitionskrigsførelse<br />
(se også kap. 4). I hvert tilfælde valgte USA ikke at anvende NATO i forbindelse<br />
med krigen mod Taliban i Afghanistan i efteråret 2001. En anden<br />
erfaring var, at det viste sig, at der var et enormt skel mellem amerikanske<br />
og europæiske kapaciteter (se kap. 6).
Fredsgennemtvingelse hører hjemme i FN-pagtens Kapitel 7, der giver<br />
FN’s Sikkerhedsråd ansvar for at gribe ind, hvis der foreligger en<br />
“trussel mod freden, noget fredsbrud eller nogen angrebshandling“<br />
samt ansvar for at opretholde eller genoprette “mellemfolkelig fred<br />
og sikkerhed“. Sikkerhedsrådet har to sanktionsmuligheder – ikke-militære<br />
(Artikel 41) og militære (Artikel 42). FN-pagtens Kapitel 7 udgør<br />
den sikkerhedsordning, som har fået betegnelsen kollektiv sikkerhed,<br />
hvor staterne går sammen om at straffe den part, som forbryder sig<br />
mod det fælles regelsæt. Da FN blev dannet, var det primært stater,<br />
som forventedes at udgøre en “trussel mod freden“.<br />
NATO’s tilstedeværelse på Balkan og i Afghanistan har også indebåret<br />
deltagelse i den sidste form for indsættelse, som skal nævnes her, nemlig<br />
genopbygning efter en konfl ikt. Mens det primært har været op til<br />
OSCE, FN og EU at opbygge de civile strukturer på Balkan, har NATO<br />
fx tilvejebragt den fysiske sikkerhed og har ofte deltaget i skabelsen af<br />
sikkerhedsstrukturer. NATO har således arbejdet for at genskabe tilliden<br />
mellem parterne i Bosnien gennem sin kursusvirksomhed. Men NATO har<br />
også via det civil-militære samarbejde (CIMIC) fx bistået med at genoprette<br />
den fysiske infrastruktur (veje o. lign). NATO spiller endvidere en<br />
genopbyggende rolle i Afghanistan, fx gennem oprettelse af nationale<br />
genopbygningshold og træning af sikkerhedsstyrker.<br />
NATO’s fredsstøttende operationer har udgjort én af Alliancens store opgaver<br />
efter Den Kolde Krig. NATO har kunnet bistå det internationale samfund<br />
med robuste kapaciteter. De har også inddraget NATO-lande og lande fra<br />
partnerskabssamarbejdet på en ny måde og især – langsomt – skabt tillid til<br />
Moskva. Men de har også fremstillet forskelle blandt de allierede i synet på,<br />
hvordan styrker skal anvendes og militær magt bruges. De vesteuropæiske<br />
lande, som også deltog fl ittigt i de fredsbevarende styrker under Den Kolde<br />
Krig, har trukket på deres erfaringer fra den tid (fx med at prøve at nå resultater<br />
i forhold til de stridende parter), mens USA, som var udelukket fra<br />
at deltage under Den Kolde Krig, og som var uvant med rollen, ikke følte,<br />
at amerikanske soldaters kampevner blev udnyttet fuldt ud. Denne erfaring<br />
med indsættelser på Balkan har ført til en billedrig beskrivelse af, at det<br />
er “USA der sparker døren ind, og europæerne rydder op“. Eller at “USA<br />
laver middagen, og europæerne vasker op.“<br />
Våbenkontrol og spredning af masseødelæggelsesvåben<br />
Mens NATO’s indsats på området for masseødelæggelsesvåben, dvs.<br />
atomare, biologiske og kemiske våben, under Den Kolde Krig primært<br />
handlede om atomvåbnene, har NATO med det nye trusselsmiljø udvidet<br />
området til også at inddrage de to andre områder. NATO’s virkemidler har<br />
både været politiske og militære som under Harmel-processen, men Alliancen<br />
har – navnlig på grund af Vesteuropæiske landes modvilje – været tilbageholdende<br />
med at duplikere den indsats, der skete i andre internationale<br />
organisationer. Derfor har det været et skel mellem erkendelsen af masseødelæggelsesvåben<br />
som et problem og de konkrete initiativer. Ønsket om<br />
65
66<br />
23 Det følgende om kontrol<br />
med masseødelæggelsesvåben<br />
bygger næsten<br />
udelukkende på den meget<br />
grundige fremstilling af<br />
Terzuolo, Eric R., Regional<br />
Alliance, Global Treat: NATO<br />
and Weapons of Mass Destruction,<br />
1994-2004. Final<br />
Report, Manfred Wörner<br />
Fellowsip, 2003/2004,<br />
NATO, 2004.<br />
24 NATO pressemeddelelse<br />
(95)124. <strong>Se</strong> også Terzuolo<br />
for en grundig gennemgang<br />
af området.<br />
25 Terzuolo, ibid. s. 21.<br />
at kontrollere spredning af masseødelæggelsesvåben har fokuseret på at<br />
beskytte civilbefolkninger og territorier samt de af NATO’s militære styrker,<br />
som eventuelt skulle sættes ind i et område, hvor der er risiko for, at fjenden<br />
anvender masseødelæggelsesvåben. Den gradvise udvidelse af NATO’s<br />
operationsområde har understreget behovet for denne beskyttelse.<br />
I 1990’erne blev kontrol med masseødelæggelsesvåben behandlet som<br />
et problem for sig, men efter 11. september 2001 blev det koblet sammen<br />
med bekæmpelsen af terrorisme. 23<br />
Hvordan truslen om masseødelæggelsesvåben skulle opfattes, og hvilke<br />
politiske og/eller militære midler, som skulle tages i anvendelse over<br />
for lande og grupper, som kunne tænkes at anskaffe og sprede masseødelæggelsesvåben,<br />
var meget konfl iktfyldt i NATO. Det var ikke desto<br />
mindre opfattelsen på begge sider af Atlanten, at emnet var vigtigt, og<br />
at man ønskede at inddrage det under NATO. Fra vesteuropæisk side<br />
ville man gerne undgå, at USA, som var den sejrende supermagt, gik enegang<br />
over for disse lande. Man ville også gerne sikre sig, at løsningerne<br />
blev politiske og ikke kun militære. USA på sin side så spørgsmålet om<br />
masseødelæggelsesvåben som et område, hvor NATO kunne bevare sin<br />
relevans, og pressede også på.<br />
Op til topmødet 1994, hvor forholdet til de central- og østeuropæiske lande<br />
overskyggede næsten alt andet, pressede USA på for at øge NATO’s indsats på<br />
området. Resultatet blev et kompromis, hvor især NATO’s politiske midler blev<br />
slået fast. NATO’s politiske rolle er – som tidligere – mest knyttet til drøftelse af<br />
og opfordring til landene om at tilslutte sig internationale våbenkontrolaftaler<br />
(konventionerne om “Biologiske og toksine våben“ og om “Kemiske våben“,<br />
“Ikkespredningsaftalen“), deres gennemførelse, men i forhold til ikke-statslige<br />
grupper, fx terrorister, kunne man ikke komme længere i 1994 end at<br />
erklære, at man ville koordinere landenes indsatser, som fortsat var nationale<br />
anliggender. Man ville endvidere forsøge at mindske truslen fra spredning og<br />
beskytte mod den.<br />
Det blev dog også i 1994 taget et par skridt til at sætte en udvikling i gang<br />
mht. militære midler i bekæmpelsen af masseødelæggelsesvåben. Der blev<br />
vedtaget et Rammedokument vedrørende Spredning af Masseødelæggelsesvåben,<br />
som bl.a. åbner en fl ig for, at NATO vha. “robuste militære<br />
kapaciteter sender det signal til mulige spredere af masseødelæggelsesvåben,<br />
at NATO tager risikoen ved spredning af masseødelæggelsesvåben<br />
med største alvor, at Alliancen vil vise viljestyrke, og at den ikke vil lade sig<br />
intimidere af trusler fra atomare, biologiske og kemiske våben.“ 24<br />
Blandt de vesteuropæiske lande skabte det bekymring for, om USA<br />
nu ville erstatte de politiske midler (“non-proliferation“) med militære<br />
(“counterproliferation“). Indsatsen på det militære område handlede dog<br />
i første omgang om at beskytte NATO-soldater, så de kunne bevæge sig<br />
ind i områder, hvor der havde været anvendt masseødelæggelsesvåben,<br />
altså et temmelig defensivt sigte. Midlerne forblev nu primært politiske,<br />
udtrykt således i Rammedokumentet (og gentaget mange gange siden),<br />
nemlig at NATO har som vigtigste mål at “hindre, at spredning fi nder<br />
sted, eller, hvis den alligevel skulle ske, at få den omgjort ved hjælp af<br />
diplomatiske midler.“ 25
Det var især USA, der forsøgte at overbevise europæerne om, masseødelæggelsesvåben<br />
kunne udgøre en trussel mod Europa, og at disse våben<br />
kunne komme i terroristers – eller “slyngelstaters“ – hænder. Europæerne<br />
var ikke lette at overbevise. <strong>Se</strong>lvom en række af disse stater lå tæt på<br />
Europa, og selvom det kunne påvises, at de enten havde eller forsøgte at<br />
erhverve masseødelæggelsesvåben, var europæerne ikke enige i, at disse<br />
stater også ville anvende dem mod Europa.<br />
På Washington-topmødet i 1999 fi k emnet dog et vist løft. Der blev vedtaget<br />
et WMD-Initiativ (WMD, Weapons of Mass Destruction), der skulle<br />
samle kræfterne på området, styrke vidensdelingen osv. NATO vedtog<br />
også et Forsvarskapacitetsinitiativ, der generelt skulle lukke det store skel<br />
på materielområdet, man erfarede, der var efter Kosovo-kampagnen. Ud<br />
af 58 områder, hvor NATO-landene skulle gøre fremskridt, handlede de<br />
seks om forsvar mod masseødelæggelsesvåben. Endvidere skete der det,<br />
at NATO i højere og højere grad lod det indgå i partnersamarbejdet også<br />
at håndtere dette spørgsmål. Der har i den forbindelse været stor interesse<br />
for civil beredskabsplanlægning.<br />
Som led i at beskytte NATO mod masseødelæggelsesvåben er oprettelsen<br />
af et missilskjold. Det, NATO-landene har drøftet, har ikke for alvor været et<br />
nationalt missilskjold, hvor indkommende missiler over et land skydes ned,<br />
før de kommer så langt. Dertil er uenigheden i NATO for stor. Det, man er<br />
blevet enige om er at undersøge mulighederne for “taktiske missilskjold“,<br />
dvs. beskyttelse af NATO-personel, der er indsat i kampområder, mod kort-<br />
og mellemdistancemissiler. Efter terroranslaget i USA øgedes indsatsen for<br />
at udvikle disse taktiske missilskjold, hvilket ikke mindst skal ses i lyset af<br />
det forbedrede forhold til Rusland. På topmødet i Prag i 2002 blev NATO’s<br />
militære myndigheder bedt om at arbejde videre med spørgsmålet.<br />
Efter terroranslaget i september 2001 kom terrorbekæmpelse meget højt<br />
op på NATO’s dagsorden. I en erklæring fra december 2001 (“NATO’s Response<br />
to Terrorism“) defi neres terrorisme som en risiko mod Alliancens<br />
sikkerhedsinteresser, og håndteringen af denne risiko som en grundlæggende<br />
for sikkerheden. <strong>Se</strong>lvom NATO efter terroranslagene udviste stort<br />
sammenhold, er der dog fortsat lande, som ikke er så enige med USA i<br />
at give NATO en alt for central rolle (gælder især Frankrig) 26 . Ikke desto<br />
mindre vedtog NATO på topmødet i Prag i 2002 en omfattende pakke af<br />
tiltag med henblik på at imødegå terrorismen. I topmødeerklæringen udtrykker<br />
stats- og regeringscheferne, at NATO’s såkaldte trans<strong>format</strong>ion skal<br />
vise “vores vilje til at beskytte vores befolkninger, territorier og styrker fra<br />
ethvert væbnet angreb, inklusive terrorangreb, som kommer udefra. Vi har<br />
vilje til at afskrække, gribe ind, forsvare og beskytte os mod ethvert angreb<br />
på os i overensstemmelse med Washington-traktaten og FN-pagten“.<br />
Det førte til vedtagelsen af en altomfattende tilgang til bekæmpelse af terror.<br />
Mange af tiltagene præsenteres andetsteds i <strong>bogen</strong>. Det blev vedtaget<br />
at oprette en reaktionsstyrke (NATO Response Force), “som kan bevæge<br />
sig derhen, hvor der er behov for dem, understøtte operationer på afstand<br />
og over lang tid og nå deres mål“ (jf. kapitel 4). Tilgangen omfatter også de<br />
allerede igangværende bestræbelser på mere effektivt at lukke det såkaldte<br />
kapacitetsskel mellem USA og Europa (jf. kapitel 6). Derudover handler terrorbekæmpelsen<br />
ikke mindst om at forbedre delingen af efterretninger, hvil- 26 Medcalf, ibid., forthcoming<br />
67
68<br />
27 de Wijk, ibid. s. 39.<br />
28 Gouré, Daniel, “Nuclear<br />
Deterrence, Then and Now”<br />
i Policy Review, No. 116,<br />
december 2002/januar 2003.<br />
ket har været et kildent emne i NATO også historisk, forbedre kommando-,<br />
kontrol- og kommunikationsforhold (for at lette kampen i kampområdet)<br />
samt en indsats for at hindre cyper-terrorism (vedr. globale netvæk).<br />
NATO vedtog også et militært koncept for terrorbekæmpelse, der omfatter<br />
mulighed for offensive aktioner (nedkæmpe terrorister eller fratage dem<br />
deres militære muligheder), forsvar, dvs. beskyttelse af NATO’s områder og<br />
befolkninger samt planlægning af en indsats efter et angreb, så incitamentet<br />
for terrorister til at udføre et angreb reduceres. NATO vedtog også at styrke<br />
samarbejdet med partnerlandene om terrorbekæmpelse. Af disse emner kan<br />
navnlig spørgsmålet om offensive operationer komme til at give problemer<br />
NATO-landene indbyrdes. Spørgsmålet om, på hvilke vilkår NATO-landene<br />
må gå offensivt frem i forhold til terrorister (og evt. stater, der huser terrorister),<br />
kan give anledning til politiske og folkeretlige uoverensstemmelser<br />
mellem landene. Diskussionen berører det meget konfl iktfyldte spørgsmål<br />
om, hvorvidt en alliance eller en stat må handle forebyggende (på engelsk:<br />
preventive) over for en trussel, der tager til, og hvad kriterierne er for at<br />
handle foregribende (på engelsk: pre-emptive) over for et nært forestående<br />
angreb. NATO kan risikere at stå i en situation, hvor et eller nogle få lande vil<br />
ønske at handle fx over for terrorister, før der ligger beviser for, at et angreb<br />
er forestående, og at andre lande ikke vil. Resultatet kan blive handlingslammelse<br />
og risiko for, at et land – USA – mister interessen for NATO.<br />
NATO’s militære koncept for terrorbekæmpelse:<br />
counter-terrorism (terrorbekæmpelse, offensiv)<br />
anti-terror (terror-modforholdsregler, defensiv)<br />
consequence management (konsekvensstyring, “total-forsvar“)<br />
Til sidst et ord om NATO’s strategi, strategien om fl eksibelt gensvar. Da<br />
Den Kolde krig sluttede, var der ikke særlig stor politisk lyst til at diskutere<br />
et emne, som nær havde splittet Alliancen i 1960’erne og ført til store<br />
uenigheder. I topmøde-erklæringen fra Rom i 1991 kom det til at hedde,<br />
at anvendelse af atomvåben var “even more remote“. Nogle politikere<br />
havde gerne kaldt dem “weapons of last resort“, men det blev afvist for<br />
ikke at afskære NATO fra førstebrug af disse våben. 27 Clinton-administrationen<br />
ønskede heller ikke at sætte en ændring i gang, som kunne sprede<br />
sig til andre områder som ringe i vandet, men da Bush-administrationen<br />
kom til, tog den konsekvensen af sit syn på truslens karakter og opsagde<br />
nogle af de aftaler, som på hver sin måde havde støttet de militære strategier<br />
(fx ABM-traktaten) ud fra den betragtning om, at verden ikke længere<br />
rummede to supermagter, der stod over for hinanden, men mange<br />
og uforudsigelige risici. 28<br />
3.5. Sammenholdet i NATO<br />
Da Den Kolde Krig sluttede, og Sovjetunionen forsvandt, var der mange<br />
både i hovedstæderne og i NATO, der åbent spurgte, om NATO stadig var<br />
relevant. Mange konkurrerende interesser og prioriteter dukkede op igen,
og hvis NATO havde været en klassisk alliance, vendt mod en hedengangen<br />
fjende, ville det ikke have været spor mærkeligt, hvis den var blevet nedlagt.<br />
Men der var ikke vilje til at opløse NATO i 1990. Det var der mange årsager<br />
til. I starten spillede det en væsentlig rolle, at man jo ikke kunne være helt<br />
sikker på, at truslen ikke genopstod. Hertil kom, at NATO-landene fandt,<br />
at de ikke hver for sig kunne håndtere de store omvæltninger, som Europa<br />
skulle gennemgå, og at de øvrige internationale organisationer som EF,<br />
CSCE eller FN enten ikke havde kapacitet til det, eller ikke var egnede til<br />
det. NATO-landene gav her NATO en raison d’etre i form af at hjælpe de<br />
central- og østeuropæiske lande med deres omstilling til demokrati og til<br />
at blive “normale“ aktører, der respekterede internationale regler. I forlængelse<br />
heraf fi k Alliancen til opgave at udføre krisestyringsopgaver på<br />
Balkan. Den seneste udvikling er, at kontrol med masseødelæggelsesvåben<br />
og terrorbekæmpelse er blevet sat på NATO’s dagsorden.<br />
Det er ikke ensbetydende med, at gamle splittelsestendenser ikke dukkede<br />
op i perioden, eller at der ikke var emner, som medførte voldsom konfl ikt.<br />
Det første spørgsmål, som skulle håndteres var, om andre internationale organisationer<br />
skulle overtage NATO’s rolle. USA havde stærke interesser i at<br />
give NATO en rolle, hvilket kan ses i lyset af, at NATO er den eneste organisation<br />
– bortset fra OSCE – der giver USA repræsentation i Europa, og som<br />
giver USA mulighed for at samarbejde med – og øve indfl ydelse – på Europa.<br />
Frankrig repræsenterede det andet ekstrem og så gerne en vægtforskydning<br />
til andre organisationer (fx WEU). Én af udgangene på den diskussion var, at<br />
NATO skulle bistå de andre organisationer – OSCE, WEU/EU – med at udføre<br />
deres krisestyringsoperationer. Dermed fi k de mere “europæiske“ (modsat<br />
“atlanticistiske“) lande mulighed for at prøve WEU af, samtidig med at NATO<br />
fortsatte sin eksistens. Det skulle så i øvrigt vise sig, at der på længere sigt<br />
ikke var stor interesse for at anvende WEU, og Frankrig valgte i stedet i stigende<br />
grad at styrke sit engagement i NATO’s fredsbevarende operationer.<br />
Et andet konkret emne handlede om NATO’s udvidelse, hvor NATO-landene<br />
var uenige om, hvor hurtigt man skulle gå frem. Kompromisset blev<br />
partnersamarbejdet, hvor især Partnerskab for Fred viste sig at være en<br />
tilfredsstillende løsning. Partnerskab for Fred gav lande, der ønskede at<br />
forbedre deres situation politisk, militært og på anden måde, et perspektiv<br />
om medlemskab, samtidig med at de kunne afprøve deres vilje og<br />
evne til at operere sammen med NATO i blandt andet de fredsbevarende<br />
operationer i Bosnien-Hercegovina.<br />
En tredje konfl ikt angik ex-Jugoslavien, hvor de allierede var uenige om<br />
fjendebilledet og om de bedst egnede midler. Det gjaldt med hensyn til<br />
parterne i Bosnien-Hercegovina og senere i Kosovo. Her var der ingen<br />
lette kompromisser – ud over at handle ud fra laveste fællesnævner. For<br />
USA var det ikke tilfredsstillende, og man valgte at føre krig mod Taliban i<br />
Afghanistan uden brug af NATO. Det kom noget bag på de øvrige NATOmedlemmer,<br />
at USA ikke ønskede at benytte sig af den enorme sympati,<br />
der tilfl ød landet efter terrorangrebene, og anvende NATO’s apparat.<br />
En fjerde konfl ikt har drejet sig om udviklingen af det europæiske forsvar,<br />
og om det ville styrke eller svække det transatlantiske samarbejde. Emnet<br />
69
70<br />
har været koblet sammen med spørgsmålet om kapacitetsskel (jf. kapitel<br />
6), og én måde at se indsatsen for at skaffe europæerne fl ere militære<br />
kapaciteter kan ses som et ønske fra europæisk side på at leve op til<br />
forpligtelserne i NATO. Men gjorde de ikke det, var spådommen også, at<br />
NATO ikke ville kunne fungere mere.<br />
Endelig har spørgsmålet om magtanvendelse været fremme og skabt<br />
uenigheder blandt landene. <strong>Se</strong>nest i forbindelse med en krig, som heller<br />
ikke blev ført af NATO, nemlig den mod Saddam Husseins regime i foråret<br />
2003. De europæiske NATO-lande så sig pludselig delt op i “det gamle<br />
Europa“, som ikke støttede USA’s krig mod terror, og “det nye Europa“,<br />
som støttede USA. Splittelsen, som altså ikke direkte havde med NATO at<br />
gøre, skabte en del frustration, og topmødet i Istanbul i sommeren 2004<br />
blev i høj grad tolket som et forsoningsmøde.<br />
3.6. Opsamling<br />
Trusselsbillede<br />
Den måde NATO har opfattet sine strategiske omgivelser og risici på ændrede<br />
sig med større hast end på noget tidligere tidspunkt. Fra Den Kolde<br />
Krigs tid overlevede i en periode forestillingen om Sovjetunionen/Rusland<br />
som en strategisk fjende. Men der var ikke enighed om det i Alliancen, og<br />
fl ere og fl ere af medlemslandene rettede blikket mod de “uforudsigelige“<br />
risici, der kunne opstå i forbindelse med Østeuropas overgang til demokrati.<br />
Da ex-Jugoslavien gik i opløsning og sank ned i borgerkrig, var der<br />
en tilbøjelighed til, at dette syn bredte sig til det øvrige Østeuropa. En<br />
stor opgave blev derfor at stabilisere denne del af Europa.<br />
I takt med at Europa blev mere og mere stabilt og integreret i NATO (og<br />
EU) fl yttede NATO opmærksomheden længere væk. Men der gik nogle år,<br />
før de allierede kunne enes om at sætte de nye trusler på dagsordenen.<br />
Med terroranslagene mod USA i september 2001 skete der en markant<br />
drejning i NATO’s opmærksomhed. Trusselsbilledet kom nu i stigende<br />
grad til at omfatte spredning af masseødelæggelsesvåben, terrorisme<br />
og ikke-statslige aktører. I kølvandet på terroranslagene skete der også<br />
en markant drejning i forholdet til Rusland. Rusland var nu ikke længere<br />
en fjende eller modstander, men en strategisk partner, NATO kan samarbejde<br />
med bl.a. for at “projicere“ stabilitet længere væk end i Europa.<br />
Mål<br />
NATO’s grundlæggende mål ændrede sig også radikalt efter Den Kolde<br />
Krig. Fra primært at være optaget af traditionelle forsvarsopgaver i<br />
Europa, har NATO i den tiårsperiode, der er gået, defi neret nye opgaver<br />
og udvidet sit operationsområde. Efter et par års diskussion om, hvordan<br />
NATO skulle forblive relevant, fi k NATO en meget aktiv stabilitetsfrem-
mende rolle og en meget synlig og aktiv fredsstøttende rolle. Disse to roller<br />
er blevet suppleret af en ny rolle med hensyn til at inddæmme truslen<br />
fra masseødelæggelsesvåben samt bekæmpe og afskrække terrorister.<br />
Med udvidelsen af NATO’s opgaver blev også den geografi ske rækkevidde<br />
udvidet – fra “det euro-atlantiske område“ til global indsættelse.<br />
Midler<br />
Siden afslutningen af Den Kolde Krig øgede og ændrede NATO både de<br />
politiske og militære midler. Til de politiske midler hører partnersamarbejdet<br />
med østeuropæiske lande, lande i Middelhavsregionen og Rusland – og<br />
nu senest Mellemøstregionen. Støtte til våbenkontrolregimer hører også<br />
til i den politiske “værktøjskasse“. Det kunne der – trods indvendinger fra<br />
konservative kredse – skabes enighed om. NATO’s udvidelse med lande i<br />
den tidligere Warszawapagt har også været et politisk middel, som har bidraget<br />
til at skabe stabilitet i Europa. Dernæst har NATO’s fortsatte arbejde<br />
i de mange civile komiteer også udgjort en stabiliserende rolle.<br />
Men NATO har også gjort brug af militære midler – i både politiske og<br />
militære roller. Det har især været NATO’s konventionelle styrker, som<br />
har mærket til forandringerne i NATO’s roller. De har spillet vigtige roller<br />
i de praktiske sider af PfP og krisestyringsopgaverne. På begge områder<br />
er NATO’s militære styrkers troværdighed og effektivitet nu blevet “testet“.<br />
Resultaterne har været både gode og mindre gode. Efter midten af<br />
1990’erne, hvor NATO defi nerede sin egen fredsstøttende rolle, begyndte<br />
mål og midler at matche hinanden på en tilfredsstillende måde – NATO<br />
udførte sin fredstøttende rolle på Balkan med stor selvbevidsthed og succes.<br />
Men i takt med at trusselsbilledet ændrede sig, har der været stillet<br />
nye krav til NATO-styrkerne, som har været sværere at honorere. Kosovokampagnen<br />
og USA’s manglende vilje til at ville anvende NATO til indsættelser<br />
uden for Europa har også peget på svagheder i samarbejdet, der<br />
bygger på de store forskelle i bl.a. materiel på de to sider af Atlanten.<br />
Sammenhold<br />
Sammenholdet i NATO i de 15 år, der er gået siden Den Kolde Krig sluttede,<br />
har været forbavsende godt, når man tænker på, at den traditionelle<br />
fjende forsvandt, og de allierede skulle enes om både fjende, mål og midler.<br />
Som under Den Kolde Krig har uenighederne været udstillet for åbent<br />
tæppe og har virket voldsomme. Udfordringen for de allierede har været<br />
at håndtere en situation, hvor NATO ikke længere indgår som et afgørende<br />
element i dens medlemmers overlevelse, men hvor organisationen<br />
hele tiden skal bevise sin nytte. På Balkan og i forhold til Østeuropa viste<br />
NATO, at Alliancen gjorde en forskel. Nu venter mange – navnlig i USA<br />
– på at se, om de nye opgaver kan varetages på samme effektive måde.<br />
71
72<br />
1 Nyhamar, Tore, NATO<br />
fra bolverk til nettverk,<br />
FFI/Rapport-2001/05918,<br />
Forsvarets Forskningsinstitut,<br />
Norge, 2001, s. 11.<br />
4. NATO’s organisation<br />
NATO adskiller sig fra tidligere alliancer ved i fredstid at have opbygget<br />
en omfattende organisation. I det følgende bliver denne organisation<br />
præsenteret, herunder hvordan den er opstået, hvordan beslutninger<br />
træffes, hvad der er de vigtigste politiske og militære organer, samt hvordan<br />
NATO’s strategier er blevet omsat i kommando- og styrkestrukturen.<br />
Desuden vil spørgsmål om fx forholdet mellem alliancens politiske og militære<br />
niveau, graden af ”integration” samt kontrollen med atomvåbnene<br />
blive kommenteret.<br />
Alliance, koalition, netværk og organisation<br />
En alliance er en aftale om en gensidig forsvarsforpligtelse. Store og små<br />
stater kan have forskellige motiver til at deltage i en alliance. Mens supermagten<br />
– og stormagterne – kan have globale interesser og ønske om<br />
at påvirke magtbalancen, kan en alliance yde det lille land sikkerhed og<br />
beskyttelse mod et angreb udefra og øge muligheden for at stå stærkere<br />
i forhold til fjenden. En alliance kan også trække et lille land ind i handlinger,<br />
som ikke er i dets snævre interesse.<br />
En koalition er et samarbejde, som er løst sammensat og ikke særlig institutionaliseret.<br />
Koalitioner kendes fra FN’s operationer, fordi FN aldrig fi k<br />
den stående styrke, som FN-pagten lagde op til. Koalitioner kan skabes<br />
for at løse en bestemt opgave, og man taler her om ”koalitioner af villige”<br />
(”coalitions of the willing”). Koalitioner kendes også inden for NATO, hvor<br />
nogle stater kan gå sammen fx om en fredsstøttende operation.<br />
En organisation er det mest formaliserede samarbejde. Den har ansatte,<br />
ledelse og en fysisk adresse. Der er som regel regler for beslutningsprocedurer,<br />
specialisering blandt medlemmerne/de ansatte. Den kan være<br />
fl adt struktureret, men er ofte hierarkisk og vurderes ud fra, hvor effektivt<br />
den når sine mål. Sådan er og var NATO. Den hurtige oprettelse af den<br />
integrerede militære struktur, oprettelsen af et civilt og et militært hovedkvarter<br />
– først i Paris, senere i Bruxelles – var på mange måder med til at<br />
ændre NATO fra traditionel alliance mellem suveræne stater til en form<br />
for sikkerhedsorganisation.<br />
Men NATO har udviklet sig og karakteriseres nu af og til med koalitioner<br />
eller netværk 1 . Et netværk er løst sammensat. I modsætning til en organisation<br />
er et netværk uformelt, og beslutninger af betydning for netværket<br />
kan træffes af medlemmer udenfor. I NATO-sammenhæng kan man sige,<br />
at samarbejdet med partnere om fredsbevarende operationer har skabt et<br />
helt nyt handlemønster, hvor disse partnere har fået indfl ydelse på nogle af<br />
Alliancens opgaver (om end ikke kerneydelsen – Artikel 5-forsvaret).
Samarbejdets omfang og dybde<br />
At deltage i et kollektivt arrangement som NATO’s giver alle stater en<br />
række politiske fordele i form af åbne diskussioner og konsensusskabelse.<br />
Ikke desto mindre har der været en konfl ikt, som har handlet om, at de<br />
mindre lande har ønsket maksimal in<strong>format</strong>ion og indfl ydelse, mens de<br />
større stater har ønsket at bevare deres handlefrihed. Denne konfl ikt dukker<br />
op på mange områder, men ét af dem har været i forbindelse med den<br />
ret, som alle lande har til at rådføre sig med de andre lande.<br />
Washington-traktatens konsultationsforpligtelse (Artikel 4) handler om,<br />
at medlemmerne har ret til at konsultere med hinanden i krisesituation.<br />
Men denne rådslagning kom hurtigt til at få en anden betydning, der ikke<br />
kun drejede sig om trusler mod NATO-territoriet, men om en lang række<br />
spørgsmål inden for og uden for traktatområdet af betydning for medlemmernes<br />
sikkerhed i bredere forstand. Det positive ved det var, at NATO<br />
kom til at fungere som et forum for transatlantisk dialog, hvor der ellers ikke<br />
ville være noget forum. Men der gik ikke lang tid, før de allierede begyndte<br />
at diskutere, hvad der lå i termen ”consult together”, og hvor forpligtende<br />
sådanne rådslagninger skulle være. Lå der i begrebet, at landene skulle<br />
diskutere de af deres handlinger med hinanden, som havde konsekvenser<br />
for andre lande? Skulle de gøre det før, under eller efter, de havde handlet?<br />
Og skulle de enkelte lande indrette deres politik efter hinanden? Skulle det<br />
ske regelmæssigt eller kun under kriser? Og – mere kontroversielt – måtte<br />
det enkelte NATO-land blande sig i andre NATO-landes indenrigspolitiske<br />
forhold, som var af betydning for NATO? 2<br />
Det har især været de mindre lande, som var utilfredse med, at de store lande<br />
af og til handlede hen over hovedet på dem uden at orientere dem eller tage<br />
dem med på råd. Det gjaldt ikke mindst, når det angik spørgsmål, som havde<br />
en eller anden konsekvens for dem og deres sikkerhed. De store lande var<br />
derimod ikke så tilbøjelige til at ville orientere de mindre lande i NATO, navnlig<br />
under kriser. Spørgsmålet for dem var med andre ord, om man kunne være<br />
medlem af alliancen og samtidig bevare sin udenrigspolitiske handlefrihed? 3<br />
Dette afspejler en anden uenighed blandt de allierede, nemlig hvor meget<br />
kompetence de ønsker at afgive til hinanden og til de fælles organer. De<br />
mindre lande har været de største tilhængere af, at der i NATO blev skabt<br />
nogle fælles organer og en ”pulje” af aktiver, som kunne give dem indfl ydelse<br />
på en alliance, hvis sikkerhedsgaranti de var afhængig af. Sådanne<br />
fælles organer blev allerede skabt i 1950’erne (med de civile og militære<br />
hovedkvarterer, hvor alle landene var repræsenteret), og langsomt kom<br />
der også visse fællesfi nansierede aktiver. På den anden side har – navnlig<br />
– de store lande, som ovenfor anført ønsket så meget ”mellemstatslighed”<br />
som muligt, så de kunne bevare maksimal handlefrihed.<br />
4.1. NATO’s politiske og militære struktur<br />
NATO er et politisk samarbejde mellem suveræne stater. Det betyder, at<br />
de vigtigste forhandlere og beslutningstagere er politikerne (ministre),<br />
som står til ansvar over for deres borgere. Når ministrene ikke er samlet,<br />
2 The evolution of NATO<br />
political consultation<br />
1949-1962.<br />
3 The evolution of NATO<br />
political consultation<br />
1949-1962.<br />
73
74<br />
NATO’s civile og militære struktur<br />
FORSVARSPLANLÆG-<br />
NINGSKOMITEEN<br />
(DPC)<br />
KOMITEER UNDER<br />
RÅDET, DPC OG NPG<br />
er det deres repræsentanter, der handler ”på ministerens vegne”. Landene<br />
er bakket op af ministerier i hjemlandet og repræsentationer (ambassader)<br />
i NATO’s hovedkvarter. Desuden har NATO udviklet et omfattende<br />
civilt administrativt apparat til behandling af politiske spørgsmål. Det har<br />
til huse i NATO’s hovedkvarter i Bruxelles.<br />
NATO’s militære struktur giver input til det politiske niveau og udfører<br />
dets beslutninger. Den befi nder sig ”i den spidse ende” og har i sidste<br />
ende ansvar for at vinde en krig eller gennemføre de opgaver, den bliver<br />
pålagt. De militære myndigheder består både af de statslige, nationale<br />
militærer og forsvarsministerier samt dem, der arbejder i og for NATO.<br />
NATO’s militære myndigheder arbejder både i NATO’s hovedkvarter i<br />
Bruxelles og i det militære hovedkvarter i Mons i Belgien.<br />
DET NORD-<br />
ATLANTISKE RÅD<br />
(NAC)<br />
GENERAL-<br />
SEKRETÆREN<br />
Den internationale stab<br />
Nationale myndigheder<br />
DEN NUKLEARE PLAN-<br />
LÆGNINGSGRUPPE<br />
(NPG)<br />
ALLIANCENS<br />
EUROPAKOMMANDO<br />
Strategiske kommandoer<br />
NATO’s politiske struktur<br />
Militære repræsentanter ved NATO<br />
MILITÆRKOMITEEN<br />
(MC)<br />
Den internationale militære stab<br />
ALLIANCENS<br />
ATLANTKOMMANDO<br />
DEN REGIONALE PLAN-<br />
LÆGNINGSGRUPPE<br />
FOR CANADA OG USA<br />
Det politiske samarbejde i NATO har dækket stort set alle sikkerhedspolitiske<br />
aspekter – både snævert militære og bredere værdimæssige.<br />
Når man tager de mange råd, komiteer, organer osv. i betragtning, som<br />
blev oprettet under Den Kolde Krig, kan det undre, at Washington-traktaten<br />
kun nævner, at der skal oprettes nogle ganske få, først og fremmest<br />
et ”råd, hvor hver af landene skal være repræsenteret”. Dette råd skulle<br />
sikre det politiske samarbejde mellem de lande, der havde aftalt at bistå<br />
hinanden i tilfælde af et angreb. Rådet kunne oprette ”underinstitutioner”,<br />
og så skulle der oprettes en forsvarskomité til gennemførelse af ”de<br />
militære dele”.<br />
Det Nordatlantiske Råd er den højeste besluttende myndighed i NATO.<br />
Det er her de ”suveræne” NATO-medlemmer afstemmer deres politikker,<br />
træffer rutinemæssige beslutninger, følger en operation eller træffer beslutning<br />
i tilfælde af en krise. Alle lande deltager og har lige status. Rådet<br />
mødes på forskellige niveauer, og beslutningerne har samme gyldighed,<br />
uanset hvilket niveau de bliver truffet på. Alle NATO-lande har en repræ-
sentation i NATO (bestående både af diplomater<br />
og repræsentanter for forsvarsministeriet<br />
og det nationale militær), og i NATO’s daglige<br />
arbejde fylder det ugentlige møde mellem de<br />
faste repræsentanter meget. Den Politiske Komite,<br />
der består af repræsentationernes souschefer,<br />
forbereder teksterne forud for møderne.<br />
De nationale repræsentationer har alle til huse<br />
i NATO’s hovedkvartersbygning, hvilket letter<br />
de løbende forhandlinger mellem landene og<br />
gør, at NAC kan træde sammen med meget<br />
kort varsel.<br />
Hvert halve år mødes Rådet på forsvarsministerniveau og udenrigsministerniveau.<br />
Ved den lejlighed gennemgår ministrene det forgangne halve<br />
års begivenheder med særlig betydning for hhv. forsvarsområdet eller sikkerhedspolitiske<br />
spørgsmål generelt og træffer beslutning om, hvordan<br />
NATO eventuelt skal reagere.<br />
Rådet kan også mødes op niveau af stats- og<br />
regeringschefer. Tendensen er – som i så mange<br />
andre internationale organisationer – gået i retning<br />
af mere og mere topmødediplomati. Det<br />
afspejler for det første de hastige forandringer i<br />
NATO’s strategiske miljø, og at landene har haft<br />
brug for at bekræfte – og forpligte – hinanden<br />
med jævne mellemrum. Det har til gengæld<br />
ført til, at antallet af initiativer er vokset, fordi<br />
man ikke lader stats- og regeringschefer mødes<br />
uden, at der skal komme ny politik ud af det.<br />
Topmøderne har også ført til en del mere offentlig<br />
opmærksomhed end NATO’s rutinemæssige<br />
diplomati, der foregår til hverdag. De erklæringer, som stats- og regeringscheferne<br />
skal godkende, er ofte meget følsomme, men som regel er<br />
de forhandlet færdig på forhånd.<br />
Et andet vigtigt råd er Forsvarsplanlægningskomiteen (Defence Planning<br />
Comittee, DPC), som også daterer sig tilbage til samarbejdets begyndelse,<br />
og som siden er mødtes ugentligt på niveau af faste repræsentanter<br />
og på niveau af forsvarsministre (jf. ovenfor). DPC udstikker retningslinjer<br />
til NATO’s militære myndigheder i deres arbejde (fx i form af styrkeplanlægningsprocessen).<br />
Alle NATO-lande bortset fra Frankrig deltager her.<br />
Arbejdet forberedes i Forsvarsgennemgangskomiteen.<br />
Den Nukleare Planlægningsgruppe (Nuclear Planning Group, NPG) er det<br />
råd, som blev skabt i 1967 efter kritik fra ikke-atommagterne i NATO (jf.<br />
nedenfor). Her drøfter de faste repræsentanter løbende og forsvarsministre<br />
hvert halve år aspekter ved NATO’s atompolitik. Det eneste land, der<br />
ikke deltager, er Frankrig. NPD bistås af en række komiteer i sit arbejde.<br />
I 1952 blev der skabt en post som generalsekretær, som senere også<br />
blev formand for Det Nordatlantiske Råd. Hermed blev arbejdet i Rådet i<br />
højere grad løsrevet fra de nationale interesser. NATO’s generalsekretær,<br />
Det Nordatlantiske Råds 1.<br />
møde for udenrigsministre<br />
i Washington D.C. 17. september<br />
1949.<br />
NATO Photo<br />
Det Nordatlantiske Råd<br />
mødtes I Rumænien 2004<br />
NATO Photo<br />
75
76<br />
4 Terzuolo, Eric R., Regional<br />
Alliance, Global Treat: NATO<br />
and Weapons of Mass Destruction,<br />
1994-2004. Final<br />
Report, Manfred Wörner<br />
Fellowsip, 2003/2004,<br />
NATO, 2004, s. 145.<br />
5 Gudmonson, Ulla, NATO<br />
i närbild Studentlitteratur,<br />
Lund, 2000: 54.<br />
6 <strong>Se</strong> Lord Robertsons<br />
afskedstale for Det Nordatlantiske<br />
Råd, www.nato.int/<br />
docu/speech/2003/<br />
s031217a.htm.<br />
som altid er europæer, har traditionelt været en stærk personlighed, som<br />
har søgt at påvirke NATO’s arbejde og øge sammenholdet i Alliancen.<br />
NATO’s generalsekretær leder også NATO’s civile stab, dvs. de embedsmænd,<br />
som arbejder for NATO og ikke for nationale regeringer.<br />
Et særkende ved NATO’s organisation er dens omfattende komitesystem,<br />
som både dækker militære og civile emner. Det er her, en stor del af ”konsultationen”<br />
(jf. Artikel 4) mellem de allierede har fundet sted i tidens løb.<br />
Komiteernes vigtigste opgave er at behandle emner på deres områder<br />
og levere input til de besluttende organer. Mange af komiteerne er opstået,<br />
fordi der har været et emne, som skulle analyseres eller en konkret<br />
opgave, som skulle løses. En meget konkret opgave tilbage i NATO’s start<br />
var at standardisere de allieredes meget forskellige militære systemer, så<br />
de sammen ville kunne løse den opgave at afskrække fra et angreb og<br />
evt. forsvare Europa. En anden konkret opgave var analysearbejdet vedrørende<br />
”dobbeltbeslutningen” i 1970’erne, hvortil der blev nedsat den<br />
vigtige High Level Group. Andre konkrete opgaver har været organiseringen<br />
af partnerskabssamarbejdet og krisestyringsopgaverne, hvortil der<br />
også er oprettet komiteer.<br />
En anden funktion af komiteerne har været at give NATO en rolle i forhold<br />
til det internationale samfunds stigende kompleksitet generelt. Ét<br />
eksempel herpå er NATO’s videnskabsprogram, der blev indledt med<br />
oprettelsen af NATO’s Videnskabskomite i 1958 med fokus på videnskab<br />
og teknologi og deres betydning for de vestlige samfunds sikkerhed.<br />
Programmet tager nu sigte på samarbejde mellem videnskabsmænd i<br />
partnerlande og NATO’s lande med fokus på de nye trusler. Et andet eksempel<br />
var Komiteen vedrørende Det Moderne Samfunds Udfordringer,<br />
som blev oprettet i 1969. Komiteen har i tidens løb beskæftiget sig med<br />
emner som energi og miljø og på det seneste om globaliseringens konsekvenser<br />
for trusselsbilledet.<br />
I 1999 vedtog NATO det såkaldte WMD-Initiativ og oprettede et WMD-<br />
Center (vedrørende spredning af masseødelæggelsesvåben). Centret er<br />
eksempel på en anden funktion, nemlig at NATO-landene har haft behov<br />
for at ”multinationalisere” et spørgsmål, altså undgå at et land gik enegang<br />
og evt. forsøge at øve indfl ydelse på dets politik (mht. masseødelæggelsesvåben<br />
var det USA). Komiteerne kom på den måde til at spille<br />
en stærkt integrerende og konfl iktløsende rolle sammen med NATO’s<br />
øvrige civile og militære struktur. Som eksempel kan nævnes det konfl iktfyldte<br />
forhold mellem Grækenland og Tyrkiet, som altid har sat sit præg<br />
på diskussionerne, men at det netop er blevet ved diskussioner og ikke<br />
krig mellem de to lande.<br />
Indsatsen på WMD-området område afspejler endnu en funktion af komiteerne,<br />
nemlig at NATO sender et signal både udadtil og i forhold til<br />
hovedstæderne, at det tager et emne alvorligt 4 .<br />
Antallet af komiteer i NATO nærmede sig 300, da Den Kolde Krig sluttede<br />
5 . Som anført har disse komiteer hver især spillet en rolle, men på det<br />
seneste har komitestrukturen været kritiseret for at være blevet for omfattende<br />
og tidskrævende, og der har været gjort en indsats for at ”slanke”<br />
den med op mod 30% 6 .
