Verhältnismäßigkeit von Sanierungszielen und ... - AAV NRW

Verhältnismäßigkeit von Sanierungszielen 

und –maßnahmen bei altlastenbedingten 

Grundwasserschäden 

Vortrag im Rahmen der 

AAV-Fachtagung am 24.06. 2009 

Rechtsanwalt Nikolaus Steiner 

Fachanwalt für Verwaltungsrecht 

Huyssenallee 87 

45128 Essen 

Tel.: (02 01) 8 21 6-30 

Fax: (02 01) 8 21 63-63 

E-mail: steiner@verwaltungsrecht.de 

Internet: www.verwaltungsrecht.de 

Anwaltskanzlei Steiner

Gliederung 

1. Problemdarstellung, offene Fragen 

2. Grundaussagen zum Verhältnismäßigkeitsgrundsatz 

3. Gesetzliche Teilregelungen zur Verhältnismäßigkeit bei 

der Altlastensanierung 

4. Verhältnismäßigkeitsprüfung bei altlastenbedingten 

Grundwasserschäden in fünf Arbeitsschritten 


Verhältnismäßigkeit von GW- 

Sanierungsmaßnahmen 

Alter Hut oder nach wie vor ungeklärte praktische Rechtsfragen? 

Zitat 1: 

„Sanierung von Grundwasserverunreinigungen ... mit verhältnismäßigem Mitteleinsatz 

möglich? ... Dabei sind die Rechtslage und die im Einzelfall ermessensleitenden 

Grundsatzpositionen ... eigentlich eindeutig“ 

(I. Bantz, altlasten spektrum 2007, S. 49) 

Zitat 2: 

„In Deutschland existieren bisher keine objektivierten Kriterien, die es gestatten, 

verhältnismäßige von unverhältnismäßigen Sanierungsverfahren begründet und 

nachvollziehbar zu trennen. Bei Diskussionen darüber, was verhältnismäßig ist 

und was nicht, klaffen die Meinungen der Beteiligten in der Regel weit auseinander.“ 

(Stupp et al., altlasten spektrum 2006, S. 84 ff.) 


Zitat 3: 

„Der bundesverfassungsrechtlich ableitbare Grundsatz der Verhältnismäßigkeit 

gebietet ...., dass hoheitliche Eingriffe nicht über das zur Gefahrenabwehr Erforderliche 

hinausgehen dürfen. Was in diesem Sinne ‚erforderlich‘ ist, ist in erster 

Linie nach den Umständen des Einzelfalles zu beurteilen.“ 

(BVerwG, Grundsatzurteil v. 16.11.1973, NJW 1976, S. 815) 

Zitat 4: 

„Die ... auf den Sanierungserfolg bezogene Bewertung der Verhältnismäßigkeit 

von Maßnahmen ist allerdings schwierig bzw. nicht realisierbar, da z.B. keine 

Vorgaben für eine Monetarisierung des Schutzgutes Grundwasser ... vorliegen. 

Hier besteht noch ein erhebliches Defizit.“ 

(Großmann et. al. in: UBA-Forschungsbericht „Inventarisierung von Grundwasserschäden“, 

2003, S. 21 


durch sBV/Altlast verursachter 

Grundwasserschaden 

Schadstoffquelle Grenzfläche zwischen Phase und Fahne 

Schadstofffahne 

Grundwasserverunreinigung 

ungesättigte Zone gesättigte Zone 


Ist die Beseitigung eines altlastenbedingten 

GW-Schadens 

gesetzlich vorgeschrieben? 

Ist bei der Prüfung 

der Angemessenheit 

eine Ökogesamtbilanz 

zu erstellen? 

Welche Stufen durchläuft 

die Verhältnismäßigkeitsprüfung? 

Pflichtiger, 

Gutachter, 

Behörde 

Sind die LAWA-GFS vorgeschriebene 

Sanierungszielwerte? 

Oder sind bei hohen Sanierungskosten 

nur Abstromsicherungenverhältnismäßig? 

Ab wieviel € je zurückgewonnenem 

Kilo Schadstoff wird eine GW-Sanierung 

unverhältnismäßig? 


Grundaussagen zum 

Verhältnismäßigkeitsgrundsatz 

V. wird aus dem Rechtsstaatsprinzip und den Grundrechten abgeleitet und 

hat Verfassungsrang 

V. ist keine rein naturwissenschaftliche oder technische Frage, sondern eine 

Rechtsfrage, voll justiziabel 

Gerichtsentscheidungen zur V. von GW-Sanierungsmaßnahmen sind häufig 

Einzelfallentscheidungen und deshalb wenig verallgemeinbar 

Trotzdem: V. ist von zuständiger Behörde in jedem Verfahrensstadium zu 

beachten und von Amts wegen zu prüfen 

Gesetzgeber bemisst der Verhältnismäßigkeitsprüfung bei Altlasten ein 

besonderes Gewicht zu: s. § 10 Abs. 1 S. 4 BBodSchG 


Gesetzliche Regelungen zur Verhältnis- 

mäßigkeit bei sBV/Altlasten und 


§ 10 Abs. 1 S. 4 BBodSchG 

Die zuständige Behörde darf eine Anordnung nicht treffen, wenn sie auch im Hinblick auf die 

berechtigten Nutzungsinteressen Einzelner unverhältnismäßig wäre 


sind sBV, Altlasten nach dem 01.03.1999 eingetreten, sind die Schadstoffe zu beseitigen (Vorgang 

der Dekontamination), soweit des im Hinblick auf die Vorbelastung verhältnismäßig ist 

