Wandel von Aufgaben und Funktion der öffentlichen ... - H-lucas.de

4.2 Informaler Rechtsstaat und informales Verwaltungshandeln
Während der 70er Jahre gelangte man zu der Erkenntnis, dass es in der Verwaltung
Vollzugsdefizite für Gesetze und politische Programme gibt 34 . In der Praxis wurde das
formale Verwaltungshandeln (Verwaltungsakt, öffentlich-rechtlicher Vertrag) durch informale
Durchsetzungsstrategien (z. B. Überredung, Vorleistungen, Geld) ergänzt. Denn das „Gesetz
[ist] nicht mehr das abgeschlossene und nur noch mechanisch umzusetzende Produkt
politischer Willensbildung, sondern im Grunde nur die erste Phase eines arbeitsteiligen
Vorganges sozialgestaltender Rechtsverwirklichung“ 35 und muss somit durch die Verwaltung
den situativen Besonderheiten angepasst und bisweilen mit Kreativität und Eigeninitiative
ausgefüllt werden 36 . „Und weil zwar die Aufgabenlast des Staates, nicht aber sein
Erzwingungspotential steigt, die Rechtslage aus den oben geschilderten Gründen [das sind
vage normative Vorgaben, A. d. V.] stets ungewiss ist, müssen sie die Umsetzung des
Rechts tunlichst in eine glaubhafte Überzeugungsstrategie einbetten und die
Normadressaten wie (Dritt-) Betroffenen konsensual einbinden [...]“ 37 .
Rechtsförmliches, hoheitliches Verwaltungshandeln ist also nur noch ein Mittel der
Steuerung, die in der Rechtsordnung vorgesehenen Instrumente werden durch informale
ergänzt. Dabei unterscheidet man zwei Typen: zum einen informale normvertretende
Absprachen, darunter versteht man gesetzesvermeidende Absprachen, z. B. Selbstverpflichtungen
der Wirtschaft, zum anderen informale normvollziehende Verfahrenshandlungen,
z. B. Vorverhandlungen oder Sanierungsabsprachen 38 .
4.3 Kooperativer Staat und kooperatives Verwaltungshandeln
Dieser Staat, der mehr auf Übereinkommen denn auf einseitige Anordnungen baut, ist
gleichzeitig ein kooperativer Staat. Er ist gekennzeichnet von der Entscheidungsverflechtung
und der Notwendigkeit zur Zusammenarbeit. Besonders deutlich tritt das im Bereich der
Planungsverwaltung hervor, denn dort verfügt man nur über einen Teil der Informationen, die
für eine Entscheidung erforderlich sind 39 . „Der planende Staat hat mit der Komplexität der
Umwelt nicht nur zu rechnen, er muss ihr seinerseits komplexe und differenzierte Strategien
entgegensetzen. Der planende Staat muss dabei sowohl die konkreten Verhältnisse und die
individuellen Beteiligten berücksichtigen, wie die Interdependenzen des wirtschaftlichen und
sozialen Geschehens im Blick behalten“ 40 . Deshalb ist er „auf die aktive Mitarbeit der
Planadressaten angewiesen“ 41 und muss folglich ein „sensibles, differenziertes, anpassungsfähiges
und für Konsensbildungsprozesse offenes Instrumentarium“ 42 an Steuerungsmitteln
entwickeln. „Der Staat steigt vom hoheitlich-hoheitsvollen Podest des einseitig Anweisenden
herab, er tritt auf die Ebene des Austausches von Informationen und Leistungen und der
Verbindung zu abgestimmten Handeln“ 43 .
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