NATO’s arbejde i komiteer og råd afspejler, at alle lande er suveræne og<br />
lige. Intet NATO-land kan stemmes ned, men man forhandler, til der er<br />
opnået konsensus. Det gælder i Det Nordatlantiske Råd og i alle komiteerne.<br />
Denne lighed mellem de allierede ændrer ikke ved den faktiske ulighed<br />
mellem landene i NATO. Denne ulighed har ved fl ere lejligheder ført<br />
til, at der har været stillet krav om ændrede procedurer fx i forbindelse<br />
med konsultationsforpligtelsen. I 1956 nedsatte NATO efter de mindre<br />
landes voldsomme kritik af stormagternes manglende in<strong>format</strong>ion i forbindelse<br />
med Suez-krisen ”De Tre Vise Mænds Komite”. Året efter blev<br />
der på komiteens anbefaling oprettet en Komite af Politiske Rådgivere.<br />
Arbejdet i de øverste besluttende organer og i de mange komiteer har<br />
også afspejlet – og bidraget til – sammenholdet og solidariteten i NATO<br />
og dermed også til den ”vi-følelse”, som er udbredt i NATO trods konfl ikter<br />
i øvrigt. Skabelsen af Den Internationale Stab og Den Internationale<br />
Militære Stab ved NATO’s politiske hovedkvarter har også bidraget hertil.<br />
NATO’s militære struktur<br />
NATO’s militære struktur består af styrkestrukturen (konventionelle og<br />
atomare styrker) og kommandostrukturen. Tilsammen udgør de den<br />
organisatoriske ramme for udførelsen af NATO’s opgaver – både Artikel<br />
5-opgaver og ikke-Artikel 5-opgaver. I det følgende beskrives udviklingen<br />
i styrkestrukturen og kommandostrukturen samlet.<br />
Den militære struktur er forbundet med de militære strategier, så målene<br />
i den militære strategi kan nås. Men den militære struktur er ikke kun en<br />
teknisk afspejling af de militære strategier. Den militære struktur sender<br />
også et politisk signal indadtil og udadtil – og er et produkt af det politiske<br />
samspil mellem NATO-landene 7 .<br />
Den øverste myndighed i NATO’s militære struktur er Militærkomiteen.<br />
Den har en særlig rolle, fordi den er den øverste myndighed for den<br />
integrerede militære struktur, samtidig med, at den er underlagt Det<br />
Nordatlantiske Råd, hvortil den leverer input og er ansvarlig for at udføre<br />
beslutninger, der har med den militære struktur at gøre. Militærkomiteen<br />
mødes to gange om året på niveau af de højeste nationale militære chefer,<br />
forsvarscheferne, og til daglig er det den øverste militære repræsentant<br />
fra medlemslandene, som også er fast repræsenteret i Bruxelles.<br />
De integrerede militære strukturer, således som de så ud frem til 1999, da<br />
den første store ændring fandt sted, blev skabt i 1950’ernes begyndelse,<br />
hvor NATO for alvor begyndte at ”multinationalisere” sit arbejde. Det<br />
havde ikke direkte noget med strategierne at gøre, fordi der ikke er noget<br />
i hverken traktaten eller strategierne, der gjorde, at den gensidige forsvarsforpligtelse<br />
blev bedre varetaget i en organisation. Det hang snarere sammen<br />
med, at landene følte, at der var behov for at gøre samarbejdet mere<br />
effektivt og operationelt i lyset af en mulig optrapning efter Nordkoreas<br />
angreb på Sydkorea og for at sikre, at USA hurtigere kunne komme vesteuropæerne<br />
til hjælp. Det lå der både militære og politiske hensyn i.<br />
7 Palin, Sir Roger, Multinational<br />
Military Forces, Adelphi<br />
Paper, 294, 1995: 14.<br />
77
78<br />
Eftersom USA’s Kongres krævede, at de fl ere amerikanske tropper i<br />
Europa skulle stilles under amerikansk kommando i en militær alliance,<br />
blev den integrerede kommando oprettet, og en amerikaner udpeget<br />
som øverstbefalende. Siden da har den øverstbefalende for de allierede<br />
styrker i Europa, SACEUR, altid været en amerikaner. Det har de europæiske<br />
lande accepteret, mod at generalsekretæren var europæer. Den<br />
stedfortrædende SACEUR er også europæer.<br />
Da NATO skulle oprette den militære (og civile) struktur tog man udgangspunkt<br />
i de strukturer, som allerede var skabt i Vestunionen (forløberen<br />
for WEU). Det havde amerikanerne ingen betænkeligheder ved. De<br />
havde nemlig hjulpet med til at udforme – og dermed fået indfl ydelse på<br />
– de europæiske forsvarsorganer.<br />
Udviklingen af NATO’s kommandostruktur under Den Kolde Krig bar præg<br />
af en hurtig opbygning, efterfulgt af 40 års konsolidering. På kun to år var de<br />
tre strategiske kommandoer (én for Europa, én for Atlanten og én for Kanalområdet<br />
samt en regional planlægningsgruppe vedrørende Canada og USA)<br />
oprettet. Der blev. populært sagt, sat ”O” (Organisation) på ”NAT” (North<br />
Atlantic Treaty)! Denne struktur eksisterede op gennem hele Den Kolde Krig.<br />
NATO’s strategiske kommandoer under Den Kolde Krig<br />
SHAPE var det øverste hovedkvarter for de allierede styrker i Europa.<br />
Chefen hed SACEUR.<br />
ACLANT var det øverste hovedkvarter for de allierede styrker i Atlanten,<br />
Chefen hed SACLANT<br />
ACCHAN var hovedkvarteret for de allierede styrker i Kanalområdet.<br />
Chefen hed CINCHAN.<br />
Den integrerede militære struktur var opdelt i niveauer, og alle niveauer<br />
fi k med tiden omfattende stabe, hvor der arbejdede personel fra alle<br />
NATO-lande. Det øverste niveau var de tre geografi sk opdelt strategiske<br />
kommandoer (og planlægningsgruppen for USA og Canada). I fredstid<br />
havde SHAPE og ACLANT ansvar for at udarbejde forsvarsplaner for deres<br />
respektive områder, afgøre styrkebehov og opstille og træne deres<br />
styrker.<br />
CINCHAN havde ansvar for at sikre frie handelsveje på havet (Nordsøen<br />
og Kanalen). I tilfælde af krig havde de strategiske kommandoer ansvar<br />
for krigsførelsen i hvert deres område. Efter Frankrig trak sig fra NATO’s<br />
integrerede militære struktur i 1967, har SHAPE været beliggende i<br />
Mons i Belgien, mens ACLANT altid har ligget i Norfolk, Virginia, i USA.<br />
CINCHAN lå i Northwood i Storbritannien.<br />
Niveauet ”under” de strategiske kommandoer var nok en – primært<br />
– geografi sk inddeling af hovedkvarterer. Lige før Den Kolde Krig sluttede,<br />
var der således fx under SHAPE tre geografi sk bestemte kommandoer<br />
(Nordeuropa, Centraleuropa og Sydeuropa) samt kommandoen for<br />
NATO’s den gang eneste udrykningsstyrke, AMF (Allied Mobile Force,<br />
dannet i 1960), chefen for de britiske fl ystyrker samt NATO’s tidlige varslingssystem,<br />
AWACS.
Det tredje niveau var en yderligere opdeling, også primært geografi sk.<br />
Her befandt sig fx det hovedkvarter, som var beliggende i Karup i Jylland,<br />
BALTAP, der sammen med kommandoen for Nordnorge og kommandoen<br />
for Sydnorge var underlagt chefen for de allierede styrker i Nordeuropa 8 .<br />
De styrker, som kommandoerne kunne planlægge med – både til øvelser<br />
og i tilfælde af krig – var primært styrker, som landene tilmeldte NATO.<br />
Der var under Den Kolde Krig kun ganske få stående styrker. Eksempler<br />
var Den Stående Middelhavsfl åde (fra 1968), Den Stående Kanalstyrke<br />
(fra 1973) og det Luftbårne Hurtige Varslingssystem, AWACS, (fra 1978).<br />
I tilfælde af krig ville de tilmeldte styrker blive frigivet fra deres nationale<br />
myndigheder og underlagt NATO’s militære chefer.<br />
NATO’s strategi til forsvar af Europa (herunder udmøntningen af – senest<br />
– det fl eksible gensvar og det fremskudte forsvar) var formuleret i General<br />
Defence Plan, som så dannede grundlag for de enkelte kommandoers<br />
videre operative planlægning.<br />
Efter Den Kolde Krig blev NATO’s kommando-<br />
og styrkestruktur radikalt ændret. Tysklands<br />
samling gjorde det fremskudte forsvar uaktuelt.<br />
Man valgte alligevel at bevare allierede tropper<br />
i Tyskland, men kaldte det ”fremskudt tilstedeværelse”<br />
og mobile ”counter-concentration”<br />
styrker i stedet. Hensigten var som før, nemlig<br />
at vise solidaritet i Alliancen.<br />
De efterfølgende topmøde-erklæringer og<br />
strategier ændrede gradvist NATO’s kommandostruktur<br />
i retning af langt mere mobile og<br />
fl eksible enheder. Allerede London-erklæringen<br />
fra 1990 forudså, at der skulle være færre styrker,<br />
og at de skulle være lettere og mere mobile.<br />
Beredskabet skulle også mindskes, nu hvor<br />
Sovjetunionen ikke længere forventedes at gennemføre<br />
et overraskelsesangreb. Men der var<br />
også interne interesser på spil. Der var for eksempel lande som Frankrig,<br />
som ønskede at opbløde de stive alliancestrukturer – og som fra midten<br />
af 1990’erne fi k chancen for at kunne deltage i NATO’s operationer uden<br />
at skulle melde sig ind i NATO’s integrerede struktur.<br />
NATO oprettede godt nok allerede under Den Kolde Krig en mindre, mobil<br />
styrke, bestående af hær- og luftenheder, der hed Allied Mobile Force (AMF,<br />
oprettet i 1960). Den var til for kort tid siden underlagt Europakommandoen<br />
og skulle i løbet af kort tid kunne sendes til kriseområder for at vise NATO’s<br />
tilstedeværelse (AMF blev fx sendt til det østlige Tyrkiet i januar 1991 under<br />
Golfkrigen for at vise NATO’s solidaritet i tilfælde af en mulig trussel mod Tyrkiet)<br />
9 . Men den store ændring og tilpasning skete i begyndelsen af 1990’erne<br />
som resultat af NATO’s Nye Strategiske Koncept. For at gøre NATO’s styrker<br />
mere multinationale, mobile og fl eksible blev de konventionelle styrker opdelt<br />
i umiddelbare reaktionsstyrker, IRF, (Immediate Reaction Forces), som<br />
AMF kom til at indgå i, hurtige reaktionsstyrker, ARRC (Rapid Reaction Forces)<br />
og hovedforsvarsstyrker, MDF (Main Defence Forces). Derudover skulle<br />
DK<br />
D<br />
NL<br />
GB<br />
B<br />
USA<br />
CDN<br />
F<br />
Danmark<br />
Forbundsrepublikken<br />
Tyskland<br />
Holland<br />
Storbritanien<br />
Belgien<br />
De forenede<br />
Stater<br />
Canada<br />
Frankrig<br />
D<br />
D<br />
USA<br />
D<br />
F<br />
DK<br />
DK<br />
D<br />
NL<br />
D<br />
GB<br />
B<br />
D<br />
CDN<br />
USA<br />
DK<br />
USA<br />
Organiseringen af det<br />
fremskudte forsvar i Tyskland<br />
(<strong>Dansk</strong> Forsvarsplanlægning<br />
af K.G.H. Hillingsø)<br />
8 NATO Handbook fra 1989.<br />
Mange, mange detaljer<br />
vedrørende den integrerede<br />
kommandostruktur er udeladt<br />
her.<br />
9 NATO Haandbook, 2001,<br />
kap. 12.<br />
D<br />
79
80<br />
General Clark (SACEUR)<br />
ved indgangen til<br />
CJTF’s hovedkontor<br />
NATO Photo<br />
10 <strong>Se</strong> også da Silva, Mario,<br />
”CJTF-Concepten føres ud<br />
i livet” i NATO Nyt, Vinter<br />
1998.<br />
der være mobiliseringsstyrker (augmentation forces). Denne omstilling skete<br />
samtidig med, at NATO gav tilsagn om at støtte krisestyringsopgaver under<br />
CSCE, FN og WEU. ARRC’en blev operativ i oktober 1992 og har dannet<br />
grundstammen i Alliancens indsættelser fx på Balkan.<br />
Den ovennævnte ændring angik de styrker, som NATO-landene havde tilmeldt<br />
NATO. Den næste ændring angik en tilpasning af kommandostrukturen,<br />
så den også blev mere fl eksibel end kommandostrukturen under<br />
Den Kolde Krig, så den bedre kunne udføre de nye opgaver. I januar<br />
1994 vedtog NATO at indføre de såkaldte CJTF (Combined, Joint Task<br />
Forces). Det er en hovedkvartersenhed, som er skræddersyet til situationen,<br />
og som styrker kan knyttes til. CJTF’erne er multinationale og består<br />
af elementer fra alle tre værn. At det er en indsatsstyrke betyder, at den<br />
sammensættes til formålet og opløses bagefter. Når den enkelte CJTF<br />
skal dannes, kan NATO trække på eksisterende hovedkvarterer (såkaldte<br />
”parent” hovedkvarterer), eventuelt forstærket med moduler fra andre<br />
NATO-kilder eller fra medlemslandene samt med personel. 10<br />
CJTF var en af tidens løsninger på de mange<br />
stærke interesser: USA, som ønskede at kunne<br />
holde sig ude fra visse operationer, EU-landene,<br />
som havde indledt et sikkerhedspolitisk samarbejde,<br />
men som ikke havde vilje til at opruste WEU<br />
tilstrækkeligt, og endelig PfP-landene som kunne<br />
blive knyttet til NATO’s operationer på ad hoc-basis.<br />
Hvorvidt CJTF er en militær genistreg er svært<br />
at sige, men det var politisk dygtigt håndværk, og<br />
det sendte det signal til offentligheden, at NATO<br />
var parat til at gøre op med de stive og forvoksede<br />
kommandoer fra Den Kolde Krigs tid.<br />
CJTF kan betragtes som en ”koalition af villige” mellem lande i og udenfor<br />
Alliancen og har været fulgt op af forskellige aftaler, herunder aftalen<br />
om at WEU (nu EU) kan låne NATO’s aktiver (Berlin-aftalen fra 1996). De<br />
aktiver, som EU kunne tænkes gerne at ville låne, er dem, som europæerne<br />
ikke selv har (jf. kap. 6). CJTF-konceptet skal vurderes ultimo 2004.<br />
I 1994 skete den første ændring af kommandostrukturen og i 1999 gennemførte<br />
NATO den mest gennemgribende ændring af de to. Den første<br />
ændring gik ud på at nedlægge Kanalkommandoen og ændre det geografi<br />
ske ansvarsområde for de underordnede kommandoer under Europakommandoen<br />
(Nordvest-kommando, Centralkommando – som Danmark<br />
kom til at høre under – og Sydeuropakommando). Men den største<br />
ændring fandt sted i 1999. Hensigten var at slanke strukturen væsentligt<br />
(antallet af hovedkvarterer blev skåret ned fra 65 til 20), og gøre den parat<br />
til at operere mere fl eksibelt og effektivt. Derudover skulle den nye<br />
struktur også tjene to andre hensyn: opretholdelse af den transatlantiske<br />
forbindelse og udvikling af den europæiske sikkerheds- og forsvarsidentitet<br />
inden for NATO. Kanalkommandoen var blevet nedlagt af indlysende<br />
grunde, men de to andre strategiske kommandoer, Europakommandoen<br />
og Atlantkommandoen, blev opretholdt. Under de strategiske kommandoer<br />
lå nogle ”regionale kommandoer” (i Europa: Nord- og Sydkommando),<br />
som atter var inddelt i enkeltværnskommandoer (ét af de tre
værn) eller værnsfælles kommandoer (med samarbejde af alle tre værn). 11<br />
Disse ”niveau-3” kommandoer var efter politiske konsultationer placeret,<br />
så hvert europæisk NATO-medlem (bortset fra Frankrig) fi k ét hver.<br />
Forandringerne i NATO’s styrke- og kommandostruktur har været nødvendige<br />
for at Alliancen kunne varetage de krisestyringsopgaver, der<br />
opstod efter Den Kolde Krigs afslutning. Navnlig de europæiske styrker<br />
krævede omstilling, fordi de tidligere var organiseret og trænet til at<br />
varetage afskrækkelses- og forsvarsopgaver i Europa. Men op gennem<br />
1990’erne voksede kritikken af – især – de europæiske væbnede styrker<br />
for ikke at være nyttige nok (ikke mobile nok og ikke hurtige nok at indsætte<br />
i kriseområder) til at håndtere de nye trusler og for ikke at have<br />
tilstrækkelig kampevne. Problemet forstærkedes i forbindelse med NA-<br />
TO’s udvidelse med østeuropæiske lande, hvis styrker var bekostelige og<br />
svære at omstille fra kommunismens tid. Kritikken gik også på landenes<br />
militære kapaciteter (se kapitel 6).<br />
Problemet blev forstærket af, at der var et stort oplevet skel mellem de<br />
amerikanske styrker og de europæiske. Mens amerikanerne – og i vid udstrækning<br />
briterne og franskmændene – altid har forberedt sig på at føre<br />
krig på et andet kontinent og derfor er i besiddelse af både udrykningsstyrker<br />
og de dertil hørende kapaciteter, har de øvrige europæere været så<br />
langsomme til at omstille sig, at det ifølge nogen kommentatorer kan true<br />
NATO-landenes evne til at samarbejde og udføre opgaverne effektivt. 12<br />
Kritikken af den manglende tilpasning af styrkerne og vedtagelsen af Det<br />
Strategiske Koncept i 1999 førte til, at NATO i 2000 iværksatte endnu en<br />
ændring af styrkerne. Ambitionen var at reducere i antallet af store styrker,<br />
som ikke kunne anvendes som ekspeditionsstyrker, men som fortsat<br />
var indrettet til nationalt territorialforsvar. Styrkerne skulle moderniseres<br />
og gøres mere fl eksible. NATO skelner mellem indsættelige styrker (deployable<br />
forces, DF) og stationære styrker (in-place forces, IPF), som mest<br />
er til kollektivt forsvar. Der er forskellige grader af beredskab. Således skal<br />
styrkerne i højt beredskab (High Readiness Forces, HRF) kunne indsættes<br />
på 0 til 90 dage, styrker i lavere beredskab (Forces at Lower Readiness,<br />
FLR) på 91 til 180 dage, og endelig er der de styrker, som kun kan mobiliseres<br />
inden for 365 dage og anvendes i værste fald i tilfælde af angreb på<br />
NATO-området (Long Term Build-up Forces, LTBF).<br />
Men kritikken af den manglende tilpasning af styrkerne fortsatte. Det førte<br />
til, at NATO kun tre år efter den store ændring af kommandostrukturen<br />
i 1999 iværksatte nok en ændring, der er led i ”den store trans<strong>format</strong>ion”,<br />
som allerede er iværksat. På Prag-topmødet i 2002 blev det vedtaget at<br />
gennemføre den ”nok vigtigste udvikling i Alliancens militære organisation,<br />
siden NATO blev dannet for mere end 50 år siden.” 13 Baggrunden<br />
for den hurtige ændring var en erkendelse af, at 1999-ændringen ikke<br />
havde bragt NATO langt nok i retning af mobilitet og fl eksibilitet, men at<br />
strukturen stadig var for statisk og for afhængig af den geografi ske opdeling.<br />
Den nye struktur er funktionelt opdelt, snarere end geografi sk. Der<br />
er fortsat to ”strategiske kommandoer”, nemlig Den Allierede Operationskommando<br />
(som fortsat ligger i Mons i Belgien), der har ansvar for alle<br />
NATO’s operationer og ikke længere noget geografi sk ansvar. Den anden<br />
strategiske kommando er Trans<strong>format</strong>ionskommandoen (som fortsat lig-<br />
11 General Klaus Naumann,<br />
”NATO’s nye kommandostruktur”<br />
i NATO Nyt, forår<br />
1998.<br />
12 se fx Binnendijk, Hans og<br />
Richard Kugler, ”Transforming<br />
European Forces”<br />
i Survival, Vol. 44, nr. 3,<br />
efterår 2002.<br />
13 General Andrew Vallance,<br />
”NATO’s radikalt<br />
anderledes kommandostruktur”<br />
i NATO Nyt, efterår<br />
2003.<br />
81
82<br />
I 2003 blev<br />
Europakommandoen til<br />
Operationskommandoen<br />
og Atlantkommandoen<br />
til Trans<strong>format</strong>ionskommandoen<br />
14 Binnendijk, Hans og<br />
Richard Kugler, ”Dual-Track<br />
Trans<strong>format</strong>ion for the<br />
Atlantic Alliance” i Defence<br />
Horizons, nr. 36, nov. 2003.<br />
15 Shaun, Gregory, Nuclear<br />
Command and Control in<br />
NATO, MacMillan Press,<br />
London, 1996<br />
ger i Norfolk, Virginia, i USA), som har til ansvar, at Alliancen til stadighed<br />
ændrer sig og tilpasser sig nye vilkår.<br />
På topmødet i Prag i 2002 vedtog NATO også en yderligere ændring af<br />
sine ”udrykningsstyrker”, nemlig oprettelsen af Reaktionsstyrken, NATO<br />
Response Force, NRF, som skal være fuldt operationsdygtig i oktober<br />
2006. NRF består af små og meget mobile enheder, som kan<br />
indsættes indenfor 7 til 30 dage i områder uden for Europa,<br />
hvor NATO’s interesser er truede, og som kan udføre et bredt<br />
spektrum af opgaver fra evakuering til humanitær interventioner<br />
til krig. En lille enhed af specialstyrker vil kunne indsættes<br />
med det samme. NRF er en stående styrke og kan sammensættes<br />
i forhold til de enkelte operationer. NRF ledes af et CJTF.<br />
Det store spørgsmål er, om NATO er kommet langt nok i omstillingen af sine<br />
styrker og kommandostruktur. Som ovenstående har vist, har NATO brugt<br />
tiden siden Den Kolde Krigs afslutning til at tilpasse sine og medlemslandenes<br />
forsvar til de nye opgaver. Men der er fortsat store styrker, som ikke er egnede<br />
til at sende så langt væk, som de nye ”risici” eller ”trusler” siges at komme<br />
fra. De løbende tilpasninger har været gradvise. Det lille brandkorps fra Den<br />
Kolde Krigs tid (AMF) er ved at blive nedlagt, og sværvægteren, ARRC’en,<br />
kritiseres for at være for stor og tung til de nye opgaver. Der var ifølge kommentatorer<br />
brug for en udrykningsstyrke, som er stor nok til at gøre en forskel<br />
i højteknologiske kampoperationer sammen med USA, men lille og bevægelig<br />
nok til at kunne indsættes hurtigt. 14 NRF kunne være en sådan styrke.<br />
NRF er af amerikanerne blevet set som en test på, om NATO ville forblive<br />
relevant i det 21. århundrede. Et af rationalerne bag NRF var også, at<br />
styrken skulle ”smitte af” på de nationale forsvar, så der ville kunne ske en<br />
generel modernisering af – især – det europæiske forsvar.<br />
4.2. Kontrollen med NATO’s atomare styrker<br />
Dette spørgsmål og de konfl ikter, det var omgærdet af, var primært et<br />
Koldkrigs-fænomen. I dag spiller NATO’s atomstyrker en helt anderledes<br />
reduceret rolle, og derfor er konfl ikten heller ikke så nærværende. Man<br />
bør dog gøre sig klart, at atomstyrkerne ikke er afskaffet, og at der på et<br />
senere tidspunkt kan genopstå spørgsmål om, hvem der må bestemme<br />
over, hvordan de skal håndteres.<br />
NATO’s atomare styrker var indledningsvist de amerikanske. USA havde<br />
udviklet den første atombombe, USA’s atomvåben skulle afskrække Sovjetunionen<br />
fra at angribe, og amerikanske strategiske, interkontinentale<br />
og taktiske atomvåben skulle – muligvis – indgå i krigsførelsen. Det var<br />
også USA, som op gennem Den Kolde Krig forhandlede atomvåbenaftaler<br />
med Sovjetunionen, og det var USA, som indgik bilaterale aftaler<br />
med de enkelte NATO-lande (Belgien, Canada, Frankrig, Italien, Holland,<br />
Tyrkiet og Storbritannien 15 ) om opstilling af disse styrker.<br />
En konsekvens af det amerikanske atommonopol var, at lande, som ikke selv<br />
besad atomvåben, men som var vært for amerikanske atomvåben, de ikke
havde kontrol over, og som enten kunne forudse at blive kampplads (især<br />
Tyskland, men også Benelux-landene), eller som gerne ville have indfl ydelse<br />
på deres egen sikkerhed, op gennem 1950’erne kæmpede for at få større<br />
indfl ydelse på den amerikanske atompolitik. Derudover skete der det, at<br />
USA med tiden ikke var den eneste leverandør af atomstyrker til forsvar<br />
af Europa. Mens Tyskland afstod fra at erhverve sig atomvåben, udviklede<br />
briterne og franskmændene deres egne. I 1952 afprøvede Storbritannien<br />
sin første atombombe, og i 1960 gjorde Frankrig det samme. Endelig gav<br />
udviklingen i det strategiske atomare forhold anledning til den såkaldte<br />
koblingsproblematik, hvor den amerikanske kapacitet på atomområdet<br />
blev sat i forbindelse med viljen til at forsvare Europa (jf. kapitel 2).<br />
Diskussionerne i 1950’erne førte til et forsøg fra den amerikanske regering<br />
på at imødekomme kritikken fra ikke-atomlandene. I begyndelsen af<br />
1960’erne forsøgte USA sig med et udspil, som skulle gøre ikke-atommagterne<br />
tilfredse, nemlig oprettelsen af en multilateral atomstyrke (MLF),<br />
der bestod af 25 overfl adeskibe, der medbragte Polarismissiler. Tyskland<br />
syntes, det var en god ide, mens Storbritannien og Frankrig var imod 16 . MLF<br />
var et forsøg på at demokratisere beslutningsprocessen omkring atomstyrkerne,<br />
men den blev ikke vedtaget. Større held var der med oprettelsen<br />
af Den Nukleare Planlægningsgruppe i 1967, der gav ikke-atommagterne<br />
større indsigt i og indfl ydelse på atompolitikken. Den Nukleare Planlægningsgruppe<br />
er fortsat den af NATO’s komiteer, hvor landene (bortset fra<br />
Frankrig) kan diskutere spørgsmål af relevans for atomstyrkerne, herunder<br />
deres sikkerhed og overlevelse, kommunikationsaspekter, tilpasning osv.<br />
Ønsket om at kontrollere Storbritanniens og Frankrigs atomvåben faldt<br />
sammen med Kennedy-administrationens forsøg på at undgå, at der blev<br />
brugt atomvåben, så man bedre kunne styre uden om en ødelæggende<br />
atomkrig (i forbindelse med fl eksibelt gensvar). Den ønskede derfor større<br />
politisk – amerikansk – kontrol med brugen af atomvåben. Det var derfor<br />
et stort irritationsmoment, at nogle atomstyrker ikke var under amerikansk,<br />
men fransk kontrol, hvilket kunne føre til, at USA blev inddraget i en atomkrig,<br />
fordi et andet land havde brugt atomvåben mod Sovjetunionen. Det<br />
førte ikke unaturligt til store konfl ikter med Frankrig. Med Storbritannien<br />
havde USA i 1962 indgået aftale om, at USA leverede missilerne, mens briterne<br />
leverede fremføringsmidlerne. Kontrollen med brugen af disse styrker<br />
kom altså til at ligge hos både amerikanerne og briterne.<br />
4.3. Krav til styrker i fredsstøttende<br />
operationer og ”komite-krigsførelse”<br />
I det følgende rettes blikket mod et andet aspekt af samarbejdet i NATO,<br />
nemlig hvordan en alliance (som NATO) udfører sine operationer. Mens<br />
NATO’s evne til at føre en krig ikke blev ”testet” under Den Kolde Krig, er<br />
spørgsmålet blevet særdeles nærværende bagefter. Det skyldes to forhold.<br />
For det første at NATO’s styrker netop fi k en langt mere operationel rolle<br />
end under Den Kolde Krig, og jo længere væk fra det europæiske kontinent,<br />
NATO’s styrker skulle indsættes, jo større blev kravene til styrkernes måde<br />
at fungere på. Den anden årsag ligger i operationernes karakter: i takt med<br />
at NATO bevæger sig væk fra traditionelt territorialforsvar og forsvar for 16 Terzuolo, ibid., s. 3.<br />
83
84<br />
IFOR indsat i Sarajevo 1996<br />
NATO Photo<br />
17 Mht. FN og NATO er det<br />
Palin, Sir Roger, Multinational<br />
Military Forces: Problems<br />
and Prospects. Adelphi<br />
Paper 294, The International<br />
Institute for Strategic Studies,<br />
1995. Tilsvarende tanker<br />
er fremme i Jakobsen, Peter<br />
Viggo, FN’s Fredsoperationer<br />
i 1990’erne, DUPI,<br />
København 1998.<br />
18 Daalder, Ivo og<br />
O’Hanlon, Michael E., Winning<br />
Ugly, NATO’s war to<br />
Save Kosovo, The Brookings<br />
Institution, Washington,<br />
2000.<br />
grænserne i Europa og griber ind i krisesituationer<br />
– med eller uden en stats accept – øges opmærksomheden<br />
på, hvad det er for et grundlag NATO<br />
udfører sine operationer på, og hvordan NATO<br />
gør det.<br />
Der er to udtryk, som dukker op med jævne<br />
mellemrum i karakteristikken af NATO’s operationer.<br />
De er ikke meget præcise, men peger på<br />
en forestilling om, at der er forskel på, hvordan<br />
stater fører krig, og hvordan alliancer og koalitioner<br />
gør det. Det ene er ”koalitionskrigsførelse”,<br />
som bruges til at karakterisere multinationale<br />
militære indsatser i almindelighed. Det<br />
andet er ”komite-krigsførelse”, som blev brugt<br />
nedsættende i forbindelse med Kosovo-kampagnen og som begrundelse<br />
for, at USA ikke ville gøre brug af NATO i forbindelse med krigen mod<br />
Taliban i Afghanistan.<br />
Udtrykkene afspejler imidlertid et træk ved det internationale samfunds<br />
måde at intervenere på, nemlig at stater for det første sjældnere og sjældnere<br />
er alene om at udføre militære opgaver, men at multinationale operationer<br />
er kommet for at blive. Det opfattes som mere legitimt, når fl ere<br />
lande intervenerer, end når ét land gør det. For det andet afspejler det,<br />
at multinationale operationer er mere bureaukratiske, fordi der er fl ere<br />
interessenter, der skal høres, end en unilateral intervention af én stat. Endelig<br />
har NATO efter Den Kolde Krig erklæret, at ”multinationalitet” har<br />
en værdi i sig selv, fordi der var et ønske om at hindre, at NATO-landene<br />
trak sig ud af Alliancen og renationaliserede deres forsvar.<br />
Først gennemgås kravene til multinationale indsættelser, således som de<br />
har været fremhævet af fl ere forfattere 17 . Enkelte eksempler fra NATO’s<br />
indsættelser på Balkan og NATO’s Allieredes Fælles Publikation, ”Peace<br />
Support Operations” (PSO) fra 2000, vil illustrere pointerne. Til slut kommenteres<br />
begrebet komite-krigsførelse.<br />
For at en indsættelse skal blive en succes, skal der for det første være et<br />
klart mandat med klare politiske og militære mål samt klare angivelser af,<br />
hvordan magten skal anvendes, og hvilke militære styrker der skal til for at<br />
løse opgaven. Det nok mest synlige brud på denne forudsætning var i forbindelse<br />
med NATO’s Kosovo-kampagne i foråret 1999. Samme dag, som<br />
bombardementerne blev indledt, udtalte præsident Clinton, at målet for<br />
kampagnen var at demonstrere NATO’s vilje over for serberne, afskrække<br />
fra endnu en offensiv mod uskyldige civile i Kosovo og alvorligt ødelægge<br />
det serbiske militærs mulighed for at skade Kosovos befolkning. 18 Dilemmaet<br />
for NATO’s militære myndigheder var, at USA havde udelukket indsættelse<br />
af landtropper, og at de amerikanske fl y fi k ordre til at bombe fra<br />
fem km. højde. Det gjorde de, samtidig med at de – og offentligheden<br />
– kunne se, at serberne øgede den etniske udrensning.<br />
Kosovo-kampagnen udstillede, hvor stort skellet mellem de politiske hensigter<br />
og de militære muligheder kan være (NATO ændrede også sit mandat<br />
en måned senere), men der var mindst to lærer at drage. Den ene er, at
et opnåeligt mandat øger troværdigheden. Netop af hensyn til Alliancens<br />
troværdighed anbefaler PSO, at mandatet, hvis det kommer fra en anden<br />
organisation, udarbejdes i samarbejde med NATO. Den anden lære var, at<br />
NATO’s sammenhold kom under stort pres, da antallet af civile ofre steg.<br />
Med hensyn til styrkebidragene gælder det i NATO som i FN, at medlemslandene<br />
bestemmer, hvad de kan og vil bidrage med. Men i modsætning<br />
til FN, hvor der kan være store kvalitetsforskelle i de nationale bidrag, har<br />
NATO en række standardiseringskrav, som skal være opfyldt. Ikke desto<br />
mindre har man i tidens løb i fredsstøttende operationer oplevet bidrag<br />
fra fx partnerlande, som ikke levede op til NATO’s almindelige krav, og<br />
hvor hensynet til partnersamarbejdet er gået forud for effektiviteten. Der<br />
har også været stigende bekymring over, om europæiske og amerikanske<br />
styrker kan operere sammen i fremtiden pga. det såkaldte kapacitetsskel<br />
(jf. kapitel 6).<br />
For det andet skal det klarlægges, hvor megen magt en indsat styrke må<br />
anvende, dvs. dens Rules of Engagement (ROE). Mens FN’s ROE fastlægges<br />
af den indsatte chef (og godkendes af Sikkerhedsrådet), bliver<br />
NATO’s ROE godkendt i Det Nordatlantiske Råd, hvilket betyder, at hovedstæderne<br />
i princippet er taget ”i ed”, og at de ikke bør kunne blande<br />
sig i, hvordan den lokale NATO-chef tolker sit ROE. Er der tale om en<br />
fredsbevarende opgave, tager ROE ifølge PSO udgangspunkt i de fredsbevarende<br />
principper: Upartiskhed, parternes tilslutning og magt kun i<br />
selvforsvar. PSO præciserer, at upartiskhed vil sige sikring af mandatets<br />
gennemførelse, og at styrkerne skal undgå at bruge magt af hensyn til<br />
det videre fredsarbejde og samarbejdet med civile. Bliver der brugt magt,<br />
skal det være præcist, formålstjenligt, proportionalt og med det formål at<br />
løse og lægge låg på en krise for at undgå, at den optrappes.<br />
En tredje forudsætning for at udføre en fredsstøttende operation er, at<br />
styrken ledes af et velopbygget og velbemandet hovedkvarter. Og i modsætning<br />
til FN har NATO helt klare fordele her, fordi operationerne ledes<br />
af velprøvede hovedkvarterer, hvad enten det er et CJTF-hovedkvarter<br />
eller et hovedkvarter fra ARRC’en.<br />
Et fjerde element drejer sig om indhentning af efterretninger. I modsætning<br />
til, hvad man kunne tro, har NATO ikke haft et fælles efterretningssystem,<br />
men har været afhængig af de nationale efterretningssystemer.<br />
Amerikanerne har ganske enkelt ment, at NATO var for ”gennemhullet”<br />
en Alliance til, at de har villet dele deres efterretninger med andre. I forbindelse<br />
med den forstærkede indsats mod terrorisme er dette punkt<br />
imidlertid ét af de områder, hvor Alliancen vil øge samarbejdet.<br />
Et femte element er interoperabilitet, som dækker en lang række områder<br />
som fx styrkers evne til at kommunikere sammen, kæmpe sammen,<br />
om deres doktriner er forenelige samt defi nitioner, men som ikke synes<br />
at være fuldstændig sikret, selvom de allierede har arbejdet sammen i<br />
over 50 år. Mens fl yvevåbenet og fl åden har været vant til at arbejde<br />
multinationalt, har hæren haft de største problemer med at blive omstillet<br />
til multinationalt samarbejde 19 . Kravene til interoperabilitet synes også at<br />
vokse, når en operation går fra at være fredsbevarende til at være fredsgennemtvingende.<br />
Kosovo-kampagnen illustrerede denne pointe samt 19 Palin, ibid., s 55 ff<br />
85
86<br />
20 Laity, Mark, ”I clinch<br />
med medierne”, NATO Nyt,<br />
nr. 4, vinter 2002.<br />
21 Binnendijk, Hans og<br />
Richard Kugler, ibid.<br />
den, der kom til at sætte dagsordenen efterfølgende, nemlig at der er stigende<br />
skel mellem USA på den ene side og de vesteuropæiske allierede<br />
og Canada på den anden (for en uddybning af begrebet interoperabilitet<br />
og kapacitetsskellet se kapitel 6).<br />
Et sjette element er muligheden for at kommunikere på et fælles sprog.<br />
Her har NATO haft den fordel, at der er to offi cielle sprog, nemlig engelsk<br />
og fransk, især engelsk, som har været trænet i medlemslandene under<br />
hele Den Kolde Krig. Men med de central- og østeuropæiske landes medlemskab<br />
af NATO har der dog været et stigende behov for at styrke deres<br />
engelsk-kundskaber.<br />
For det syvende skal logistikken være i orden. Igen er dette ikke nogen given<br />
ting selv for NATO, og logistik var ét af de punkter, som var på dagsordenen<br />
i forbindelse med NATO´s Forsvarskapacitetsinitiativ, DCI, fra 1999.<br />
Det samme gælder det ottende element – selve indsættelsen – som har<br />
givet problemer, jo længere væk NATO skulle udføre sine opgaver. Her<br />
har det igen vist sig, at europæerne manglede nogle af de centrale kapaciteter,<br />
der kunne løfte mandskab ud, hvor de skulle operere.<br />
Endelig viser det sig, at håndtering af medierne bliver af større og større<br />
betydning for en succesfuld udførelse af en operation. Hvis medierne ikke<br />
håndteres ”ordentligt”, risikerer operationen at løbe ind i legitimitetsproblemer<br />
og miste politisk støtte fra hjemlandet. Her synes NATO at have<br />
draget nytte af læren fra Kosovo-kampagnen og i senere operationer<br />
udarbejdet en endog særdeles aktiv mediestrategi for også at få positive<br />
budskaber igennem 20 .<br />
Til sidst skal begrebet ”komite-krigsførelse” kommenteres. Det er, som anført,<br />
ikke meget præcist defi neret, men refererer til et tilfælde, hvor krigen<br />
eller interventionen – dens grundlag, dens mål og midler – er genstand for<br />
diskussion i én eller fl ere komiteer. Den slet skjulte kritik (som især fremsættes<br />
fra USA’s side) går på, at det skader effektiviteten og dermed operationens<br />
troværdighed. Det kan også formuleres således, at det er nødvendigt,<br />
at NATO’s ikke-Artikel 5-operationer drøftes grundigt, og så bør der handles.<br />
Og at NATO er god til det første, men ikke til det andet. 21<br />
Der er to elementer i NATO’s påståede manglende effektivitet, nemlig at<br />
Det Nordatlantiske Råd er den – uomgængelige – øverste myndighed,<br />
og at der her gælder konsensus eller enstemmighed (fx i modsætning til<br />
FN’s Sikkerhedsråd) – også under kriser og krige. Det andet element er, at<br />
i takt med at NATO’s medlemskreds vokser (senest til 26), falder effektiviteten.<br />
Konsekvensen kan blive, at løsningen bliver laveste fællesnævner<br />
– også med hensyn til at anvende magt.<br />
Nu er der ikke enighed om, hvorvidt begrebet faktisk beskriver en tilstand<br />
i NATO. Tidligere generalsekretær, Lord Robertson, gik i fl ere af<br />
sine afskedstaler imod det og fremhævede, at NATO var endog særdeles<br />
effektiv efter 11. septemberangrebene i USA. Problemet er, at der ikke<br />
skal så mange fl ere dårlige erfaringer til, før amerikanerne konkluderer, at<br />
NATO ikke lever op til forventningerne. Anvendelsen af den nyoprettede<br />
NRF kan gå hen og blive en sådan ”test”.