§ 4 Abs. 7 S. 2 BBodSchV 

geringe Schadstofffrachten und lokal begrenzte Schadstoffkonzentrationen in Gewässern sind bei 

der Prüfung der Verhältnismäßigkeit zu beachten 


soweit Sanierungsmaßnahmen unzumutbar (unverhältnismäßig) sind, kommen Schutz- und 

Beschränkungsmaßnahmen in Betracht 


5 Arbeitsschritte zur rechtssicheren 

Verhältnismäßigkeitsprüfung altlastenbedingter 


1. Ableitung u. Festlegung verhältnismäßiger 

Sanierungsziele 

2. Ggfls. Festlegung verhältnismäßiger 

Sanierungszielwerte 

3. Auswahl in Betracht kommender 

Sanierungsmaßnahmen 


4. Rechtliche Verhältnismäßigkeitsprüfung 

der ausgewählten Maßnahmen 

5. Ggfls. Anpassung, Modifizierung der Ziele, 

Zielwerte und Maßnahmen 


Ableitung und Festlegung verhältnismäßiger 


Allgemeine Kriterien 

§ 4 Abs. 3 S. 1 BBodSchG: die durch sBV u. Altlasten verursachten Gewässerschäden 

sind so zu sanieren, dass dauerhaft keine Gefahren für den Einzelnen 

oder die Allgemeinheit entstehen (Grundsatz der Gefahrenabwehr, keine Vorsorgeanforderungen) 

§ 4 Abs. 4 S. 3 BBodSchG: die bei der Sanierung von Gewässerschäden zu 

erfüllenden Anforderungen bestimmen sich nach dem Wasserrecht 


aber: im Wasserrecht keine Anforderungen an die Sanierung altlastenbedingter 

Gewässerschäden geregelt, sondern: 

a) im Wasserrecht nur Vorsorgeanforderungen zur Verhinderung künftiger 

Schäden: Besorgnisgrundsatz in §§ 1 a, 26, 34 WHG - 

b) im Wasserrecht nur Anforderungen an die Sanierung von Gewässerschäden, 

die nach 01.05.2007 verursacht worden sind (Neuschäden): 

§ 22 a WHG i.V.m. USchadG (EU-UmwelthaftRL) 




Vorrang der Dekontamination vor der Sicherung? 

( + ): u.a.: � LAWA 2006 „Grundsätze des nachsorgenden GW-Schutzes“ 

� OVG Niedersachsen, Urt. v. 19.04.2007, ZUR 2007, S. 432 f. 

� Großmann et al., UBA-Forschungsprojekt Monetarisierung 

( - ): arg.: � § 4 Abs. 3 S. 2 BBodSchG: bei Belastungen durch Schadstoffe kommen neben 

Dekontaminations- auch Sicherungsmaßnahmen in Betracht, die eine Schadstoffausbreitung 

langfristig verhindern 

� § 4 Abs. 5 S. 1 BBodSchG: Vorrang der Dekontamination nur bei sBV u. Altlasten, 

die nach 01.03.1999 eingetreten sind 

� diese Grundsätze gelten auch für altlastenbedingte Grundwasserschäden (strittig) 

� § 13 Abs. 1 S. 2 u. 3 GrwV-Entwurf (Stand 24.04.2009): 

Sanierungsmaßnahmen bei altlastenbedingt gefährdeten Grundwasserschäden 

dann, wenn sich der durch sBV oder Altlasten verursachte GW-Schaden ausdehnt, 

vergrößert; im Übrigen gilt Bodenschutzrecht (Gefahrenabwehr) 


Fazit 



standortbezogene Einzelfallentscheidung 

steht im Ermessen der Behörde („Wie“ der Sanierung): sachgerechte Erwägungen 

notwendig und ausreichend 

Kriterien, z.B.: 

� Größe des Grundwasserschadens (Fracht, Ausdehnung) 

� Gefährdung der Bewirtschaftungsziele für das GW, § 33 a WHG 

� Gefährdung von Trinkwasserschutzgebieten, Oberflächengewässern, 

Landökosystemen 

� Gefährdung von abstromigen Grundwassernutzungen 




Beispiele für Sanierungsziele 

� Wiederherstellung des Ausgangszustands durch Dekontamination 

� Verhinderung der Schädigung von Schutzgütern im Abstrom durch Einkapselung, 

Funnel and Gate etc. - 

� Abstromsicherung durch Abwehrbrunnen 

� Tolerierung eines lokal begrenzten und retardierenden Grundwasserschadens 

aufgrund Wirksamkeit von Natural Attenuation (u.U.: bei gleichzeitiger Schadensherdsanierung) 




Gesetzliche Vorgaben? 

