Det retlige grundlag for regler om modtagelse af gaver og andre ...

N O TAT
Det retlige grundlag for regler om modtagelse af
gaver og andre fordele for offentligt ansatte.
Der findes ikke en egentlig lovgivning, der præcist beskriver, om og i givet fald
hvilke former for gaver og andre fordele, som en offentligt ansat medarbejder må
modtage i forbindelse med varetagelsen af sit hverv.
Der findes dog forskellige retskilder, som berører problemstillingen:
1.1. Straffeloven
Straffeloven indeholder følgende bestemmelse om ydelse af gaver til offentligt
ansatte (bestikkelse):
§ 122: Den, som uberettiget yder, lover eller tilbyder nogen, der virker i dansk, udenlandsk eller
international offentlig tjeneste eller hverv, gave eller anden fordel for at formå den pågældende til
at gøre eller undlade noget i tjenesten, straffes med bøde eller fængsel indtil 3 år.
§ 144: Den, der i udøvelse af dansk, udenlandsk eller international offentlig tjeneste eller hverv
uberettiget modtager, fordrer eller lader sig tilsige en gave eller anden fordel, straffes med bøde eller
fængsel indtil 6 år.
§ 122 vedrører den, der yder eller tilbyder bestikkelse, hvorimod § 144 omhandler
den, som modtager bestikkelse.
Indledningsvis skal det fastslås, at det i sidste ende alene er domstolene, der kan
afgøre, om modtagelse af en gave er bestikkelse i straffelovens forstand.
Der er en sparsom retspraksis med hensyn til bestikkelse af personer, der udøver
offentlig tjeneste eller hverv.
1 af 8
Den 19. marts 2010
Ref KTH/NNP
kth@kl.dk
Dir 3370
Weidekampsgade 10
Postboks 3370
2300 København S
Tlf 3370 3370
Fax 3370 3066
www.kl.dk
Side 1/8

En af de mest omtalte sager om bestikkelse af personer i offentligt hverv eller tjeneste
er ”Ålborg-sagen” fra 1983. I denne sag blev en rådmand og nogle ansatte i
kommunens varmeforsyning straffet for modtagelse af bestikkelse fra en entreprenør,
hvis selskab hovedsageligt udførte arbejder for kommunens forsyning med
fjernvarme, vand og gas.
De gaver, som de pågældende havde modtaget fra entreprenøren over en årrække,
havde en værdi i størrelsesordenen fra ca. 17.000 kr. og op til 178.000 kr.
Rådmanden fik en straf på 1 års fængsel, medens de ansatte i varmeforsyningen fik
straffe fra 60 dages fængsel og op til 1 års fængsel.
For så vidt angik rådmanden udtalte landsretten:
”Ved strafudmålingen findes der …. at måtte tages hensyn til, at tiltalte som politisk valgt leder
af en stor kommunal administrationsgren i særlig grad burde have indset den fare for nedbrydning
af tilliden til kommunalforvaltningens saglighed, som bestikkelse og modtagelse af bestikkelse i
den offentlige administration indebærer, og at han må bære et betydeligt medansvar for, at forholdene
i varmeforsyningen i Aalborg i denne henseende udviklede sig så uheldigt, som det er fremgået
af nærværende sag.”
For så vidt angår den ansatte, som fik 1 års fængsel udtalte landsretten bl.a., ”at
tiltalte i udtalt grad selv har været aktiv med hensyn til at skaffe sig gratisydelser .. og derved
gøre sig afhængig af denne, og at han som daglig leder af varmeforsyningen har haft en særlig
forpligtelse til i den her omhandlede henseende at undlade at udvise en adfærd, som ansporede
hans undergivne til at begå tilsvarende lovovertrædelser, således som det er sket.”.
Straffene for de øvrige tiltalte blev gjort betingede, bl.a. under henvisning til, at
”forholdene i varmeforsyningen på uheldig måde havde været præget af (rådmandens og lederens)
mere omfattende forhold.”
