Ganzes Buch (2,1 MB)

Riskante Forschung
Zum Umgang mit Ungewißheit
am Beispiel der Genforschung in Deutschland
Eine sozial- und
rechtswissenschaftliche Untersuchung
Von Bernhard Gill, Johann Bizer und Gerhard Roller
Gefördert im Rahmen des Programms "Recht und Verhalten"
der VW-Stiftung (AZ II/69 244)
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2

Inhalt
Vorwort 13
Kapitel 1: Einleitung 15
1.1. Praktische Problemexposition 15
1.2. Fachliche Problemexposition 22
1.3. Fragestellung der vorliegenden Untersuchung 30
1.4. Überblick über den Aufbau der Untersuchung 32
Kapitel 2: Risikodimensionen der Gentechnologie im Vergleich 35
2.1. Risiko- und Verantwortungsdimensionen der Forschung 35
2.1.1. Neuartige und bekannte Risiken 36
2.1.2. Selbst- und Fremdgefährdung 37
2.1.3. Natürliche und anthropogen erzeugte Risiken: Verantwortung
aufgrund von Handlungsabsicht 37
2.1.4. Verantwortung aufgrund von Reflexions- und Handlungsfähigkeit 38
2.1.5. Gesellschaftliche Bewertung des Handlungsziels 39
2.1.6. Vermehrungs- und Ausbreitungsfähigkeit als spezifische
Dimension biologischer Risiken 39
2.2. Biologische Risiken 40
2.2.1. ... am Beispiel des Umgangs mit Krankheitserregern
(Mikrobiologie) 40
2.2.2. ... am Beispiel des herkömmlichen Pflanzenbaus 42
2.3. Die Debatte über 'besondere' Risiken der Bio- und Gentechnologie
44
2.3.1. Die ältere Diskussion um die Risiken beim Umgang im
Geschlossenen System 45
2.3.2. Die jüngere Diskussion auf internationaler Ebene 46
2.3.3. Die Diskussion in der Bundesrepublik 50
2.4. Schlußfolgerungen für die weitere Untersuchung 53
Kapitel 3: Zur Geschichte der rechtlichen Vorsorge vor experimentellen
Risiken 57
3.1. Zur Geschichte forschungsrelevanter Gesetze 58
3.2. Zur Geschichte der Gentechnikgesetzgebung 61
4

3.2.1. Deutschland bis 1990 61
3.2.2. EG-Richtlinien 63
3.2.3. Novellierung des Gentechnikgesetzes und der EG-Richtlinien 64
3.2.4. Derzeitiger Stand der Regulierung außerhalb der EG 67
Kapitel 4: Risikosteuerung der gentechnischen Forschung 70
4.1. Problembeschreibung 70
4.2. Risikosteuerung unter Ungewißheitsbedingungen 71
4.2.1. Krise der Steuerungsfähigkeit des Rechts? 71
4.2.2. Selbststeuerung 74
4.2.3. Die rechtliche Bewältigung des gentechnischen Risikos 76
Gefahrenabwehr 76 Risikovorsorge 78 Restrisiko 80
4.3. Rechtliche Steuerung als Risikomanagement 81
4.3.1. Risikoermittlung 82
Deterministische Risikoermittlung 83 Probabilistische Sicherheitskonzepte
84
4.3.2. Risikobewertung 86
Bewertung möglicher Schäden 87 Bewertung der Wahrscheinlichkeit
des Schadenseintritts 87 Folgenreversibilität 87 Vergleichende
Risikobewertung 88 Risikobewertung als offener Prozeß 88
4.3.3. Risikoentscheidung 88
Behördliche Entscheidung (Genehmigung) 88 Interne Entscheidung
(Hierarchie) 89
4.3.4. Risikokommunikation 89
4.3.5. Risikoforschung 90
4.3.6. Risikokontrolle 91
4.3.7. Risikoverantwortung 92
4.4. Verfassungsrechtlicher Rahmen ungewißheitsbasierter
Risikovorsorge 92
4.4.1. Reichweite der Forschungsfreiheit 93
Anwendungs- und Entwicklungsforschung 94 Veröffentlichungsbereitschaft
95 Inanspruchnahme geschützter Rechtsgüter 96
4.4.2. Risikovorsorge als Ausdruck staatlicher Schutzpflicht 97
4.4.3. Risikosteuerung durch risikoadäquate Zuordnung 99
Kapitel 5: Wirksamkeitsüberlegungen zu ordnungsrechtlichen
Steuerungsinstrumenten 101
5.1. Genehmigungs- und Anmeldevorbehalte 101
5.1.1. Repressives Verbot 102
5

5.1.2. Präventives Verbot mit Erlaubnisvorbehalt
(Genehmigungsvorbehalt) 102
5.1.3. Verbot mit Anmeldevorbehalt und Anzeige 103
5.1.4. Erlaubnis mit präventivem Verbotsvorbehalt 104
5.1.5. Versagung der Erlaubnis und Nebenbestimmungen 105
5.1.6. Bewertung 105
5.2. Nachweispflichten in Genehmigungs- und Anzeigeverfahren 106
5.2.1. Angaben über Sicherheitsbewertung 106
5.2.2. Bewertung 108
5.3. Dynamisierung der Risikovorsorge 109
5.3.1. Laufende Risikobewertungspflicht 109
5.3.2. Step-by-step-Prinzip 110
5.3.3. Prozedurale Erleichterungen 111
5.4. Aufzeichnungspflichten 112
5.4.1. Bedeutung der Aufzeichnungspflicht 112
5.4.2. Inhalt der Aufzeichnungen 114
5.4.3. Bewertung 114
5.5. Anzeigepflichten 116
5.5.1. Verdachtsstörfälle 116
5.5.2. Neue Informationen 117
5.5.3. Ergebnisse von Freisetzungen 118
5.5.4. Bewertung 118
5.6. Nachträgliche Eingriffsbefugnisse 119
5.6.1. Nachträgliche Auflagen 119
5.6.2. Widerruf, Rücknahme und Einstellung 120
5.6.3. Untersagung 120
5.6.4. Bewertung 121
5.7. Zentrale Kommission für biologische Sicherheit 122
5.7.1. Aufgaben 122
5.7.2. Zusammensetzung 125
5.7.3. Bewertung 125
5.8. Behördlicher Informationsaustausch 128
5.9. Innerbetriebliche Verantwortlichkeit 129
5.9.1. Projektleiter 129
5.9.2. Betriebsbeauftragter für Biologische Sicherheit 130
5.9.3. Bewertung 131
6

5.10. Öffentlichkeit 133
5.10.1. Funktionen der Öffentlichkeitsbeteiligung 134
5.10.2. Beteiligung der Öffentlichkeit an Genehmigungsverfahren 135
5.10.3. Erfahrungen aus der Praxis 138
5.10.4. Öffentlichkeit als Beitrag zur Risikokommunikation 138
Kapitel 6: Risikosteuerung durch zivil- und strafrechtliche
Haftung 141
6.1. Ziviles Haftungsrecht als "Selbststeuerungsinstrument" 141
6.1.1. Funktion und Wirkung des Haftungsrechts 141
6.1.2. Zur Steuerungsfähigkeit des Haftungsrecht 143
6.1.3. Zur praktischen Wirksamkeit des Umwelthaftungsrechts 145
Voraussetzungen 145 Erfahrungen mit dem Umwelthaftungsgesetz
145
6.2. Bestandsaufnahme: Das geltende gentechnikrechtliche
Haftungssystem 148
6.2.1. Gefährdungshaftung 148
6.2.2. Reichweite der Haftung: "Normalbetrieb" und Entwicklungsrisiken 149
6.2.3. Haftungsadressat 149
6.2.4. Kausalität 150
6.2.5. Ursachenvermutung 151
Gesetzliche Regelung 151 Fallbeispiel "Tryptophan" 152
6.2.6. Schadensbegriff 153
6.2.7. Deckungsvorsorge 154
6.2.8. Haftungshöchstbetrag 154
6.2.9. Haftungsausschlüsse 155
6.3. Steuerungsgrenzen des geltenden Gentechnikhaftungsrechts 155
6.3.1. Gentechnikhaftung bei gewerblicher Tätigkeit 155
6.3.2. Besonderheiten für den Bereich der Forschung 156
Industrieforschung 156 Universitätsforschung 156
6.4. Erhöhung der Steuerungsfähigkeit 159
6.4.1. Verbesserung beim Kausalitätsnachweis 159
6.4.2. Anreiz zur Wissensgenerierung 161
6.4.3. Reflexives Haftungsrecht? 161
6.4.4. Aufgabe des Selbstversicherungsprinzips bei der universitären Forschung163
6.4.5. Haftung von Fördergebern 163
6.4.6. Fazit 164
6.5. Strafrechtliche Haftung 164
7

6.5.1. Funktion und Grenzen strafrechtlicher Normen 164
6.5.2. Bestehende Regelungen 165
6.5.3. Weitergehende Steuerung der Forschung durch Strafrecht? 168
Kapitel 7: Die Implementierung des Gentechnikgesetzes
(Geschlossenes System) 170
7.1. Theoretische Überlegungen zur Interessenstruktur im
Regulierungsfeld 170
7.2. Bundesebene: Sicherheitseinstufung durch die Zentrale
Kommission für Biologische Sicherheit (ZKBS) 177
7.3. Landesebene: Genehmigung und Überwachung 180
7.3.1. Organisations- und Personalstruktur 180
7.3.2. Regulierungsfeld: Zahl und Dynamik der Labormeldungen 183
7.3.3. Anmeldungs- und Genehmigungsverfahren 188
7.3.4. Überwachung 190
7.3.5. Behörden und Öffentlichkeit 193
7.4. Organisierung der Betreiberpflichten in der Universitäts- und in
der Industrieforschung 195
7.5. Risikowahrnehmung und Risikokontrolle im Labor 199
7.6. Das Gentechnikgesetz: Akzeptanzprobleme auf seiten der
Forscher 207
7.6.1. Probleme mit der bürokratischen Rationalität: das Verhältnis
zwischen Forschern und Behörden 208
7.6.2. Ungewißheits- versus erfahrungsbasierte Vorsorge 211
7.6.3. Die Novellierung des Gentechnikgesetzes - Scheitern der
subpolitischen Kommunikation 222
Kapitel 8: Freisetzung von gentechnisch veränderten
Organismen 228
8.1. Ungewißheitsbasierte Vorsorge als internationalisiertes
Rechtsprogramm 228
8.2. Administrative Umsetzung in den Mitgliedstaaten der
Europäischen Union 236
8.2.1. EG-Ebene 236
8.2.2. Administrative Umsetzung in den Mitgliedstaaten 239
8

8.3. Betreiberinteressen und Öffentlichkeit 240
8.4. Zum Stand des Step-by-step-Verfahrens in der EG 245
8.4.1. Verlauf der internationalen Sicherheitsdiskussion 245
8.4.2. Wandel der Schadensdefinitionen 246
8.4.3. Der Streit um die Marktzulassungen 248
8.5. Rechtliche und administrative Umsetzung der Freisetzungs-
Richtlinie in der Bundesrepublik 249
8.5.1. Zuständige Behörden 249
8.5.2. Umsetzung des Step-by-step-Verfahrens in der Bundesrepublik 251
8.6. Feldversuche in der Bundesrepublik 256
8.7. Fallbeispiel: Ein Freisetzungsversuch in Deutschland 259
8.7.1. Fixierung auf das Confinement 260
8.7.2. Akzeptanz- oder Sicherheitsforschung? 263
8.8. Ambivalenzen des Step-by-step-Prinzips im Überblick 266
8.8.1. Ambivalenzen der Risikoerkennung 267
8.8.2. Widersprüche des Verfahrens 270
Kapitel 9: Somatische Gentherapie 275
9.1. Regulierungssituation 276
9.1.1. USA 276
9.1.2. Europa 278
9.1.3. Deutschland 279
9.2. Entwicklung der somatischen Gentherapie in den USA
und Europa 281
9.3. Fallbeispiel: Gentherapie 'von innen' 284
9.3.1. Perspektiven der Gentherapie 285
9.3.2. Risiken der Gentherapie 289
9.3.3. Zum Umgang mit todgeweihten Patienten 292
9.3.4. Wahrnehmung der Kontrolle durch die Ethik-Kommission 294
9.3.5. Einstellung zu anderen Regulierungsmechanismen 296
9.3.6. Zwischenergebnis: Soziale Prozesse der Selbstregulierung 297
9.4. Ungewißheitsbasierte Regulierung auf der Basis von
Selbststeuerung oder Recht? 298
9.4.1. Zur normativen Einordnung der Gentherapie 299
9.4.2. Zur tatsächlichen Einordnung der Gentherapie in Deutschland 300
9

9.4.3. Implizite Orientierung an einer ungewißheitsbasierten
Regulierung 301
Kapitel 10: Politische und rechtspolitische Vorschläge 304
10.1. Zusammenfassung relevanter Ergebnisse und allgemeine Schlußfolgerungen
305
10.1.1. Regelakzeptanz und Regelbefolgung 305
10.1.2. Wissenschaft als Regulierungsfeld 307
10.1.3. Selbstregulierung und Regulierung 309
10.1.4. Grundlegende Anforderungen an ungewißheitsbasierte Regelungen 310
10.1.5. Implementierungsdefizite im Bereich erfahrungsbasierter
Regulierung 313
10.1.6. Wertentscheidung und Partizipation 314
10.1.7. Zur mangelnden Systematik des Gentechnikrechts 316
10.1.8. Ungewißheitsbasierte Regelungen als Standortfaktor 319
Prozeßinnovationen 321 Produktinnovationen 322 Prozeß- versus
Produktregulierung 323
10.2. Konsequenzen für eine verbesserte Risikosteuerung im Forschungsbereich324
10.2.1. Ausklammerung der Sicherheitsstufe 1 aus dem Gentechnikgesetz? 324
10.2.2. Risikoermittlung, -bewertung und Risikoentscheidung 325
10.2.3. Interne Risikokommunikation 326
Bestehende Defizite 326 Verbesserte Aus- und Weiterbildung 327
Verbesserung der Informationsbeziehungen, Zugang zu Informationen
328 Aufzeichnungspflichten 328
10.2.4. Sicherheitsforschung 329
10.2.5. Dynamisierung der Risikosteuerung 331
Dynamisierung der Gesetzgebung 331 Step-by-step-Prinzip 332
10.2.6. Externe Risikokommunikation und Wertentscheidung 333
Prüfaufträge im Step-by-step-Verfahren 334 Öffnung der ZKBS und
des Behördenausschusses bei der EG-Kommission 335 Entscheidungsentlastete
Diskursverfahren 336 Öffentlichkeitsbeteiligung beim
Inverkehrbringen 336
10.3. Ausblick: Von der Prozeßregulierung zur Produktregulierung 336
10.3.1. Gründe für die Änderung der Produktzulassung 337
Verbleibende Ungewißheit 337 Sozioökonomische Bedenken 338
Kulturelles Unbehagen 338
10.3.2. Demokratisierung der Produktzulassung 339
Informationsrechte und Öffentlichkeitsbeteiligung 339 Prüfung des
Bedarfs und der Sozialverträglichkeit 341 Informativere Kennzeichnung
der Produkte 344
10

Kapitel 11: Gesellschaftstheoretische Verortung - Ungewißheitsbasierte
Regulierung im Prozeß 'reflexiver Modernisierung' 346
11.1. Zur allgemeineren Einbeziehung von Ungewißheit im Umweltrecht 347
11.2. Grundlegende Anknüpfungspunkte in der Theorie reflexiver
Modernisierung 349
11.3. Allgemeines Entwicklungsmodell für den Prozeß der reflexiven
Modernisierung bei Umweltrisiken 351
11.3.1. Stufe 1: Reflexion von Nahfolgen 352
11.3.2. Stufe 2: Reflexion bekannter Fernfolgen 354
11.3.3. Stufe 3: Reflexion von Ungewißheit 357
11.4. Reflexive Modernisierung bei der Genforschung - die
empirische Ebene 360
11.4.1. Gesetzgebungsdebatte 361
11.4.2. Exkurs zur Gentherapie 363
11.4.3. Das Gentechnikrecht 365
11.4.4. Verwaltungsverfahren in Deutschland 367
11.4.5. Europäischer Vergleich (am Beispiel Dänemarks) 369
11.4.6. Forschungsorganisation 371
11.5. Perspektiven reflexiver Modernisierung 378
11.5.1. Reflexive Akteure oder reflexive Institutionen? 378
11.5.2. Probleme organisationaler und funktionaler Differenzierung 383
11.5.3. Probleme und Perspektiven reflexiver Politik 386
11.5.4. Interferenz verschiedener Risikosphären 388
11.5.5. Unterwegs in eine 'andere Moderne'? 390
Anhang 1: Methodische Überlegungen zu Auswahl, Verlauf und
Auswertung der Interviews 393
A 1. Erkenntnisziele beim Einsatz der Interviewmethode 393
A 2. Überlegungen zur Auswahl der befragten Arbeitsgruppen 394
A 3. Überlegungen zur Auswahl der übrigen Gesprächspartner 395
A 4. Zugangsbedingungen 395
A 5. Interviewmethode und Gesprächsverlauf 397
A 6. Auswertung und Validierung 399
A 7. Belastbarkeit und Generalisierbarkeit der Interviewdaten 400
A 8. Redaktionelle Bearbeitung der zitierten Interviewpassagen 400
A 9. Liste der Interviews und Hintergrundgespräche 401
11

Literatur 402
Verzeichnis der verwendeten Abkürzungen 425
12

Vorwort
Die vorliegende Untersuchung ist am Interdisziplinären Institut für Wissenschaftstheorie
und Wissenschaftsgeschichte an der Universität Erlangen/Nürnberg
entstanden - im Rahmen eines von der VW-Stiftung von 1994 bis 1996 geförderten
Drittmittelprojekts. Geleitet wurde das Projekt von dem Soziologen Christoph
Lau, dessen anregender Hilfestellung und Beratung die vorliegende Untersuchung
vieles verdankt. Mitgearbeitet haben an dem interdisziplinären Projekt die
beiden Juristen Johann Bizer (Universität Frankfurt) und Gerhard Roller (Fachhochschule
Bingen), die die Kapitel zum Normenprogramm (Kap. 4 - 6 sowie
Teile von Kap. 10) verfaßt und darüber hinaus als rechtswissenschaftliche Berater
und Diskussionspartner mitgewirkt haben. Die übrigen Kapitel wurden weitgehend
von dem Sozialwissenschaftler Bernhard Gill erarbeitet und formuliert.
Dank sagen möchten wir an dieser Stelle Karl-Heinz Ladeur, Rainer Wahl und
Rainer Wolf aus dem Bereich der Rechtswissenschaft, Günther Gassen, Regine
Kollek und Lothar Willmitzer von der Biologie sowie Ulrich Beck, Wolfgang
Bonß und Peter Weingart von seiten der Soziologie für Anregungen und Hilfestellungen
sowie allen Teilnehmerinnen und Teilnehmern an dem im November 1995
abgehaltenen Workshop, auf dem die Zwischenergebnisse der Untersuchung
vorgestellt und diskutiert wurden. Zu danken ist ebenso den Interviewpartnerinnen
und -partnern, die viel Zeit und Geduld aufgebracht haben, um uns Einblick
in ihre Arbeit zu geben. Gleiches gilt auch für die Mitarbeiter von Behörden
und Industrieunternehmen, die uns mit schriftlichen Auskünften weitergeholfen
haben. Wichtige Anregungen gingen von dem europäischen Forschungsprojekt
"GMO Releases: Managing Uncertainty about Biosafety" aus, das von Les Levidow,
Susan Carr und David Wield an der Open University in Milton Keynes
(UK) koordiniert wurde, und an dem Bernhard Gill als deutscher Partner beteiligt
war. Thomas Saretzki hat uns als Politologe und Biologe bei einigen Fachfragen
beraten. Unser Dank gilt auch den Kollegen in Erlangen, die uns des öfteren bei
Diskussionen mit Anregungen und Kritik weitergeholfen haben. Last but not least
möchten wir Michael Skalitzky und Stefan Böschen danken, die uns als studentische
Hilfskräfte bei der Literaturbeschaffung behilflich waren, sowie Gerda
Kugler, die als Institutssekretärin die mühevolle Transkription der Interviews auf
sich genommen und bei der Projektorganisation mitgewirkt hat. Barbara Kuchler
hat bei der Schlußredaktion die Mühe des Korrekturlesens übernommen.
Zum Schluß noch drei Lesehinweise: Die empirische Arbeit an dem Projekt
wurde Mitte 1996 abgeschlossen; spätere Entwicklungen konnten vereinzelt in
den Fußnoten berücksichtigt werden. Da sich dieses Buch an eine interdisziplinäre
Leserschaft wendet, wurde versucht, einen Kompromiß zwischen den sozial-
13

und rechtswissenschaftlichen Zitiergewohnheiten zu finden, der für beide Fächer
etwas ungewöhnlich anmuten mag. Wir sind außerdem, um Sperrigkeiten in der
Schreibweise zu vermeiden, konventionellen Sprachgepflogenheiten gefolgt und
haben auf die ausdrückliche Benennung des weiblichen Teils der jeweils erwähnten
Gruppen verzichtet. Wenn also z.B. von Genforschern die Rede ist, sind Genforscherinnen
selbstverständlich immer mitgemeint.
Bernhard Gill, Johann Bizer, Gerhard Roller
München, Frankfurt am Main, im November 1997
14

Kapitel 1: Einleitung
1.1. Praktische Problemexposition
Von 'Staatsversagen' ist häufig die Rede, wenn in jüngeren sozialwissenschaftlichen
Untersuchungen die Steuerungsfähigkeit des modernen Staates und rechtlicher
Steuerungsmittel erörtert wird. Erklärt wird dies mit Kapazitätsgrenzen und
Koordinationsproblemen angesichts wachsender Staatsaufgaben oder mit der
Ohnmacht des Nationalstaates gegenüber den wachsenden transnationalen Interdependenzen
der Gesellschaft. In der Theorie funktionaler Differenzierung, die
'Politik', 'Recht', 'Wirtschaft' und 'Wissenschaft' (etc.) als kommunikativ geschlossene
Subsysteme konzipiert, ist ein Steuerungszentrum schließlich gar nicht mehr
vorgesehen. Nach der Enttäuschung der staatsfixierten Planungseuphorien der
70er Jahre ist mittlerweile Fatalismus oder zumindest Ernüchterung eingekehrt.
Erwartungen konzentrieren sich heute - in analytischer wie in präskriptiver Hinsicht
- vor allem auf dezentrale Vorgänge oder Modelle der horizontalen Koordinierung
zwischen den Akteuren (respektive Subsystemen) und der Selbstregulierung,
wobei dem Staat allenfalls noch die Rolle eines Moderators zugewiesen
wird.
Diese zumeist auf hohem Abstraktionsniveau geführte Diskussion läßt aber
häufig die Tuchfühlung mit dem empirischen Wandel der Regulierungsformen
und Regulierungsaufgaben vermissen. So ist insbesondere zu konstatieren, daß
heute in den Industrieländern die klassischen Verteilungskonflikte verstärkt von
Risikokonflikten, vor allem bei der Einführung neuer wissenschaftlicher Methoden
und ihrer technologischen Anwendungen, abgelöst oder zumindest überlagert
werden. 1 Risikokonflikte sind zwar ebenfalls interessengeleitet, zugleich aber
auch von der immer schon vorhandenen, allerdings erst in jüngerer Zeit verstärkt
wahrgenommenen Ungewißheit und Vorläufigkeit wissenschaftlicher Erkenntnis
1 Risikokonflikte ergeben sich aus den intendierten oder nicht-intendierten Wirkungen von
Entscheidungen, z.B. eine bestimmte Technologie einzuführen, auf zunächst Unbeteiligte,
die diese Wirkungen als unerwünscht wahrnehmen. Weil solche Entscheidungen ubiquitär
und die Folgen schwer berechenbar und a priori kaum begrenzbar sind, ist - im Unterschied
zu Verteilungskonflikten - eine Herausbildung stabiler Interessengemeinschaften (Lager,
Klassen etc.) relativ unwahrscheinlich. Die durch die Thematisierung von Risiken erzeugten
Risse gehen vielmehr kreuz und quer durch die Gesellschaft und verschieben sich ständig
(z.B. Beck, Risikogesellschaft, 1986; Lau, Soziale Welt 1989; Luhmann, Soziologie,
1991).
15

eeinflußt. Insofern könnte man erwarten, daß Versuche der Risikosteuerung mit
komplexeren Wechselwirkungen zwischen sozialen und kognitiven Faktoren und
noch schwerer überwindbaren Problemen konfrontiert sind, als sie von der Steuerungstheorie
bisher thematisiert wurden.
In der Tat stellen sich nach der vorläufigen historischen Konsolidierung des
Rechtsstaates, des Wohlfahrts- und Sozialstaates mit der Globalisierung der Ökonomie
und der Einsicht in die absehbar katastrophalen Effekte der Umweltzerstörung
neue Probleme: Die Wirtschaft in den etablierten Industrieländern ist
wachsender Standortkonkurrenz - im Hinblick auf Löhne, Lohnnebenkosten und
Umweltstandards - durch die osteuropäischen Länder und die Schwellenländer
ausgesetzt. Zugleich wächst in den Industrieländern das Bewußtsein, daß die
ökologischen Effekte der hohen wirtschaftlichen Produktivität, zumal im Zuge
ihrer Globalisierung, die Tragekapazitäten 2 der Erde überbeanspruchen. Verstärkte
wissenschaftlich-technische Innovation erscheint daher als Zaubermittel einer
zukunftsfähigen Entwicklung. 3 Einerseits soll sie nach dem Abbau von Handelsbarrieren
und dem Schwinden von Transportkosten den Vorsprung der etablierten
Industrieländer bzw. der vorwiegend mit ihrem Finanzkapital gebildeten Konzerne
sichern. Zum anderen soll sie durch eine effizientere oder umweltgerechtere
Nutzung natürlicher Ressourcen die Erschöpfung der Tragekapazitäten verhindern
oder mindestens hinauszögern. Wenn man davon ausgeht, daß weltweit
weder eine Reduzierung der Bevölkerungsdichte noch des Wirtschaftswachstums
derzeit mit friedlichen Mitteln durchsetzbar ist, dann ist Innovation das einzige in
der Diskussion um eine zukunftsfähige Entwicklung bisher konkreter sichtbar
gewordene Mittel, den drohenden Kollaps zu verhindern. 4
Andererseits ist mit der Einführung neuer Technologien stets auch das Risiko
neuer, nicht-intendierter Nebenfolgen verbunden. Dieses Problem ist zwar nicht
neu, doch wird es sich unter gesteigertem Innovationsdruck zuspitzen:
2 'Ökologische Tragekapazität' ist ein zentraler Topos in der Diskussion um 'Sustainable
Development'. Gemeint ist damit die Fähigkeit des Ökosystems, anthropogen verursachte
Veränderungen des Stoffwechsels abzupuffern, ohne daß es zu katastrophalen Änderungen
der Lebensbedingungen von Menschen kommt.
3 Vgl. z.B. Huber, Nachhaltige, 1995.
4 Wenn z.B. die Menschen in China jetzt vom Fahrrad auf die Massenmotorisierung umsteigen,
wird man dies von westlicher Seite kaum verhindern können. Man kann allenfalls
die Technologien für den Bau ressourcenschonender und schadstoffarmer Autos anbieten.
Das ist auch mit den derzeitigen wirtschafts- und arbeitspolitischen Interessen in den Industrieländern
kompatibel. Ob technologische Maßnahmen ausreichen werden, um einen
ökologischen Kollaps zu verhindern, bleibt zwar fraglich. Aber der Export kultureller und
sozialer Innovationen, wie z.B. umweltverträglicherer Lebensstile, ist bisher noch kaum
absehbar, zumal diese auch in den Industrieländern selbst noch wenig erprobt und schon
gar nicht allgemein durchgesetzt sind.
16

- Mit 'leistungsfähigeren' Technologien ist nicht nur ein gesteigertes Gestaltungspotential
verbunden; zugleich wachsen auch häufig - aber nicht zwangsläufig -
die Mißbrauchsmöglichkeiten, Unfallrisiken und die nicht-intendierten Effekte
des Normalgebrauchs.
- Um betriebswirtschaftlich rentabel zu sein, müssen neue Technologien und
Produkte bei steigenden Entwicklungskosten immer schneller in immer größere
Märkte eingeführt werden. Damit wächst aber auch die Wahrscheinlichkeit,
daß zunächst nicht erkennbare Schadenswirkungen sich erst nach der Markteinführung
entfalten und dann schon ein größeres Ausmaß angenommen haben,
als dies früher bei längeren Vorlaufzeiten und stärker abgeschotteten und daher
kleineren Einzelmärkten der Fall war.
- Mit der Zunahme des Innovationstempos erhöht sich nicht nur die Zahl der
einzelnen Innovationen, sondern auch der möglichen Wechselwirkungen in
insgesamt zunehmend dynamisierten Kontexten.
- Mit steigendem Wohlstand wächst tendenziell auch die Risikosensibilität in
den betroffenen Gesellschaften.
Es ist deshalb notwendig, auch die Folgenerkenntnis im Prozeß technologischer
Entwicklung vorzuverlagern, um die potentiell negativen Effekte des erhöhten
Innovationstempos abzufangen. 5 Denn schon in der Vergangenheit hat sich gezeigt,
daß gerade auch Innovationen, die zur Vermeidung bestehender Gesundheits-
und Umweltgefahren eingesetzt wurden, ihrerseits wieder mit neuen, bis
dahin unbekannten Schadwirkungen einhergehen können. So wurden etwa die
FCKW, die heute als 'Ozonkiller' gelten, ursprünglich in Kühlgeräten als Ersatzstoff
für das bis dahin gebräuchliche, jedoch atemgiftige Ammoniak eingesetzt.
Mit der Vorverlagerung der Folgenerkenntnis gerät auch die Forschung selbst
in den Blick. Denn das frühestmögliche Stadium der Risikoentstehung - und folglich
der Risikoaufklärung - ist der Zeitpunkt, wenn Erfindungen erstmals im Labor
oder in abgeschirmten Pilotanlagen erprobt werden. Forschung wird dann in
doppelter Weise zum Gegenstand der Risikosteuerung:
- Einmal, indem die im Forschungsprozeß unmittelbar auftretenden trivialen
Risiken - wie Explosion, Infektion, Verbrennung und Vergiftung - im Sinne
klassischen Arbeits-, Gesundheits- und Umweltschutzes eingedämmt werden
sollen. Soweit diese Risiken bekannt sind, kann man erwarten, daß sie im
Rahmen der Sorgfaltspflicht bei der weiteren Entwicklung von der Forschungsidee
zum Produkt auszuschließen sind.
- Zum zweiten erhält Risikosteuerung eine neue Dimension, wenn im Labor
frühzeitig nach Schadwirkungen gefahndet wird, die sich erst in einem späteren
Stadium, bei der Umsetzung der Erfindung als Innovation bzw. Produkt, ent-
5 Vgl. Gill, Soziale Welt 1994.
17

falten würden, oder wenn untersucht wird, inwieweit ggf. vorhandene, unmittelbare
Risiken als Vorboten allgemeinerer, mit der beabsichtigten Innovation
potentiell verbundener Schadwirkungen anzusehen sind. Insbesondere bei bisher
noch nicht genau erkannten Risiken ist damit zu rechnen, daß sie sich sowohl
in den unmittelbaren Wirkungen des Laborbetriebs als auch in den späteren
Wirkungen des Produkts manifestieren können.
Im Fall der Gentechnologie wurden rechtliche Zulassungsverfahren etabliert,
bevor die Technologie in größerem Maßstab eingeführt wurde und bevor empirische
Erfahrungen mit diesbezüglichen Schäden gemacht werden konnten. Insofern
wird hier gegenwärtig der bisher ambitionierteste Versuch der Vorverlagerung
der Folgenerkenntnis realisiert. Zum ersten Mal wurde eine wissenschaftliche
Methode und die daraus resultierende Technologie schon auf bloßen
Risikoverdacht hin unter Beobachtung gestellt. Weil es hier keine einschlägigen
Erfahrungen mit spezifischen Schadwirkungen gibt, beruhen entsprechende Vorsorgemaßnahmen
zwangsläufig auf mehr oder weniger umstrittenen wissenschaftlichen
Hypothesen, deren Gültigkeit sich nur mit dem Eintritt der befürchteten
Schäden bestätigen könnte, und die deshalb - jedenfalls im großen
Maßstab - nach Meinung vieler Bürger gerade nicht überprüft werden sollten.
Dieser Übergang von erfahrungsgestützten zu hypothesenbasierten Beobachtungs-
und Prüfverfahren wird in der (englischsprachigen) Diskussion auf EG-
Ebene häufig mit der Unterscheidung von 'Prevention' und 'Precaution' markiert, 6
während er in der nivellierenden deutschen Rede vom 'Vorsorgeprinzip' nicht
deutlich zum Ausdruck gebracht werden kann. 7 Wir wollen daher im folgenden
zwischen erfahrungsbasierter und hypothesenbasierter bzw. ungewißheitsbasierter
Regulierung ('Prevention' versus 'Precaution') unterscheiden. 8
6 Tait/Levidow, Futures 1992.
7 In der internationalen Rezeption der deutschen Umweltdiskussion wird 'Vorsorge' häufig
einfach mit 'Precaution' übersetzt. Das deutsche Umweltrecht muß dann dem ausländischen
Beobachter als überaus scharf erscheinen, weil durch diesen Übersetzungsfehler der falsche
Eindruck erweckt wird, daß in Deutschland immer das - gegenüber 'Prevention' - weiterreichende
'Precautionary principle' angewandt wird (vgl. Boehmer-Christiansen, Precautionary,
1994).
8 Dabei handelt es sich um eine analytische Unterscheidung, die in der Praxis niemals vollständig
trennscharf sein kann. Denn auch zur Begründung von 'hypothesenbasierten' Regulierungen
wird mittels Analogieschluß auf Erfahrungen in anderen Bereichen, z.B. mit
der Einführung exotischer Arten, rekurriert (vgl. unten, Kap. 2.2.). Aber die Plausibilität
der Analogiebildung und die Übertragbarkeit der Erfahrungen bleibt umstritten. Damit unterscheidet
sich die Argumentation von der Begründung 'erfahrungsbasierter' Regulierungen,
bei der mit engeren Analogiebildungen operiert wird. Strenggenommen liegen aber
auch 'erfahrungsbasierten' Regulierungen Analogiebildungen zugrunde, weil kein 'Fall' wie
18

Dabei ist man sich in der naturwissenschaftlichen Diskussion durchaus darüber
einig, daß bei der Neukombination von Genen Risiken vorzubeugen ist, die sich
aus den Eigenschaften, z.B. der Pathogenität der Herkunftsorganismen, herleiten
lassen. Man spricht hier auch von einer 'additiven' Risikoabschätzung. 9 Mittlerweile
wird in der Fachdiskussion eingeräumt, daß bei der Neukombination von
Genen neue, unerwartete Effekte entstehen können, 10 die in der deutschen Diskussion
häufig insgesamt als 'Synergismen' bezeichnet werden. Allerdings ist man
vielfach der Ansicht, daß emergente Effekte mit gleicher Regelmäßigkeit auch in
der Natur und bei herkömmlichen Züchtungsverfahren auftreten können und daher
eine Sonderbehandlung der Gentechnologie als Forschungs- und Herstellungsmethode
nicht vertretbar sei. Da technologiespezifische Risiken also nicht
erkennbar seien, sollte man - nach Meinung vieler Befürworter - gentechnisch
veränderte Organismen und mit Hilfe der Gentechnik hergestellte Präparate nur
(noch) im Rahmen der herkömmlichen produktbezogenen Prüfverfahren (Arzneimittelzulassung,
Saatgutzulassung etc.) auf ihre Eigenschaften testen. Ökologen
und Umweltschützer halten dem entgegen, daß mit der Gentechnologie ein weit
breiteres Spektrum von neuen Organismen mit bisher unbekannten Eigenschaften
hergestellt würde, als sie - im gleichen evolutionären Zeitraum - in der Natur
entstünden oder durch klassische Züchtung zu erzielen seien. Darüber hinaus sei
damit zu rechnen, daß durch die Gentechnologie neue, bisher noch völlig unbekannte
biologische Veränderungen angestoßen werden könnten (vgl. Kap. 2).
An dieser Diskussion wird sichtbar, daß es im Prinzip einen Konsens über die
Einleitung von Vorsorgemaßnahmen auf hypothetischer Basis gibt. Diese Hypothesen
basieren regelmäßig auf Analogien zu bisherigen Ereignissen, wie man sie
z.B. im Umgang mit natürlichen Krankheitserregern oder bei der Einführung
nicht-einheimischer Organismen erfahren hat. Streit entzündet sich allerdings
daran, ob nur leicht überprüfbare Hypothesen mit präzisem und eng gefaßtem
Prognosegehalt oder auch allgemeinere und weiter gefaßte theoretische Überleder
andere ist. Auch scheinbar unproblematische Klassifizierungen von konkreten Ereignissen,
z.B. als 'Unfall im Straßenverkehr', implizieren Analogieschlüsse.
9 Vgl. unten, Kap. 2.3.3. Das Risiko ergibt sich demnach aus den Eigenschaften des Empfängerorganismus
und den Eigenschaften, die von dem übertragenen Gen im Spenderorganismus
kontrolliert wurden. Zur Diskussion 'additiver' versus 'synergistischer', d.h. auch
emergente Effekte berücksichtigender Risikoabschätzung vgl. Gloede et al., Biologische
Sicherheit, 1993; Bonß et al., Kontext, 1992; aus rechtlicher Sicht Breuer, NuR 1994, S.
158ff.
10 Winnacker, Faden, 1993, S. 264ff., 297; Daele et al., Bewertung, 1994, S. 131ff. Dagegen
wird in dem von der Deutschen Forschungsgemeinschaft autorisierten Memorandum zur
'Forschungsfreiheit' auch weiterhin behauptet: "Hinweise auf die Existenz eines solchen Risikos
gibt es bis heute nicht" (DFG, Forschungsfreiheit, 1996, S. 26). Vgl. dazu näher
Kap. 11.4.6.
19

gungen zum Ungewißheits- und Überraschungspotential des gentechnischen Eingriffs
(vgl. Schaubild 1, S. 21) zu Vorsorgemaßnahmen verpflichten sollen, und
welche der mehr oder weniger absehbaren ökologischen Veränderungen als
'Schaden' anzusehen sind. Die Diskussion kreist daher um die Frage, wie 'hypothetische',
d.h. vorsorgepflichtige Risiken von 'spekulativen Risiken' abzugrenzen
sind. 11
An dieser neuen Differenzierung ('hypothetisch' versus 'spekulativ') wird ein
normativer Lernprozeß deutlich, indem sich offenbar ein Bewertungswandel im
Vergleich zur zeitgeschichtlich früheren Atomdebatte (vor Tschernobyl) vollzogen
hat: Dort war es noch - zumindest rhetorisch - um die Abgrenzung zwischen
'realen' und 'hypothetischen' - d.h. in diesem Kontext: nicht vorsorgepflichtigen
- Risiken gegangen. 12 So ist auch zu konstatieren, daß in der Gentechnikdiskussion
selbst sehr vage und vielfältige, gelegentlich sogar weitgehend
unbestimmte Schädigungsmechanismen in Betracht gezogen werden, während in
der Atomdebatte die Schadwirkungen von Kettenreaktionen und der Freisetzung
von radioaktiven Stoffen weitgehend außer Frage stehen und lediglich die Zuverlässigkeit
des Containments umstritten ist (vgl. Schaubild 2, S. 22).
Die Ablösung der Risikosteuerung von Erfahrung ex post und ihre Umstellung
auf wissenschaftliche Überlegungen ex ante ist freilich nicht ausschließlich auf
die Gentechnologie oder andere neue Technologien beschränkt. Selbst in derart
erfahrungsgesättigten Bereichen wie dem Autoverkehr ist zu beobachten, daß
politischer Streit etwa über die Angemessenheit eines Tempolimits, der zunächst
als eine Entscheidung zwischen Wertpräferenzen - 'Sicherheit' versus 'Freiheit' -
erscheinen könnte, zunehmend mit kontroversen wissenschaftlichen Argumenten
zu den Unfallursachen und über die Verknüpfung zu neuen Risikothemen
(z.B. 'saurer Regen') ausgetragen wird. 13 Die jahrhundertealte Verbrennung
fossiler Energieträger, die durch ihre lokale Massierung schon im 19.
Jahrhundert zu örtlichen Umweltkonflikten führte, wird nun seit einiger Zeit für
den Treibhauseffekt und globale Klimaveränderungen verantwortlich ge-
11 Wahl/Melchinger, JZ 1994, S. 979; Daele et al., Bewertung, 1994, S. 134.
12 Zur Kritik an der Ausgrenzung derartiger Ereignisse aus dem atomrechtlichen Schadensvorsorgebegriff
Steinberg/Roller, Schadensvorsorge, 1991, S. 27ff. Im übrigen ist zu konstatieren,
daß auch von Befürwortern der Atomtechnik die Notwendigkeit einer hypothesenbasierten
Vorsorge zumindest in der Fachöffentlichkeit gelegentlich eingeräumt wurde
(Häfele, Minerva 1974).
13 Lau, Risikokonflikt, 1997.
20