Sickerwasserprüfwerte nach BBodSchV? 

� gelten nach Ziff. 3.1 Anhang 2 BBodSchV unmittelbar nur für Sickerwässer 

im Boden ‡ Grundwasser 

� aber: wenn schon Maßstab für Sickerwasser, dann erst recht für (durch 

zuströmendes sauberes, „verdünntes“) Grundwasser 

� aber aber: Prüfwerte i.S.v. § 8 Abs. 1 Nr. 1 BBodSchG ‡ Maßnahmenwerte 

(Sanierungszielwerte) i.S.v. § 8 Nr. 1, Nr. 2 BBodSchG (strittig) 


LAWA-GFS als Sanierungszielwerte? 

� so wohl OVG Niedersachsen, ZUR 2007, S. 432 ff. (Neuschaden durch 

defekte Heizölleitung in 2007) und VGH Bayern, NVwZ 2007, S. 112 ff. 

(altlastenbedingter Grundwasserschaden) 

� aber 1: Ableitung der LAWA-GFS fachlich und rechtlich umstritten: - 

� aber 2: GFS sind Grundwasserqualitätsziele, die für den Grundwasserkörper 

und nicht unmittelbar für Punktquellen (Altlasten) gelten 

� aber 3: gesetzliche Verantwortung des GFS-Konzepts im Entwurf der GrwV 

dient dem Vorsorgegrundsatz im Rahmen wasserrechtlicher Erlaubnisverfahren 

und kann fur die Nachsorge bei der Altlastenbearbeitung übertragen werden 

(so Begründung zu § 15 GrwV-Entwurf v. 24.04.2009) 




Fazit 

steht im Ermessen der Behörde („Wie“ der Sanierung): sachgerechte 

Erwägungen notwendig und ausreichend 

Orientierung an LAWA-Maßnahmenschwellenwerten (LAWA 1994) 

und an Sickerwasserprüfwerten BBodSchV zulässig 

ist standortbezogene Einzelfallentscheidung 


Auswahl von Sanierungsmaßnahmen 

Welche Maßnahmen kommen zur Erreichung des verhältnismäßigen Sanierungszieles 

und/oder des Sanierungszielwertes in technischer Hinsicht in Betracht? 

Pump and Treat, innovative Sanierungsverfahren etc. 

Rechtliche Verhältnismäßigkeitsprüfung in 3 Stufen (kumulativ): 

Sanierungsmaßnahmen müssen zur Zielerreichung 

� geeignet, 

� erforderlich und 

� angemessen (verhältnismäßig im engeren Sinne) 

sein 


Rechtliche Verhältnismäßigkeitsprüfung von 

Sanierungszielen und -maßnahmen 

1. Geeignetheit 

2. Erforderlichkeit 

3. Angemessenheit 

Ist die Maßnahme technisch und auch sonst 

geeignet, den angestrebten Erfolg, d.h. das 

Sanierungsziel zu erreichen? 

Beispiel: Bodenaushub in ungesättigter Zone ohne GW- 

Sanierung zur Erreichung eines GW-Sanierungszielw. ? 

Gibt es ein milderes, aber zur Zielerreichung gleich 

geeignetes Mittel, das den Pflichtigen oder die Allgemeinheit 

weniger (finanziell, wirtschaftlich) belastet ? 

Beispiele: Sicherung statt Dekontamination,Einkapselung 

statt Pump and Treat, MNA bei retardierendem 

GW-Schaden etc. 

Steht der Aufwand für das Ziel/die Maßnahme im angemessenen 

Verhältnis zum angestrebten Erfolg ? 

(Mittel-Zweck-Relation, Kosten-Nutzen-Vergleich, Abwägung 

der Vor- und Nachteile (Ökobilanz?) 


Anpassung, Modifizierung der Ziele, Zielwerte 

und Maßnahmen 

ergibt die rechtliche Verhältnismäßigkeitsprüfung, dass die angedachten Ziele, 

Werte und Maßnahmen unverhältnismäßig sind, so sind diese zu modifizieren und 

erneut auf Verhältnismäßigkeit zu prüfen 

iterativer Prozess 

wenn alle in Betracht kommenden Sanierungsmaßnahmen unverhältnismäßig sind, 

kommen Schutz- und Beschränkungsmaßnahmen in Betracht? 

Resumee: 

Sanierungskosten > 1.000, 2.000 oder 4.000 €/kg zurückgewonnener 

Schadstoff = unverhältnismäßig? 


V i e l e n D a n k 

f ü r I h r e 

A u f m e r k s a m k e i t

Verhältnismäßigkeit von Sanierungszielen und ... - AAV NRW

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