I kølvandet på dommen i Aalborg-sagen blev det i den juridiske litteratur diskuteret,
om der kun kan dømmes for bestikkelse, hvis bestikkelsen har haft en effekt,
altså at det har influeret på den ansattes tjenesteudøvelse, at han har fået en gave.
I § 122 er det et krav, at den der bestikker, skal gøre det for at formå den offentligt
ansatte til at gøre noget eller undlade at gøre noget i tjenesten.
I § 144 er der ikke det tilsvarende krav, idet bestemmelsen alene konstaterer, at
”den, der …. uberettiget modtager, fordrer eller lader sig tilsige en gave eller anden
fordel, straffes ……”
Retsstillingen er ikke ganske klar. Hvor en sammenhæng mellem gavegivningen og
den tjenstlige udøvelse kan påvises er sagen klar, men det må ligeledes antages, at
som § 144 er formuleret, vil der kunne statueres en overtrædelse af bestemmelsen,
2 af 8

hvis den offentligt ansatte modtager en gave, som må anses for uberettiget uden at
der dermed er tale om bestikkelse i klassisk forstand.
1.2. Forvaltningsloven
I forvaltningslovens § 3 er der fastsat regler om habilitet i forbindelse med udøvelsen
af offentligt hverv:
Den, der virker inden for den offentlige forvaltning, er inhabil i forhold til en
bestemt sag, hvis
1) vedkommende selv har en særlig personlig eller økonomisk interesse i sagens
udfald eller er eller tidligere i samme sag har været repræsentant for nogen,
der har en sådan interesse,
2) vedkommendes ægtefælle, beslægtede eller besvogrede i op- eller nedstigende
linie eller i sidelinien så nær som søskendebørn eller andre nærstående har en
særlig personlig eller økonomisk interesse i sagens udfald eller er repræsentant
for nogen, der har en sådan interesse,
3) vedkommende deltager i ledelsen af eller i øvrigt har en nær tilknytning til
et selskab, en forening eller en anden privat juridisk person, der har en særlig
interesse i sagens udfald,
4) sagen vedrører klage over eller udøvelse af kontrol- eller tilsynsvirksomhed
over for en anden offentlig myndighed, og vedkommende tidligere hos denne
myndighed har medvirket ved den afgørelse eller ved gennemførelsen af de foranstaltninger,
sagen angår, eller
5) der i øvrigt foreligger omstændigheder, som er egnede til at vække tvivl om
vedkommendes upartiskhed.
Stk. 2. Inhabilitet foreligger dog ikke, hvis der som følge af interessens karakter
eller styrke, sagens karakter eller den pågældendes funktioner i forbindelse
med sagsbehandlingen ikke kan antages at være fare for, at afgørelsen
i sagen vil kunne blive påvirket af uvedkommende hensyn.
Reglerne om inhabilitet skal således være med til at sikre, at der inden for det offentlige
træffes beslutninger, der er præget af objektivitet og saglighed og at beslutningerne
er uafhængige af personlige og økonomiske interesser hos den eller dem,
der er involveret i beslutningsprocessen.
1.3. Vejledning om god adfærd i det offentlige
3 af 8

I 2007 blev der udgivet en Vejledning om God adfærd i det offentlige. I denne vejledning
er reglerne for modtagelse af gaver og andre fordele mv. beskrevet ud fra,
hvad der må anses for gældende ret på området, idet der som ovenfor nævnt ikke
findes nogen egentlig lovgivning, der præcist angiver, hvad en offentlig ansat må
modtage af gaver og andre fordele i forbindelse med udøvelsen af sit hverv. Vejledningen
er udarbejdet af Finansministeriet, KL, DJØF m.fl.
Vejledningen konstaterer indledningsvis om gaver, at fælles for gaverne er, at de –
uanset værdi og uanset motivet bag giverens gestus – tilbydes den ansatte i kraft af
dennes stilling i det offentlige.