Schaubild 1: Heuristische Typologie potentieller Risiko- oder Überraschungsquellen der Gentechnologie
Bezugnahme der Analogien Analoge Ereignisse Mögliche Vorsorge- Bewertung der Vor-
(Risikogenese) in der Vergangenheit maßnahmen sorgemaßnahmen
Eigenschaften der Aus- z.B. Pathogenitätssteige- erfahrungsbasiert: be- Konsens
gangsorganismen ('addi- rung bei Mikroorganismen grenzbare und erprobte
tive' Risikoabschätzung)
Maßnahmen
Wechselwirkung in neuen z.B. Einführung exotischer ungewißheitsbasiert: tendenzieller
Kontexten ('synergistische' Organismen (vgl. Kap. 2) Step-by-step-Prinzip Dissens
Risikoabschätzung) (vgl. Kap. 8)
Entdeckung neuer z.B. 'transkingdom gene ungewißheitsbasiert: tendenzieller
Wirkmechanismen transfer', 'springende Gene' Sicherheitsforschung, Dissens
generelle Vorsicht
Neue Theorien ⇒ Grund- z.B. Pasteur, Koch im 19. Jh.; Förderung paradigmati- Dissens, Nichtbesätzliche
Neukonzeption heute: z.B. Theorie morphoge- scher Vielfalt, generelle achtung des
der Wirkmechanismen netischer Felder (vgl. S. 52f.) Vorsicht Problems
21

macht. 1 Durch die Wissenschaft werden so auch bei schon länger eingeführten
Technologien alte Gewißheiten über Verursachung und Nicht-Verursachung von
Gefahren angezweifelt und immer wieder neue Zusammenhänge zu bereits eingetretenen
oder prognostizierten Gesundheits- und Umweltschäden hergestellt.
Schaubild 2: Unterschiede zwischen atomaren und gentechnischen Risiken
Kernkraft
Gentechnik
Schadenseignung: gewiß nur teilweise gewiß
Wirkungsablauf: weitgehend bekannt weitgehend unbekannt
Schadensausmaß: abschätzbar ungewiß
Wahrscheinlichkeit: abschätzbar ungewiß
Insgesamt gilt, daß 'schleichende Katastrophen', also Umweltwirkungen mit Akkumulationseffekten,
langen Latenzzeiten und zunächst unklarem Feedback als
Steuerungsproblem immer mehr an Bedeutung gewinnen, zugleich aber hier noch
am wenigsten (wirksame) Steuerungsinstrumente zur Verfügung stehen. 2 Insofern
ist der Übergang von erfahrungsbasierten zu ungewißheitsbasierten Regulierungsformen
nicht singulär für neue Technologien, sondern ein sich verallgemeinerndes
Phänomen der Umweltpolitik und von kontroversen verwissenschaftlichten
Entscheidungen insgesamt.
1.2. Fachliche Problemexposition
Bei dem hier in Rede stehenden Regulierungsproblem ist man - neben den im
Verlauf der Untersuchung näher darzustellenden Spezifika des Forschungsprozesses
im allgemeinen und der Gentechnologie im besonderen - auf den allge-
1 Der Zusammenhang zwischen CO 2 -Gehalt der Atmosphäre und Klimaveränderungen
wurde zwar schon im 19. Jahrhundert postuliert, aber damals bezeichnenderweise noch
nicht im Hinblick auf seine Risikopotentiale diskutiert (Tyndall, Philosophical Magazine
1863; Arrhenius, Philosophical Magazine 1896).
2 Wolf, Soziale Welt 1992.
22

meineren theoretischen Rahmen der 'Entscheidungen unter Ungewißheit' verwiesen.
Die Unterscheidung zwischen Gewißheit und Ungewißheit wird dabei -
trotz der alltagssprachlichen Nähe von 'Gewißheit' und 'Sicherheit' - unabhängig
von der Unterscheidung zwischen 'sicher' oder 'gefährlich' getroffen. Sie stellt
diesbezüglich, also bei Entscheidungen mit potentiell schädlichen Folgen, eine
andere, zusätzliche Dimension dar: Ob eine Handlung oder ein technisches Artefakt
'sicher' oder 'gefährlich' ist, ist je nach Stand des Wissens mehr oder weniger
'gewiß' oder 'ungewiß'. 'Gewißheit' oder 'Ungewißheit' gibt also den Grad der Prognose(un)sicherheit
an, berührt aber zunächst gerade nicht den Inhalt der Prognose,
z.B. als 'sicher' oder 'gefährlich' (vgl. Schaubild 3). 3
Schaubild 3: Verhältnis von Prognoseinhalt (sicher versus gefährlich) und Prognosesicherheit
(gewiß versus unbekannt)
gewiß
sehr wahrscheinlich
wahrscheinlich
↑
gefährlich ←⎯⎯⎯⎯⎯⎯⎯ ⎯ ⎯ ⎯ ⎯ ⎯ ⎯ → sicher
↓
möglich
ungewiß
unbekannt
Probleme insbesondere der staatlichen Regulierung wurden in der sozialwissenschaftlichen
Literatur bisher vor allem als Macht-, Koordinations- und Informationsdefizite
seitens der Steuerungsakteure gedeutet oder umgekehrt mit dem
zunehmenden Werte- und Interessenpluralismus in der Gesellschaft, den Blokkade-
und Verweigerungsmöglichkeiten seitens der Steuerungsadressaten und der
3 Wenn man Gefahr als das Produkt von Schadensausmaß mal Eintrittswahrscheinlichkeit
definiert, lassen sich über Gefahren mit hoher Eintrittswahrscheinlichkeit (z.B. Verkehrsunfälle)
relativ gewisse Aussagen treffen, weil hier relativ umfassende Erfahrungen vorliegen.
Entsprechend niedriger liegt die Prognosesicherheit bei Gefahren mit niedriger Eintrittswahrscheinlichkeit
(z.B. schwere AKW-Unfälle). Sicherheitsaussagen lassen sich dagegen
aufgrund der prinzipiellen Unabgeschlossenheit der Erfahrung niemals mit vollständiger
Gewißheit treffen (deshalb ist die entsprechende Linie in Schaubild 3 nur gestrichelt
gezeichnet). Prognoseunsicherheit läßt sich per definitionem nicht genau bestimmen
(man weiß nicht genau, was man nicht weiß, sonst wüßte man es ja). Insofern sind Kombinationen
zwischen den beiden Dimensionen - der Prognosesicherheit und des Prognoseinhalts
(gefährlich/sicher) - nur bedingt möglich.
23

Komplexität des Regulierungsfeldes begründet. 4 Mit dem Topos der 'Ungewißheit'
ist nun aber ein zusätzlicher Aspekt des Problems berührt, der über die
Aspekte der Informationsasymmetrie und der Komplexität des Gegenstands hinausweist.
Denn in herkömmlichen Steuerungstheorien wird noch vorausgesetzt,
daß das erforderliche Wissen grundsätzlich durchaus vorhanden ist, aber den
Steuerungsakteuren aufgrund von (rechtsstaatlichen) Informationsbarrieren nicht
zur Verfügung steht oder aufgrund von Koordinations- oder Kapazitätsproblemen
nicht rechtzeitig oder nicht sinnvoll verarbeitet werden kann. Man kann daher
sagen, daß herkömmliche Steuerungstheorien lediglich die Wirkungen 'subjektiver
Ungewißheit' bei den Steuerungsakteuren und -adressaten berücksichtigen.
Mit 'Ungewißheit' soll hier aber die Revidierbarkeit, also die Unabgeschlossenheit
der Erfahrung und die Nicht-Extrapolierbarkeit des gegenwärtigen Wissens
und Wertens bezeichnet werden. 5 Ungewißheit in diesem Sinne kann also
aus dem Mangel an konkreten Daten und Erfahrungen, aus dem Streit zwischen
Theorien, Paradigmen und Disziplinen, sowie aus Prozessen des Wertewandels
resultieren. Diese Form der Ungewißheit gilt für alle Akteure prinzipiell in gleicher
Weise, gleichgültig von welchen subjektiven Sicherheits- oder Schädlichkeitsüberzeugungen
sie sich in ihrem Handeln und in ihren Argumentationen
jeweils leiten lassen. Die Existenz dieses Phänomens ist jedenfalls abstrakt, d.h.
in Ablösung vom jeweiligen Konfliktfall, unbestritten. Es kann deshalb als 'objektive
Ungewißheit' bezeichnet werden, auch wenn konkret das 'Maß' und die Relevanz
'objektiver Ungewißheit' gerade zur Debatte stehen mögen.
Mit anderen Worten: 'Subjektive Ungewißheit' resultiert aus dem Mangel an
aktuell für den jeweiligen Entscheidungsträger verfügbarem Wissen (über Handlungszusammenhänge
und -intentionen), 'objektive Ungewißheit' resultiert aus
dem Mangel an allgemein vorhandenem Wissen (über Wirkungszusammenhänge
oder zukünftige Wertpräferenzen). 6
4 Einen neueren Überblick über die Debatte geben Mayntz/Scharpf, Steuerung, 1995.
5 Einen umfassenden Überblick über die Verwendung und Differenzierung des Begriffs der
Unwissenheit und Ungewißheit (ignorance or uncertainty) in verschiedenen theoretischen
Kontexten gibt Smithson, Ignorance, 1989; vgl. auch Wynne/Mayer, New Scientist 1993.
6 Insofern unterscheidet sich 'objektive Ungewißheit' im hier angesprochenen Sinne auch von
der Ungewißheit, wie sie die Spieltheorie normalerweise zugrundelegt. Spieltheoretisch
kann man zwar auch zwischen 'subjektiver' und 'objektiver' Ungewißheit unterscheiden,
etwa indem im ersten Fall die Spieler nicht wissen, welche 'Karten' ihre Mitspieler 'auf der
Hand haben' und welche Spielzüge sie planen, während im zweiten Fall z.B. keiner der
Spieler wissen kann, welche Zahl beim nächsten Spielzug gewürfelt wird. Aber allen Spielern
ist aufgrund ihrer Kenntnis der Spielregeln der prinzipielle Möglichkeitsraum bekannt:
Sie wissen, welche Karten im Spiel sind oder welche Zahlen gewürfelt werden können. In
unserem Fall können die Spieler aber niemals endgültig sicher sein, welches Spiel überhaupt
gespielt wird, weil beim 'Spiel mit der Natur' - als welches man die experimentelle
24

Im Unterschied zur 'subjektiven Ungewißheit', die sich vor dem Hintergrund
des zum jeweiligen Zeitpunkt prinzipiell vorhandenen, 'objektiven' Standes des
Wissens relativ klar bestimmen läßt, kann 'objektive Ungewißheit' allerdings aus
logischen Gründen nicht positiv definiert und erst recht nicht gemessen werden. 7
Insofern sperrt sich dieses Phänomen, obwohl es nur allzu offensichtlich ubiquitär
und relevant ist, einer wissenschaftlichen Bearbeitung, soweit diese streng auf die
herkömmlichen Kriterien der Klarheit, Exaktheit und Berechenbarkeit fixiert
bleibt. 8 Daher soll die Rede vom 'Maß der Ungewißheit' zwar auf ein Kontinuum
mehr oder weniger großer Ungewißheit hindeuten. Letztlich kann sie aber nur
alltagssprachlich verstanden werden: Es lassen sich zwar aus Erfahrung ex post
Quellen der Ungewißheit angeben (Paradigmenwechsel, Unabgeschlossenheit der
Erfahrung, Wertewandel), ihre Relevanz und Wechselwirkung lassen sich aber a
priori allenfalls grob abschätzen. Schließlich ist auch klar, daß vollständige Unwissenheit
wiederum aus logischen Gründen zu keiner Prognose - nicht einmal zu
einer 'Ahnung' - und daher auch nicht zur Vorsorge Anlaß geben kann.
Ungewißheit in diesem Sinne ist nicht neu, aber es ist eine 'soziale Tatsache',
daß es zunehmend schwerer fällt, ihre kontroverse Thematisierung zu vermeiden,
sei es, weil die Revidierbarkeit des Wissens gerade aufgrund der Beschleunigung
der Wissensproduktion ins Auge sticht, oder sei es, weil die Konsequenzen vergangenen
Nicht-Wissens über Nebenwirkungen - z.B. des CO 2 -Ausstoßes, der
FCKW-Produktion oder jüngst der Verfütterung von Tierkadavern an Rinder
(BSE) - immer deutlicher werden.
Forschung konzipieren kann - die Spielregeln nicht von den Forschern allein gemacht werden.
Sie wissen immer nur vorläufig und (hoffentlich) annäherungsweise, welche Spielregeln
der Natur selbst zugrundeliegen, und sie können auch nicht wissen, welche Wertpräferenzen
sich zukünftig in der Gesellschaft entwickeln.
7 Lediglich der Begriff der Gewißheit läßt sich terminologisch definieren: "In Form objektiver
Gewißheit tritt Gewißheit ... als Korrelat zu begründetem Wissen auf, in Form von
subjektiver Gewißheit je nach dem Grad beanspruchter Klarheit als Korrelat entweder zu
Überzeugung oder (bloßer) Meinung. ... Die Bedeutung des Terminus 'Gewißheit' ist damit
ähnlich wie im Falle der Bedeutung von 'Evidenz' festgelegt, nämlich einerseits als objektive
Form der Wahrheitsfindung ('Gewißheit' als 'Verfügbarkeit' eines Sachverhalts), andererseits
als subjektive Form der Wahrheitsanerkennung ('Gewißheit' als 'Verfügen' über
einen Sachverhalt)." (Mittelstraß, Gewißheit, 1980, S. 770; Herv. i. Orig.).
8 Es ist daher auch verständlich, daß alle Wissenschaften, die vorwiegend deduktiv operieren
- die Philosophie und die Rechtswissenschaft genauso wie diejenigen Strömungen in den
Naturwissenschaften, die sich einer gesetzeswissenschaftlichen Methodologie verpflichtet
fühlen - mit der hier vorgenommenen, bloß heuristischen Definition Schwierigkeiten haben
werden. Andererseits sind (bewußt) unscharfe Ausgangsdefinitionen bei vorwiegend induktiven
Verfahren der Hypothesengenerierung - z.B. in der qualitativen Sozialforschung
oder der phänomenologischen Naturforschung - oft gerade hilfreich, bisher noch weitgehend
unbegriffene Phänomene überhaupt zu erfassen und zur Diskussion zu stellen.
25

Zugleich besteht Ungewißheit über die Entwicklung von Werten in der Gesellschaft.
Konventionell war z.B. die Bewertung eines Vorgangs als 'Schaden'
unmittelbar auf die Gesundheit und das Eigentum lebender Generationen der
Bürger eines Staates beschränkt. Welche ökologischen Veränderungen zukünftig
als 'Schaden' bewertet werden, ist seinerseits zwar wieder eng verschränkt mit
wissenschaftlichen Entwicklungen, wie etwa der ökologischen Modellbildung,
hängt aber zugleich auch ab von der gesellschaftlichen Entwicklung der zeitlichen,
räumlichen und sozialen Wahrnehmungshorizonte und der ethischen und ästhetischen
Orientierungen.
Zwischen dem sicheren Wissen von der Gefahr und der vollständigen Unwissenheit
scheint es eine Art von 'politischem Kulminationspunkt' zu geben: Während
man klar erkannte und einhellig als schädlich bewertete Nebenfolgen
menschlichen Tuns im allgemeinen entweder technologisch treffsicher eindämmen
oder eben durch in diesem Falle einvernehmliches Nicht-Handeln vermeiden
kann, gibt es bei bloß vermuteten Gefahren im allgemeinen keine klaren, treffsicheren
und daher in ihrer Kosten-Nutzen-Bilanz eindeutigen Vorbeugemaßnahmen
und keinen gesellschaftlichen Konsens, ob man die Vermutungen als
plausibel und die Schäden als bedrohlich ansehen soll. Die politische Brisanz
entsprechender Entscheidungen - gleichgültig ob sie für oder gegen die zur Verfügung
stehenden Vorsorgemaßnahmen getroffen werden - wächst also zunächst
mit zunehmender Ungewißheit, sinkt aber jenseits eines vorstellbaren und historisch
'wandernden' Kulminationspunktes auch wieder ab, weil sich die Vermutungen
schließlich ins vollkommen Diffuse und Ungewisse verlieren.
Ungewißheit in diesem Sinne wurde zwar schon von der Risikosoziologie als
gesellschaftliches Konfliktpotential und Integrationsproblem - häufig auf gesellschaftstheoretischer
und sehr abstrakter Ebene - aufgegriffen. Es wurden aber
bisher noch keine genaueren Überlegungen angestellt, ob, und wenn ja welche
neuen Steuerungsprobleme daraus folgen und wie sie zu überwinden wären. 9
Prima facie könnte man annehmen, daß die Thematisierung von Ungewißheit
im hier definierten Sinn zu extremen Diskrepanzen der Bewertung und damit zu
noch größeren Problemen führen müßte, als sie in herkömmlichen Steuerungssituationen
gegeben sind. Denn gerade bei einem hohen Maß an Ungewißheit
sind zwei völlig konträre Reaktionsformen gleichermaßen plausibel: Die Verdrängung
der Ungewißheit, die Erfahrungen ermöglicht, 10 oder die Vermeidung
9 Das einzige Steuerungsinstrument, das von der Risikosoziologie bisher eingehender thematisiert
wurde, ist das Versicherungswesen. Weil Ungewißheit im hier definierten Sinne
aber mangels anwendbarer Erfahrungswerte über Schadensausmaß und Eintrittswahrscheinlichkeit
nicht auf ein versicherbares Risiko zu reduzieren ist, versagt dieses Steuerungsinstrument
(Beck, Erfindung, 1993, S. 40ff.).
10 So das zentrale Argument von Wildavsky, Searching, 1991.
26

des Erfahrungsbereichs, die vor unliebsamen und potentiell katastrophalen Überraschungen
schützt.
Eine nähere Gegenüberstellung von herkömmlichen und mit 'objektiver' Ungewißheit
belasteten Steuerungssituationen erlaubt aber auch den gegenteiligen
Schluß: Bloße Informationsdefizite auf seiten des Steuerungsakteurs, z.B. der
Umweltverwaltung, können zur Folge haben, daß ineffiziente Steuerungsprogramme
formuliert oder Steuerungsprogramme nicht sinnvoll implementiert
und nicht wirksam vollzogen werden können. Die Wasserbehörde z.B.
weiß vielleicht nicht, welche Schadstoffe eingeleitet werden und wer als Einleiter
in Frage kommt. 11 Die Steuerungsadressaten wissen dagegen recht genau - oder
können es zumindest wissen -, welche Schadstoffe sie einleiten. Wenn sie dem
Steuerungsprogramm nicht Folge leisten, so oft deshalb, weil klar definierte Interessen
entgegenstehen und weil sie mit einer geringen Entdeckungswahrscheinlichkeit
und milden Sanktionen rechnen können.
Ungewißheit, so wie sie hier definiert wurde, z.B. über bisher unerkannte Anwendungsbereiche
und Folgen der Gentechnologie, besteht aber prinzipiell und
könnte auch die Betreiber verunsichern, sei es, weil sie ihre Interessen noch nicht
klar definieren können, oder sei es, weil sie die Wahrscheinlichkeit von Schäden
und das Ausmaß administrativer und gesellschaftlicher Sanktionen nicht abschätzen
können.
Ungewißheit muß also das Steuerungsproblem nicht zwangsläufig verschärfen.
Denkbar ist im Gegenteil sogar, daß die Betreiber sowohl in hierarchischen wie in
horizontalen Koordinations- und (Selbst-)Regulierungsbeziehungen kooperativer
werden, etwa mit dem Ziel, die Folgen der Ungewißheit durch soziale Vertrauensbeziehungen
zu kompensieren und durch Beteiligung an Entscheidungen die
Verantwortung breiter - eventuell sogar auf potentielle Opponenten - zu verteilen.
12 Die Bereitschaft zur Modifikation oder gar zum Abbruch von Technologiepfaden
oder einzelnen Projekten könnte insbesondere bei Betreibern von neuen
wissenschaftlichen Methoden und von neuen Technologien bestehen, soweit
sie ihr Engagement - in Form von Reputation oder Arbeit oder Kapital - noch
nicht in größerem Maße in deren Entwicklung investiert haben, ihnen alternative
Investitionsmöglichkeiten offenstehen und sie aufgrund von Konkurrenzmechanismen
auf das Wohlwollen ihrer sozialen Umwelt angewiesen sind. 13 Das setzt
aber voraus, daß Ungewißheit auch als solche wahrgenommen und normativ von
allen Beteiligten tendenziell ähnlich behandelt wird: Weder als quantité negligeable
('Restrisiko') noch als unmittelbare Gefahr, die den sofortigen Abbruch der
11 Vgl. z.B. Kriminologisches Seminar, Umweltstrafsachen, 1991.
12 Vgl. z.B. die Einrichtung von 'Runden Tischen' durch das Chemieunternehmen Hoechst im
Anschluß an die Störfallserie an hessischen Standorten im Jahr 1993.
13 Vgl. Wiesenthal, Leviathan 1994, S. 144ff.
27

in Rede stehenden Projekte erforderlich macht. Ein solcher Konvergenzprozeß ist
aber höchst voraussetzungsvoll und daher zunächst nicht sehr wahrscheinlich.
Nach den Regeln der Kombinatorik ist hier eine Vielzahl von Divergenzen und
Mißverständnissen denkbar, die sich dann auch wechselseitig aufschaukeln können.
Hier sollen nur die empirisch naheliegendsten erwähnt werden: Wenn die
Betreiber das Problem der Ungewißheit ignorieren und sich sicher fühlen, daß in
dem von ihnen wahrgenommenen Zeithorizont keine (identifizierbaren) Schäden
auftreten werden, werden sie gegenteilige Befürchtungen bestenfalls als Informationsdefizite
oder als 'ideologische Verbohrtheit' der Öffentlichkeit oder der Verwaltung
abtun. Oder sie kalkulieren mit einer doppelten Ungewißheit: Schäden
könnten zwar eintreten, aber es ist zugleich auch ungewiß, ob sie in einem relevanten
Zeitraum auf die Verursacher zugerechnet werden können. Umgekehrt ist
auch denkbar, daß die Betreiber bereit sind, über das Problem der Ungewißheit
kooperativ zu kommunizieren, aber mit einer Verwaltung oder Öffentlichkeit
konfrontiert sind, die ihrerseits Ungewißheit als unmittelbare Gefahr wahrnimmt
und daher jedes Eingeständnis von Ungewißheit sofort in ein Argument zur Blockade
des in Rede stehenden Projekts ummünzt.
Aber nicht nur im Untersuchungsfeld, auch in und zwischen den an der Untersuchung
beteiligten Disziplinen divergieren die Konzeptionen und Wahrnehmungen
von Ungewißheit und die daraus abgeleiteten Modelle und Empfehlungen.
In den Rechtswissenschaften neigt man vielfach dazu, 'Ungewißheit' je
nach normativer Einstellung zur Ökologie entweder als vorsorgepflichtigen Tatbestand
aufzufassen oder in den rechtsfolgenfreien Bereich des 'sozialadäquaten
Restrisikos' 14 zu verbannen. Die Rezeption und Assimilation des Risikobegriffs
erfolgt vielfach in der Form, daß das 'Risiko' als ein Ereignis mit geringerer Eintrittswahrscheinlichkeit
oder vermindertem Schadensausmaß, also als eine Art
'kleinerer Gefahr' - mit entsprechend verminderter Vorsorgepflicht - angesehen
wird. 15 Andererseits sind in der Rechtswissenschaft auch verstärkte Anstrengungen
zu beobachten, Ungewißheit insbesondere im Hinblick auf die Revidierbarkeit
des Wissens ('Stand der Wissenschaft') als eigenständige Kategorie zu behandeln
und in verschiedenen Dynamisierungskonzepten zur Gesetzgebung oder
Rechtsauslegung zu berücksichtigen - in Form von Temporalisierung, Prozeduralisierung,
Lernfähigkeit und Partizipation. Allerdings ist mit diesen Dynamisierungskonzepten
vielfach das Problem verbunden, daß die rechtsstaatlich-
14 Der Begriff des 'Restrisikos' ist, wie in der 'Kalkar-Entscheidung' des Bundesverfassungsgerichts
angedeutet, als Konzession an die erkenntnistheoretische Überlegung zu verstehen,
daß 'Sicherheit' a priori nicht zu beweisen ist, weil sich das gegenwärtige Wissen "immer
nur auf dem Stand unwiderlegten möglichen Irrtums befindet" (BVerfG, Bd. 49
(1979), S. 89ff. (143)).
15 Vgl. Scherzberg, VerwArch 1993.
28

demokratische Funktion des Rechts, nämlich qua Setzung vorweg die Unabhängigkeit
des Entscheidungsprogramms vom ereignisspezifischen Entscheidungsprozeß
zu gewährleisten, 16 tendenziell aufgelöst wird, ohne daß dafür in
vollem Umfang funktionale Äquivalente, etwa im Sinne demokratischpartizipativer
Entscheidungsprozeduren, vorgeschlagen würden.
Auch die Sozialwissenschaften haben sich bisher nicht auf breiter Front der
Beschäftigung mit der Kategorie der Ungewißheit geöffnet. Hier besteht die Tendenz,
einschlägige Regulierungsprobleme entweder, wie oben schon angedeutet,
auf Implementations- und Vollzugsdefizite zu reduzieren, oder sie umgekehrt als
Ergebnis einer - gemessen an statistischen Erfahrungswerten oder Experteneinschätzungen
- verzerrten Risikowahrnehmung in der Öffentlichkeit zu interpretieren.
17 In der neueren Risikosoziologie hat sich dagegen eine von Niklas Luhmann
vorgeschlagene Unterscheidung von 'Gefahr' und 'Risiko' durchgesetzt, die von
der rechtswissenschaftlichen Verwendung dieser Begriffe deutlich abweicht: Was
für den Entscheider ein kalkulierbares oder von Ungewißheit belastetes, aber auf
jeden Fall bewußt in Kauf genommenes 'Risiko' ist, stellt für die (von der Entscheidung)
Betroffenen eine für sie unkalkulierbare 'Gefahr' dar. 18 In dem Maße,
wie die Betroffenen die Gefahr nicht mehr als Schicksal akzeptieren, sondern auf
Entscheidungen oder Nicht-Entscheidungen zurechnen, entstehen Risikokonflikte.
Mit dieser Fragmentierung der Perspektiven wird Ungewißheit allerdings derart
zum potentiellen Mißtrauen aller gegen alle verallgemeinert, daß zwar die oben
geschilderten Mißverständnisse recht gut zu erklären sind. Am Ende bleibt dann
aber nur noch der vage Appell, die Gesellschaft solle sich daran gewöhnen, mit
Unsicherheit zu leben. 19
In dem von Ulrich Beck formulierten Konzept 'reflexiver Modernisierung' werden
Risikokonflikte zwar auch als zunächst reflexartiger Selbstblockierungsprozeß
moderner Institutionen beschrieben. 20 Es wird jedoch angedeutet,
daß hierdurch ein Zwang zur 'Reflexion', d.h. zur bewußten Modifikation konventioneller
Modernisierungsziele (Erkenntnisfortschritt, Wirtschaftswachstum,
Verrechtlichung etc.) und zur kooperativen Abstimmung zwischen den Teilsystemen
entstehen könnte. Es bleibt aber offen, inwieweit 'Reflexion' bei Beck
als empirisch-analytische Kategorie oder als präskriptive Idee zu verstehen ist.
16 Vgl. Maus, KJ 1986.
17 Z.B. Kepplinger et al., Gentechnik, 1991.
18 Luhmann, Soziologie, 1991.
19 Luhmann, Soziologie, 1991, S. 232f.
20 Beck, Erfindung, 1993.
29

1.3. Fragestellung der vorliegenden Untersuchung
Während die Soziologie, soweit sie die Kategorie der Ungewißheit aufgreift, vor
allem fragt, wie sich Entscheidungsprozesse unter der Bedingung von (wahrgenommener)
Ungewißheit verändern, stellt sich für die Rechtswissenschaft vor
allem die Frage, wie dennoch - innerhalb des verfassungsrechtlich vorgegebenen
Rahmens - entschieden werden kann und soll. 21 Diese Unterschiede in der disziplinären
Herangehensweise haben auch in der hier vorliegenden Untersuchung
den Arbeitsprozeß und die Entwicklung der Fragestellung geprägt.
Schon durch die Einordnung des Forschungsprojekts in das von der VW-
Stiftung aufgelegte Förderungprogramm 'Recht und Verhalten' ist eine Ausgangsdifferenz
markiert: 'Fiat justitia pereat mundi' - Gerechtigkeit soll sein, auch
wenn die Welt untergeht - so lautete der Wahlspruch jener Dame Justitia, die, um
Gerechtigkeit zu üben, die Augen vor der Wirklichkeit verschlossen hält. Juristische
Untersuchungen beziehen sich - zumindest traditionell - auf die immanente
Konsistenz von Rechtssetzung und Gesetzesauslegung, ohne der sozialen Bedingtheit
des Rechts und den Rückwirkungen des Rechts auf die soziale Wirklichkeit
verstärkte Aufmerksamkeit zu widmen. Das Ziel der juristischen Arbeit
sind normative Sätze: Was sein soll, weil es rechtmäßig ist. Soweit in neueren
Untersuchungen verstärkt auch 'Rechtstatsachen' berücksichtigt werden, wird der
empirische Ausschnitt doch kaum in seinen sozialen Kontextbezügen wahrgenommen,
sondern vorwiegend durch die positiv-rechtliche Norm definiert.
Die Verhaltenswissenschaften - hier die Soziologie - fragen dagegen, wie sich
Menschen in gesellschaftlichen Formationen tatsächlich verhalten, welche Motivationen
sie dazu antreiben und welche Regelmäßigkeiten dabei zu beobachten
sind. Während die Rechtswissenschaft - aus der Verfassung hergeleitete - normative
Aussagen zum Ziel hat, versuchen Soziologen sich eigener Bewertungen
möglichst weitgehend zu enthalten und fragen daher zunächst gerade nicht, was
sein sollte, sondern was der Fall ist. 22 Auch das Recht begegnet den Verhaltenswissenschaften
als empirisches Phänomen, sei es, daß sie fragen, warum und wie
es zustande kommt, oder warum und wie es in der Praxis wirkt. Seine immanente
Logik ist für sie daher - zumindest traditionell - kein genuines Anliegen. Wider-
21 Z.B. Ladeur, Umweltrecht, 1995.
22 Ein in dieser Hinsicht typisches Mißverständnis ereignete sich auf dem Workshop zu diesem
Projekt, als ein Rechtswissenschaftler uns aufforderte, zur gegenwärtigen Risikoeinschätzung
des Gentechnikgesetzes (S 1-Standard) Stellung zu beziehen, und ich (B.G.) als
Soziologe darauf hinwies, daß dies ein normatives Problem sei (ich meinte damit: das ist
eine Frage, zu der ich wohl eine persönliche Meinung habe, die ich aber als Wissenschaftler
gar nicht beantworten darf). Er antwortete daraufhin (sinngemäß): Genau, das ist eine
normative Frage (womit er wohl meinte: deshalb muß sie beantwortet werden).
30

sprüche im Recht, wie in anderen gesellschaftlichen Bereichen, müssen sie nicht
beseitigen. Sie versuchen vielmehr, aus ihnen die Dynamik der sozialen Entwicklung
herauszulesen. 23 Ein gemeinsames Erkenntnisinteresse entwickelt sich aber
schon seit einiger Zeit bezüglich der Problemstellung, welche Steuerungsleistungen
vom Recht ausgehen und wie sie gegebenenfalls verbessert werden können.
Das impliziert eine gegenseitige Öffnung für empirisch-analytische, respektive für
rechtsimmanente Denkweisen. So untersucht die Implementationsforschung die
Wechselwirkungen zwischen politischen Zielsetzungen, die Formulierung entsprechender
Rechtsprogramme, die Organisationsstruktur der mit der Umsetzung
betrauten Behörden und das Verhalten der Normadressaten. 24
In der vorliegenden Untersuchung geht es um die Implementation von Sicherheitsbestimmungen
in der wissenschaftlichen Forschung, einem gesellschaftlichen
Bereich, der von der allgemeinen Tendenz zur Verrechtlichung bisher weitgehend
ausgenommen war. Im Bereich der Forschung und wissenschaftlichtechnologischen
Innovation stellt sich, mehr als in allen anderen gesellschaftlichen
Bereichen, jedoch das empirische wie normative Abgrenzungsproblem,
inwieweit mit klassischen, erfahrungsbasierten Rechtsbefehlen operiert wird, oder
inwieweit der bereichsspezifischen Entdeckung und Evozierung des Neuen, also
auch potentiell riskanter neuer Wirkmechanismen, Rechnung getragen wird bzw.
Rechnung getragen werden kann und soll.
Am Beispiel der Genforschung gehen wir der Frage nach, wie sich der 'Umgang
mit Ungewißheit' im oben definierten Sinn im Recht, im Verwaltungsvollzug
und in der Forschungspraxis vollzieht und wie er besser gestaltet werden kann.
Dabei soll herausgearbeitet werden, wie der staatliche Rechtsrahmen mit der
Risikowahrnehmung und Selbststeuerung auf den jeweiligen Ebenen - im Verwaltungsvollzug,
in den Betreiberorganisationen, und vor allem in den einzelnen
Laboratorien - interagiert oder interagieren könnte. Ein die disziplinären Perspektiven
überspannendes Motiv ist dabei die Frage, wie sich angesichts von forschungstypischer
Ungewißheit ein vorausschauender Gesundheits- und Umwelt-
23 Entsprechend sind auch viele Bezeichnungen mit verschiedenen Bedeutungen belegt. Auf
das unterschiedliche Verständnis von 'Gefahr' und 'Risiko' in den beiden Disziplinen wurde
schon oben verwiesen. Der Begriff der 'Norm' ist in der Soziologie sehr viel weiter gefaßt
als in der Rechtswissenschaft. Er umfaßt alle verbindlichen sozialen Konventionen, gleichgültig
ob sie rechtlich kodifiziert sind oder nicht. Zugleich werden viele Bezeichnungen in
der Soziologie eher alltagssprachlich verwendet, zumindest dann, wenn es zunächst um eine
qualitative Erfassung und eine allgemeinverständliche Beschreibung von empirischen
Phänomenen geht. Die Funktion der Soziologie liegt vor allem in der Aufklärung - sie will
Sachverhalte zur Diskussion stellen. Die Rechtswissenschaft analysiert dagegen Entscheidungen,
deren Rechtsförmigkeit gerade aus ihrer terminologisch präzisen Herleitung resultiert.
24 Vgl. Mayntz, Implementation I, 1980; Mayntz, Implementation II, 1983.
31

schutz verbessern läßt, ohne dabei wissenschaftlich-technische Innovationen von
vornherein zu unterbinden, und wie die in dieser Hinsicht divergierenden Interessen
zu einem produktiveren Ausgleich gebracht werden können.
1.4. Überblick über den Aufbau der Untersuchung
Im folgenden Kapitel wird zunächst detailliert herausgearbeitet, welche Risiken
im Zusammenhang mit der Gentechnik diskutiert werden und aufgrund welcher
naturwissenschaftlicher und sozialphilosophischer Überlegungen eine rechtliche
Regulierung speziell der gentechnischen Forschung angezeigt erscheint. In Kapitel
3 wird die rechtspolitische Entwicklung, die zum Erlaß rechtlicher Regulierung
gegenüber der Gentechnik - und damit besonders gegenüber der gentechnischen
Forschung - geführt haben, im allgemeineren rechtshistorischen Kontext
der Regulierung von riskanter experimenteller Forschung insgesamt betrachtet.
Diesen, die Entstehung des Regulierungsfeldes skizzierenden Kapiteln folgt in
einem zweiten Teil die Analyse des rechtlichen Normenprogramms. In Kapitel 4
wird die Fortentwicklung rechtlicher Steuerungskonzepte gegenüber riskanten
Technologien speziell unter dem Aspekt der Ungewißheit diskutiert und dabei
werden insbesondere die Risikokonzepte im Atomrecht und im Gentechnikrecht
miteinander verglichen. In Kapitel 5 werden die einzelnen verwaltungsrechtlichen
Instrumente betrachtet und Überlegungen zu ihrer Wirksamkeit gegenüber den
Steuerungsadressaten angestellt. In Kapitel 6 werden flankierende Rechtsinstrumente
aus dem Bereich des Privatrechts und des Strafrechts untersucht. Insbesondere
dem Haftungsrecht werden in der umweltrechtlichen Diskussion in jüngerer
Zeit besondere Vorteile zugeschrieben, denn es scheint die Verlagerung von
Vorsorgeaufgaben von der staatlichen Verwaltung auf private Institutionen zu
ermöglichen ('schlanker Staat').
Der Analyse des Normenprogramms folgt dann in einem weiteren Teil die empirische
Untersuchung der Implementierung der Normen und ihrer Wirkung bei
den Steuerungsadressaten, also den Genforschern. Dabei werden die Etablierung
der entsprechenden administrativen Strukturen auf Seiten der staatlichen Verwaltungen
und bei den Betreiberorganisationen nachgezeichnet sowie die öffentlichen
Stellungnahmen seitens der betroffenen Forscher analysiert. Außerdem haben
wir versucht, im Rahmen ausführlicher Interviewserien bei drei Forschungsgruppen
auch interne, möglichst alltagsnahe Sichtweisen zu erheben. 25
Besondere Aufmerksamkeit galt in diesem empirischen Teil der Untersuchung
25 Die Überlegungen zur methodischen Vorgehensweise sind in Anhang 1 dargestellt.
32

wiederum der Wahrnehmung und Berücksichtigung von Ungewißheit, sowie dem
Umgang mit den ungewißheitsbasierten Regelungen des Gentechnikrechts.
In Kapitel 7 werden diese Fragen für den Umgang mit der Genforschung im
'Geschlossenen System', d.h. im Labor, behandelt. Implementierung und Auswirkung
des Gentechnikrechts im Hinblick auf die experimentelle Freisetzung
und Vermarktung sind Gegenstand von Kapitel 8. Bei der hier eingeführten Stepby-step-Regelung,
dem schrittweisen Übergang vom Labor über kleinere und
zunehmend größere Feldversuche bis zur vollständigen Freigabe, kommen in
besonders deutlichem Umfang die ungewißheitsbasierten Elemente des Gentechnikrechts
zum Tragen. Wichtig ist dabei auch die internationale Dimension: Zum
einen ist die Freisetzung transgener Organismen auch in vielen anderen Ländern
umstritten. Zum zweiten gelten Vermarktungsentscheidungen - als Endpunkt und
Ziel der experimentellen Freisetzungen - für die gesamte EU, so daß die Regulierung
der vorausgehenden experimentellen Freisetzungen nur im Rahmen der EGweiten
Abstimmungsprozesse sinnvoll zu betrachten ist. Kapitel 9 ist der somatischen
Gentherapie und damit einem Bereich gewidmet, der vom Gentechnikrecht
bisher noch kaum erfaßt wird. Denn das deutsche Gentechnikgesetz gilt hier
nur für die Zubereitung entsprechender Präparate im Labor, nicht aber für deren
Anwendung am Menschen. Es handelt sich also um die empirische Untersuchung
eines Kontrastfalls, insofern als hier der Umgang mit Ungewißheit im Modus der
Selbstregulierung in einem bisher noch mehr oder weniger 'rechtsfreien', d.h. noch
nicht spezialgesetzlich regulierten Raum zu beobachten ist.
Im abschließenden Teil wird dann in zweierlei Hinsicht Resümee gezogen: In
Kapitel 10 werden die in den vorausliegenden Kapiteln aufgezeigten Defizite und
Schwierigkeiten noch einmal zusammengefaßt und rechtspolitische und politische
Konsequenzen vorgeschlagen, mit denen unserer Ansicht nach der Umgang mit
Ungewißheit zu verbessern ist. Zum einen geht es darum, wie die Kluft zwischen
dem je aktuellen Noch-Nicht-Wissen und dem je aktuellen Noch-Nicht-Wissen-
Können zu schließen ist, und wie zum zweiten dieses stets verbleibende Noch-
Nicht-Wissen-Können durch eine Demokratisierung der Entscheidungen gesellschaftlich
für alle erträglich gestaltet werden kann. In Kapitel 11 wird eine Einordnung
der hier vorgestellten Befunde in die soziologische Theoriedebatte vorgenommen.
Anknüpfend an die Theorie reflexiver Modernisierung wird abzuschätzen
versucht, welche Veränderungen sich mit der Thematisierung von Ungewißheit
in der Gesellschaft und in der Gesellschaftstheorie ergeben und inwieweit
die Rede vom 'Weg in eine andere Moderne' vor dem Hintergrund der hier
vorgelegten empirischen Ergebnisse gerechtfertigt scheint.
Mit der Wahl dieses Untersuchungsfokus ergibt sich zugleich eine Einschränkung
im Hinblick auf die Gesamtproblematik der Genforschung. Wir betrachten
vor allem die Probleme, die sich aus nicht-intendierten und uner-
33

wünschten Nebenfolgen ergeben können. Die Diskussion über die moralische
Rechtfertigung der intendierten Handlungsziele - der beabsichtigten Veränderungen
im Bereich des Lebendigen und des Menschen selbst - bleibt dagegen
weitgehend ausgeklammert. Ob es also gesellschaftlich überhaupt wünschenswert
ist, Mikroorganismen, Pflanzen, Tiere und Menschen 'nach Maß' zu schaffen,
oder wie diesen Entwicklungen andernfalls Einhalt geboten werden könnte, ist
nicht Gegenstand der Untersuchung. Überlegungen in diese Richtung spielen nur
insoweit eine Rolle, wie es um die Frage geht, ob Ungewißheiten oder gar erkennbare
Risiken in Kauf genommen werden sollen bei Handlungszielen, die in
der Gesellschaft sehr umstritten sind. Entsprechende Überlegungen werden in
Kapitel 10 eingeführt.
34