4.4. Forholdet mellem politik og militær i NATO<br />
Det sidste emne i dette kapitel handler om forholdet mellem politik og<br />
militær i NATO. NATO er ikke enestående, hvad angår konfl ikter mellem<br />
den politiske logik på den ene side og den militære ”nødvendighed” på<br />
den anden. Men den har syntes forstærket i NATO-sammenhæng. En årsag<br />
har formodentlig været, at målet for NATO’s strategier med afskrækkelse<br />
og forsvar har været staternes overlevelse – og under Den Kolde Krig et<br />
helt værdisystems overlevelse. Forsvaret kunne anklage politikere for, at<br />
de risikerede at sætte NATO-områdets og den liberal-demokratiske ordens<br />
eksistens over styr på grund af en besparelse eller en anden – kortsigtet<br />
– beslutning. Politikerne har til gengæld frygtet, at forsvaret på grund af<br />
snævrere interesser og standardprocedurer risikerede at sende Alliancen<br />
ud i uoverskuelige kriser og krig – evt. med brug af atomvåben.<br />
Udgangspunktet har været en almindelig tolkning<br />
af det clausewitz’ske udsagn om, at krigen<br />
er politikkens videreførelse med andre midler,<br />
og at krigeren bør have ansvar for krigen, når<br />
politikeren ”giver op”.<br />
Men med atomvåbnenes udbredelse skete der et<br />
skift i retning af at give politikerne ansvaret tilbage.<br />
Erkendelsen (efter en kort periode i 1950’erne)<br />
var, at atomvåbnene ikke var almindelige våben,<br />
og at de mest tjente politiske formål, dvs. afskrækkelse.<br />
En krig kunne ikke vindes mere. Det betød,<br />
at det var de politiske mål og den politiske logik,<br />
der skulle være den gældende 22 , herunder også<br />
muligheden for at udøve krisestyring.<br />
Derfor har den almindelige udvikling været, at det politiske niveau har ønsket<br />
større og større indseende med og kontrol over de militære midler.<br />
Det har givet sig udtryk på mange måder. I fredstid har én af måderne været<br />
beslutningsprocessen omkring styrkeplanlægning, hvor det politiske<br />
niveau (også fi nansministerierne) ønskede at have maksimal indfl ydelse på<br />
de militære chefers planlægning.<br />
Også i krise og krig har politikerne ønsket at øge kontrollen. Første gang,<br />
det blev aktuelt, var under Korea-krigen, hvor der var konfl ikt mellem<br />
politikere og militære chefer om brugen af atomvåben. Også NATO’s<br />
strategier har forudsat politisk kontrol – især fl exible response, som har<br />
indbygget politisk kontrol på fl ere planer, især hos den amerikanske præsident,<br />
men også hos andre NATO-lande. Under Kosovo-kampagnen så<br />
man, som beskrevet ovenfor, politiske og militære ledere, der var stærkt<br />
uenige om strategi og måludpegning. 23<br />
Krisestyringsoperationer har generelt stillet meget høje krav til politisk kontrol.<br />
Militæret skal i sådanne operationer være sig meget bevidste om, hvad<br />
de politiske mål er, og utilsigtede skader er som regel politisk uacceptable<br />
i hovedstæderne og i offentligheden 24 . Sådanne utilsigtede skader (fx når<br />
NATO har ramt civile i stedet for militære anlæg) har lagt stort pres på samarbejdet<br />
i NATO. Derfor spiller Det Nordatlantiske Råd og Forsvarsplan-<br />
Det politiske niveau<br />
- USA’s udsending Richard<br />
Holbrooke - og det militære<br />
- SACEUR general Wesley<br />
Clark - taler sammen lige<br />
før NATO starter Kosovokampagnen<br />
NATO Photo<br />
22 Nielsen, K.V., Strategi i<br />
atomalderen, kompendium<br />
49.20, Hærens Offi cersskole.<br />
23 Priest, Dana, ”Kontroverser<br />
bag krigens kulisser”<br />
og ”Generalen og hans<br />
fjender” i Politiken, 21. og<br />
22. september 1999.<br />
24 Barrett, John, ”Confl ict<br />
Prevention and Crisis Management:<br />
the NATO Approach”,<br />
i Bauwens, W. og L.<br />
Reychler, The Art of Confl ict<br />
Prevention, Brassy’s Atlantic<br />
Commentaries no. 7.<br />
87
88<br />
25 Daalder, Ivo og<br />
O’Hanlon, Michael E, ibid.<br />
s. 221.<br />
lægningskomiteen en særlig aktiv rolle, men man har også kunnet opleve,<br />
at nationale politikere har grebet ind og har haft synspunkter på de konkrete<br />
operationer. Det har ført til utilfredshed i nogle kredse i militæret. Et<br />
eksempel var under Kosovo-kampagnen, hvor chefen for den amerikanske<br />
luftkampagne, general Michael Short, havde synspunkter på bombemål,<br />
som han ikke delte med de politiske chefer. Short ønskede at indlede bombardementerne<br />
i Beograd for hurtigt at vinde kampagnen, mens politikerne<br />
– navnlig de franske – fandt, at det ikke kunne accepteres politisk 25 .<br />
4.5. Opsamling<br />
NATO har gennemgået store forandringer over de seneste 10-15 år. Fra<br />
at være en – utraditionel – alliance med en hierarkisk kommandostruktur,<br />
en omfattende organisation og en relativt statisk styrkestruktur (i hvert<br />
tilfælde hvad de europæiske styrker angik) i fredstid, ændrede NATO sig<br />
til at være en – endnu mere utraditionel – alliance, som også kan karakteriseres<br />
som en koalition eller sågar et netværk.<br />
NATO’s politiske arbejde er grundlæggende uforandret. I centrum står<br />
Det Nordatlantiske Råd, hvor der gælder konsensus. Det Nordatlantiske<br />
Råd udøver den øverste politiske kontrol med alle Alliancens aktiviteter.<br />
Arbejdet forberedes også fortsat i de mange komiteer – om end der arbejdes<br />
for at reducere dem. Både Rådet og de øvrige overordnede komiteer<br />
(Forsvarsplanlægningskomiteen, Den Nukleare Planlægningsgruppe,<br />
Militærkomiteen) samt komiteerne har på andre områder under Den<br />
Kolde Krig spillet en integrerende rolle i forhold til NATO’s medlemmer<br />
og bidraget væsentligt til at skabe sammenhold i Alliancen.<br />
NATO’s militære struktur har til gengæld ændret sig ganske meget. Efter<br />
en langsom start – der skulle gå ni år, før den første store ændring af kommandostrukturen<br />
var gennemført – er NATO’s kommandostruktur nu blevet<br />
mere fl eksibel og væsentligt slanket. Det samme gælder styrkestrukturen,<br />
hvor NATO har arbejdet på at gøre styrkerne mere fl eksible, multinationale<br />
og mobile. Centrale – og højtprofi lerede – elementer har her været indførelsen<br />
af CJTF-konceptet og den nye udrykningsstyrke, NRF.<br />
Disse omstillinger har skullet tjene til at øge NATO’s værdi som en sikkerhedsorganisation,<br />
der kunne løse nogle opgaver selv (fra territorialforsvar til krisestyring<br />
og terrorbekæmpelse) eller som leverandør til andre organisationer<br />
som fx FN, OSCE og EU. Tilbage står det fortsatte arbejde med at effektivisere<br />
arbejdet om de fredsstøttende operationer, som har været én af Alliancens<br />
vigtige opgaver på Balkan i 1990’erne, og som kan forventes at fortsætte andre<br />
steder, og eventuelt effektivisere den politiske beslutningsproces, så alle<br />
lande høres i overensstemmelse med de grundlæggende principper i NATO’s<br />
samarbejde, men så det foregår uden at gå ud over effektiviteten.
5. NATO og de<br />
internationale organisationer<br />
5.1. Indledning<br />
NATO’s opgaver og NATO’s medlemskreds har ændret sig med udviklingen<br />
i det internationale samfund. Også andre internationale organisationer<br />
har ændret sig. Med disse ændringer forandres forholdet og<br />
arbejdsdelingen mellem organisationerne. Globaliseringen har ført til<br />
øget interaktion mellem mennesker og mellem stater, og der er sket<br />
en sammensmeltning af sfærer, der før var ret så adskilte – sikkerhed er<br />
fx blevet et spørgsmål ikke alene om militær, men også om økonomi,<br />
miljø, menneskerettigheder, demokrati osv. De i stigende grad forbundne<br />
transnationale problemer har medført et øget behov for at organisere det<br />
internationale samfund og et øget behov for koordination. Tendensen er,<br />
at de væsentligste internationale organisationer i stigende grad bliver<br />
et sammenhængende net med overlappende funktioner og medlemskredse.<br />
I 1999 blev en NATO-ledet styrke indsat i Kosovo for at yde sikkerhed.<br />
Styrken havde mandat fra FN og blev indsat efter NATO’s intervention i<br />
foråret (som ikke havde FN-mandat). Under beskyttelse af NATO’s styrke<br />
stod FN for politiarbejde, retligt arbejde og civil administration. OSCE<br />
stod for demokratisering og opbygning af organisationer. EU stod for<br />
genopbygning og økonomisk udvikling. De fi re organisationer havde således<br />
hver deres rolle at spille i genopbygningen af fred og stabilitet.<br />
I dette kapitel ses der nærmere på NATO’s forhold til de andre internationale<br />
organisationer. Indledningsvis redegøres der for den traditionelle<br />
arbejdsdeling mellem organisationerne. Derefter diskuteres NATO’s nuværende<br />
forhold til EU, OSCE og FN. I belysningen af NATO’s forhold til<br />
de andre organisationer, er der i de enkelte afsnit udvalgt en række skæringspunkter,<br />
som kan illustrere nogle af de problematikker, organisationerne<br />
står overfor. Disse skæringspunkter er relevante, men er på ingen<br />
måde udtømmende for forholdet mellem organisationerne.<br />
5.2. Den traditionelle arbejdsdeling<br />
Den europæiske sikkerhed varetages i dag af en række organisationer<br />
- EU, NATO, OSCE og FN. Traditionelt har der imidlertid været en ret fast<br />
arbejdsdeling mellem disse organisationer, og sikkerhedsaspektet har<br />
ikke gennemsyret dem alle.<br />
FN (De forenede Nationer) har via organisationens brede geografi ske<br />
sammensætning status som normdannende organisation. Med normdannende<br />
menes, at FN’s charter og beslutninger truffet af FN’s generalfor-<br />
89
90<br />
samling og sikkerhedsråd bliver en del af folkeretten og som sådan danner<br />
en del af det internationale samfunds spilleregler. Denne rolle har FN<br />
– med større eller mindre succes - haft siden organisationens oprettelse<br />
i 1945. Tilsvarende har FN’s opgaver altid været mangfoldige: Sundhed,<br />
miljø, udviklingshjælp, fredsbevarelse osv.<br />
OSCE (Organisationen for Sikkerhed og Samarbejde i Europa) er en bred<br />
sikkerhedsorganisation med 55 medlemslande. Organisationen opstod<br />
i 1994 som efterfølger til CSCE (Konferencen om Sikkerhed og Samarbejde<br />
i Europa). OSCE’ s formål er bl.a. – med udgangspunkt i en bred<br />
sikkerhedsopfattelse og en samarbejdende tilgang til sikkerhedspolitiske<br />
spørgsmål - at sikre demokrati og stabilitet i Europa. OSCE har været<br />
omdrejningspunktet for varetagelsen af de brede aspekter af Europas sikkerhed.<br />
Specielt i forbindelse med fredsbevarelse, fredskabelse og andre<br />
krisestyringsopgaver har OSCE indtaget en fundamental rolle. OSCE’s<br />
mange medlemslande og Ruslands medlemskab har placeret organisationen<br />
centralt i international sikkerhedspolitik og har tilført OSCE’s beslutninger<br />
bred legitimitet.<br />
Den europæiske integration begyndte i 1950’erne med Kul- og Stålunionen.<br />
Siden da har den taget fart, og i dag er der 25 medlemmer i Den<br />
Europæiske Union. EU begyndte imidlertid som et økonomisk samarbejde.<br />
Økonomi var da også hovedbegrundelsen for, at Danmark valgte at<br />
tilslutte sig EF i 1972. Danmark kunne ikke holde til at stå uden for sine to<br />
vigtigste eksportmarkeder: England og Tyskland. På et mere overordnet<br />
og strategisk niveau var der dog en anden begrundelse bag integrationen:<br />
Forventningen var, at økonomisk integration, ved at sammenbinde<br />
staternes økonomier, ville reducere risikoen for alvorlige konfl ikter og<br />
krige mellem medlemslandene. Man forventede således, at Kul- og Stålunionen<br />
ville gøre en ende på århundredes krig mellem de europæiske<br />
lande. En forventning som blev indfriet.<br />
NATO blev oprettet som en forsvarsalliance funderet på splittelsen mellem<br />
øst og vest og havde denne rolle gennem hele Den Kolde Krig. Som<br />
modstykke til Warszawapagten spillede NATO en altafgørende rolle i det<br />
storpolitiske spil mellem de to supermagter, USA og USSR. <strong>Se</strong> kapitel 2<br />
om NATO´s strategiske udvikling.<br />
Således spillede de fi re internationale organisationer hver deres rolle under<br />
Den Kolde Krig – roller som var adskilte og relativt præcist defi nerede.<br />
5.3. Organisationerne under forandring<br />
Især Den Kolde Krigs afslutning var afgørende for organisationernes<br />
udvikling og ændringerne i deres arbejdsdeling. NATO’s partnerskabsstrategier<br />
er i denne sammenhæng interessante. NATO har i nyere tid<br />
indgået partnerskaber, ikke kun med stater uden for alliancen, men også<br />
med andre internationale organisationer. Disse partnerskaber er etableret<br />
ud fra en bevidsthed om, at sikkerhedsskabelse kræver en bred strategi<br />
og - med nye sikkerhedstrusler, der ikke respekterer grænser - ikke kan
foregå uden samarbejde udadtil. I det følgende ses der nærmere på NA-<br />
TO’s forhold til de andre organisationer.<br />
5.3.1 NATO – EU<br />
Arbejdsdelingen mellem NATO og EU er ikke længere fast og klar. Dette<br />
skyldes bl.a., at NATO’s sikkerhedsstrategi er blevet bredere og nu – udover<br />
militær sikkerhed – inkluderer bl.a. økonomisk og politisk sikkerhed. Den brede<br />
sikkerhedsopfattelse kommer bl.a. til udtryk i NATO’s udvidelsesstrategi<br />
overfor central- og østeuropæiske lande. Med det brede sikkerhedsgrundlag<br />
bevæger NATO sig ind på andre sikkerhedspolitiske organisationers område.<br />
Men endnu mere skyldes den uklare arbejdsdeling, at EU har etableret en<br />
sikkerhedspolitisk dimension. I det følgende ses der nærmere på konsekvenserne<br />
for NATO af udviklingen af EU’s sikkerhedspolitiske dimension.<br />
EU som sikkerhedspolitisk aktør<br />
I disse år er EU’s fælles sikkerheds- og forsvarspolitik (ESDP) under udvikling,<br />
og EU er i gang med oprettelsen af en udrykningsstyrke på 60.000<br />
soldater. Herved bevæger EU sig ind på NATO’s arbejdsområde, og der<br />
opstår et potentielt problem angående duplikering af arbejdsopgaver, faciliteter<br />
og kapaciteter. Vil man ende i en situation, hvor to organisationer<br />
tager sig af de samme opgaver, og kapaciteterne dermed udnyttes dårligt,<br />
eller vil de to organisationer supplere hinanden? <strong>Se</strong>lvom diskussionen om<br />
EU’s fremtid på det sikkerhedspolitiske og især på det forsvarsmæssige<br />
område langt fra er afsluttet – faktisk strides de europæiske stater stadig<br />
om udformningen og rækkevidden af en fælles udenrigs- sikkerheds- og<br />
forsvarspolitik – lader det til at der efterhånden er enighed om, at EU på<br />
den ene eller den anden måde kan og skal supplere NATO – i hvert fald<br />
på kort sigt (se bl.a. afsnittet om EU i felten).<br />
Formelle samarbejdsprocedurer<br />
NATO og EU arbejder sammen på en række områder. Samarbejde er<br />
nødvendigt, bl.a. fordi både NATO og EU beskæftiger sig med sikkerhed.<br />
Samarbejde er desuden naturligt fordi 19 lande, efter de to organisationers<br />
udvidelse, er medlem af begge organisationer.<br />
Allerede i begyndelsen af 2001 blev det besluttet at samarbejde på det<br />
sikkerhedspolitiske område. Særligt efter december 2002, hvor en EU-<br />
NATO deklaration om EU’s sikkerhedspolitiske dimension blev vedtaget,<br />
har samarbejdet taget fart. Deklarationen pointerede EU’s muligheder<br />
for at benytte sig af NATO’s strukturer og tilrettelagde en række principper<br />
for det strategiske partnerskab mellem EU og NATO. Efterfølgende<br />
(i marts 2003) blev de såkaldt ”Berlin-Plus arrangementer” vedtaget.<br />
Begrebet ”Berlin-Plus” refererer til mødet i Berlin i 1996, hvor NATO’s<br />
91
92<br />
1 http://www.nato.int/<br />
issues/nato-eu/policy.html<br />
2 http://www.nato.int/docu/<br />
handbook/2001/hb0401.htm<br />
udenrigsministre enedes om at skabe en Europæisk Sikkerheds- og Forsvars<br />
Identitet (se boks). ”Berlin-Plus arrangementerne” tilrettelægger<br />
NATO-EU samarbejdet i forbindelse med krisestyringsopgaver og består<br />
af følgende hovedpunkter 1 :<br />
EU-adgang til NATO’s militære planlægningsfaciliteter og andre<br />
NATO kapaciteter<br />
Identifi kation af kommandomulighederne i NATO for EU-ledede<br />
operationer<br />
Tilretning af NATO’s forsvarsplanlægningssystem for at sikre<br />
tilgængeligheden af styrker til EU-ledede operationer<br />
Herudover er der indgået en række aftaler mellem EU og NATO, som<br />
søger at lette det fremtidige samarbejde, fx er der underskrevet en aftale<br />
om in<strong>format</strong>ionssikkerhed, som gør det muligt at udveksle in<strong>format</strong>ion<br />
under gensidige sikkerhedsregler. EU og NATO har allerede udvekslet<br />
in<strong>format</strong>ioner om deres aktiviteter med hensyn til beskyttelse af deres<br />
befolkninger mod masseødelæggelsesvåben.<br />
NATO har udviklet sin egen europæiske sikkerheds- og forsvarsidentitet.<br />
Denne kaldes ESDI – European <strong>Se</strong>curity and Defence Identity<br />
in NATO. Som sådan kan ESDI opfattes som NATO-rammen om en<br />
del af samarbejdet mellem EU og NATO. ESDI udvikledes igennem<br />
1990´erne på en række topmøder i NATO. I en årrække var ESDI et<br />
samarbejde mellem NATO og WEU (Den Vesteuropæiske Union).<br />
Fra slutningen af 1990’erne har samarbejdet foregået mellem NATO<br />
og EU (som har overtaget WEU´s opgaver). I 1996 besluttedes det<br />
formelt, at ESDI skulle opbygges som en integreret part af NATO. På<br />
NATO´s topmøde i Washington i 1999 blev principperne for ESDI’s<br />
fremtid fastlagt 2 :<br />
Anerkendelse af EU’s beslutning om udvikling af en militær<br />
kapacitet i retning af at kunne engagere sig selvstændigt militært<br />
i situationer, hvor NATO ikke engagerer sig som helhed.<br />
Udvikling af gensidig konsultation, samarbejde og<br />
gennemsigtighed mellem EU og NATO<br />
Anerkendelse af EU’s beslutning om at styrke Europas<br />
forsvarskapacitet uden at duplikere NATO’s<br />
Understregning af vigtigheden af at inddrage ikke-europæiske<br />
allierede i EU-operationer.<br />
Enighed om at gøre det muligt at anvende NATO’s aktiver<br />
og kapaciteter i mulige EU-ledede krisestyringsoperationer<br />
Baseret på disse principper inkluderer ESDI de nævnte Berlin-Plus<br />
arrangementer. På den ene side anerkender ESDI eksistensen af et<br />
europæisk sikkerheds- og forsvarssamarbejde – og støtter endda<br />
videreudviklingen af dette samarbejde samt udbygningen af den<br />
europæiske militære kapacitet. På den anden side understreger<br />
ESDI nødvendigheden af samarbejde mellem EU og NATO og af,<br />
at udviklingen af en europæisk sikkerheds- og forsvarspolitik foregår<br />
indenfor rammerne af NATO.
EU i felten<br />
<strong>Se</strong>lvom EU’s sikkerhedspolitiske dimension kun er i begyndelsesfasen,<br />
foregår den ikke kun på papiret. Indtil videre har EU udført politimissioner<br />
i Bosnien-Herzegovina og i Makedonien og udført militære operationer<br />
i Makedonien og i Den Demokratiske Republik Congo. Begge militære<br />
operationer er afsluttede, medens politimissionerne er pågående. I forbindelse<br />
med operationen i Makedonien gjorde EU brug af NATO’s militære<br />
ressourcer. Udover disse missioner udfører EU pt. tillige en mission i<br />
Georgien, der har til formål at støtte reformeringen af Georgiens retssystem.<br />
Det kan nævnes, at de tidligere omtalte aftaler mellem EU og NATO<br />
har været afgørende for at EU i 2003 kunne overtage NATO’s ansvar for<br />
fredsbevarelse i Makedonien.<br />
I Bosnien-Herzegovina sker der en operationel koordination mellem EU<br />
og NATO – dvs. mellem det militære og det politimæssige niveau. En<br />
sådan koordination sker tillige andre steder, fx i Kosovo, hvor NATO-ledede<br />
styrker er indsat i KFOR, og EU har ansvar<br />
for den økonomiske genopbygning. Den 12. juli<br />
2004 besluttede Det Europæiske Råd, at EU<br />
fra december 2004 skal udføre en militær operation<br />
i Bosnien-Herzegovina på FN-mandat.<br />
Operationen bliver en efterfølger til NATO’s<br />
SFOR operation, som afsluttes på samme tid.<br />
Der bliver tale om EU’s hidtil største krisestyringsindsats<br />
(godt 7.000 soldater). Operationen<br />
vil ske i tæt samarbejde med NATO: Der gøres<br />
brug af NATO-aktiver og den militærstrategiske<br />
chef er fra NATO’s militære struktur.<br />
EU’s etablering af en hurtig udrykningsstyrke<br />
(European Rapid Reaction Force, ERRF) sker<br />
samtidig med, at NATO har udviklet NATO<br />
Responce Force (NRF). Disse styrker trækker på<br />
det samme personel – det er altså i overvejende<br />
grad de samme soldater, der indgår i de to styrker<br />
– men i dag er NRF langt hurtigere og mere<br />
hårdtslående end ERRF.<br />
USA og EU’s kapacitet<br />
Udviklingen af Europas militære kapacitet er et kardinalpunkt – ikke<br />
mindst for USA. USA har gentagne gange opfordret Europa til at afsætte<br />
fl ere midler til militæret, således at europæiske styrker kan samarbejde<br />
med amerikanske og således at USA ikke er tvunget til at udstationere<br />
amerikanske styrker i Europa ved alle europæiske kriser. Hvis denne udvikling<br />
foregår indenfor rammerne af NATO, kan risikoen for duplikering<br />
af kapaciteter og planlægningsfaciliteter reduceres. Men USA’s ønske om<br />
at udviklingen foregår inden for rammerne af NATO kan også være udtryk<br />
for en strategisk foranstaltning til bevarelse af den amerikanske indfl ydelse<br />
i Europa og til bevarelse af amerikansk indfl ydelse i internationale<br />
En belgisk faldskærmssoldat<br />
på den første øvelse for<br />
NATO’s nye reaktionsstyrke,<br />
NRF.<br />
Foto: NATO, SHAPE<br />
93
94<br />
3 Julian Lindley-French,<br />
”Bånd der binder”, i ”NATO<br />
NYT” Efterår 2003 (http://<br />
nato.int/docu/review/2003/<br />
issue3/danish/art2.htlm)<br />
operationer. På nuværende tidspunkt, er det kun NATO, der kan udføre<br />
operationer på alle intensitetsniveauer – og det er påkrævet i det nye sikkerhedsmiljø.<br />
Det er svært at forestille sig, at ESDP pludselig skulle kunne<br />
omdannes til en mekanisme i stand til, uden NATO’s hjælp, at tage sig af<br />
europæiske operationer på højt militærteknologisk niveau. Ligeledes er<br />
det svært at forestille sig at sammenhængende europæiske styrker, uden<br />
samarbejde med NATO, skulle kunne indsættes i farlige områder på nuværende<br />
tidspunkt 3 . Den amerikanske indfl ydelse vil således også være i<br />
europæernes interesse i en årrække fremover.<br />
Fremtiden<br />
Arbejdsdelingen mellem EU og NATO har således ændret sig siden Den<br />
Kolde Krigs afslutning. Organisationerne har fået nye opgaver, som delvis<br />
overlapper hinanden. Europæiske stater er ikke enige om, hvorvidt man<br />
bør satse på det europæiske sikkerhedspolitiske samarbejde eller på USA<br />
og NATO. Disse forskelle, som dybest set bunder i forskelle i opfattelsen<br />
af det transatlantiske forhold, er fl ere gange kommet til udtryk i forbindelse<br />
med uenigheder om omfanget af ESDP og er også mere generelt<br />
kommet til udtryk i forbindelse med NATO’s udvidelse og krigen i Irak.<br />
I skrivende stund (efterår 2004) ser det ud til, at NATO fortsat spiller en<br />
væsentlig rolle for de fl este europæiske lande. I forbindelse med det<br />
transatlantiske forhold kan det tilføjes, at samarbejdet mellem EU og<br />
NATO - paradoksalt nok - har bevæget sig hurtigst og mest konstruktivt<br />
fremad netop i den periode, hvor forholdet mellem USA og Europa har<br />
været problematisk.<br />
5.3.2 NATO – OSCE<br />
I det sikkerhedspolitiske billede, der var kendetegnende for tiden under<br />
Den Kolde Krig, spillede OSCE en central rolle for europæisk sikkerhed.<br />
OSCE – styrker og svagheder<br />
Under Den Kolde Krig var der særligt tre karakteristika, der gjorde organisationen<br />
uomgængelig. For det første er OSCE en bred organisation<br />
forstået således, at organisationen omfatter relativt mange stater (og<br />
fl ere end fx EU og NATO). Dette har på den ene side givet organisationen<br />
en legitimitet, som særligt NATO ikke kunne præstere. På den anden<br />
side har netop organisationens bredde været en hæmsko, når større<br />
beslutninger skulle træffes, idet enighed er vanskeligt at opnå blandt så<br />
mange stater. For det andet har OSCE indtaget en særlig vigtig rolle i den<br />
europæiske sikkerhedsarkitektur, fordi både USA og Rusland er medlem<br />
af organisationen. Ruslands deltagelse har på den ene side begrænset organisationens<br />
beslutningsdygtighed, men har på den anden side ganske<br />
givet været medvirkende til at øge legitimiteten af OSCE’ s beslutninger<br />
og dermed organisationens pondus. Dette hænger naturligvis sammen
med de problemer, der var forbundet med at træffe brede internationale<br />
beslutninger i Den Kolde Krigs fastlåste struktur. Beslutninger, som både<br />
USA og Rusland stod bag, havde derfor en ganske særlig og betydningsfuld<br />
karakter. OSCE havde således en separat integrerende rolle som<br />
brobygger mellem de to supermagter. Ruslands medlemskab af OSCE<br />
har desuden naturligt medført at Rusland under Den Kolde Krig har prioriteret<br />
OSCE og fremført organisationen som en vigtig sikkerhedspolitisk<br />
aktør. Også efter Den Kolde Krig har Rusland argumenteret for, at en<br />
bredere geografi sk organisation end NATO skulle varetage europæisk<br />
sikkerhed – evt. en helt ny sikkerhedsorganisation, hvor der var plads<br />
til russisk medlemskab. Endelig for det tredje har OSCE gennem årene<br />
udviklet en fremragende evne til at tage sig af bløde sikkerhedsopgaver,<br />
herunder krisestyring, overvågningsopgaver og konfl iktforebyggelse.<br />
<strong>Se</strong>nest har OSCE deltaget i valgobservation i forbindelse med valget i<br />
Ukraine i efteråret 2004.<br />
OSCE udfordres<br />
Efter Den Kolde Krigs afslutning er forholdet mellem NATO og OSCE<br />
ændret: For det første har udvidelserne af NATO betydet, at NATO nu<br />
omfatter 26 lande, og fl ere medlemmer er på vej. NATO’s erklærede selvopfattelse<br />
indeholder et udvidelses- / integrationsperspektiv – NATO ser<br />
det som en opgave i sig selv at vokse sig større – ikke for størrelsens skyld,<br />
men for at integrere postkommunistiske stater i det transatlantiske fællesskab<br />
og dermed udvide det vestlige værdi- og sikkerhedsfællesskab.<br />
Udvidelse er således en sikkerhedspolitik i sig selv 4 . Med NATO´s udvidelser<br />
efter Den Kolde Krigs afslutning vokser organisationens legitimitet.<br />
Argumentationen følger her devisen: Jo fl ere medlemmer, desto større<br />
legitimitet bag beslutninger og aktioner. OSCE’s centrale rolle kompromitteres<br />
således at et udvidet og ændret NATO.<br />
For det andet er der efter Den Kolde Krigs afslutning sket væsentlige forbedringer<br />
i forholdet mellem NATO og Rusland. NATO’s forhold til Rusland<br />
er blevet institutionaliseret – først gennem det såkaldte Permanente<br />
Fællesråd (Permanent Joint Council), hvorigennem Rusland deltog i visse<br />
dele af NATO’s arbejde og siden gennem det nye NATO-Rusland råd.<br />
Med det nye NATO-Rusland råd (oprettet i 2002) er Ruslands deltagelse i<br />
organisationen intensiveret og Rusland deltager nu i selve NATO´s beslutningsproces.<br />
Dette gælder kun en afgrænset del af NATO´s beslutningsområde<br />
og det er op til de ”rigtige” NATO-medlemmer at bestemme på<br />
hvilke. Men alligevel: Rusland deltager i dag i NATO i en grad, der ikke er<br />
set tidligere. Ruslands deltagelse og indfl ydelse i NATO har den umiddelbare<br />
konsekvens, at OSCE’s enestående rolle som brobygger mellem USA<br />
og Rusland reduceres. Jo mere indfl ydelse Rusland får i NATO, jo mindre<br />
unik – for den vestlige verden og for Rusland - synes OSCE at være.<br />
For det tredje er NATO’s sikkerhedsfokus efter Den Kolde Krigs afslutning<br />
blevet bredere og mange af de problematikker, som OSCE arbejder med<br />
på det konkrete plan, er faktorer, som NATO nu også beskæftiger sig med<br />
på et mere overordnet niveau: Demokratisering, menneskerettigheder,<br />
mindretalsbeskyttelse osv. Sammenfaldet af fokusområder og erkendel-<br />
4 Vedby Rasmussen, Mikkel,<br />
Jo fl ere jo bedre, s.<br />
50, <strong>Dansk</strong> Udenrigspolitisk<br />
Institut, København 2001<br />
95
96<br />
5 http://www.osce.org/<br />
docs/english/1990-1999/<br />
summits/istachart99e.htm<br />
#Anchor-39212 (se også<br />
http://www.nato.int/<br />
docu/handbook/2001/<br />
hb150203.htm)<br />
sen af, at det er nødvendigt at samarbejde om løsning af nutidens opgaver,<br />
afspejler sig i forskellige OSCE-dokumenter. Grundlaget for samarbejdet<br />
mellem bl.a. OSCE og NATO skal fi ndes i resultaterne fra OSCE’s<br />
topmøde i Istanbul i 1999. Rammerne for samarbejdet kaldes ”Platform<br />
for Samarbejdsbaseret Sikkerhed” 5 . Her udtrykker NATO-landene, at de<br />
er parate til at indsætte organisationens institutionelle ressourcer til støtte<br />
for OSCE’s arbejde indenfor konfl iktforebyggelse og krisestyring. På det<br />
praktiske niveau har NATO og OSCE arbejdet tæt sammen bl.a. i det<br />
forhenværende Jugoslavien i forbindelse med våbenkontrol. NATO og<br />
OSCE har udviklet et fælles aktionsprogram for Bosnien-Herzegovina og<br />
både NATO’s IFOR og SFOR har ydet støtte til OSCE’s mission i Bosnien-<br />
Herzegovina. I Kosovo og Makedonien samarbejder og supplerer NATO<br />
og OSCE hinanden i felten. Der er endvidere regelmæssig udveksling af<br />
in<strong>format</strong>ioner mellem OSCE’s og NATO’s sekretariater.<br />
Sammenfattende er NATO’s legitimitet øget på grund af udvidelserne<br />
og NATO kan nu, via det permanente NATO-Rusland råd, fungere som<br />
brobygger mellem Vesten og Rusland. Disse ændringer stiller spørgsmålstegn<br />
ved OSCE’s fremtidige rolle i den europæiske sikkerhedsarkitektur.<br />
De to organisationers brede sikkerhedsforståelse har foreløbigt betydet<br />
at samarbejdet mellem NATO og OSCE er intensiveret.<br />
5.3.3 NATO – FN<br />
På det sikkerhedspolitiske område befi nder FN sig i en slags monopolsituation,<br />
fordi FN er det eneste globale forum. FN har en fortrinsstilling i<br />
forhold til andre internationale organisationer, bl.a. fordi staterne har tillagt<br />
sikkerhedsrådet særlige beføjelser.<br />
På den ene side udgør FN kernen i folkeretten og tilrettelægger som<br />
sådan det internationale samfunds spilleregler. Herunder spiller FN en<br />
legitimerende rolle overfor andre organisationers og staters handlinger<br />
– fx i forhold til intervention. På den anden side udfører FN også selv<br />
aktioner, fx indenfor fredsbevarelse. Efter Den Kolde Krigs afslutning er<br />
FN mere tilbøjelig til at deltage i egentlig fredsgennemtvingelse (hvor der<br />
kan bruges magt).<br />
NATO har altid været bundet op på FN. I Washington-traktaten understreges<br />
det fl ere steder, at NATO underlægger sig principperne i FN’s<br />
charter og bekræfter, at FN står for den øverste varetagelse af fred og<br />
sikkerhed (se Washington-traktaten bagerst i <strong>bogen</strong> og kap. 7).<br />
Fredsbevarelse er i dag det område, hvor der er størst direkte kontakt og<br />
samarbejde mellem NATO og FN. NATO’s generalsekretær rapporterer til<br />
FN om resultaterne i NATO-ledede operationer. Dette sker fx i forbindelse<br />
med NATO’s operation i Afghanistan (ISAF). For at koordinere samarbejdet<br />
mellem FN og NATO er en forbindelsesoffi cer fra NATO placeret i FN og<br />
omvendt.<br />
Artikel 51 i FN’s charter fastslår, at stater har ret til individuelt eller kollektivt<br />
forsvar, så længe FN ikke agerer i en konkret situation. Dermed
fastslår charteret indirekte, at NATO-landene kan forsvare sig kollektivt<br />
– via NATO’s artikel 5 – i tilfælde af et angreb udefra. Om brug af militær<br />
magt i øvrigt fastslår FN’s charter, at alle medlemmer skal afholde sig fra<br />
brug af magt i forhold til andre suveræne stater (artikel 2, FN’s charter).<br />
Magtanvendelse, som ikke er selvforsvar, kræver således en udtrykkelig<br />
”godkendelse” af FN. <strong>Se</strong> i øvrigt kapitel 7. NATO´s humanitære intervention<br />
i Kosovo i 1999 har imidlertid sat spørgsmålstegn ved det retslige<br />
forhold mellem NATO og FN (nærmere herom nedenfor).<br />
Humanitær intervention i Kosovo 1999<br />
For at understrege det særegne ved interventionen i Kosovo og de mulige<br />
konsekvenser for forholdet mellem FN og NATO, er det nødvendigt<br />
kort at se nærmere på begrebet ”Humanitær intervention”<br />
Under Den Kolde Krig blev humanitær intervention opfattet som nærmest<br />
utænkelig. Efter Den Kolde Krigs afslutning er humanitære interventioner<br />
for alvor kommet på dagsordenen. En humanitær intervention er, som<br />
ordet siger, en intervention i en suveræn stat af humanitære årsager – fx<br />
for at standse et folkemord.<br />
Udviklingen af et regime (eller en norm) for humanitær intervention hænger<br />
sammen med forskellige faktorer. For det første blev gendannelsen<br />
og forværringen af gamle konfl ikter, som ledsagede Den Kolde Krigs afslutning,<br />
fulgt af bedre muligheder for i FN’s sikkerhedsråd at nå til enighed<br />
i krisesituationer (Den Kolde Krigs iboende uenighed var væk). For<br />
det andet opblødtes opfattelsen af, hvornår det er legitimt at bryde en<br />
stats suverænitet, og brud på suveræniteten af humanitære årsager blev<br />
mere acceptabelt. Individet fi k en mere fremtrædende rolle, og forhold,<br />
der førhen mere betragtedes som ”indre anliggender” (herunder overholdelse<br />
af menneskerettighederne) kom i det internationale samfunds<br />
søgelys. Med udviklingen af en interventionsnorm er der kommet en<br />
direkte kobling mellem menneskerettighedspolitik og sikkerhedspolitik.<br />
Suveræniteten (hvorpå FN traditionelt hviler) presses således såvel oppefra<br />
af tiltagende globalisering og international organisering samt nedefra<br />
af individets nye og tiltagende rolle i det internationale samfund.<br />
I 1990’erne var verden vidne til humanitære interventioner i bl.a. Somalia,<br />
Rwanda og Kosovo. Interventionen i Kosovo i 1999 er særlig interessant i<br />
den konkrete sammenhæng. Dette skyldes for det første, at aktionen var<br />
en egentlig NATO-aktion (den første NATO-intervention i en suveræn stat<br />
uden for medlemslandenes område) og for det andet at interventionen<br />
ikke var legitimeret af FN’s sikkerhedsråd. NATO påtog sig således ”for<br />
egen regning” at standse folkemordet i Kosovo, hvorved spørgsmålet om<br />
arbejdsdelingen mellem NATO og FN aktualiseres.<br />
NATO’s intervention sår tvivl om FN’s enestående rolle som normdannende<br />
og retningsvisende organisation. Rent folkeretsligt er det problematisk<br />
(”ulovligt”), at en regional organisation foretager en militær aktion, uden<br />
at der er tale om selvforsvar. NATO’s aktion kan således opfattes som et<br />
brud med folkeretten. Folkeretten består imidlertid ikke udelukkende af<br />
97
98<br />
6 Hækkerup, Hans, (1999)<br />
”Det nye NATO” i Sikkerhedens<br />
aktører – 3. s.21,<br />
Atlantsammenslutningen,<br />
København 1999<br />
7 Knudsen, Tony Brems,<br />
”Når betingelserne bøjes”<br />
i In<strong>format</strong>ions kronik, 16.<br />
december 2003<br />
8 <strong>Dansk</strong> Udenrigspolitisk<br />
Institut, Verden, FN og Danmark,<br />
s. 9, København 1999<br />
traktater, men også af sædvane og generelle og accepterede retsprincipper.<br />
Givet at folkeretten er under konstant udvikling og, at diverse<br />
nedskrevne traktater og konventioner skal sammenholdes med uskrevne<br />
regler, tradition, normer og historie, skal aktionen måske mere ses som<br />
en udvikling eller ændring af folkeretten. Aktioner, som den i Kosovo kan<br />
danne præcedens og blive ”det vi plejer at gøre” og dermed en del at<br />
det internationale retsgrundlag. Et antal interventioner uden udtrykkelig<br />
bemyndigelse fra Sikkerhedsrådet kan altså efterhånden skabe en ny retstilstand.<br />
Kosovo-aktionen kan naturligvis også forblive en undtagelse fra<br />
gældende ret og dermed ikke få større virkning for eftertiden.<br />
FN’s generalsekretær, Kofi Annan har udtalt ”Formålet med FNpagten<br />
er ikke at beskytte tyranner og give dem frit spil til etniske<br />
udrensninger inden for eget territorium … nødvendige beslutninger<br />
i overensstemmelse med Folkeretten og FN’s principper og formål<br />
må ikke kunne blokeres under henvisning til FN-pagten” 6 Dermed<br />
understreger Kofi Annan, at en beslutning om intervention ikke udelukkende<br />
hviler på FN’s charter, men også afhænger af de omstændigheder,<br />
beslutningen træffes under.<br />
Noget tyder på at den humanitære intervention i Kosovo ikke er uden<br />
betydning for fremtidens retsforhold. Om dette mener Tonny Brems<br />
Knudsen, Århus Universitet: ”Den humanitære intervention i Kosovo i<br />
1999 kan danne præcedens for militær magtanvendelse over for systematiske<br />
og (NB!) pågående forbrydelser mod menneskeheden, eventuelt<br />
også uden FN-mandat, men kun som sidste udvej, kun under iagttagelse<br />
af alle folkerettens begrænsninger vedrørende magtanvendelse, og kun<br />
indtil FN’s Sikkerhedsråd er villig til at overtage ansvaret herfor.” 7<br />
Hvis den humanitære intervention i Kosovo danner præcedens, dvs. bliver<br />
retningsgivende for fremtiden, vil NATO’s fremtidige rolle i forhold til FN<br />
ændres. NATO vil kunne påberåbe sig retten til intervention og magtanvendelse<br />
og dermed reelt få en rolle som ”verdens politibetjent” – en<br />
rolle, der hidtidigt har været reserveret FN. En sådan udvikling – ønskelig<br />
eller ej – vil ikke kun have konsekvenser for forholdet mellem NATO og<br />