Det fremgår herefter, at spørgsmålet om offentligt ansatte kan modtage gaver er
reguleret i straffeloven og almindelige forvaltningsretlige principper, der har nær
sammenhæng med reglerne om inhabilitet. Formålet med reglerne er at forebygge,
at der opstår situationer, som kan rejse tvivl om den offentlig ansattes upartiskhed,
hvilket samtidig er med til at beskytte den enkelte ansatte selv.
Det fremgår videre af vejledningen:
”Offentligt ansatte må selvsagt ikke modtage gaver eller andre fordele, der har karakter af bestikkelse.
Dette ville være i strid med straffeloven.
…….
Offentligt ansatte bør under alle omstændigheder være yderst tilbageholdende med at modtage gaver
eller andre fordele fra borgere og virksomheder. Dette forvaltningsretlige princip gælder generelt
og ikke kun, hvor der er et særligt afhængighedsforhold mellem parterne ……
Baggrunden er som nævnt, at modtagelse af gaver eller andre fordele fra borgere eller virksomheder
kan skabe tvivl om den ansattes saglighed og upartiskhed i forbindelse med løsningen af arbejdsopgaverne.
Det gælder ikke mindst i tilfælde, hvor der er konkrete tjenstlige relationer mellem den
ansatte og den pågældende borger eller virksomhed.”
Det konkluderes herefter i vejledningen, at udgangspunktet er, at offentligt ansatte
ikke bør modtage gaver eller andre fordele fra borgere eller virksomheder i forbindelse
med deres arbejde, og at en ansat, der bliver tilbudt en gave eller en fordel fra
en person eller virksomhed således bør undlade at tage imod den, hvis den har
sammenhæng med den pågældendes ansættelse i det offentlige.
Det fremgår dog af vejledningen, at offentligt ansatte i særlige tilfælde kan modtage
gaver. Der kan her være tale om 4 forskellige situationer:
1) Lejlighedsgaver fra borgere og virksomheder i forbindelse
med jubilæer, særlige fødselsdage eller afsked.
2) Taknemmelighedsgaver fra borgere, hvor det vil være
uhøfligt at returnere gaverne
4 af 8

3) Højtidsgaver fx til jul og nytår
4) Værtsgaver fx i forbindelse med venskabsbybesøg eller lignende.
Fælles for de 4 gavetyper er, at der skal være tale om beskedne og sædvanlige gaver,
uden at der dog er sat beløb på gavernes værdi.
I henhold til vejledningen vil det være op til den enkelte myndighed at fastsætte
egne regler for modtagelse af gaver fx regler, der er mere restriktive end de ovenfor
anførte.
Der er en enkelt retlig afgørelse, der henviser til reglerne i Vejledning om god adfærd
i det offentlige. Denne omtales nedenfor under pkt. 1.4.
1.4. Afskedigelsesnævnspraksis – arvesagen
Den 28. august 2007 afsagde Højesteretsdommer Børge Dahl – som er formand
for Arbejdsretten - en kendelse i en sag om en kommunes afsked af 4 social- og
sundhedshjælpere.
Høje-Taastrup Kommune blev af en afdød borgers advokat orienteret om, at 4 social-
og sundhedshjælpere var indsat i borgerens testamente - en borger de havde
passet som led i deres ansættelse – og de hver især skulle arve kr. 200.000 kr.
Kommunen orienterede i et møde de pågældende om, at det ville være uforeneligt
med deres ansættelse at modtage arven og oplyste dem om, at der ville blive indledt
afskedigelsessag, såfremt de valgte at modtage arven. Social- og sundhedshjælperne
valgte alle at modtage arven, og blev herefter afskediget med overenskomstmæssigt
varsel.
Social- og sundhedshjælpernes fagforening – FOA – indbragte sagen for et afskedigelsesnævn,
idet man ikke fandt, at opsigelserne var rimeligt begrundede i de ansattes
eller kommunens forhold. Højesteretsdommeren frifandt kommunen med
følgende begrundelse:
”Det er en følge af selve ansættelsesforholdet, at offentligt ansat plejepersonale – bortset fra beskedne
erkendtligheder – ikke må modtage gaver eller arv efter de personer, som de som led i deres
ansættelsesforhold yder bistand. Dette – gældende – grundvilkår for offentlig ansættelse er
udmærket beskrevet i publikationen ”God adfærd i det offentlige”.