Kapitel 2: Risikodimensionen der Gentechnologie im Vergleich
Wissenschaftliche Forschung ist als gesellschaftliches Subsystem auf die Suche
nach dem Neuen spezialisiert. Deshalb ist sie auch in besonderem Maße mit neuartigen,
unerwarteten Gefahren konfrontiert. Kognitiv unproblematisch sind dabei
Gefahren mit sofortiger und deutlicher Wirkung, weil sie kausal meist leicht zu
erklären und entsprechend zielgerichtet zu vermeiden sind. 1 Lernen aus Erfahrung
wird hingegen häufig verzögert oder blockiert, wenn Wirkungen nur mittelbar,
undeutlich und räumlich oder zeitlich versetzt eintreten.
So wurde die Gefährdung durch verschiedene giftige Chemikalien, Röntgenstrahlen
und Radium lange Zeit von den betroffenen Wissenschaftlern bezweifelt
oder gar nicht erkannt. Einige starben bei Selbstversuchen oder an den Langzeitwirkungen
der von ihnen erforschten Instrumente oder Stoffe. 2 Gelegentlich
kommt auch psychische Abwehr hinzu, wenn es sich um von den Forschern selbst
erzeugte Nebenfolgen handelt. Befangenheit in eigener Sache ist nichts Ungewöhnliches,
wird aber besonders problematisch, wenn sie kollektiv wirksam und
mit dem Monopol der entsprechenden Sachkompetenz verbunden ist. 3
Trotzdem ist die Befassung mit Risikosteuerung gerade im Bereich der Wissenschaft
nicht selbstverständlich. Lange blieb dieser Bereich aus der gesetzlichen
Regulierung ausgeklammert, wie im nächsten Kapitel noch näher zu zeigen
sein wird. Wenn nun im Verlauf des 20. Jahrhunderts auch die Wissenschaft hier
verstärkt ins Blickfeld gerät, so ist es zunächst erforderlich, die verschiedenen
Risiko- und Verantwortungsdimensionen der Wissenschaft allgemein und speziell
der Gentechnologie systematisch aufzuzeigen.
2.1. Risiko- und Verantwortungsdimensionen der Forschung
Wenn hier von Risikodimensionen die Rede ist, so ist damit nicht vorrangig die in
den Rechtswissenschaften und der Versicherungswirtschaft gebräuchliche Formel
1 Zur Bedeutung des Feedback beim Management von Risiken vgl. Morone/Woodhouse,
Averting, 1986, S. 121ff.
2 Hunter, The Lancet 1936.
3 Berühmtes Beispiel aus dem 19. Jahrhundert ist hier die Reaktion auf die Beobachtung des
Wiener Gynäkologen Ignaz Semmelweis, daß das zur damaligen Zeit gehäufte Auftreten
des Kindbettfiebers von den Ärzten selbst bei ihren Untersuchungen übertragen wurde und
sich durch einfache Hygienemaßnahmen vermeiden läßt. Semmelweis wurde geschmäht
und verlor seine Anstellung. Erst einige Jahre später wurde seine Theorie allgemein akzeptiert
und praktisch umgesetzt (Semmelweis, Lectures, 1850).
35

- Schadensausmaß mal Eintrittswahrscheinlichkeit - gemeint. Wenn es, wie in der
Einleitung angesprochen, auch um die Berücksichtigung von vorerst hypothetischen
Risiken gehen soll, würde eine solche Betrachtungsweise zwangsläufig zu
kurz greifen: Hypothetische Risiken zeichnen sich gerade dadurch aus, daß über
Schadensausmaß und Eintrittswahrscheinlichkeit noch keine, oder zumindest
noch keine empirischen Kenntnisse bestehen können. Normative Begründungen
für Vorsorgemaßnahmen sind daher bei hypothetischen Risiken noch mehr als bei
bekannten Risiken auf ethisch a priori bestimmbare und in unserer Gesellschaft
allgemein geltende Verantwortlichkeitsgrundsätze angewiesen. 4
2.1.1. Neuartige und bekannte Risiken
Die Forschung kommt in zweierlei Weise mit neuartigen Gefährdungen in Berührung.
Einesteils indem sie solche Gefährdungen selbst erzeugt (z.B. Radioaktivität,
synthetische Chemie), anderenteils indem sie andernorts entstandene
Gefährdungen aufklären soll. Denn auch in anderen gesellschaftlichen Bereichen
können neue risikobehaftete Stoffe, Wechselwirkungen, Handlungsabfolgen etc.
auftreten, ebenso wie sich aufgrund natürlicher Prozesse neue Gefährdungslagen
ergeben können. Allerdings können auch bei der Aufklärung andernorts auftretender
Risiken diese wiederum durch die Forschungstätigkeit weiterpropagiert
werden, die zunächst oft in Unkenntnis der erst später bekannt werdenden Wirkmechanismen
vonstatten gehen muß.
Das heißt aber nicht, daß alle Gefahren, die im Handlungsbereich der Forschung
auftreten, nun ihrerseits neuartig sein müßten. Viele Gefahren der experimentellen
Forschung - z.B. im Umgang mit explosivem, giftigem, infektiösem
oder radioaktivem Material - sind schon länger bekannt und gut beschrieben.
Soweit mit diesen Materialien oder Methoden auch in anderen Handlungsbereichen
umgegangen wird, handelt es sich um Gefahren, die die Forschung nicht einmal
in besonderem Maße betreffen, denn häufig werden die Stoffe in geringeren
Mengen verwendet und die Prozesse laufen in kleinerem Maßstab ab als etwa im
industriellen Betrieb.
Allerdings lassen sich gegen bekannte Gefahren sehr viel leichter Vorkehrungen
treffen als gegen bloß vermutete und in ihren Wirkdimensionen weitgehend
unbekannte oder eben umstrittene Gefahren. Deswegen beziehen sich die
4 Wie die Risikosoziologie gezeigt hat, ist die soziale Risikowahrnehmung - gleichgültig wie
weit sie von 'objektiven' Risikokalkulationen abweicht - immer, also auch bei grundsätzlich
bekannten Risiken, von Bedeutung (z.B. Bechmann, Risiko, 1993). Z.B. werden selbstverantwortlich
eingegangene Risiken (z.B. Selbstschädigung durch Rauchen, Skifahren etc.)
immer anders bewertet als fremd auferlegte Risiken.
36

meisten bestehenden Regulierungen selbst dort, wo sie die Forschung betreffen,
überwiegend auf bekannte Risiken. Die Regulierung neuartiger Risiken ist daher
auch nicht einfach mit der Regulierung der Forschung gleichzusetzen. Vielmehr
kommt es im folgenden (Kap. 2.3.) darauf an, diese beiden Risikodimensionen,
die oft gleichzeitig und in nur analytisch unterscheidbaren Kombinationen vorliegen,
näher zu betrachten.
2.1.2. Selbst- und Fremdgefährdung
Solange Wissenschaftler mit ihrer Forschungstätigkeit nur sich selbst gefährden,
handeln sie in eigener Verantwortung. Tatsächlich ist dies, außer bei gezielten
Selbstversuchen, aber selten der Fall. Mitarbeiter werden oft ebenfalls oder in
erster Linie gefährdet, weil sie nicht informiert sind, die Situation schlecht einschätzen
können oder weisungsgebunden handeln. Emissionen aus dem Labor
können schließlich die Nachbarschaft und die Umwelt gefährden. Aber selbst
wenn das nicht der Fall ist, kann zumindest die Aufklärung von Forschungsunfällen
für die Öffentlichkeit von Interesse sein, wenn nicht auszuschließen ist, daß
die im Labor aufgetretenen Schäden im Zuge wissenschaftlich-technischer Innovationen
sich später auch außerhalb manifestieren können. Die Wissenschaftler
sind hier in gewisser Weise die sich selbst erwählenden 'Versuchskaninchen' der
Gesellschaft. 5 Um zukünftig ähnliche Forschungsunfälle zu vermeiden, sind sie
auch in aller Regel an einer (fach-)öffentlichen Aufklärung interessiert. 6
2.1.3. Natürliche und anthropogen erzeugte Risiken: Verantwortung aufgrund
von Handlungsabsicht
Negative Folgen menschlicher Handlungen werden normalerweise ihren Verursachern
schuldhaft zugerechnet, natürlich bedingte Schäden gelten dagegen als
schicksalhaft. Das zeigt sich auch in der Rechtsordnung, die hier zwischen Absicht,
Vorsatz, grober und einfacher Fahrlässigkeit unterscheidet und mit ent-
5 Vgl. Gill, Soziale Welt 1994, S. 438f.
6 Entsprechende Unfälle werden in der Fachliteratur auch häufig publiziert (vgl. z.B. Pike,
Annual Review of Microbiology 1979). Gelegentlich kann die Publikation allerdings auch
aufgrund verschiedener Interessenkonstellationen unterdrückt werden. Ein Chemiker, der
infolge eines schweren Chemieunglücks in den 50er Jahren das später anläßlich eines neuen
Unfalls so genannte 'Seveso'-Dioxin (2,3,7,8-TCDD) isolierte und von dieser Arbeit
schwere Gesundheitsschäden davontrug, berichtete z.B. 1984, daß ihm die vorgesetzte
Dienstbehörde die Publikation seiner Feststellungen damals untersagte, und zwar mit der
Begründung, daß das billig herzustellende TCDD von militärischer Seite als Kampfstoff
verwendet werden könnte (Sandermann, Naturwissenschaftliche Rundschau 1984).
37

sprechend von Stufe zu Stufe jeweils abgeschwächten Sanktionen reagiert. Auch
wenn nur in Ausnahmefällen 7 von Schädigungsabsicht auszugehen ist, werden
gefährliche Experimente in der Wissenschaft moralisch anders wahrgenommen
als durch natürliche Prozesse induzierte Risiken, selbst wenn sie in ihren Konsequenzen
nach der Maßgabe von Schadensausmaß und Eintrittswahrscheinlichkeit
vergleichbar wären. 8
2.1.4. Verantwortung aufgrund von Reflexions- und Handlungsfähigkeit
Die soeben angeführte Abschichtung der moralischen Bewertung orientiert sich
aber nicht nur an der Handlungsabsicht, sondern auch an der Reflexions- und
Handlungsfähigkeit der verschiedenen Akteure. 9 Der Wissenschaft wird man
aufgrund der von ihr beanspruchten Kompetenz - gerade auch bei neuartigen
Risiken - regelmäßig die relativ weitestgehende Erkenntnisfähigkeit zuschreiben
müssen. Auch präventive Handlungsfähigkeit wird man der Wissenschaft in hohem
Maße zuschreiben, zumindest soweit sie von der öffentlichen Hand oder
großen Industrieunternehmen getragen wird. Die empirisch begrenzte Erkenntnisund
Handlungsfähigkeit der einzelnen Wissenschaftler aufgrund des fragmentierten
Charakters der Einzelwissenschaften und der Organisationsdefizite
z.B. an Universitäten wird man dagegen kaum als dauerhaft zureichenden Entschuldigungsgrund
für ein entsprechendes Versagen der Wissenschaft in der Risikoforschung
und -vorbeugung anführen können.
7 Die Forschung an international geächteten Angriffswaffen fällt mit Sicherheit in diesen
Bereich.
8 Der Streit darüber, ob AIDS infolge zellbiologischer oder gentechnischer Experimente,
wie manche behauptet haben, oder durch eine spontane Mutation eines bis dato nur für Affen
infektiösen Virus (SIV -> HIV) entstanden ist, wie die meisten Wissenschaftler annehmen,
ist daher moralisch gesehen durchaus von Belang, auch wenn die medizinischen
Konsequenzen dieselben sind.
9 Wenn z.B. ein Kind an einem auf öffentlichem Gelände angebrachten und leicht zugänglichen
Ventilhebel einer Rohrleitung spielt und damit einen Schaden auslöst, wird man
kaum dessen Eltern (rechtlich) zur Verantwortung ziehen, sondern diejenigen, die den Hebel
dort angebracht haben, obwohl sie wissen konnten, daß er auch für Kinder zugänglich
ist. Ebenso wird man entschuldigen, wenn das Kind dann vor Schreck wegläuft, anstatt die
Feuerwehr zu verständigen. Anders verhält es sich, wenn ein Facharbeiter auf einem
Firmengelände den gleichen Fehler begeht.
38

2.1.5. Gesellschaftliche Bewertung des Handlungsziels
Verständlicherweise gründet sich die gesellschaftliche Akzeptanz von nichtintendierten
Gefährdungen auch auf die moralische Bewertung des Handlungsziels.
Die Bewertung wird sich aber nicht nur danach richten, ob das Ziel als 'gut'
oder 'schlecht' angesehen wird, sondern auch danach, ob alternative Mittel zur
Verfügung stehen, die mit weniger gefährlichen oder ungewissen Nebenfolgen
behaftet sind. Eine Begründungspflicht für die Wahl der Methoden wird also
bereits in der Grundlagenforschung nicht immer von der Hand zu weisen sein. Im
Bereich der anwendungsorientierten Forschung wird man sich gegen eine öffentliche
Begründungspflicht auch für die Forschungsziele selbst kaum längerfristig
sperren können. Empirisch ist in jedem Fall zu beobachten, daß Gefährdungen im
Zusammhang mit allgemein akzeptierten Forschungszielen eher hingenommen
werden als bei Forschungszielen, deren Bezug zum Allgemeininteresse schwer
nachvollziehbar ist. 10
2.1.6. Vermehrungs- und Ausbreitungsfähigkeit als spezifische Dimension biologischer
Risiken
Während im vorstehenden erkenntnistheoretische und soziale Kriterien der Verantwortlichkeit
angesprochen wurden, soll hier das einzige auch bei neuartigen
Risiken eventuell a priori gültige 'objektive' Abschätzungskriterium erläutert werden.
Ein Spezifikum des Umgangs mit lebenden Organismen besteht darin, daß
diese sich selbsttätig vermehren und ausbreiten können. Das bedeutet zweierlei:
- Biologische Risiken sind häufig 'nicht rückholbar'. Anders als chemische Stoffe
werden sie in der Umwelt auch nicht 'abgebaut', nachdem ihre Emission gestoppt
wurde. Im Gegenteil: Sie können - zumindest theoretisch - immer mehr
zunehmen.
- Es gibt kaum ein im voraus abschätzbares Verhältnis der Menge der emittierten
Organismen und den möglichen Schäden. In seltenen, aber kaum vorhersehbaren
Situationen können wenige Exemplare maximalen Schaden anrichten.
Entsprechend sind die Risiken der experimentellen biologischen Forschung nicht
zwangsläufig geringer als die Risiken der Herstellung im großen Maßstab (vgl.
oben, Kap. 2.1.1.). Aus diesen Gründen wurden in der biologischen Forschung,
10 Daß Laien ihre Abschätzung kaum von reinen Risikokalkulationen, sondern von der komplexeren
Abwägung der Ziel-Mittel-Relation unter Einbeziehung von Alternativen abhängig
machen, zeigt u.a. ein Bürgergutachten, das von der Akademie für Technikfolgenabschätzung
Baden-Württemberg initiiert wurde (Rauland, GAIA 1996).
39

wie im nächsten Kapitel noch näher erläutert wird, bereits frühzeitig, nämlich zu
Beginn dieses Jahrhunderts, entsprechende rechtliche Bestimmungen zur Vorbeugung
gegen bekannte Risiken erlassen.
2.2. Biologische Risiken
Die Diskussion biologischer Risikodimensionen beschränkt sich im folgenden auf
die Bereiche, die bei der Abschätzung der Risiken der Bio- und Gentechnologie
bisher eine wichtige Rolle gespielt haben. Anhand der bisherigen Erfahrungen mit
Risiken beim Umgang mit Krankheitserregern und im Pflanzenbau wurden nämlich
Analogiemodelle generiert, aus denen entsprechende Risikoszenarien und
Vorsorgemaßnahmen hergeleitet wurden (vgl. im folgenden auch Schaubild 1 in
Kap. 1, S. 21).
2.2.1. ... am Beispiel des Umgangs mit Krankheitserregern (Mikrobiologie)
Die Zahl der weltweit bis in die 70er Jahre entdeckten und publizierten Laborinfektionen
mit natürlich vorkommenden Krankheitserregern beträgt 4079; 173
Todesfälle sind dokumentiert. 11 Insofern verfügt die Mikrobiologie auch über
einige Erfahrungen im Umgang mit Laborrisiken. Entsprechend hat sie alle bis
dato bekannten Erreger in Risikogruppen eingeteilt, die in Labors mit entsprechenden
Sicherheitsstufen (von S 1 für normale Labors bis S 4 für Hochsicherheitslabors)
bearbeitet werden.
Viele Infektionen ereigneten sich dabei in Kenntnis der vorhandenen Gefahren.
Nicht selten sind Unfälle, z.B. die Verletzung mit Injektionsnadeln, als Ursache
identifiziert worden. Die Gründe für die Infektionen liegen oft in der mangelnden
Ausbildung des Personals, fehlenden technischen oder organisatorischen Vorkehrungen
oder der Verletzung von Sicherheitsbestimmungen aufgrund von Arbeitsüberlastung,
heroischen Gruppenritualen, Selbstüberschätzung und nachlassender
Aufmerksamkeit, wie sie häufig mit einem lange Zeit störungsfreien Betrieb einhergeht.
12
Dennoch sind nicht alle Vorkommnisse als triviale Unfälle einzuordnen. Zum
einen ist bei einem Teil der oben angeführten Infektionen die Ursache nicht geklärt.
Man nimmt lediglich an, daß es sich um Laborinfektionen und nicht um
11 Pike, Annual Review of Microbiology 1979.
12 Pike, Annual Review of Microbiology 1979; Collins, Laboratory, 1993; Phillips, American
Industrial Hygiene Association Journal 1969. Vgl. allgemein zur Organisationspsychologie
der Arbeitssicherheit Nold, Psychologie, 1993.
40

andere Ansteckungsursachen handelt, weil mit einem relativ exotischen Organismus
gearbeitet wurde, mit dem die Betroffenen sonst kaum in Kontakt kommen
konnten, oder weil eine ungewöhnliche Häufung der Erkrankung unter dem
Personal aufgetreten ist. 13
Zweitens ist beim Umgang mit Isolaten aus natürlichen Umgebungen (z.B.
Blutproben) nie endgültig bekannt, welche Krankheitserreger sie enthalten - theoretisch
müßte man sie immer in die höchste Sicherheitsstufe einordnen, um zunächst
ihr Gefahrenpotential zu bestimmen. Erst nach dieser Einordnung dürften
sie in einer entsprechend niedrigeren Sicherheitsstufe weiterbearbeitet werden.
Diese Vorgehensweise wird aber aus pragmatischen Gründen nur in besonderen
Verdachtsfällen gewählt. 14
Drittens wird man, wie etwa beim überraschenden Ausbruch des Marburg-
Virus, 15 immer wieder mit neuen, bis dato vollkommen unbekannten Erkrankungen
konfrontiert, die durch die Einführung von Organismen in neue Kontexte
ausgelöst werden können. Eine Einführung in neue Kontexte kann sich z.B. ereignen:
- unbeabsichtigt bei Fernreisen und Fernhandel (Krankheitskeime, Parasiten),
- durch die Zerstörung natürlicher Habitate (z.B. Abholzen der Regenwälder),
die die dort lebenden Tiere und ihre Krankheitskeime in andere Lebensräume
drängt,
- bei biologisch ungewöhnlichen Ernährungsweisen (z.B. der Verfütterung von
Tiermehl an Wiederkäuer als wahrscheinliche Ursache für BSE),
- bei der Übertragung von tierischem Gewebe auf Menschen (Xenotransplantation),
- bei wissenschaftlichen Experimenten mit Zellkulturen. 16
13 Umgekehrt gilt, daß gerade beim Umgang mit Erregern, die ohnehin in der Bevölkerung
verbreitet sind, z.B. bei AIDS- oder Hepatitis-Viren, eine eindeutige Zurechnung als Laborunfall
oft sehr schwer fällt. Mit verfeinerten (gentechnischen) Diagnostikmethoden läßt
sich allerdings in jüngerer Zeit oft genauer eingrenzen, ob die Infektion von den im Labor
bearbeiteten Proben herrührt oder nicht (vgl. Weiss et al., Science 1988; Barnes, Science
1988).
14 Ein spezifischer Verdacht besteht z.B. dann, wenn die Person, von der die Blutprobe
stammt, schon die klinischen Symptome einer entsprechend ansteckenden und gefährlichen
Krankheit entwickelt hat.
15 Martini et al., German Medical Monthly 1968.
16 Nicht nur die Berichte über 'Rinderwahnsinn' (BSE), sondern auch über andere aktuellere
Entwicklungen sorgten vielfach in der Tagespresse für Aufregung, vgl. nur Flöhl, FAZ
vom 14.2.1995, S. 33. Zu den wissenschaftlichen Hintergründen vgl. Culliton, Science
1990; Kiper, Seuchengefahr, 1992; Crosby, Ecological, 1986; Chapman, New England
Journal of Medicine 1995. Außerdem wird diskutiert, ob z.B. bei der Transplantation von
Immunzellen des Pavians auf AIDS-Kranke die bisher weitgehend unbekannten Erreger
41

Wie sich an diesen Beispielen für neuartige Risiken wiederum zeigt, sind nur die
beiden letzteren durch wissenschaftliche Tätigkeiten direkt hervorgerufen. Für
den oben erwähnten Ausbruch des Marburg-Virus war zwar der Import von grünen
Meerkatzen als Versuchstieren für die biomedizinische Forschung verantwortlich.
Ein vergleichbarer Unfall hätte sich aber auch bei der - u.U. auch illegalen
- Einführung von exotischen Tieren aus anderen Motiven ereignen können.
Aber früher oder später wird die Wissenschaft dann eingeschaltet und in den Umgang
und die anfangs manchmal nicht ganz vermeidbare Weiterpropagierung des
Risikos involviert. Vielfach befindet sich die Mikrobiologie dabei in einer moralischen
Ausnahmesituation, weil auf ihren diagnostischen Einsatz beim Ausbruch
einer neuartigen Infektionskrankheit - anders als in der Grundlagenforschung oder
bei biotechnologischen Innovationen - nicht verzichtet werden kann.
Und viertens ist es schließlich denkbar, daß Erkrankungen aufgetreten sind, die
nicht in die oben genannte Zahl der Laborunfälle eingehen, weil ein unbekannter
Wirkmechanismus zugrundeliegt und deswegen entsprechende Symptome auch
nicht einem u.U. sogar unbekannten Agens zugerechnet werden können, mit dem
die betroffene Person im Labor Kontakt hatte. Daß auch eine schon länger etablierte
Disziplin hier nicht vor Überraschungen gefeit ist, scheint sich gegenwärtig
in der wissenschaftlichen Diskussion um die Ursachen des 'Rinderwahnsinns'
(BSE) zu zeigen. Wenn die derzeit vorherrschende These zutreffen sollte, propagiert
sich der Erreger ('Prion') nicht durch die Multiplikation von Erbmaterial
(DNA, RNA), wie dies bei allen bisher bekannt geworden Infektionskrankheiten
der Fall ist, sondern durch die Umformung von Eiweißmolekülen. Weil dieser
Ansteckungsmodus noch weitgehend rätselhaft ist, lassen sich bisher weder die
Ausbreitungswege noch entsprechende Eindämmungsmaßnahmen zielgenau und
zuverlässig bestimmen. 17
2.2.2. ... am Beispiel des herkömmlichen Pflanzenbaus
Weniger dramatisch, wenngleich durchaus beachtlich, sind die Risiken beim herkömmlichen
Anbau von Pflanzen. Entsprechende Schäden betreffen den Menschen
nicht direkt, machen sich aber in Form der Verunkrautung von Kulturflächen
und der Verdrängung anderer (erwünschter) Arten und deren Vielfalt in
naturnahen Standorten ökonomisch und ökologisch bemerkbar.
von Paviankrankheiten durch Evolution in ihrer neuen Umwelt - dem betreffenden Patienten
- für Menschen wirtsspezifisch und damit ansteckend werden könnten (Süddeutsche
Zeitung vom 16./17. Dezember 1995, S. 12).
17 Vgl. nur das Interview mit einem der führenden BSE-Forscher Charles Weissman (Weissman,
Der Spiegel 1996).
42

Einheimische Kulturpflanzen können aufgrund spontaner Kreuzungen mit verwandten
Wildkräutern oder durch Rückmutation verwildern, soweit sie nicht
hochgradig domestiziert und daher ganz von spezifischen Anbaubedingungen
abhängig sind. Genauere Zahlen für ökologisch schädliche Wirkungen liegen im
Hinblick auf die Einbürgerung von ursprünglich ortsfremden Arten vor:
"Nach Angaben aus Großbritannien liegt die Wahrscheinlichkeit der Einbürgerung
einer fremden Pflanzenart etwa bei 1:100 und die Wahrscheinlichkeit unerwünschter
Veränderungen in den bestehenden Ökosystemen etwa bei 1:1000. Dies sind statistische
Aussagen, denen die Gesamtzahl [32.000] aller absichtlich oder unabsichtlich
auf die Britischen Inseln eingeführten Pflanzenarten zugrunde liegt." 18
Die Wahrscheinlichkeit liegt also relativ niedrig, doch einzelne Arten können sich
massiv ausbreiten. So werden z.B. die von eingeführten Pflanzen und Tieren im
Verlauf des 20. Jahrhunderts in den USA angerichteten wirtschaftlichen Schäden
auf mindestens 97 Milliarden US-Dollar geschätzt. 19 Vielfach liegt zwischen der
Einführung und dem Beginn der spontanen Ausbreitung eine lange Zeitspanne.
Bei Gehölzen wurde ein Durchschnitt von 147 Jahren, bei Stauden ein Durchschnitt
von 32 Jahren ermittelt. 20
Weitere ökologische Probleme werden durch Anbaupraktiken hervorgerufen,
die sich - unter bestimmten ökonomischen Rahmenbedingungen - aus den Sorteneigenschaften
von Nutzpflanzen ergeben können. 21 Zum Beispiel sind bei besonders
ertragreichen Getreidesorten die Ähren so schwer, daß die Halme leicht vom
Wind geknickt werden. Deshalb müssen chemische Wachstumshemmer oder
Neuzüchtungen mit kürzeren Halmen eingesetzt werden. Wenn die Ähren aber
näher zum Boden stehen, werden sie leichter von Pilzen befallen. Dies erfordert
wiederum den Einsatz von human- und ökotoxikologisch nicht unbedenklichen
Fungiziden.
Selbstverständlich sind die genannten Risiken allenfalls in selteneren Fällen
durch wissenschaftliche Experimente im engeren Sinne verursacht, sondern werden
zumeist durch weniger bewußte und kontrollierte Wechselwirkungen zwischen
natürlichen Prozessen - z.B. Auskreuzen und Rückmutation - und menschlichen
Tätigkeiten wie unabsichtliche Verbringung bei Reisen und Transporten,
gezielte Einführung, Pflanzenbau und Pflanzenzüchtung hervorgerufen. Aufgrund
18 Sukopp/Sukopp, Lang-Zeiteffekte, 1994, S. 58; die Gesamtzahl in eckigen Klammern ist
auf S. 51 angegeben. Eine Studie des US-amerikanischen Office for Technology Assessment
kommt zu ähnlichen Zahlenverhältnissen. Danach haben sich in den USA 4500 exotische
Arten etablieren können, von denen ca. 15 Prozent ökonomische oder ökologische
Schäden angerichtet haben (Kiernan, New Scientist 1993).
19 Kiernan, New Scientist 1993.
20 Sukopp/Sukopp, Lang-Zeiteffekte, 1994, S. 109f.
21 Torgersen, Ecological, 1996.
43

der Erfahrungen in diesen Handlungsbereichen ist aber annähernd abzuschätzen,
mit welchen (zeitverzögerten) Wirkungen und Schäden bei der Freisetzung von
biotechnologisch oder gentechnisch, also durch wissenschaftsinduzierten Eingriff
veränderten Pflanzen zu rechnen ist. 22
Es wird bei solchen Abschätzungsversuchen also auf Erfahrungen mit biologisch
einigermaßen vergleichbaren 23 Risiken zurückgegriffen. Allerdings ist zu
bedenken, daß es sich lediglich um Beobachtungen ex post und statistische Mittelwerte
handelt und die Risiken im einzelnen nur schwer abschätzbar sind, weil
eine Vielzahl von ökologischen Faktoren über die Verwilderung und Entfaltung
unerwünschter Eigenschaften entscheidet. 24 Lange Zeit wurden auch keine Versuche
unternommen, diesen Risiken mit gesetzlichen Präventionsmaßnahmen zu
begegnen. Allerdings ist zu beobachten, daß im Zuge der Diskussion um die Freisetzung
gentechnisch veränderter Pflanzen in einigen Ländern, etwa in Kanada,
alle neuartigen Pflanzen einer verschärften Zulassungspraxis unterzogen werden.
25
2.3. Die Debatte über 'besondere' Risiken der Bio- und Gentechnologie
Wie in den letzten Abschnitten gezeigt, können auch bei schon länger eingeführten
Praktiken und Disziplinen entweder bis dato völlig unbekannte Schädigungswirkungen
oder zumindest im Einzelfall überraschende Schäden auftauchen.
Wenn aber, wie gerade auch von den beteiligten Wissenschaftlern und Industrien
vielfach behauptet, mit der Molekularbiologie und der Gentechnik weitgehend
neue Wirklichkeitsbereiche erschlossen werden, so ist hier - prima facie - auch
verstärkt mit der Entdeckung neuer, möglicherweise gefährlicher Wirkmechanismen
zu rechnen. 26
22 Vgl. Tiedje et al., Ecology 1989.
23 Die Vergleichbarkeit ist allerdings auch umstritten. Auf der Grundlage von Plausibilitätsüberlegungen
wird angeführt, daß die Risiken anhand dieser Analogiebildung sowohl
unter- als auch überschätzt werden könnten (vgl. Daele et al., Risiken, 1994, S. 121ff.).
24 Vgl. Sukopp/Sukopp, Lang-Zeiteffekte, 1994.
25 McHughen et al., Flax, 1994.
26 In Organisationen, die eher auf hohe Zuverlässigkeit als auf Effizienz ausgerichtet sind
(sogenannte 'High Reliability Organizations': Elektrizitätswerke, Flugzeugträger etc.), wird
daher häufig ältere, bereits erprobte Technik eingesetzt: "The reliabilities of older hardware
are more certain than are the reliabilities of newer hardware." (Roberts, California
Management Review 1990, S. 106).
44

2.3.1. Die ältere Diskussion um die Risiken beim Umgang im Geschlossenen
System
Diese Sorge hatten zunächst auch die Genforscher selbst, als sie im Anschluß an
die ersten gentechnischen Experimente 1973 zu einem Moratorium aufriefen und
auf der Konferenz von Asilomar Vorsichtsmaßregeln verabredeten, die im wesentlichen
den Erfahrungen der Mikrobiologie im Umgang mit Krankheitserregern
folgten. 27 Für den Umgang im Geschlossenen System wurden physikalische Barrieren
etabliert, die den vier aus der Mikrobiologie bekannten Sicherheitsstufen
entsprechen. Allerdings ist es - im Unterschied zur Mikrobiologie, wo es entsprechende
Listen für alle bekannten Mikroorganismen gibt - bei gentechnischen
Experimenten nicht immer ganz einfach, die aus dem Erbgut verschiedener Organismen
neu rekombinierten Organismen vorab in diese Sicherheitsstufen einzuordnen.
Diese Aufgabe wurde in den meisten Industrieländern an zentrale Expertengruppen
übertragen. Außerdem wurde vorgeschlagen, die Experimente
möglichst mit Organismen durchzuführen, die nur in geeigneten Labormedien
überlebensfähig sind und sich daher in der Umwelt nicht ausbreiten können (sogenannte
biologische Sicherheitsmaßnahmen). Von Freisetzungsexperimenten mit
gentechnischen Konstrukten sollte anfangs vollständig abgesehen werden.
Über Schäden im Zusammenhang mit der Verwendung von gentechnischen
Methoden im Labor und in der industriellen Produktion ist bisher, nach nunmehr
zwanzig Jahren, selten berichtet worden. Lediglich zwei Ereignisse sorgten für
beträchtlichen Aufruhr in der öffentlichen Diskussion, eine Häufung von Krebsfällen
am Institut Pasteur in Paris, die 1986 bekannt wurde, und eine Serie von
Todesfällen und Erkrankungen weltweit im Jahr 1990, die auf Verunreinigungen
in einem mit Hilfe von gentechnisch veränderten Mikroorganismen hergestellten
Präparat beruhte. Eine gentechnikspezifische Verursachung konnte aber in beiden
Fällen weder bestätigt noch widerlegt werden. 28
27 Vgl. Krimsky, Genetic, 1982; vgl. Kap. 11.3.1.
28 Die Untersuchungen zum EMS-Syndrom, von 27 Todesfällen und vielen hundert schweren
Erkrankungen, infolge der Einnahme des von der japanischen Firma Showa Denko mit einem
gentechnisch optimierten Bakterienstamm erzeugten L-Tryptophans sind noch nicht
abgeschlossen (Mayeno/Gleich, Trends in Biotechnology 1994). Eventuell sind sie auch
inzwischen 'im Sande verlaufen'. Auf einer wissenschaftlichen Tagung führte ein Beamter
der US-amerikanischen Arzneimittelbehörde im Mai 1993 aus: "Genetic engineering cannot
be ruled in or ruled out as the cause of EMS". Er berichtete dort auch, daß Showa
Denko bisher keine Proben des verwendeten transgenen Bakterienstamms an seine Behörde
gesendet habe (The Gene Exchange, vol.4, no.2, 1993, p.1; ed. by the National Wildlife
Federation). Vgl. dazu auch unten, Kap. 6.1.5.2.
Bei den 1986 im Institut Pasteur in Paris aufgetretenen Krebsfällen ist zwar, unseren Recherchen
zufolge, eine Untersuchung des Tumorgewebes der betroffenen Forscher vorge-
45