FN, men også for det internationale samfund mere generelt. Skulle andre<br />
regionale organisationer – i kølvandet på Kosovo-aktionen - påtage sig<br />
samme rolle som NATO – dvs. intervenere, bliver international ret for alvor<br />
udvandet og FN undergraves yderligere.<br />
Kosovo-eksemplet viser tillige, at trods Den Kolde Krigs afslutning og<br />
globalisering er det i nogle tilfælde stadig kun på det regionale niveau,<br />
at homogeniteten og interessesammenfaldet mellem staterne er tilstrækkeligt<br />
stærkt til at gribe ind i en krisesituation.<br />
Under Den Kolde Krig, hvor muligheden for enighed mellem stormagterne<br />
var meget begrænset, var det åbenlyst, at unilateral handling kunne<br />
forekomme og, at der ikke var så meget at gøre ved det (fx Warszawapagtlandenes<br />
invasion i Tjekkoslovakiet i 1968). Man levede således med<br />
et regelsæt (FN) som ideal, men vidste at det kun spillede en begrænset<br />
realpolitisk rolle 8 . Efter Den Kolde Krig, hvor der trods alt er et stormagts-
samarbejde, bliver situationer, hvor der interveneres uden FN-mandat<br />
mere politiseret. Kosovo-aktionen skal derfor ikke ses som et unikt historisk<br />
eksempel på, at folkeretten ikke følges, men mere som et interessant<br />
eksempel på, at staterne trods Den Kolde Krigs afslutning ikke altid kan<br />
samarbejde og på, at det internationale regelsæt i visse situationer stadig<br />
kun er et ideal.<br />
Det overordnede spørgsmål er, om massive menneskerettighedskrænkelser<br />
bør kunne føre til tilsidesættelse af de begrænsninger på magtanvendelse,<br />
som fi ndes i FN’s charter og gældende normer, eller om<br />
Folkeretten også må respekteres i situationer, hvor den mere synes at<br />
gavne diktatorer og forbrydere end det internationale samfund og menneskeheden.<br />
Dilemmaet består således i en afvejning af hensynet til det<br />
internationale samfunds handlekraft overfor hensynet til efterlevelse af<br />
FN’s regler.<br />
Men hvorfor skal vi overhovedet vælge mellem handlekraft via regionale<br />
organisationer og efterlevelse af folkeretten? Måske fordi FN ikke altid<br />
kan give os begge dele: FN kan ikke i alle situationer give os legitimitet,<br />
upartiskhed og retsorden samtidig med magt og effektivitet 9 .<br />
Siden Kosovo-aktionen har NATO som organisation ikke interveneret<br />
uden FN-mandat. Efter aktivering af artikel 5, som konsekvens af 11.<br />
september 2001, udførte NATO ”Operation Eagle Assist”, som bestod<br />
af beskyttelse af Amerikansk territorium og udfører pt. bl.a. ”Operation<br />
Active Endeavour”, som består af patruljering i Middelhavet. <strong>Se</strong>lve Afghanistan-aktionen<br />
var USA-ledet og det er udelukkende den efterfølgende<br />
stabiliseringsstyrke, som er (blevet) en NATO-operation (på FN-mandat).<br />
Krigen i Irak i 2003 blev udkæmpet af en koalition af stater og NATO tager<br />
ikke del i den militære operation.<br />
5.4. Forsvarsorganisation eller sikkerhedsorganisation?<br />
Traditionelt skelner man mellem forsvar og sikkerhed. En forsvarsorganisation<br />
er en sammenslutning af stater, der kollektivt forsvarer sig mod<br />
ydre trusler og fjender. En sikkerhedsorganisation består derimod af en<br />
række stater, der kollektivt søger at varetage sikkerheden mod indre<br />
trusler – dvs. søger at opbygge et sikkerhedsfællesskab, hvor medlemsstaterne<br />
har ringe incitament til at bekrige hinanden og hvor interne konfl<br />
ikter hurtigt kan afværges 10 .<br />
OSCE og FN er traditionelle eksempler på sikkerhedsorganisationer,<br />
medens NATO er en karakteristisk forsvarsorganisation. Som det måtte<br />
fremgå af indeværende kapitel, er denne karakteristik imidlertid ikke<br />
dækkende for NATO’s funktion i dag. Med NATO’s rolle som integrator i<br />
forhold til central- og østeuropæiske lande, med det heraf følgende fokus<br />
på stabilitet i og mellem landene og med NATO’s brede sikkerhedsopfattelse<br />
(økonomi, politisk stabilitet osv.) tilføjes NATO et element af sikkerhedsfællesskab.<br />
NATO bliver dermed en organisation der - udover sin<br />
primære rolle som forsvarsalliance - også beskæftiger sig med den indre<br />
sikkerhed.<br />
<strong>Se</strong> organisationsskema<br />
side 100.<br />
9 <strong>Dansk</strong> Udenrigspolitisk<br />
Institut, Verden, FN og Danmark,<br />
s. 26, København 1999<br />
10 Branner, Hans, Det ny<br />
Europa – international politik<br />
i forandring. s. 61, 4. udgave<br />
2002, Forlaget Columbus<br />
2002<br />
99
100<br />
De internationale organisationer<br />
er overlappende,<br />
Uzbekistan<br />
ikke kun mht. opgaver,<br />
men også i forhold til<br />
medlemmer.<br />
Ref.: NATO<br />
Vatikanstaten<br />
Hviderusland<br />
Tajikistan<br />
Kirgisistan<br />
Turkmenistan<br />
Kazakhstan Moldavien<br />
Norge<br />
Rumænien Tyrkiet<br />
USA<br />
Monaco<br />
Makedonien<br />
Bulgarien<br />
Island<br />
San Marino<br />
Polen Litauen<br />
Schweiz<br />
Albanien<br />
Ukraine<br />
Liechenstein<br />
Georgien<br />
Kroatien<br />
Rusland<br />
Azerbaijan<br />
Armenien<br />
Organisationen for<br />
Sikkerhed og Samarbejde<br />
i Europa, OSCE<br />
Andorra<br />
Malta<br />
Cypern<br />
Østrig<br />
Finland<br />
<strong>Se</strong>rbien og Montenegro<br />
Tjekkiet<br />
Danmark<br />
Estland<br />
Letland<br />
Irland<br />
Bosnien og Herzegovina<br />
Europarådet<br />
Slovakiet<br />
Ungarn<br />
Sverige<br />
Slovenien<br />
Belgien<br />
Spanien<br />
Holland<br />
Frankrig<br />
Den Europæiske<br />
Union, EU<br />
Grækenland<br />
England<br />
Portugal<br />
Luxembourg<br />
Tyskland<br />
Italien<br />
Den Vesteropæiske<br />
Union, WEU<br />
Canada<br />
Den Nordatlantiske<br />
Traktat Organisation,<br />
NATO
5.5. Hvorhen Europa?<br />
Udviklingen efter Den Kolde Krigs afslutning viser, at de internationale organisationers<br />
opgaver er blevet mere overlappende end tidligere. Dette<br />
stiller umiddelbart spørgsmålstegn ved organisationernes eksistensberettigelse,<br />
særligt OSCE’s. Som svar på opgavesammenfaldet er samarbejdet<br />
mellem organisationerne intensiveret - i stedet for den stramme<br />
funktionelle opdeling er der sket en bevægelse i retning af koordinerede<br />
indsatser. Der er ingen tvivl om, at det netop er koordinerede indsatser,<br />
der er brug for – specielt i forbindelse med indsatsen mod terror.<br />
Hvordan organisationernes forhold udvikles i fremtiden afhænger af mange<br />
faktorer, men særligt af den interne udvikling i Europa. Europa trænger<br />
i den grad til at defi nere og afklare sit sikkerhedspolitiske fokus. I EU er<br />
der stadig en splittelse mellem de medlemslande, der ønsker en markant<br />
videreudvikling af EU’s forsvars- og sikkerhedspolitik og de lande, der<br />
ønsker at EU’s sikkerhed fortsat skal varetages indenfor NATO – dvs. med<br />
USA som garant for den europæiske sikkerhed.<br />
Den interne splittelse i EU kommer ikke kun til udtryk i forbindelse med<br />
organisatoriske spørgsmål, men også i forbindelse med reelle internationale<br />
kriser. Fx var EU splittet på spørgsmålet om opbakning til krigen i<br />
Irak. Denne splittelse fulgte stort set den nævnte skillelinje mellem lande<br />
med et NATO-fokus og lande med et EU-fokus.<br />
Men splittelsen i EU er også med til at bremse udviklingen af en fast arbejdsdeling<br />
mellem EU og NATO. Det er svært at afklare organisatoriske<br />
spørgsmål, så længe man strides om essensen af europæisk sikkerhed,<br />
herunder om samarbejdspartneren USA.<br />
101
102<br />
6. Økonomi<br />
og kapacitetsskel<br />
Fordeling af de økonomiske byrder i NATO, materielanskaffelser og koordination<br />
– evt. endda rollespecialisering – er emner, som i NATO’s historie<br />
har ført til mange konfl ikter. De berører medlemslandenes suverænitet<br />
og handlefrihed, deres indenrigspolitiske dagsorden og sammenholdet<br />
i Alliancen på en anden måde, end fx udformningen af en strategi gør<br />
det. Men økonomi handler også om strategi. Valg af strategi har været<br />
påvirket af økonomiske hensyn, og bagefter – når pengene skulle fi ndes<br />
– har de, der skulle udføre strategien været i tvivl om, hvorvidt strategien,<br />
afskrækkelsen og forsvaret overhovedet kan udføres.<br />
I det følgende behandles to emner adskilt, som imidlertid er forbundet<br />
med hinanden. Det første emne er de økonomiske forhold, hvilket i<br />
NATO-regi har fået betegnelsen ”burdensharing”, altså deling af byrder.<br />
Spørgsmålet om byrdefordeling er ikke kun et spørgsmål om økonomiske<br />
forskelle mellem NATO-landene, men de økonomiske uligheder spiller en<br />
stor rolle. Det andet emne er den måde, NATO-landenes militære systemer<br />
fungerer sammen på. Det har fået navnet ”interoperabilitet” og har<br />
altid været en stor udfordring i Alliancen. I de seneste år er der opstået<br />
en fornyet opmærksomhed omkring forskellen mellem USA og de øvrige<br />
allierede på det teknologiske, doktrinære og organisatoriske område. Det<br />
hænger sammen med interoperabilitet, fordi det kan gøre det vanskeligt i<br />
fremtiden for NATO’s styrker at udføre de forudsete opgaver.<br />
6.1. Burdensharing<br />
”Burdensharing” – deling af byrder – handler en del om penge, men ikke<br />
kun om penge. Burdensharing handler også om menneskelige ressourcer<br />
og kan endvidere betragtes som deling af opgaver og forpligtelser<br />
overordnet set. Dermed kommer spørgsmålet også til at handle om sammenholdet<br />
i NATO. I det følgende behandles primært de økonomiske<br />
relationer mellem NATO-landene og kun sekundært andre forhold.<br />
NATO-landenes økonomiske forskelle er på sin vis udgangspunktet for<br />
NATO. Hvis Vesteuropa ikke havde været sønderbombet og ødelagt efter<br />
Anden Verdenskrig, er det ikke sikkert, at USA havde behøvet at engagere<br />
sig i forsvaret af Europa. Men det var Europa, og både traktaten og<br />
de første strategier bygger på en forestilling om arbejdsdeling og afl astning<br />
af europæisk økonomi, så den kunne komme på fode, suppleret med<br />
økonomiske midler gennem Marshall-hjælpen.<br />
Det er ikke ensbetydende med, at der ikke har været utilfredshed med<br />
denne ordning. Som fremhævet i kapitel 2 var navnlig den amerikanske<br />
Kongres allerede fra starten svært irriteret over, at europæerne ikke bidrog<br />
mere til forsvaret af Europa, især da den økonomiske situation lang-
somt blev bedre. Amerikanerne har været på vagt over for ”freeriders”,<br />
dvs. lande, som ikke yder, hvad man kunne forvente, var deres andel til<br />
det fælles forsvar. Vesteuropæerne har på deres side været utilfredse<br />
med de ændrede prioriteter i Washington, der med jævne mellemrum<br />
krævede store investeringer i konventionel oprustning (begyndelsen af<br />
1950’erne, efter vedtagelsen af strategien om fl eksibelt gensvar og senest<br />
i 1980’erne). <strong>Se</strong>nest er spørgsmålet om fordeling af de økonomiske<br />
byrder blevet forbundet med den forskel, der er mellem USA på den ene<br />
side (og de amerikanske investeringer i fx materiel, forskning samt doktrinudvikling)<br />
og Vesteuropa på den anden (de såkaldte kapacitetsskel, jf.<br />
nedenfor).<br />
”Byrden” 1 i NATO-sammenhæng er på den ene side NATO’s fællesfi -<br />
nansierede aktiver. Dem er der i realiteten ikke særligt mange af. Det er<br />
primært de strukturer, der skal gøre det muligt for Alliancen at fungere og<br />
træffe beslutninger, dvs. de civile og militære strukturer i NATO’s politiske<br />
hovedkvarter i Bruxelles (Den Internationale Stab, som består af civile, og<br />
Den Internationale Militære Stab). Derudover er det kapitaludgifterne ved<br />
NATO’s militære hovedkvarterer (”murstenene” - ikke det personel, der<br />
arbejder i hovedkvartererne. Det fi nansieres af hovedstæderne), enkelte<br />
stående styrker som fx Den Luftbårne Hurtige Varslingsstyrke, AWACS)<br />
og udgifter til fredsstøttende operationer. Udgifterne fordeles efter en<br />
fordelingsnøgle, som fastsættes i enighed, og som har været tilpasset de<br />
økonomiske udviklinger over tid.<br />
NATO’s styrker<br />
NATO har kun ganske få stående styrker, men medlemslandene har<br />
”assigneret” (udpeget) bestemte styrker til Alliancen, så den kan udføre<br />
sine opgaver. Disse styrker forbliver under national kontrol, til de<br />
frigives og placeres under NATO’s militære chefers myndighed.<br />
Langt den største del af landenes forsvarsudgifter går til de aktiver og<br />
kapaciteter, som NATO-landene stiller til rådighed for NATO. De er underlagt<br />
de nationale beslutningsprocedurer og politiske processer. Det<br />
betyder imidlertid ikke, at NATO og de øvrige medlemslande ikke har<br />
indseende med udviklingen i de enkelte lande og kan påvirke den. Denne<br />
påvirkning fi nder sted under den såkaldte styrkeplanlægningsproces, der<br />
berører de konventionelle styrker.<br />
Kernen i NATO’s styrkeplanlægningsproces 2 er, at de politiske myndigheder<br />
(i Forsvarsplanlægningskomiteen) på baggrund af input fra de<br />
strategiske kommandoer hvert andet år udstikker de overordnede mål i<br />
såkaldte ”retningslinjer fra ministrene” (Ministerial Guidance). Her sættes<br />
rammerne for de styrkemål, som landene skal nå, og som de bagefter bliver<br />
vurderet på baggrund af. Der er skabt en tilsvarende proces i forhold<br />
til partnerskabslandene.<br />
1 NATO Handbook, 2001.<br />
Netudgave: www.nato.int/<br />
docu/handbook/2001/<br />
index.htm.<br />
2 For en uddybning se<br />
Rynning, Sten, ”Fælles<br />
Styrkeplanlægning i EU og<br />
NATO: Gør det en forskel”<br />
i Militært Tidsskrift, 133.<br />
årgang, nr. 1, marts 2004.<br />
103
104<br />
3 Island har ikke noget<br />
forsvar. Polen, Tjekkiet og<br />
Ungarn blev medlemmer i<br />
1999.<br />
4 Kilde: NATO, Finansielle<br />
og økonomiske<br />
data vedr. NATO’s forsvar.<br />
www.nato.int/docu/pr/2003/<br />
p03-146e.htm<br />
NATO-landenes forsvarsudgifter som % af BNP 1980-2003<br />
Medlemsland 1980- 1985- 1990- 1995- 1999 2000 2001 2002 2003<br />
(NATO 19) 3 1999 1994 1989 1984 (estimeret)<br />
Belgien 3,2 2,8 2,0 1,5 1,4 1,4 1,3 1,3 1,3<br />
Danmark 2,4 2,0 1,9 1,7 1,6 1,5 1,6 1,6 1,6<br />
Frankrig 4,0 3,8 3,4 2,9 2,7 2,6 2,5 2,5 2,6<br />
Grækenland 5,4 5,1 4,4 4,6 4,8 4,9 4,6 4,3 4,2<br />
Holland 3,0 2,8 2,3 1,8 1,8 1,6 1,6 1,6 1,6<br />
Italien 2,1 2,3 2,1 1,9 2,0 2,1 2,0 2,1 1,9<br />
Luxembourg 1,0 1,0 0,9 0,8 0,7 0,7 0,8 0,9 0,9<br />
Norge 2,7 2,9 2,8 2,2 2,1 1,8 1,7 2,1 2,0<br />
Polen - - - - 2,0 1,9 1,9 1,9 2,0<br />
Portugal 2,9 2,6 2,6 2,2 2,1 2,1 2,1 2,1 2,1<br />
Spanien 2,3 2,1 1,6 1,4 1,3 1,2 1,2 1,2 1,2<br />
Storbritannien 5,2 4,5 3,7 2,7 2,5 2,5 2,5 2,4 2,4<br />
Tjekkiet - - - - 2,2 2,2 2,1 2,1 2,2<br />
Tyrkiet 4,0 3,3 3,8 4,4 5,4 5,0 5,0 4,9 4,8<br />
Tyskland 3,3 3,0 2,1 1,6 1,5 1,5 1,5 1,5 1,4<br />
Ungarn - - - - 1,6 1,7 1,8 1,9 1,9<br />
NATO, Europa 3,5 3,2 2,6 2,2 2,1 2,1 2,0 2,0 2,0<br />
Canada 2,0 2,1 1,8 1,3 1,3 1,2 1,2 1,2 1,2<br />
USA 5,6 6,0 4,7 3,3 3,0 3,1 3,1 3,4 3,5<br />
NATO, Nordamerika 5,3 5,6 4,4 3,2 2,9 2,9 3,0 3,3 3,4<br />
Total 4,5 4,6 3,5 2,7 2,5 2,6 2,6 2,7 2,7<br />
Kilde: NATO, Finansielle og økonomiske data vedr. NATO’s forsvar. www.nato.int/docu/pr/2003/<br />
p03-146e.htm<br />
Ovenstående tabel viser de forskelle, der er og har været mellem prioriteringen<br />
af forsvarsudgifter mellem de vesteuropæiske NATO-lande<br />
(og Canada) og USA. Forskellen forstærkes, hvis man tager de absolutte<br />
tal i betragtning. I 2001 havde USA udgifter svarende til 312,743. mio.<br />
dollars (med en forventet stigning til 350,857 mio. dollars i 2002). I sammenligning<br />
havde de vesteuropæiske NATO-lande tilsammen udgifter<br />
på 160,483 mio. dollars (med et forventet fald til 163,314.mio. dollars i<br />
2002) 4 . Tal for de nye NATO-medlemmer, som kom med i 2002, og som er<br />
relativt fattige, øger kun forskellen.<br />
Det andet, tabellen viser, er, at alle NATO-lande inklusive USA havde<br />
faldende forsvarsudgifter i 1990’erne, men at det navnlig er i USA, hvor<br />
udgifterne til forsvaret er øget – ganske betragteligt endda, hvis man især<br />
tager udgangspunkt i de absolutte tal. Disse udgifter forventes at stige<br />
endnu mere.<br />
Forskellen på USA på den ene side og USA’s allierede på den anden har<br />
nok en gang givet anledning til uro i den amerikanske Kongres. Utilfredsheden<br />
skal ses på baggrund af den øvrige udvikling i det amerikanske<br />
forsvar, udviklingen i EU’s sikkerheds- og forsvarspolitik samt den manglende<br />
omstilling af det europæiske forsvar (jf. kapitel 4). Det er også på
aggrund af denne udvikling, man skal se den store ”trans<strong>format</strong>ion” af<br />
NATO, som blev indledt på Prag-topmødet i 2002.<br />
6.2. Interoperabilitet og kapacitetsskel<br />
Begrebet ”interoperabilitet” har i NATO-sammenhæng haft følgende<br />
indhold: Systemers, enheders og styrkers evne til at yde tjenester til og<br />
modtage tjenester fra andre systemer, enheder og styrker samt at kunne<br />
udnytte disse udvekslede tjenester, så de kan operere effektivt sammen”. 5<br />
Interoperabilitet har at gøre med, at styrkerne i stigende grad bliver multinationale<br />
og dermed om, hvorvidt disse forskellige (nationale) systemer,<br />
enheder og styrker kan fungere sammen. Et sådant problem bliver forstærket,<br />
hvis man oveni lægger, at alle tre værn (fra alle lande) skal indgå<br />
i en styrke. Fænomenet kan dække et meget bredt spektrum af emner,<br />
herunder materiel, logistik, kommunikation, sprog, doktriner, kultur osv.<br />
At der skulle være problemer med at få forskellige landes systemer til<br />
at fungere sammen, er ikke nyt. De første interoperabilitetsproblemer<br />
opstod i samme øjeblik, Alliancen var dannet. På det tidspunkt skulle 12<br />
suveræne staters militære systemer til at fungere sammen, så de kunne<br />
udgøre et troværdigt forsvar af Europa og afskrækkelse mod angreb.<br />
Under Den Kolde Krig var interoperabilitet imidlertid ikke noget udbredt<br />
problem. I fl åden og i fl yvevåbenet var man vant til at arbejde multinationalt,<br />
og i styrkeplanlægningen blev der lagt vægt på standardisering.<br />
To eksempler på vellykket multinationalt samarbejde var NATO’s stående<br />
fl ådestyrker og NATO’s luftbårne hurtige varslingsstyrke (AWACS) 6 . Anderledes<br />
stod det til i hæren, hvor der ikke var tradition for samme grad<br />
af multinationalitet og interoperabilitet – kun på de højeste niveauer og<br />
med enkelte undtagelser på lavere niveauer. 7<br />
Alliancens Nye Strategiske Koncept fra 1991 slog imidlertid fast, at<br />
NATO’s styrker skulle være multinationale samtidig med, at de også<br />
skulle være mobile og fl eksible. I første omgang var hensynet bag denne<br />
bestemmelse mest politisk og ikke praktisk, nemlig at bevare Alliancen<br />
samlet og undgå, at landene gik hver til sit og renationaliserede deres<br />
forsvar. Så længe NATO ikke blev indsat i større omfang, blev den faktiske<br />
interoperabilitet heller ikke testet. Men det begyndte NATO at blive fra<br />
midten af 1990’erne.<br />
Første gang, begrebet interoperabilitet blev fremhævet med stor styrke<br />
efter Den Kolde Krigs afslutning, var i relation til de nye partnerlande (PfPlande)<br />
og deres militære systemer. Da partnerlandene skulle til at indgå<br />
i NATO’s fredsstøttende operationer, sprang interoperabilitetsproblemerne<br />
for alvor i øjnene. De nye partnere stod med systemer, de havde<br />
arvet fra kommunismen, og fx anderledes doktriner, procedurer, materiel<br />
og uddannelser udgjorde alle hindringer for, de østeuropæiske enheder<br />
og højerestående offi cerer ikke var så lette at indpasse hverken i NATO’s<br />
styrker og hovedkvarterer 8 .<br />
Næste gang, problemet med interoperabilitet dukkede op, var i slutningen<br />
af 1990’erne, og denne gang handlede det ikke om partnerlande, men om<br />
5 Nauman, Klaus<br />
(daværende formand for<br />
Militærkomiteen), ”From<br />
Cooperation to Interoperability”<br />
i NATO Review,<br />
årgang 44, juli 1996 og<br />
Sloan, Elinor, The Revolution<br />
in Military Affairs, McGill-<br />
Queen’s University Press,<br />
Québec, 2002, s. 9.<br />
6 Palin, Sir Roger, Multinational<br />
Military Forces: Problems<br />
and Prospects, Adelphi<br />
Paper, nr. 294, 1995, s. 52.<br />
7 Palin, ibid., s. 55.<br />
8 Nauman, Klaus, ibid.<br />
105
106<br />
9 Sloan, Elinor, ”DCI: et svar<br />
på den amerikansk-ledede<br />
militære revolution”, i NATO<br />
Nyt, forår/sommer 2000.<br />
10 Daalder, Ivo H. og<br />
Michael E. O’Hanlon, Winning<br />
Ugly, NATO’s War to<br />
Save Kosovo, Brookings<br />
Institution, Washington, D.C.<br />
2000.<br />
det skel, som var ved at opstå mellem USA’s kapaciteter på den ene side<br />
og vesteuropæernes/canadiernes på den anden. Interoperabilitet blev nu<br />
koblet på et andet begreb, der fi k større og større betydning, nemlig kapacitetsskel.<br />
I forening betød de to, at én part (USA) besad langt, langt fl ere<br />
kapaciteter på områder som fx teknologi, forskning og udvikling, fi nansielle<br />
midler, samt fx løftekapacitet (transportfl y), kommando-, kontrol- og kommunikationsfaciliteter<br />
osv., og at det var svært – og er stadigt sværere – for<br />
USA og de øvrige allierede at fungere sammen. En konklusion syntes nærliggende,<br />
nemlig at ”det gælder Alliancens overlevelse” 9 .<br />
NATO har i to omgange vedtaget initiativer (Forsvarskapacitetsinitiativet<br />
i 1999 og Pragkapacitetsforpligtelserne i 2002), som har skullet rette op<br />
på dette misforhold. Tre forhold kan forklare det første initiativ, nemlig<br />
NATO’s tilsagn om at udføre krisestyringsoperationer out-of-area, herunder<br />
især Kosovo-kampagnen, den amerikanske militære revolution og<br />
udviklingen i den europæiske sikkerheds- og forsvarspolitik. For at forstå<br />
det andet initiativ fra 2002 skal derudover inddrages de dramatiske begivenheder<br />
i forbindelse med 11. september 2001, der ændrede NATO’s<br />
dagsorden, satte ”magtprojektion” på globalt plan i første række.<br />
Kosovo-kampagnen Operation Allied Force, i foråret 1999 er blevet tolket<br />
som et eksempel på de store forskelle, der var opstået mellem USA’s og<br />
Vesteuropas aktiver og kapaciteter. Kampagnen, som i sig selv afstedkom<br />
en del konfl ikter blandt de allierede (Grækenland valgte helt at holde sig<br />
udenfor), gjorde det også meget synligt for europæerne, at de ville skulle<br />
gøre en lang række investeringer, hvis de selv skulle gennemføre en sådan<br />
operation.<br />
Kampagnen 10 bestod af tre faser, der alle indebar brug af bombninger fra<br />
fem kilometers højde for ikke at sætte livet på spil for NATO’s mandskab.<br />
Første fase (23.-26. marts) var et forsøg på at ødelægge det serbiske luftforsvarssystem.<br />
Det lykkedes ikke – og det lykkedes slet ikke at få Milosevic<br />
tilbage til forhandlingsbordet. Fase 2 (27.-30. marts) drejede sig om<br />
at ramme militær infrastruktur og jugoslaviske styrker på landjorden. Det<br />
lykkedes kun til dels, og allerede 30. marts indledte NATO 2+-fasen, der<br />
indebar mål i Beograd. Kampagnen sluttede først 10. juni.<br />
I alle faser blev der anvendt fl y fra 14 NATO-lande, (fortrinsvist) præcisionsstyrede<br />
bomber og krydsermissiler, ”stealth”-fl y, ubemandede rekognosceringsfl<br />
y osv. Det bemærkelsesværdige var dog, at europæerne kun<br />
bidrog med 20% af bomberne og 20% af de præcisionsstyrede bomber i<br />
kampagnen, selvom de stod for 40% af enkeltfl yvningerne. USA var også<br />
europæerne langt overlegen mht. elektronisk krigsførelse samt indhentning<br />
af efterretninger og rekognosceringer (90%) plus brug af krydsermissiler<br />
(90%).<br />
Nu kan man altid diskutere, om NATO valgte den rigtige strategi, og<br />
om Kosovo-kampagnen derfor var det bedste eksempel på en vellykket<br />
magtprojektion. Således var – primært – briterne kritiske over for konceptet<br />
om bombninger og meget aktive i forsøget på at få USA med på<br />
en landkrig (hvilket Kongressen ikke accepterede). Men det påfaldende<br />
var ikke desto mindre, at europæerne aldrig ville kunne have udført en<br />
sådan operation, hvis de havde villet, og for det andet at europæerne
faktisk samlet set bidrog med over halvdelen af forsvarsudgifterne, hvis<br />
man taler absolutte tal, men at de måtte indse, at de havde fået for lidt af<br />
de relevante kapaciteter for pengene, herunder strategisk løftekapacitet,<br />
evnen til at undertrykke fjendens luftforsvar, sikker måludpegning, sikker<br />
kommunikation osv.<br />
Erfaringerne fra Kosovo hang også sammen med den såkaldte amerikanske<br />
militære revolution (revolution in military affairs), som langsomt, men<br />
sikkert har bragt det amerikanske militær gennem en gennemgribende<br />
reform 11 . Militære revolutioner har fundet sted fl ere gange og har handlet<br />
om, at krigsførelsen af og til har ændret karakter på grund af ændringer i<br />
teknologi, doktrin samt operationelle og organisatoriske begreber.<br />
Den aktuelle militære revolution har været ledet af amerikanerne og har<br />
fundet sted på følgende områder: teknologi, doktrin og organisation. På<br />
det teknologiske område har det drejet sig om at indføre præcisionsstyrede<br />
våben, der kan styres på lang afstand, så de kunne nå deres mål<br />
– hurtigt og effektivt, dernæst øge muligheden for styrkeprojektion evt.<br />
suppleret af ”stealth”, dvs. fl y o.a., som ikke kan opdages på radaren,<br />
samt større kendskab til og kontrol med kamppladsen gennem brug af<br />
satellitter. På det doktrinære område har det drejet sig om større brug af<br />
værnsfælles styrker, på fl ådens område større vægt på kystnær kamp og<br />
netværkscentrisk krigsførelse, på hærområdet, vægt på mindre, mere mobile,<br />
mere fl eksible, mere dødelige ekspeditionsstyrker, der gør fuld brug<br />
af in<strong>format</strong>ionsteknologi samt på fl yvevåbenets område fl ere præcisionsstyrede<br />
våben og ubemandede kampfl y. Endelig er der hele spørgsmålet<br />
om inddragelse af rummet, dvs. ændre den traditionelle måde at føre<br />
kamp på ved at bruge satellitter og laser. Til slut er der det organisatoriske<br />
aspekt, hvor den militære revolution omformer de gammeldags massehære<br />
til mindre, mobile enheder, der er langt mere ”kapitalintensive”<br />
og mindre ”arbejdskraftintensive”.<br />
Af USA’s europæiske allierede er det kun Storbritannien og Frankrig (til<br />
dels Tyskland), som har indledt noget, der tilnærmelsesvis ligner ovenstående<br />
militære revolution 12 . De øvrige lande har ikke, hvilket med tiden har<br />
øget – og vil øge – ”kapacitetsskellet” mellem USA og Vesteuropa.<br />
Før DCI, som var det første initiativ, der skulle rette op på ovenstående misforhold,<br />
bliver beskrevet, skal der falde et par ord om den rivende udvikling<br />
i europæisk sikkerheds- og forsvarspolitik, som faldt sammen med NATO’s<br />
Kosovo-kampagne, og som fortsatte siden (jf. også kapitel 5). Det Europæiske<br />
Råd, hvor EU besluttede at indlede opbygningen af sin forsvars- og sikkerhedspolitik,<br />
nemlig i Køln i juni 1999, fandt sted kun få dage før, NATO<br />
indstillede luftkampagnen over Kosovo. Og allerede et halvt år efter, i Helsingfors<br />
i december 1999, havde EU besluttet sig for det overordnede politiske<br />
mål, nemlig oprettelsen af en hurtig reaktionsstyrke (Rapid Reaction<br />
Force, RRF), der skulle kunne udføre de såkaldte Petersberg-opgaver, der<br />
i realiteten er alt andet end territorialforsvar. I forbindelse med oprettelsen<br />
af EU’s RRF udarbejdede EU sin egen liste over mangler på kapacitetsområdet,<br />
som supplerede det nedenstående DCI.<br />
I april 1999 godkendte NATO-landene på topmødet i Washington et initiativ,<br />
der skulle rette op på skævhederne og gøre NATO bedre i stand til<br />
11 Sloan, Elinor, The<br />
Revolution in Military Affairs,<br />
McGill-Queen’s University<br />
Press, Québec, 2002.<br />
12 Sloan, Elinor, op. cit.,<br />
kapitel 4.<br />
107
108<br />
13 Skogan, John Kristen,<br />
DCI som kosttilskudd<br />
til NATO: Virkninger og<br />
bivirkninger for alliansen og<br />
det transatlantiske forhold,<br />
Forsvarets Forskningsinstitut,<br />
Oslo, 2001.<br />
at udføre de mange forskellige krisestyringsoperationer (”crisis response<br />
operations”), som NATO også vedtog på topmødet var en af Alliancens<br />
centrale sikkerhedspolitiske funktioner.<br />
Initiativet hed Forsvarskapacitetsinitiativet (Defence Capabilities Initiative,<br />
DCI) og var amerikansk, men blev positivt modtaget af europæerne 13 . Det<br />
skulle forbedre NATO-landenes interoperabilitet og øge NATO’s kapacitet<br />
på følgende områder: Deployeringsevne og mobilitet (”Deployability and<br />
Mobility”, fx investering i løftekapacitet i luften og til søs, så NATO-enheder<br />
kan indsættes uden for NATO-området), udholdenhed og understøttelse<br />
(”Sustainability and Logistics”, dvs. evnen til at understøtte og forsyne<br />
styrker, der er indsat langt væk samt sikre friske styrker), effektiv kampevne<br />
(”Effective Engagement”, dvs. evnen til at kunne engagere fjenden på alle<br />
niveauer af intensitet), overlevelse af styrker og infrastruktur (”Survivability<br />
of Forces and Inferastructure, dvs. sikre at NATO’s styrker kan overleve i et<br />
fjendtligt miljø) samt interoperabilitet på kommando-, kontrol- og in<strong>format</strong>ionssystemer<br />
(”NATO Command and Control and In<strong>format</strong>ion Systems”,<br />
dvs. sikre at NATO-landenes kommunikationssystemer kan fungere sammen,<br />
så fjenden fx ikke kan tappe oplysninger).<br />
DCI skulle sikre, at NATO’s styrker:<br />
var hurtigere at indsætte og mere mobile<br />
havde større udholdenhed<br />
havde bedre kampkraft<br />
havde større chancer for at overleve<br />
var bedre integrerede mht. in<strong>format</strong>ionssystemer<br />
Fremgangsmåden i DCI var, at de fem hovedmål blev opdelt i 58 områder,<br />
hvor NATO-landene skulle gøre fremskridt, og disse fremskridt blev løbende<br />
vurderet. <strong>Se</strong>lvom hensigten med DCI klart var at give Alliancen nyt<br />
liv og sikre, at den beholdt sin centrale plads som sikkerhedspolitisk aktør,<br />
var det så som så med resultaterne. Problemet med DCI var, at det var for<br />
ufokuseret og for uforpligtende. Landene var tilbøjelige til at opregne de<br />
investeringer, de allerede havde planlagt, og der skete kun fremskridt på<br />
nogle af de 58 områder.<br />
Angrebene på USA 11. september 2001 og den efterfølgende krig mod<br />
Taliban i Afghanistan, hvor USA afstod fra at anvende NATO, men samlede<br />
en koalition af villige med sig selv som ledernation, pegede på to<br />
ting. Den ene var, at truslerne var af en anderledes karakter end dem, man<br />
kendte fra de fredsstøttende operationer, og at de befandt sig endnu<br />
længere væk end Det Euro-Atlantiske Område, hvilket stillede endnu<br />
større krav til NATO’s kapaciteter, hvis truslerne skulle imødegås, hvor de<br />
var. Det andet, krigen pegede på, var, at USA ikke havde fundet NATO<br />
relevant at anvende i krigen, og spørgsmålet var, om Alliancen overhovedet<br />
ville være relevant over for de nye trusler, herunder terrorisme, på<br />
længere sigt.<br />
Da NATO’s forsvarsministre mødtes i juni 2002, fremlagde de forslag til et<br />
nyt initiativ, der yderligere skulle skærpe indsatsen på området. En anden,<br />
som pressede på, var NATO’s daværende generalsekretær Lord Robertson,
som også ønskede at sikre NATO en rolle i bekæmpelsen af de nye trusler.<br />
Det nye initiativ, som forsvarsministrene havde udarbejdet, fi k navn efter<br />
stedet, hvor topmødet blev holdt, nemlig Prag-kapacitetsforpligtelserne<br />
(Prague Capabilities Commitment, PCC). I modsætning til DCI skulle det<br />
være mere ambitiøst, forpligtende og målrettet. Således skulle medlemslandene<br />
forpligte sig til at nå bestemte mål inden bestemte deadlines.<br />
PCC fokuserede på emnerne, sikring af kommando-, kommunikations- og<br />
in<strong>format</strong>ionssikkerhed, forbedring af interoperabiliteten for de indsatte<br />
styrker og deres kampevne, hurtig indsættelse af tropper og deres udholdenhed<br />
samt forsvar mod ABC-angreb.<br />
PCC fokuserer på:<br />
forsvar mod atomare, biologiske, kemiske og radiologiske angreb<br />
mere sikre kommando-, kommunikations- og in<strong>format</strong>ionssystemer<br />
forbedret interoperabilitet for indsatte styrker og centrale<br />
aspekter af kampeffektivitet<br />
hurtig indsættelse af tropper og forbedret udholdenhed<br />
Derudover tog PCC fat på et følsomt emne i NATO, nemlig rollespecialisering.<br />
Ét af problemerne for de vesteuropæiske NATO-lande har været, at<br />
der har været tale om materielanskaffelser, som i vid udstrækning har været<br />
nationale og genstand for nationale præferencer. Men i lyset af den fi nansielle<br />
situation lød anbefalingen fra Prag, at landene skulle søge at fi nde<br />
kosteffektive løsninger og en eller anden grad af samlede anskaffelser.<br />
PCC skal i øvrigt ses i sammenhæng med NATO’s udrykningsstyrke, NRF<br />
og den øvrige tilpasning af kommandostrukturen (jf. kap. 4).<br />
Med vedtagelsen af PCC og oprettelsen af NRF synes der at være skabt<br />
pause i de langvarige diskussioner om NATO’s tilpasning, så det kan bekæmpe<br />
de nye trusler, og om kapacitetsskellet mellem USA og Vesteuropa.<br />
De vesteuropæiske allierede har vist politisk vilje til at gøre noget ved<br />
den manglende omstilling af deres lavintensive, ikke-mobile styrker, og<br />
USA har nok en gang sat dagsordenen og drevet NATO et skridt videre.<br />
Denne beslutning går til gengæld nok ikke langt nok i forhold til at sætte<br />
endeligt punktum for spørgsmålet om arbejdsdelingen i NATO, hvor USA<br />
har stået for de højteknologiske, kampintensive og mobile styrker, der<br />
har kunnet ”sparke døren ind”, mens Vesteuropa og Canada har haft forkærlighed<br />
for fredsbevarende operationer i den lavintensive ende. Der er<br />
nemlig tale om dybe historiske traditioner i hhv. USA og Europa/Canada,<br />
som ikke ændres med det samme, hvis de da skal ændres.<br />
For det første betød NATO’s koncentration om Vesteuropas forsvar under<br />
Den Kolde Krig, at det var USA, som skulle fl yttes over Atlanten for at<br />
forsvare Europa, mens europæerne kunne regne med at blive indsat tæt<br />
på hjemlandet. Hvis NATO havde besluttet, at alliancen skulle have været<br />
indsat out-of-area fra NATO’s spæde begyndelse (hvilket briterne og<br />
franskmændene gerne ville), kunne dette problem have været mindre, for<br />
så var en større del af NATO-landene indrettet på at bevæge sig væk fra<br />
109
110<br />
Vesteuropa. Denne strategiske forskel på USA og Europa betød også, at<br />
USA udviklede et luftvåben, som tilmed blev forbundet med stor prestige<br />
og indfl ydelse, mens europæerne udviklede hærstyrker, som forventedes<br />
at blive sat ind ikke så langt fra hjemlandet. Endelig er det af stor betydning,<br />
at USA aldrig deltog i fredsbevarende operationer under Den Kolde<br />
Krig, mens europæerne og canadierne var dem, der blev sat ind i Kapitel<br />
6½-operationer i det meste af verden.<br />
Diskussionen om, hvorvidt det er rigtigt, at det er ”amerikanerne, som laver<br />
maden, og europæerne, der vasker op” eller ”amerikanerne, der sparker<br />
døren ind, og europæerne, der rydder op bagefter”, er et holdningsspørgsmål.<br />
Begge opgaver erkendes som vigtige og fylder meget i NATO’s<br />
aktiviteter. Krigen i Irak har vist, at krigen (måske) kan vindes, men at genopbygningen<br />
og fredsarbejdet bagefter kræver stor opmærksomhed.<br />
6.4. Opsummering<br />
Fordeling af opgaver og fi nansielle byrder i NATO har været et stående<br />
spørgsmål og til tider konfl iktemne i NATO’s historie. Til at begynde med<br />
betød forskellen mellem det økonomisk stærke USA og det krigsødelagte<br />
Europa, at USA påtog sig en særligt stor del af de økonomiske byrder.<br />
Men i takt med at Europa blev rigere, steg kravet om en øget indsats fra<br />
europæisk side.<br />
Spørgsmålet om fordeling af opgaverne og de økonomiske byrder fi k en<br />
ny betydning, da Den Kolde Krig sluttede, og NATO påtog sig at udføre<br />
krisestyringsopgaver og senere terrorbekæmpelse. Samtidig med at de<br />
vesteuropæiske lande fortsatte besparelserne på forsvaret i 1990’erne,<br />
voksede forsvarsudgifterne i USA.<br />
En del af de forøgede forsvarsudgifter i USA gik til den såkaldte militære<br />
revolution, som har ændret – og fortsætter med at ændre – det amerikanske<br />
forsvar teknologisk, doktrinmæssigt og organisatorisk. En sådan<br />
militær revolution har ikke fundet sted blandt USA’s allierede, hvilket har<br />
ført til store forskelle i militære kapaciteter. Disse forskelle siges at øge<br />
problemerne med interoperabilitet og i sidste ende styrkernes evne til at<br />
udføre operationer langt væk fra det traditionelle NATO-område.<br />
NATO har i to omgange, nemlig i hhv. 1999 og i 2002, vedtaget initiativer,<br />
som skulle rette op på kapacitetsskellet og give en mere tilfredsstillende<br />
byrdefordeling. Det er Forsvarskapacitetsinitiativet (1999) og Prag-kapacitetsforpligtelserne<br />
(2002). Begge tager sigte på at fremme mere mobile<br />
enheder, øge deres kampkraft, udholdenhed og overlevelse, forbedre<br />
forholdet på kommunikationsområdet og øge interoperabiliteten. Det<br />
seneste initiativ skal ses i forbindelse med NATO’s omstilling til de nye<br />
opgaver, herunder terrorbekæmpelse.