Herefter citerer højesteretsdommeren en række passager fra ”God adfærd i det offentlige”
– således som det fremgår ovenfor under pkt. 1.3.
1.5. Det driftsmæssige samarbejde i et kontraktforhold
5 af 8

Vejledningen om ”God adfærd i det offentlige” går ikke ind i en nærmere beskrivelse
af grænserne for de former for omgang og driftsmæssigt samarbejde, som
naturligt vil være imellem en offentligt ansat og kommunens ”forretningsforbindelse”
fx. i skikkelse af et konsulentfirma, en entreprenør, en IT-udbyder, en anden
offentlig myndighed eller lign.
Et sådan samarbejde vil naturligt indbefatte at der enten hos myndigheden eller
virksomheden gennemføres møder med bespisning, foretages fremvisning af
kommunale anlæg eller virksomhedens faciliteter o.l.
Det er KL’s opfattelse at det almindelige løbende driftsmæssige samarbejde imellem
myndigheden og en kontrakt-/samarbejdspartner – i et eksisterende kontrakt-
eller samarbejdsforhold – ikke omfattes af betegnelsen modtagelse af gaver eller
andre fordele.
Dette ændrer imidlertid ikke ved, at niveauet for dette driftsmæssige samarbejde
må afgrænses i forhold til de forvaltningsretlige hensyn, som er gengivet ovenfor
samt i lyset af de hensyn og normer som er opstillet i vejledningen ”God adfærd
for det offentlige”.
Fastlæggelse af dette niveau kan ske ved at parallelisere problemstilling til grænserne
for det interne samarbejde imellem politikere og embedsmænd.
På grundlag af den nyeste praksis i Farumsagerne, kan det fastslås, at kommunale
myndigheder efter omstændighederne kan have ganske vide rammer for anvendelsen
af kommunale midler med henblik på at styrke samarbejdet mellem kommunale
politikere og embedsmænd og til repræsentationsformål, men eksorbitante udgifter
hertil vil som udgangspunkt være i strid med grundsætningen om økonomisk forsvarlighed.
Afgørelsen af, hvad der er økonomisk forsvarligt, vil bero på et skøn og det er i
den forbindelse en betingelse, at der ikke afholdes udgifter til foranstaltninger, der
går videre end det kommunale formål tilsiger, herunder at der er et rimeligt forhold
mellem udgiften og formålet.
Det må forventes, at den seneste tids debat om offentligt ansatte topchefers modtagelse
af gaver og andre fordele vil føre til en ”kursjustering” hos både de offentlige
chefer og hos udbyderne af disse gaver og fordele. F.eks. har KMD i en meddelelse
fra marts 2010 ”Nye ansigter i direktionsgruppen udbud og kommunernes
IT-opgaver”, tilkendegivet, at firmaet vil ændre kurs. Af meddelelsen fremgår dog
at KMD ”fortsat vil tage initiativer til arrangementer af faglig karakter hvor der bliver
mulighed for at netværke og sparre under uformelle former.”
Kommunerne bør være opmærksomme på, at sådanne arrangementer bør udbydes
og modtages i overensstemmelse med de ovenfor beskrevne regler. Ligesom eksorbitante
udgifter til repræsentationsformål vil være i strid med grundsætningen om
6 af 8

økonomisk forsvarlighed, vil en ditto forplejning betalt af leverandøren til et ”dialog-”
eller ”kundemøde” uden fagligt indhold kunne udgøre en gave eller fordel.
1.6. Ledelsesretten og tjenstlige sanktioner
I kraft af ledelsesretten vil den enkelte kommune kunne fastsætte egne regler for de
ansattes adgang til at modtage gaver for eksempel således, at der gælder retningslinjer,
som er mere restriktive end de regler som fremgår af ”God adfærd i det offentlige”.