Doch neben der schnellen Etablierung der Gentechnik in der Grundlagenforschung
und ihrer industriellen Anwendung in Laborfermentern zur Herstellung
von Proteinen 29 entwickelten sich auch schon bald Ideen für praktische Anwendungen
von gentechnisch veränderten Organismen im Freiland. 30 Mit Verweis auf
die partiell negativen Erfahrungen bei der Einführung exotischer Arten (s.o.) opponierten
Umweltschützer und Ökologen aber gegen diese Versuche. Nach längeren
Auseinandersetzungen einigte man sich in der zweiten Hälfte der 80er Jahre
zunächst darauf, die Organismen vor der endgültigen Marktzulassung in Einzelfallprüfungen
('case by case') in zunächst kleineren und dann sukzessive erweiterten
Versuchsfeldern ('step by step') zu testen.
2.3.2. Die jüngere Diskussion auf internationaler Ebene
Diese Sicherheitsmaßnahmen für den Umgang im Geschlossenen System sowie
für die Freisetzung wurden in der EG und z.T. auch in anderen OECD-Ländern
nommen worden. Ihre Ergebnisse wurden aber offenbar nie veröffentlicht. Auch unsere
diesbezügliche briefliche Anfrage vom 23.11.1994 an den mit der Untersuchung betrauten
Wissenschaftler, Dr. Gilbert M. Lenoir am Internationalen Krebsforschungszentrum in Lyon,
blieb unbeantwortet. Der Zwischenbericht der Untersuchungskommision konstatiert,
daß es sich 1986 um eine überzufällige Häufung von Krebsfällen am Institut Pasteur gehandelt
hat (Cordier, Lancet 1990). Daraufhin wurde eine multizentrische Studie begonnen,
in der die Erkrankungshäufigkeit in molekularbiologischen Forschungslabors allgemein
erhoben werden sollten. Mittlerweile liegen Ergebnisse aus Großbritannien und eine
genauere Untersuchung über die Beschäftigten am Institut Pasteur in Paris vor (Brown
et al., British Journal of Cancer 1996; Cordier et al., Scandinavian Journal of Work, Environment
and Health 1995). Grundsätzlich zeigen beide Studien, in Konkordanz mit vielen
anderen arbeitsmedizinischen Untersuchungen über Wissenschaftsorganisationen, daß das
Sterblichkeitsrisiko der Beschäftigten der untersuchten Institute deutlich niedriger ist als
das der Gesamtbevölkerung. Während die britische Studie (Brown et al.) darüber hinaus
keine signifikanten Ergebnisse zeigt, deutet die Pariser Studie (Cordier et al.) auf Zusammenhänge
zwischen molekular- und mikrobiologischen Arbeitsmethoden, den dabei verwendeten
Agentien (bestimmte Chemikalien, Mikroorganismen und radioaktive Substanzen)
und der erhöhten Inzidenz von bestimmten, relativ seltenen Krebsarten hin. Wie bei
epidemiologischen Studien auch kaum anders zu erwarten, war es nicht möglich, aus dem
Set der verdächtigen Agentien ein bestimmtes Agens statistisch zu isolieren: "They all interact
with DNA and as such are plausible candidates for initiating or promoting a carcinogenic
process." (Cordier et al., S. 458).
29 Auch bei der industriellen Herstellung von Eiweißstoffen handelt es sich um die Handhabung
von transgenen Organismen im Geschlossenen System, insofern als die Produkte
selbst kein Erbmaterial enthalten (sollten) und nicht mehr vermehrungsfähig sind. Die Organismen,
mit denen die Stoffe hergestellt werden, verbleiben in der Anlage oder können
vor ihrer Deponierung abgetötet werden.
30 Vgl. Krimsky, Biotechnics, 1991.
46

gesetzlich kodifiziert. Umstritten blieb aber bis heute, ob mit der Gentechnik
überhaupt ein spezifisches Risiko verbunden sei, das eine spezialgesetzliche Regulierung
rechtfertige, oder ob umgekehrt sogar aufgrund des spezifischen Risikos
noch weitergehende Restriktionen erfolgen sollten.
Auf der EG- und OECD-Ebene entfaltete sich dieser Disput um die Frage, ob
eine Prozeß- oder eine Produktregulierung angemessener sei. Die Prozeßregulierung,
so wie sie in der EG tatsächlich auch gehandhabt wird, impliziert, daß
alle Forschungs-, Entwicklungs- und Produktionsprozesse, bei denen mit gentechnischen
Methoden gearbeitet wird, in dieser Hinsicht der spezialgesetzlichen
Regulierung unterfallen, gleichgültig zu welchen Produkten sie im Endeffekt beitragen
mögen. 31
Nachdem sich in der EG - hauptsächlich aus anderen Gründen 32 - eine allein
für die Gentechnik geltende Prozeßregulierung durchgesetzt hatte, mußten spezifische
Risiken auch nachdrücklich geltend gemacht werden, etwa in den Ausführungen
von Jan Brinkhorst, dem Generaldirektor des Umweltressorts (DG XI) der
EG-Kommission, aus dem Jahr 1991:
"While the risks from biotechnology may be bigger or smaller, they are still different
from the risks of other techniques. For example, I am also in charge of nuclear
safety. The fact that nuclear energy produces electricity does not mean that it
doesn't have different characteristics from the other means of doing this, like gas or
oil or coal. I think people would be very surprised if we didn't take a specific look at
nuclear power plants. Likewise with biotechnology." 33
Mit der Etablierung einer umfassenden, sektorübergreifenden Prozeßregulierung
war von Anfang an in den Vorstellungen der EG-Kommission - zumindest in
Bezug auf Freisetzungen - auch der Übergang von einer erfahrungsbasierten zu
einer ungewißheitsbasierten Regulierung, also von 'Prevention' zu 'Precaution'
impliziert. Ein Report aus dem Industrieressort (DG III) stellt 1986 fest:
"Existing regulation of products and processes has one essential common characteristic:
it is designed to protect against risks and hazards which are, of their nature, i-
dentifiable and predictable. In seeking to protect the environment from gaseous e-
missions from motor-cars, the regulator knows in advance what the nature of the effects
of such emissions is ... On the other hand, the distinguished feature of the potential
hazards which could arise from deliberate release ... is that the hazards can-
31 Da es sich bei der Gentechnik um eine Querschnittstechnologie handelt, die in unterschiedlichen
Branchen und bei der Herstellung diverser Produkte (Arznei-, Nahrungs-,
Futtermittel etc.) zum Einsatz kommt, spricht man auf EG-Ebene auch von einer horizontalen
Regulierung, die quer zu den bestehenden produktbereichsspezifischen Regulierungs-
und Kompetenzbereichen liegt.
32 Siehe unten, Kap. 3.2.2.
33 Zit. n. Balter, Science 1991.
47

not (at this stage of development of science) be accurateley identified, or their scale
predicted." 34
Es wird hier also eine Unterscheidung zwischen zwei Bereichen vorgenommen,
nämlich den schon länger eingeführten Technologien, deren Effekte bekannt, und
der Gentechnologie, deren Effekte ungewiß seien. Die Gentechnologie erfordere
daher eine andere als die herkömmliche Regulierung.
Der Denkfehler dieser Bereichsunterscheidung besteht darin, daß von der Art
der Regulierung auf die 'Natur' des regulierten Risikos rückgeschlossen wird:
Tatsächlich reagieren die angesprochenen, damals bereits bestehenden Regulierungen
nur auf bekannte Gefahren. Das heißt aber nicht, daß wir sicher sein
könnten, daß z.B. von den genannten Abgasen des Straßenverkehrs nur die bereits
schon bekannten Gefährdungen ausgehen würden. Auch ein Sprecher des
Wissenschaftsressorts (DG XII) kritisierte von Anfang an diese Unterscheidung,
allerdings in der politisch entgegengesetzten Stoßrichtung:
"[I] was not satisfied that the fact of DNA recombination was an accurate criterion
for distinguishing between predictable, assessable risks, and unpredictable risks requiring
a different legislative approach; criteria such as pathogenicity, toxicity, ecotoxicity
seemed more relevant to determination of regulatory requirements." 35
Hier ist mit dem Plädoyer für die Einbeziehung der Gentechnologie in die existierende,
vorwiegend produktorientierte Regulierungsstruktur zugleich auch gemeint,
daß nur bekannte Risiken berücksichtigt werden sollten. Denn in der herkömmlichen
Produktregulierung werden neuartige Risiken in den meisten Ländern
gar nicht (Saatgutzulassung) oder nur in geringerem Maße (Arzneimittelzulassung)
berücksichtigt, als dies bei der Freisetzungsregulierung in der EG der
Fall ist. Entsprechend wird die Produktregulierung auch von den transatlantisch
operierenden multinationalen Konzernen der Chemischen Industrie deutlich präferiert,
die umgekehrt gegen die Prozeßregulierung in der EG einwenden, daß diese
die Gentechnik als Herstellungsmethode stigmatisiere.
In den USA wurden für die Gentechnik, zumindest auf nationaler Ebene, tatsächlich
keine speziellen Gesetze erlassen und auch keine neuen Behörden geschaffen.
Die Risikoabschätzung wird vielmehr im Rahmen der dort ohnehin sehr
strengen Produktregulierung vorgenommen. Dies bedeutet jedoch nicht, daß man
Unterschiede in der Herstellungstechnik vollständig außer acht ließe. Denn auch
in den USA waren alle in Europa heute diskutierten Risikofragen zunächst heftig
umstritten. 36 Zwar hatten sich auch Mitglieder der Ecological Society of America
34 Zit. n. Gottweis, Governing, 1995, S. 439f.
35 Zit. n. Gottweis, Governing, 1995, S. 440.
36 Vgl. z.B. Krimsky, Genetic, 1982; Krimsky, Biotechnics, 1991.
48

1989 der produktorientierten Sichtweise prinzipiell angeschlossen und ein methodenspezifisches
Risiko der Gentechnik negiert:
"Genetic engineered organisms should be evaluated and regulated according to their
biological properties (phenotypes), rather than according to the genetic techniques
used to produce them."
Aber im nächsten Satz postulieren sie dann doch ein spezifisches Risiko, das sich
aus der - gerade auch von den Befürwortern in ökonomischen Kontexten behaupteten
- technischen Potenz der neuen Biotechnologien ergeben soll:
"Nonetheless, because many novel combinations of properties can be achieved only
by molecular and cellular techniques, products of these techniques may often be
subjected to greater scrutiny than the products of traditional techniques." 37
Unterhalb des eher symbolischen Grundsatzstreits über Produkt- versus Prozeßregulierung
werden dann in der US-amerikanischen Verwaltungspraxis auch ähnliche,
auf OECD-Ebene ohnehin permanent abgestimmte Prüfverfahren und -
maßstäbe angelegt wie in der EG. 38 Unterschiede in der Restriktivität der Regulierungspraxis
scheinen sich dann - zumindest im Bereich der Freisetzung - auf
die in den USA schon weiter fortgeschrittene Standardisierung der Verwaltungspraxis
zu beschränken, die sich aus dem größeren Erfahrungsvorlauf
ergibt. 39
Die oben zitierte Warnung der Ökologischen Gesellschaft von Amerika wurde
unlängst eindrucksvoll bestätigt. Pioneer Hi-Bred International hatte transgene
Sojabohnen mit einem höheren Gehalt an zwei für ein optimales Wachstum von
Mastvieh wichtigen Aminosäuren (Methionin und Cystein) entwickelt. Die entsprechenden
Gene stammen aus der Paranuß, die diese Aminosäuren in besonders
reichlichem Maße enthält. In Untersuchungen, die von der US-amerikanischen
Nahrungsmittelbehörde (FDA) verlangt wurden, zeigte sich, daß die transgenen
Sojabohnen beim Verzehr durch Menschen, die gegen Nüsse allergisch sind,
potentiell tödliche Wirkungen ausgelöst hätten. 40
37 Tiedje et al., Ecology 1989, S. 298; im gleichen Sinne äußern sich auch Vertreter der USamerikanischen
Union of Concerned Scientists: "There are no properties or risks attached
to an organism just because it has been engineered." (Rissler/Mellon, Ecological, 1996, S.
4).
38 Vgl. Levidow/Carr, S&PP 1996.
39 Vgl. unten, Kap. 8; vgl. Hohmeyer et al., Internationale, 1994.
40 Nordlee et al., New England Journal of Medicine 1996. Soja für Tierfutter und menschliche
Ernährung wird normalerweise nicht getrennt angebaut und verarbeitet. Insofern hätte
das für Mastvieh bestimmte Soja auch leicht in Nahrungsmittel gelangen können, die für
den menschlichen Verzehr bestimmt sind. Pioneer Hi-Bred zog aufgrund dieser Ergebnisse
seine Vermarktungspläne zurück.
49

Das Risiko wurde also nicht durch die gentechnische Methode selbst ausgelöst,
sondern ist auf die Inhaltstoffe des Spenderorganismus, also der Paranuß,
zurückzuführen. Mit herkömmlichen Züchtungstechniken hätte man die entsprechenden
Gene aber nicht zwischen zwei biologisch so entfernt stehenden
Organismen wie der Sojabohne und der Paranuß übertragen können. Das Risiko
konnte in diesem Fall auch nur entdeckt werden, weil das Allergierisiko der Paranuß
bekannt ist. 41 Wenn Gene aus Spenderorganismen übertragen werden, die
vorher in der menschlichen Ernährung keine Rolle gespielt haben, gibt es auch
keine Möglichkeit, Allergierisiken vor der Vermarktung gezielt zu testen. So wird
im renommierten New England Journal of Medicine in einem Begleitkommentar
zur Veröffentlichung des oben angeführten Untersuchungsberichts gewarnt:
"[M]ost biotechnology companies use microorganisms rather than food plants as
gene donors, even though the allergenic potential of these newly introduced microbial
proteins is uncertain, unpredictable and untestable." 42
Das Risiko, vor dem hier gewarnt wird, rührt also nicht von der Übertragungsmethode
als solcher her, sondern von der Tatsache, daß viele der verwendeten
Spenderorganismen nicht hinreichend bekannt sind, und zwar deshalb, weil sie
ohne die neuen Übertragungsmethoden in der menschlichen Ernährung bisher
keine Rolle spielen konnten. Insofern liegen in den neuartigen Möglichkeiten der
Methode auch neue Risiken.
2.3.3. Die Diskussion in der Bundesrepublik
In der Bundesrepublik wurde ein inhaltlich ähnlicher Streit mit einer anderen
Terminologie geführt. Von Kritikern wurde gegen die herrschenden Sicherheitsvorkehrungen
eingewandt, daß die dort zugrundegelegte 'additive Risikoabschätzung'
unzureichend sei. Damit ist gemeint, daß das Risiko der transgenen
Organismen aufgrund des (bekannten) Gefahrenpotentials der Ausgangsorganismen,
aus denen die genetischen Teilkomponenten stammen, eingestuft werde.
43 Dagegen wird eingewandt, daß die Einzelkomponenten aufgrund unvorsehbarer
Wechselwirkungen bzw. Emergenzen andere Wirkungen als in den Ausgangsorganismen
entfalten könnten. 44 Wie schon in der Einleitung (s. S. 19) an-
41 Die Paranuß gehört zur Gruppe der acht bis zehn am häufigsten Allergien auslösenden
Nahrungsmitteln. Wenn Gene aus dieser Gruppe auf andere Nahrungsmittel übertragen
werden, verlangt die FDA Allergietests.
42 Nestle, New England Journal of Medicine 1996, S. 726.
43 Diese Kritik zielt auch auf das Gentechnikgesetz. Dabei wird übersehen, daß das Gentechnikgesetz
sehr wohl einige ungewißheitsbasierte Regelungsaspekte enthält, wie in dieser
Arbeit noch ausführlich zu zeigen sein wird.
44 Bonß et al., Kontext, 1992; vgl. Gloede et al., Biologische, 1993.
50

gedeutet, wird dieser Einwand der 'synergetischen Risikophilosophie' mittlerweile
weitgehend akzeptiert. Allerdings wird entgegengehalten, daß synergetische Prozesse
- bzw. unerwartete Risiken im allgemeinen - nicht nur durch gentechnische,
sondern auch durch andere biotechnische Eingriffe sowie natürliche Ereignisse
ausgelöst werden könnten. Ein besonderes Risiko der Gentechnik sei daher auch
weiterhin nicht auszumachen. 45
Viele deutsche Umweltschützer halten dagegen an der Behauptung eines besonderen
Risikos der Gentechnik als Übertragungsmethode fest. 46 Insofern als
entsprechende Schäden empirisch bisher nicht nachgewiesen werden konnten
(s.o.), müßte diese Behauptung aber zumindest theoretisch untermauert werden.
Theoretisch - und damit vor dem empirischen Auftreten entsprechender Schäden
- ließe sich ein besonderes Risiko der Gentechnologie als Übertragungsmethode
aber nur begründen, wenn man über ein konkurrierendes Paradigma und
damit über einen unabhängigen Standpunkt verfügte, von dem aus man sowohl
die Gentechnologie als auch die Züchtung analysieren könnte und dann eventuell
andere als die bekannten und in der Diskussion schon allseits berücksichtigten
Differenzen feststellen könnte. 47 Die Behauptung, daß 'die Gentechnik nichts
45 Daele et al., Bewertung, 1994.
46 Z.B. Raubuch/Baufeld, GID 1996; vgl. Gill, Wechselwirkung 1996.
47 Das von Arnim von Gleich (TA-Datenbank-Nachrichten 1996) in diesem Zusammenhang
vorgeschlagene Kriterium der besonderen 'Eingriffstiefe' stellt auch keine schlüssige Begründung
eines 'besonderen Risikos' dar. Dieses Kriterium, das Gleich bisher in der Chemiediskussion
verfochten hat, ist u.E. auf biologische Prozesse nicht sinnvoll anzuwenden:
Schon logisch ist es widersprüchlich, einerseits - zu Recht - von unbekannten Prozessen
und Folgen zu sprechen, aber andererseits eine besondere 'Wirkmächtigkeit' oder gar 'graduell
meßbare' Eingriffstiefe 'der' Gentechnologie zu behaupten. Zum zweiten läßt die Vorstellung,
daß die Gentechnologie, anders als 'sanfte Biotechnologien', nicht nur an den
'Phänomenen', sondern an den 'Strukturen' des Lebendigen, d.h. dem Genom ansetze, die
u.E. wohlbegründete Kritik am genetischen Reduktionismus außer Acht. Diese weist darauf
hin, daß die im molekularbiologischen Dogma begründete Vorstellung einer 'Steuerung'
biologischer Phänomene durch 'Gene' zumindest sehr verkürzt ist. Dieser Einwand
könnte praktisch auch bedeuten, daß die Gentechnologie weder im Hinblick auf intendierte
noch auf nicht-intendierte Wirkungen so 'mächtig' ist, wie Befürworter und viele Kritiker
annehmen. Außerdem wird von Ökologen argumentiert, daß es bei der Beurteilung von
Folgen nicht auf den Prozeß oder die Methode der genetischen Veränderung, sondern gerade
auf den biologischen Phänotyp und seine Anpassung an das jeweilige Habitat ankomme.
Ein schwerer Schaden kann z.B. auch dadurch herbeigeführt werden, daß ein Organismus,
etwa ein natürlich vorkommender Krankheitserreger, unabsichtlich in ein Habitat
eingeführt wird, in dem er zufällig besonders günstige Ausbreitungschancen vorfindet (siehe
oben, Kap. 2.2.1.). Von einem besonders tiefen, wissensbasierten und absichtlich an den
'Strukturen' ansetzenden Eingriff kann man aber gerade im letzteren Fall nicht sprechen.
51

anderes mache als die Natur', 48 erscheint aus der Binnensicht der Molekularbiologie
schlüssig, weil sie die Natur eben nur im Rahmen ihres eigenen experimentellen
Paradigmas begreifen kann, in dem wissenschaftliche Erklärung und die
kontrollierte Veränderung natürlicher Phänomene in eins gesetzt sind. Den Molekularbiologen
erscheint die Gentechnik deshalb sogar als berechenbarer und sicherer
als die herkömmliche Züchtung, weil bei der Gentechnik die übertragenen
Sequenzen weitgehend oder vollständig bekannt sind, während bei der Züchtung
die Genome verschiedener Organismen blind durcheinandergewürfelt werden. 49
Gegen diesen Berechenbarkeitsmythos der Molekularbiologen hat die Ökologie
erfolgreich eingewandt, daß es bei den Wirkungen eines Organismus auf den
Phänotyp und nicht auf den Genotyp ankomme. Insoweit als ein bestimmter Phänotyp
aber durch verschiedene gentechnisch oder nicht-gentechnisch erzeugte
Mutationsereignisse hervorgerufen werden kann, macht die Ökologie hier gar
keine Aussagen über besondere Risiken der Gentechnik als Übertragungsmethode.
50
Andere konkurrierende Paradigmen, die aus dem Blickwinkel der Theorie
morphogenetischer Felder oder der Beobachtung epigenetischer Prozesse auch
die molekulare Ebene miteinbeziehen, machen vor allem auf Erklärungsprobleme
des vorherrschenden genetischen Determinismus aufmerksam. 51 Soweit sie generell
auf die Instabilität genetischer Prozesse hinweisen, verdeutlichen sie zunächst
nur das allgemeine Ungewißheitspotential in der Biologie, das mitterweile ohnehin
vom Mainstream der Molekularbiologen anerkannt wird. 52 Soweit aber aus
konkurrierender theoretischer Perspektive auch ein besonderes Risiko der Gentechnik
als Übertragungsmethode behauptet wird, bleibt dieses bisher nur metaphorisch:
"Biotechnology has been likened to nuclear technology in that natural processes are
accelerated so that runaway reactions become potentially unstable and need stringent
controls to avoid melt-down. We face the equivalent of nuclear meltdown in
ecosystems by destabilisation of genetic processes that are fluid but have many
checks and balances in the natural world due to the isolating mechanisms that prevent
most species from interbreeding. Those checks and balances remain in place
with traditional breeding methods, but they have now been removed by the techni-
48 Z.B. Reich, Die Zeit 1994. Dagegen stellt Ernst-Ludwig Winnacker, ein renommierter
Genforscher, neuerdings fest: "Die Legende von der Natürlichkeit der Gentechnik ist eine
Legende. ... Eine solche Komponente der totalen Verfügbarkeit hat es bislang nicht gegeben;
sie könnte unnatürlicher nicht sein." (zit. n. Die Zeit vom 13.9.1996, S. 34).
49 Z.B. Daele et al., Bewertung, 1994, S. 131.
50 Tiedje et al., Ecology 1989; Sukopp/Sukopp, Lang-Zeiteffekte, 1994.
51 Goodwin et al., Journal of Theoretical Biology 1993; Strohman, Bio/Technology 1994.
52 Vgl. unten, Kap. 8.4., Kap. 9.3.2.
52

ques of direct gene transfer between any species. Some gene transfer will be benign
and possibly beneficial while others will have severe ecological consequences." 53
Allerdings ist es möglich, daß mit dem theoretischen und experimentellen Fortschritt
konkurrierender Paradigmen ein besonderes Risiko der Gentechnik auch
schlüssig zu zeigen sein wird.
Ohnehin wird in Deutschland auch von denjenigen, die ein besonderes Risiko
der Gentechnik negieren, die Prozeßregulierung auf spezialgesetzlicher Grundlage
zumeist nicht infrage gestellt. So stellen die Veranstalter des Verfahrens zur
Technikfolgenabschätzung der gentechnisch erzeugten Herbizidresistenz am Wissenschaftszentrum
Berlin fest:
"Regulierungen, die nicht an den erkennbaren Risiken, sondern an der Neuheit der
Gentechnik ansetzen, sind international zunehmend als innovationsfeindlich in Verruf
geraten. Trotzdem waren sie im TA-Verfahren auch bei den Befürwortern der
Technik nicht grundsätzlich umstritten. Sie tragen der problematischen Akzeptanz
der Gentechnik Rechnung (wenn auch aus der Sicht der Kritiker nicht weit genug)."
54
Die Ungleichbehandlung der Gentechnik gegenüber herkömmlichen Techniken
wird also hier aus politisch-pragmatischen Gründen akzeptiert.
2.4. Schlußfolgerungen für die weitere Untersuchung
Wenn man nun schlußfolgert, daß die Gentechnik 'kein besonderes Risiko' aufweist,
55 kann damit zweierlei gemeint sein. Isoliert und umgangssprachlich verstanden
signalisiert dieser Satz, daß das Risiko 'nicht besonders hoch' sei. Obwohl
diese Bedeutung gelegentlich wohl auch suggeriert werden soll, ist sie durch
die Fachdiskussion in keiner Weise gedeckt. In der Fachdiskussion wird dagegen
mehrheitlich nur behauptet, daß die Ungewißheiten und absehbaren Risiken nicht
höher seien als bei anderen biologischen Techniken sowie bei mehr oder weniger
natürlichen ökologischen Prozessen. Wenn man behauptet, daß die Gentechnik
'nichts anderes mache als die Natur', dann müßte man in der Logik dieser Behauptung
auch einräumen, daß sie partiell auch so gefährlich sein kann wie das AIDS-
Virus, dessen Mutation und Übergreifen auf den Menschen gerade von den Befürwortern
der Gentechnik als natürliches Ereignis angesehen wird.
Auch die wissenschaftliche Aussage, daß die Gentechnik kein spezifisches Risiko
darstelle, ist interpretationsbedürftig. Für die Gegenbehauptung, daß die
53 Goodwin, Species, 1996, S.76f.
54 Daele et al., Bewertung, 1994, S. 142.
55 So Daele, Soziale Technik 1995.
53

Übertragungsmethode als solche besonders riskant sei, scheint es derzeit keine
schlüssigen Begründungen zu geben. Die Potenzen neuer biotechnischer Methoden,
Gene auf nicht-artverwandte Organismen zu übertragen, scheinen dagegen
zumindest in einigen Bereichen - etwa bei der Nahrungsmittelproduktion (s.o.) -
im Vergleich zu herkömmlichen Techniken besondere Risiken zu beinhalten.
Schwierig dürfte es allerdings sein, ein generelles Urteil über die Risikopotentiale
der Gentechnik im Vergleich zu allen anderen Eingriffen und natürlichen Prozessen
zu fällen, das dann auf eine sehr allgemeine theoretische Betrachtung humaninduzierter
versus spontaner Evolutionsprozesse abheben müßte. Wir lassen
das hier, auch mangels eingehender eigener biowissenschaftlicher Fachkompetenz,
dahingestellt.
Wir halten lediglich fest, was durch den Mainstream der Fachdiskussion gedeckt
ist: daß bei der Gentechnik sowohl mit prinzipiell bekannten als auch mit
unerwarteten Risiken zu rechnen ist. Es bleibt dann zu fragen, ob - gleichartige
Überraschungspotentiale vorausgesetzt - die Gentechnik oder auch andere neue
Biotechnologien einer ungewißheitsbasierten Regulierung unterzogen werden
können, die weitergehend ist als die Regulierung von älteren, teils mehr und teils
weniger absichtlichen Eingriffen im Bereich des Lebendigen. Dafür sprechen drei
heuristische Gründe:
1. Bei der modernen Gen- und Biotechnologie handelt es sich um einen absichtsvollen
und bewußten Eingriff im Bereich des Lebendigen. 56 Die anwendungsorientierten
Handlungsziele sind teilweise gesellschaftlich sehr umstritten. 57
Oft stehen überdies besser erprobte und brauchbare Handlungsalternativen zur
Verfügung. 58 Daher kann zumindest die anwendungsorientierte Forschung - im
Lichte der in Punkt 2.1.2. bis 2.1.6. angeführten Erwägungsgründe - weitergehenden
Verantwortungs- und Begründungspflichten unterzogen werden als andere
Eingriffe im Bereich des Lebendigen.
2. Die Gentechnik ist eine relativ neue Technik. Es hat sich in der Vergangenheit
gezeigt, daß sich die meisten mit neuen Eingriffen verbundenen Überra-
56 Wenn dagegen z.B. ein Reisender eine Tropenkrankheit einschleppt, handelt er in aller
Regel nicht absichtsvoll. Wenn exotische Tiere oder Pflanzen eingeführt werden, handeln
die Protagonisten zwar meistens absichtsvoll, aber oft nicht sehr bewußt, d.h. sie sind zur
wissenschaftlichen Reflexion ihres Tuns oft kaum befähigt.
57 So ist das Handlungsziel bei dem oben angeführten Beispiel der Einführung von Paranuß-
Genen in Soja zur rationelleren Mästung von Schlachtvieh zumindest fragwürdig.
58 Die Mikrobiologie, die sich in neuerer Zeit ebenfalls gentechnischer Methoden bedient,
handelt bei der Erforschung zwar absichtsvoll und auch ebenso bewußt, d.h. wissenschaftlich
reflexionsfähig, wie die Biotechnologie, aber sie hat selten eine moralisch akzeptable
Alternative: Sie hat die Krankheitskeime, die sie erforscht und u.U. auch unabsichtlich
weiterpropagiert, nicht selbst erzeugt.
54

schungen in überschaubaren Zeiträumen zeigen. Das rechtfertigt Sicherheitszuschläge
zumindest für die Anfangszeit. Selbstverständlich ist damit nicht zu
gewährleisten, daß 'danach' - was auch immer das heißen mag - keine Überraschungen
mehr auftreten können. Diese können besonders heimtückisch sein,
weil es aufgrund des lange verzögerten Feedbacks zu besonders umfangreichen
Ausbreitungen kommen kann, wie sich u.a. bei der Einführung exotischer Arten
gezeigt hat. 59
3. Bei steigendem Wohlstand und zunehmenden Handlungskapazitäten ist generell
in modernen Gesellschaften eine wachsende Risikoaversion zu beobachten.
Dabei wurden dann auch im Chemikalien- und Arzneimittelrecht zunächst die
neueren Produkte und Techniken einer verschärften Regulierungspraxis unterzogen;
ältere Produkte und Prozesse werden dann gegebenenfalls sukzessive
ebenfalls einbezogen, wie das in Deutschland z.B. mit schon länger gebräuchlichen
Arzneimitteln der Fall ist. Man muß mit der Einführung neuer Standards
"irgendwo anfangen dürfen, ohne immer gleich alles zu regeln". 60
Die analytische Unterscheidung der Risikodimensionen bedeutet allerdings noch
nicht, daß die angeführten Kriterien - z.B. Neuartigkeit, Fremdgefährdung, Vorhandensein
von erprobten Alternativen - immer, in hohem Maße und unter allen
Umständen auf die Genforschung zutreffen müßten oder in anderen Bereichen
nicht zutreffen könnten.
Auch innerhalb der Genforschung lassen sich anhand dieser Dimensionen keine
einfachen Bereichsabgrenzungen treffen. So wäre es z.B. irrig anzunehmen,
daß die Ungewißheit der Sicherheitsstufe S 1 vorbehalten wäre, in allen anderen
Sicherheitsstufen aber nur mit bekannten Risiken zu rechnen sei. Die Ungewißheit
besteht eben unabhängig von der Einstufung in Sicherheitsstufen, die immer
nur anhand von a priori vermuteten Risiken im Hinblick auf Human-, Tier-, oder
Pflanzenpathogenität erfolgt.
So kann auch ein bekanntermaßen gefährlicher transgener Mikroorganismus,
der z.B. nach S 4 eingestuft ist, unvorhergesehen noch andere gefährliche Wirkungen
entfalten als die, die zu dieser Einstufung geführt haben. Umgekehrt wäre
es auch denkbar, daß ein ursprünglich nach S 1 eingestufter transgener Mikroorganismus
einen anderen Stoffwechselweg im Stickstoffkreislauf der Erde eröffnet
und folglich eine andere Zusammensetzung der Erdatmosphäre zur Folge
hätte. Die Folgen könnten weit dramatischer sein als die Ausbreitung eines gegenwärtig
nach S 4 eingestuften Organismus (z.B. Ebola-Virus), ohne daß der
neu entstandene Organismus in irgendeiner Form human-, tier-, oder pflan-
59 Vgl. Daele et al., Bewertung, 1994, S. 138ff.
60 Vgl. Daele et al., Bewertung, 1994, S. 139.
55

zenpathogen sein müßte. Ein neuer Wirkmechanismus ist mit der Einstufung nach
bekannten Kriterien eben nicht zu erfassen.
Insofern müssen aus der Berücksichtigung der Ungewißheit andere Rechtsfolgen
erwachsen als bei der nach herrschender juristischer Lehre erfolgenden
Abschichtung zwischen Gefahr und Restrisiko, die tatsächlich der Abstufung von
S 4 zu S 1 folgt.
56

Kapitel 3: Zur Geschichte der rechtlichen Vorsorge vor experimentellen
Risiken
Obwohl die wissenschaftliche Forschung, wie wir im vorigen Kapitel gezeigt
haben, sowohl mit neuartigen als auch mit bekannten Risiken konfrontiert ist, war
sie bisher nur peripher Gegenstand der gesetzlichen Regulierung. Dafür lassen
sich, neben der verfassungsrechtlichen Privilegierung der Forschungsfreiheit, drei
weitere Gründe nennen:
- Ihre unmittelbaren Wirkungen sind in der Regel aufgrund der geringen Menge
an Stoffen, die experimentell genutzt werden, tendenziell zu vernachlässigen.
- Aufgrund der Vielfalt an Stoffen und Umgangsformen, die experimentell erprobt
werden, ist eine Regulierung schwieriger als bei technisch bereits standardisierten
Prozessen industrieller Produktion.
- Wissenschaftler publizieren und rezipieren Warnungen vor bisher wenig bekannten
Laborunfällen in den normalen Fachzeitschriften. Anders als Arbeiter
in der industriellen Produktion sind sie für ihre Arbeitssituation in relativ hohem
Maße selbst verantwortlich. Zumindest existiert diese Vorstellung als
Selbst- wie als Fremdbild. Daher kommt es weder zu einer nachhaltigen gewerkschaftlichen
noch staatlichen Thematisierung von Arbeitsschutzproblemen.
Trotzdem finden sich einige auch für die Forschung geltende Gesetze (vgl. Tabelle
1, S. 58), die aber im wesentlichen auf andere Tätigkeitsbereiche, wie etwa die
industrielle Produktion, zugeschnitten sind. Entsprechend ihrer Genese und ihrem
primären Geltungsbereich beziehen sie sich daher überwiegend auf erkannte
Gefahren. Erst mit dem Gentechnikgesetz bzw. den entsprechenden EG-
Richtlinien wurden Vorschriften erlassen, die von vornherein auch für die Forschung
konzipiert waren und auch der Vorsorge vor neuartigen Risiken dienen
sollen.
Im folgenden wird anhand eines zumindest kursorischen Vergleichs der Geschichte
und der Regelungsstruktur der verschiedenen Gesetze untersucht, wie
der spezifische Umgang mit der Forschung normativ gestaltet ist und inwieweit
insbesondere das bereits im ersten Kapitel theoretisch skizzierte Problem des
forschungstypischen Umgangs mit Ungewißheit dabei berücksichtigt wird.
57

Tabelle 1:
Bereich
Naturwissenschaftliche
Laboratorien
Gesetzliche Regulierung des Arbeits-, Gesundheits- und Umweltschutzes
in der Forschung
Gesetze (G) bzw. Verordnungen (V)
GefahrstoffV (TRG 451), StrahlenschutzV
RöntgenV, AbfallG, AbwasserherkunftsV
Biowissenschaftliche
Labors (zusätzlich)
Tierversuche (zusätzlich)
Medizinische Menschenversuche
Empirische Sozialforschung/Epidemiologie
BundesseuchenG, TierseuchenerregerV,
PflanzenschutzG, GentechnikG
TierschutzG
ArzneimittelG, StrahlenschutzV
StGB §§ 223ff. (Körperverletzung)
Datenschutzrecht
Arztgeheimnis
3.1. Zur Geschichte forschungsrelevanter Gesetze
Die ersten nachweisbaren Vorschriften, die die von manchen Forschungsarbeiten
potentiell ausgehenden Gesundheitsgefahren zum Gegenstand haben, finden sich
bereits im Reichsseuchengesetz, das im Jahre 1900 verabschiedet wurde und die
bis dahin auf Landesebene erlassenen Bestimmungen zur Seuchenhygiene im
Deutschen Reichsgebiet vereinheitlichen sollte. Darin war auch eine Verordnungsermächtigung
zur Regulierung von Laborarbeiten enthalten. Deutschland -
wie schon im Jahr zuvor Belgien - reagierte damit auf einige Pestfälle, die 1898 in
einem Laboratorium in Wien aufgetreten waren. 1 Es wurden zunächst Strafvorschriften
für den Umgang mit Pesterregern und in der Folge auch allgemeine
Bestimmungen für den Umgang mit Krankheitserregern erlassen, 2 die später in
1 Gesetz, betreffend die Bekämpfung gemeingefährlicher Krankheiten vom 30.6.1900,
Reichs-Gesetzblatt Jg. 1900, S. 306ff. § 27 lautet: "Der Bundesrath ist ermächtigt, über
die bei der Ausführung wissenschaftlicher Arbeiten mit Krankheitserregern zu beobachtenden
Vorsichtsmaßregeln sowie über den Verkehr mit Krankheitserregern und deren
Aufbewahrung Vorschriften zu erlassen." Die Strafvorschrift betreffend Verstöße gegen
die zu erlassende Verordnung ist in § 46 Nr. 3 des Gesetzes zu finden.
2 Veröffentlichungen des Kaiserlichen Gesundheitsamtes, 1899, S. 1149 (Vorschriften in
Belgien); Reichsgesetzblatt 1900, S. 860ff. (Vorschriften über das Arbeiten und den Verkehr
mit Pesterregern); Reichsgesetzblatt 1904, S. 159ff. (Vorschriften über das Arbeiten
58

veränderter Fassung ins Bundesseuchengesetz Eingang fanden und noch heute
Gültigkeit besitzen.
Die Verabschiedung des Gesetzes war von heftigen Debatten im Reichstag begleitet,
in denen um die Grenzen der staatlichen Reglementierung der Krankenbehandlung
gestritten wurde. Währenddessen passierte die erwähnte Verordnungsermächtigung
das Parlament ohne größere Aufmerksamkeit. Allerdings
monierte ein Abgeordneter (mit Beifall von links) in seiner Rede,
"... daß derjenige, der seine ganze Persönlichkeit im Kampfe für das Wohl der
Menschheit im Dienste der Wissenschaft einsetzt, nicht unter kleinliche Gesetzesbestimmungen
gestellt werden soll. Die Gesammtheit ist ihm schon deshalb, weil
sein eigenes Ich im unmittelbaren Verkehr mit den Krankheitserregern doch den
größten Gefahren ausgesetzt ist, sich selbst in die Bresche stellt, zu viel zu großem
Danke verpflichtet, als daß sie ihn mit polizeilichen Bestimmungen chikaniren und
drangsaliren lassen dürfte." 3
Der für den Gesetzentwurf verantwortliche Staatsminister antwortete (mit Zustimmung
von rechts):
"... der Paragraph [richtet sich nicht] gegen ordnungsmäßige Untersuchungen, amtliche
Laboratorien, wo wirklich zuverlässige Sachverständige diese Versuche anstellen.
Es hat sich aber jetzt mit solchen Krankheitserregern geradezu eine Art Handel
gebildet. Solche Versuche werden unter Umständen in sehr ungenügender Form, in
sehr ungenügenden Lokalen und vielleicht auch von Unberufenen angestellt. Da ist
es im Interesse der Sicherheit der Volksgesundheit absolut nothwendig, daß man mit
energischer Hand gegen Vorgänge auf diesem Gebiete, die äußerst gemeingefährlich
sind, gesetzlich vorgeht!" 4
Mit der frühen gesetzlichen Regelung reagierte man also auf die - damals noch
nicht ganz unumstrittene 5 - Erkenntnis, daß Krankheitserreger sich selbst vermehren
und daher unabhängig von der ursprünglich verwendeten Menge eine
Gefahr darstellen können. In den übrigen gesetzlichen Bestimmungen - etwa zum
Umgang mit Gift- und Arzneistoffen - sind in dieser Zeit noch keine forschungsspezifischen
Regelungen zu finden, was ihre allgemeine Geltung auch für
die Forschung zwar nicht ausschließt. Vorherrschend schien jedoch ein heroiund
den Verkehr mit Krankheitserregern, ausgenommen Pesterregern); Reichsgesetzblatt
1917, S. 1069ff. (Vorschriften über Krankheitserreger).
3 Reichstag, 10. Legislaturperiode, 179. Sitzung am 24.4.1900, Stenographische Berichte,
S. 5067.
4 Reichstag, 10. Legislaturperiode, 179. Sitzung am 24.4.1900, Stenographische Berichte,
S. 5069.
5 Von einigen Abgeordneten wurde dieser Zusammenhang in den Reichstagsdebatten bestritten.
Sie traten deshalb besonders vehement gegen die freiheitsberaubenden Wirkungen
von Quarantänemaßnahmen auf.
59

sches Selbst- und Fremdbild gewesen zu sein, das auch in Selbstversuchen - mit
gelegentlich tödlichem Ausgang - zum Ausdruck kam. 6
Ein allgemein gestiegenes Problembewußtsein - zunächst allerdings gegenüber
den mittelbaren Folgen der Innovationsdynamik - ist vorübergehend nach dem
Zweiten Weltkrieg bei den Verhandlungen zum Grundgesetz und zu den Verfassungen
der Länder zu verzeichnen. Die ursprüngliche, auf der Konferenz von
Herrenchiemsee 1948 formulierte Fassung der Wissenschaftsfreiheit lautete:
"(1) Die Kunst, die Wissenschaft und ihre Lehre sind frei.
(2) Zum Schutz des menschlichen Zusammenlebens kann durch Gesetz die Benutzung
wissenschaftlicher Erfindungen und technischer Einrichtungen unter staatliche
Aufsicht gestellt, beschränkt und untersagt werden." 7
Einen derartigen Gesetzesvorbehalt enthält Art. 5 Abs. 3 des Grundgesetzes nicht
mehr. Aber Anklänge an den dort formulierten Grundgedanken finden sich später
noch in der Vorschrift des Hessischen Universitätsgesetzes von 1974, das die
Forscher verpflichtet, "die gesellschaftlichen Folgen wissenschaftlicher Erkenntnis
mitzubedenken" 8 , oder im Niedersächsischen Hochschulgesetz, das neben
einer Berücksichtigung der gesellschaftlichen und ökologischen Folgen der Forschung
auch die Ausrichtung auf friedliche Zwecke vorschreibt und eine Geheimhaltung
von Forschungsergebnissen zu unterbinden versucht. 9
Eine stärkere Sensibilisierung der Gesetzgebung für den Arbeits- und Umweltschutz
in der Forschung ist im übrigen allerdings erst in jüngerer Zeit zu beobachten.
Während noch im "Gesetz über gesundheitsschädliche oder feuergefährliche
Arbeitsstoffe" von 1939 die Aufsicht über die Einhaltung der entsprechenden
Vorschriften im staatlich organisierten Bereich - also auch in den Hochschulen -
den vorgesetzten Dienstbehörden übertragen war, wurde dieses Privileg der ressortinternen
'Selbstregulierung' erst mit der Neufassung der Gefahrstoffverordnung
von 1987 vollständig aufgehoben. Seitdem sind alle Hochschulangehörigen
den Arbeitnehmern gleichgestellt und unterliegen auch der
6 Vgl. den programmatischen Titel 'Saints and Martyrs' (Hunter, The Lancet 1936).
7 Deutscher Bundestag (Hrsg.): Der Parlamentarische Rat 1948-1949. Akten und Protokolle,
Bd. 2, Boppard 1981, S. 581. In der Verfassung von Bremen heißt es noch heute in
Art. 12: "Der Mensch steht höher als Technik und Maschine. Zum Schutz der menschlichen
Persönlichkeit und des menschlichen Zusammenlebens kann durch Gesetz die Benutzung
wissenschaftlicher Erfindungen und technischer Einrichtungen unter staatliche
Aufsicht und Lenkung gestellt sowie beschränkt und untersagt werden."
8 1978 hat das Bundesverfassungsgericht die Grundrechtskonformität von § 6 des Hess.
UnivG festgestellt; vgl. Freundlich, Interpretation, 1984.
9 Niedersächsisches Hochschulgesetz in der Fassung vom 21.1.1994, insbesondere § 4 Abs.
6, §§ 27f.; vgl. Dickert, Naturwissenschaften, 1991, S. 270ff.
60