7. Om Washington-traktaten<br />
Som det fremgår af kapitel 1 om NATO’s oprindelse, blev NATO til kun fi re<br />
år efter FN-pagten. Washington-traktaten ligger da også inden for FN-pagtens<br />
rammer, der giver de deltagende lande ret til at forsvare sig enkeltvis<br />
eller kollektivt, og henviser direkte hertil. Traktaten er en klassisk aftale mellem<br />
suveræne stater om at bistå hinanden i tilfælde af angreb (Artikel 5).<br />
I det følgende gennemgås traktaten med vægt på de interesser, der lå<br />
bag valget af de enkelte formuleringer, og de kompromisser, der skulle<br />
indgås. Den relativt korte tekst blev forhandlet på relativt kort tid i en<br />
relativt lukket kreds. Den er – på nær en artikel – forholdsvis klar. Det<br />
forhindrer ikke, at der efter vedtagelsen har været diskussion om nogle af<br />
formuleringerne (navnlig Art. 4 og 5).<br />
Traktaten afspejler naturligvis sin tid, men der har ikke været opbakning til<br />
at reformulere den. Frygten er, at man åbner en Pandoras æske, hvis man<br />
begynder at ændre ved de enkelte formuleringer. I det efterfølgende ses<br />
der også på, hvilke videreudviklinger og problemer, der har været drøftet<br />
i forbindelse med de enkelte artikler.<br />
Traktaten er optrykt bagerst i <strong>bogen</strong>.<br />
Præamblen<br />
Traktatens præambel afspejler tidens fortsatte opbakning til FN-pagten<br />
og principperne i Vandenberg-resolutionen, der dannede grundlag for<br />
USA’s deltagelse i forsvarssamarbejdet. Præamblen afspejler også betydningen<br />
af det fælles værdisæt i form af frihed, fælles arv og civilisation,<br />
demokrati, individets frihed og retssamfund i det nordatlantiske område.<br />
Artikel 1<br />
Artiklen forpligter medlemslandene til at overholde de forpligtelser, som<br />
er foreskrevet af FN-pagten. Artiklen har medtaget vigtige principper fra<br />
FN-pagten. Bestemmelsen om, at medlemmerne skal bilægge deres stridigheder<br />
med fredelige midler har hjemmel i FN-pagtens Art 2, stk. 3, og<br />
fortsættelsen, der handler om, at deltagerne ikke må bruge eller true med<br />
at bruge magt, er udledt af FN-pagtens magtforbud. Hvis der sker magtanvendelse,<br />
skal den være i overensstemmelse med FN-pagtens formål.<br />
Sovjetunionen, som var bekymret for den tilstundende indgåelse af Washington-traktaten,<br />
udsendte gennem sit udenrigsministerium i januar<br />
1949 en voldsom kritik og fordømte traktaten som værende aggressiv i<br />
forhold til kommunismen, et brud på ånden i FN-pagten og som en kile<br />
mellem tidligere allierede (Storbritannien, Frankrig og Sovjetunionen). De<br />
111
112<br />
1 Kaplan, Lawrence S., The<br />
Long Entanglement, NATO’s<br />
First Fifty Years, Praeger,<br />
Westport, 1999, s. 47.<br />
2 Kaplan, ibid., s. 32.<br />
3 The evolution of NATO<br />
political consultation<br />
1949-1962. http:www//<br />
nato.int/artcives/docu/<br />
d630502e.htm.<br />
4 Barrett, John, “Confl ict<br />
Prevention and Crisis Management:<br />
The NATO Approach”<br />
i Bauwens, Werner<br />
og Luc Reychler, The Art of<br />
Confl ict Prevention, Brassey’s<br />
Atlantic Commentaries<br />
no. 7, London, 1994, s. 116.<br />
forhandlende parter ønskede derfor at sende det signal, at Washingtontraktaten<br />
ikke var rettet mod Sovjetunionen. 1 Hertil kom, at en forsvarsalliance,<br />
der blev dannet så kort efter oprettelsen af FN, ville skulle afspejle<br />
principperne i FN-pagten, uanset om Moskva var kommet med sin kritik<br />
eller ej. Det var der også indenrigspolitiske årsager til. Støtten til FN var<br />
stor i den amerikanske Kongres og i de andre landes parlamenter.<br />
Artikel 2<br />
Denne artikel refererer som den foregående også til de forpligtelser, som<br />
staterne har ifølge FN-pagten og folkeretten i almindelighed, nemlig<br />
til at fremme fredelige forhold mellem sig. Derudover handler den om<br />
skabelse af demokrati og betingelser for økonomisk vækst. Artiklen kom<br />
primært med på foranledning af canadierne, som ønskede at opprioritere<br />
de politiske elementer i traktaten og nedtone de militære. 2 Men artiklen<br />
afspejler også tidens frygt for, at kommunisterne skulle komme til magten<br />
i de vesteuropæiske lande, hvorfor det atlantiske samarbejde skulle<br />
”fremme almindelig stabilitet og velfærd” bl.a. ved at ”koordinere deres<br />
internationale økonomiske politik og (..) tilskynde til indbyrdes økonomisk<br />
samarbejde”.<br />
I takt med at NATO i de første år efter underskrivelsen udviklede sin militære<br />
side drastisk og overlod det økonomiske og politiske samarbejde til<br />
andre organisationer som fx OEEC/OECD og det fremspirende økonomiske<br />
samarbejde i Europa, blev denne artikel i stigende grad betragtet som<br />
sekundær. Men i NATO’s interne diskussioner har der altid – især blandt<br />
de mindre lande – været et stærkt ønske om at styrke den politiske side af<br />
samarbejdet. Allerede i september 1951 blev der nedsat en komite med<br />
repræsentanter fra Belgien, Canada, Italien, Nederlandene og Norge,<br />
som skulle udarbejde forslag til, hvordan det atlantiske samarbejde kunne<br />
styrkes inden for rammerne af art. 2. 3<br />
Denne politiske side af NATO blev yderligere styrket med Harmel-rapporten<br />
(fx nedrustningsforhandlinger), og da Den Kolde Krig sluttede,<br />
fi k artikel 2 fornyet aktualitet. Allerede på topmødet i London i juli 1990<br />
hed det sig, at stats- og regeringscheferne ”har til hensigt at fremme den<br />
politiske side af vor Alliance i overensstemmelse med artikel 2 i vor traktat”.<br />
Artikel 2 kom til at legitimere det, NATO i realiteten kom til at gøre<br />
– nemlig krisestyring, diplomatiske forbindelser med og stabilitetsfremme<br />
i Østeuropa. 4<br />
Artikel 2 har også været betragtet som udtryk for, at NATO udgør et værdifællesskab<br />
(fremme af demokrati og markedsøkonomi) og ikke alene<br />
et interessefællesskab (forsvar mod en fælles fjende). Der var dem, der<br />
mente, at det var hensigten allerede i 1949, og at traktaten ikke kun var<br />
vendt mod en anden supermagt, men også mod en anden ideologi og<br />
en anden samfundsordning, nemlig kommunismen. Modargumentet er<br />
sædvanligvis, at NATO har kunnet rumme adskillige lande, som ikke var<br />
demokratier hele tiden (Portugal, Grækenland og Tyrkiet). Men forestillingen<br />
om værdifællesskab fi k fornyet betydning i forbindelse med de<br />
seneste udvidelser af NATO.
Artikel 3<br />
Artiklen drejer sig om det enkelte lands indsats og landenes indsats i<br />
forening (”separately and jointly”) for at udvikle kapaciteter, så de kan<br />
forsvare sig selv og hinanden i overensstemmelse med traktatens forpligtelser.<br />
Artiklen rummer mulighed for individuel og fælles forsvarsplanlægning.<br />
Artiklen hang sammen med USA’s ”Military Assistance Program” til<br />
de vesteuropæiske lande, der deltog i NATO. Der ligger ingen formelle<br />
krav til, hvor meget militær, de enkelte lande skal besidde. Island har for<br />
eksempel intet, men har et andet vigtigt aktiv, nemlig sin placering.<br />
Artikel 4<br />
Artiklen er også kendt som ”konsultationsforpligtelsen”, dvs. at det enkelte<br />
land har ret til at ”rådføre sig med hverandre” (på engelsk: consult<br />
together). Artiklen, som almindeligvis bliver betragtet som traktatens politiske<br />
del, var mindre kompliceret at blive enig om end Artikel 5 5 .<br />
Artikel 4 er tiltænkt en krisesituation, dvs. ”når som nogen af [medlemslandene]<br />
mener, at nogen af deltagernes territoriale integritet, politiske<br />
uafhænighed eller sikkerhed er truet.” Der skete dog hurtigt det, at<br />
NATO-landene udvidede bestemmelsen til også at gælde situationer,<br />
hvor der ikke forelå en trussel i klassisk forstand, men hvor et medlemslands<br />
handlinger eller engagement i andre sammenhænge ville have<br />
konsekvenser for de andre lande eller for NATO (den praktiske betydning<br />
diskuteres i kapitel 4).<br />
I modsætning til Artikel 5 er der ingen geografi ske grænser for disse rådslagninger,<br />
og NATO-landenes mange drøftelser – eller uenigheder – under<br />
Den Kolde Krig fandt da også sted inden for rammerne af Artikel 4. Allerede<br />
i 1950 blev angrebet på Sydkorea diskuteret under henvisning til Artikel<br />
4, og i 1952 blev Indokina sat på dagsordenen på fransk foranledning.<br />
Hvis man overhovedet kan tale om, at hele NATO’s organisatoriske udvikling<br />
(især hele komitestrukturen) har en hjemmel i traktaten, kan man<br />
argumentere for, at det også har ”hjemmel” i Artikel 4.<br />
Da Warszawapagten og Sovjetunionen gik i opløsning, og spørgsmålet<br />
om, hvorvidt NATO kunne intervenere ”out-of-area” (uden for traktatområdet,<br />
som defi neret i Artikel 6), valgte man ikke at ændre traktaten, men<br />
at give NATO-landene mulighed for at gøre det på frivillig basis og efter<br />
drøftelse i Det Nordatlantiske Råd. 6 Operationer i henhold til Artikel 4<br />
er ikke forpligtende i samme grad, som operationer i henhold til Artikel<br />
5. Det giver mulighed for NATO-lande at vælge at danne ”koalitioner af<br />
villige”, hvor nogle af landene går sammen om at udføre en operation<br />
sammen. Det giver også de NATO-lande, som ikke ønsker at deltage,<br />
mulighed for at sige fra. Det er set i en række tilfælde. Tankegangen er<br />
indbygget i CJTF-konceptet (jf. kap. 4), og et konkret eksempel var, at<br />
Grækenland ønskede at holde sig uden for NATO’s Kosovo-kampagne.<br />
5 Achilles, Theodore C.,<br />
“The Omaha Milkman”<br />
i Nicholas (ed.), NATO’s<br />
Anxious Birth, C. Hurst &<br />
Co., London, 1985, s. 39.<br />
6 de Wijk, Rob, NATO on<br />
the Brink of the New Millenium,<br />
The Battle for Consensus,<br />
Brassey’s Atlantic<br />
Commentaries, UK, 1997.,<br />
s. 52 ff.<br />
113
114<br />
7 Ordlyden er her: ”If any of<br />
the High Contracting Parties<br />
should be the object of an<br />
armed attack in Europe, the<br />
other High Contracting Parties<br />
will, in accordance with<br />
the provisions of Article 51<br />
of the Charter of the United<br />
Nations, afford the Party so<br />
attacked all the military and<br />
other aid and assistance in<br />
their power.”<br />
8 Ordlyden er her: ”The<br />
High Contracting Parties<br />
agree that an armed attack<br />
by any State against an<br />
American State shall be<br />
considered as an attack<br />
against all the American States<br />
and, consequently, each<br />
one of the said Contracting<br />
Parties undertakes to assist<br />
in meeting the attack in the<br />
exercise of the inherent right<br />
of individual or collective<br />
self-defense recognized by<br />
Article 51 of the Charter of<br />
the United Nations. 2. On<br />
the request of the State<br />
or States directly attacked<br />
and until the decision of the<br />
Organ of Consultation of<br />
the Inter-American System,<br />
each one of the Contracting<br />
Parties may determine the<br />
immediate measures which<br />
it may individually take in<br />
fulfi llment of the obligation<br />
contained in the preceding<br />
paragraph and in accordance<br />
with the principle of<br />
continental solidarity. The<br />
Organ of Consultation shall<br />
meet without delay for the<br />
purpose of examining those<br />
measures and agreeing<br />
upon the measures of a collective<br />
character that should<br />
be taken.”<br />
Artikel 5<br />
Denne artikel om den gensidige forsvarsforpligtelse er den centrale bestemmelse<br />
i traktaten, populært kaldet musketer-eden (”en for alle, alle for en”).<br />
Artiklens sprog er – som det eneste i traktaten – knudret, hvilket afspejler de<br />
meget stærke og ikke helt identiske interesser, landene havde. Den konkrete<br />
tekst er et kompromis mellem allerede eksisterende formuleringer.<br />
Europæerne ønskede en ordlyd à la Bruxelles-traktaten, hvor deltagerne<br />
forpligtede sig til automatisk at forsvare hinanden i tilfælde af angreb 7 .<br />
Men USA’s <strong>Se</strong>nat ønskede ikke at forpligte sig og foreslog at man tog<br />
udgangspunkt i bestemmelsen fra Rio-pagten, som USA havde indgået<br />
med 20 lande i Latinamerika og Caribien 8 .<br />
Blandt de centrale formuleringer i Artikel 5 er, at “et væbnet angreb mod en<br />
eller fl ere af dem i Europa eller Nordamerika skal betragtes som et angreb<br />
mod dem alle”. Formuleringen skal forstås som udtryk for den solidaritet,<br />
der ligger i, at landene deler deres sikkerhed med hinanden – altså musketer-ånden.<br />
Det kan også ses som udtryk for, at traktatområdet skal forsvares<br />
som et hele (dvs. at man ikke ”ofrer” et land for at sikre et andet).<br />
En anden central formulering handler om retten til ”under udøvelse af retten<br />
til individuelt eller kollektivt selvforsvar, som er anerkendt ved artikel<br />
51 i De Forenede Nationers Pagt..” I 1948-49 diskuterede forhandlerne,<br />
hvilken sikkerhedsordning inden for FN’s rammer, som man ønskede<br />
for NATO: Skulle NATO være en “regional institution” i henhold til FNpagtens<br />
Kapitel 8 eller en selvforsvarsorganisation i henhold til pagtens<br />
Kapitel 7, Artikel 51.<br />
FN-pagtens Kap. 7, Artikel 51 (uddrag)<br />
Intet i nærværende pagt skal indskrænke den naturlige ret til individuelt<br />
eller kollektivt selvforsvar i tilfælde af et væbnet angreb mod et medlem<br />
af de Forenede Nationer, indtil sikkerhedsrådet har truffet de fornødne<br />
forholdsregler til opretholdelse af mellemfolkelig fred og sikkerhed.<br />
FN-pagtens Kap. 8, Artikel 52 (uddrag)<br />
Intet i nærværende pagt udelukker regionale aftaler eller institutioner,<br />
der skal behandle sådanne sager vedrørende opretholdelse af mellemfolkelig<br />
sikkerhed, som egner sig til foretagelse af regionale skridt...<br />
FN-pagtens Kap. 8, Artikel 53 (uddrag)<br />
Sikkerhedsrådet skal, hvor det er hensigtsmæssigt, benytte sådanne<br />
regionale aftaler eller institutioner til tvangsforanstaltninger under<br />
dens myndighed. Dog skal ingen tvangsforanstaltning iværksættes<br />
i medfør af regionale aftaler eller af regionale institutioner uden sikkerhedsrådets<br />
bemyndigelse...<br />
Der var argumenter for, at NATO skulle anerkendes som et regionalt arrangement<br />
under FN, fordi det gav mulighed for ”tvangsforanstaltninger”<br />
(fx brug af militær magt), men fordelen ved at blive anerkendt som selvforsvarsorganisation<br />
var størst. Godt nok var der sat grænser for, hvad man
kunne gøre i selvforsvar (man skulle overholde proportionalitetsprincippet,<br />
rapportere til Sikkerhedsrådet om de skridt, man havde taget) 9 , men<br />
fordelen var, at NATO ikke ville skulle bede FN om lov forud for anvendelsen<br />
af militær magt. Hvis NATO til gengæld blev anerkendt som regionalt<br />
arrangement, skulle det underlægges eller rapportere til Sikkerhedsrådet.<br />
Det var uacceptabelt under Den Kolde Krig. 10<br />
En tredje passus i Artikel 5 var helt afgørende for det amerikanske <strong>Se</strong>nat,<br />
nemlig at alle NATO-landene bevarer deres suverænitet til selv at bestemme<br />
de midler, de vil tage i anvendelse ved et angreb. De skal “bistå<br />
den eller de således angrebne deltagerlande ved straks, hver for sig og i<br />
forståelse med de øvrige deltagerlande, at tage sådanne skridt, derunder<br />
anvendelse af væbnet magt, som hver af dem anser som nødvendige for<br />
at genoprette og opretholde det nordatlantiske områdes sikkerhed.”<br />
(forf. fremhævelse) Hermed bevares landets handlefrihed, og Kongressen<br />
bevarede retten til erklære krig 11 . Denne passus, som altså var afgørende<br />
for den amerikanske tilslutning, gav imidlertid også anledning til bekymring,<br />
fordi den ikke (i modsætning til forpligtelsen i Vestunionen) sikrer<br />
automatisk engagement fra amerikansk side.<br />
Med den kraftige udvidelse af Alliancens aktiviteter efter Den Kolde Krig<br />
begyndte en diskussion om, hvorvidt traktaten skulle ændres, om den<br />
skulle tolkes på en ny måde, eller om man skulle kaste sig ud i disse opgaver,<br />
uanset hvad der stod i traktaten. Problemet er, at traktaten er ret klar<br />
og giver ikke meget plads til nytolkning: Artikel 4 handler om landenes<br />
ret til at konsultere i kriser, og Artikel 5 handler om et angreb på NATOområdet.<br />
12<br />
Modviljen mod at ændre traktaten førte til gengæld til diskussion om forpligtelsen<br />
til at deltage i de nye opgaver og om, på hvilket grundlag NA-<br />
TO’s aktiver skulle stilles til rådighed. Der er også opstået spørgsmål om,<br />
hvorvidt NATO alligevel skal fungere som regionalt arrangement, nu hvor<br />
FN ikke har kapacitet til at udføre alle de fredsstøttende operationer.<br />
Mht. det første spørgsmål er medlemslandene kun forpligtet i tilfælde<br />
af, at Artikel 5 aktiveres (og det er tilmed en betinget forpligtelse, som<br />
anført). Hvis landene fi nder på at udføre en ikke-Artikel 5-operation, skal<br />
NATO ikke automatisk stille aktiver til rådighed. I praksis har NATO-landene<br />
vist vilje til at fi nde en løsning på det problem, nemlig ud fra en<br />
konkret vurdering som støtte til fredsstøttende operationer (1992) og i<br />
forbindelse med udførelse af operationer, hvor NATO som helhed ikke er<br />
involveret, fx CJTF (1994).<br />
Diskussionen om, hvornår og hvor meget magt NATO må bruge i krisestyringsoperationer,<br />
og om det kræver mandat fra FN, har givet anledning til<br />
mere splittelse i Alliancen. Første gang, emnet blev behandlet, var i 1992 i<br />
forbindelse med, at NATO lovede at bistå CSCE med at udføre fredsbevarende<br />
operationer. Da CSCE blev anerkendt som regionalt arrangement<br />
under FN, kunne organisationen uden videre iværksætte fredsbevarende<br />
operationer, der ikke krævede brug af militær magt. Men skulle der bruges<br />
militær magt for at gennemtvinge en fred, ville det kræve en såkaldt<br />
”mandat-kæde”, nemlig at NATO skulle have et mandat fra OSCE, som<br />
skulle have mandat fra FN’s Sikkerhedsråd. 13<br />
9 Stuart, Douglas T., “The<br />
United States and NATO in<br />
Out-Of-Area Disputes: Does<br />
the Cold War Provide Precedents,<br />
or Merely Prologue?”<br />
i Smith, Gustav (ed.), A<br />
History of NATO, The First<br />
Fifty Years, Vol. 1-3, Palgrave<br />
Publishers Ltd., 2001, s. 128.<br />
10 Lord Ismay, The First Five<br />
Years, 1955. Netversion:<br />
www.nato.int/archives/<br />
1st5years/index.htm., kap. 2.<br />
11 Achilles, ibid., s. 35.<br />
12 Gazzini, Tarcisio,<br />
Peacekeeping Operations<br />
and NATO’s Role in the<br />
Collective <strong>Se</strong>curity System,<br />
NATO Fellowship Report<br />
(2001-2003), s. 17.<br />
13 De Wijk, ibid., s. 55.<br />
115
116<br />
14 Gazzini, ibid., s.6.<br />
15 Stuart, ibid., s. 124.<br />
16 de Wijk, ibid.: s. 27.<br />
I forbindelse med operationerne i Bosnien gik NATO gradvist længere<br />
med hensyn til at anvende magt. For det meste forelå der et FN-mandat,<br />
men i 1995, da NATO iværksatte luftangreb mod bosnisk-serbiske stillinger,<br />
var der medlemmer af FN’s sikkerhedsråd, der mente, at NATO var<br />
gået for langt. Rusland og Kina anså angrebene for at være gengældelse,<br />
ude af proportion med serbernes handlinger og i uoverensstemmelse<br />
med FN’s resolutioner. 14 Protesterne blev afvist.<br />
NATO’s strategiske koncept fra 1999 blev vedtaget midt under bombningerne<br />
af Kosovo. Med hensyn til krisestyringsopgaver er der ikke ændret<br />
så meget i forhold til strategien fra 1991, men der er en vis enighed om,<br />
at NATO tildeler sig en mere robust fredsstøttende rolle i form af de nye<br />
”krisestyringsoperationer” (på engelsk: crisis response operations). Det,<br />
at NATO vedtog konceptet under en operation, hvor der var almindelig<br />
enighed om, at der ikke forelå noget klart FN-mandat, kunne tolkes således,<br />
at NATO sendte et signal om fremtidens operationer.<br />
Artikel 6<br />
Artikel 6 drejer sig om den geografi ske rækkevidde af forsvarsforpligtelsen.<br />
Traktatområdet er vigtig at fastlægge af fl ere årsager: Strategisk,<br />
fordi områdets grænser kan sige noget om, hvilke mulige aggressioner,<br />
alliancen skal planlægge efter; Operationelt, fordi jo større traktatområde<br />
er, jo sværere er det at forsvare, træne, planlægge for. Og politisk, fordi<br />
områdets størrelse siger noget om det ”nordatlantiske fællesskabs” ansvarsområde.<br />
Spørgsmålet var da også omgærdet med interessekonfl ikter<br />
før traktatens underskrivelse.<br />
I udgangspunktet var det meningen, at traktatområdet skulle dække<br />
det europæiske territorium og Nordamerika plus Atlanterhavet/luften<br />
over mellem de to kontinenter, men det blev også diskuteret, om de<br />
europæiske stormagters kolonier skulle være dækket, hvilket Storbritannien<br />
og Frankrig var meget interesserede i. Men det var USA imod: Det<br />
ville blive for svært militært, og politisk ønskede man ikke at blande sig<br />
i europæernes kolonikrige – endsige hindre afkoloniseringen. Udtrykket<br />
”nord for krebsens vendekreds” blev valgt, fordi dette område dækkede<br />
ovenstående og afskar de afrikanske og asiatiske kolonier.<br />
Under Den Kolde Krig var NATO ikke aktiv uden for sit traktatområde som alliance.<br />
Det er klart, at medlemslandenes engagement uden for NATO påvirkede<br />
Alliancens muligheder. Således sugede Korea-krigen, afkoloniseringskrigene<br />
(Indokina, Vietnam) og krigene Mellemøsten aktiver ud af NATO,<br />
men NATO var ikke engageret militært uden for sit traktatlige område, selvom<br />
mange af de spørgsmål, som blev diskuteret, handlede om forhold uden<br />
for traktatområdet. 15 Men der var kræfter, der på skift gerne så, at NATO gik<br />
uden for traktatområdet. Til at begynde med var det de europæiske magter,<br />
og op gennem 1970’erne havde USA gerne set, at NATO skulle kunne sættes<br />
ind i konfl ikter i den tredje verden, hvilket europæerne ikke ønskede. 16<br />
Efter Den Kolde Krigs afslutning udviklede spørgsmålet om traktatområdet<br />
sig drastisk. I 1990 og 1991 blev det diskuteret, om NATO kunne ud-
føre militære operationer uden for det traktatlige område (”out-of-area”).<br />
Modstanderne, som ønskede at bevare NATO som en kollektiv forsvarsalliance,<br />
argumenterede for, at det stred mod traktaten (man gik ”out-oftreaty”).<br />
Men dem var der ikke mange af. Tilhængere, som gerne så NATO<br />
påtage sig en aktiv rolle i forbindelse med krisestyring, argumenterede til<br />
gengæld for, at hvis Alliancen ikke gik ”out-of-area” ville den gå ”out-ofbusiness”<br />
og blive irrelevant. For enkelte lande var det indenrigspolitisk<br />
og forfatningsmæssigt kompliceret, fx Tyskland, men de fl este støttede<br />
tanken om at give NATO en aktiv rolle uden for traktatområdet.<br />
I perioden fra 1991 til Prag-topmødet i 2002 diskuterede landene, hvor<br />
grænsen for Alliancens operationer skulle gå, og om den skulle kunne<br />
indsættes globalt (jf. kap. 3). I denne mellemliggende periode fi k dette<br />
”out-of-area”-område betegnelsen ”det euro-atlantiske område”, svarende<br />
til OSCE-området. Med Prag-erklæringen er den sidste hindring<br />
mod at operere globalt fjernet.<br />
Artikel 7<br />
Denne artikel bekræfter, at FN-pagtens forskrift kommer i første række,<br />
og at NATO-medlemskab ikke må hindre opfyldelsen af forpligtelserne i<br />
FN-pagten.<br />
Artikel 8<br />
Denne passus drejer sig om, at den gensidige forsvarsforpligtelse i NATO<br />
ikke måtte (må) komme i konfl ikt med andre forsvarsaftaler (ex. Portugals<br />
aftale med Spanien under Den Kolde Krig, før Spanien kom med, og<br />
Jugoslaviens samarbejdsaftale med Grækenland i 1940’erne). Problemet<br />
var, at en anden forsvarsaftale kunne drage NATO ind i en konfl ikt, selvom<br />
et NATO-land kun er indirekte berørt.<br />
Artikel 9<br />
Det var ikke tanken fra forhandlernes side, at traktaten skulle ”suppleres”<br />
med særligt mange administrative råd og komiteer 17 . Men der skulle oprettes<br />
et råd til at sikre gennemførelsen af den gensidige forsvarsforpligtelse.<br />
I Artikel 9 beskrives oprettelsen af sådant et Råd (Det Nordatlantiske<br />
Råd). (jf. også kap. 3)<br />
Artikel 10<br />
Artiklen drejer sig om NATO-landenes ret til at invitere andre lande, som<br />
er ”i stand til at fremme grundsætningerne i denne traktat og bidrage<br />
til det nordatlantiske områdes sikkerhed” med. Formelt kan et land ikke 17 Achilles, ibid., s.39-40<br />
117
118<br />
søge om medlemskab, men fl ere lande uden for NATO har – navnlig i<br />
1990’erne – gjort det – måske for at provokere!<br />
Artikel 11<br />
Artiklen foreskriver, at traktaten først træder i kraft, når den er ratifi ceret<br />
i alle hovedstæder.<br />
Artikel 12<br />
Revisionsbestemmelse, ifølge hvilken Traktaten, når den havde været i<br />
kraft i 10 år, skulle gennemgås for at konstatere, om den fortsat var passende<br />
i forhold til ændringerne i det internationale miljø.<br />
Artikel 13<br />
Artiklen handler om traktatens varighed. Frankrig ønskede 50 år (som<br />
Bruxelles-trataten), og blev her støttet af europæerne. Den amerikanske<br />
regering ønskede 10 år, fordi man var bange for <strong>Se</strong>natets reaktion. Kompromisset<br />
blev 20 år. Efter det 20. år kunne medlemslandene melde sig<br />
ud med et års varsel. Det er der ingen lande, der har gjort, men to lande<br />
har været meldt ud af det militære samarbejde (Frankrig fra 1966/1967 og<br />
Grækenland i perioden 1974-1980).<br />
Artikel 14<br />
Artiklen er en klassisk deponeringsbestemmelse, men afspejler i øvrigt<br />
det faktum, at engelsk og fransk blev de offi cielle sprog i NATO. Det er<br />
de fortsat.
8. NATO’s udvidelser<br />
efter Den Kolde Krig<br />
Europa – frit, sikkert og udelt!<br />
På godt et årti er NATO’s medlemskreds udvidet væsentligt. Det begyndte<br />
med Tysklands genforening. Derpå fulgte Tjekkiets, Ungarns og Polens<br />
optagelse. <strong>Se</strong>nest blev Estland, Letland, Litauen, Bulgarien, Rumænien,<br />
Slovakiet og Slovenien medlemmer. NATO’s udvidelser efter Den Kolde<br />
Krig er i centrum for dette kapitel.<br />
8.1. NATO som dynamisk organisation<br />
Organisationer tilpasser sig ændrede omgivelser og forudsætninger.<br />
Dette gælder også NATO. Tilpasningen fi nder sted i dybden (NATO’s<br />
opgaver) og i bredden (NATO’s medlemmer). Som kapitel 2 viser, er der<br />
siden NATO’s oprettelse sket omfattende ændringer i NATO’s opgaver<br />
og i den måde, hvorpå opgaverne varetages.<br />
I bredden har NATO altid været under forandring – også under Den Kolde<br />
Krig. Kredsen af de oprindelige medlemslande blev udvidet første gang<br />
i 1952 med Tyrkiet og Grækenland. I 1955 blev Vesttyskland medlem,<br />
og i 1982 var det Spaniens tur. Udvidelserne under Den Kolde Krig var<br />
primært geostrategisk motiveret – via udvidelse voksede alliancen og det<br />
relative styrkeforhold mellem NATO og Sovjet/Warszawapagten forbedredes<br />
i NATO’s farvør.<br />
NATO som dynamisk organisation<br />
Den<br />
sikkerhedspolitiske<br />
situation<br />
NATO’s opgaver<br />
NATO’s medlemmer<br />
119
120<br />
NATO’s bredde og NATO’s dybde er gensidigt afhængige og kan derfor<br />
ikke behandles separat. NATO’s medlemskreds er i udpræget grad en<br />
konsekvens af – eller en spejling af – NATO’s opgaver og NATO’s opgaver<br />
ændres også med ændringer i NATO’s medlemskreds. Endelig er NATO’s<br />
opgaver ligesom NATO’s medlemskreds afhængig af den sikkerhedspolitiske<br />
situation i verden på ethvert givet tidspunkt.<br />
Hermed ikke sagt, at NATO altid er den uafhængige variabel, som ændres<br />
med verdens gang. NATO er også et middel til at forandre det sikkerhedspolitiske<br />
landskab – fx i forhold til den europæiske integrationsproces.<br />
Denne gensidige afhængighed kan illustreres som i fi gur side 119.<br />
Der tegner sig således et billede af en organisation, som forandres kontinuerligt.<br />
I det perspektiv er det ikke underligt, at NATO efter Den Kolde Krigs<br />
afslutning - med de deraf følgende ændringer i verdenssamfundets magtstrukturer<br />
- har gennemgået to store udvidelser, den største af disse i 2004.<br />
NATO’s udvidelser, kronologisk<br />
1949: Belgien, Canada, Danmark, Frankrig, Holland, Island, Italien,<br />
Luxembourg, Norge, Storbritannien, Portugal og USA<br />
1952: Grækenland og Tyrkiet<br />
1955: Tyskland (Vesttyskland)<br />
1982: Spanien (stod uden for den militære struktur indtil 1998)<br />
1990: Tidligere DDR (via Tysklands genforening)<br />
1999: Polen, Tjekkiet og Ungarn<br />
2004: Estland, Letland, Litauen, Bulgarien, Rumænien,<br />
Slovakiet og Slovenien<br />
8.2. Udvidelsesprocessen: Fra ansøgerland til NATO-land<br />
Washingtontraktatens artikel 10 slår fast: ”Deltagerne kan ved enstemmig<br />
beslutning opfordre enhver anden europæisk stat, som er i stand til at<br />
fremme grundsætningerne i denne traktat og bidrage til det nordatlantiske<br />
områdes sikkerhed, til at tiltræde denne traktat.” (<strong>Se</strong> Washingtontraktaten<br />
bagerst i <strong>bogen</strong>).<br />
Når NATO udvides er der forskellige procedurer, der skal følges og kriterier,<br />
der skal opfyldes. Sådanne kriterier er nødvendige af to årsager. For det<br />
første for at sikre, at de lande der optages, er parate dertil – militært og<br />
politisk. Dvs. sikre, at udvidelsen ikke forringer NATO’s evne til at forfølge<br />
organisationens mål og varetage organisationens interesser. For det andet<br />
for, på retfærdig vis, at kunne prioritere mellem de lande, der ønsker op-
tagelse. Jo mere objektive og præcise kriterier, man opererer med, desto<br />
større gennemskuelighed og dermed forståelse i ansøgerlandene.<br />
Den Europæiske Union blev, ligesom NATO, udvidet i 2004. I EU blev 10<br />
lande optaget på én gang. Men i EU er kriterierne for medlemskab mere<br />
konkrete end i NATO. I EU har man nedfældet en række specifi kke kriterier<br />
for optagelse. Disse kriterier skal potentielle medlemslande opfylde,<br />
før de kan optages. I forbindelse med den nyeste udvidelse af EU er disse<br />
krav kaldet Københavnskriterierne. Kriterierne drejer sig om bl.a. om, at<br />
landene skal garantere demokrati, retsstatsforhold, menneskerettigheder<br />
og respekt for mindretal samt have en fungerende og konkurrencedygtig<br />
markedsøkonomi. Udover Københavnskriterierne specifi cerer konvergenskriterierne<br />
helt præcist, hvilket niveau forskellige økonomiske faktorer<br />
skal antage, for at medlemslandene kan deltage i EU’s økonomiske samarbejde<br />
(ØMU’ens 3. fase).<br />
NATO-samarbejdet er som bekendt ikke så bredt og omfangsrigt som<br />
EU-samarbejdet. Man har da i NATO heller ikke nær samme konkrete<br />
kriterier, som kommende medlemslande skal opfylde, og særligt ikke i<br />
forbindelse med økonomi. <strong>Se</strong>lvom der ikke fi ndes en egentlig checkliste<br />
for medlemskab, fi ndes der kriterier for optagelse defi neret i optagelsesplanen,<br />
Membership Action Plan (MAP) fra 1999. For overhovedet at<br />
kunne deltage i optagelsesprocessen via MAP er det en forudsætning at<br />
det pågældende land deltager i partnerskabsprogrammet, Partnerskab<br />
for Fred – PfP (se boks). Derudover er der fastsat en række målsætninger,<br />
som ansøgerlandene forventes at opfylde, inden de kan optages.<br />
På det politiske område er der tale om, at ansøgerlandene skal have løst<br />
internationale, etniske og territorielle konfl ikter med fredelige midler, at<br />
landene skal arbejde for lov og orden og menneskerettigheder, at militæret<br />
skal kontrolleres demokratisk, og at økonomisk frihed, social retfærdighed<br />
og miljømæssig ansvarlighed promoveres.<br />
På det militære område handler kriterierne om, at ansøgerlandene skal<br />
være i stand til at bidrage til det kollektive forsvar og bidrage til NATO’s<br />
nye missioner.<br />
Ressourcemæssigt skal landene afsætte tilstrækkelige midler til forsvar,<br />
således at landene er i stand til at møde de forpligtelser, kollektive NATOaktioner<br />
vil indebære.<br />
Endelig foreskriver MAP, at sikkerhedsprocedurer skal være i orden, således<br />
at følsomme in<strong>format</strong>ioner ikke lækkes og, at ansøgerlandene skal sørge<br />
for, at deres nationale lovgivning ikke er i konfl ikt med samarbejdsreglerne<br />
i NATO 1 .<br />
Således er der etableret en række kriterier for medlemskab. Kriterierne<br />
skal sørge for, at ansøgerlandene ikke optages før de er parate dertil.<br />
Udvidelsesprocessen i sig selv hjælper med til at afværge konfl ikter, idet<br />
selve udsigten til medlemskab er et incitament for ansøgerlande til at bilægge<br />
interne stridigheder og uoverensstemmelser med deres naboer og<br />
til at fremme reformer og demokratisering. Kravene til medlemskab har<br />
1 http://www.nato.int/<br />
docu/handbook/2001/<br />
hb030103.htm<br />
121
122<br />
2 Philip H. Gordon and<br />
James B. Steinberg, http:<br />
//brookings.edu/comm./<br />
policybriefs/pb90.htm, se<br />
også Mikkel Vedby Rasmussen:<br />
Jo fl ere, jo bedre, s.<br />
43, <strong>Dansk</strong> Udenrigspolitisk<br />
Institut, København 2001<br />
givetvis været befordrende for fx bilæggelsen af grænsestridigheder og<br />
bedre behandling af minoriteter 2 .<br />
Partnership for Peace (PfP) – Partnerskab for fred<br />
PFP blev introduceret på NATO-topmødet i Bruxelles i 1994. De 20<br />
nationer, som indgår i samarbejdet, har hver især indgået bilaterale<br />
aftaler med NATO om politisk og militært samarbejde med Europas<br />
stabilitet og sikkerhed for øje. De lande, der blev optaget i NATO<br />
efter Den Kolde Krigs afslutning, var alle PfP-lande. I nær fremtid<br />
forventes Bosnien-Hercegovina og <strong>Se</strong>rbien-Montenegro at blive PfP-<br />
medlemmer. NATO-landene og PfP-landene arbejder sammen under<br />
det Euroatlantiske Partnerskabsråd.<br />
Membership Action Plan (MAP)<br />
– Medlemskabshandlingsplan<br />
MAP blev lanceret på Washington-topmødet i april 1999. MAPs<br />
formål er at assistere de lande, som ønsker medlemskab med råd<br />
og praktisk støtte. Lande, som ønsker medlemskab, skal afl evere en<br />
årlig rapport omhandlende forberedelserne på optagelsen på det<br />
politiske, økonomiske, forsvarsmæssige, ressourcemæssige, sikkerhedspolitiske<br />
og juridiske område. Fuld deltagelse i det operationelle<br />
Partnership for Peace er væsentligt, når det enkelte land skal vurderes.<br />
MAP opstiller en række kriterier, ansøgerlande skal opfylde før<br />
de kan optages i NATO. Deltagelse i MAP er ikke ensbetydende med<br />
NATO-medlemskab.<br />
8.3. Udvidelser efter Den Kolde Krig<br />
I årerne efter Den Kolde Krigs afslutning forandredes verden og således<br />
forandredes NATO. Nye opgaver ventede forude, og nye medlemslande<br />
bankede på NATO’s dør. Givet de store politiske og militære ændringer er<br />
der ikke umiddelbart noget historisk mærkværdigt i, at NATO udvidede.<br />
Alligevel kan det synes overraskende, at NATO’s dør i både 1999 og 2004<br />
blev åbnet, idet modstanden mod udvidelserne var ret kraftig. Såvel i<br />
USA som visse steder i Europa var der indledningsvis udbredt modstand.<br />
Kritikerne påstod fx, at udvidelsen med Ungarn, Polen og Tjekkoslovakiet<br />
var en strategisk fejl, der ville bremse Ruslands demokratiske reform, provokere<br />
en ny kold krig og gøre alliancen svag og ukampdygtig. Tankegangen<br />
var, at NATO ved at optage fl ere lande ville skabe en ubalance, som<br />
Rusland måtte reagere på. NATO ville havne i det klassiske sikkerhedsdilemma<br />
og ende med at undergrave sin egen sikkerhed. Sikkerhed er en<br />
relativ størrelse – noget et land har i forhold til andre lande. Konsekvensen<br />
af at øge ens egen sikkerhed kan være, at andre parter føler sig mere<br />
usikre og handler derefter. Disse handlinger kan efterlade én mere usikker
end før, man forsøgte at øge sin sikkerhed 3 . Ved at fremkalde en russisk<br />
reaktion ville NATO således selv skabe den usikkerhed, organisationen<br />
forsøgte at sikre Europa imod.<br />
Men hvorfor skulle udvidelsen overhovedet fremprovokere en negativ<br />
russisk reaktion? Svaret skal søges i den måde, Rusland opfatter NATO<br />
på: Rusland opfatter NATO udelukkende som en traditionel militær alliance,<br />
medens Vesten herudover også ser NATO som et dynamisk sikkerhedsfællesskab.<br />
Den russiske forståelse af NATO bunder i Ruslands forståelse af sikkerhed.<br />
Rusland forstår sikkerhed som et nulsumsspil i geostrategisk optik (hvad<br />
den ene part vinder af territorium, taber den anden part i sikkerhed). Sikkerhedsopfattelsen<br />
har betydning for opfattelsen af sikkerhedsskabelse,<br />
og dermed er vi fremme ved modstanden mod NATO’s udvidelse: Medens<br />
Vesten mener, at jo fl ere lande, der optages i NATO (organisationen<br />
som repræsenterer de vestlige demokratiske værdier), jo sikrere vil Europa<br />
blive, så mener Rusland, at udvidelse griber ind i russisk interesseområde<br />
og dermed ændrer styrkeforholdet mellem Rusland og Vesten. Således<br />
udtalte Præsident Putin i januar 2001 ved en tale i det russiske udenrigsministerium:<br />
”Vi mener, at NATO’s udvidelse er en fejl, og vi siger, at den<br />
er uacceptabel for os” 4<br />
Imidlertid var der stærke kræfter bag udvidelserne. Først og fremmest daværende<br />
præsident i USA Bill Clinton og hans administration. Dernæst var<br />
der fremtrædende politikere i Europa, herunder i Tyskland, der så NATO’s<br />
udvidelse som et positivt og strategisk fornuftigt træk i hele omdefi neringen<br />
af Europas sikkerhed efter Den Kolde Krig. Dertil kom, at den russiske<br />
modstand mod NATO’s udvidelser med tiden blev mindre og derfor ikke<br />
spillede den bremsende rolle for udvidelsen i 2004, som nogle beslutningstagere<br />
i både USA og Europa ellers havde frygtet. I slutningen af<br />
2001 udtalte Putin ligefrem, at Rusland ville genoverveje dets holdning til<br />
NATO’s udvidelse, hvis NATO fortsat udviklede sig i retning af en sikkerhedspolitisk<br />
organisation (modsat en militær alliance) og inden da havde<br />
han allerede udtalt, at han ikke ville lade udvidelsen komme på tværs af<br />
forholdet mellem USA og Rusland (Steinberg 2001: 2)<br />
Udvidelserne efter Den Kolde Krig var omfattende. I alt 10 lande blev<br />
optaget. Antallet af NATO lande er således vokset med 63 %. Hermed får<br />
de forpligtigelser og den beskyttelse, NATO-medlemskabet indebærer,<br />
betydning for fl ere mennesker. Men organisationen, som jo træffer beslutninger<br />
med enstemmighed, skal i fremtiden også operere på baggrund af<br />
enighed mellem langt fl ere lande, nemlig 26.<br />
For det andet er udvidelserne, ligesom udvidelsen af EU i 2004, det<br />
ultimative udtryk for en sammenbinding af stater og mennesker, der<br />
tidligere var en del af hver deres meget forskellige verden. Tidligere<br />
Warszawa-pagtlandes optagelse i NATO er et billede på en geografi sk og<br />
værdimæssig sammensmeltning, end ikke fantasien rakte til at forestille<br />
sig under Den Kolde Krig.<br />
I det følgende ses nærmere på årsagerne til udvidelserne af NATO efter<br />
Den Kolde Krigs afslutning.<br />
3 Vedby Rasmussen, Mikkel,<br />
Jo fl ere, jo bedre, s.<br />
41, <strong>Dansk</strong> Udenrigspolitisk<br />
Institut, København 2001,<br />
se også Branner, Hans: Det<br />
ny Europa – international<br />
politik i forandring, s. 160,<br />
4. udgave 2002, Forlaget<br />
Columbus, København<br />
4 BBC News 26. januar<br />
2001, ”Putin warns against<br />
NATO expansion”, http://<br />
news.bbc.co.uk/1/hi/world/<br />
europe/1137859.stm<br />
123
124<br />
NATO før 1990<br />
NATO 2004<br />
NATO under og efter<br />
Den kolde Krig<br />
8.4. Hvorfor udvidelse?<br />
NATO har ingen intentioner<br />
om, ingen grunde til og ingen planer<br />
om at deployere atomvåben på nye<br />
medlemsstaters territorier<br />
5 http://www.nato.int/<br />
docu/handbook/2001/<br />
hb030101.htm<br />
6 Haass, Richard<br />
N.,”Enlarging NATO: A<br />
Questionable Idea Whose<br />
Time Has Come” http://<br />
www.brookings.edu/comm/<br />
policybriefs/pb16.htm (se<br />
også: http://www.fas.org/<br />
man/nato/offdocs/us_96/<br />
52981394.htm)<br />
7 http://www.nato.int/<br />
docu/handbook/2001/<br />
hb030303.htm<br />
Bill Clinton, 1996 6<br />
I 1994 udarbejdede NATO en undersøgelse af NATO-udvidelse, benævnt<br />
”Study on NATO enlargement” (publiceret 1995). Her konkluderedes, at optagelsen<br />
af nye medlemslande og de politiske, militære og økonomiske implikationer<br />
af udvidelse, ville øge sikkerheden og udvide det Euro-atlantiske<br />
områdes stabilitet – og således være motor for opfyldelsen af NATO’s mål 5 .<br />
Givet de førnævnte forskelle mellem Vesten og Rusland i opfattelsen af<br />
sikkerhed og sikkerhedsskabelse gjaldt det for Vesten om at tilrettelægge<br />
udvidelserne således, at disse i Rusland ikke blev betragtet som en trussel.<br />
Offi cielt hed det fra NATO’s side at udvidelsesprocessen ville udvikle<br />
forholdet mellem Rusland og andre partnerskabslande<br />
i en positiv retning.<br />
Før NATO på Madrid-topmødet i 1997 udstedte<br />
invitationer til Polen, Ungarn og Tjekkiet søgte<br />
NATO at intensivere dialogen med Rusland,<br />
bl.a. gennem ”The NATO-Russia founding Act”.<br />
Denne hensigtserklæring, som i 1997 blev underskrevet af NATO’s statsledere<br />
og Ruslands præsident, fastslår parternes intentioner om fortsat at<br />
samarbejde for fred i det euro-atlantiske område og etablerer en ramme<br />
for et tættere samarbejde 7 .<br />
Rusland var skeptisk over for såvel udvidelsen i 1999 som udvidelsen i<br />
2004. Mht. udvidelsen i 2004 kan det sikkerhedspolitiske miljø efter 11.<br />
september 2001 have bidraget til om ikke større russisk forståelse for, så<br />
i hvert fald russisk accept af NATO’s udvidelse. Dette skyldes to faktorer:<br />
For det første har terrorisme og terrorismebekæmpelse samlet NATOlandene<br />
og Rusland. NATO-landene og Rusland har langt hen ad vejen<br />
været på samme side i processen og har haft Al Qaida og andre terrornetværk<br />
som fælles fjende. Den fælles fjende har givetvis bidraget til et<br />
bedre forhold mellem Rusland og USA / NATO og dermed til en mere
afdæmpet russisk kritik af NATO’s udvidelse. For det andet – og i dette<br />
tilfælde lige så vigtigt – er terrorismebekæmpelse et område (i øvrigt som<br />
så mange andre områder i international politik), hvor staterne ”handler”<br />
med hinanden med udgangspunkt i deres respektive nationale interesser.<br />
For Rusland har det været afgørende at blive betragtet som en del af den<br />
vestlige anti-terror koalition, fordi Rusland herved kan legitimere dets<br />
fremfærd i Tjetjenien med henvisning til, at denne krig var en del af krigen<br />
mod international terrorisme. For USA og NATO har accepten af Rusland<br />
som en del af koalitionen været frugtbar, fordi en sådan accept givetvis<br />
har bidraget til, at Rusland så med mildere øjne på NATO’s udvidelse.<br />
Endelig, for det tredje, havde Rusland i 1990´erne malet sig op i et ”vi<br />
accepterer ikke NATO’s udvidelse”-hjørne. Da det gik op for Rusland, at<br />
NATO under alle omstændigheder havde tænkt sig at udvide, blev denne<br />
holdning en udenrigspolitisk hæmsko. 11. september 2001 hjalp Rusland<br />
ud af dette dilemma. Rusland kom med i det storpolitiske spil, fordi fokus<br />
blev fl yttet fra udvidelse til terrorbekæmpelse. Rusland kunne således acceptere<br />
udvidelsen uden at tabe ansigt.<br />
Således har det sikkerhedspolitiske miljø efter 11. september 2001 bidraget<br />
til russisk accept af NATO’s udvidelse.<br />
De to udvidelser er ikke et udslag af en enkelt begivenhed. Som andre<br />
store politiske beslutninger og samfundsmæssige ændringer udløstes<br />
udvidelserne af en række faktorer. Og som i andre situationer var der tale<br />
om et samspil mellem gensidigt afhængige faktorer. De mest betydningsfulde<br />
af de faktorer, der udløste udvidelserne efter Den Kolde Krig, kan<br />
ordnes i tre grupper: De ændrede omstændigheder, det historiske krav<br />
fra de Central og Østeuropæiske lande og Vestens politiske vilje.<br />
Ændrede omstændigheder<br />
Med Den Kolde Krigs afslutning ændredes den verden NATO er en del af.<br />
Den fjende, NATO havde bekæmpet i 50 år var væk. Borte var bi-polariteten<br />
og ind kom en verden med kun én supermagt. Med Tysklands genforening<br />
og senere Sovjetunionens opløsning blev jerngitteret, der havde<br />
holdt verden i skak, løftet bort. Tilbage stod et internationalt samfund<br />
fyldt med nye muligheder, men også præget af nye problemer.<br />
Såvel de nye muligheder som de nye problemer var medvirkende til den<br />
ændring i sikkerhedsopfattelse, NATO gennemgik i disse år og som i sidste<br />
ende var medvirkende til NATO’s udvidelser.<br />
Nye muligheder<br />
For det første kunne NATO’s politik efter Den Kolde Krig tilrettelægges<br />
mere frit. NATO-landene var ikke længere bundet af Den Kolde Krigs<br />
politiske og militære magtspil. Naturligvis skulle der stadig – og skal der<br />
stadig – tages hensyn til Ruslands nationale interesser, men ikke i samme<br />
grad og ikke på samme måde som under Den Kolde Krig. Hvor man under<br />
125
126<br />
Den Kolde Krig var låst i et nulsumsspil om militær magt, handlede hensynet<br />
til Rusland nu mere om ikke at provokere landet unødigt og om at<br />
undgå at påføre landet og dets leder en følelse af mindreværd.<br />
For det andet frigjorde Den Kolde Krigs afslutning ressourcer, både økonomiske<br />
og militære, som så kunne benyttes på andre måder og andetsteds.<br />
Såvel politisk som økonomisk og militært åbnede Den Kolde Krigs afslutning<br />
et nyt kapitel i historien. Et kapitel med færre begrænsninger for<br />
udvikling af nye og bedre politikker.<br />
Nye problemer<br />
Håbet om, at Den Kolde Krigs afslutning ville blive afl øst af et fredeligt<br />
Europa blev hurtigt gjort til skamme. Troen på en fredelig verden var ellers<br />
bredt funderet. Mest radikal var måske den samfundsvidenskabelige forsker<br />
Franchis Fukiyama som påstod, at historien havde nået sin afslutning<br />
fordi den vestlige samfundsmodel (liberalt demokrati) havde ”vundet”<br />
slaget og vist sig som den mest gangbare. Fukiyama blev siden kritiseret<br />
for nærmest at afskrive risikoen for krig (demokratier bekriger normalt<br />
ikke hinanden) og dermed for at overvurdere de positive konsekvenser af<br />
Den Kolde Krigs afslutning – en kritik der i nogen grad skød over målet,<br />
idet Fukiyama ikke var så unuanceret og blot mente, at den vestlige liberale<br />
samfundsmodel havde sejret og var den eneste anvendelige.<br />
Uagtet Fukiyamas og andres analyser og håb blev 1990’erne og tiden derefter<br />
som bekendt dog langt fra fredelig. Tværtimod blev tiden efter Den<br />
Kolde Krig præget af kriser og usikkerhed. Transitionen fra Sovjetrepublik til<br />
selvstændig demokratisk nationalstat var ikke let. Korruption, kriminalitet,<br />
sociale problemer og mindretalsproblemer prægede fl ere af de tidligere<br />
Sovjetstater. Disse problemer var alvorlige for de pågældende lande, men<br />
var også en udfordring for det internationale samfund, ikke mindst fordi<br />
nogle af problemerne overskred geografi ske grænser og kunne blive kilde<br />
til international ustabilitet (fx international organiseret kriminalitet), men<br />
også fordi den europæiske integration (udvidelsen af EU og delvis NATO’s<br />
udvidelser) ikke kunne fi nde sted inden mange af disse problemer var løst<br />
(fx i de tre baltiske lande). Dertil kom ustabiliteten på Balkan, hvor etniske<br />
konfl ikter og borgerkrige ad fl ere omgange hærgede i 1990´erne. Balkan<br />
blev i 1990 selve billedet på den udeblevne fred efter Den Kolde Krigs<br />
afslutning. Balkan understregede, hvad der kan ske, når en struktur (bipolariteten),<br />
løftes af det internationale samfund og tidligere kontroverser får<br />
frit løb. På den anden side understregede kriserne generelt behovet for det<br />
internationale samfunds hjælp til tidligere kommunistiske stater og specifi kt<br />
behovet for øget europæisk integration for netop at undgå, at potentielle<br />
konfl ikter andre steder skulle udvikle sig som på Balkan.<br />
International terrorisme blev et andet billede på ustabiliteten og usikkerhed<br />
efter Den Kolde Krigs afslutning. International terrorisme har på den ene<br />
side vist behovet for en koordineret modindsats og på den anden side stillet<br />
spørgsmålstegn ved den vestlige samfundsmodel. Ikke alle er altså enige i, at<br />
den vestlige samfundsmodel er den eneste rigtige og at historien er slut.