Sådanne regler vil naturligt kunne fastsættes i sammenhæng med regler om det
økonomiske niveau for det interne samarbejde imellem politikere og embedsmænd.
Findes der sådanne regler, vil en overtrædelse heraf fra en medarbejders side være
en tjenstlig forseelse, der i givet fald skal behandles og sanktioneres efter de relevante
ansættelsesretlige regler.
Efter KL’s opfattelse vil en mangel på egne regler ikke betyde, at den ansatte hermed
kan modtage gaver uden at kunne risikere at blive mødt med en tjenstlig sanktion.
Der vil således være en række tilfælde, hvor det vil være i strid med decorum
(værdighedskravet), hvis en medarbejder tager imod en gave – eller deltager i et
fagligt arrangement som savner det fornødne faglige formål - som ligger ud over,
hvad der må anses for sædvanligt. Vurderingen heraf vil i givet fald skulle ske ud
fra en proportionalitetsbetragtning, hvor der skal være et rimeligt forhold mellem
forseelsens karakter og den tjenstlige sanktion.
Betingelserne for modtagelse af gaver har som beskrevet været underkastet prøvelse
i det fagretlige system. Herudover har der i 2008 og 2009 været en række sager
om offentlige topchefers dekorum, hvor b. la højesteret har klarificeret og
skærpet kravet til offentlige topchefers dekorum.
Selvom den nyeste retspraksis om offentlige topchefers værdighedskrav angår en
anden problemstilling end modtagelse af gaver, er der efter KL’s opfattelse ikke
tvivl om at Højesteret har sendt et signal til de offentlige topchefer om at have en
skærpet opmærksomheden på loyalitet og god adfærd.
Denne nye retspraksis vil naturligvis indgå i bedømmelsen af en tjenstlig sag om
modtagelse af gaver og andre fordele såfremt en sådan måtte opstå i stat, regioner
eller kommuner.
1.7. Afslutning
Debatten om offentlige topchefers deltagelse i koncerter, golfture m.v. arrangeret
af KMD har fra dele af pressen været udlagt som en påstand om, at cheferne har
7 af 8

gjort sig skyldige i straffelovsovertrædelser. Som nævnt ovenfor må det bero på en
domstolsafgørelse, at få dette fastslået i forhold til de konkrete sager.
Som det vil fremgå af fremstillingen ovenfor må kundearrangementer samt modtagelse
af en gave eller en anden fordel altid bedømmes konkret. Det er således ude
af proportioner – og urigtigt – at udråbe alle de afholdte arrangementer som strafbar
bestikkelse.
Som det fremgår ovenfor, vil en direktørs tilsidesættelse af ”god adfærd” heller
ikke have den automatiske virkning, at der skal eller bør udløses en ansættelsesretlig
sanktion. Alle sager skal derfor bedømmes konkret efter de ovenstående gennemgåede
regler, i hvilken forbindelse det har en betydning, at der er sket en klarificering
af reglerne netop indenfor de seneste år med bl.a. ”Gavesagen” fra 2007.
Danmark er kendt for at have en sund og stærk forvaltningskultur. Nærværende
notat er udarbejdet af KL’s Juridiske Kontor for at give både udbydere og modtagere
af gaver og andre fordele et opdateret grundlag at udøve det samarbejde på,
som helt naturligt kan og bør finde sted imellem offentlige myndigheder og deres
samarbejdspartnere i løbende samarbejds- og kontraktforhold.
Notatet er udarbejdet i samarbejde med Kommunaldirektørforeningen KOMDIR.
Dette notat og KOMDIRS udtalelse fra foreningens Hovedbestyrelsesmøde, der
vedlægges som bilag, kan findes på KL’s hjemmeside; http://www.kl.dk/gaver
Vejledningen om god adfærd i det offentlige kan findes på KL’s hjemmeside;
http://www.kl.dk/god-adfaerd-i-det-offentlige
8 af 8