Aufsicht durch die allgemein zuständigen Behörden (Gewerbeaufsicht etc.). 10 Die
Initiative zur Neuregelung ging von den wissenschaftlichen Fachverbänden, den
Gewerkschaften und der chemischen Industrie aus. 11 Sie kam - im Unterschied
zur Regulierung der Gentechnik - ohne größeres Medienecho zustande.
3.2. Zur Geschichte der Gentechnikgesetzgebung
3.2.1. Deutschland bis 1990
Im Unterschied zu den USA wurden Sicherheitsfragen der Gentechnologie in
Deutschland, und allgemein in Europa, erst spät zum Thema öffentlicher Debatten.
Zwar hatte in Deutschland das Bundesministerium für Forschung und Technologie
schon relativ früh, nämlich gegen Ende der 70er Jahre, einen Gesetzentwurf
vorgelegt, mit dem die zuvor aus den USA übernommenen Sicherheitsrichtlinien
auf eine allgemeinverbindliche Grundlage gestellt werden sollten. 12 Der
Entwurf war jedoch am Widerstand von Forschung und Industrie gescheitert. 13
Öffentliche Aufmerksamkeit, sowohl im konservativen wie im linksliberalen
Spektrum, setzte erst ein, als ab 1982 auch in der Bundesrepublik die ersten 'Retortenbabys'
zur Welt kamen. Mit dem Einzug der 'Grünen' in den Bundestag und
auf Initiative der SPD-Fraktion wurde dann das Thema auf breiterer Basis diskutiert.
Die vom Bundestag eingesetzte Enquête-Kommission schlug unter anderem
vor, die Sicherheitsfragen der Gentechnologie im Rahmen einer Neufassung des
Bundesseuchengesetzes zu regulieren und ein fünfjähriges Moratorium für die
Freisetzung von transgenen Mikroorganismen zu statuieren. 14 Diese Vorschläge
stießen erneut auf den Widerstand der Wissenschafts- und Industrieverbände
sowie des Forschungsministeriums, das mittlerweile von der CDU geführt wurde
und das nun an der auf freiwilliger Selbstbindung beruhenden Regelung durch die
ZKBS-Richtlinien festhalten wollte.
10 Sozialversicherungsrechtlich sind allerdings weiterhin die landeseigenen Unfallversicherungen
und nicht die im Hinblick auf Überwachungsaufgaben weitaus fachkompetentere
Berufsgenossenschaft Chemie zuständig.
11 Universitätsabsolventen gelten im ersten Berufsjahr in der chemischen Industrie vielfach als
'Sicherheitsrisiko' (Franfurter Allgemeine Zeitung vom 25.7.1990). Vgl. im übrigen Rinze,
Gefahrstoffe, 1992; Köhler, Universität, 1987; Hamburger Behörde für Wissenschaft und
Forschung, Bericht, 1990; Köhler/Schlichthörl, Arbeitssicherheit, 1986.
12 Deutsch, Medizin, Mensch, Gesellschaft 1982.
13 Vgl. im folgenden Gill, Gentechnik, 1991, S. 103ff.
14 Catenhusen/Neumeister, Chancen, 1987, S. XLVff.
61

Unterdessen sollten die ersten gentechnischen Produktionsanlagen den Betrieb
aufnehmen. Sie waren aber teilweise, insbesondere in Hessen, mit lokalem und
überregionalem Widerstand aus der Öffentlichkeit konfrontiert. Entsprechend
suchten die Länder nach einer spezifischen gesetzlichen Handhabe, um die Genehmigung
der Anlagen juristisch abzusichern. Über den Bundesrat wurden zunächst
Artikeländerungen in der Gefahrstoffverordnung, der Abwasserherkunftsverordnung
und im Arzneimittelgesetz eingebracht. Durch die Erweiterung des
Bundesimmissionsschutzgesetzes wurde für die Genehmigung von gentechnischen
Produktionsanlagen eine öffentliche Anhörung erforderlich. Durch die
Vielzahl der Einwendungen und anfängliche Überforderung der Zulassungsbehörden
kamen die meisten Genehmigungsverfahren daraufhin praktisch zum Erliegen.
Der Bau einer Produktionsanlage für Insulin der Firma Hoechst wurde schließlich
vom Hessischen Verwaltungsgerichtshof vorübergehend gestoppt. Das Gericht
argumentierte, daß Genehmigungen für eine so grundsätzliche und in die
Rechte von Bürgern eingreifende Technologie nur auf spezialgesetzlicher Grundlage
erfolgen könnte. 15 Unter dem Eindruck dieser Entscheidung wurde der Beratungsprozeß
erheblich beschleunigt und das Gentechnikgesetz im Mai 1990 vom
Bundesrat endgültig verabschiedet. 16
Unterdessen war die Bundesregierung allerdings von der Empfehlung der Enquête-Kommission
abgewichen, die Gentechnikregulierung in das Bundesseuchengesetz
zu integrieren und dieses dann umzubenennen in "Gesetz zur Regelung
der biologischen Sicherheit". 17 Damit hätte die später von Industrie und
Wissenschaft vielfach beklagte 'Sonderbehandlung' der Gentechnik 18 vermieden
werden können, zumal das Bundesseuchengesetz schon seit längerer Zeit, auch
vor dem Hintergrund der Diskussion um die EG-Richtlinie zum "Schutz der Arbeitnehmer
gegen Gefährdung durch biologische Arbeitsstoffe" (90/679), überarbeitet
werden sollte. Man hätte also die Gentechnik zusammen mit anderen potentiell
gefährlichen biologischen Substanzen und Methoden regulieren können.
Schon 1988 hatte sich das Bundeskabinett geeinigt, den Vorschlag der Enquête-
Kommission zu verwerfen, weil ein Gesetz, das ausschließlich auf die Vermeidung
ansteckender Krankheiten wie z.B. AIDS ausgerichtet sei, negative Effekte
auf die gesellschaftliche Akzeptanz der Gentechnik hervorrufen würde. 19
15 VGH Kassel, NJW 1990, S. 336.
16 Zur Gesetzgebungsgeschichte vgl. auch Opfermann, ZG 1990, S. 31ff.
17 Catenhusen/Neumeister, Chancen, 1987, S. LIV.
18 Vgl. oben, Kap. 2.3.2.
19 Gottweis, Governing, 1995, S. 357 (G. zitiert die Bundestagsdrucksache 11/3908, S. 2).
62

3.2.2. EG-Richtlinien 20
Gegen Ende der 70er Jahre initiierte die Generaldirektion für Forschung und
Technologie der EG-Kommission (DG XII) eine Rahmengesetzgebung für die
Forschung mit gentechnischen Methoden. 21 Der gesetzgeberische Vorstoß wurde
nach längerer Diskussion abgelehnt und endete zunächst in einer bloßen Empfehlung
an die Mitgliedstaaten, Gentechniklabors auf freiwilliger Basis registrieren
zu lassen. 22 Bemerkenswerterweise verlief die Entwicklung also zu diesem Zeitpunkt,
sowohl im Hinblick auf die Ressortzuständigkeit als auch im Hinblick auf
das Ergebnis der Initiative, ähnlich wie in der Bundesrepublik.
Mitte der 80er Jahre, reagierend auf einen Bericht der OECD, 23 der vor allem
die frühe US-amerikanische Diskussion um die Freisetzung von transgenen Organismen
reflektierte, wurde von der EG-Kommission ein erneuter gesetzgeberischer
Vorstoß unternommen, diesmal unter Federführung des Umweltressorts
(DG XI). Allerdings negierte der OECD-Bericht, ausgehend von der 'wissenschaftlichen
Basis' erkannter Risiken, den Bedarf für eine Gesetzgebung speziell
zur Gentechnik. Dagegen wollte DG XI das für die Umweltpolitik auf EG-
Ebene neu formulierte 'Precautionary principle' 24 , das eine gesetzliche Regulierung
auch auf der Basis von Ungewißheit erlaubt, auf die Biotechnologie anwenden.
Interessanterweise war dabei der Regulierungsfokus zunächst nicht auf die
Gentechnik beschränkt, sondern sollte generell ökologisch potentiell problematische
Organismen umfassen, gleichgültig ob sie exotischer Herkunft, konventionell
gezüchtet oder mit biotechnologisch avancierteren Methoden hergestellt
wären. 25 Dieser weite Regulierungsfokus hätte aber einen Eingriff in Zuständigkeitsbereiche
des Landwirtschaftsressorts (DG VI) nach sich gezogen. Erst auf
dessen Widerstand beschränkte DG XI den Regulierungsfokus auf transgene
Organismen und zog sich nun auf die von Anbeginn an umstrittene Argumentation
20 Die Entstehung der EG-Richtlinien 219/90 und 220/90 ist bisher noch nicht sehr breit
aufgearbeitet worden. Vgl. im folgenden Gottweis, Governing, 1995, S. 420ff. sowie
Shackley et al., Contending, 1993. Diese beiden unabhängig voneinander entstandenen
Manuskripte sind im Tenor weitgehend gleichlautend. Wir danken den Autoren, daß sie
uns die Manuskripte zur Verfügung gestellt haben.
21 Shackley et al., Contending, 1993, S. 4.
22 ABl. L 213, 21.7.1982, S. 15f.
23 OECD, Recombinant, 1986.
24 Die deutsche Übersetzung 'Vorsorgeprinzip' wäre hier mißverständlich, weil im Englischen
(und auf EG-Ebene) zwischen 'Prevention' (Gefahrenabwehr und Vorsorge auf der Basis
erkannter Risiken) und 'Precaution' (Vorsorge auf der Basis von Ungewißheit) unterschieden
wird; vgl. oben, Kap. 1.1.
25 Shackley et al., Contending, 1993, S. 13.
63

zurück, daß mit der Gentechnik größere Ungewißheiten verbunden seien als mit
traditionellen Züchtungsmethoden oder der Einführung nicht-einheimischer Organismen.
26
Das 'Precautionary principle' wurde aber - zu diesem Zeitpunkt - sowohl vom
Landwirtschaftsressort als auch vom Industrieressort (DG III) mitgetragen, das
vor allem an einer europaweiten Regulierung zur Entwicklung des gemeinsamen
Marktes interessiert war. Aufgrund der öffentlichen Proteste in Deutschland,
Dänemark und den Niederlanden war ohnehin mit nationalen Gesetzgebungen zu
rechnen, die zu einer uneinheitlichen Regulierungssituation in der EG geführt
hätten. Innerhalb der Kommission opponierte lediglich DG XII gegen diesen
Ansatz und versuchte, an der von der OECD vorgegebenen Linie festzuhalten.
Das Europaparlament versuchte auf Initiative von sozialdemokratischen und
grünen Abgeordneten, die von der Kommission vorgelegten Entwürfe zu verschärfen.
27 Ein von den tatsächlichen Konsequenzen her wenig bedeutsamer, aber
symbolisch wichtiger Moratoriumsantrag war 1989 im Europaparlament nur
knapp - mit 67 zu 68 Stimmen - gescheitert. 28 Die Verhandlungen zwischen den
Mitgliedstaaten (im Ministerrat), der Kommission und dem Parlament gestalteten
sich kompliziert. 29 Während Dänemark, Deutschland und die Niederlande für
relativ strikte Richtlinien votierten, tendierten vor allem Frankreich und Großbritannien
dazu, ihre Verabschiedung zu blockieren. Letztlich setzten sich aber die
von DG XI Mitte der 80er Jahre entworfenen Gesetzgebungsvorschläge in einer
im 'Hin und Her' der Verhandlungen sogar noch verschärften Fassung durch. 30
3.2.3. Novellierung des Gentechnikgesetzes und der EG-Richtlinien
Das deutsche Gentechnikgesetz und die EG-Richtlinien waren kaum in Kraft
getreten, als bereits die ersten Initiativen einsetzten, die eine Lockerung oder
Abschaffung der Vorschriften zum Ziel hatten.
Infolge des Beitritts der ostdeutschen Länder, des allgemein wachsenden Interesses
an der 'Standortfrage' und dem Scheitern der Grünen bei den Bundestagswahlen
1990 hatten sich die Kräfteverhältnisse innerhalb kürzester Zeit
geändert. Außerdem stieß das Gesetz nun auf breiten Widerstand, weil es aufgrund
eines relativ raschen und strikten Vollzugs zumindest anfangs im For-
26 Vgl. oben, Kap. 2.3.
27 Lake, Project Appraisal 1991.
28 Es wurde ein fünfjähriges Moratorium für die Vermarktung einiger - damals ohnehin noch
nicht marktreifer - transgener Produkte gefordert (vgl. Dickman/Coles, Nature 1989, S.
413).
29 Eine sehr genaue Darstellung findet sich bei Gottweis, Governing, 1995, S. 420ff.
30 Gottweis, Governing, 1995, S. 484.
64

schungsalltag deutlich spürbar wurde. 31 In Deutschland formierten sich schon
1991 die Wissenschafts- und Industrieverbände zu einer breiten öffentlichen
Kampagne und beklagten eine mit der Implementation des Gentechnikgesetzes
verbundene 'Überbürokratisierung'. Obwohl die empirische Evidenz zweifelhaft
war, weil die angeführten Phänomene ebensogut als typische Anlaufschwierigkeiten
bei der Umsetzung eines neuen und präzedenzlosen Gesetzes interpretiert
werden konnten, gelang es diesen Verbänden, 1993 die Novellierung des Gesetzes
und 1994 die Revision der wichtigsten Verordnung (GenTSV) durchzusetzen.
Weitergehende Lockerungen, wie sie insbesondere mit der Abschaffung der
Anmeldepflicht für Arbeiten der untersten Sicherheitsstufe (S 1) von den Regierungsfraktionen
angestrebt wurden, schienen allerdings im Rahmen der EG-
Richtlinien nicht möglich. Daher konzentrierten sich entsprechende Vorstöße der
Bundesregierung auch auf die EG-Ebene. Dort haben sich die Kräfteverhältnisse
mittlerweile ebenfalls stark verschoben: 32 Das Landwirtschafts- und das Industrieressort
haben ihre Positionen geändert und versuchen nun, zu einer stärker am
herkömmlichen Regulierungsschema ('vertikal' bzw. 'produktorientiert') orientierten
und ausschließlich auf erkannte Risiken abzielenden Vorgehensweise zurückzukehren.
33 Beeinflußt wird diese Haltung durch die Gründung der Senior Advisory
Group on Biotechnology (SAGB), einer von den bisher bekannten Industrieverbänden
unabhängigen Lobbyorganisation, in der ausschließlich Repräsentanten
der großen transatlantisch operierenden Chemieunternehmen vertreten sind, 34 und
durch eine ebenfalls zu Beginn der 90er Jahre in den USA auf den Weg gebrachte
Deregulierungsinitiative. DG XI befindet sich seitdem in der Defensive. Entsprechend
beklagte sich Jan Brinkhorst, der damalige Generaldirektor der DG XI
schon 1991, als die Richtlinien gerade verbindlich wurden:
"When industry was afraid it was going to be banned, it came to us and said 'Please
pass a law to stop them from banning things'. Now that there's no danger of that,
they are saying we don't really need the law at all." 35
Nun versucht DG XI, durch eine Reihe von Anpassungen und Differenzierungen
der Richtlinien, die mit den mittlerweile gewonnen Erfahrungen begründet werden,
einer Beschneidung des Anwendungsbereichs - und ihrer Kompetenzen -
zuvorzukommen.
31 Vgl. unten, Kap. 7, insb. Kap. 7.6.3.
32 Vgl. im folgenden Levidow et al., S&PP 1996; Levidow, Technology Analysis & Strategic
Management 1994; Shackley et al., Contending, 1993.
33 Vgl. oben, Kap. 2.3.2.
34 Zur Vertretungsstruktur der biotechnologischen Industrie auf europäischer Ebene vgl. Ronit,
Wirtschaftsverbände, 1997.
35 zit. n. Balter, Science 1991, S. 1367.
65

Es kann nicht verwundern, daß mit dem plötzlichen Wechsel der Regulierungsrichtung
sowohl in der Bundesrepublik als auch auf EG-Ebene eine Reihe
von Argumentationswidersprüchen auftreten. Während früher die Bundesregierung
die Gesetzgebung einführte, um den gesellschaftlichen Konflikt um die Gentechnik
zu überwinden, und offensichtlich ein Interesse daran hatte, die eigene
Gesetzgebung auch auf EG-Ebene durchzusetzen, um Standortnachteile zu vermeiden,
behauptet sie jetzt, die Gesetzgebung stigmatisiere die Gentechnik als
'gefährlich' und führe deshalb zu Akzeptanz- und folglich Standortproblemen in
der Bundesrepublik. 36 Während man also in Brüssel auf eine Lockerung der
Richtlinien drängt, 37 erstaunt man die übrigen Europäer jedoch zugleich damit,
daß man die bereits vorhandenen Spielräume in der eigenen Verwaltungspraxis
allenfalls zögerlich ausschöpft. 38
Offenbar ist also die ohnehin unorthodox anmutende Einschätzung, daß eine
schärfere Regulierung zu Akzeptanzproblemen auf seiten der Öffentlichkeit führe,
zumindest ambivalent. Die besondere Widersprüchlichkeit der deutschen Politik
39 kontrastiert mit Erfahrungen in den meisten anderen EU-Ländern, in denen
36 "In der Bundesrepublik ist man vertraut mit Problemen, die sich aus der mangelnden öffentlichen
Akzeptanz dieser neuen Technik ergeben. Gerade daher sollte aber vermieden
werden, unbegründete Ängste durch überzogene bürokratische Vorschriften scheinbar zu
rechtfertigen." (Brief von G. Schubert, Bundesministerium für Gesundheit, an G. del Bino,
seinerzeit zuständiger Abteilungsleiter der Biotechnologieabteilung der DG XI, vom
2.5.1994 (GZ 375-407101/5).
37 Schubert, EG-Recht, 1993; BG Chemie, Gentechnikrecht, 1992, S. 264ff.
38 Vgl. Kap. 8.5.2., S. 256f. Im übrigen steht dieser Forderung auch die 'Staatsraison' der EG
entgegen, wie ein Beamter aus dem deutschen Gesundheitsministerium 1992 konstatiert:
"Als Ergebnis dieser Diskussion ist wohl herausgekommen, daß die deutschen Bemühungen
von Seiten der Industrie und der Forschung, die EG-Richtlinien zu ändern, mehrheitlich
international nicht unterstützt werden. Acht Mitgliedstaaten haben bisher überhaupt
keine Gesetze, mit denen sie die EG-Richtlinien umsetzen und die Mehrheit der Mitgliedstaaten
war wohl der Meinung, daß man zuerst eine Mehrheit der Mitgliedstaaten dazu
bringen sollte überhaupt umzusetzen, bevor man an eine Novellierung denken könne. Denn
wenn man jetzt gleich novellieren würde, ohne daß national umgesetzt worden ist, würden
sich die Mitgliedstaaten, die bisher noch keine nationale Regelungen gemacht haben, natürlich
zurücklehnen und sagen: Was sollen wir jetzt ein Gesetz machen, wenn schon gleichzeitig
novelliert wird?" (BG Chemie, Gentechnikrecht, 1992, S. 267).
39 Diese Widersprüchlichkeit wird auch deutlich an der Haltung Deutschlands zur Novel
Food-Richtlinie. Der deutsche Gesundheitsminister setzte sich im Europäische Rat zuletzt
für eine sehr weitgehende Kennzeichnungspflicht ein, nachdem diese von den deutschen
Repräsentanten in den Verhandlungen zuvor vehement abgelehnt worden war.
66

mittlerweile praktikable Kompromisse bei der Umsetzung der EG-Richtlinien
gefunden wurden. 40
3.2.4. Derzeitiger Stand der Regulierung außerhalb der EG
Auch in anderen Industrieländern gibt es Gesetze, die die Forschung und Entwicklung
mit gentechnischen Methoden betreffen. In den USA, dem 'Mutterland
der Gentechnologie', ist die Forschung im Labor lediglich einer Selbstregulierung
auf relativ formalisiertem Niveau unterworfen. Anders als die bundesdeutschen
Verfahren der Selbstregulierung, die vor dem Inkrafttreten des Gentechnikgesetzes
biologische Sicherheit im gentechnischen Forschungsbetrieb
garantieren sollten, 41 sind die US-amerikanischen Verfahren der Selbstregulierung
in der Forschung stärker rechtsförmig organisiert. 42 Es existiert ein relativ
umfassender und detaillierter Korpus von Normen, dessen Fortschreibung zum
Teil unter der Ägide von staatlichen Behörden vollzogen wird. Das Verfahren der
Normensetzung und Normenauslegung ist transparenter und stärker an der Vertretung
und Berücksichtigung gesamtgesellschaftlicher Belange orientiert. Die
Verfahren zur Kontrolle der externen Normen sind verbindlicher und nicht wie in
Deutschland als kollegiale Beratung für den Versuchsleiter ausgelegt. Versuchsprotokolle
müssen den zuständigen Kontrollgremien an den Universitäten und
eventuell auch nationalen Ausschüssen vorgelegt werden; das Votum dieser Instanzen
ist zu befolgen, andernfalls kann ein Sanktionsmechanismus 43 in Gang
gesetzt werden.
Man muß sich also darüber im klaren sein, daß mit 'Selbstregulierung' in den
USA nicht die Effekte verbunden sind, die man sich hierzulande häufig pauschal
von einer 'Deregulierung' verspricht: Der US-amerikanische Modus der 'Selbst're-
40 Vgl. zur Umsetzung der in den Mitgliedsländern wenig umstrittenen System-Richtlinie
(90/219), die den Umgang im Labor und in der Produktion regelt, DG XI, Summary, 1994.
Zur Umsetzung der Freisetzungs-Richtlinie (90/220) vgl. Levidow/Carr, S&PP 1996.
41 Vgl. Gill, Gentechnik, 1991, S. 142ff., 247ff.
42 Selbstregulative Verfahren der hier geschilderten Art werden in den USA außerdem zur
Überwachung gentherapeutischer Versuche (vgl. unten, Kap. 9.1.1) und allgemein zur
Kontrolle der Einhaltung von Ethik-Richtlinien bei medizinischen Menschenversuchen sowie
zur Aufklärung von Betrug in der Forschung eingesetzt (vgl. United States General
Accounting Office, Biotechnology, 1987; Bereano, STHV 1984; Levine, Ethics, 1988;
Swazey/Scher, Whistleblowing, 1982; Stegemann-Boehl, Fehlverhalten, 1994).
43 Bekanntwerdende Verstöße müssen dem Leiter der Wissenschaftsorganisation gemeldet
werden, der arbeitsrechtliche Sanktionen erlassen kann. Der Leiter ist seinerseits verpflichtet,
die Befolgung der nationalen Regularien zu garantieren. Andernfalls kann die zuständige
staatliche Behörde (z.B. NIH) gegen die jeweilige Forschungsorganisation Sanktionen
verhängen.
67

gulierung ist ausgesprochen bürokratisch, konfliktträchtig und aufwendig, 44 auch
wenn oder gerade weil er z.T. in Eigenregie und nicht von einer zentralisierten
und professionellen Verwaltung durchgeführt wird. Da er mit Sanktionen für die
Forscher bewehrt ist und im US-amerikanischen Recht auch ohne spezialgesetzliche
Grundlage für interessierte Bürger und Verbände weitaus umfangreichere
Klagemöglichkeiten gegeben sind, 45 muß er im Zweifelsfall auch einer gerichtlichen
Nachprüfung standhalten.
Allerdings ist zu konstatieren, daß das US-amerikanische Verfahren insofern
flexibler ist, als es je nach öffentlichem Legitimationsbedarf kontinuierlich verschärft
und auch relativ leicht wieder gelockert werden kann. Das mag auch der
Grund sein, weshalb Gesetzesinitiativen zur Gentechnik in den USA noch stets
abgewehrt werden konnten. 46 Dagegen stellte der Erlaß des Gentechnikgesetzes
in Deutschland einen viel abrupteren Sprung im Regulierungsniveau gegenüber
den vormals vollständig wissenschaftsinternen, aber öffentlich wenig legitimationsträchtigen
Verfahren 'echter' Selbstregulierung dar.
Für experimentelle Freisetzungen und die Marktzulassung gelten keine speziellen
gentechnikspezifischen Vorschriften, 47 aber allgemein wird die Produktzulassung
in den USA sehr restriktiv gehandhabt. 48 Auch ohne spezialgesetzliche
Grundlage waren daher die ersten experimentellen Freisetzungen mit erheblichem
bürokratischem Begründungsaufwand verbunden. 49 Gleiches gilt auch heute noch
für das Inverkehrbringen transgener Produkte. Insbesondere die weitaus umfangreichere
Produkthaftung in den USA - auch für sogenannte Entwicklungsrisiken 50
- wird von den Herstellern als große Belastung aufgefaßt. 51
In Japan wird der Umgang im Geschlossenen System relativ sorglos gehandhabt,
während Freisetzungen dort mit erheblichen kulturellen Vorbehalten verbunden
sind und bisher nur sehr zögerlich vorgenommen wurden. 52
44 Hierzu auch Böhm, Prozeduralisierung, 1996, S. 201ff.
45 Vgl. etwa Robbins, Public, 1995, S. 5ff. Vgl. demgegenüber zur Situation in Europa: Ormond,
Access, 1995, S. 71ff.; sowie den Tagungsband von Führ/Roller, Participation,
1991.
46 Vgl. Krimsky, Genetic, 1982.
47 Vgl. oben, Kap. 2.3.2.
48 Das gilt insbesondere für die Zulassung von Arzneimitteln durch die Food and Drug Administration
(FDA); die Zulassung für mit gentechnischen Methoden hergestellte Arzneimittel
dauert in den USA bedeutend länger als in den Länder der EG (Bienz-Tadmor,
Bio/Technology 1993).
49 Krimsky, Biotechnics, S. 95ff.; vgl. außerdem unten, Kap. 8.3.
50 Vgl. unten, Kap. 6.2.2.
51 Zur Regulierungssituation in den USA insgesamt Hohmeyer et al., Internationale, 1994, S.
49ff.; Mahro, RIW 1987.
52 Hohmeyer et al., Internationale, 1994, S. 82ff.
68

Die Verhandlungen um ein weltweit verbindliches Protokoll zur Biologischen
Sicherheit, wie sie in der Nachfolge der Konferenz von Rio (1992) im Rahmen
des Biodiversity-Abkommens geführt werden, sind noch nicht abgeschlossen. Die
Entwicklungsländer, die kaum über eigene Kontrollkapazitäten verfügen und
deren Territorien von Forschungsorganisationen aus den Industrieländern als
Testgelände genutzt werden, 53 dringen auf ein solches Protokoll, die USA und
andere Industrieländer leisten bisher zumindest hinhaltenden Widerstand. Parallel
dazu werden von anderen internationalen Organisationen Anstrengungen unternommen,
Sicherheitsfragen im Technologietransfer auf freiwilliger Basis oder
durch bilaterale Abkommen zu regeln. 54
53 Als Grund wird von den Firmen angegeben, daß sie mithilfe von Teststationen auf der
Südhalbkugel das ganze Jahr über Freilandversuche durchführen können. In einem Fall
kam es allerdings zu erheblichen Konflikten, als US-amerikanische Wissenschaftler in Argentinien
einen Tollwutimpfstoff testeten, ohne die Behörden davon zu informieren (Palca,
Nature 1988, S. 470).
54 Plän, Süddeutsche Zeitung 1994; Leskien, Wechselwirkung 1996.
69

Kapitel 4: Risikosteuerung der gentechnischen Forschung
4.1. Problembeschreibung
Fehlendes Erfahrungswissen über ihre Folgen ist der Forschung wesensgemäß.
Forschung, die "als planmäßig-methodische, erfolgreiche oder nicht erfolgreiche
Suche nach Erkenntnissen" 1 betrieben wird, verfügt nicht über den Erfahrungshorizont
einer bestimmte Abläufe ständig wiederholenden Anwendung. Als
Suche nach Erkenntnis kann Forschung begrifflich nicht schon die Erkenntnis
voraussetzen, die sie zu gewinnen erwartet. Fehlendes Erfahrungswissen ist der
Forschung also insofern inhärent, als sie Wissen gerade zu gewinnen sucht. 2
So können etwa die Eigenschaften und das Verhalten der gentechnisch konstruierten
Organismen erst nach ihrer Herstellung untersucht werden. 3 Allerdings
sind die Grenzen zwischen Nichtwissen und entstehendem Erfahrungswissen im
Bereich gentechnischer Forschung fließend. Mit einer wachsenden Zahl durchgeführter
gentechnischer Experimente, etwa im Rahmen von Freisetzungsvorhaben,
wird auch das (zumindest theoretisch) zur Verfügung stehende Erfahrungswissen
über das Gefährdungspotential der eingesetzten Spender- und Empfängerorganismen
und der erzeugten gentechnisch veränderten Organismen 4 steigen
und somit auch in die Konstruktions- und Versuchsplanungen folgender gentechnischer
Forschungsprojekte Eingang finden können. 5 Zudem ermöglichen
interdisziplinär und weltweit vernetzte Wissenssysteme der gentechnischen Forschung,
das Erfahrungswissen Dritter zu berücksichtigen. 6 Schließlich könnte
auch der Übergang von der Grundlagenforschung zur Entwicklungs- bzw. Anwendungsforschung
in einigen Bereichen der Gentechnik als Indiz für eine sich
entwickelnde Wissensbasis verstanden werden.
1 Denninger, Alternativkommentar zum Grundgesetz, 1989, Art. 5 Rn. 47; BVerfG, Bd. 35
(1974), S. 79ff. (113): "alles, was nach Inhalt und Form als ernsthafter planmäßiger Versuch
zur Ermittlung der Wahrheit anzusehen ist".
2 Wahl, Anwendungskontrolle, 1991, S. 8f.
3 Vgl. amtliche Begründung zu § 5 GenTSV, zit. nach Eberbach et al., Gentechnikrecht, § 5
GenTSV Rn. 2.
4 Vgl. § 4 ff GenTSV.
5 Nichts anderes wird im übrigen auch für andere Bereiche der Genforschung, wie z.B. für
die Gentherapie gelten.
6 Auf diese Erfahrungsbasis verweisen z.B. Graf Vitzthum/Geddert-Steinacher, Standortgefährdung,
1992, S. 86ff.
70

Gentechnische Forschung muß demnach nicht nur das für das Sicherheitsniveau
erforderliche Erfahrungswissen selbst generieren, sondern auch die Erfahrungswerte
und Hypothesen Dritter heranziehen, bewerten und berücksichtigen.
Jedoch wäre selbst eine statische Betrachtung derartiger Wissensgenerierungsprozesse
unzureichend, da bei einem dynamisch verlaufenden Erkenntnisprozeß
permanent neu entstandenes Wissen 7 ebenso wie seine Neubewertung
zu berücksichtigen ist. Damit besteht jedoch für jedes gentechnische Forschungsprojekt
ein mehr oder weniger starkes Maß an Ungewißheit über seine Schadenseignung
und die jeweiligen Wirkungsketten. 8
Das Gentechnikrecht muß somit eine Antwort auf zwei Fragen geben: Zum einen
sind im Bereich 'erkannter' Risiken 9 Vorsorgemaßnahmen geboten. Insoweit
bewegt man sich (rechtlich) auf durchaus bekanntem Terrain, was vor allem für
die Arbeiten in geschlossenen Systemen gilt. 10 Das technische Sicherheitsrecht
bietet seit langem ein Instrumentarium zum Umgang mit insbesondere anlagenbedingten
Gefahren und Risiken, welches bereits für das Gentechnikrecht fruchtbar
gemacht wurde. 11 Zum anderen, und dies ist die eigentlich neue Fragestellung,
muß das Gentechnikrecht auf die Situation fehlenden Erfahrungswissens eine
Antwort geben.
4.2. Risikosteuerung unter Ungewißheitsbedingungen
4.2.1. Krise der Steuerungsfähigkeit des Rechts?
Nach verbreiteter Auffassung durchlebt das Recht insbesondere im Umwelt- und
Technikbereich eine Krise der 'Steuerungsfähigkeit'. 12 Als empirischer Ausgangspunkt
gilt das vielfach zitierte Implementations- und Wirkungsdefizit rechtlicher
Regelungen. 13 Das klassische Instrumentarium des 'interventionistischen' oder
auch 'regulativen' Rechts wird häufig als auslaufendes Modell thematisiert, das
7 Ladeur, Prozeduralisierung, 1994, S. 329.
8 Scherzberg, VerwArch 1993, S. 495, insbesondere bei Freisetzungen und hinsichtlich des
Entstehens pathogener Ausgangssubstanzen im Labor.
9 Zur Differenzierung zwischen 'Risiken mit erkannter Gefahrenqualität' und 'Risiken ohne
erkannte Gefahrenqualität' vgl. Bender, NJW 1979, S. 1426ff. und ders., DÖV 1980,
S. 634ff.; Murswiek, Bewältigung., 1990, S. 212f.
10 Wahl/Appel, Prävention, 1995, S. 8f.
11 Dazu unten, Kap. 5.
12 Vgl. z.B. die Beiträge in Grimm, Staatsaufgaben, 1990; Schuppert, Steuerung, 1993, S.
75; zuletzt Deckert, ZRP 1995, S. 63ff.
13 Mayntz, Vollzugsprobleme, 1978; dies., Regulative, 1979, S. 55ff.
71

wiederum als Ausgangspunkt diverser analytischer und normativer rechtstheoretischer
Bemühungen dient. 14 Mittlerweile hat die Debatte über die Steuerungsfähigkeit
des Rechts, nach einigen theoretischen Vorarbeiten im Zuge der
Diskussion über eine Reform des Umweltverwaltungsrechts 15 wie auch des allgemeinen
Verwaltungsrechts 16 , allerdings eine konkretere, instrumentenbezogene
Ebene erreicht. 17
Ob tatsächlich der generelle Befund zutrifft, daß die Entwicklung der modernen
Technik durch das Recht nicht gesteuert werden kann, 18 erscheint in dieser
Allgemeinheit zweifelhaft. Eine Verallgemeinerung der Analyse singulärer Steuerungsdefizite
erscheint ebenso unzulässig wie ein ungebrochener Steuerungsoptimismus,
der auf die Wirksamkeit der traditionellen Mittel des Umweltverwaltungsrechts
vertraut. Sinnvoller erscheint es demgegenüber, die Möglichkeiten
und Grenzen einer rechtlichen Steuerung nach den spezifischen Eigenheiten
der jeweiligen Technik und ihrer sozialen Anwendungsumgebung zu untersuchen.
19 Ob und mit welchen rechtlichen Mitteln eine effektive Risikominimierung
erreicht werden kann, ist deshalb bereichsspezifisch für das Untersuchungsfeld
gentechnischer Forschung zu ermitteln.
Bei der (gentechnischen) Forschung stößt jedoch das klassische Instrumentarium
des Verwaltungsrechts an seine Leistungsgrenzen. Die traditionelle konditionale
Normstruktur - wenn bestimmte Bedingungen erfüllt sind, dann ist eine
bestimmte Entscheidung zu treffen 20 - erweist sich insbesondere bei der Lösung
komplexer, dynamischer und in ihren Folgenwirkungen noch nicht überschaubarer
Sachverhalte als unzureichend. Die Bedingung ('conditio'), mit der der Normgeber
eine Entscheidung der Verwaltung 'programmiert', setzt klare und einfach strukturierte
Sachverhalte voraus, deren Problematik im voraus auch programmierbar ist.
Hypothesenbasierte Forschungsprozesse, die sich durch die Generierung des
Wissens auszeichnen, mit dem ihre Konstrukte erst bewertet werden können, sind
durch den Normgeber mangels verfügbaren Erfahrungswissens kaum program-
14 Vgl. hier vor allem die Beiträge in der Jahresschrift für Rechtspolitologie unter dem Titel
"Regulative Umweltpolitik" (1991) und "Postinterventionistisches Recht" (1990), mit Darstellungen
über die Ansätze reflexiven, medialen und prozeduralen Rechts. Im übrigen
Teubner, ARSP 1982, S.109ff.; zum prozeduralen Recht: ders., Entwicklung, 1982, S.
38ff.; Sudhoff, Jahresschrift für Rechtspolitologie 1990, S. 53ff.
15 Vgl. Koch, Umweltgesetzbuch, 1992.
16 Hoffmann-Riem et al., Reform, 1993; Hoffmann-Riem/Schmidt-Aßmann, Innovation,
1994.
17 Vgl. auch die verwaltungswissenschaftliche Untersuchung von König/Dose, Klassifikationsansätze,
1993, S. 3ff.
18 Vgl. dazu Wolf, Leviathan 1987, S. 357ff.
19 Vgl. auch Mayntz, Steuerungsprobleme, 1987, S. 107.
20 Luhmann, Rechtssoziologie, 1987, S. 227.
72

mierbar. Schließlich zeichnet sich die gentechnische Forschung sowohl durch den
Umgang mit erkannten als auch mit unbekannten Risiken aus.
Bei hochkomplexen Entscheidungsprozessen ist es deshalb sinnvoller, starre
konditionale Normen durch flexiblere, im Sinne einer Risikoaufklärung und -minimierung
zielführende Bestimmungen zu ersetzen. 'Finales' Recht beschränkt sich
gegenüber dem Rechtsanwender auf die Vorgabe eines bestimmten Ziels, überläßt
diesem aber einen größeren Entscheidungsspielraum bei dessen Verwirklichung.
Typisches Beispiel für eine solche finale Normstruktur sind die planungsrechtlichen
Vorschriften des Öffentlichen Rechts. Sie sind vor allem durch Abwägungsspielräume
der Verwaltung gekennzeichnet. Die planungsrechtliche Abwägungsentscheidung
verarbeitet eine Vielzahl verschiedener, teils gegenläufiger
Interessen und Belange und faßt sie schließlich zu einer Verwaltungsentscheidung
zusammen. 21 Das Gentechnikrecht ist durch solche planerischen Entscheidungsstrukturen
bislang zwar nicht gekennzeichnet. Allerdings hat die Rechtsprechung
durch die Einräumung von Beurteilungsspielräumen der Genehmigungsbehörden
bei der Risikoentscheidung bereits einen Schritt von der konditionalen
Programmierung zu einer stärker final angelegten Entscheidung eröffnet.
Darüber hinaus hat bereits de lege lata die Vorschrift des § 16 Abs. 1 Nr. 3
GenTG einen stark planungsrechtlichen Einschlag durch Einräumung einer Risiko-Nutzen-Abwägung.
Danach ist die Genehmigung einer Freisetzung daran
gekoppelt, daß nach dem Stand der Wissenschaft "im Verhältnis zum Zweck der
Freisetzung" keine unvertretbaren schädlichen Einwirkungen zu erwarten sind. 22
Das geltende, auf die Gentechnik bezogene Instrumentarium ist, wie wir später
näher darstellen werden, 23 bereits vielschichtig ausgerichtet. Das Gentechnikrecht
enthält eine Mischung teils konditional, teils final programmierter Normen. Der
Genehmigungstatbestand des § 13 GenTG beispielsweise ist formal konditional
programmiert, aber in einzelnen Tatbestandsvoraussetzungen 'offen' für den Einbau
des jeweils verfügbaren Sicherheitswissens formuliert. So muß nach § 13
Abs. 1 Nr. 4 gewährleistet sein,
"daß für die erforderliche Sicherheitsstufe die nach dem Stand der Wissenschaft und
Technik notwendigen Vorkehrungen getroffen sind und deshalb schädliche Einwirkungen
auf die in § 1 Nr. 1 bezeichneten Rechtsgüter nicht zu erwarten sind".
Flexibel sind auch die in § 6 Abs. 1 GenTG geregelten Grundpflichten, wonach
der Betreiber die Risiken nicht nur vorher umfassend zu bewerten, sondern, nach
21 Vgl. Ladeur, Abwägung, 1984.
22 Zweifelhaft ist allerdings, ob die Vorschrift EG-rechtskonform ist. Die Hinnahme von
Gefahren ist jedenfalls unter keinen Umständen mit Nutzenerwägungen zu rechtfertigen;
vgl. zu diesem Themenkomplex Führ, DVBl. 1991, S. 559ff.
23 Vgl. unten, Kap. 5.
73

der nunmehr erfolgten Änderung des Gentechnikgesetzes, diese Bewertung dem
Stand der Wissenschaft auch fortlaufend anzupassen hat. 24
Wie auch immer die rechtliche Programmierung gestaltet wird, bleibt jedoch
das Verhältnis von Forschung und staatlicher Aufsicht ungleichzeitig und dissonant.
Nicht nur die Eigengesetzlichkeiten einer auf ihre Autonomie - zumal im
universitären Bereich - bedachten Forschung, sondern vor allem die unterschiedlichen
Interessen, Wissensstrukturen und Handlungsrhythmen der universitären
Forschung einerseits und der staatlichen Aufsicht andererseits lassen sich
nur mit Mühe aufeinander abstimmen. Während industrielle Forschung zur Absicherung
getätigter und geplanter Investitionen frühzeitige Abstimmungen mit den
Behörden initiieren muß, sieht die universitäre Forschung durch staatliche Kontrollmaßnahmen
ihre verfassungsrechtlich verbürgte Autonomie gefährdet. 25
Konflikte zwischen Forschung und Aufsichtsbehörde sind jedoch nur ein Teil
der Problematik. Letztlich ist die Verbesserung der behördlichen Aufsicht nur ein
Steuerungsmittel. Das Ziel hingegen ist die effektive Risikoaufklärung und -minimierung
gentechnischer Forschung. Das eigentliche Steuerungsproblem besteht
demnach in der Generierung des hierfür erforderlichen Wissens sowie den daraus
in den jeweiligen Entscheidungsstrukturen zu ziehenden Konsequenzen. 26 Ob
dieses Ziel jedoch gerade im Bereich der Forschung durch eine primär behördlich
veranlaßte Außensteuerung erreicht werden kann, ist fraglich.
4.2.2. Selbststeuerung
Vor dem Hintergrund der komplexen Strukturen gentechnischer Forschung und
ihrer Wissensbestände erscheint als weitere Option für die Risikosteuerung der
Forschung eine Stärkung der Selbststeuerung diskussionswürdig. 27 Für eine derartige
Orientierung könnte die größere Problem- und Sachnähe der Forscher zu
den von ihnen ausgelösten Risiken, die Möglichkeit einer flexiblen und risikoadäquaten
Problembearbeitung und schließlich eine Entbürokratisierung der Kontrolle
sprechen. 28 Zudem könnte eine Selbststeuerung an die zumindest im Bereich
der Hochschulforschung bestehende Tradition der universitären Selbstverwaltung
24 Vgl. unten, Kap. 6.3.1.
25 Vgl. die Ergebnisse der empirischen Untersuchung, unten, Kap. 7.4.
26 Zu diesem Problem vor allem Ladeur, Umweltrecht, 1995, S. 65ff., 77ff.
27 Zur Option der Selbststeuerung als Ausweg aus der regulativen Krise des Rechts vgl. z.B.
Teubner, Verrechtlichung, 1984, S. 333ff.; Fuchs/Rucht, Jahresschrift für Rechtspolitologie
1988, S. 183ff.; Schuppert, AöR 1989, S. 141ff.
28 Vgl. die hier und im folgenden modellhaft skizzierten Vor- und Nachteile einer Selbststeuerung
bei Fuchs/Rucht, Jahresschrift für Rechtspolitologie 1988, S. 173; Schuppert,
Steuerung, 1993, S. 87f.
74

anknüpfen. Andererseits steht diesen denkbaren Vorteilen die wahrscheinliche
Dominanz der forschungsinternen Rationalitätskriterien, die fehlende externe
Kontrolle und die fehlende Verbindlichkeit von Sicherheitsstandards gegenüber
Dritten entgegen.
Schließlich ist festzustellen, daß die in der Literatur angeführten Beispiele einer
Selbststeuerung zumeist gerade nicht die Fälle konfligierender Entfaltungsund
Schutzinteressen im Bereich des Risiko-Umweltrechts erfassen, 29 die möglicherweise
aus gesellschaftspolitischen, aber vor allem auch verfassungsrechtlichen
Gründen eines stärkeren staatlichen Ausgleichs bedürfen. 30
Gleichwohl ist die Stärkung der Selbstverantwortung sinnvoll, wo immer dies
möglich und erfolgversprechend ist. Dabei sollte die Intention im Vordergrund
stehen, Selbststeuerungspotentiale des jeweiligen Anwendungsbereichs für die
Verwirklichung der Steuerungsziele nutzbar zu machen. 31
Vor diesem Hintergrund ist eine schematische Alternative von staatlicher Steuerung
versus Selbststeuerung unzureichend. Ohnehin ist gegenüber der einseitigen
Betonung von Selbststeuerungsmechanismen den jeweiligen tatsächlichen und
rechtlichen Rahmenbedingungen stärkere Beachtung zu schenken, die die Integration
von Selbststeuerungspotentialen in ein umfassendes Risikoaufklärungs- und -
minimierungskonzept ermöglichen. 32
Erforderlich ist es also, Steuerungsinstrumente im Hinblick auf ihre diesbezügliche
Leistungsfähigkeit zu untersuchen. 33 Dabei ist denjenigen Instrumentarien
und Regelungsmechanismen, die die Verantwortung der Forschung für die
29 Schimank/Glagow, Formen, 1984, S. 14ff., differenzieren drei Arten von nicht-etatistischer
Selbststeuerung: Subsidiarität als staatlich gewährte Selbststeuerung der Sozialpolitik,
wahrgenommen durch die freien Träger der Wohlfahrtverbände, Delegation als staatlich
verordnete gesellschaftliche Selbststeuerung im Bereich der wirtschaftlichen oder berufsständischen
Selbstverwaltung, und schließlich Korporatismus als ausgehandelte gesellschaftliche
Selbststeuerung für die wirtschaftliche oder gesundheitspolitische Globalsteuerung
in Form Konzertierter Aktionen.
Demgegenüber beziehen sich lediglich Fuchs/Rucht, Jahresschrift für Rechtspolitologie
1988, als Beispiel auf Sicherheitsrichtlinien, die von der Wissenschaft selbst verfaßt sind.
30 Siehe unten, Kap. 5.
31 Vgl. Schuppert, Steuerung, 1993, S. 88.
32 In der Sprache der Systemtheorie wird eine solche Regelungsstrategie, die Rahmenrecht
und Selbststeuerung zu verbinden sucht, als "Konditionierung von Selbststeuerung" bezeichnet
(Willke, Kontextsteuerung, 1987, S. 12). Vgl. auch Deckert, ZRP 1995, S. 68.
33 Unten, Kap. 5 und 6.
75