De ændrede omstændigheder bestod således af såvel nye muligheder<br />
som nye problemer. Situationen på en gang muliggjorde og fordrede<br />
udvidelse af EU og NATO. Den Kolde Krigs afslutning førte til, at håbet<br />
om heling af Europa blev realistisk. En heling, der via øget europæisk<br />
integration i bredden og i dybden, samtidig ville binde Europa stærkere<br />
sammen og således mindske risikoen for fremtidige kriser og krige og øge<br />
den demokratiske udvikling i de central- og østeuropæiske lande.<br />
At Europas sikkerhed kunne øges via politisk, økonomisk og militær integration<br />
var ikke noget nyt, heller ikke for NATO. Men udvidelse og integration<br />
blev efter Den Kolde Krigs afslutning et kerneområde for NATO<br />
og direkte kendetegnende for organisationens sikkerhedsopfattelse i<br />
1990’erne og derefter. Hvor udvidelserne under Den Kolde Krig, som<br />
tidligere nævnt, primært var geostrategisk motiveret, var udvidelserne<br />
efter Den Kolde Krig således anderledes og bredere motiveret. Efter 11.<br />
september 2001 har terrorproblemer optaget dagsordenen – også for<br />
NATO. <strong>Se</strong>lvom udvidelse og integration således ikke står alene, er de<br />
stadig centrale områder.<br />
Historisk krav fra de central- og østeuropæiske lande<br />
Siden Den Kolde Krigs afslutning har tidligere Warszawapagtlande forsøgt at<br />
fi nde sig til rette med deres nye og meget anderledes situation. Efter i mange<br />
år at have været underlagt det Sovjetiske styre, er det sin sag pludselig<br />
at være selvstændig. Omstillingen fra plan- til markedsøkonomi, udviklingen<br />
af et demokratisk samfund og defi nition af sin egen udenrigspolitik er blot<br />
nogle af de udfordringer, der har optaget landene. For de fl este af de nye<br />
medlemslandes regeringer har én ting stået klart siden de blev selvstændige:<br />
At de hører til i den vestlige sikkerhedsstruktur og det vestlige værdifællesskab.<br />
For nogle at landene, herunder de baltiske stater, er NATO og EU medlemskabet<br />
en mulighed for at vende tilbage til det europæiske fællesskab,<br />
de engang var en del af. For andre lande er medlemskabet en mulighed for<br />
at deltage i et fællesskab, de deler værdimæssigt og politisk udgangspunkt<br />
med. Endelig er medlemskabet af den vestlige alliance en sikkerhed for<br />
mange af landene for at undgå russisk dominans. I forbindelse med et møde<br />
i 2001, udtalte 8 regeringsledere fra kandidatlandene: ”Et nyt Europa vil vedblive<br />
at være ufærdigt uden vores aktive bidrag” 8 . Citatet viser, hvor vigtigt<br />
det var for de central- og østeuropæiske lande at blive medlem af NATO.<br />
Regeringerne for de nye medlemslande har således siden Den Kolde<br />
Krigs afslutning ihærdigt arbejdet for medlemskab af NATO. Kravet fra<br />
landene har været stærkt og vedholdende.<br />
Vestens politiske vilje – de nationale interesser<br />
Udover de allerede nævnte ændrede omstændigheder var der bag Vestens<br />
politiske vilje til udvidelse også andre årsager, som havde mindre<br />
eller intet med Den Kolde Krigs afslutning at gøre. NATO-landenes nationale<br />
interesser er i sagens natur ikke altid sammenfaldene. Der var forskel-<br />
8 Williams, Brian, ”U.S.<br />
rulers seek to reinforce<br />
dominance in Europe and<br />
Asia”, The Militant, Vol.65/<br />
No.21, 28. maj 2001, http:<br />
//themilitant.com/2001/<br />
6521/652104.html<br />
127
128<br />
Den 29. marts 2004 blev<br />
syv lande optaget<br />
i NATO. Her ses alle 26<br />
medlemslandes fl ag under<br />
fl aghejsningsceremonien<br />
foran NATO’s hovedkvarter<br />
den 2. april 2004.<br />
NATO Photo<br />
9 Asmus, Ronald D., Opening<br />
NATO´s Door, s. 244ff.,<br />
Columbia University Press,<br />
New york 2002<br />
lige årsager til, at udvidelsen var attraktiv for de forskellige NATO-lande.<br />
I det følgende belyses fi re NATO-landes holdninger til NATO’s udvidelse.<br />
Danmark<br />
For Danmark var spørgsmålet om udvidelsen af NATO centreret om<br />
optagelsen af de baltiske lande. I forhandlingerne om begge udvidelser<br />
var Danmark opsat på, at de baltiske lande skulle inviteres til optagelse<br />
hurtigst muligt. Fx arbejdede Danmark hårdt for, at de baltiske lande i offi<br />
cielle mødereferater skulle omtales positivt som kandidat-lande 9 . Der er<br />
fl ere årsager til at Danmark forfulgte denne pro-baltiske linje.<br />
For det første er Danmark et relativt lille land med en åben økonomi og<br />
har som sådan fordele af internationalt samarbejde og international handel<br />
generelt. Det er et kendt fænomen at små lande er mere tilbøjelige til at<br />
søge samarbejde end store lande, simpelthen fordi små lande har sværere<br />
ved at klare sig selv og fordi, disse lande via samarbejde i internationale<br />
organisationer kan øge deres relative magt, især når der – som i NATO’s<br />
tilfælde – træffes beslutninger med enstemmighed. Et andet aspekt af Danmarks<br />
status som småstat er tendensen til at søge samarbejde med andre<br />
småstater, i denne forbindelse de baltiske lande. Endelig var østudvidelsen<br />
et område, hvor Danmark som småstat og eneste nordiske medlem af både<br />
EU og NATO kunne markere sig selvstændigt internationalt og faktisk føre<br />
stormagtspolitik – ikke mindst fordi USA anerkendte Danmarks muligheder<br />
i de baltiske lande. Via sit aktive engagement i Baltikum havde Danmark i<br />
1990’erne reelt fået en interesse-sfære (et område hvor Danmark kunne<br />
have indfl ydelse) - noget som traditionelt er forbeholdt større lande. Det<br />
kan desuden ikke afvises at muligheden for at høste international anerkendelse<br />
har spillet en selvstændig rolle for den danske regering i dens<br />
bestræbelser for at integrere Baltikum i NATO. International prestige er en<br />
konvertibel valuta, således forstået, at prestige kan blive en magtfaktor (på<br />
linje med fx økonomi) i fremtidige forhandlinger.<br />
For det andet har Danmark som bekendt en historie sammen med de<br />
baltiske lande og har vigtige handelsmæssige forbindelse dertil. Især i<br />
1990’ernes har Estland, Letland og Litauen været i fokus i det danske
erhvervsliv og fl ere fi rmaer har da også fl yttet produktionen helt eller<br />
delvist til Baltikum. Hertil kommer de politiske forbindelser som danske<br />
politikere fi k etableret i 1990’erne, hvor fx Uffe Ellemann-Jensens fokus<br />
på, og arbejde i, Baltikum ganske givet har været medvirkende til en mere<br />
generel dansk interesse i området.<br />
For det tredje er det i Danmarks interesse at have stabile naboer hele<br />
vejen rundt om Østersøen. En interesse, der kan plejes ved at sikre den<br />
sikkerhedspolitiske stabilitet via de baltiske landes optagelse i NATO.<br />
For det fjerde var det i Danmarks interesse at fl ytte vores strategiske<br />
grænse mod øst. Under Den Kolde Krig var Danmarks muligheder og<br />
råderum begrænset af vores strategiske placering som frontlinjestat i<br />
forhold til Sovjet-blokken. Med NATO-allierede mod øst øges Danmarks<br />
udenrigspolitiske råderum.<br />
Endelig kan Danmarks EU-forbehold og dermed vores begrænsninger i<br />
EU have spillet en rolle for det danske engagement i NATO’s udvidelse. I<br />
NATO er vi med i samarbejdet uden formelle undtagelser og begrænsninger.<br />
Danmarks bidrag til den europæiske integration kunne ske gennem<br />
NATO og NATO’s udvidelse.<br />
USA<br />
”En generations drøm, et forenet Europa, demokratisk<br />
og sikkert, for første gang siden dannelsen af nationalstaterne<br />
på det europæiske kontinent” udtalte<br />
Bill Clinton i 1998 om NATO’s udvidelse 10 . Dermed<br />
tilkendegav Clinton den meget positive amerikanske<br />
linje i forhold til spørgsmålet om udvidelse.<br />
Et fredeligt og stabilt Europa er i USA’s interesse.<br />
Derved bliver Europa en mere pålidelig samarbejdspartner<br />
og bliver også bedre i stand til at stå for varetagelsen<br />
af sin egen sikkerhed – en opgave som historisk ofte har påhvilet<br />
USA. NATO’s udvidelse kunne bidrage til et mere fredeligt og stabilt Europa.<br />
Der ud over ville et udvidet NATO, ifølge USA, være bedre rustet til at sikre<br />
fred og sikkerhed, simpelthen fordi fl ere landes tropper, teknologi og viden<br />
inddrages – også i forhold til kampen mod terrorisme. Endelig ville stabilitet<br />
og sikkerhed i de nye medlemslande mindske risikoen ved amerikanske<br />
investeringer og således bidrage positivt til USA’s økonomi 12 .<br />
Et centralt tema i amerikansk udenrigspolitik har historisk været, hvor udadvendt<br />
USA skulle være: Skulle man vise en samfundsmodel frem for verden<br />
og koncentrere sig om at gøre den perfekt hjemme - uden at engagere sig<br />
særligt i resten af verden? Eller skulle man prøve at tage modellen med ud<br />
i verden og udbrede den? 13 Dette spørgsmål er blevet lettere at besvare:<br />
Efter 11. september 2001 er idéen om udelukkende at koncentrere sig<br />
om det nationale ikke særlig udbredt, fordi USA har indset sin sårbarhed i<br />
forhold til terrorisme. <strong>Se</strong>t fra en amerikansk synsvinkel er et udvidet NATO-<br />
”Endelig vil USA benytte dette<br />
øjebliks muligheder til at udbrede<br />
fordelene ved frihed til hele kloden.<br />
Vi vil aktivt arbejde for at bringe<br />
demokrati, udvikling, frie<br />
markeder og fri handel til hvert<br />
et hjørne af verden.”<br />
Den amerikanske sikkerhedsstrategi 11<br />
10 Clinton, Bill, Pressekonference,<br />
30. april,<br />
Det Hvide Hus 1998<br />
11 Den amerikanske<br />
sikkerhedsstrategi,<br />
http://www.whitehouse.<br />
gov/nsc/nss.htlm, Det Hvide<br />
Hus, september 2002<br />
12 Bureau of European<br />
and Eurasion Affairs,<br />
Washington DC, 31. januar<br />
2003, http://www.state.<br />
gov/p/eur/rls/fs/17624.htm<br />
13 Hamilton, Daniel S.,<br />
Interview: Vores<br />
Transatlantiske Homeland,<br />
Nyhedsmagasinet Ræson<br />
2003, 6. november 2003,<br />
http://www.raeson.dk/<br />
dh061103-1.htm<br />
129
130<br />
14 Kant, Immanuel, Til den<br />
evige fred: Et fi losofi sk essay,<br />
på dansk ved Mogens<br />
Chrom Jacobsen, 1995 (opr.<br />
1795). <strong>Se</strong> også interview<br />
med Mikkel Ved Rasmussen:<br />
”Evig fred, men ingen ro?”,<br />
i Nyhedsmagasinet Ræson,<br />
18. december 2003, http://<br />
www.raeson.dk/mvr181203-<br />
1.htm<br />
samarbejde et logisk skridt mod bekæmpelse af terrorisme. USA’s vision<br />
er at udvikle NATO til en bred sikkerhedsorganisation med globalt fokus.<br />
Snævre forsvarsalliancer kan ikke stille meget op mod den globale terrorisme.<br />
Med andre ord: Når Vestens (og dermed USA´s) sikkerhed bestemmes<br />
af faktorer og begivenheder overalt i verden, hvor terrorceller fremspringer,<br />
terror planlægges og stater fremstiller masseødelæggelsesvåben, må USA<br />
agere globalt. Globaliseringen spiller altså her en afgørende rolle.<br />
USA’s interesse i NATO’s udvidelse bunder endvidere i, at den brede integration,<br />
som foregår via NATO-samarbejdet samtidig er en udvidelse af<br />
demokratiet – de nye medlemslande integreres i det vestlige fællesskab<br />
med dets fokus på demokratiske frihedsrettigheder. Herved bliver verden<br />
sikrere og mere ”amerikansk orienteret”.<br />
Opfattelsen af, at demokrati og fred hænger uløseligt sammen er ikke ny<br />
i amerikansk (og europæisk) tænkning. Allerede hos Immanuel Kant (tysk<br />
oplysningsfi losof 1724-1804) blev fred og demokrati kædet sammen 14 .<br />
Sammenhængen mellem de to begreber bliver dog mere interessant efter<br />
11. september 2001, hvor demokratiet søges udbredt med magt og selve<br />
idéen om demokrati udfordres fra fundamentalistiske terrororganisationer.<br />
Frankrig<br />
Frankrig er traditionelt pro-europæisk og skeptisk over for USA – og dermed<br />
skeptisk overfor NATO-samarbejdet. Fransk modstand mod enkelte<br />
dele i NATO (fx udvidelse) bliver da også ofte fortolket på baggrund af<br />
Frankrigs generelle skepsis mod organisationen. I forhold til NATO’s udvidelse<br />
havde Frankrig dog ikke nogen vedholdende entydig holdning. Fra<br />
1991 til 1994 var Frankrig meget skeptisk over for idéen om udvidelse.<br />
Den blev betragtet som et amerikansk middel til at bibeholde indfl ydelse i<br />
Europa efter Berlin-murens fald og som et middel til at forsinke dannelsen<br />
af en selvstændig fælles Europæisk Sikkerheds- og forsvarspolitik.<br />
I midten af 1990’erne blev Frankrigs holdning til NATO generelt mere positiv<br />
(bl.a. begyndte Frankrig at deltage i møderne i Militærkommiteen, hvori<br />
Frankrig kun havde været observatør siden 1966). Skiftet i fransk NATO-politik<br />
skyldtes for det første, at Frankrig indså, at andre europæiske lande ikke<br />
var parate til at opbygge et selvstændigt europæisk forsvar uden for NATO<br />
og at chancerne for at udbygge et delvis selvstændigt (inden for NATO eller<br />
afhængigt af NATO) europæisk forsvar var større, hvis Frankrig deltog mere<br />
helhjertet i NATO. For det andet spillede erfaringerne fra krigen i det tidligere<br />
Jugoslavien sandsynligvis en rolle, idet Frankrig her så USA’s militære styrke<br />
og Europas mangel på samme, hvilket fi k Frankrig til at indse nødvendigheden<br />
af det transatlantiske samarbejde på det sikkerhedspolitiske område.<br />
Som Frankrig efterhånden fandt sig isoleret med den negative holdning<br />
til udvidelse, ændredes også synspunkterne på dette område dog i mere<br />
positiv retning. I sidste halvdel af 1990érne argumenterede den franske<br />
præsident Chicac ved fl ere lejligheder (nogle gange mere forbeholdende<br />
end andre) for NATO’s udvidelse: ”Det er indlysende, at den atlantiske alliance<br />
må udvide mod øst. Men jeg siger bare, at vi må være forsigtige og
få en aftale med russerne, der vil tillade dette uden at true eller ydmyge<br />
dem” (Præsident Chirac 1995 15 ).<br />
Ligesom Danmark forfulgte sine nationale interesser i forbindelse med<br />
NATO’s udvidelse gjorde Frankrig det også. Under NATO-topmødet i<br />
Madrid i 1997 forsøgte Frankrig at få Rumænien med i den første optagelsesrunde<br />
i 1999, der kun kom til at omfatte Polen, Tjekkiet og Ungarn.<br />
Frankrig og Rumænien har et kulturelt fællesskab, da rumænsk er et<br />
romansk sprog ligesom fransk. De to lande var også allierede både i 1.<br />
verdenskrig og i 30’erne i den såkaldte “lille entente”, hvor også Jugoslavien<br />
deltog 16 . Dertil kommer, at Frankrig generelt var mere positiv over for<br />
optagelsen af sydeuropæiske lande, dvs. lande i Frankrigs nærområde 17 .<br />
Det kan indskydes, at Danmark var imod Rumæniens optagelse fordi det<br />
kunne forringe de baltiske landes chancer for optagelse.<br />
Ved 2004-udvidelsen var det især Ruslands reaktion, der bekymrede<br />
Frankrig. Ville endnu en udvidelse af NATO skade forholdet mellem<br />
NATO-landene og Rusland? Og ville Rusland reagere fjendtligt på udvidelsen?<br />
Med Ruslands opblødning over for udvidelsen – særligt efter 11.<br />
september 2001 – aftog Frankrigs bekymringer dog.<br />
Tyskland<br />
NATO’s første generalsekretær, Lord Ismay, sagde i 1940’erne, at NATO’s<br />
opgave set fra Vesteuropa var at holde Tyskland nede, USA inde og Sovjetunionen<br />
ude 18 . Efter Den Kolde Krigs afslutning gælder det om at holde<br />
alle tre inde.<br />
Tyskland har som bekendt en noget problematisk historie (verdenskrigene)<br />
– en historie, der den dag i dag stadig spiller en afgørende rolle<br />
for tysk udenrigspolitik. På den ene side træder Tyskland varsomt for<br />
ikke at så tvivl om landets intentioner (fx har Tyskland traditionelt været<br />
tilbageholdende med at bidrage til militære operationer). På den anden<br />
side må Tyskland deltage aktivt i det internationale samarbejde, herunder<br />
krigen mod terrorisme, for fortsat at være en pålidelig samarbejdspartner<br />
for NATO og USA.<br />
Overordnet har Tysklands historie og især landets ansvarsfølelse over for<br />
de grænsedragninger, der fandt sted ved 2. verdenskrigs afslutning (som<br />
opdelte Europa i Øst og Vest) givetvis bidraget til en moralsk interesse i<br />
at se Europa genforenet via NATO’s og EU’s udvidelse.<br />
Efter Den Kolde Krigs afslutning har det været i Tysklands interesse at udvide<br />
det Euro-atlantiske samarbejde mod øst, men samtidig at holde fast i landets<br />
traditionelle vestlige orientering. Stabiliteten mod øst har været afgørende,<br />
som et citat af Volker Rube viser: ”Hvis vi ikke eksporterer stabilitet, importerer<br />
vi ustabilitet” (Volker Rube, fhv. tysk forsvarsminister, 1993 19 ).<br />
I den sammenhæng har det været afgørende for Tyskland at få Ungarn<br />
– og især Tysklands naboer, Polen og Tjekkiet optaget i NATO. Optagelsen<br />
af Polen og forsoningen med Polen er en indikator på, at Tyskland<br />
15 Chirac, Jacques<br />
(december 1995), http:<br />
//www.nato.int/acad/conf/<br />
enlarge97/boniface.htm<br />
16 Forsvarets Oplysnings-<br />
og Velfærdstjeneste, Nyhedsbrev<br />
Nr. 15, 15. årgang,<br />
29. november 2001, http:<br />
//www.fov.dk/nyhedsbrev/<br />
2001/23/rumaenien.htlm<br />
17 Gordon, Philip H. and<br />
James B. Steinberg, “NATO<br />
Enlargement: Moving<br />
forward; Expanding the<br />
Alliance and Completing<br />
Europe´s Integration” http:<br />
//brookings.edu/comm./<br />
policybriefs/pb90.htm, se<br />
også Asmus, Ronald D.:<br />
Opening NATO´s Door, s.<br />
245, Columbia University<br />
Press, New york 2002<br />
18 http://www.cdi.org/<br />
russia/135.html<br />
19 Sharp, Jane M.O., ”The<br />
Case for Opening up NATO<br />
to the East” 1999,http:<br />
//www.weblearn.ca/<br />
teachersite/<br />
DownloadPrintArchive/<br />
<strong>pdf</strong>ForTeachers/Backgroun<br />
dReadingscaseforopeninga<br />
bbrev.<strong>pdf</strong><br />
131
132<br />
20 http://<br />
www.people.com.cn/<br />
english/199902/08/<br />
enc_990208001070_<br />
WorldNews.html<br />
21 Asmus, Ronald D., Opening<br />
NATO´s Door, s. 102,<br />
Columbia University Press,<br />
New York 2002<br />
22 Sharp, Jane M.O. (1997),<br />
http://www.nato.int/acad/<br />
conf/enlarge97/sharp.htm<br />
er kommet overens med dets historie. Tysk militær kan nu samarbejde<br />
med polsk militær og lave øvelser på polsk territorium. For første gang i<br />
historien har Tyskland nu alliancepartnere på begge sider – øst og vest.<br />
Tysklands ønske om stabilitet ved dets østlige grænser har måske ligefrem<br />
været så stærkt (og indlysende for de andre NATO-lande), at det har<br />
været en drivende kraft i udvidelsen af NATO. Desuden var det for andre<br />
NATO-lande betryggende - havende Tysklands historie i mente - at se et<br />
Tyskland omkranset af allierede.<br />
Der ud over er nogle af de nye NATO-lande vigtige handelspartnere for<br />
Tyskland og udvidelsen kan derfor gavne Tysklands bilaterale handelsrelationer<br />
til disse lande (og omvendt).<br />
Tyskland arbejdede for, at NATO efter udvidelsen i 1999 fortsat skulle<br />
være åben for nye medlemslande, herunder de baltiske. Ved en konference<br />
i München i 1999 udtalte Schröder, at NATO’s dør efter 1999 skulle<br />
holdes åben for fl ere kandidater fra Central- og Østeuropa 20 .<br />
Tyskland tilkendegav således en positiv holdning til NATO’s udvidelse.<br />
Ligesom andre NATO-lande havde Tyskland dog bekymringer i forhold til<br />
Ruslands reaktion og anbefalede at man gjorde, hvad der var muligt, for<br />
ikke at provokere Rusland: ”Det har altid været vores holdning, at NATOudvidelse<br />
kun giver mening, hvis det ikke fører til øget fjendtlighed med<br />
russerne” (Helmuth Kohl, 1995 21 ).<br />
England<br />
England er traditionelt mere fokuseret på USA end fl ere andre europæiske<br />
stater. Den amerikanske sikkerhedsgaranti i NATO, dvs. amerikansk<br />
beskyttelse af Europa, spiller historisk en afgørende rolle for England og<br />
for landets opbakning til NATO. Via det amerikanske engagement i NATO<br />
kan England sikre, at Europa ikke domineres af Tyskland - eller for den<br />
sags skyld af Rusland.<br />
Tysklands tilknytning til vestligt demokrati og til vestlige institutioner er<br />
desuden central for England. Derved forhindres at Tyskland udvikler sig til<br />
en hegemon. Det gælder derfor om at fastholde det tyske engagement i<br />
NATO. En del af begrundelsen for Englands relativt positive holdning til<br />
NATO’s udvidelse kan således være selve det faktum, at Tyskland gerne<br />
så NATO udvidet.<br />
Samtlige britiske politiske partier har bakket op omkring NATO siden<br />
1949 22 . I forhold til NATO’s udvidelse var England dog forsigtig og havde<br />
skiftende holdninger til hvilke lande, der burde optages. England overlod<br />
det dog stort set til USA og Tyskland at styre udvidelsesprocessen.<br />
I første halvdel af 1990’erne var den engelske regering bekymret for konsekvenserne<br />
af en mulig udvidelse af NATO for det transatlantiske forhold.<br />
Man frygtede simpelthen at USA’s engagement i Europa ville aftage. Desuden<br />
frygtede England mere generelt, at udvidelse ville føre til en udvanding<br />
af artikel 5 – var det overhovedet muligt at opretholde den gensidige
forsvarsklausul i et udvidet NATO og ville det engelske folk stå last og<br />
brast med det polske folk, hvis Polen skulle blive udsat for et angreb? I et<br />
stykke tid foretræk England derfor, at NATO’s udvidelse foregik langsomt<br />
og meget forsigtigt. Dette forklarer også, hvorfor England ikke ville acceptere<br />
Rumæniens optagelse i første runde, men var mere positiv i forhold til<br />
Slovenien 23 (Rumæniens optagelse ville være for stor en mundfuld og ville<br />
”forstyrre” NATO pga. landets relative ringe udvikling). I forbindelse med<br />
Rumæniens mulige optagelse var England således uenig med Frankrig.<br />
Med USA’s positive udmeldinger i forhold til NATO’s udvidelse og<br />
amerikanske forsikringer om, at forsvarskomponenten i NATO ikke ville<br />
blive undermineret, aftog Englands bekymringer imidlertid og Englands<br />
betænkninger kunne nu koges ned til risikoen for at forværre forholdet<br />
til Rusland – en bekymring stort set alle NATO-landene på et tidspunkt<br />
havde i relation til NATO’s udvidelse. Desuden kan det have spillet en<br />
rolle for Englands opbakning til udvidelsen, at man særligt i spørgsmål<br />
om udvidelse og integration var tilbageholdende med at lægge sig ud<br />
med USA. Under Thatcher-regeringen argumenterede England imod genforeningen<br />
af Tyskland efter Den Kolde Krig, fordi man frygtede, at tysk<br />
genrejsning ville ændre magtforholdene i Europa. Denne holdning mødte<br />
stor modstand fra USA’s side og England måtte til sidst give sig.<br />
Siden første udvidelsesrunde har det offi cielt været Englands politik, at<br />
NATO’s dør skulle holdes åben, og England var positivt indstillet overfor<br />
udvidelsen i 2004. Også efter den seneste udvidelse, er det holdningen,<br />
at NATO’s udvidelse skal fortsætte. Tony Blair udtalte således ved topmødet<br />
i Prag i 2002 (da 2. udvidelse var besluttet): ”Denne udvidelsesrunde<br />
er ikke NATO’s sidste (…) England vil fortsætte med at hjælpe de lande,<br />
der søger NATO-medlemskab. NATO må fortsætte med at bibringe incitament<br />
for reformer…” 24 .<br />
8.5. Fortsat udvidelse?<br />
Med udvidelsen i 1999 og udvidelsen i 2004 er NATO geografi sk ændret<br />
væsentligt. Fra at være en snæver vestlig forsvarsalliance er organisationen<br />
nu et bredt samarbejde mellem stater, der alle arbejder ud fra samme<br />
liberale værdigrundlag og med samme mål for øje: Sikkerhed. NATO omfatter<br />
nu 26 lande. I den forbindelse rejser der sig et centralt spørgsmål:<br />
Er 2004-udvidelsen NATO’s sidste eller vil organisationen fortsat ekspandere?<br />
- og i givet fald hvor meget? Det første spørgsmål kan besvares ret<br />
præcist: Albanien, Kroatien og Makedonien var med i MAP og i opløbet<br />
inden NATO’s topmøde i Prag i november 2002, hvor udvidelsen blev<br />
besluttet - og de tre lande er stadig kandidater. Det er sandsynligt, at de<br />
kommer med i NATO inden for en overskuelig årrække. Fra NATO’s side<br />
hedder det at døren til organisationen fortsat står åben efter udvidelsen i<br />
2004 25 . <strong>Se</strong>lv om optagelsen af de syv inviterede lande markerer afslutningen<br />
på en væsentlig udvidelse af NATO, så fortsætter NATO’s ”åbne dør<br />
– politik” således.<br />
Udgangspunktet for NATO har siden organisationens oprettelse været<br />
det nordatlantiske område. Det er også dette område, der omtales i Wa-<br />
23 Sharp, Jane M.O. (1997),<br />
http://www.nato.int/acad/<br />
conf/enlarge97/sharp.htm<br />
24 Blair, Tony, ”Statement<br />
by The Prime Minister of the<br />
United Kingdom”, http://<br />
www.nato.int/docu/speech/<br />
2002/s021121g.htm, Prague<br />
Summit 2002<br />
25 http://www.nato.int/<br />
issues/enlargement/<br />
index.html<br />
133
134<br />
26 http://www.nato.int/<br />
docu/pr/2002/p02-127e.htm<br />
27 Vedby Rasmussen, Mikkel,<br />
Jo fl ere, jo bedre, s.<br />
57, <strong>Dansk</strong> Udenrigspolitisk<br />
Institut, København 2001<br />
28 Vedby Rasmussen, Mikkel,<br />
Jo fl ere, jo bedre, s.<br />
97, <strong>Dansk</strong> Udenrigspolitisk<br />
Institut, København 2001<br />
shington-traktaten, hvor der tales om at opretholde ”det nordatlantiske<br />
områdes sikkerhed”.<br />
I forhold hertil kan det konstateres, at NATO i sine operationer ikke har<br />
været begrænset af denne formulering. NATO har opereret i områder,<br />
som mere eller mindre klart må defi neres som værende uden for det nordatlantiske<br />
område: Balkan, Afghanistan osv. Dette er dog ikke nødvendigvis<br />
det samme som at gå på kompromis med Washington-traktaten, idet<br />
internationalisering og globalisering af risiko og trusler øger behovet for<br />
en bredere geografi sk tilgang til det nordatlantiske områdes sikkerhed.<br />
NATO-landenes sikkerhed er i dag, som tidligere nævnt, afhængig af stabilitet<br />
og sikkerhed andre steder i verden i en grad, som ikke var tilfældet<br />
for over 50 år siden, da NATO blev grundlagt.<br />
Også i NATO’s medlemskreds afspejler den brede geografi ske tilgang<br />
sig. Med optagelsen af lande som fx. Bulgarien og Slovenien udvides det<br />
område, som skal beskyttes i tilfælde af et væbnet angreb og det giver<br />
ikke så meget mening længere udelukkende at tale om det nordatlantiske<br />
områdes sikkerhed.<br />
Et territorielt afgrænset - og særligt et territorielt fokuseret - NATO er<br />
således inkompatibelt med det nye globale trusselsbillede. På topmødet<br />
i Prag i 2002 blev det således også understreget, at NATO vil bekæmpe<br />
trusler uanset, hvor de kommer fra 26 og med NATO’s tilstedeværelse i<br />
Afghanistan blev væsentligheden af NATO’s engagement uden for medlemsstaternes<br />
territorier endnu engang slået fast.<br />
Når NATO på denne vis ændrer fokus i retning af et meget bredere<br />
geografi sk perspektiv i organisationens operationer og i organisationens<br />
medlemskreds er spørgsmålet, om der er grænser for NATO’s udvidelse. I<br />
denne sammenhæng har visse forskere og kommentatorer sat den østlige<br />
grænse ved Rusland.<br />
Efter Den Kolde Krigs afslutning har Rusland principielt haft to valgmuligheder.<br />
På den ene side kan Rusland opfatte afslutningen af Den Kolde<br />
Krig som en begivenhed, der befriede det russiske samfund ligesom de<br />
central- og østeuropæiske lande blev befriet. Således kan Rusland vælge<br />
at indtage en positiv holdning over for omvæltningen og tilmed orientere<br />
sig i retning af Europa – dvs. mod vest. Omvendt kan Rusland vælge at<br />
orientere sig mod øst og dermed bevare sin imperiale forståelse af verdenssamfundet.<br />
Vælger Rusland denne vej, vil Ruslands forhold til NATO<br />
– og til EU for den sags skyld – forsat være problematisk 27 .<br />
Fra NATO’s side kan der argumenteres på mindst to forskellige måder.<br />
Der kan argumenteres for, som den amerikanske forsker Charles Kupchan<br />
gør, at Rusland bør optages i NATO (Kupchan var ellers kritisk over for<br />
NATO’s udvidelse). Kupchans hovedargument var, at når udvidelsen af<br />
NATO nu var i gang, ville optagelsen af Rusland være den eneste måde<br />
at sikre et godt forhold mellem Rusland og NATO på 28 . Omvendt kan der<br />
argumenteres for, at Rusland ikke er egnet til NATO-medlemskab – eller<br />
at NATO ikke er egnet til at have Rusland som medlem. Et af hovedargumenterne<br />
bag denne holdning er, at Ruslands medlemskab af NATO vil<br />
gøre NATO ude af stand til at varetage sine funktioner. Et Rusland i NATO
på lige fod med andre NATO medlemslande, ville give Rusland vetoret i<br />
vigtige spørgsmål. Det er således ikke svært at tænke sig situationer, hvor<br />
det vil blive svært at træffe beslutninger – nemlig i de spørgsmål, hvor der<br />
traditionelt er store interesseforskelle. Man behøver blot at se nogle få år<br />
tilbage til 1999 og Kosovokonfl ikten for at få et eksempel på dette problem.<br />
Med Rusland som medlem ville NATO have været ude af stand til at<br />
træffe den beslutning om en militær aktion, som blev truffet. Da Rusland<br />
ikke i særlig grad er orienteret i vestlig retning, har store interne økonomiske<br />
og sikkerhedsmæssige problemer og har en – set med vestlige øjne<br />
– gammeldags (imperialistisk) opfattelse af udenrigspolitik og international<br />
politik bør Rusland ikke optages i NATO – lyder argumentet.<br />
Her må man naturligvis holde sig for øje, at Rusland - med globaliseringen -<br />
udvikles og ændres i retning af de vestlige samfund. Tager man stilling til russisk<br />
optagelse i NATO på lang sigt, er det ikke det nuværende Rusland, det<br />
handler om. At Rusland på nuværende tidspunkt ikke er vestligt, liberalt eller<br />
demokratisk nok, er derfor et ringe argument mod Rusland i NATO på lang<br />
sigt. Det er således værd at gøre sig klart og præcisere, hvilket Rusland (tidsmæssigt),<br />
man taler om, når diskussionen handler om NATO’s udvidelse.<br />
Endvidere kan der henvises til den effekt, udsigten til NATO medlemskab<br />
havde på kandidatlandene i 1990´erne. Udsigt til medlemskab kunne<br />
bidrage positivt til interne forandringer i Rusland (for at opfylde kravene<br />
til medlemskab). Ved helt at udelukke russisk medlemskab fjerner man<br />
samtidig denne mulighed.<br />
En reel tro på at Rusland inden for en kortere årrække bliver medlem af<br />
NATO er svær at fi nde. Som Jonathan Eyal fra International Institute for<br />
Strategic Studies udtrykte det i 2000: ”Det er som en elefant, der prøver<br />
at komme ned i et badekar. I sidste ende er der ikke meget tilbage af<br />
badekaret, og elefanten får ikke noget rigtigt bad” 29 .<br />
8.6. Afslutning<br />
NATO er en dynamisk organisation, der udvikles med den til enhver tid<br />
givne sikkerhedspolitiske situation. Efter Den Kolde Krigs afslutning har<br />
udvidelse og integration indtaget en central position i organisationen. Den<br />
Kolde Krigs afslutning affødte muligheder og problemer. Både mulighederne<br />
og problemerne hjalp udvidelserne på vej. Efter de to udvidelser omfatter<br />
NATO nu 26 lande og tre lande er stadig med i udvidelsesprocessen.<br />
Udvidelserne af NATO var en typisk ”win-win situation”, hvor både de<br />
16 ”gamle” NATO lande og de nye NATO lande havde en interesse i<br />
udvidelse og via udvidelse forøgede deres sikkerhed. Den umiddelbare<br />
taber var Rusland – i hvert fald i traditionel russisk forståelse – fordi russisk<br />
indfl ydelsesområde blev optaget i NATO. Det ironiske er, at NATO’s<br />
udvidelse kan være med til at forbedre forholdet mellem Rusland og de<br />
nye NATO-lande. Det polsk-russiske forhold er fx forbedret efter 1999 30 .<br />
På lidt længere sigt kan udvidelserne således vise sig, også at blive en<br />
fordel for Rusland, fordi Ruslands nærområde stabiliseres og tidligere<br />
Warszawapagtlande begynder at føle sig sikre.<br />
29 http://www.cdi.org/<br />
russia/johnson/4150.html<br />
30 http://www.nato.int/<br />
docu/review/2002/issues1/<br />
danish/art3_pr.html<br />
135
136<br />
1 FN, verden og Danmark,<br />
SNU, 1999.<br />
2 Branner, Hans, Danmark i<br />
en større verden, Columbus,<br />
København, 1995.<br />
3 Villaume, 1995.<br />
4 For en uddybning af de<br />
meget komplicerede forhandlinger<br />
se Branner, 1995,<br />
kapitel 2 og Villaume, 1995,<br />
kapitel 3.<br />
9. Danmark og NATO<br />
I dette kapitel vendes blikket mod Danmark og den danske politik i forhold<br />
til nogle af de emner, som har været behandlet tidligere i denne<br />
bog. Beskrivelsen er kronologisk med henblik på at give overblik over de<br />
overordnede spørgsmål i forbindelse med dansk NATO-politik.<br />
1949: <strong>Dansk</strong> medlemskab af NATO<br />
Forud for den danske regerings beslutning om at deltage i et kollektivt<br />
forsvarsarrangement sammen med USA, Canada og ni andre europæiske<br />
lande i april 1949 blev der truffet to andre, vigtige beslutninger. Den første<br />
angik medlemskabet af FN, som Danmark var med til at stifte i 1945.<br />
Den anden vigtige beslutning var at opgive de videre forhandlinger om et<br />
forsvarssamarbejde med Sverige og Norge i foråret 1949.<br />
Med sit medlemskab af FN brød Danmark med traditionen for neutralitet.<br />
For den danske regering indebar medlemskabet af FN – mindst – tre ting,<br />
nemlig for det første en tilslutning til en kollektiv sikkerhedsorden, hvor verdens<br />
(sejrende) stormagter påtog sig ansvar for ”mellemfolkelig fred og sikkerhed”<br />
(understøttet af en stående hær, som dog ikke blev til noget). For<br />
det andet en indbinding af samme stormagter i en international retsorden 1 ,<br />
hvilket var en videreførelse af principperne bag Folkeforbundet og diplomatiske<br />
løsninger på stormagtskonfl ikter og andre konfl ikter generelt 2 . Og<br />
for det tredje indebar FN-medlemskabet en ”global” løsning i modsætning<br />
til blokdannelsen, som i stigende grad manifesterede sig i årene 1947-48,<br />
og som store dele af Socialdemokratiet, herunder ikke mindst statsminister<br />
Hans Hedtoft, helst ønskede Danmark holdt udenfor.<br />
Danmark tog ikke del i de forhandlinger, der blev ført mellem Storbritannien,<br />
Frankrig og Benelux-landene samt Italien om oprettelse af et vesteuropæisk<br />
forsvarsforbund (den senere Vestunion/Vesteuropæiske Union). Den<br />
danske regering ønskede ikke at indgå i de europæiske blokdannelser 3 . Til<br />
gengæld blev der i perioden maj-juni 1948 til februar-marts 1949 ført forhandlinger<br />
med Norge og Sverige om et skandinavisk forsvarssamarbejde.<br />
Finland var udelukket på grund af en venskabs- og samarbejdstraktat med<br />
Sovjetunionen. Forhandlingerne 4 varede det meste af et år og indebar<br />
sonderinger i forhold til både USA og Norge og Sverige. Der var en række<br />
delvist modstridende hensyn, der skulle tages undervejs, herunder til USA<br />
(signal om at Danmark valgte Vesten), til Sovjetunionen (signal om at Danmark<br />
valgte en ikke-provokationslinje), til Sverige (signal om at Danmark<br />
var rede til at overveje en blokfri politik) og til Norge (signal om at Danmark<br />
Tilhængere af Atlantpagten i slutningen af 1940’erne: Socialdemokratiet,<br />
Konservative og Venstre. Modstandere: Kommunisterne,<br />
Retsforbundet og Det Radikale Venstre
var parat til at tilslutte sig ønsket om våbenleverancer<br />
fra USA). Forhandlingerne endte med, at<br />
Folketinget d. 24. marts 1949 stemte for at være<br />
medunderskriver af Washington-traktaten med<br />
119 stemmer mod 23.<br />
Den danske regerings tilslutning til Washingtontraktaten<br />
og dermed bruddet på blokfriheden<br />
skal ses på baggrund af de begivenheder, som<br />
også gjorde indtryk på de øvrige vesteuropæiske<br />
lande, herunder den af Sovjetunionen påtvungne<br />
aftale med Finland, den kommunistiske<br />
magtovertagelse i Tjekkoslovakiet (i februar<br />
1948) og den norske udenrigsministers udsagn<br />
om, at Sovjetunionen også havde henvendt sig<br />
til Oslo (jf. kapitel 1). I samme forbindelse var<br />
der rygter om, at der var tilsvarende diplomatiske<br />
(og evt. militære) fremstød fra Sovjetunionens<br />
side mod Danmark, hvilket i marts 1948<br />
førte til den såkaldte påskekrise. Den medførte<br />
en henvendelse til den amerikanske regering om våbenhjælp og skubbede<br />
formodentlig på beslutningen om at sige ja til Atlantpagten.<br />
Den danske regering havde i forbindelse med NATO-medlemskabet også<br />
et såkaldt ”Grønlandskort” på hånden, hvilket betød, at Danmark besad<br />
en ressource, som var efterspurgt af USA. Under Anden Verdenskrig havde<br />
den danske gesandt i Washington, Henrik Kauffmann, med ”Grønlandstraktaten”<br />
givet USA ret til at oprette baser på Grønland (med henblik på<br />
forsyninger under krigen). Aftalen blev ratifi ceret efter krigen, men opsagt<br />
i 1951, hvorefter der blev indgået en ny aftale, der placerede Grønland og<br />
forsvaret af Grønland i en NATO-ramme og ikke kun som et amerikansk<br />
ansvar. Når den amerikanske interesse i Grønland var stor, skyldtes det især,<br />
at Grønland fungerede som ”stepping-stone” (fl ybase) i forbindelse med<br />
mulige amerikanske bombetogter o. lign. på vej til Sovjetunionen. 5<br />
Det danske ja til et forsvarssamarbejde med 11 andre vestlige lande var<br />
ikke uden forbehold. Hensynet til Sovjetunionen, det, der var tilbage<br />
af støtten til et skandinavisk forsvarssamarbejde og opbakningen til en<br />
global, kollektiv sikkerhedsorden i FN satte også spor i dansk NATO-politik<br />
under Den Kolde Krig. Dertil kom en splittet befolkning, hvor knapt<br />
halvdelen var tilhængere af dansk medlemskab, mens knapt en tredjedel<br />
var direkte modstandere. <strong>Se</strong>lvom andelen af modstandere var vigende<br />
over tid, satte denne skepsis rammerne for, hvor langt regeringspartierne<br />
syntes, de kunne gå.<br />
Den danske politik er blevet karakteriseret på forskellige måder – som<br />
fortsat neutralitet, brobygning, afbalancering, lav profi l eller almindelig<br />
forbeholdenhed. De bagvedliggende hensyn for de danske regeringer<br />
har næsten uden undtagelse været at forsøge at undgå de ”uheldige”<br />
sider af alliancesamarbejdet, nemlig som en lille stat i en geopolitisk<br />
uheldig placering at blive offer for fjendens reaktion på bindingen til USA<br />
og NATO eller blive trukket ind i konfl ikter mod sin vilje samtidig med, at<br />
man har ønsket at drage fordel af det kollektive forsvar – især afskræk-<br />
Udenrigsminister Gustav<br />
Rasmussen underskriver<br />
Washington-traktaten<br />
NATO Photo<br />
5 Taagholt, Jørgen og Jens<br />
Claus Hansen, Den nye<br />
sikkerhed, Grønland i et sikkerhedspolitisk<br />
perspektiv,<br />
Atlantsammenslutningen,<br />
København 1999.<br />
137
138<br />
6 Villaume, 1995, kap. 3.<br />
7 Villaume, 1995, ibid.,<br />
kap. 5.<br />
8 Petersen, Nikolaj,<br />
1973-2003, Europæisk og<br />
globalt engagement, <strong>Dansk</strong><br />
Udenrigspolitisk Historie<br />
nr. 6, Gyldendal Leksikon,<br />
København 2004.<br />
kelsen mod et angreb. Desuden skabte Danmark sig en profi l – sammen<br />
med andre mindre lande i NATO – som aktiv tilhænger af nedrustning,<br />
afspænding og politiske løsninger.<br />
1950’erne: Forbehold mod baser og atomvåben<br />
Et af de første, konkrete spørgsmål, der meldte sig i 1950’erne var, hvordan<br />
Danmark passede ind i forsvaret af NATO-området, og hvordan Danmark<br />
ville blive forsvaret af de øvrige allierede. Som beskrevet i kapitel 2, nærede<br />
den amerikanske forsvarsledelse i begyndelsen af 1950’erne skepsis<br />
med hensyn til, om Danmark ville kunne forsvares i tilfælde af et sovjetisk<br />
stormangreb. I bedste fald kunne Centraleuropa forsvares ved Rhinen, men<br />
fl ankerne (Danmark og Italien) kunne ikke, i hvert tilfælde ikke i sin helhed.<br />
Det var ikke noget, man talte meget højt om over for den danske offentlighed.<br />
Situationen begyndte da også så småt at vende i midten af 1950’erne,<br />
da den større mængde taktiske atomvåben gjorde det muligt at forsvare<br />
et større område, og da integreringen af Tyskland skubbede forsvaret længere<br />
mod øst. Allerede i strategien fra 1952 optrådte de danske stræder<br />
som værende af betydning i forbindelse med en blokering af den sovjetiske<br />
fl ådes adgang til Nordsøen (minering) og som fl ybaser og dermed af betydning<br />
for forsvaret af det øvrige NATO-område. Desværre var der endnu<br />
ikke så meget, der tydede på, at et forsvar af selve det danske territorium<br />
stod højt i planlægningen på trods af traktatens Artikel 5-garanti 6 .<br />
Der skete med NATO-medlemskabet en vis oprustning i 1950’erne, men<br />
den levede langt fra op til de krav, som NATO og USA stillede (heller ikke<br />
senere). <strong>Dansk</strong>e politikere argumenterede for, at forsvarsudgifterne ikke<br />
skulle fastsættes som en vilkårlig procentdel af BNP, men at også andre<br />
forhold talte ind i forhold til byrdefordeling og opfyldelse af traktaten (fx<br />
en god økonomi). Den danske regering havde også ”Grønlandskortet”,<br />
der indebar, at USA kunne beholde sine baserettigheder, mod at Danmark<br />
fi k lidt ”rabat” i NATO-medlemskabet. 7 Endelig blev det stadigt vigtigere,<br />
at det danske forsvars forhold blev reguleret gennem forsvarsforlig, hvilket<br />
betød, at den danske regering til enhver tid skulle tage hensyn til de<br />
rammer, som forligspartierne udstak. Forsvarsforligene, som skabte ro<br />
om udviklingen i forsvaret, blev i øvrigt rost af NATO – også selvom man<br />
gerne så bevillingerne øget! 8<br />
I forbindelse med NATO’s opbygning af den integrerede militære struktur<br />
(i begyndelsen af 1950’erne) blev Danmark del af Nordkommandoen<br />
(sammen med Norge), som til gengæld var underlagt Europakommandoen.<br />
En vigtig forandring skete i 1961, da den såkaldte Enhedskommando<br />
(eller Østersøkommando) blev oprettet. Den dækkede hele Danmark og<br />
Slesvig/Holstein og havde, hvad der var politisk betydningsfuldt, fast en<br />
dansk chef. COMBALTAP (Allied Command, Baltic Approaches) bestod<br />
i øvrigt af alle tre værn og dens stab var multinational. BALTAP var Danmarks<br />
forankring i NATO i den resterende del af Den Kolde Krig både<br />
symbolsk og praktisk.<br />
I 1953 og 1958 markerede den danske regering Danmarks særstilling med<br />
to forbehold. Det første forbehold gjaldt stationering af amerikanske ba-
ser i Danmark. I forbindelse med det amerikanske fl yvevåbens mulighed<br />
for at udføre strategiske bombninger i Sovjetunionen anmodede den<br />
amerikanske regering i 1951 Danmark og Norge om at stationere 225<br />
(taktiske) jager- og bombejagerfl y. Flyene skulle underlægges SHAPE<br />
og betjenes af amerikansk arbejdskraft. Efter to års forhandlinger med<br />
Washington, hvor et vigtigt konfl ikttema var Danmarks mulighed for at<br />
bruge fl yene i forsvaret af dansk territorium, en note fra Moskva, der<br />
advarede mod at stationere fremmede styrker i Danmark samt et norsk<br />
nej til fredstidsstationering, takkede regeringen i midten af 1953 nej til<br />
stationeringen ”i den nuværende situation”. Året efter indgik den danske<br />
og amerikanske regering dog aftale om, at amerikanske fl y kunne bruge<br />
danske fl ybaser i krisesituationer og i forbindelse med øvelser. 9<br />
De danske regeringer accepterede NATO’s strategier i perioden – i hvert<br />
tilfælde offentligt og på et overordnet plan. Det betød ikke, at der ikke<br />
var elementer i strategierne, som vakte bekymring. <strong>Se</strong>lve atomvåbnene<br />
vakte således i Danmark, som i det øvrige Europa, det velkendte dilemma<br />
mellem på den ene side håbet om, at atomafskrækkelsen ville virke, og at<br />
disse våben ikke ville komme i anvendelse, og på den anden side skrækken<br />
for, at de faktisk ville blive brugt i krigsførelsen. Derudover vakte det<br />
bekymring om, hvorvidt Sovjetunionen ville opfatte atomvåbnene som<br />
provokerende. Danmark fi k (formodentlig derfor) i den første strategi<br />
fra 1949-50 slettet referencen til atomvåben, men allerede strategien fra<br />
1954 genindførte termen (jf. kapitel 2). Bekymringen skyldtes ikke mindst,<br />
at Danmark befandt sig i en udsat position – både i forhold til Sovjetunionen<br />
og indenrigspolitisk i forhold til de skeptiske kræfter. Danmark<br />
godkendte imidlertid – som de øvrige NATO-lande, men uden større<br />
begejstring – det amerikanske forslag til strategi i 1954.<br />
Det andet forbehold gjaldt atomvåbnene og deres opstilling på dansk<br />
jord. I forbindelse med gennemførelsen af strategien om massiv gengældelse<br />
fra 1957 blev Danmark kontaktet af den amerikanske regering med<br />
et tilbud om opstilling af forskellige typer fremføringsmidler til både konventionelle<br />
og atomare ladninger. Igen reagerede Moskva med et brev,<br />
der advarede om konsekvenserne i tilfælde af et dansk ja. Henvendelsen<br />
blev afvist, men regeringen udtalte i maj 1958, at et tilbud om atomammunition<br />
ikke burde modtages ”ud fra de foreliggende omstændigheder”.<br />
Afvisningen gjaldt ikke konventionel ammunition. 10 Forbeholdet på<br />
atomvåbenområdet kom i centrum i forbindelse med nedstyrtning af et<br />
B-52 bombefl y i 1968, der fi k regeringen til at præcisere, at forbeholdet<br />
også gjaldt Grønland. I den mellemliggende periode havde danske regeringer<br />
stiltiende accepteret overfl yvning med atombevæbnede fl y (jf. det<br />
såkaldte H.C. Hansen-brev fra 1957).<br />
1960’erne: Støtte til NATO’s politiske rolle<br />
1960’erne er blevet kaldt en konsolideringsperiode 11 . Deri ligger, at<br />
NATO-medlemskabet ikke var genstand for nogen særlig politisk opmærksomhed<br />
i Danmark. I forbindelse med, at Washington-traktaten<br />
nærmede sig de 20 år, og det blev muligt at melde sig ud med et års<br />
varsel, og i forbindelse med, at supermagts-afspændingen efter Cuba-<br />
9 Villaume, ibid., kap. 6.<br />
10 Villaume, ibid., kap. 7.<br />
11 Petersen, Nikolaj,<br />
“The Dilemma of Alliance,<br />
Denmark’s Fifty Years with<br />
NATO” i Smith, Gustav (ed.),<br />
A History of NATO, The First<br />
Fifty Years, Vol. 1-3, Palgrave<br />
Publishers Ltd., 2001.<br />
139
140<br />
DEW-Line radarstation<br />
på Indlandsisen<br />
Foto: Jørgen Taagholt<br />
12 Hækkerup, Per, ”Hvorfor<br />
Danmark bør forblive i<br />
NATO” i NATO Nyt, august<br />
1968.<br />
13 Petersen, Nikolaj, 2004,<br />
s. 151.<br />
krisen fortsatte, blev det ikke desto mindre diskuteret, om Danmark skulle<br />
fortsætte i alliancen, og i den forbindelse blev den gamle kærlighed til et<br />
skandinavisk forsvarssamarbejde vakt.<br />
Men Danmark forblev i NATO. I en artikel til NATO Nyt i 1968 12 forsvarede<br />
(tidligere) udenrigsminister Per Hækkerup, ”Hvorfor Danmark bør forblive<br />
i NATO”. Det underliggende synspunkt var, at NATO og Warszawapagten<br />
muligvis kunne opløses, men kun hvis der blev skabt en sikkerhedsorden,<br />
som både USA og Sovjetunionen ville garantere og respektere.<br />
Hækkerup gik i artiklen i rette med den herskende kritik af NATO. For det<br />
første: Yder NATO overhovedet Danmark beskyttelse? Ja! ”Vi har ikke<br />
antydning af anledning til at tro, at denne kollektive forsvarspagt ikke<br />
skulle blive overholdt af vore allierede” (det var ikke alene den standardvending,<br />
som blev anvendt, når tvivlen blev rejst offentligt i 1950’erne,<br />
men også en tro på USA’s vilje til at komme Europa til hjælp 13 ). For det<br />
andet: Danmark betyder ikke noget for NATO! Jo, Danmark har en ”geografi<br />
sk placering, som er interessant for de stormagter, der indtil videre<br />
står imod hinanden”, hvorfor Danmark skal holde sig fri for intervention<br />
udefra og sørge for at forsvare sit territorium. For det tredje: NATO trækker<br />
Danmark med ind i krige! Nej, og i tilfælde af global krig vil alle lande<br />
alligevel blive inddraget. For det fjerde: Danmark er blevet ”føjelig tjener<br />
af USA”! Nej, Danmark tager hensyn til sine allierede, men indtager<br />
selvstændige synspunkter (formodentlig en reference til dansk kritik af<br />
USA’s krig i Vietnam). For det femte: NATO-medlemskab sætter Danmark<br />
i ”ubehageligt selskab” med ikke-demokratiske strømninger og styrer, fx<br />
Tyskland, Portugal, Grækenland! Ja, men Danmark har større mulighed<br />
for at påvirke disse lande i en international organisation end udenfor. For<br />
det sjette: Kan dansk sikkerhedspolitik ikke bare bygge på FN? Nej, FN<br />
giver ingen sikkerhedsgarantier i den nuværende situation, men i øvrigt<br />
skal dansk medlemskab af FN, NATO og EF afbalancere hinanden, og en<br />
nordisk løsning er pt. en illusion. Endelig: Kan Danmark ikke bare nedruste<br />
og erklære sig neutral? Nej, dansk sikkerhedspolitik bygger på NATO<br />
og på den balance, der er skabt mellem supermagterne.
Endnu en grund til at forblive i NATO, som Hækkerup imidlertid ikke<br />
anfører, var, at Danmark sammen med andre mindre lande fi k mulighed<br />
for at fremme NATO’s politiske rolle og afspændingspolitik. Danmark var<br />
således meget aktiv bidragyder til Harmel-rapporten (jf. kapitel 2) og Per<br />
Hækkerup varm fortaler for, at NATO skulle gå konstruktivt ind i forhandlingerne<br />
om en europæisk sikkerhedsorden – det senere CSCE.<br />
Atomspørgsmålet var følsomt i 1950’erne og var det også i 1960’erne, selvom<br />
det ikke gav anledning til nogen særlig politisk opmærksomhed. Vedtagelsen<br />
af NATO’s strategi om fl eksibelt gensvar med den større vægt på konventionelt<br />
forsvar syntes at lette presset mod Danmark og atom-forbeholdet. 14<br />
Danmark deltog fra 1967 i den nyoprettede Nukleare Planlægningsgruppe<br />
(NPG), hvilket gav større indsigt i atomspørgsmål end tidligere. 15<br />
Grønlandsspørgsmålet ændrede også karakter i perioden. Fra at være<br />
afgørende for de amerikanske offensive operationer, fordi fl yene skulle<br />
tanke på baserne på Grønland, fi k Grønland omkring 1960 en mere og<br />
mere defensiv rolle i forbindelse med varsling (af ballistiske missiler).<br />
Basespørgsmålet var derfor i mindre grad genstand for mulig indenrigspolitisk<br />
kritik, og da det amerikanske atombevæbnede B-52 bombefl y<br />
i 1968 styrtede ned, var overfl yvningerne så småt ved at ophøre. Det<br />
indenrigspolitiske røre, der rejstes i forbindelse med nedstyrtningen, og<br />
anmodningen til USA om, at fl yene ikke bar atomvåben, når de overfl øj<br />
Grønland, skabte imidlertid krise i forholdet til USA.<br />
Den bekymring, som danske politikere nærede i 1950’erne for, om Danmark<br />
ville kunne beskyttes og forsvares i tilfælde af krig, og om Danmark<br />
spillede en rolle i det øvrige forsvar, begyndte så småt at fordufte<br />
i 1960’erne. BALTAP dannede rammen om det dansk-tyske samarbejde i<br />
NATO, og oprettelsen af Alliancens mobile styrke (AMF) i 1960, der kunne<br />
sendes til Danmark og vise NATO’s tilstedeværelse, gav også en fornemmelse<br />
af beskyttelse, selvom det har været påpeget, at AMF primært var<br />
af psykologisk betydning. Endvidere indgik Danmark også i det fremskudte<br />
forsvar. Det var i høj grad i dansk interesse at skubbe landforsvaret så langt<br />
mod øst som muligt for at skåne det danske territorium mest muligt 16 .<br />
1970’erne: Fra afspænding til<br />
modernisering af atomvåbnene<br />
1970’ernes begyndelse var på mange måder gunstig for de danske sikkerhedspolitiske<br />
prioriteter – også i NATO. Supermagtsafspændingen<br />
fortsatte og kulminerede med START- og ABM-aftalerne i 1972, Tysklandsspørgsmålet<br />
blev ”normaliseret”, og i 1973 indledte 35 lande en<br />
Konference om Sikkerhed og Samarbejde i Europa. Det betød, at danske<br />
regeringer kunne fortsætte og udfolde den aktive forhandlingspolitik på<br />
afspændingsområdet, som havde været en vigtig prioritet i hele efterkrigstiden.<br />
I CSCE-processen fi k Danmark en meget central placering<br />
– især omkring forhandlingerne om ”den menneskelige faktor” (kontakter<br />
mellem personer på tværs af Øst-Vest skellet og familiesammenføringer).<br />
<strong>Se</strong>lvom netop det spørgsmål var følsomt i Sovjetunionen, var forholdet til<br />
Sovjetunionen relativt konstruktivt.<br />
14 Petersen, Nikolaj, 2001,<br />
s. 284.<br />
15 Petersen, Nikolaj, 2004,<br />
s. 196.<br />
16 Hillingsø, K.G.H., <strong>Dansk</strong><br />
forsvarsplanlægning,<br />
Atlantsammenslutningen,<br />
København, 1989.<br />
141
142<br />
17 Petersen, 2004, s. 198 ff.<br />
Der sad på det tidspunkt en<br />
Socialdemokratisk-Venstre<br />
regering.<br />
18 Petersen, 2004, ibid.,<br />
s. 213.<br />
19 Teglers, Jørgen, Fredsbevægelsen,<br />
SNU, København,<br />
1988.<br />
20 Faurby, Ib, Hans-Henrik<br />
Holm og Nikolaj Petersen,<br />
Kampen om sikkerheden,<br />
nye tendenser i dansk<br />
politik, Politica, Århus, 1986,<br />
s. 59.<br />
Men fra midten af 1970’erne begyndte en udvikling i den sovjetiske politik,<br />
som i stigende grad bekymrede de danske regeringer. For det første<br />
optrappede Sovjetunionen sin aktivitet i Østersøen (øvelser og rundsejlinger).<br />
For det andet opstillede Sovjetunionen mellemdistancemissiler<br />
(SS20), der kunne ramme mål i hele Europa. Det var navnlig opstillingen<br />
af de sovjetiske missiler, der kom til at præge NATO’s politik og dermed<br />
de danske debatter og prioriteter (langt ind i 1980’erne).<br />
<strong>Dansk</strong>e embedsmænd deltog i NATO’s arbejde i Den Nukleare Planlægningsgruppe<br />
og i Gruppen af Højtstående Repræsentanter vedrørende<br />
det, der senere blev til ”dobbeltbeslutningen”. De danske interesser i<br />
processen var pga. atomforbeholdet mest af generel karakter, og man<br />
koncentrerede sig om at betone konsekvenserne for nedrustning og afspænding.<br />
Især socialdemokratiske ministre var skeptiske over for tanken<br />
om, at NATO først skulle beslutte at modernisere atomvåbnene i Europa<br />
og derefter søge at forhandle med Sovjetunionen, noget Venstre ikke<br />
nærede samme bekymring for 17 . Efter regeringsskiftet i 1979 foreslog<br />
den nytiltrådte socialdemokratiske regering Det Nordatlantiske Råd, at<br />
beslutningen om modernisering af atomvåbnene blev udskudt i et halvt<br />
år, mens man undersøgte den sovjetiske forhandlingsvilje. Reaktionen<br />
blandt NATO-landene var alt andet end positiv (heller ikke fra andre mindre<br />
lande). Danmark kom derfor ikke igennem med sit forslag og tiltrådte<br />
således dobbeltbeslutningen. Der blev sat en fodnote, der refererede det<br />
danske forslag, men dokumentet blev ikke offentliggjort 18 .<br />
Dobbeltbeslutningen var ikke den eneste ”upopulære” beslutning i<br />
1970’erne, som den danske regering deltog i. En anden beslutning, som<br />
blev truffet i maj 1978 på et topmøde i Washington, drejede sig om at lade<br />
NATO-landenes forsvarsudgifter stige med 3% om året. (jf. nedenfor)<br />
1980’erne: Fodnoteperiode<br />
<strong>Dansk</strong> NATO-politik i 1980’erne var næsten fuldstændig domineret af ét<br />
emne, nemlig den voldsomme politisering og polarisering af atomspørgsmålet<br />
– i hvert tilfælde på den indenrigspolitiske scene. Denne politisering<br />
og polarisering gjaldt ikke NATO-medlemskabet i al almindelighed, for det<br />
var efterhånden accepteret i alle partier bortset fra venstrefl øjen. Foruden<br />
NATO’s dobbeltbeslutning gjaldt konfl ikterne også fx Norden som atomvåbenfri<br />
zone og Reagans Strategiske Forsvarsinitiativ (”Stjernekrigsprojektet”).<br />
Det var primært venstrefl øjspartierne og dele af socialdemokratiet,<br />
som var kritisk over for politikkerne på disse områder. Kritikken blev skærpet,<br />
da præsident Carter blev afl øst af Ronald Reagan i 1981.<br />
Med til at polarisere – og radikalisere – atomspørgsmålet var den stærke<br />
offentlige interesse, der var skabt med fremvæksten af protest- og fredsbevægelserne<br />
fra 1970’erne, og som voksede i omfang fra 1980 efter<br />
vedtagelsen af dobbeltbeslutningen. Fredsbevægelserne pressede de<br />
etablerede partier på venstrefl øjen 19 , og samtidig var der efter folketingsvalget<br />
i efteråret 1979 indvalgt fl ere atomkritiske, socialdemokratiske<br />
folketingsmedlemmer, som højlydt formulerede deres kritik af dobbeltbeslutningen<br />
20 .