Aufklärung und Minimierung von Risiken stärken, besondere Beachtung zu
schenken. 34
4.2.3. Die rechtliche Bewältigung des gentechnischen Risikos
Es wurde bereits darauf hingewiesen, daß das Recht der Gentechnik in besonderem
Maße durch den Umgang mit 'Risiken' und 'Ungewißheiten' geprägt ist. 35
Soweit bekannte Risikosituationen zu bewältigen sind ('erfahrungsbasierte Vorsorge'
36 ), bietet das Gentechnikgesetz durchaus ein ansehnliches Arsenal an Instrumenten
der Risikovorsorge, deren weitere Verbesserung zwar sinnvoll erscheint,
die aber keiner grundsätzlichen Neuausrichtung bedürfen. Das eigentliche
Problem liegt in der rechtlichen Steuerung solcher Situationen, die einer Risikoprognose
kaum zugänglich sind, weil das hierfür erforderliche Erfahrungswissen
(noch) nicht besteht. Die Frage, ob und in welchem Umfang das Recht in diesen
Fällen zur Generierung neuen Wissens und damit letztlich zur weiteren Risikominimierung
beitragen kann, ist jedoch ohne Berücksichtigung der bestehenden
Risikovorsorgekonzepte im Bereich der 'erkannten' Risiken nicht zu beantworten.
4.2.3.1. Gefahrenabwehr
Die rechtliche Verankerung einer 'Risikovorsorge' ist - rechtshistorisch betrachtet
- eine neue Erscheinung. Traditionell ist das Recht auf den Umgang mit 'Gefahren',
nicht aber mit Risiken eingestellt. Die rechtliche Bedeutung der Begriffe
'Gefahr' und 'Risiko' unterscheidet sich von sozialwissenschaftlichen 37 und naturwissenschaftlichen
38 Begriffsbestimmungen.
Während die klassische Definition des polizeirechtlichen Gefahrenbegriffs auf
eine lange Tradition zurückblicken kann und in ihren wesentlichen Grundelementen
bereits durch die Rechtsprechung des Preußischen Oberverwaltungsgerichts
determiniert wurde, 39 herrscht über die rechtliche Verortung des
Risikobegriffs nach wie vor Unklarheit.
34 Ladeur, Umweltrecht, 1995, S. 77, spricht z.B. davon, daß Ungewißheit ein äußerst vielgestaltiges
Phänomen sei, "das eine proaktive strategische Gestaltung verlangt, für die
neue Formen der Prozeduralisierung gefunden werden müssen".
35 Vgl. auch: Nicklisch, NJW 1986, S. 2287ff.; Ladeur, NuR 1987, S. 60ff.; Richter, Gentechnologie,
1989.
36 Vgl. oben, Kap. 1.
37 Vgl. oben, Kap. 1.3.
38 Speziell für die Gentechnik: Sinemus, Risikoanalyse, 1995, S. 92.
39 Erstmals in der 'Kreuzbergentscheidung' PrOVG, Bd. 9 (1882), S. 353ff. und seitdem
ständige Rechtsprechung: PrOVG, Bd. 77 (1922), S. 333ff. (338); PrOVG, Bd. 87
(1932), S. 301ff. (310).
76

Die beiden konstitutiven Merkmale des rechtlichen Gefahrenbegriffs sind der
Schaden einerseits und die Wahrscheinlichkeit seines Eintritts andererseits. Bereits
das Preußische Oberverwaltungsgericht hat den Begriff der Gefahr im polizeirechtlichen
Sinne beschrieben als eine die erkennbare objektive Möglichkeit
eines Schadens enthaltende Sachlage, der nach verständigem Ermessen vorzubeugen
sei. 40 Im wesentlichen wird das allgemeine Polizei- und Gefahrenabwehrrecht
noch heute von dieser Begriffsbestimmung geprägt. 41 Diese Grundstruktur
des Gefahrenbegriffs hat schließlich auch in das technische Sicherheitsrecht,
zunächst in das Atomrecht 42 und später auch in das Gentechnikrecht,
Eingang gefunden. 43 Dabei wurden freilich gewisse Modifikationen notwendig:
Die erforderliche Prognosebasis für die Entscheidung über das Vorliegen
einer Gefahr konnte nicht mehr die Erfahrung des 'Durchschnittspolizeibeamten'
abgeben. An deren Stelle trat der Steuerungsmaßstab des 'Standes von Wissenschaft
und Technik'. 44 Auf diese Weise wurde die wissenschaftliche Erkenntnis
zum 'Einfallstor' für behördliche Prognoseentscheidungen. 45
Als zentrale Frage des technischen Sicherheitsrechts wurde und wird dabei
stets die Bestimmung der Grenze der noch abzuwehrenden Gefahr bzw. der vorsorgebedürftigen
von den hinzunehmenden Risiken 46 diskutiert: Wie sicher ist
sicher genug? 47
Zur Lösung werden verschiedene 'Formeln' angeboten. Die 'Je-desto-Formel'
verknüpft die beiden Elemente des Gefahrenbegriffs: Je geringer der zu erwartende
Schaden ist, um so höher muß der Wahrscheinlichkeitsgrad für dessen
Eintritt sein; umgekehrt reicht bei befürchteten erheblichen Schäden eine geringe
Eintrittswahrscheinlichkeit für das Vorliegen einer Gefahr aus. Demgegenüber
versucht der 'Standard der praktischen Vernunft' eine von Wahrscheinlichkeitsbetrachtungen
weitgehend unabhängige, auf den Erkenntnisstand "der führenden
40 PrOVG, Bd. 77 (1922), S. 333ff. (338).
41 Drews et al., Gefahrenabwehr, 1986, S. 223, ausführlich zum Schadensbegriff: Hansen-
Dix, Gefahr, 1982, S. 23ff.; Denninger, Polizeiaufgaben, 1992, Kap. E, Rn. 29ff.
42 Ausführlich zur Rezeption des polizeirechtlichen Gefahrenbegriffs im Atomrecht: Steinberg/Roller,
Schadensvorsorge, 1991, S. 14ff.
43 Breuer, NuR 1994, S. 159, verweist ausdrücklich auf das Vorbild der Kerntechnik.
44 Vgl. § 13 Abs. 1 Nr. 4 GenTG, 16 Abs. 1 Nr. 2 GenTG, aber auch schon § 7 Abs. 2 Nr. 3
AtG.
45 Eberbach, Gentechniksicherheitsverordnung, 1996, § 7 GenTSV, Rn. 52.
46 Je nach dem, ob man die risikosteuernden Tatbestände (etwa § 7 Abs. 2 Nr. 3 AtG) als
'eingliedrige' oder 'zweigliedrige' Vorsorgetatbestände ansieht, geht es auch um die Grenzbestimmung
von Gefahrenabwehr - Vorsorge - Restrisiko. Zu diesen Differenzierungen
vgl. ausführlich: Steinberg/Roller, Schadensvorsorge, 1991, S. 19ff.
47 Roßnagel, UPR 1986, S. 46.
77

Naturwissenschaftler und Techniker" gegründetes Schadensausschlußpostulat zu
treffen, jenseits dessen eine rechtlich beachtliche Gefahr nicht mehr besteht. 48
4.2.3.2. Risikovorsorge
Neben diesem auch im Gentechnikrecht rezipierten Gefahrenbegriff tritt im technischen
Sicherheitsrecht die Risikovorsorge als eigenständige Kategorie in Erscheinung.
Im Gentechnikgesetz ist erstmals der Begriff des Risikos gesetzlich
verankert worden, ohne daß allerdings eine Begriffsbestimmung erfolgt. 49 Nach
§ 6 Abs. 1 S. 2 hat der Betreiber einer Anlage, einer Freisetzung oder derjenige,
der transgene Organismen in Verkehr bringt, "die damit verbundenen Risiken
vorher umfassend zu bewerten." Auch die Sicherheitseinstufung nach § 7 GenTG
erfolgt nach Risikoklassen.
Nachdem anfangs über die rechtliche Bedeutung des Begriffs Unsicherheit bestand,
hat sich heute wohl die Auffassung durchgesetzt, daß ein Risiko weniger
ein qualitatives als vielmehr ein quantitatives aliud zur Gefahr darstellt: Ein Risiko
besteht unterhalb der 'Schwelle' der Gefahr und beschreibt die bloße Möglichkeit
des Schadenseintritts. Ein Risiko ist also zum einen dann anzunehmen, wenn
die Eintrittswahrscheinlichkeit von Schäden so gering ist, daß dieses Risiko als
unterhalb der Gefahrenschwelle liegend bewertet wird. 50 Es handelt sich somit
um erkannte Risiken und korrespondiert mit dem Bereich, den wir aus soziologischer
Perspektive als 'erfahrungsbasierte Vorsorge' bezeichnet haben.
Mit dieser Begriffsbestimmung wird die Problematik jedoch nicht vollständig
erfaßt. Ein Risiko besteht auch dann, wenn aufgrund fehlenden Erfahrungswissens
eine Wahrscheinlichkeitsprognose nicht getroffen werden kann, gleichwohl
aber ein "Besorgnispotential" 51 besteht. Der rechtliche Umgang mit diesen Besorgnispotentialen
und die Rationalisierung der ohne ausreichende Prognosegrundlage
zu treffenden Entscheidung ist das heute vor allem zu bewältigende
Problem. Risikovorsorge erfordert somit vor allem die Bewältigung der Ungewißheit
bei der Risikoprognose. Damit ist typischerweise das Risiko der Fehleinschätzung
des Risikos verbunden. 52
48 Breuer, DVBl. 1978, S. 836f. Ähnlich, wenngleich zur Bestimmung der 'Restrisikogrenze',
das Bundesverfassungsgericht in der Kalkar-Entscheidung, BVerfG, Bd. 49 (1979), S.
89ff. (137, 143), hierzu auch Steinberg/Roller, Schadensvorsorge, 1991, S. 20f.
49 Kritisch: Scherzberg, VerwArch 1993, S. 498.
50 Kloepfer, Umweltrecht, 1989, § 2 Rn. 17; Kritisch aber Bechmann, KritV 1991, S. 214f.
Vgl. zur Überschneidung mit dem Begriff des Gefahrenverdachts auch Di Fabio: Risikoentscheidungen,
1994, S. 106.
51 BVerwG, Bd. 72 (1986), S. 300ff. (315); vgl. hierzu: Steinberg/Roller, Schadensvorsorge,
1991, S. 27ff.
52 Scherzberg, VerwArch 1993, S. 498 m.w.N.
78

Das Recht knüpft nach verbreiteter Auffassung an das Vorliegen einer Gefahr
oder eines Risikos unterschiedliche Rechtsfolgen. Während Gefahren, jedenfalls
im technischen Sicherheitsrecht, bei drohenden erheblichen Schäden (Leben und
Gesundheit) 'kategorisch' ausgeschlossen werden müssen, soll die Risikovorsorge
nur nach Maßgabe von Verhältnismäßigkeitserwägungen erfolgen. 53 Jenseits der
Grenze 'praktischer Vernunft' und der "Grenzen des menschlichen Erkenntnisvermögens"
54 beginnt der Bereich des sogenannten 'Restrisikos', welches hinzunehmen
ist und gegen das keine Sicherheitsmaßnahmen ergriffen werden müssen. 55
Ob das Gentechnikgesetz die Abschichtung zwischen Gefahrenabwehr und Risikovorsorge
mit jeweils unterschiedlichen Rechtsfolgen ebenfalls aufgegriffen
hat, erscheint aber durchaus zweifelhaft. Zu Recht weisen Wahl/Appel darauf hin,
daß die in § 6 Abs. 2 GenTG enthaltene und an das herkömmliche Modell anknüpfende
terminologische Unterscheidung von Gefahrenabwehr und Risikovorsorge
vom Gesetz in den übrigen Vorschriften nicht mehr aufgegriffen wird. 56
Insbesondere die Einstufung der verschiedenen Risikoklassen in § 7 Abs. 1
GenTG läßt eine derartige Differenzierung nicht erkennen, die auch praktisch auf
erhebliche Probleme stoßen würde angesichts des fließend ineinander übergehenden
Risikopotentials. Wo Gefahren enden und Risiken bzw. Restrisiken beginnen,
dürfte nämlich in der Gentechnik noch erheblich schwerer auszumachen sein
als in anderen technischen Bereichen. Dies spricht dafür, die gentechnische Risikovorsorge
als einheitliche Vorsorge zu begreifen, die insbesondere auch umfassenden
Drittschutz vermittelt.
Die gentechnische Risikovorsorge nimmt somit nicht nur bereits erkannte Risiken
in Bezug, sondern verlagert den Vorsorgebereich ein erhebliches Stück ins
Ungewisse hinein. Damit ist der Bereich, den wir als 'ungewißheitsbasierte Vorsorge'
bezeichnet haben, 57 auch aus der rechtlichen Perspektive beachtlich. Dies
gilt im übrigen auch dann, wenn man eine einheitliche Betrachtungsweise des
Vorsorgetatbestandes ablehnt und zwischen Gefahrenabwehr und Risikovorsorge
differenzieren wollte.
Die rechtlichen Folgen des Vorsorgegebots wurden aus der atomrechtlichen
Judikatur entwickelt und auf das Gentechnikrecht übertragen:
"Vorsorgemaßnahmen müssen auch solche Schadensmöglichkeiten in Betracht ziehen,
die sich nur deshalb nicht ausschließen lassen, weil nach dem derzeitigen Wis-
53 Breuer, DVBl. 1978, S. 836f.; Marburger, Verhältnismäßigkeitsgrundsatz, 1983, S. 63.
Kritisch zu dieser Konzeption für die atomrechtliche Risikovorsorge: Steinberg/Roller,
Schadensvorsorge, 1991, S. 57ff.
54 Zur Widersprüchlichkeit der Abgrenzungsformel vgl. Roßnagel, NVwZ 1984, S. 141.
55 Steinberg/Roller, Schadensvorsorge, 1991, S. 25ff.
56 Wahl/Appel, Prävention, 1995, S. 104ff.
57 Vgl. zur Erläuterung dieser Terminologie oben, Kap. 1.
79

sensstand bestimmte Ursachenzusammenhänge weder bejaht noch verneint werden
können und daher ein 'Besorgnispotential' oder ein Gefahrenverdacht besteht ... ." 58
Die Übertragung der atomrechtlichen Judikatur mit ihrer Emanzipation der atomrechtlichen
Schadensvorsorge vom polizeirechtlichen Gefahrenbegriff und der
damit verbundenen Sensibilisierung für bloß 'hypothetische' Risiken bedeutet, daß
auch der Betreiber gentechnischer Anlagen gegen unterhalb der Gefahrenschwelle
angesiedelte Risiken Vorsorge zu treffen hat. 59 Die Vorsorgepflicht ist somit auch
ein spezifisches Instrument des Rechts, um dem Ungewissen in Wissenschaft und
Technik Rechnung zu tragen. 60
Damit ist die Risikovorsorgepflicht eine rechtliche Reaktion auf die Tatsache,
daß Kenntnisse über schädliche Wirkungen und deren Eintrittswahrscheinlichkeit
nicht ausreichend vorhanden sind. 61 Die Risikoprognose muß freilich wissenschaftlich
substantiiert sein, bloße Spekulationen genügen nicht. Dies bedeutet im
Ergebnis, daß Vorsorgemaßnahmen auch dann schon geboten sein können, wenn
eine quantifizierbare Wahrscheinlichkeitsaussage über den Schadenseintritt nicht
möglich ist oder wenn Kausalverläufe nicht ausreichend bestimmbar sind. Das
Gentechnikgesetz verlangt somit von seiner Zielrichtung her auch Vorsorge gegen
'hypothetische' Risiken. 62
Einzuräumen ist allerdings, daß die praktische Umsetzung dieses im Gentechnikgesetz
verankerten Prinzips ungewißheitsbasierter Vorsorge erhebliche
Schwierigkeiten bereitet. 63
4.2.3.3. Restrisiko
Auch bei einer weitgefaßten Risikovorsorgepflicht, die sich der Begrenztheit
ihres jeweiligen Erkenntnisstandes bewußt ist, ist es letztlich notwendig, über das
Tun oder Unterlassen einer risikobehafteten Tätigkeit eine Entscheidung zu treffen.
Der nach Vornahme aller Vorsorgemaßnahmen verbleibende Risikobereich
58 VG Hamburg, Beschl. vom 30.7.1994 - 10 VG 1152/94 - ZUR 1994, S. 322ff. Diese Vorsorge
vermittelt, wie im Atomrecht, auch Drittschutz, so bereits VG Neustadt, Beschl.
vom 16.12.1991 - 7 L 1319/91 - NVwZ 1992, S. 1008 (insb. 1011); VG Gießen, Beschl.
vom 2.9.1992 - I/1 H 193/91 - NVwZ-RR 1993, S. 534 (537 l. Sp.); Hirsch/Schmidt-
Didczuhn, Gentechnikgesetz, 1991, § 13 Rn. 76.
59 Hirsch/Schmidt-Didczuhn, GenTG, § 6 Rn. 16.
60 Hirsch/Schmidt-Didczuhn, GenTG, § 6 Rn. 16 unter Hinweis auf Nicklisch, NJW 1986,
S. 2290; Graf Vitzthum/Steinacher-Geddert, Standortgefährdung, 1992, S. 81.
61 Hirsch/Schmidt-Didczuhn, GenTG, § 6 Rn. 17.
62 Hypothetische Risiken umfassen hypothetische Kausalverläufe, für deren Möglichkeit es
(noch) keinen empirischen Beweis gibt; Murswiek, Bewältigung, 1990, S. 213;
Wahl/Masing, JZ 1990, S. 560.
63 Vgl. unten, Kap. 7.6.2.
80

wird gemeinhin als 'Restrisiko' bezeichnet. 64 Dieser Bereich ist, wie gezeigt, nicht
mit den 'hypothetischen' Risiken identisch. 65 Die Aufgabe des Rechts ist es folglich,
Entscheidungsstrukturen zur Verfügung zu stellen, um angesichts defizitärer
Kenntnisse das hinnehmbare vom nicht hinnehmbaren Risiko abzugrenzen.
Auf diese Problemlage gibt das geltende Recht jedoch nur eine ungenügende
Antwort. Das grundlegende Sicherheitsproblem der Gentechnik besteht weniger
in der zuverlässigen Eindämmung und Kontrolle bekannter Gefahren, als in der
Bewertung der Erfahrungsbasis 66 und der sich daran anschließenden Entscheidung
über die Zulassung oder Nicht-Zulassung eines bestimmten Vorhabens vor
dem Hintergrund vorhandenen, aber eben beschränkten Wissens. Daher bedarf es
solcher Vorsorgeinstrumente, die weniger entscheidungsfixiert sind als vielmehr
dem prozeßhaften Charakter der Wissensentwicklung Rechnung tragen. Deshalb
rückt die Frage nach solchen Instrumenten in den Vordergrund, die Anreize zur
Wissenserzeugung schaffen. Die Steuerungsziele der Risikoerforschung und Risikokommunikation
gewinnen damit gegenüber den Zielen der Risikoermittlung
und Risikobewertung eine eigenständige Bedeutung. 67 Es stellt sich darüber hinaus
die Frage, ob die 'Sozialädaquanz' des Restrisikos einfach vorausgesetzt werden
kann, oder ob sie durch möglichst breite demokratische Zustimmung der
potentiell Betroffenen erst herzustellen ist.
4.3. Rechtliche Steuerung als Risikomanagement
Soweit es im Bereich gentechnischer Forschung an dem erforderlichen (Erfahrungs-)Wissen
fehlt, um Wahrscheinlichkeit und Schadenseintritt bestimmen und
dementsprechende Vorsorgemaßnahmen anordnen zu können, steht zunächst
einmal die Frage nach der Generierung des erforderlichen Wissens im Vordergrund.
Bei erkannten Risiken liegt das Steuerungsziel in der Minimierung des
64 BVerfG, Bd. 49 (1979), S. 89ff. (137, 141, 143); BVerfG, Bd. 53 (1980), S. 30ff. (59).
65 Graf Vitzthum/Geddert-Steinacher, Standortgefährdung, 1992, S. 84, differenzieren danach,
ob die Ungewißheit auf fehlende Erkenntnismöglichkeiten oder auf mangelnde Erfahrung
zurückzuführen ist. Im letzteren Fall soll sie dem Vorsorgebereich zuzuordnen
sein. Diese Differenzierung dürfte allerdings mehr Fragen aufwerfen, als sie zu beantworten
im Stande ist.
66 Graf Vitzthum/Geddert-Steinacher, Standortgefährdung, 1992, S. 86.
67 Dazu unten, Kap. 4.3.4.
81

Risikos. Beide Aspekte lassen sich am besten mit dem allgemeinen Steuerungsziel
eines effizienten Risikomanagements umschreiben: 68
"Verfahren des Risikomanagements haben den experimentellen Charakter des Umgangs
mit gefahrengeneigten Technologien zu verarbeiten und die Lernfähigkeit des
im Einzelfall zur Entscheidung berufenen Organs sicherzustellen". 69
Dieses Ziel läßt sich nach einzelnen Funktionen, die erfüllt werden müssen, näher
differenzieren. Diese Unterziele lassen sich allerdings nicht trennscharf voneinander
unterscheiden, vielmehr sind die Übergänge fließend. Gleichwohl ist eine
Differenzierung sinnvoll, um die vielschichtigen Facetten der Risikosteuerung zu
erfassen und auf ihre Tauglichkeit überprüfen zu können.
Die Steuerungsziele präjudizieren noch nicht die Mittel, mit denen sie zu erreichen
sind. Ob das staatliche Ordnungsrecht, ökonomische oder selbstregulative
Instrumente zur Zielerfüllung besser geeignet sind und welche Instrumente das
geltende Recht insoweit bereits vorsieht, ist Gegenstand des 5. und 6. Kapitels.
4.3.1. Risikoermittlung
Risikosteuerung setzt zunächst voraus, daß das Risiko bekannt ist, dessen Beherrschung
erreicht werden soll. Die Risikoermittlung im hier verstandenen Sinn
ist ein Steuerungsziel im Bereich erkannter oder treffender: erkennbarer Risiken.
Um ein Risiko ermitteln zu können, bedarf es ausreichenden Wissens und geeigneter
Methoden. Inhalt der Risikoermittlung ist die Erhebung aller relevanten bekannten
Informationen und Sachverhalte, die den Anwender (Forscher) oder Entscheidungsträger
(beispielsweise die Behörde) in die Lage versetzen, eine rational
begründbare Entscheidung zu treffen. 70
Im Bereich der Kernenergie haben sich - unterhalb des gesetzlichen Normengeflechts
- bestimmte Risikoermittlungs- und -bewertungsmethoden herausgebildet,
die dort als 'Sicherheitsphilosophien' bezeichnet werden. Im folgenden wird diese
überhöhende Begrifflichkeit jedoch nicht übernommen, sondern, sachlich zutreffender,
von Risikoermittlungsmethoden gesprochen, wobei die Grenze zur Bewertung
fließend ist, da wertende Elemente in jeden Versuch der Risikoermittlung
eingehen.
68 Vgl. zum Risikomanagement auch Scherzberg, VerwArch 1993, S. 499; Ladeur, NuR
1987, S. 61f.; Di Fabio, Risikoentscheidungen, 1994, S. 115ff.; Trute, Vorsorgestrukturen,
1989, S. 52ff.
69 Scherzberg, VerwArch 1993, S. 503.
70 Begrifflich wird auch von Risikoerhebung gesprochen; vgl. Scherzberg, VerwArch 1993,
S. 499.
82

Während im Bereich der Kernenergie die 'Sicherheitsphilosophien' in einer
rechtlichen Grauzone angesiedelt sind und erst durch die konkrete Genehmigungsentscheidung
im Einzelfall verbindlich gemacht werden, ist im Gentechnikrecht
durch eine Vielzahl von Rechtsverordnungen, insbesondere die Gentechnik-Sicherheitsverordnung,
aber auch durch die teilweise vorhandene Risikoklassifizierung
im Gesetz selbst, eine erheblich stärkere rechtliche Fundierung der
Risikoermittlung und -bewertung erreicht. Die verbindliche rechtliche Verankerung
der Sicherheitskonzepte erscheint geeignet, die Steuerungswirkung des
Rechts zu erhöhen.
Vom Grundansatz her lassen sich zwei Risikoermittlungsmodelle unterscheiden.
4.3.1.1. Deterministische Risikoermittlung
Die traditionelle Technikentwicklung folgt dem Prinzip von 'Trial-and-error',
wonach sich das Wissen zur Verhütung zukünftiger Unfälle aus den vorangegangenen
Erfahrungen speist. 71 Aus diesem Erfahrungswissen der mit der Entwicklung
befaßten Ingenieure und Techniker ergibt sich wiederum die Kenntnis
darüber, wie eine Anlage auszulegen sei, damit sie sicher funktioniert. Gegen die
bekannten und im Laufe der Zeit neu erkannten Gefahren werden Vorsorgemaßnahmen
definiert, die in umfangreichen Regelwerken niedergelegt und
für die Genehmigung neuer Anlagen verbindlich gemacht werden. Dieses Prinzip
versagt jedoch dort, wo es kaum Erfahrungswissen gibt, andererseits aber erhebliche
Risiken drohen. Das Lernen nach dem Trial-and-error-Prinzip ist dann ein
riskantes Unterfangen, da Irrtümer irreversible Folgen nach sich ziehen können.
Im deterministischen Sicherheitskonzept der Techniksteuerung ist die Beherrschung
bestimmter Sicherheitspostulate das entscheidende Element. 72 So müssen
bestimmte 'Auslegungsstörfälle', deren Eintritt unterstellt wird, sicher beherrscht
werden. Explizite Wahrscheinlichkeitsüberlegungen liegen dem deterministischen
Modell der Techniksteuerung nicht zugrunde. Vielmehr führen die mit dem System
gewonnenen Erfahrungen sowie die intuitive Erfassung und der Umgang mit
vermuteten Gefährdungen letztendlich zu einer für den Techniker 'plausiblen' oder
'unplausiblen' Gefährdungsmöglichkeit. 73
71 Deterministische Risikosteuerung beruht typischerweise auf dem Lernen aus Erfahrung;
Birkhofer, Risikokonzept, 1983, S. 33; Roßnagel UPR 1986, S. 51f.; Ladeur, UPR 1986,
S. 364ff.
72 So definiert etwa § 45 der Strahlenschutzverordnung für den 'bestimmungsgemäßen Betrieb'
einer Atomanlage ein 'Dosis-Grenzwert-Konzept', wonach die von der Anlage ausgehenden
Immissionen die Dosis von 0,3 mSv nicht überschreiten dürfen. Für Störfälle werden
bestimmte 'Auslegungsstörfälle' determiniert, die von der Anlage zu beherrschen sind.
73 Steinberg/Roller, Schadensvorsorge, 1991, S. 37 m.w.N.
83

Die deterministische Betrachtungsweise läßt sich mit dem 'additiven Modell'
der Risikobewertung in der Gentechnik vergleichen, dessen Grundannahme darauf
beruht, daß das Risikopotential eines gentechnisch veränderten Organismus
aus der Addition der Eigenschaften der jeweils verwendeten Komponenten besteht.
74 Die Annahmen diese Modells beruhen auf den bisher gewonnenen Erfahrungen
mit gentechnologischen Experimenten und dem Hinweis auf die bisherige
'Unfallfreiheit' beim Arbeiten mit rekombinanter DNA.
Die deterministische Risikovorsorge ist erstmals bei der Kerntechnik als nicht
ausreichend erachtet worden. Es liegt auf der Hand, daß das Vertrauen auf bislang
gemachte Erfahrungen nicht ausreicht, wenn maximale Schäden drohen.
Gleichwohl ist auch die Entwicklung der Kerntechnik, und dies gilt auch für die
Reaktorsicherheitsforschung im engeren Sinne, ganz wesentlich von einem Lernen
aus Erfahrung geprägt. 75 Aus diesen Erfahrungen gehen die Sicherheitspostulate
hervor, die deterministisch festgelegt werden. Die Festlegung deterministischer
Sicherheitsanforderungen, die immerhin auch vorausschauend Anforderungen
an die Sicherheit technischer Systeme definiert, ist zwar gegenüber
einem reinen Trial-and-error-Verfahren ein Fortschritt. Aber auch die Unterstellung
bestimmter Ereignisse verkürzt mögliche Risiken auf bestimmte Auslegungsstörfälle
und blendet andere Risikopfade aus. Deterministische Risikokonzepte
bedürfen deshalb einer Ergänzung durch probabilistische Modelle.
Diese Überlegungen gelten auch für das Gentechnikrecht. 76
4.3.1.2. Probabilistische Sicherheitskonzepte
Kennzeichnend für probabilistische Risikobetrachtungen sind sogenannte 'Risikostudien',
in denen Aussagen über das mögliche Schadensausmaß und die Eintrittswahrscheinlichkeit
getroffen werden. 77 Im Gegensatz zu einem deterministischen
Konzept, in dem Wahrscheinlichkeitsaussagen nur implizit enthalten sind, werden
nach dieser Methode durch 'Fehlerbaumanalysen' Wahrscheinlichkeiten explizit
und quantitativ bestimmt. 78
Auch für die Beurteilung gentechnischer Risiken scheinen probabilistische Risikoabschätzungen
grundsätzlich möglich zu sein und sollten deshalb so weit wie
möglich angewandt werden. 79 Dies gilt jedenfalls für den Betrieb gentechnischer
74 Vgl. Breuer, NuR 1994, S. 158. Zur Kritik an dem Modell vgl. Riedel et al., KJ 1989, S.
349ff.
75 Steinberg/Roller, Schadensvorsorge, 1991, S. 36.
76 Breuer, NuR 1994, S. 157ff.
77 Vgl. Rengeling, Probabilistische, 1986, S. 130ff.
78 Rengeling, Probabilistische, 1986, S. 97f.
79 So auch Breuer, NuR 1994, S. 165. Zur Entwicklung eines Modells einer biologischen
Risikoanalyse bei Freisetzungen herbizidresistenter Nutzpflanzen vgl. Sinemus, Risiko-
84

Anlagen. Darüber hinaus wird derzeit im Umweltbundesamt an vergleichbaren
Konzepten für die Bewertung von Freisetzungsvorhaben gearbeitet. 80
Die Notwendigkeit einer (ergänzenden) probabilistischen Risikoermittlung ist
auch rechtlich begründbar:
"Vorsorge bedeutet des weiteren, daß bei der Beurteilung von Schadenswahrscheinlichkeiten
nicht allein auf das vorhandene ingenieurmäßige Erfahrungswissen zurückgegriffen
werden darf, sondern Schutzmaßnahmen auch anhand 'bloß theoretischer'
Überlegungen und Berechnungen in Betracht gezogen werden müssen, um
Risiken aufgrund noch bestehender Unsicherheiten oder Wissenslücken hinreichend
zuverlässig auszuschließen." 81
Dieses Zitat aus der Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts zum Kernkraftwerk
Wyhl belegt, daß es auch rechtlich nicht mit der deterministischen
Risikosteuerung sein Bewenden haben kann. Vielmehr sind auch "bloß theoretische
Überlegungen und Berechnungen" in Betracht zu ziehen. Das Bundesverwaltungsgericht
hat damit zwar nicht die Ersetzung der deterministischen Risikosteuerung
durch eine probabilistische Betrachtungsweise verlangt. Welche Betrachtungen
im einzelnen anzustellen sind, ist im Rahmen von Genehmigungsentscheidungen
zunächst einmal von der Behörde festzulegen. 82 Gleichwohl dürfte
damit in der Regel eine ergänzende probabilistische Betrachtungsweise des Risikos
gefordert sein. 83 Dies gilt um so mehr, wenn aufgrund unzureichenden Erfahrungswissens
eine deterministische Risikobewertung praktisch ausscheidet.
Probabilistische Risikostudien sind primär Teil der Risikoermittlung. Sie liefern
selbst keine Entscheidungsmaßstäbe über die Hinnahme von Risiken 84 , sondern
dienen der Rationalisierung des Entscheidungsprozesses, indem sie das Risiko
konkretisieren und quantifizieren und damit Erkenntnisse über Tatsachen vermitteln.
Als Teil des wissenschaftlichen Erkenntnisprozesses ist die Probabilistik
damit eine Domäne der Naturwissenschaftler. Demgegenüber ist die sich anschließende
Risikobewertung primär Aufgabe der staatlich gebundenen Stellen,
analysen, 1995, insb. S. 98ff. Dort findet zwar keine Quantifizierung des Risikos statt, aber
es werden nachvollziehbare Parameter für eine qualitative Risikoabschätzung entwickelt.
80 Umweltbundesamt (1995): Konzept zur Risikoabschätzung von Freisetzungen gentechnisch
veränderter Organismen, Berlin 1995, unveröffentlichtes Manuskript.
81 BVerwG, Bd. 72 (1986), S. 300ff. (315).
82 BVerwG, NVwZ 1989, S. 1169.
83 Ausführlich: Steinberg/Roller, Schadensvorsorge, 1991, S. 40ff.
84 Steinberg/Roller, Schadensvorsorge, 1991, S. 45f. So auch nachdrücklich Breuer, NuR
1994, S. 160. Die Ergebnisse probabilistischer Untersuchungen, etwa daß ein bestimmtes
Schadensereignis mit der Eintrittswahrscheinlichkeit von 10 -6 eintritt, sagt auch nichts darüber
aus, ob damit die Genehmigungsvoraussetzungen im Einzelfall erfüllt sind. Insoweit
bleibt es bei einer Entscheidung anhand normativer Maßstäbe, die "juristische Verlegenheit"
auslöst; Breuer, ebd. S. 165.
85

wenngleich der wissenschaftliche Sachverstand hierbei eine wichtige Rolle spielt
und kooperativ eingebunden werden kann.
Schwierigkeiten der Übertragung einer 'probabilistischen Risikoermittlung' auf
die Gentechnik ergeben sich aber insofern, als nur beim Umgang im Geschlossenen
System der Ausfall von Sicherungskomponenten relevant ist. Bei der Freisetzung
und insbesondere beim Inverkehrbringen kommt es auf das Verhalten und
die Interaktion lebender Organismen in vielen verschiedenen 'Umwelten' an. Anders
als bei technischen Systemen ist hier die Vielzahl der intervenierenden Variablen
kaum zu übersehen. Dies gilt erst recht im Hinblick auf längerfristige
Wechselwirkungen. Daher zeichnen sich in der Praxis auch deutliche Grenzen
einer wissenschaftlichen Risikoermittlung ab. 85
4.3.2. Risikobewertung
Die Bewertung eines Risikos ist ein komplexer Vorgang, der sich durch einfache
Formeln kaum zureichend erfassen läßt. Der rechtlichen Steuerung dieses Prozesses
sind Grenzen gesetzt, die das OVG Münster in einer vom Bundesverwaltungsgericht
gebilligten atomrechtlichen Entscheidung einmal mit den
Worten beschrieben hat, es handele sich dabei "letztlich (um) eine Wertungsfrage
in politischer Verantwortung", die "sich nicht allein in Anwendung rechtlicher
Maßstäbe beantworten" lasse. 86 Die 'Je-desto-Formel' oder der 'Maßstab der
praktischen Vernunft' können dabei als entscheidungsbegründende Hilfen dienen;
sie können aber kaum über den begrenzten Maßstab hinwegtäuschen, den das
Recht insoweit nur zu bieten vermag. Bei der Risikobewertung gibt es nur selten
eine eindeutig 'richtige' oder 'falsche' Entscheidung. Es kommt deshalb darauf an,
die Risikobewertung - ebenso wie die Risikoermittlung - als offenen Prozeß zu
gestalten, dessen Bewertungsfaktoren transparent gemacht und nachvollziehbar
dargelegt werden.
Soweit es um erkennbare Risiken geht, sind als Bewertungsfaktoren zunächst
die möglichen Schäden sowie die Wahrscheinlichkeit ihres Eintritts zu nennen.
Dabei sind jedoch nicht nur naturwissenschaftlich-technische Bewertungen anzustellen,
wie etwa die Ausfallwahrscheinlichkeit von Sicherheitskomponenten,
sondern auch 'soziale Versagenswahrscheinlichkeiten' wie menschliches Fehlverhalten
zu berücksichtigen. 87 Darüber hinaus sind im Hinblick auf fehlendes Erfahrungswissen
und die damit verbundenen Prognoseunsicherheiten oder -
85 Vgl. unten, Kap. 8.4. und 8.8.
86 BVerwG, Beschl. vom 5.4.1989 - KKW Würgassen, NVwZ 1989, S. 1170 (1171).
87 Scherzberg, VerwArch 1993, S. 501; Steinberg/Roller, Schadensvorsorge, 1991, S. 39,
94f.
86

unmöglichkeiten weitere Bewertungskriterien notwendig. Hierzu zählt das Kriterium
der Reversibilität der aufgrund der Bewertung getroffenen Entscheidung
sowie eine vergleichende Risikobewertung, die den Folgen des Tuns die Folgen
des Unterlassens der jeweiligen risikobehafteten Maßnahme gegenüberstellt.
4.3.2.1. Bewertung möglicher Schäden
Welche Auswirkungen einer Technik und welche Folgen von Forschung überhaupt
als Schaden zu bewerten sind, ist zunächst eine Frage der gesellschaftlichen
Vereinbarung und Akzeptanz. Entsprechend werden geschützte Rechtsgüter definiert,
die nicht ein für allemal festliegen. Während Personen und Eigentum seit
jeher zu den von der Rechtsordnung geschützten Gütern zählen, ist die Umwelt
und ihre Bestandteile erst in jüngerer Zeit als schutzfähig anerkannt worden. Dabei
ist das Recht keineswegs konsistent: Während die präventiven Bestimmungen
des Umweltverwaltungsrechts den Schutz der Naturgüter seit längerem ausdrücklich
in ihre Zielkataloge aufgenommen haben, ist im Haftungsrecht der reine 'Öko-Schaden'
nach wie vor nicht ersatzfähig. 88
Die Risikobewertung setzt voraus, daß Gewicht, Anzahl und Ausmaß der jeweils
betroffenen Rechtsgüter in den Bewertungsprozeß Eingang finden. Soweit
Leben und Gesundheit von Personen betroffen sind, kommt dem Schadensausmaß
deshalb eine besondere Bedeutung bei der Risikobewertung zu. Aber
auch der Verlust ganzer Arten ist anders zu gewichten als die Gefährdung eines
einzelnen Biotops.
4.3.2.2. Bewertung der Wahrscheinlichkeit des Schadenseintritts
In den Fällen, in denen eine ausreichende Prognosebasis vorhanden ist, kann für
die Risikobewertung auf eine Aussage über die Wahrscheinlichkeit, mit der der
Eintritt des Schadens zu erwarten ist, nicht verzichtet werden. Nur wenn man
diese Wahrscheinlichkeit kennt, kann man eine Aussage über die Größe des Risikos
treffen.
4.3.2.3. Folgenreversibilität
Die Reversibilität einer technischen Entwicklung wird häufig als wichtiges Kriterium
für die Risikobewertung genannt. 89 Sie kann durch die Initiierung einzelner
'prototypischer Vorhaben' nach Maßgabe des jeweiligen Erkenntniswissens gesichert
werden. 90
88 Vgl. unten, Kap. 6.2.6.
89 Vgl. auch Breuer, NuR 1994, S. 161 m.w.N.
90 Wolf, Soziale Welt 1988, S. 186; Preuß, Risikovorsorge, S. 543.
87

4.3.2.4. Vergleichende Risikobewertung
Die rechtlichen Rahmenbedingungen sind schließlich daraufhin zu überprüfen, ob
sie offen für eine vergleichende Risikobewertung sind. Bei der Risikodiskussion
ist auch darauf der Blick zu richten, daß die jeweilige Tätigkeit einen Nutzen
haben kann, der im Verhältnis zu dem Risiko zu bewerten ist. Dies ist bei der
Arzneimittelherstellung augenfällig. Kaum ein Arzneimittel ist ohne Risiken,
seine Zulassung und Anwendung wird gleichwohl vorgenommen, soweit der
Nutzen überwiegt. Gerade bei der anwendungsorientierten Forschung könnte der
vergleichenden Risikobewertung besondere Bedeutung zukommen. 91
Für die vergleichende Risikobewertung können probabilistische Analysen eine
entscheidende Hilfe sein. 92 Das gegenwärtige Gentechnikrecht mit seiner "imperativen
Struktur" 93 - insbesondere mit seinem Genehmigungsanspruch und der
Form der gebundenen Entscheidung 94 - ist hierfür jedoch nur unzureichend gerüstet.
4.3.2.5. Risikobewertung als offener Prozeß
Begreift man die Risikobewertung als offenen Prozeß der Entscheidungsfindung,
so eröffnet dies zugleich die Möglichkeit, den Akteuren an diesem Prozeß die
Hauptverantwortung zuzuweisen. Die Aufgabe des Staates besteht dabei vor
allem darin, geeignete Verfahren und Regeln zur Verfügung zu stellen, in denen
dieser Prozeß stattfinden kann. Die Risikobewertung selbst fände in einem derart
'prozeduralisierten' Verfahren demgegenüber zwischen Nutzern und Betroffenen
des Techniksystems statt. 95 Die Übertragbarkeit dieses Ansatzes auf die spezifischen
Besonderheiten gentechnischer Forschung bedarf dabei weiterer Untersuchung.
96
4.3.3. Risikoentscheidung
4.3.3.1. Behördliche Entscheidung (Genehmigung)
Die (behördliche) Entscheidung über die Zulassung einer bestimmten Anlage,
einer gentechnischen Arbeit, einer Freisetzung oder eines Inverkehrbringens er-
91 Zum gentechnischen Forschungsstand in der Medizin vgl. Winnacker, Politische Studien
1993, S. 7ff. Für eine derartige Abwägung unter Hinweis auf die Risiken der gentechnischen
Arzneimittelherstellung vgl. auch Kollek, Politische Studien 1993, S. 62.
92 Breuer, NuR 1994, S. 164.
93 Breuer, NuR 1994, S. 164f.
94 Vgl. aber auch § 16 Abs. 1 Nr. 3 GenTG.
95 Vgl. auch Roßnagel, Ansätze, 1994, S. 440.
96 Unten, Kap. 5, Kap. 10.3.
88

fordert notwendigerweise eine Entscheidung über das hinzunehmende Risiko
unter den jeweils aktuellen Erkenntnisbedingungen. Die der gentechnischen Forschung
eigenen Ungewißheitsbedingungen erfordern angepaßte Entscheidungstrukturen.
Es geht deshalb weniger um "Schluß- und Gesamtfeststellungen
der technologischen oder ökologischen Unbedenklichkeit" als vielmehr um "Zwischen-
und Teilfeststellungen". 97
Das Gentechnikrecht hat derart angepaßte Entscheidungsstrukturen jedoch nur
in rudimentärer Form aufgegriffen. Insbesondere das Step-by-step-Prinzip, wonach
ein Schritt der nächsten Risikostufe erst nach Auswertung der in der niedrigeren
Stufe gemachten Erfahrungen vorgenommen werden darf, ist weitgehend
ohne rechtliche Kontur. 98
4.3.3.2. Interne Entscheidung (Hierarchie)
Risikoentscheidungen werden jedoch nicht nur auf der Seite der staatlichen Verwaltung
getroffen. Wichtige Entscheidungen fallen auf der Ebene der internen
Willensbildung in der Forschungseinrichtung. Der Stellung eines Forschungsantrags,
der Aufnahme einer forschenden Tätigkeit und der jeweils vorgesehenen
Sicherheitsmaßnahmen gehen - jedenfalls implizit - Risikoentscheidungen
voraus, die das mit der jeweiligen Tätigkeit verbundene Risiko als
beherrschbar bewerten. Diesen internen Entscheidungen geht jedoch selten eine
explizite Risikoermittlung und -bewertung voraus. 99
4.3.4. Risikokommunikation
Ein wesentliches Element des Risikomanagements ist die Kommunikation unter
und zwischen den beteiligten Akteuren. Der "Diskussion als wesentlichster Voraussetzung
für das Erkennen von Gefahren" 100 kommt besondere Bedeutung für
den Prozeß der Risikosteuerung zu. Die Risikokommunikation 101 setzt voraus,
daß Wissen gesichert, bewahrt und ausgetauscht wird. Die Risikokommunikation
ist zugleich unverzichtbare Voraussetzung für die Risikoforschung. 102 Das geltende
Recht kennt bereits weitgehende Aufzeichnungs- und Aufbewahrungspflichten,
die den ersten beiden Zielen dienen. Der Wissensaustausch kann über
97 Breuer, NuR 1994, S. 161.
98 Dazu unten, Kap. 5.3.2.
99 Vgl. unten, Kap. 7.5.
100 Irrgang, Politische Studien, 1993, S. 81 unter Hinweis auf die Notwendigkeit der Ausbildung
eines Standesethos und standesethischer Organisationsformen.
101 Vgl. auch Eberbach, Gentechniksicherheitsverordnung, 1996, vor § 14 GenTSV Rn. 10.
102 Siehe unten, Kap. 4.3.5.
89

Fachtagungen, Publikationen, Kommissionen und öffentliche Erörterungen erfolgen.
Unterscheiden lassen sich interne und externe Risikokommunikation. Institutionell
liegt die Wissensgenerierung zunächst im Einzelfall in der Hand der jeweiligen
gentechnischen Forschungsträger. Hier ist vornehmlich der Informationsaustausch
zwischen dem Projektleiter, seinen Mitarbeitern, dem Beauftragten
für Biologische Sicherheit und den jeweils im Unternehmen oder der Körperschaft
nach außen hin verantwortlichen Personen (Vorstand des Unternehmens,
Präsident der Universität) zu nennen.
Der Austausch zur Verbreiterung und Überprüfung der Wissensbasis muß jedoch
institutionen- und disziplinenübergreifend organisiert werden. Soweit der
Kommunikationsprozeß im Rahmen der Forschungsgemeinde im weiteren Sinne
bleibt, soll im folgenden von interner Risikokommunikation gesprochen werden.
Hierzu gehört auch noch der interdisziplinäre Diskurs.
Demgegenüber erfaßt die externe Risikokommunikation sowohl die durch
Aufzeichnungs- und Aufbewahrungspflichten geprägte Kommunikation mit der
Genehmigungs- oder Überwachungsbehörde als auch die Diskussion mit der
Öffentlichkeit. 103 Wissen über Risiken darf nämlich weder von der Forschung
monopolisiert werden noch bürokratisches Herrschaftswissen bleiben. Aus diesem
Grund darf sich die Risikokommunikation nicht auf die Vertreter der Forschung
und der staatlichen Aufsicht beschränken, sondern muß andere Forschergruppen
ebenso einbeziehen wie die Träger drittbetroffener Rechtsgüter und die
Öffentlichkeit. 104 Auf diese Weise sind die Wertungsentscheidungen, welches
Restrisiko letztlich hinzunehmen ist und welche Vorsorgemaßnahmen als unverhältnismäßig
anzusehen sind, transparent zu gestalten.
Die Risikobewertung und die getroffene Entscheidung ist deshalb auch gegenüber
betroffenen Dritten und einer interessierten Öffentlichkeit begründungs- und
erörterungspflichtig. Folgt dies gegenüber jenen auch aus der verfahrensrechtlichen
Dimension der staatlichen Schutzpflicht, so ergibt sich die
Notwendigkeit gegenüber dieser als politische Bringschuld einer auf Akzeptanz
angewiesenen risikobehafteten Forschung.
4.3.5. Risikoforschung
Das Wissen über gentechnische Risiken ist begrenzt, entwickelt sich aber auch
dynamisch. Seine Generierung kann daher nicht dem Zufall überlassen bleiben,
103 Vgl. hierzu auch unten, Kap. 5.10.
104 Begriffsgeschichtlich beschränkte sich "Risikokommunikation" auf die gesellschaftliche
Rezeption technischer Risiken; vgl. Krüger/Ruß-Mohl, Risikokommunikation, 1991.
90

sondern sollte systematisch betrieben werden. 105 Das Gebot einer den jeweiligen
Erkenntnisstand befördernden Risikoforschung findet seine rechtliche Entsprechung
in dem vom Bundesverfassungsgericht entwickelten Gebot dynamischen
Grundrechtsschutzes. 106
Dem Problem fehlenden Wissens kann nur durch 'planmäßig-methodische Suche
nach Erkenntnissen', eben durch Forschung abgeholfen werden. Die Erzeugung
neuen Wissens, sei es durch Begleitforschung oder durch eine eigenständige
Risikoforschung, ist somit zentraler Bestandteil des Risikomanagements. Anders
als bei der oben beschriebenen Risikoermittlung ist das Ziel der Risikoforschung
nicht die Bestandsaufnahme vorhandener Erkenntnisse, sondern die Suche nach
neuen Erkenntnissen über Risiken.
Das geltende Gentechnikrecht enthält - anders als das Arzneimittelrecht 107 -
keine Verpflichtung der Betreiber für eine kontinuierliche Sicherheitsforschung.
108
4.3.6. Risikokontrolle
Da das Erfahrungswissen über Risiken nicht statisch ist, kann sich auch die Risikobeurteilung
ständig ändern. Das Recht muß auf diesen dynamischen Entwicklungsprozeß
eine angemessene Antwort geben. Mit einer einmal vorgenommenen
Risikobewertung kann es deshalb nicht sein Bewenden haben. Vielmehr
ist die einmal getroffene Entscheidung ständig auf ihre weiterhin bestehende
Gültigkeit angesichts voranschreitender Erkenntnisse zu überprüfen und gegebenenfalls
anzupassen. Auch insofern erweist sich die Reversibilität der Entscheidung
109 als unverzichtbarer Bestandteil eines sachgerechten Risikomanagements.
Das Recht muß deshalb flexibel und innovationsoffen sein. 110 Auch wenn das
Gentechnikgesetz bereits Ansätze eines Konzepts erkennen läßt, welches rechtliche
Regelung und Kontrolle als "prozeßhaften Vorgang in der Zeit" 111 begreift,
so liegt doch gerade in diesem Bereich eine noch stärker zu entwickelnde Aufgabe
des Rechts.
105 Murswiek, Bewältigung, 1990, S. 215; Wahl/Appel, Prävention, 1995, S. 41ff.
106 BVerfG, Bd. 49 (1979), S. 89ff. (137) Kalkar; Roßnagel, NVwZ 1984, S. 137ff.
107 Murswiek, Bewältigung, 1990, S. 217f.
108 Kritisch Murswiek, VVDStRL 1990, S. 218; Groth, KJ 1988, S. 261; Richter, Gentechnologie,
1989, S. 257f., 286f. Zu den rechtspolitischen Konsequenzen vgl. unten, Kap.
10.
109 Siehe oben, Kap. 4.3.2.5.
110 Vgl. hierzu auch Wahl/Appel, Prävention, 1995, S. 31f.
111 Wahl, GenTG, § 6 Rn. 75.
91

4.3.7. Risikoverantwortung
Der Umgang mit Risiken wirft die Frage auf, wer bei einer Verwirklichung des
Risikos die Verantwortung für die Folgen zu tragen hat. Diese Verantwortung
muß durch eine sachgerechte Risikoverteilung zwischen Forschern, Staat und
Dritten zugewiesen werden. Diese Zuweisung ist in erster Linie Aufgabe des
Haftungsrechts, daß durch eine entsprechende Ausgestaltung - insbesondere im
Bereich der Beweislastregeln - eine angemessene Zuweisung von Verantwortung
gewährleisten muß und darüber hinaus durch eine präventive Ausrichtung zur
Verwirklichung der übrigen Steuerungsziele, insbesondere der Risikoerforschung
und Risikokommunikation, beitragen kann. 112 In diesem Zusammenhang spielen
ebenso Fragen der Versicherung der Risiken eine Rolle. Schließlich ist im Bereich
gesellschaftlich nicht erwünschter und deshalb von der Rechtsordnung untersagter
Risikotätigkeiten die Sicherstellung der Verantwortung mit den Mitteln
des Strafrechts zu gewährleisten.
4.4. Verfassungsrechtlicher Rahmen ungewißheitsbasierter Risikovorsorge
Die Forschungsfreiheit und der staatliche Schutz vor Risiken stehen in einem
verfassungsrechtlichen Spannungsverhältnis. Diese im Technik- und Umweltrecht
auch als "Dreiecksverhältnis" bezeichnete Situation beinhaltet das grundrechtlich
geprägte Verhältnis zwischen dem Betreiber bzw. Verursacher einer gefährlichen
Tätigkeit, dem zum Schutz von Rechtsgütern verpflichteten Staat und den verfassungsrechtlich
geschützten Rechtsgütern, inbesondere den von Auswirkungen betroffenen
Dritten. 113 Im folgenden wird der Begriff des Risikodreiecks verwendet,
um den Gesichtspunkt einer nicht schon gefährlichen, sondern lediglich riskanten
oder in ihren Folgen ungewissen Tätigkeit herauszuheben. 114
Ob und inwieweit die möglichen und hypothetischen Risiken gentechnischer
Forschung auch im Bereich ungewißheitsbasierter Vorsorge eine auf Generierung
von Erfahrungswissen und auf Risikominimierung gerichtete Steuerung zulassen,
ist Gegenstand des folgenden Abschnitts.
112 Hierzu unten, Kap. 6.
113 Aus der Literatur zum Dreiecksverhältnis bzw. den Schutzpflichten im Umwelt- und
Technikrecht vgl. beispielsweise Wahl, Anwendungskontrolle, 1991, S. 25ff.; Wahl/Masing,
JZ 1990, S. 553ff.; Hermes, Grundrecht, 1987; Trute, Vorsorgestrukturen, 1989, S.
217ff. Allgemein zur Schutzpflichtenproblematik: Böckenförde, Der Staat 1990, S. 1ff.;
Dreier, Dimensionen, 1993; Isensee, Grundrecht, 1992, § 111 Rn. 25ff.; Klein, DVBl.
1994, S. 489ff.
114 Siehe zum Risikobegriff oben, Kap. 4.2.3.2.
92

4.4.1. Reichweite der Forschungsfreiheit
In welchem Umfang gentechnische Forschung auch verfassungsrechtlich als Forschung
im Sinne des Art. 5 Abs. 3 GG und damit vorbehaltlos geschützt ist, wird
unterschiedlich bewertet. Art. 5 Abs. 3 GG ist ein vorbehaltlos gewährtes Grundrecht.
Dies bedeutet, daß der Verfassungstext selbst keine Einschränkungen des
Grundrechts vorsieht. Gleichwohl kann auch die Forschungsfreiheit beschränkt
werden. Für die Rechtfertigung von Eingriffen in vorbehaltlose Grundrechte gelten
aber nach der Lehre von den verfassungsimmanenten Schranken höhere Anforderungen
als für die mit einem einfachen Gesetzesvorbehalt versehenen
Grundrechte, wie etwa die Berufsausübungsfreiheit des Art. 12 GG. 115
Der Schutzbereich der Forschungsfreiheit wird weit gefaßt. In der Auslegung
des Bundesverfassungsgerichts ist wissenschaftliche Forschung "die geistige
Tätigkeit mit dem Ziel, in methodischer, systematischer und nachprüfbarer Weise
neue Erkenntnisse zu gewinnen". 116 Zum Gegenstandsbereich der Forschungsfreiheit
gehören die Themen- und Fragestellung, die forschungsnotwendigen
Vorarbeiten, die praktische Durchführung beispielsweise eines Experiments,
die Bewertung der Ergebnisse, ihre schriftliche oder sonstige Niederlegung
und ihre Veröffentlichung und Diskussion. 117 Demnach ist es jedenfalls für
den Grundrechtsschutz einer Forschungstätigkeit unerheblich, ob sie in einem
großen oder kleinen Maßstab durchgeführt wird. 118 Jedoch kann die Beschränkung
eines gentechnischen Forschungsvorhabens auch durch die Dimensionierung
gentechnischer Arbeiten gerechtfertigt sein, wenn damit eine Risikosteigerung für
die Rechtsgüter Dritter verbunden ist.
Umstritten ist nun, ob Forschung im Sinne des Art. 5 Abs. 3 GG
1. Zweckforschung im Sinne einer Entwicklung von Anwendungen umfaßt,
2. die nicht auf Veröffentlichung angelegte Forschung beinhaltet und
3. die grundgesetzlich garantierte Forschungsfreiheit die Inanspruchnahme von
Rechtsgütern Dritter schützt.
115 Zur Einschränkung von Art. 5 Abs. 3 GG BVerfG, Bd. 30 (1971), S. 173ff. (193); Pieroth/Schlink,
Grundrechte, 1994, Rn. 690; Lorenz, Wissenschaft, 1993, S. 268.
116 BVerfG, Bd. 35 (1974), S. 79ff. (113). Vgl. auch BVerwG, NVwZ 1987, S. 681 (682):
"selbständige Erarbeitung objektiv neuer Erkenntnisse".
117 Nach Dickert, Naturwissenschaften, 1991, S. 257. BVerfG, Bd. 35 (1974), S. 79ff. (113):
Methodik, Bewertung und Verbreitung.
118 Diese Kontroverse spielte bei der Auslegung der EG-Richtlinien sowie des deutschen
Gentechnikgesetzes eine Rolle. Der Begriff der "gentechnischen Arbeit zu Forschungszwecken"
umfaßt nach der Legaldefinition in § 3 Nr. 5 auch Arbeiten für Lehr- und Entwicklungszwecke
oder Arbeiten für nichtindustrielle bzw. gewerbliche Arbeiten im kleinen
Maßstab.
93

4.4.1.1. Anwendungs- und Entwicklungsforschung
Die Bedenken gegen einen verfassungsrechtlichen Schutz einer Anwendungs- und
Entwicklungsforschung speisen sich aus der Vermutung, daß einer solchen Forschung
die erforderliche Unabhängigkeit gegenüber Fremdinteressen fehlt. Unabhängigkeit
der Forschung ist jedoch Voraussetzung, damit Wissenschaft ihre
(selbst-)kritische Funktion wahrnehmen kann. 119 Jedoch würde eine vornehmlich
an einem derartigen Wissenschaftsideal einer zweckfreien Grundlagenforschung
orientierte Vorstellung 120 den grundrechtlichen Schutzzweck wissenschaftlicher
Forschung nur unzureichend erfassen. Suche nach Erkenntnis schließt die Verfolgung
von Anwendungs- und Entwicklungszwecken nicht aus, vielmehr kann sich
eine solche Orientierung gerade aus der "Schlüsselfunktion" rechtfertigen, "die
einer freien Wissenschaft sowohl für die Selbstverwirklichung des Einzelnen als
auch für die gesellschaftliche Entwicklung zukommt". 121 Von gesellschaftlichem
Nutzen ist aber nicht nur eine anwendungsfreie Grundlagenforschung, sondern
auch eine die technische Entwicklung und damit möglicherweise den gesellschaftlichen
Nutzen vorantreibende und sich an Anwendungszwecken orientierende
wissenschaftliche Forschung. Schließlich ist fraglich, ob angesichts der erheblichen
finanziellen Mittel, gerade in den Naturwissenschaften, eine lediglich
zweckfreie Grundlagenforschung überhaupt denkbar ist. Auch wenn Grundlagenforschung
nicht auf konkrete Anwendungen hin orientiert ist, ist sie auf jeden Fall
zielorientiert.
Von wissenschaftlicher Forschung kann allerdings keine Rede mehr sein, wenn
die Suche nach Erkenntnis abgeschlossen ist, weil das (gentechnische) Herstellungsverfahren
oder das Produkt bereits entwickelt ist. Suche nach Erkenntnis ist
nicht identisch mit Sammeln von Erfahrungen. Dabei kann die Frage, ob ein entwickeltes
Verfahren oder Produkt die in es gesetzten Erwartungen erfüllt, selbst
wiederum Gegenstand einer Begleituntersuchung nach den Maßstäben wissenschaftlicher
Forschung sein. Jedoch ist die Anwendung eines bereits entwickelten
Herstellungsverfahrens oder eine Produktion vorrangig zu gewerblichen Zwecken
nicht mehr wissenschaftliche Forschung.
Demnach ist Zweckforschung aus dem Schutzbereich der Forschung prinzipiell
nicht ausgeklammert. 122 Wohl aber kann die Zweckabhängigkeit von Forschung
119 Blankenagel, Wissenschaft, 1986, S. 145f.; ebenso bereits Köttgen, Freiheit, 1954, S. 291
(301, 304, 306); zurückhaltend Winter, Grundprobleme, 1993, S. 71f.
120 Dazu Dickert, Naturwissenschaften, 1991, S. 259ff. m.w.N.
121 Vgl. BVerfG, Bd. 35 (1974), S. 79ff. (114); BVerfG, Bd. 47 (1978), S. 327ff. (368).
122 Mit unterschiedlichen Begründungen im Ergebnis ebenso Graf Vitzthum/Geddert-
Steinacher, Standortgefährdung, 1992, S. 69f.: "Gentechnische Grundlagenforschung und
anwendungsbezogene Produktentwicklung erscheinen gelegentlich kaum weiter als einen
Wimpernschlag voneinander entfernt"; Wahl, Anwendungskontrolle, 1991, S. 29: Defini-
94

auf der Ebene der Rechtfertigung von Eingriffen eine Rolle spielen. 123 Beeinflussen
die Anwendungszwecke ein Forschungsvorhaben, so daß die Suche nach
Erkenntnis fremdbestimmt ist, dann ist sie nicht in dem Maße schutzbedürftig wie
ein eigenbestimmtes Vorhaben.
4.4.1.2. Veröffentlichungsbereitschaft
Der zweite Kontroverspunkt betrifft die Frage, ob Forschung ohne Veröffentlichungsabsicht,
die sich und ihre Ergebnisse dem kritischen Diskurs der (Fach-)
Öffentlichkeit entzieht, Forschung im Sinne von Art. 5 Abs. 3 GG sein kann. Für
eine tatbestandliche Einschränkung der Forschungsfreiheit plädiert vor allem
Dickert, der aus dem konditionalen Zusammenhang zwischen Forschung und
Lehre ableitet, daß sich auf die Forschungsfreiheit im Sinne von Art. 5 Abs. 3 GG
nur ein Forscher berufen kann,
"wenn er prinzipiell bereit und in der Lage ist, die Ergebnisse seiner Forschungsarbeit
der fachlichen und allgemeinen Öffentlichkeit zugänglich zu machen." 124
Nach dieser Auffassung verliert ein Forscher, der sich "rechtlichen, vor allem
vertraglichen Veröffentlichungsverboten, -beschränkungen oder -vorbehalten,"
unterwirft, seinen grundrechtlichen Schutz aus Art. 5 Abs. 3 GG. 125 Der Zusammenhang
zwischen Forschungsfreiheit und Veröffentlichungsbereitschaft führt des
weiteren zu einer kritischen Einschätzung gesetzlicher Regelungen, die die Veröffentlichungsbereitschaft
oder -fähigkeit des Forschers hemmen. 126
Dieser Auslegung wird im wesentlichen entgegengehalten, daß eine volle Publizität
mit Industrieforschung nicht vereinbar sei. 127 Zwar stünde nach einer Patentierung
einer Veröffentlichung von Forschungsergebnissen nichts im Wege,
aber Erkenntnisse aus der Grundlagenforschung würden aus Gründen des wissenschaftlichen
und wirtschaftlichen Vorsprungs geheimgehalten. 128
Zuzugestehen ist, daß die Veröffentlichungsbereitschaft einer gewissen Prognoseunsicherheit
unterliegt und schließlich auch ein zeitlicher Rahmen abgetion
des Schutzbereichs soll sich auf formale Umschreibungen beziehen; Denninger, Alternativkommentar
zum Grundgesetz, 1989, Art. 5 Abs. 3 Rn. 16: "Wissenschaftliche Ergebnisse
als solche sind zweckfrei"; Wendt, in: Münch/Kunig, Grundgesetz, Art. 5
Rn. 101. Umfassend Dickert, Naturwissenschaften, 1991, S. 259ff., S. 269f. m.w.N.
123 Dickert, Naturwissenschaften, 1991, S. 271, S. 491.
124 Dickert, Naturwissenschaften, 1991, S. 277ff., 287f.; zustimmend Winter, Grundprobleme,
1993, S. 71.
125 Dickert, Naturwissenschaften, 1991, S. 294.
126 Dickert, Naturwissenschaften, 1991, S. 295ff. zum Urheberrecht, Arbeitserfinderrecht,
Erfinderschutzrecht und Beamtenrecht.
127 Graf Vitzthum/Geddert-Steinacher, Standortgefährdung, 1992, S. 73f.
128 Graf Vitzthum/Geddert-Steinacher, Standortgefährdung, 1992, S. 74 Fn. 163.
95

steckt werden muß, innerhalb dessen ein Forschungsergebnis veröffentlicht sein
muß, damit es Forschung im Sinne von Art. 5 Abs. 3 GG ist. Andererseits aber ist
die Veröffentlichungsbereitschaft ein sicheres Indiz einer unabhängigen und insofern
allein wahrheitsgeleiteten Suche nach Erkenntnissen.
Das Junktim zwischen Forschung und Veröffentlichungsbereitschaft ist gerechtfertigt,
weil die prinzipielle Kommunikationsbereitschaft von Wissenschaft
ein maßgebliches Charakteristikum wissenschaftlicher Tätigkeit ist. 129 Die Suche
nach Erkenntnis, oder emphathisch ausgedrückt nach Wahrheit wird durch eine
prinzipiell auf einen kritischen (Fach-)Diskurs ausgerichtete Forschung abgestützt.
Solange Forschungsergebnisse dem Diskurs der (Fach-)Öffentlichkeit aus
Wettbewerbsgründen entzogen sind, werden somit keine Forschungszwecke,
sondern gewerbliche Zwecke verfolgt, und zwar nicht nur als Nebenzweck. Mit
bemerkenswerter Klarheit hat auch der Niedersächsische Landesgesetzgeber in
§ 27 Abs. 3 seines Hochschulgesetzes formuliert: 130
"Vereinbarungen oder Zusagen, durch welche die Veröffentlichung von Forschungsvorhaben
ausgeschlossen oder über einen die wissenschaftliche Entwicklung
beeinträchtigenden Zeitraum hinausgeschoben wird, sind unzulässig."
Eine derartige "Forschung" bliebe dann allerdings immer noch der grundrechtliche
Schutz durch Art. 12 GG.
4.4.1.3. Inanspruchnahme geschützter Rechtsgüter
Die dritte These, wonach die Inanspruchnahme von geschützten Rechtsgütern
nicht von der grundrechtlichen Forschungsfreiheit geschützt werde, 131 ist allenfalls
im Rahmen der erfahrungsbasierten Vorsorge relevant. Nach dieser Auffassung
werden bestimmte Forschungstätigkeiten, die mit der Inanspruchnahme von
Rechtsgütern Dritter verbunden sind, von vornherein aus dem Schutzbereich der
Forschungsfreiheit ausgeklammert. 132 Der Gesetzgeber könnte dann nach Belieben
derartige Forschungstätigkeiten regulieren.
129 Denninger, Alternativkommentar zum Grundgesetz, 1989, Art. 5 Rn. 16; Blankenagel,
AÖR 105 (1980), S. 61ff. "Kommunalismus".
130 Bekannmachung der Neufassung des Nieders. Hochschulgesetzes vom 21. Januar 1994,
GVBl. S. 13.
131 Wahl, Anwendungskontrolle, 1991, S. 31ff.; Mit anderer Begründung Lerche, Verfassungsrechtliche,
1986, S. 91f.; Lorenz, Wissenschaft, 1993, S. 270; Herdegen in: Eberbach
et al., GenTG, Einleitung, Rn. 47; Scherzberg, VerwArch 1993, S. 510f.; Pieroth/Schlink,
Grundrechte, 1994, Rn. 684.
132 Vgl. zu dieser Diskussion: Wahl, Anwendungskontrolle, 1991, S. 33; Graf Vitzthum/
Geddert-Steinacher, Standortgefährdung, 1992, S. 70f.; Dickert, Naturwissenschaften,
1991, S. 255; zurückhaltend auch Winter, Grundprobleme, 1993, S. 72. Zum vergleichbaren
rechtsdogmatischen Problem bei der Kunstfreiheit vgl. die Kammerentscheidung zum
96

Für den Bereich der ungewißheitsbasierten Risikosteuerung ist diese Diskussion
jedoch nicht relevant, da sie auf die 'Inanspruchnahme' geschützter Rechtsgüter
beschränkt ist. Inanspruchnahme bedeutet aber eine Schädigung der
Rechtsgüter Dritter. Die bloße Wahrscheinlichkeit eines Schadenseintritts diesseits
oder jenseits der Gefahrenschwelle genügt nicht, um von einer Inanspruchnahme
fremder Rechtsgüter sprechen zu können. Deshalb wird der Bereich
der ungewißheitsbasierten Vorsorge von diesem Auslegungsmodell erst recht
nicht erfaßt. Inanspruchnahme von Rechtsgütern einerseits und Ungewißheit oder
die bloße Möglichkeit (Risiko) einer zukünftigen Schädigung andererseits sind
zwei unterschiedliche Qualitäten. 133 Maßnahmen im Bereich der ungewißheitsbasierten
Vorsorge müssen deshalb mit der Forschungsfreiheit abgewogen werden.
4.4.2. Risikovorsorge als Ausdruck staatlicher Schutzpflicht
Es ist heute allgemein anerkannt, daß staatliche Schutzpflichten bereits im Vorfeld
konkreter Gefahren bestehen. Das Bundesverfassungsgericht bestimmt die
Schutzpflicht zunächst allgemein als
"Pflicht der staatlichen Organe, sich schützend und fördernd vor die darin genannten
Rechtsgüter zu stellen und sie insbesondere vor rechtswidrigen Eingriffen von Seiten
anderer zu bewahren". 134
Aus der Formulierung "sich schützend vor die Rechtsgüter zu stellen" und "bewahren"
ist zu entnehmen, daß die Funktion der Schutzpflicht auch und gerade
den vorbeugenden Grundrechtsschutz und damit die "Risikovorsorge" umfaßt. 135
Entsprechendes ist bereits der Kalkar-Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts
zu entnehmen, denn danach können verfassungsrechtliche
Schutzpflichten auch gebieten,
"rechtliche Regelungen so auszugestalten, daß auch die Gefahr von Grundrechtsverletzungen
eingedämmt bleibt. Ob, wann und mit welchem Inhalt sich eine solche
Ausgestaltung von Verfassungs wegen gebietet, hängt von der Art, der Nähe und
Fall des Sprayers von Zürich "Nägeli" BVerfG, NJW 1984, S. 1293f.; vgl. auch Pieroth/Schlink,
Grundrechte, 1994 Rn. 677.
133 Allenfalls im Bereich der Humangenetik wären also mit Hilfe dieser tatbestandskonkretisierenden
Auslegungen Gewinne in dem Sinne zu verzeichnen, daß Kollisionslösungen
überhaupt vermieden werden könnten.
134 BVerfG, Bd. 53 (1980), S. 30ff. (57) - Mülheim-Kärlich.
135 Ausdrücklich BVerfG, Bd. 56 (1981), S. 54ff. (78): "Daß auch eine auf Grundrechtsgefährdungen
bezogene Risikovorsorge von der Schutzpflicht der staatlichen Organe umfaßt
werden kann, ist in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts bereits mehrfach
zum Ausdruck gekommen". Vgl. nur Trute, Vorsorgestrukturen, 1989, S. 226f.
m.w.N.
97

dem Ausmaß möglicher Gefahren, der Art und dem Rang des verfassungsrechtlich
geschützten Rechtsguts sowie von den schon vorhandenen Regelungen ab". 136
Insbesondere die Formulierung, wonach sich die Eingriffsschwelle der grundrechtlichen
Schutzpflicht nach der Art der Gefahren richtet, weist darauf hin, daß
sie technikspezifisch zu bestimmen ist. Diese Interpretation wird bestätigt durch
die auf die Gefahren der Kernernergie abgestimmten Äußerungen des Bundesverfassungsgerichts,
denn weiter heißt es, daß
"angesichts der Art und Schwere möglicher Gefahren bei der friedlichen Nutzung
der Kernenergie bereits eine entfernte Wahrscheinlichkeit ihres Eintritts genügen
müsse, um die Schutzpflicht des Gesetzgebers konkret auszulösen". 137
Eine technikspezifische Konkretisierung der Eingriffsschwelle einer grundrechtlichen
Schutzpflicht muß demnach die besonderen Gefahren und Risiken der
gentechnischen Forschung berücksichtigen. 138 Die Schutzpflicht ermächtigt den
Gesetzgeber demnach zu risikoadäquaten Maßnahmen, um den technikspezifischen
Gefahren und Risiken begegnen zu können.
Bei der Frage, welche Maßnahmen risikoadäquat sind, genießt der Gesetzgeber
allerdings einen weiten Gestaltungsspielraum. Dabei ist auch bei der verfassungsrechtlichen
Güterabwägung zwischen erfahrungsbasierter und ungewißheitsbasierter
Vorsorge zu unterscheiden. Während bei jener auch einschneidende
Maßnahmen bis hin zu Forschungsverboten risikoadäquat sein können, wird man
bei dieser in erster Linie weitere Aufklärungsmaßnahmen im Sinne der Wissenserweiterung
als risikoadäquat anzusehen haben. Gesetzliche Beobachtungs- und
Monitoringpflichten sind demnach auch vor dem Hintergrund der verfassungsrechtlichen
Forschungsfreiheit zulässig. Insoweit besteht ein gesetzlicher Gestaltungsspielraum,
der nicht eindeutig von der Verfassung vorgegeben ist. Es ist
deshalb auch nicht möglich, konkrete risikoadäquate Maßnahmen oder Handlungspflichten
aus der Verfassung selbst abzuleiten. 139 Die jetzigen Regelungen
des Gentechnikgesetzes im Bereich der ungewißheitsbasierten Vorsorge schöpfen
aber den zulässigen verfassungsrechtlichen Rahmen im Hinblick auf eine Risikosteuerung
nicht vollständig aus.
136 BVerfG, Bd. 49 (1979), S. 89ff. (142).
137 BVerfG, Bd. 49 (1979), S. 89ff. (142); BVerfG, Bd. 53 (1980), S. 30ff. (57).
138 Vgl. oben, Kap. 2.
139 Zur Frage, ob sich aus dem 'Untermaßverbot' konkrete Handlungspflichen ableiten lassen:
Isensee, HdbStR § 111. Zur Diskussion um § 218 StGB vgl. BVerfG, Bd. 88 (1993), S.
203ff. Ablehnend Denninger, Elend, 1994, S. 561ff.; Hesse, Verfassungsrechtliche, 1994,
S. 553ff. Für den Bereich des Umweltrechts hat dies das BVerfG im übrigen bislang nicht
angenommen. Anders für den Schwangerschaftsabbruch: BVerfG, Bd. 88 (1993), S.
203ff.
98