Det indenrigspolitiske, parlamentariske udgangspunkt<br />
for denne ”fodnoteperiode” var<br />
dannelsen i 1982 af en mindretalsregering af Fra 1982 til 1988 krævede et fl ertal i<br />
Konservative, Venstre, Kristeligt Folkeparti og Folketinget, at den danske regering mod<br />
Centrumdemokraterne. Denne regering førte sine egne ønsker skulle indføje forbe-<br />
sin politik med skiftende fl ertal afhængig af hold i NATO’s erklæringer.<br />
emne. Ét fl ertal dækkede den økonomiske<br />
politik, hvor regeringen, Radikale Venstre og<br />
Fremskridtspartiet stod for den såkaldte genopretningspolitik. Et andet<br />
fl ertal dækkede forsvarspolitikken, hvor regeringen gik sammen med<br />
Socialdemokratiet og Fremskridtspartiet. Et tredje fl ertal var NATOfl<br />
ertallet, dvs. partier der var NATO-positive, dvs. alle partier bortset fra<br />
venstrefl øjen. Men det mest bemærkelsesværdige var ”det alternative<br />
fl ertal”, hvor Socialdemokratiet, Radikale Venstre, Socialistisk Folkeparti<br />
og Venstresocialisterne i en lang række spørgsmål – især atompolitikken<br />
– fastlagde politikken mod regeringens vilje. I perioden 1982 til 1988<br />
vedtog det alternative fl ertal således 23 dagsordener, der bl.a. pålagde<br />
udenrigsministeren at påføre NATO’s erklæringer fodnoter, hvor der fx<br />
blev taget forbehold over for dobbeltbeslutningen.<br />
Disse forbehold og protester i forhold til, hvad regeringen opfattede<br />
som centrale NATO-politikker, generede navnlig udenrigsminister Uffe<br />
Ellemann-Jensen, som ifølge det alternative fl ertal ikke formidlede dets<br />
politik i overensstemmelse med det parlamentariske fl ertal og de parlamentariske<br />
principper. Han kunne til gengæld pege på, at socialdemokratiet<br />
havde medvirket til en politik, som det nu – i opposition – tog afstand<br />
fra. Når regeringen ikke blev væltet eller valgte at gå af, skyldtes det, at<br />
Det Radikale Venstre ønskede at bevare en borgerlig regering på grund<br />
af den økonomiske politik. Det gav regeringen en vis handlefrihed, men<br />
skabte samtidig voldsom bitterhed mellem parterne. Situationen blev<br />
bragt til ophør i 1988, da regeringen valgte at udskrive valg på netop<br />
et dagsordensforslag, der pålagde fremmede skibe at erklære, om de<br />
medbragte atomvåben i forbindelse med besøg i Danmark. Efter valget<br />
blev Det Radikale Venstre inddraget i regeringen, og så var det alternative<br />
fl ertal sprængt.<br />
Den danske regering havde medvirket til den beslutning fra 1978, hvor NATOlandene<br />
på Carter-regeringens initiativ forpligtede sig til at lade forsvarsbudgetterne<br />
vokse med 3% om året. Men det skulle vise sig at være svært af<br />
indenrigspolitiske årsager og på grund af de rammer, som forsvarsforligene<br />
satte, og allerede i 1980 gav det anledning til kritik fra amerikansk side. 21 Den<br />
amerikanske kritik voksede op gennem 1980’erne, forstærket af kritikken af<br />
”fodnotepolitikken”. Amerikanerne betragtede i stigende grad Danmark som<br />
værende med på fribillet i det atlantiske samarbejde. Det var noget, der i høj<br />
grad generede de borgerlige regeringer, som gerne ville stå sig bedre med<br />
USA, end den foregående socialdemokratiske regering havde gjort.<br />
1990’erne: Aktiv internationalisme<br />
Efter 6 års bitter strid om NATO’s atompolitik var det også en indenrigspolitisk<br />
lettelse, da Den Kolde Krig sluttede, og NATO ændrede karakter.<br />
Fodnoteperioden<br />
21 Petersen, 2004, ibid.,<br />
s. 237.<br />
143
144<br />
22 Petersen, Nikolaj, 2004.<br />
Det nye geostrategiske miljø gav de danske regeringer mulighed for at<br />
føre en langt mere aktiv udenrigspolitik, end det havde været muligt i<br />
1980’erne. Og opinionen bakkede op om både den aktive linje og i stadigt<br />
stigende grad om dansk medlemskab af NATO.<br />
Befolkningens holdning til Danmarks medlemskab af NATO<br />
Gallup Instituttet maj 1995<br />
80<br />
75<br />
70<br />
65<br />
60<br />
55<br />
50<br />
45<br />
40<br />
35<br />
30<br />
25<br />
20<br />
15<br />
10<br />
5<br />
0<br />
1949<br />
1951<br />
1953<br />
1955<br />
1958<br />
1960<br />
1962<br />
1964<br />
1966<br />
1968<br />
1970<br />
<strong>Dansk</strong> udenrigs- og sikkerhedspolitik i 1990’erne fi k betegnelsen aktiv internationalisme,<br />
hvilket dækker over, at Danmark ændrede den reaktive og<br />
forbeholdne ”småstatspolitik” til fordel for et større og større engagement<br />
inden for et bredt spektrum af både fredsstøttende og – med tiden – fredsgennemtvingende<br />
operationer. Som vendepunkt i den danske politik peges<br />
gerne på den danske deltagelse i den første Golfkrig, hvor Danmark deltog<br />
i en FN-sanktioneret operation med mandat til tvangshandlinger. Det var<br />
den første videreudvikling af danske internationale operationer – især den<br />
tidligere deltagelse i FN’s fredsbevarende operationer. 22<br />
Danmarks forhold til FN var præget af et for Danmark traditionelt højt engagement<br />
og stor opbakning. Danmark deltog således i UNPROFOR i Kroatien<br />
med i første omgang 940 mand, og forsvarsminister Hans Hækkerup var<br />
sammen med FN’s generalsekretær drivkraften bag oprettelsen af den hurtige<br />
FN-udrykningsstyrke, Stand-by High Readiness Brigade, SHIRBRIG, der<br />
skulle kunne rykke ud til fredsbevarende operationer med kort varsel. Men<br />
der var også forandringer i den danske FN-politik, ikke mindst i spørgsmålet<br />
om FN-styrkernes udrustning, hvor forsvarsministeren valgte at udstyre det<br />
danske udsendte personel med kampvogne som beskyttelse. FN-systemet<br />
var ikke umiddelbart overbevist om det kloge i beslutningen, men den var<br />
senere med til at ændre FN’s syn på fredsbevarelse (jf. kapitel 3).<br />
Danmarks forhold til NATO blev ”uventet” mere og mere positivt efter 40<br />
års forbehold under Den Kolde Krig. Som i andre afspændingsperioder fi k<br />
Danmark i 1990’erne mulighed for at udfolde sin rolle på det politiske og<br />
diplomatiske område, og som noget nyt indgik det danske forsvar nu i nye<br />
roller i forbindelse med NATO’s krisestyringsopgaver – navnlig på Balkan<br />
(se kapitel 3 for en uddybning af NATO’s krisestyring). I takt med at NATO<br />
1973<br />
1975<br />
1977<br />
1979<br />
1981<br />
1984<br />
1986<br />
1988<br />
1990<br />
For<br />
Imod<br />
1992<br />
1995
som helhed påtog sig out-of-area operationer, tilpassede det danske forsvar<br />
sig. Et eksempel herpå var oprettelsen af Den Internationale Brigade<br />
(DIB’en) og ændringen af forsvarsloven i 1993, der defi nerede disse opgaver<br />
som havende betydning for dansk sikkerhed. DIB’en blev tilmeldt NA-<br />
TO’s hurtige reaktionsstyrker. Denne tilpasning og de væsentlige bidrag<br />
til NATO’s operationer på Balkan gav stor anseelse i NATO.<br />
Ved udgangen af 2004 havde Danmark inden for<br />
rammerne af NATO-samarbejdet bidraget med i alt:<br />
1.250 mand til IFOR (1996)<br />
8.900 mand til SFOR (1997-2004)<br />
8.443 mand til KFOR (1999- )<br />
samt med styrker til operationer i Albanien og Makedonien.<br />
Forsvarskommandoen dec. 2004<br />
Et andet område, hvor Danmark spillede en meget aktiv rolle var i forbindelse<br />
med NATO’s stabilitetsfremmende rolle i Central- og Østeuropa. Således<br />
bistod danske embedsmænd de central- og østeuropæiske lande med at<br />
udforme deres Individuelle Partnerskab for Fred-program – ikke mindst de<br />
baltiske lande – og senere med at gennemføre programmerne. Det var af<br />
indlysende årsager især de ændrede forhold om Østersøen, der gav Danmark<br />
mulighed for at kunne spille denne aktive rolle, der også omfattede en<br />
aktiv rolle over for Polen med oprettelsen af den polsk-dansk-tyske bataljon.<br />
NATO’s organisatoriske tilpasning til tiden efter Den Kolde Krig (jf. kapitel<br />
4) smittede også uundgåeligt af på Danmark. Foruden ændringerne<br />
af styrkestrukturen (oprettelsen af DIB’en) skete der også en tilpasning<br />
til den nye kommandostruktur. Danmark blev i første omgang knyttet til<br />
Centraleuropa, men med den nye kommandostruktur fra 1997, hvor Europakommandoen<br />
blev opdelt i en Nordkommando og en Sydkommando,<br />
kom BALTAP ind under førstnævnte. BALTAP overlevede altså strukturændringerne<br />
i 1997, hvor de 65 hovedkvarterer blev reduceret til 20, og fi k<br />
tildelt opgaver med hensyn til at integrere Polen i NATO (under navnet<br />
Joint Command Northeast). Men i 2003 i forbindelse med den seneste<br />
ændring i NATO’ s kommandostruktur blev BALTAP nedlagt.<br />
NATO’s udvidelse satte den danske regering i et dilemma mellem hensynet<br />
til Rusland og hensynet til de østeuropæiske landes stærke ønske om<br />
NATO-medlemskab. Men i tråd med den generelle politik i NATO (det indirekte<br />
løfte i forbindelse med deltagelse i PfP-samarbejdet og udvidelsesstudien<br />
i 1995) vedtog Folketinget i 1994 at støtte de østeuropæiske landes<br />
NATO-medlemskab, forudsat at det ikke skabte nye skillelinjer i Europa, at<br />
NATO udbyggede sit forhold til Rusland, Ukraine og Hviderusland, at der<br />
blev taget hensyn til de baltiske lande og at NATO-forsvaret ikke blev svækket.<br />
I NATO blev Danmark navnlig de baltiske landes fortaler. Det gjaldt<br />
ikke mindst på topmødet i Washington, hvor de baltiske lande ikke blev<br />
inviteret med, men på dansk foranledning blev nævnt i erklæringen, hvilket<br />
var ensbetydende med, at de ikke kom ”bagerst i køen”.<br />
Vedtagelsen af Maastricht-traktaten og udviklingen i EU’s udenrigs- og<br />
sikkerhedspolitik stillede Danmark over for en række dilemmaer, hvoraf<br />
145
146<br />
23 Petersen, Nikolaj, 2004,<br />
ibid., s. 235-239.<br />
de fl este naturligvis var relateret til EU. Det kunne dog ikke undgås, at de<br />
– med det stadigt tættere samarbejde mellem EU og NATO – kom til at<br />
spille ind på samarbejdet i NATO. Det danske forsvarsforbehold i EU gjaldt<br />
to ting, nemlig medlemskabet af WEU og beslutninger med indvirkning på<br />
forsvarsområdet. I det meste af 1990’erne var det imidlertid muligt at styre<br />
uden om problemer i forhold til NATO. Danmark var fortsat med i 1. division,<br />
når det gjaldt NATO-medlemskabet 23 . Men i takt med at EU’s forsvarsdimension<br />
er blevet stærkt udbygget, og EU har påtaget sig operationer<br />
efter NATO (Makedonien og Bosnien-Hercegovina), har det bragt Danmark<br />
– og de danske ekspertiser – ud i periferien. Således som forsvarsforbeholdet<br />
har været tolket, har danskere kunnet deltage i den civile del af EU’s<br />
krisestyring, men ikke den militære. Her må danske tropper trække sig.<br />
2000- : Globalisering og nye udfordringer<br />
NATO’s omstilling efter terrorangrebet på USA den 11. september 2001<br />
stillede nok en gang Danmark over for nye udfordringer. Den umiddelbare<br />
effekt af 11. september var en støtte til aktiveringen af NATO’s<br />
Artikel 5 og dermed til synspunktet om, at terroranslag udgør en direkte<br />
sikkerhedstrussel mod NATO-landene. I forlængelse heraf opgav den<br />
danske regering sit forbehold mod globalt engagement. Danmark deltog<br />
i den amerikansk ledede operation mod Taliban-styret i Afghanistan og<br />
deltager nu i sikkerhedsstyrken i landet (ISAF). Desuden deltog Danmark<br />
også – uden for NATO’s rammer – i den amerikansk ledede koalition mod<br />
Saddam Hussein i foråret 2003. Dette engagement afspejler to ting, en<br />
forstærket international indsats i forhold til 1990’erne og en stærk opbakning<br />
til de amerikanske politikker og operationer.<br />
De seneste års ændringer i NATO vedrørende styrkestruktur og materieludvikling<br />
har også stillet Danmark over for en række valg og prioriteter.<br />
De nye fredsbevarende opgaver (uden for det euro-atlantiske område)<br />
vil blive af en langt mere ”robust” karakter, selv end dem på Balkan. Og<br />
NATO’s reaktionsstyrke (NRF), som vil kunne indsættes i terrorbekæmpelsen,<br />
vil symbolisere en anderledes tilgang til forsvarets opgaver, end<br />
1990’ernes fredsstøttende opgaver.<br />
Forandringerne i NATO’s opgaver, det nye engagement og det styrkede<br />
krav til materiellet (plus samarbejdet med USA i de amerikansk ledede<br />
operationer) satte sig med forsvarsforliget for perioden 2005 til 2009 spor<br />
i forsvarets opgaver og indretning. Her blev det således besluttet, at hæren<br />
vil skulle kunne rykke hurtigere ud, kunne være udstationeret længere,<br />
at materiellet vil skulle moderniseres og kampkraften øges. Endvidere<br />
tilpasses det nationale forsvar til de nye opgaver (terroraktioner og større<br />
ulykker). Flere soldater vil endvidere skulle kunne udsendes på en gang.<br />
Afsluttende bemærkninger<br />
<strong>Dansk</strong> NATO-politik havde på mange måder nogle træk til fælles med<br />
andre mindre stater (fx Belgien, Canada, Holland, Norge), nemlig interes-
sen for nedrustning, politiske løsninger og indbinding af stormagterne<br />
i et ”forpligtende” forsvarssamarbejde. Danmark delte også under Den<br />
Kolde krig synspunkter med de øvrige mindre lande, nemlig vedrørende<br />
frygten for at blive draget ind i en supermagtskonfrontation og blive udslettet<br />
i forbindelse med et atomangreb.<br />
<strong>Dansk</strong> NATO-politik var også påvirket af den danske geopolitiske og<br />
geostrategiske placering og besiddelsen af Grønland. Danmarks udsatte<br />
placering som ”prop” i Østersøen og frontlinjestat i forbindelse med, at<br />
Sovjetunionen eventuelt måtte ønske at skaffe sig adgang til Nordsøen<br />
og Atlanterhavet skabte et dilemma for danske regeringer mellem at<br />
fremstå ikke-provokerende over for Sovjetunionen, samtidig med at man<br />
ville vise alliancesolidaritet over for de øvrige allierede.<br />
En anden konsekvens af Danmarks geopolitiske placering var forestillingen<br />
om en særlig nordisk balance under Den Kolde Krig. Den indebar en<br />
hensyntagen til de øvrige nordiske lande i udformningen af dansk udenrigspolitik<br />
og NATO-politik. Såfremt Danmark (og Norge) gik ”for langt”<br />
med hensyn til at deltage i amerikansk atomstrategi, kunne man risikere,<br />
at Sovjetunionen ville reagere over for Finland og eventuelt Sverige.<br />
Da Den Kolde Krig sluttede, forduftede mange af disse bekymringer – frygten<br />
for atomragnarok, for konsekvenserne af at provokere Sovjetunionen og<br />
hensynet til en nordisk balance – lidt efter lidt. Østersøen blev et lavspændt<br />
område, der var præget af samarbejde, og NATO påtog sig roller, som var<br />
kerneområder i dansk politik: stabilitetsfremme, samarbejde, krisestyring<br />
og fredsbevarelse. Det gjorde det muligt for Danmark at erhverve sig en<br />
fremtrædende rolle og høste en del ros i NATO, som tilmed var bakket op<br />
af en positiv opinion i Danmark.<br />
Udviklingen siden århundredskiftet har endnu en gang sat sit præg på<br />
dansk NATO-politik. Den har, fremmet af den borgerlige regering, som<br />
kom til magten kun kort efter terrorangrebene i USA, været præget af<br />
en endnu mere aktiv og internationalistisk rolle end i 1990’erne. På den<br />
måde kan man med en vis ret tale om kontinuitet i dansk NATO-politik,<br />
der er gået på at søge at bidrage til at løfte NATO’s nye opgaver og<br />
tilpasse sig de ændrede styrkestrukturer og globale roller. Der har også<br />
været tale om en forstærket opbakning til supermagtens, USA’s, politik og<br />
operationer. Men også her kan man tale om en vis kontinuitet, da danske<br />
regeringer siden Anden Verdenskrig som hovedregel har været stærke<br />
støtter af USA. Nu, hvor modparten er væk, er der ikke samme behov for<br />
at spille den ikke-provokerende rolle i NATO som tidligere.<br />
147
148<br />
Litteratur<br />
Achilles, Theodore C., ”The Omaha Milkman” i<br />
Nicholas (ed.), NATO´s Anxious Birth, C. Hurst<br />
& Co., London, 1985<br />
Allin, Dana, NATO’s Balkan Interventions,<br />
Adelphi Paper 347, The International Institute<br />
for Strategic Studies, 2001.<br />
Asmus, Ronald D.: Opening NATO’s Door, Columbia<br />
University Press, New York 2002.<br />
Barrett, John, “Confl ict Prevention and Crisis<br />
Management: The NATO Approach” i<br />
Bauwens, Werner og Luc Reychler, The Art<br />
of Confl ict Prevention, Brassey’s Atlantic<br />
Commentaries no. 7, London, 1994.<br />
Bering, Helle, “The New, Bigger NATO: Fears<br />
v. Facts” i Policy Review, nr. 106, Heritage Foundation,<br />
april/maj 2001.<br />
Bildt, Carl, “Foreword” i Biermann, Wolfgang<br />
og Martin Wadset, UN Peacekeeping in<br />
Trouble: Lessons from the Former Yugoslavia,<br />
Ashgate, Aldershop, 1998.<br />
Bjøl, Erling, Verdenshistorien efter 1945, duellen<br />
uden ende, Politikens forlag, København 1988.<br />
Bland, Douglas L., The Military Committee of the<br />
North Atlantic Alliance, Praeger, New York, 1991.<br />
Boutros Boutros-Ghali, En dagsorden for Fred,<br />
Forebyggende diplomati, fredsskabelse og<br />
fredsbevaring. FN-forbundet, København, 1993.<br />
Branner, Hans, Danmark i en større verden,<br />
Columbus, København, 1995<br />
Branner, Hans Det ny Europa - international<br />
politik i forandring. 4. udgave 2002, Forlaget<br />
Columbus, København 2002<br />
Clinton, Bill: Pressekonference, 30. april, Det<br />
Hvide Hus 1998<br />
Craig, Gordon A. og Alexander L. George, Force<br />
and Statecraft, Diplomatic Problems of Our Time,<br />
New York, Oxford University Press, 1983.<br />
Daalder, Ivo H. og Michael E. O’Hanlon, Winning<br />
Ugly, NATO’s War to Save Kosovo, Brookings<br />
Institution, Washington, D.C. 2000.<br />
<strong>Dansk</strong> Udenrigspolitisk Institut: Verden, FN og<br />
Danmark, København 1999<br />
Davis, Mark W., “Reagan´s Real Reason for SDI”<br />
I Policy Review, Okt.-Nov. 2000<br />
Duffi eld, John S., Power Rules, the Evolution of<br />
NATO’s Conventional Force Posture, Stanford<br />
University Press, California, 1995.<br />
Faurby, Ib, Hans-Henrik Holm og Nikolaj Petersen,<br />
Kampen om sikkerheden, nye tendenser i<br />
dansk politik, Politica, Århus, 1986.<br />
Freedman, Lawrence, “The First Two Generations<br />
of Nuclear Strategists” i Paret, Peter (ed.),<br />
Makers of Modern Strategy, from Machiavelli<br />
to the Nuclear Age, Princeton University Press,<br />
New Jersey, 1986.<br />
Gazzini, Tarcisio, Peacekeeping Operations and<br />
NATO’s Role in the Collective <strong>Se</strong>curity System,<br />
NATO Fellowship Report (2001-2003)<br />
George, Alexander L. Avoiding War, Problems<br />
of Crisis Management. Westview Press, Boulder,<br />
1991.<br />
George, Alexander L., “A Provisional Theory<br />
of Crisis Management” i George, Alexander L.<br />
(ed.), Avoiding War, Problems of Crisis Management.<br />
Westview Press, Boulder, 1991.<br />
George, Alexander L. og Gordon A. Craig, Force<br />
and Statecraft, Diplomatic Problems of Our Time,<br />
New York, Oxford University Press, 1983.<br />
Goldgeier, James M., Not Whether But When:<br />
the US Decision to Enlarge NATO, The Brookings<br />
Institution Press, Washington D.C. 1999.
Gouré, Daniel, “Nuclear Deterrence, Then<br />
and Now” i Policy Review, No. 116, december<br />
2002/januar 2003.<br />
Gudmundson, Ulla, Nato i närbild, Studentlitteratur,<br />
Lund, 2000.<br />
Heurlin, Bertel, Kontrol med kernevåben, SNU,<br />
København 1986<br />
Hillingsø, K.G.H., <strong>Dansk</strong> Forsvarsplanlægning,<br />
Atlantsammenslutningen, København, 1989<br />
Hunt, K., NATO Without France, The Military<br />
Implications, Adelphi Papers, nr. 32, The Institute<br />
for Strategic Studies, London, 1966.<br />
Hækkerup, Hans (1999) ”Det nye NATO” i<br />
Sikkerhedens aktører – 3. Atlantsammenslutningen,<br />
København 1999.<br />
Lord Ismay, NATO, The First Five Years<br />
1949-1954, NATO 1955. Netudgave: http:<br />
//www.nato.int/archives/1st5years/index.htm.<br />
Jensen, Frede P. WEU, Den Vesteuropæiske<br />
Union, SNU, København, 1994.<br />
Kant, Immanuel: Til den evige fred: Et fi losofi sk<br />
essay, på dansk ved Mogens Chrom Jacobsen,<br />
Gyldendal 1995 (opr. 1795).<br />
Kaplan, Lawrence S., The Long Entanglement,<br />
NATO’s First Fifty years, Praeger, Westport,<br />
Conneticut, 1999.<br />
Keohane, Robert, “Introduction” i Holzgrefe,<br />
J.L. og Robert O. Keohane (eds.) Humanitarian<br />
Intervention, Ethical, Legal, and Political Dilemmas,<br />
Cambridge University Press, 2003.<br />
Knudsen, Tonny Brems, ”Når betingelserne bøjes”<br />
i In<strong>format</strong>ions kronik, 16. december 2003.<br />
Larrabee, Stephen F. NATO’s Eastern Agenda<br />
in a New Strategic Era, Rand, Project Air Force,<br />
Santa Monica, 2003.<br />
Lunn, Simon, Burden-sharing in NATO, Chatham<br />
House Papers, 18, The Royal Institute for<br />
International Affairs, 1983.<br />
Mahnke, Dieter, Wyn Rees og Wayne C.<br />
Thompson, Redefi ning transatlantic security<br />
relations; The challenge of change, Manchester<br />
University Press, Manchester, 2004.<br />
Medcalf, Jennifer, “NATO, A Beginner´s<br />
Guide”, One World, 2004, forthcoming<br />
Mihalka, Michael, “Squaring the Circle: NATO’s<br />
Offer to the East”, RFE/RL Research Report,<br />
Vol. 3, no. 12, 25. March 1994.<br />
Nyhamar, Tore, NATO fra bolverk til nettverk,<br />
FFI/Rapport-2001/05918, Forsvarets Forskningsinstitut,<br />
Norge, 2001.<br />
Palin, Sir Roger, Multinational Military Forces:<br />
Problems and Prospects. Adelphi Paper 294, The<br />
International Institute for Strategic Studies, 1995.<br />
Petersen, Nikolaj, “The Dilemma of Alliance,<br />
Denmark’s Fifty Years with NATO” i Smith,<br />
Gustav (ed.), A History of NATO, The First Fifty<br />
Years, Vol. 1-3, Palgrave Publishers Ltd., 2001.<br />
Petersen, Nikolaj, 1973-2003, Europæisk og globalt<br />
engagement, <strong>Dansk</strong> Udenrigspolitisk Historie<br />
nr. 6, Gyldendal Leksikon, København 2004.<br />
Reid, Escott, “The Art of the Almost Impossible”<br />
i Scherwen, Nicholas (ed.), NATO’s<br />
Anxious Birth, C. Hurst & Co., London, 1985.<br />
Rendel, Alexander, “<strong>Se</strong>cret Explorations” i<br />
Scherwen, Nicholas (ed.), NATO’s Anxious<br />
Birth, C. Hurst & Co., London, 1985.<br />
Rosenberg, David Alan, “The Origins of Overkill”<br />
i Miller, Steven E. Strategy and Nuclear Deterrence,<br />
Princeton University Press, Princeton,<br />
New Jersey, 1984.<br />
Rynning, Sten, ”Fælles Styrkeplanlægning i EU<br />
og NATO: Gør det en forskel” i Militært Tidsskrift,<br />
133. årgang, nr. 1, marts 2004.<br />
de Santis, Hugh, “Romancing NATO: Partnership<br />
for Peace and East European Stability”<br />
i Carpenter, Ted Galen (ed), The Future of<br />
NATO, Frank Cass, Portland, 1995.<br />
149
150<br />
Shaun, Gregory R., Nuclear Command and Control<br />
in NATO, Macmillan Press Ltd.. London 1996.<br />
Sherwen, Nicholas (ed.), NATO’s Anxious Birth,<br />
The Prophetic Vision of the 1940s, C. Hurst &<br />
Co., London, 1985.<br />
Skogan, John Kristen, DCI som kosttilskudd til<br />
NATO: Virkninger og bivirkninger for alliansen<br />
og det transatlantiske forhold, Forsvarets<br />
Forskningsinstitut, Oslo, 2001.<br />
Sloan, Elinor, Bosnia and the New Collective<br />
<strong>Se</strong>curity, Praeger, Westport, Connecticut, 1998.<br />
Sloan, Stanley R., NATO, The European Union,<br />
and the Atlantic Community, Rowman & Littlefi<br />
eld Publishers, inc., Oxford, 2003.<br />
Smith, Gustav (ed.), A History of NATO, The<br />
First Fifty Years, Vol. 1-3, Palgrave Publishers<br />
Ltd., 2001.<br />
Stromseth, Jane, The Origins of Flexible Response,<br />
Macmillan Press, London, 1988.<br />
Stromseth, Jane, “Rethinking humanitarian<br />
intervention: the case for incremental change”<br />
i Holzgrefe, J.L. og Robert O. Keohane (eds.)<br />
Humanitarian Intervention, Ethical, Legal, and<br />
Political Dilemmas, Cambridge University Press,<br />
2003.<br />
Stuart, Douglas T., “The United States and<br />
NATO in Out-Of-Area Disputes: Does the Cold<br />
War Provide Precedents, or Merely Prologue?”<br />
i Smith, Gustav (ed.), A History of NATO, The<br />
First Fifty Years, Vol. 1-3, Palgrave Publishers<br />
Ltd., 2001.<br />
Taagholt, Jørgen og Jens Claus Hansen, Den<br />
nye sikkerhed, Grønland i et sikkerhedspolitisk<br />
perspektiv, Atlantsammenslutningen, København<br />
1999.<br />
Teglers, Jørgen, Fredsbevægelsen, SNU, København,<br />
1988.<br />
Terzuolo, Eric R., Regional Alliance, Global<br />
Treat: NATO and Weapons of Mass Destruction,<br />
1994-2004. Final Report, Manfred Wörner<br />
Fellowsip, 2003/2004, NATO, 2004.<br />
Tow, Shannon, “Peace Support Operations:<br />
Lessons Learned” i Dialogue, 2003.<br />
Vedby Rasmussen, Mikkel: Jo fl ere, jo bedre,<br />
<strong>Dansk</strong> Udenrigspolitisk Institut, København 2001.<br />
de Wijk, Rob, NATO on the Brink of the New<br />
Millenium, The Battle for Consensus, Brassey’s<br />
Atlantic Commentaries, UK, 1997.<br />
Villaume, Poul, Allieret med forbehold. Danmark,<br />
NATO og den kolde krig. En studie i<br />
dansk sikkerhedspolitik 1949-1961, Forlaget<br />
Eirene, København, 1995.<br />
Vivike, Kristoffer og Lotte Machon, “FN’s fredsoperationer<br />
efter Brahimi-dagsordenen” i Frederiksen,<br />
Birgitte Karnøe (ed.), Sikkerhedens aktører,<br />
Atlantsammenslutningen, København, 2002.<br />
Wheeler, Michael O. “NATO Nuclear Strategy,<br />
1949-90” i Smith, Gustav (ed.), A History of<br />
NATO, The First Fifty Years, Vol. 1-3, Palgrave<br />
Publishers Ltd., 2001.<br />
NATO Handbook, div. årgange<br />
http://www.nato.int/docu/handbook.htm<br />
NATO Nyt<br />
Carp, Mihai, “Tilbage fra afgrundens rand”,<br />
NATO Nyt, vinter 2002.<br />
Hendrickson, Ryan C. “Manfred Wörner: NA-<br />
TO’s visionære generalsekretær” i NATO Nyt,<br />
nr. 3, efterår 2004.<br />
Laity, Mark, “I clinch med medierne”, NATO<br />
Nyt, nr. 4, vinter 2002.<br />
Lindley-French, Julian: ”Bånd, der binder”,<br />
i ”NATO NYT” Efterår 2003 (http://<br />
www.nato.int/docu/review/2003/issue3/danish/<br />
art2.html)<br />
Nye, Joseph, “NATO’s opgaver i in<strong>format</strong>ionsalderen”<br />
i NATO Nyt, nr. 4, vinter 1999, m.fl .
Internetkilder:<br />
BBC News 26. januar 2001: “Putin warns against<br />
NATO expansion”, http://news.bbc.co.uk/1/hi/<br />
world/europe/1137859.stm<br />
Blair, Tony: “Statement by The Prime Minister of<br />
the United Kingdom”http://www.nato.int/docu/<br />
speech/2002/s021121g.htm, Prague summit<br />
2002<br />
Bureau of European and Eurasian Affairs,<br />
Washington DC, 31. januar 2003, http://<br />
www.state.gov/p/eur/rls/fs/17624.htm<br />
Chirac, Chaque (december 1995): http://<br />
www.nato.int/acad/conf/enlarg97/boniface.htm<br />
Den amerikanske sikkerhedsstrategi: http:<br />
//www.whitehouse.gov/nsc/nss.html, Det Hvide<br />
Hus, september 2002<br />
The Evolution of NATO Political Consultation,<br />
1949-1962. http://www.nato.int/artcives/docu/<br />
d630502e.htm<br />
Forsvarets Oplysnings- og Velfærdstjeneste,<br />
Nyhedsbrev Nr. 15, 15. årgang, 29. november,<br />
2001, http://www.fov.dk/arkiv/nyhedsbrev/<br />
2001/23/rumaenien.html<br />
Gordon, Philip H and James B. Steinberg:<br />
“NATO Enlargement: Moving Forward; Expanding<br />
the Alliance and Completing Europe’s<br />
Integration” http://www.brookings.edu/comm/<br />
policybriefs/pb90.htm, November 2001<br />
Hamilton, Daniel S: Interview: Vores Transatlantiske<br />
Homeland, Nyhedsmagasinet Ræson<br />
2003 (6. november), http://www.raeson.dk/<br />
dh061103-1.htm<br />
Haass, Richard N.: “Enlarging NATO: A Questionable<br />
Idea Whose Time Has Come”<br />
http://www.brookings.edu/comm/policybriefs/<br />
pb16.htm<br />
Rasmussen, Mikkel Vedby: ”Evig fred, men ingen<br />
ro?”, interview i Nyhedsmagasinet Ræson,<br />
18. december 2003, http://www.raeson.dk/<br />
mvr181203-1.htm<br />
Sharp, Jane M. O: “The Case for Opening<br />
up NATO to the East” 1999,<br />
http://www.weblearn.ca/teachersite/<br />
DownloadPrintArchive/NATOPrint/<br />
<strong>pdf</strong>ForTeachers/BackgroundReadings/<br />
caseforopeningabbrev.<strong>pdf</strong><br />
SHARP, Jane M. O. (1997): http://www.nato.int/<br />
acad/conf/enlarg97/sharp.htm<br />
Williams, Brian: “U.S. rulers seek to reinforce<br />
dominance in Europe and Asia”, The<br />
militant, Vol.65/No.21, 28. maj, 2001, http:<br />
//www.themilitant.com/2001/6521/652104.html<br />
http://www.cdi.org/russia/135.html<br />
http:// www.fas.org/man/nato/offdocs/us_96/<br />
52981394.htm)<br />
http://www.nato.int/docu/pr/2002/p02-<br />
127e.htm<br />
http://www.nato.int/issues/enlargement/<br />
index.html<br />
http://www.nato.int/issues/nato-eu/policy.html<br />
http://www.nato.int/docu/review/2002/issue1/<br />
danish/art3_pr.html<br />
http://www.osce.org/docs/english/1990-1999/<br />
summits/istachart99e.htm<br />
#Anchor-39212 (se også http://www.nato.int/<br />
docu/handbook/2001/<br />
hb150203.htm)<br />
http://www.people.com.cn/english/199902/08/<br />
enc_990208001070_WorldNews.html<br />
151
152<br />
Den Nordatlantiske Traktat<br />
Washington D.C., den 4. april 1949<br />
Deltagerne i denne traktat bekræfter på ny deres tillid til formålene og<br />
grundsætningerne i De Forenede Nationers pagt og deres ønske om at<br />
leve i fred med alle nationer og alle regeringer. De er fast besluttede på<br />
at sikre deres folks frihed, fælles traditioner og kultur hvilende på demokratiets<br />
og den personlige friheds grundsætning og på lov og ret. Deres<br />
stræben er at fremme stabilitet og velfærd i det nordatlantiske område.<br />
De er besluttede på at forene deres kræfter til kollektivt forsvar og til<br />
bevarelse af fred og sikkerhed. I overensstemmelse hermed er de blevet<br />
enige om nedenstående Nordatlantiske Traktat:<br />
Artikel l<br />
Deltagerne forpligter sig til som foreskrevet i De Forenede Nationers<br />
pagt at bilægge enhver international stridighed, i hvilken de måtte blive<br />
indblandet, ved fredelige midler på en sådan måde, at mellemfolkelig<br />
fred og sikkerhed såvel som retfærdighed ikke bringes i fare, og til i deres<br />
mellemfolkelige forhold at afstå fra trusler eller magtanvendelse på nogen<br />
måde, som er uforenelig med De Forenede Nationers formål.<br />
Artikel 2<br />
Deltagerne vil bidrage til den videre udvikling af fredelige og venskabelige<br />
mellemfolkelige forhold ved at styrke deres frie samfundsordninger,<br />
ved at hidføre en bedre forståelse af de grundsætninger, som disse<br />
samfundsordninger hviler på, og ved at fremme almindelig stabilitet og<br />
velfærd. De vil søge at fjerne uoverensstemmelser i deres internationale<br />
økonomiske politik og vil tilskynde til indbyrdes økonomisk samarbejde.<br />
Artikel 3<br />
Med henblik på mere effektivt at virkeliggøre denne traktats formål vil<br />
deltagerne, hver for sig og i fællesskab, gennem stadig og effektiv selvhjælp<br />
og gensidig hjælp opretholde og udvikle deres individuelle og kollektive<br />
evne til at imødegå væbnet angreb.<br />
Artikel 4<br />
Deltagerne vil rådføre sig med hverandre, når som helst nogen af dem<br />
mener, at nogen af deltagernes territoriale integritet, politiske uafhængighed<br />
eller sikkerhed er truet.<br />
Artikel 5<br />
Deltagerne er enige om, at et væbnet angreb mod en eller fl ere af dem<br />
i Europa eller Nordamerika skal betragtes som et angreb mod dem alle;<br />
og de er følgelig enige om, at hvis et sådant angreb fi nder sted, skal hver<br />
af dem under udøvelse af retten til individuelt eller kollektivt selvforsvar,
som er anerkendt ved artikel 51 i De Forenede Nationers pagt, bistå den<br />
eller de således angrebne deltagerlande ved straks, hver for sig og i forståelse<br />
med de øvrige deltagerlande, at tage sådanne skridt, derunder<br />
anvendelse af væbnet magt, som hver af dem anser som nødvendige for<br />
at genoprette og opretholde det nordatlantiske områdes sikkerhed.<br />
Ethvert sådant angreb og alle som følge deraf trufne forholdsregler skal<br />
uopholdeligt indberettes til Sikkerhedsrådet. Sådanne forholdsregler skal<br />
bringes til ophør, når Sikkerhedsrådet har truffet de til genoprettelse og<br />
opretholdelse af den mellemfolkelige fred og sikkerhed fornødne forholdsregler.<br />
Artikel 6<br />
Ved et væbnet angreb i artikel 5 ‘s forstand på en eller fl ere af deltagerne<br />
forstås et væbnet angreb<br />
på en hvilken som helst af deltagernes territorium i Europa eller<br />
Nordamerika, på Frankrigs algeriske departementer (2), på<br />
tyrkisk territorium eller på sådanne øer, som er underlagt nogen<br />
deltagers statsmyndighed i det nordatlantiske område nord for<br />
Krebsens Vendekreds;<br />
på en hvilken som helst af deltagernes styrker, fartøjer eller<br />
fl yvemaskiner, når disse befi nder sig i eller over disse territorier<br />
eller i noget andet område i Europa, hvor nogen af deltagernes<br />
besættesesstyrker var stationeret på det tidspunkt, da traktaten<br />
trådte i kraft, eller i Middelhavsområdet eller i det nordatlantiske<br />
område nord for Krebsens Vendekreds. Artikel 7 Denne traktat<br />
berører ikke og kan ikke fortolkes som på nogen måde berørende<br />
deltagernes rettigheder og forpligtelser i medfør af De Forenede<br />
Nationers pagt for så vidt angår de deltagere, der er medlemmer af<br />
De Forenede Nationer, eller Sikkerhedsrådets primære ansvar for<br />
opretholdelsen af international fred og sikkerhed.<br />
Artikel 7<br />
Denne traktat berører ikke og kan ikke fortolkes som på nogen måde berørende<br />
deltagernes rettigheder og forpligtelser i medfør af De Forenede<br />
Nationers Pagt for så vidt angår de deltagere, der er medlemmer af De<br />
Forenede Nationer, eller Sikkerhedsrådets primære ansvar for opretholdelsen<br />
af international fred og sikkerhed.<br />
Artikel 8<br />
Hver af deltagerne erklærer, at ingen af de mellemfolkelige forpligtelser,<br />
som nu består mellem denne og nogen af deltagerne eller en tredje stat,<br />
er i strid med denne traktats bestemmelser, og forpligter sig til ikke at indgå<br />
nogen mellemfolkelig forpligtelse, der er i strid med denne traktat.<br />
153
154<br />
Artikel 9<br />
Til overvejelse af spørgsmål vedrørende traktatens gennemførelse opretter<br />
deltagerne herved et råd, hvori hver af dem skal være repræsenteret.<br />
Rådet skal være således organiseret, at det til enhver tid ufortøvet kan<br />
træde sammen. Rådet skal oprette sådanne underinstitutioner, som måtte<br />
være nødvendige; det skal navnlig omgående nedsætte en forsvarskomité,<br />
som skal give indstilling om forholdsregler til gennemførelse af<br />
bestemmelserne i artiklerne 3 og 5.<br />
Artikel 10<br />
Deltagerne kan ved enstemmig beslutning opfordre enhver anden europæisk<br />
stat, som er i stand til at fremme grundsætningerne i denne traktat<br />
og bidrage til det nordatlantiske områdes sikkerhed, til at tiltræde denne<br />
traktat. Enhver stat, som modtager en sådan opfordring, kan blive deltager i<br />
traktaten ved at deponere sit tiltrædelsesdokument hos Amerikas Forenede<br />
Staters regering. Amerikas Forenede Staters regering vil underrette enhver af<br />
deltagerne om deponering af ethvert sådant tiltrædelsesdokument.<br />
Artikel 11<br />
Denne traktat skal ratifi ceres og dens bestemmelser gennemføres af deltagerne<br />
i overensstemmelse med den fremgangsmåde, deres respektive forfatninger<br />
foreskriver. Ratifi kationsdokumenterne skal snarest muligt deponeres<br />
hos Amerikas Forenede Staters regering, som vil underrette samtlige øvrige<br />
underskrivere om hver enkel deponering. Traktaten skal træde i kraft mellem<br />
de stater, som har ratifi ceret den, så snart ratifi kationsdokumenterne fra et<br />
fl ertal af underskriverne, derunder Belgiens, Canadas, Frankrigs, Luxembourgs,<br />
Nederlandenes, De Forenede Kongerigers og De Forenede Staters<br />
ratifi kationer, er blevet deponeret. I forhold til andre stater skal den træde i<br />
kraft på datoen for deponeringen af disses ratifi kationsdokumenter.(3)<br />
Artikel 12<br />
Efter at traktaten har været i kraft i 10 år eller til enhver tid derefter, skal<br />
deltagerne, hvis nogen af dem fremsætter anmodning herom, rådføre sig<br />
med hinanden med henblik på en revision af traktaten under hensyntagen<br />
til de faktorer, som på det tidspunkt har indfl ydelse på freden og sikkerheden<br />
i det nordatlantiske område, herunder udviklingen af verdensomfattende<br />
såvel som regionale ordninger i medfør af De Forenede Nationers<br />
pagt til opretholdelse af international fred og sikkerhed.<br />
Artikel 13<br />
Efter at traktaten har været i kraft i 20 år, kan ethvert deltagerland ophøre<br />
med at være deltager ét år efter, at det har opsagt traktaten ved meddelelse<br />
til Amerikas Forenede Staters regering, som vil underrette de andre<br />
deltagerlandes regeringer om deponeringen af hver enkelt opsigelse.<br />
Artikel 14<br />
Denne traktat, hvis engelske og franske tekst har samme gyldighed, skal<br />
deponeres i den amerikanske regerings arkiver. Behørigt bekræftede
genparter deraf vil af nævnte regeringer blive sendt til de andre underskrivende<br />
magters regeringer.<br />
1. Som ændret ved artikel 2 i Protokol til Den Nordatlantiske Traktat om<br />
Grækenlands og Tyrkiets tiltrædelse.<br />
2. Den 16. januar 1963 noterede Rådet sig, at de relevante<br />
bestemmelser i Traktaten for så vidt angik Frankrigs tidligere<br />
algeriske departementer var blevet uanvendelige fra den 3. juli 1962.<br />
3. Traktaten trådte i kraft den 24. august 1949, efter at alle<br />
de underskrivende lande havde deponeret deres<br />
ratifi kationsdokumenter.<br />
155
156<br />
Begivenheder af betydning<br />
for NATO’s udvikling<br />
1949 Den Nordatlantiske Traktat underskrives (april)<br />
og træder i kraft i august.<br />
1950 Nordkorea angriber Sydkorea (juni). Frankrig fremlægger<br />
Pleven-planen om et europæisk forsvarsfællesskab (EDC).<br />
Det Nordatlantiske Råd udpeger general Eisenhower som den<br />
første SACEUR (december).<br />
1951 Paris-traktaten opretter Den Europæiske Kul- og Stålunion.<br />
1952 Grækenland og Tyrkiet bliver medlem af NATO (februar).<br />
Traktaten om EDC fremlægges.<br />
1953 Stalin dør (marts).<br />
1954 Den franske Nationalforsamling forkaster Pleven-planen (EDC).<br />
1955 Vesttyskland bliver medlem af NATO, og Sovjetunionen opretter<br />
Warszawa-pagten (maj). Vesttyskland og Italien optages i<br />
Bruxelles-traktaten, som skifter navn til Den Vesteuropæiske<br />
Union.<br />
1956 Suez-krisen (oktober) og Ungarn-krisen (november).<br />
1957 Sovjetunionen opsender den første Sputnik (oktober).<br />
Strategien om massiv gengældelse godkendes.<br />
1958 Begyndende spændinger mellem Øst og Vest over Berlin.<br />
Romtraktaten træder i kraft (EF)<br />
1959 General de Gaulle bliver præsident i Frankrig.<br />
1960 Brezhnev præsident i USSR (kom til magten i 1964)<br />
1961 Spænding over Berlin og Østtysklands status. Berlin-muren<br />
opføres (august). Den Alliancefrie bevægelse holder første<br />
møde i Beograd.<br />
1962 Cuba-krisen (oktober).<br />
1966 Den franske præsident de Gaulle bekendtgør i marts, at Frankrig<br />
trækker sig fra NATO’s militære organisation fra 1968.<br />
1967 NATO fl ytter det militære og det politiske hovedkvarter til<br />
Belgien (hhv. Mons og Bruxelles). Strategien om fl eksibelt<br />
gensvar godkendes.
1968 De Gaulle taber præsidentskabet til Pompidou. WAPA invaderer<br />
Tjekkoslovakiet. Albanien træder ud af WAPA.<br />
1969 Ifølge Washington-traktaten kan et medlem af Alliancen udmelde<br />
sig. Willy Brandt bliver tysk kansler.<br />
1970 Traktaten om Ikke-Spredning af Atomvåben træder i kraft.<br />
1972 I maj underskrives aftale om begrænsning af strategiske våben<br />
(SALT) og anti-ballistiske våben (ABM). USA trækker de sidste<br />
landkampstyrker ud fra Sydvietnam.<br />
1973 DK, UK og Irland indtræder i EF. Indledende drøftelser om<br />
Gensidige, Balancerede Styrkereduktioner i Gèneve<br />
(NATO-WAPA-regi). CSCE indledes i Wien.<br />
1974 Grækenland trækker sig ud af NATO’s militære integrerede struktur.<br />
1975 Helsingfors-slutakten (CSCE) underskrives af 35 lande i<br />
Vest og Øst.<br />
1978 NATO vedtager 3% stigning i forsvarsudgifter.<br />
1979 NATO vedtager ”Dobbeltbeslutningen” om opstilling af<br />
mellemdistancevåben, og Sovjetunionen invaderer<br />
Afghanistan (december).<br />
1980 Reagan indsættes som USA’s præsident.<br />
1981 Undtagelsestilstand i Polen.<br />
1982 Spanien bliver medlem af NATO (maj).<br />
1983 Reagan bekendtgør forskningsprogram vedr.<br />
Stjernekrigsprojekt (marts).<br />
1984 Frankrig foreslår at genoplive det europæiske<br />
forsvarssamarbejde i WEU.<br />
1985 Topmøde mellem Reagan og Gorbatjov i Genève.<br />
1986 EF vedtager Fællesakten (gennemførelse af Det Indre Marked i<br />
1992). CSCE: CSBM-aftalen. Spanien holder folkeafstemning om<br />
fortsat NATO-medlemskab i marts (positivt udfald).<br />
1988 NATO-topmøde i Bruxelles (marts). På Gorbatjovs tale i FN (december)<br />
fremsættes løfter om omfattende og ensidige troppereduktioner.<br />
1989 NATO fejrer 40-års jubilæum med et topmøde (maj) i Bruxelles.<br />
Det er især nedrustning, der står på dagsordenen. I december<br />
erklærer USA’s præsident Bush og Sovjetunionens præsident<br />
Gorbatjov Den Kolde Krig for afsluttet. Der er atter<br />
NATO-topmøde i Bruxelles.<br />
157
158<br />
1990 I Camp David (USA) indgås ”to-plus-fi re”-aftalen vedr. det<br />
genforenede Tysklands NATO-medlemskab. De to Tysklande<br />
genforenes (oktober). 22 lande fra NATO og WAPA underskriver<br />
CFE-aftalen og en fælleserklæring om ikke-aggression<br />
(november).<br />
1991 Operation Desert Storm (Irak) indledes (januar). START-aftalen<br />
underskrives i Moskva. Kupforsøg i Moskva (august). De baltiske<br />
landes selvstændighed anerkendes i Moskva (september).<br />
EU’s stats- og regeringschefer vedtager Maastricht-traktaten og<br />
USSR ophører offi cielt med at eksistere (december).<br />
1992 UNPROFOR oprettes (februar). Oslo-erklæringen om støtte til<br />
fredsstøttende opgaver under CSCE. Erklæring om støtte til FN’s<br />
fredsbevarende operationer (december).<br />
1993 Operation Deny Flight over Bosnien-Hercegovina indledes (april).<br />
1994 På topmøde i Bruxelles vedtager NATO PfP og CJTF.<br />
1995 NATO’s udvidelsesstudie offentliggøres (september).<br />
Dayton-aftalen indgås og IFOR oprettes med FN-resolution<br />
(december).<br />
1996 Berlin+-aftalerne (juni). SFOR tager over efter IFOR.<br />
1997 NATO og Rusland indgår NATO-Rusland Akten (maj).<br />
På Madrid-topmødet inviteres Polen, Tjekkiet og Ungarn som<br />
medlem af NATO (juli).<br />
1999 Operation Allied Force (Kosovo-kampagnen) indledes (marts).<br />
På Washington-topmødet vedtages NATO’s Strategiske Koncept og<br />
DCI (april). Kosovo-kampagnen slutter, og NATO indsætter KFOR<br />
(juni). Polen, Tjekkiet og Ungarn optages i NATO.<br />
2001 Terrorangreb i New York og Washington (september) og Artikel 5<br />
aktiveres for første gang.<br />
2002 Topmøde i Prag. Godkendelse af PCC, NRF og NATO’s militære<br />
koncept vedrørende terrorisme. Bulgarien, Estland, Letland,<br />
Litauen, Slovenien, Slovakiet og Rumænien inviteres som medlem<br />
af NATO (november).<br />
2003 Den amerikansk ledede Operation Iraqi Freedom (marts).<br />
NATO’s kommandostruktur ændres.<br />
2004 Bulgarien, Estland, Letland, Litauen, Slovenien, Slovakiet og<br />
Rumænien optages i NATO.
159
NATO - en alliance i bevægelse<br />
I 1949 gik ialt 12 lande på hver sin side af Atlanterhavet<br />
sammen om at garantere sikkerheden i Europa og Nordamerika.<br />
Det skete i form af en gensidig forsvarsaftale og<br />
- med tiden - en vidt forgrenet organisation. I dag - 55 år<br />
senere - har denne Alliance gennemgået store forandringer:<br />
Den har nu 26 medlemmer, dens opgaver har navnlig på<br />
det seneste ændret sig fl ere gange, og dens geografi ske<br />
rækkevidde er væsentligt udvidet.<br />
Trods disse store omvæltninger fi ndes der nogle grundlæggende<br />
træk i Alliancens måde at fungere på og i den<br />
måde, dens medlemslande arbejder sammen på. NATO - en<br />
alliance i bevægelse beskriver NATO’s udvikling og opgaver<br />
over tid. Bogen er både faktuel og analytisk og søger i<br />
lighed med den akademiske litteratur at grave et spadestik<br />
under overfl aden for at afdække nogle af de dynamikker,<br />
der har drevet Alliancen fremad i de seneste 55 år.<br />
Birgitte Karnøe<br />
Frederiksen<br />
Torben Jensen