4.4.3. Risikosteuerung durch risikoadäquate Zuordnung
Welche konkreten Maßnahmen der Risikosteuerung verfassungsrechtlich zulässig
sind, richtet sich nach dem Verhältnismäßigkeitsprinzip, das die Funktion einer
Feinsteuerung zwischen Forschungsfreiheit und Schutzpflicht übernimmt. Ermächtigt
die Schutzpflicht nur zu risikoadäquaten Vorsorgemaßnahmen, so gilt
umgekehrt, daß die Forschungsfreiheit auch nur Eingriffe dulden muß, die zur
Vorsorge geeignet, erforderlich und aus diesem Grund auch zumutbar sind. Maßnahmen
der Risikovorsorge können ungeeignet sein, wenn die Wahrscheinlichkeit
eines Schadenseintrittes ausgeschlossen werden kann. Einzelne Maßnahmen sind
nicht mehr erforderlich, wenn die Schadensprognose geringere Maßnahmen ausreichen
läßt. Und unzumutbar sind Maßnahmen, die vom Risikoträger einen
Aufwand erfordern, der in Abhängigkeit von der Wahrscheinlichkeit eines Schadenseintritts
in keinem Verhältnis zu einem möglichen Vorsorgegewinn stehen.
Die Abwägung zwischen Forschungsfreiheit und Schutzpflicht mündet im Ergebnis
in der Rechtsfolge eines risikoadäquaten Risikomanagements 140 , dessen
charakteristisches Merkmal es ist, daß es dynamisch und flexibel auf den jeweiligen
Erkenntnisstand über Risiken angepaßt werden kann. Diese Flexibilität findet
ihre grundrechtliche Entsprechung in dem sich aus den Schutzpflichten ergebenden
Gebot der dynamischen Grundrechtsvorsorge, das gegebenenfalls nicht nur in
der Rechtsanwendung, sondern auch durch Nachbessern der gesetzlichen Grundlagen
zu befolgen ist. 141 Umgekehrt muß - im Bereich erfahrungsbasierter Risikovorsorge
- der einzelne Forscher nur solche Einschränkungen seiner Tätigkeit
hinnehmen, die aufgrund des Erkenntnisstands über die mit seiner Tätigkeiten
verbundenen Risiken erforderlich sind.
Für das Risikomanagement im Bereich der ungewißheitsbasierten Vorsorge
sind die jeweiligen Instrumente zu definieren, die eine Wissensgenerierung und
ihre Implementierung in die Entscheidungsstrukturen ermöglichen. Dies bedeutet
insbesondere eine Pflicht zur Risikobeobachtung und -aufklärung, die mit fortschreitender
Klärung des Sachverhaltes bei Bestätigung der vermuteten Ursacheoder
Wirkungszusammenhänge in konkrete Minimierungs- und Vermeidungspflichten
umschlagen können. Möglicherweise können Risikoaufklärungspflichten
zu einer bloßen Beobachtungspflicht abgeschwächt werden oder
auch ganz entfallen, wenn die bis dahin gewonnene Erfahrung die Annahme eines
hypothetischen Risikos nicht mehr rechtfertigt. Andererseits können neue Erkenntnisse
aber auch dazu führen, daß eine "schlummernde" Pflicht zu begleitender
Risikoforschung wieder auflebt.
140 Vgl. allgemein z.B. Scherzberg, VerwArch 1993, S. 509; Von einer "Staatspflicht zur
Risikominderung" spricht Di Fabio, Risikoentscheidungen, 1995, S. 41ff.
141 Vgl. BVerfG, Bd. 49 (1979), S. 89ff. (130, 137) - Kalkar.
99

100

Kapitel 5: Wirksamkeitsüberlegungen zu ordnungsrechtlichen
Steuerungsinstrumenten
In diesem Kapitel wird eine Auswahl bestehender ordnungsrechtlicher Steuerungsinstrumente
für den Umgang mit gentechnischen Risiken dargestellt und auf
ihre Tauglichkeit für ein effektives Risikomanagement unter Ungewißheitsbedingungen
untersucht. Die Bewertung der Instrumente orientiert sich an den
Steuerungszielen, die in Kapitel 4 näher beschrieben sind, sowie an den Ergebnissen
der empirischen Untersuchung (Kap. 7ff.).
Im folgenden werden auch Regelungen berücksichtigt, die sich an gewerbliche
Betreiber und Hersteller richten. Gerade in diesem Bereich nimmt die Erkenntnis
zu, daß die Stärkung der Selbstverantwortlichkeit und die Verankerung proaktiver
unternehmerischer Strategien die entscheidenden umweltpolitischen Akzente der
nächsten Jahre sein werden. 1 Diese Ansätze könnten für die Stärkung der Selbstverantwortung
in der Forschung jedenfalls zum Teil fruchtbar gemacht werden.
Das GenTG ist in weiten Teilen ordnungsrechtlich geprägt. Aber auch das
Ordnungsrecht weist in zunehmendem Maße flexible und dynamische Elemente
mit einem Selbststeuerungspotential auf. 2 Dies kommt etwa in solchen Regelungen
zum Ausdruck, die bestehende Anmelde- und Genehmigungspflichten
dynamisieren und die Eigenverantwortung des Normadressaten stärken.
5.1. Genehmigungs- und Anmeldevorbehalte
Das traditionelle ordnungsrechtliche Instrumentarium der Gefahrenabwehr und
Risikovorsorge, auf das sich das Gentechnikgesetz primär stützt, versucht, Risiken
durch Erlaubnis- und Anmeldevorbehalte zu steuern. Im einzelnen lassen sich
verschiedene Regelungstypen unterscheiden, die jeweils in unterschiedlichem
Maße die Risikoverantwortung dem Anwender/Forscher oder der Behörde zuweisen.
Erlaubnis- und Anmeldevorbehalte sind primär Instrumente, die der Risikosteuerung
im Bereich 'erkannter' bzw. 'erkennbarer' Risiken zuzuordnen sind. In
der hier verwandten Terminologie gehören sie zum Bereich der erfahrungsbasierten
Regulierung ('Prevention'). Sie eröffnen die Möglichkeit einer präventiven
Risikoermittlung und -bewertung vor Beginn der Tätigkeiten und sichern
1 Vgl. zu ausländischen Ansätzen: Führ et al., Proaktive, 1995. Vgl. auch Führ, ZfU 1994,
S. 445ff.
2 Vgl. generell im Umweltrecht: Lübbe-Wolff, Modernisierung, 1996, S. 97ff.
101

durch weitere Verfahrensvorgaben den Prozeß der behördlichen Entscheidungsfindung.
Im Hinblick auf die Eingriffsintensität lassen sich folgende Typen unterscheiden.
5.1.1. Repressives Verbot
Als schärfstes Regelungsinstrument steht dem Gesetzgeber das sogenannte repressive
Verbot zur Verfügung. Er kann damit ein bestimmtes Verhalten wegen
seiner Gefährlichkeit oder sozialen Unerwünschtheit grundsätzlich verbieten. 3 In
der Regel werden solche Verbote mit der Möglichkeit gekoppelt, in besonderen
Fällen Ausnahmen zuzulassen. Im Unterschied zum präventiven Erlaubnisvorbehalt
hat der Antragsteller bei diesem repressiven Verbot keinen Anspruch auf
eine Erlaubnis, sondern allenfalls auf fehlerfreie Ermessensausübung. 4 Rechtstechnisch
hat die Behörde ein Versagungsermessen. 5 Entsprechende Verbote
kennt das Gentechnikgesetz nicht.
5.1.2. Präventives Verbot mit Erlaubnisvorbehalt (Genehmigungsvorbehalt)
Der Genehmigungsvorbehalt 6 ist das klassische ordnungsrechtliche Instrument
der Gefahrenabwehr und Risikovorsorge. Das präventive Verbot 7 ermächtigt die
Behörde, vor Inbetriebnahme einer Anlage oder Aufnahme einer Tätigkeit die
Risiken zu ermitteln und zu bewerten. Das Verbot gilt solange, bis das Prüfungsverfahren
abgeschlossen ist und die Unbedenklichkeit der Tätigkeit feststeht.
Dem Genehmigungsvorbehalt korrespondiert ein Anspruch des Antragstellers auf
Erteilung der Genehmigung, soweit die Genehmigungsvoraussetzungen erfüllt
sind (sogenannte gebundene Entscheidung). Dieser Regelungsstruktur folgen die
3 Vgl. etwa die Regelungen des Embryonenschutzgesetzes, dazu auch unten, Kap. 6.5.2.
4 Vgl. Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, 1994, § 9 Rn. 55; Kloepfer, Umweltrecht,
1989, § 4 Rn. 46.
5 Beispiele für eine solche Regelungsform sind die wasserrechtliche Erlaubnis nach § 7
WHG, die Bewilligung nach § 8 WHG oder das Waldrodungsverbot nach § 9 BWaldG.
Eine Mischform stellt die atomrechtliche Anlagengenehmigung nach § 7 AtomG dar, in der
ein präventives Verbot mit Erlaubnisvorbehalt mit einem Versagungsermessen gekoppelt
ist.
6 Die Terminologie ist in einzelnen Sachgebieten unterschiedlich, so ist auch von Genehmigungen,
Bewilligungen oder Zulassungen die Rede, jedoch ohne Differenz in der Sache.
7 Vgl. zum präventiven Verbot mit Erlaubnisvorbehalt: Kloepfer, Umweltrecht, 1989, § 4
Rn. 37, 45; Breuer, Umweltrecht, 1992, Rn. 72f.
102

Anlagengenehmigung nach § 13 GenTG und die Genehmigungen für Freisetzungen
und Inverkehrbringen nach § 16 Abs. 1 und Abs. 2 GenTG.
Ein präventiver Erlaubnisvorbehalt kann auch mit Anzeigepflichten verknüpft
sein. Auf diese Weise erhält die Behörde Kenntnis von der Tätigkeit und kann
entscheiden, ob sie einschreiten muß. Derartige Anzeige- und Mitteilungspflichten
bestehen, um eine fortlaufende Überwachung einer gefährlichen
Tätigkeit zu ermöglichen. 8 Sie sind damit zugleich wichtige Instrumente der Risikokommunikation
und notwendige Voraussetzung der Risikokontrolle. Beispielhaft
sei hier auf § 21 Abs. 4 GenTG verwiesen, wonach der Betreiber nach
Abschluß einer Freisetzung dem Robert-Koch-Institut (als Nachfolgeeinrichtung
des Bundesgesundheitsamtes 9 ) die Ergebnisse der Freisetzung im Zusammenhang
mit der Gefährdung der menschlichen Gesundheit und der Umwelt anzuzeigen
hat.
5.1.3. Verbot mit Anmeldevorbehalt und Anzeige
Von diesen Fällen ist das Verbot mit Anmeldevorbehalt zu unterscheiden. Es
setzt voraus, daß die Tätigkeit solange verboten ist, wie sie nicht angemeldet
ist. 10 Häufig ist dieser Anmeldevorbehalt mit einer Frist gekoppelt, nach deren
Ablauf die Tätigkeit als erlaubt gilt, wenn sie von der Zulassungsbehörde nicht
ausdrücklich untersagt oder eingeschränkt wird. 11
Dieser Regelungsstruktur entspricht das Anmeldeverfahren nach § 12 Abs. 7
GenTG. Auch hier kann der Anmelder nach Fristablauf mit seiner Tätigkeit beginnen,
unabhängig davon, ob die zuständige Behörde dem Vorhaben ausdrücklich
zugestimmt hat. 12 Nach der amtlichen Begründung steht dieses Anzeigeverfahren
nicht unter einem (präventiven Verbot mit) Erlaubnisvorbehalt. 13
Allerdings kann der Nachweis umfangreicher Unterlagen, die von dem Anzeigepflichtigen
vorgelegt werden müssen, die Eingriffsintensität des Anzeigevorbehalts
dem eines Erlaubnisvorbehalts stark annähern. 14
Die Steuerungswirkung dieses Instruments hängt, stärker als beim präventiven
Verbot mit Erlaubnisvorbehalt, von der Kapazität und Intensität der behördlichen
8 Sogenannte Befolgungskontrolle, Kloepfer, Umweltrecht, 1989, § 4 Rn. 36.
9 Art. 5 § 1 des Gesundheitseinrichtungen-Neuordnungs-Gesetz (GNG), BGBl.I 1994, S.
1416.
10 Dazu Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, 1994, § 9 Rn. 54.
11 Diese Verfahrensstruktur geht auf entsprechende EG-Richtlinien zurück.
12 § 12 Abs. 7 Satz 3 GenTG. Vgl. die amtliche Begründung zu § 12, in: Eberbach et al.,
Gentechnikrecht, 1996, GenTR, § 12, Rdn. 5.
13 Auch Hirsch/Schmidt-Didczuhn, Gentechnikgesetz, 1991, § 12 Rn. 2.
14 Kloepfer, Umweltrecht, 1989, § 4 Rn. 35.
103

Prüfung ab. Da bei behördlicher Untätigkeit nach Fristablauf mit der jeweiligen
Forschungstätigkeit begonnen werden kann, ist es im Extremfall denkbar, daß
eine präventive behördliche Kontrolle überhaupt nicht stattfindet. Die Mehrzahl
der gentechnischen Arbeiten zu Forschungszwecken (in Anlagen) unterfällt dieser
Regelungsstruktur.
Vereinzelt kennt das Gentechnikgesetz auch eine bloße Anzeige ohne Frist (§ 9
Abs. 3 GenTG). In diesen Fällen kann unmittelbar nach der Anzeige mit der Tätigkeit
begonnen werden. Eine entsprechende Regelung enthält nunmehr auch der
Vorschlag für eine Änderung der EG-Containment-Richtline. 15 Nach den vorgeschlagenen
Änderungen in Art. 8 und 9 der Richtlinie sollen Tätigkeiten der Gefahrenklasse
1 nur einer Anmeldung ohne Wartefrist unterliegen. Der Betreiber
kann danach unmittelbar nach der Anmeldung mit der Tätigkeit beginnen, ohne
daß er eine Entscheidung der Behörde abzuwarten braucht. 16 Die Behörde ist
dann auf eine nachträgliche Kontrolle im Rahmen der Überwachung verwiesen.
5.1.4. Erlaubnis mit präventivem Verbotsvorbehalt
Ein schwächeres Steuerungsinstrument ist schließlich die Erlaubnis mit (präventivem)
Verbotsvorbehalt. Danach ist die Tätigkeit grundsätzlich erlaubt, kann im
Rahmen einer nachträglichen Verwaltungskontrolle aber aus präventiven Gründen
beschränkt oder verboten werden. 17 Grundsätzlich sind somit Risikoermittlung, -
bewertung und -entscheidung in die Hände des jeweiligen Anwenders gelegt. Die
Behörde zieht die Entscheidungsmacht nur im Bedarfsfall an sich.
Als Beispiel für eine derartige Regelungsstruktur kann die Forschungsprivilegierung
nach § 20 Abs. 1 Satz 1 des Bundesseuchengesetzes (BSeuchG) angesehen
werden, die öffentliche Forschungseinrichtungen von dem Erlaubnisvorbehalt
bestimmter Arbeiten mit Krankheitserregern ausdrücklich ausnimmt.
Gleichwohl kann die zuständige Behörde erlaubnisfreie Arbeiten unter bestimmten
Voraussetzungen untersagen, wenn sich die ausführende Person als unzuverlässig
erwiesen hat oder wenn geeignete Räume oder Einrichtungen nicht vorhanden
sind, § 20 Abs. 3 BSeuchG.
15 Vorschlag für eine Richtlinie des Rates zur Änderung der Richtlinie 90/219/EWG über die
Anwendung genetisch veränderter Mikroorganismen in geschlossenen Systemen,
KOM(95) 640 endg. vom 6.12.1995.
16 Die Kommission erachtet diese Regelung als sachgerecht, da Tätigkeiten der Klasse 1
keine oder nur sehr geringe Gefahren aufwiesen (Begründung zu Art. 8, KOM(95) 640
endg. vom 6.12.1995, S. 5).
17 Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, 1994, § 9 Rn. 54.
104

5.1.5. Versagung der Erlaubnis und Nebenbestimmungen
Die dargestellten Erlaubnisverfahren implizieren die Möglichkeit, daß die zuständige
Behörde die beantragte Erlaubnis versagt, weil die gesetzlich vorgeschriebenen
Voraussetzungen nicht erfüllt werden. Für das Gentechnikgesetz
ergibt sich dies implizit aus § 13 GenTG, für das Anmeldeverfahren aus § 12
Abs. 10 GenTG. Die Behörde kann ihre Entscheidung aber auch mit Nebenbestimmungen
versehen, soweit dies erforderlich ist, um die Genehmigungsvoraussetzungen
sicherzustellen, § 19 Satz 1 GenTG. Insbesondere kann die Behörde
eine Genehmigung auch befristen. 18 Daneben hat die Behörde auch die Möglichkeit,
durch Auflagen bestimmte Verfahrensabläufe oder Sicherheitsvorkehrungen
anzuordnen, § 19 Satz 2 GenTG.
5.1.6. Bewertung
Die verschiedenen Regelungsstrukturen weisen ein unterschiedliches Steuerungspotential
auf. Ein der Tätigkeit vorgeschaltetes Genehmigungsverfahren hält
den Antragsteller/Forscher im wohlverstandenen Eigeninteresse dazu an, die
gesetzlichen Voraussetzungen schon zum Zeitpunkt der Antragstellung zu erfüllen,
um möglichst schnell eine Erlaubnis zu erhalten. Zudem wird der Antragsteller/Forscher
versuchen, im Wege des 'vorauseilenden Gehorsams' Nebenbestimmungen
nach Möglichkeit zu vermeiden. Die entscheidende Wirkung dürfte hier
vom Zeitmoment ausgehen. Da der Antragsteller seine Tätigkeit nicht beginnen
darf, bevor die Genehmigung erteilt ist, gehen Zeitverzögerungen bei der Genehmigungserteilung
zu seinen Lasten. Das Interesse des Antragstellers an einer
zügigen behördlichen Entscheidung wird im GenTG durch gesonderte Fristenregelungen
geschützt. 19
Demgegenüber ist die Steuerungswirkung des Anmeldevorbehalts stark von
der zu erwartenden Überwachungstätigkeit der Behörde bestimmt. Das Zeitmoment
wirkt sich hier zugunsten des Anmelders aus. Handelt die Behörde nicht,
so kann er nach Fristablauf mit der Tätigkeit beginnen. Das Interesse an einem
möglichst schnellen Anmeldeverfahren bietet somit nicht unbedingt einen Anreiz
zum normkonformen Verhalten. Bei den bloßen Anzeigeverfahren ohne Wartefrist
sowie bei der Erlaubnis mit präventivem Verbotsvorbehalt besteht die Steuerungswirkung
allenfalls in dem Drohpotential der Behörde, gegebenenfalls einzu-
18 Hirsch/Schmidt-Didczuhn, Gentechnikgesetz, 1991, § 19 Rn. 10.
19 Vgl. § 11 Abs. 5, wonach der Eingang der Unterlagen unverzüglich schriftlich zu bestätigen
und die Vollständigkeit der Unterlagen zu prüfen ist. § 11 Abs. 6 GenTG regelt Fristen,
in denen die Behörde zu entscheiden hat.
105

schreiten. Die Wirksamkeit dieser Instrumente hängt somit entscheidend von der
tatsächlichen bzw. vom Betreiber erwarteten Vollzugspraxis der Behörde ab. 20
5.2. Nachweispflichten in Genehmigungs- und Anzeigeverfahren
Im Genehmigungs- und Anzeigeverfahren können die Risiken einer beabsichtigten
gentechnischen Arbeit, einer Freisetzung oder des Inverkehrbringens zunächst
nur berücksichtigt werden, wenn sie zum Zeitpunkt der Erlaubnis - im Fall
einer Anmeldung: der gesetzlichen Erlaubnisfiktion - bekannt oder wenigstens
erkennbar waren. Für diese Risikobewertung spielen die Angaben der Antragsteller
und Anmelder über das beabsichtigte Vorhaben und ihre sicherheitsrechtliche
Einordnung eine besondere Rolle, denn sie bilden den Ausgangspunkt der behördlichen
Überprüfung.
Prinzipiell liegt die Nachweispflicht für das Vorliegen der gesetzlichen Voraussetzungen
beim Antragsteller. 21 Dieser hat dem Genehmigungsantrag "die
Unterlagen beizufügen, die zur Prüfung der Voraussetzungen der Genehmigung"
22 erforderlich sind. 23
5.2.1. Angaben über Sicherheitsbewertung
Diese Angaben setzen daher nicht nur erste Überlegungen des Antragstellers
voraus, sondern implizieren eine Festlegung des Antragstellers gegenüber der
Behörde auf bestimmte beabsichtigte Vorhaben. Dabei hat der Antragsteller seine
geplanten gentechnischen Arbeiten auch in Hinblick auf die erforderliche Sicherheitsstufe
hin zu beschreiben, vgl. § 11 Abs. 2 Satz 2 Nr. 5, sowie auf die "verfügbaren
Techniken zur Erfassung, Identifizierung und Überwachung des gentechnisch
veränderten Organismus", § 11 Abs. 2 Satz 2 Nr. 6 GenTG, auf deren
Grundlage dann die Genehmigungsbehörde prüft, ob
20 Im Bereich gentechnischer Anlagen ist die Überwachungstätigkeit der Behörden - im
Verhältnis zu anderen umweltrelevanten Vollzugsbereichen - insgesamt als eher hoch einzustufen,
vgl. unten, Kap. 7.3.
21 Vgl. Hirsch/Schmidt-Didczuhn, Gentechnikgesetz, 1991, § 13 Rn. 14.
22 § 11 Abs. 2 Satz 1 GenTG. Entsprechende Regelungen enthält für das Anmeldeverfahren
§ 12 Abs. 3 Satz 1 GenTG, für Freisetzungen und Inverkehrbringen ebenso § 15 Abs. 1
Satz 1 GenTG.
23 Die einzelnen Genehmigungsvoraussetzungen werden durch die Gentechnik-Sicherheitsverordnung
(GenTSV) i.d.F. der Bekanntmachung vom 14.3.1995, BGBl. I S. 297, sowie
der Gentechnik-Verfahrensordnung (GenTVfV) vom 4.11.1996, BGBl. I 1996, S. 1657ff.
weiter konkretisiert.
106

"für die erforderliche Sicherheitsstufe die nach dem Stand von Wissenschaft und
Technik notwendigen Vorkehrungen getroffen sind und deshalb schädliche Einwirkungen
auf die in § 1 Nr. 1 GenTG geschützten Rechtsgüter nicht zu erwarten sind"
(§ 13 Abs. 1 Nr. 4 GenTG).
Bei gentechnischen Arbeiten zu Forschungszwecken erfolgt die Sicherheitseinstufung
gegebenenfalls nach einer 'vorläufigen' Bewertung des Gefährdungspotentials
des gentechnisch veränderten Organismus, § 5 Abs. 2, § 7 Abs. 3 Nr. 1 b,
Nr. 2 b, Abs. 4. GenTSV. Sowohl die Beschreibung des Vorhabens als auch der
verfügbaren Sicherheitsvorkehrungen setzt voraus, daß der Antragsteller zunächst
von sich aus eine Zuordnung seiner beabsichtigten Arbeiten zu einer Sicherheitsstufe
vornimmt. 24
Entsprechende Angaben über das geplante Vorhaben und seine sicherheitsrechtliche
Bewertung sind vom Antragsteller auch bei Freisetzungen und dem
Inverkehrbringen von gentechnisch veränderten Organismen vorzulegen. So ist
bei Freisetzungen zu gewährleisten, "daß alle nach dem Stand von Wissenschaft
und Technik erforderlichen Sicherheitsvorkehrungen getroffen werden" (§ 16
Abs. 1 Nr. 2 GenTG). Der Antragsteller hat daher bei Freisetzungsvorhaben in
den Antragsunterlagen darzulegen:
- eine dem Stand der Wissenschaft entsprechende Beschreibung der sicherheitsrelevanten
Eigenschaften des freizusetzenden Organismus und der Umstände,
die für das Überleben, die Fortpflanzung und die Verbreitung von Bedeutung
sind, § 15 Abs. 1 Nr. 3 GenTG,
- eine Darlegung der durch die Freisetzung möglichen sicherheitsrelevanten
Auswirkungen auf die geschützten Rechtsgüter, § 15 Abs. 1 Nr. 4 GenTG,
- und eine Beschreibung der geplanten Überwachungsmaßnahmen, § 15 Abs. 1
Nr. 5 GenTG.
Im einzelnen sind die zu machenden Angaben in der Gentechnikverfahrens-
Verordnung (GentVfV) weiter konkretisiert. 25
Der Beschreibung des Antragsgegenstandes und der Sicherheitsvorkehrungen
korrespondiert die Verpflichtung des Antragstellers, die mit dem Vorhaben verbundenen
Risiken "vorher umfassend zu bewerten", § 6 Abs. 1 Satz 2. Diese
Bewertung ist Genehmigungsvoraussetzung nach § 13 Abs. 1 Nr. 3 GenTG und
ist mit den Antragsunterlagen nachzuweisen, § 11 Abs. 2 Satz 2 Nr. 5 GenTG. 26
24 Hirsch/Schmidt-Didczuhn, Gentechnikgesetz, 1991, § 11 Rn. 13; vgl. auch § 4 Abs. 1
Satz 2, Anlage I Teil II, 4. Spiegelstrich GenTVfV.
25 Vgl. Anlage 2 zu § 5 GenTVfV.
26 Vgl. amtl. Begründung zu § 2 GenTAufzV, abgedruckt bei Fluck, Gentechnik-Aufzeichnungsverordnung,
1996, § 2 Rn. 13.
107

Entsprechendes gilt für das Anzeigeverfahren sowie der Sache nach für Freisetzungen
und das erstmalige Inverkehrbringen. 27
Bei Freisetzungen hat der Antragsteller darüber hinaus auch Unterlagen über
vorangegangene Arbeiten in einer geschlossenen Anlage und über Freisetzungen
beizufügen, § 15 Abs. 1 Nr. 3, 2. Halbsatz GenTG (Step-by-step-Prinzip). Diese
Angaben bilden als Erfahrungswerte die Grundlage für die Bewertung der sicherheitsrelevanten
Auswirkungen des Vorhabens auf geschützte Rechtsgüter, vgl.
§ 5 Abs. 2 GenTVfV.
Im übrigen soll die zuständige Behörde den Betreiber, sobald sie über das geplante
gentechnische Vorhaben unterrichtet worden ist, diesen im Hinblick auf
die Antragstellung oder auf eine notwendige Anmeldung beraten, § 2 GenTVfV.
5.2.2. Bewertung
Die Beschreibung der beabsichtigten Tätigkeit sowie deren sicherheitsrechtliche
Einstufung verlangt vom Betreiber eine kritische Reflexion der gesetzlichen und
behördlichen Erwartungshaltung. Auch organisationsintern kann die Erfüllung der
Voraussetzungen den Antragsteller unter erheblichen Begründungszwang setzen,
weil derartige Verfahren personelle und finanzielle Kapazitäten binden. Insofern
beinhalten die den Genehmigungsverfahren vorgelagerten Nachweis- und Bewertungspflichten
ein gewisses Selbststeuerungspotential. Andererseits ist die
Wirkung auf die Betroffenen, die von diesen Anforderungen ausgeht, ambivalent.
Insbesondere bei niedrigeren Risikostufen, bei denen nach Auffassung der Forscher
kein Risiko besteht, können derartige Nachweispflichten auch zu einer
geringeren Aufmerksamkeit gegenüber (unbekannten) Risiken führen.
Der Risikoermittlung dienen die mit der Beschreibung des Vorhabens vom Antragsteller
nachzuweisenden Sicherheitsüberlegungen. Die Angaben des Antragstellers
über sein Vorhaben in Verbindung mit seiner Verpflichtung zur vorherigen
und umfassenden Risikoabschätzung sind Merkpunkte eines gleichsam präventiven
Reflexionsprogramms des eigenen Vorhabens, seiner Auswirkungen und
der eigenen Leistungsfähigkeit zur Risikovorsorge. Gleichzeitig bilden diese Unterlagen
neben den behördlichen Informationen eine Grundlage der Risikobewertung
und -entscheidung der Behörde. Die Vorschriften über die Antragsunterlagen
sollen sicherstellen, daß die Behörde auch über die Informationen des Antragstellers
verfügt. 28 Die Vorlage der Antragsunterlagen kann im Zusammenhang mit
27 Hirsch/Schmidt-Didczuhn, Gentechnikgesetz, 1991, § 6 Rn. 4 unter Hinweis auf § 15
Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 und 4 (für Freisetzungen) und Abs. 3 Satz 2 Nr. 2 und 4 (für das Inverkehrbringen)
GenTG.
28 Hirsch/Schmidt-Didczuhn, Gentechnikgesetz, 1991, § 6, Rn. 2.
108

der Beratungspflicht der Behörde nach § 2 GenTVfV als Teil einer Risikokommunikation
zwischen Antragsteller und Behörde angesehen werden.
Offenbar gibt es jedoch gerade in diesem Bereich erhebliche Kommunikationsprobleme
zwischen den Behörden und den Adressaten dieser Regelungen.
Forscher beklagen sich teilweise über mangelnde Kommunikationsbereitschaft
der Behörden und einen formalistischen und bürokratischen Umgang im Kommunikationsprozeß.
Andererseits werden Beratungsangebote teilweise nicht
wahrgenommen. 29
5.3. Dynamisierung der Risikovorsorge
5.3.1. Laufende Risikobewertungspflicht
Die Beurteilung des Risikos und der erforderlichen Vorsorgemaßnahmen liegt
zunächst beim verantwortlichen Betreiber als dem potentiellen Risikoverursacher.
Nach § 6 Abs. 1 GenTG haben der Betreiber gentechnischer Anlagen und diejenigen,
die gentechnische Arbeiten durchführen, gentechnisch veränderte Organismen
freisetzen oder in den Verkehr bringen, die damit verbundenen Risiken
vorher umfassend zu bewerten und diese Bewertung dem Stand der Wissenschaft
anzupassen. Dieser Bewertungs- und Anpassungspflicht korrespondiert die Vorsorgepflicht
nach § 6 Abs. 2 Satz 1 GenTG.
Im Ergebnis verpflichten § 6 Abs. 1 und 2 den Betreiber zu einer dynamischen
Vorsorge. So ist die Risikobewertung dem jeweils neuesten Erkenntnisstand der
Wissenschaft anzupassen ("Stand von Wissenschaft") und die notwendigen Vorkehrungen
müssen sich am Erkenntnisstand von "Wissenschaft und Technik"
orientieren. 30 Ein Beispiel sind die geplanten Überwachungsmaßnahmen und
Notfallpläne bei Freisetzungen nach § 15 Nr. 5 GenTG, § 5 Abs. 1 Nr. 5
GenTVfV i.V.m. Anlage 2 Teil III, deren Beschreibung Bestandteil der Genehmigungsunterlagen
ist und die gegebenenfalls anzupassen sind.
Das Vorsorgegebot erstreckt sich auf die nach dem GenTG geschützten
Rechtsgüter, nämlich Leben und Gesundheit von Menschen, Tieren, Pflanzen
sowie der sonstigen Umwelt in ihrem Wirkungsgefüge, § 6 Abs. 2 i.V.m. § 1
Nr. 1 GenTG. Näher konkretisiert wird es durch die allgemeinen Schutzpflichten
29 Dazu unten, Kap. 7.6.1.
30 Vgl. BVerfG, Bd. 49 (1979), S. 89ff. (135f.): "Entwicklungsstand fortschrittlichster Verfahren,
Einrichtungen und Betriebsweisen ..., die nach Auffassung führender Fachleute aus
Wissenschaft und Technik auf der Grundlage neuester wissenschaftlich vertretbarer Erkenntnisse
im Hinblick auf das gesetzlich vorgegebene Ziel für erforderlich gehalten werden
und die Erreichung des Ziels als gesichert erscheinen lassen".
109

nach § 8 Abs. 1 GenTSV 31 , der neben einer Bezugnahme auf die geschützten
Rechtsgüter den Betreiber auch konkret auf die Einhaltung der geltenden Arbeitsschutz-
und Unfallverhütungsvorschriften verpflichtet. 32 Insbesondere sind die
allgemeinen sicherheitstechnischen, arbeitsmedizinischen und hygienischen Regeln,
die sonstigen gesicherten arbeitswissenschaftlichen Erkenntnisse sowie die
allgemeinen Empfehlungen der Zentralen Kommission für Biologische Sicherheit
zu beachten, § 8 Abs.1 Satz 2 GenTSV. Hinzu tritt die Ermittlungs- und Bewertungspflicht
von Gefahren im Hinblick auf die Beschäftigten nach § 8 Abs. 4
GenTSV. Arbeitssicherheitsmaßnahmen sind in § 12 GenTSV konkretisiert.
Die Verpflichtung des Betreibers zur dynamischen Vorsorge beschränkt sich
nicht auf den Zeitpunkt bis zur Genehmigung oder Anmeldung eines Vorhabens,
sondern sie geht zeitlich darüber hinaus und gilt während des gesamten Vorhabens.
Andererseits beschränkt sich die Anpassungspflicht der Risikobewertung
auf den jeweils bestehenden Erkenntnisstand der Wissenschaft, eine eigenständige
Pflicht zur begleitenden Risikoforschung kennt das Gentechnikgesetz nicht.
Entsprechende Nebenstimmungen oder nachträgliche Auflagen nach § 19 GenTG
sind nur zulässig, um die Einhaltung der Genehmigungsvoraussetzungen durchzusetzen.
33 Der gentechnische Vorsorgetatbestand verpflichtet demnach die Betreiber
nicht zu einer vorsorgenden Risikoforschung, um insbesondere hypothetische
Risiken aufzuklären. 34 Er ist insoweit lediglich verpflichtet, seine eigenen Erkenntnisse
der zuständigen Behörde anzuzeigen.
5.3.2. Step-by-step-Prinzip
Als besonderer Ausdruck der gentechnikrechtlichen Dynamisierung der Vorsorgepflicht
kann das sogenannte Step-by-step-Prinzip angesehen werden. Danach
ist in einem gestuften Verfahren vom Labor über die Freisetzung bis zum
Inverkehrbringen der Eintritt in die jeweils nächste Stufe immer erst dann zulässig,
wenn auf der vorherigen Stufe genügend Erfahrungen für eine Beurteilung der
31 Eberbach, Gentechniksicherheitsverordnung, 1996, § 8 Rn. 8.
32 Unterschiede zwischen Forschungs- und gewerblichen Zwecken bei gentechnischen Arbeiten
liegen hier nicht in der Vorsorgepflicht, wohl aber in der Vorlage von Unterlagen z.B.
über Zahl und Ausbildung des Personals sowie Unfallverhütungsmaßnahmen, § 11 Abs. 2
Nr. 7 GenTG.
33 Winter, Grundprobleme, 1993, S. 51. Weitergehend ist hier das Arzneimittelrecht, vgl.
§ 28 Abs. 3 a und 3b AMG.
34 Zur Möglichkeit, Risikoforschung als Begleitforschung im Rahmen der Genehmigung
sowie durch Überwachungsmaßnahmen festzusetzen, vgl. Roller/Jülich, ZUR 1996, S.
77f.
110

Risiken gesammelt wurden. 35 Diese Stufung wird ausdrücklich in der Freisetzungs-Richtlinie
der EG im 11. Erwägungsgrund eingeführt. 36 Im deutschen
Recht ist dieses Stufenverhältnis allerdings nicht ausdrücklich verankert. 37
Gleichwohl enthält das Gentechnikgesetz und das untergesetzliche Regelwerk
Vorschriften, die als Ausdruck dieses Prinzips verstanden werden können. 38
Die nur rudimentäre Verankerung des Step-by-step-Prinzips im geltenden
Recht ist insofern zu bedauern, als es sich hierbei um ein im Umwelt- und Technikrecht
grundsätzlich neues Instrument handelt, welches in besonderer Weise
geeignet erscheint, bei der Risikobewertung auf vorhandene Wissensbestände
zuzugreifen und Erfahrungen aus früheren Versuchen einzubeziehen. 39
5.3.3. Prozedurale Erleichterungen
§ 14 Abs. 4 GenTG enthält eine Verordnungsermächtigung zur Einführung eines
vereinfachten Genehmigungsverfahrens, "soweit mit der Freisetzung von Organismen
im Hinblick auf die in § 1 Nr. 1 genannten Schutzzwecke genügend Erfahrungen
gesammelt sind". Damit hat der Gesetzgeber gewissermaßen eine umgekehrte
Dynamisierung dahingehend geschaffen, daß unter den dort genannten
Voraussetzungen eine verfahrensmäßige Vergünstigung für den Antragsteller
eintritt.
Mit dieser - allerdings ungewöhnlich schwammigen - Formulierung wird Art. 6
Abs. 5 der Freisetzungs-Richtlinie umgesetzt. EG-rechtlich sind vereinfachte
35 Zu weiteren Bedeutungsgehalten des Prinzips vgl. auch unten, Kap. 8.1.
36 RL 90/220/EWG vom 23.4.1990, ABl. L 117 vom 8.5.1990, S. 15. Der 11. Erwägungsgrund
lautet: "Die Einbringung von GVO in die Umwelt sollte nach dem 'Stufenprinzip' erfolgen,
d.h., die Einschließung der GVO wird nach und nach stufenweise gelockert und ihre
Freisetzung in der gleichen Weise ausgeweitet, jedoch nur dann, wenn die Bewertung
der vorherigen Stufen in bezug auf den Schutz der menschlichen Gesundheit und der Umwelt
ergibt, daß die nächste Stufe eingeleitet werden kann."
37 Hirsch/Schmidt-Didczuhn, Gentechnikgesetz, 1991, § 16 Rn. 3. Dies wurde ebenfalls von
der Europäischen Kommission gerügt, vgl. Aufforderungsschreiben vom 6.8.1992, Ziffer
14; vgl. bereits Führ, DVBl. 1991, S. 566; kritisch auch: Winter, Grundprobleme, 1993, S.
50.
38 Etwa § 15 Abs. 1 Nr. 3, § 15 Abs. 3 Nr. 2 GenTG, § 5 Abs. 2 GenTVfV. Auch die
GenTVfV hat das Prinzip insofern berücksichtigt, als bei den vorzulegenden Informationen
im Rahmen des Genehmigungsverfahrens auch eine Beschreibung der Zielsetzung und der
geplanten Produkte der Freisetzung erfolgen muß, Anlage 2 zu § 5 GenTVfV, Abschnitt
A, Teil II, A. 1.
39 Zu den sich im Vollzug ergebenden Widersprüchen des Step-by-step-Prinzips vgl. unten,
Kap. 8.8.
111

Genehmigungsverfahren derzeit bereits bei bestimmten Pflanzen zugelassen. 40
Über die genaueren Beurteilungskriterien herrscht allerdings weitgehend Unklarheit.
5.4. Aufzeichnungspflichten
Eine Aufzeichnungspflicht über die Durchführung von gentechnischen Arbeiten
und Freisetzungen besteht nach § 6 Abs. 3 Satz 1 GenTG. Näheres über Form,
Inhalt und Aufbewahrungsdauer der Aufzeichnungen ergibt sich aus der Gentechnik-Aufzeichnungsverordnung
(GenTAufzV) 41 und zum Teil auch aus der
Gentechnik-Sicherheitsverordnung (GenTSV). 42 Bis zur Neufassung der Gen-
TAufzV war der Anwendungsbereich dieser Verordnung nur auf gentechnische
Arbeiten beschränkt. Im Rahmen von Freisetzungsvorhaben ergab sich die Aufzeichnungspflicht
aber auch schon zuvor unmittelbar aus § 6 Abs. 3 Satz 1
GenTG, es fehlte jedoch an einer Festlegung der aufzuzeichnenden Details. 43
Nunmehr gilt die GenTAufzV entsprechend ihres in § 1 erweiterten Anwendungsbereichs
auch für Freisetzungen. 44
5.4.1. Bedeutung der Aufzeichnungspflicht
Die Aufzeichnungen sind zunächst Grundlage einer nachlaufenden behördlichen
Kontrolle, beispielsweise durch einen Vergleich der vom Betreiber eingereichten
Antragsunterlagen und der späteren Aufzeichnungen. 45 Zu diesem Zweck sind die
Aufzeichnungen vom Betreiber aufzubewahren, bei gentechnischen Arbeiten der
Sicherheitsstufe 1 zehn Jahre, bei den anderen Sicherheitsstufen und bei Freisetzungen
dreißig Jahre nach Abschluß der Arbeiten bzw. der Freisetzung. Die Aufzeichnungen
sind der zuständigen Behörde auf ihr Ersuchen vorzulegen. 46 Au-
40 Entscheidung der Kommission 93/584/EWG vom 22.10.1993 sowie Entscheidung
94/730/EG vom 4.11.1994.
41 Vom 24.10.1990, BGBl. I S. 2338. In der Neubekanntmachung vom 8.11.1996, BGBl. I
1996, S. 1645.
42 Kritisch zur nicht ausreichenden Abstimmung von GenTG, GenTAufzV und GenTSV,
Fluck, Gentechnik-Aufzeichnungsverordnung, 1996, GentAufzV, § 2 Rn. 74ff.
43 Die Behörde kann Aufzeichnungspflichten gegenüber dem Betreiber auch im Wege einer
Auflage nach § 19 GenTG im Genehmigungsbescheid anordnen oder gegebenenfalls im
Wege einer Überwachungsanordnung erteilen, Roller/Jülich, ZUR 1996, S. 77.
44 Die aufzuzeichnenden Angaben ergeben sich aus § 2 Abs. 5 GenTAufzV.
45 Vgl. aber unten, Kap. 5.4.3.
46 Vgl. § 6 Abs. 3 Satz 1 GenTG, § 4 Abs. 1 GenTAufzV.
112

ßerdem können die mit der Überwachung beauftragten Personen die zur Erfüllung
ihrer Aufgaben erforderlichen Unterlagen, wozu auch die Aufzeichnungen zählen,
47 einsehen und hieraus Ablichtungen oder Abschriften anfertigen. 48
Die Aufzeichnungspflicht dient auch der Selbstkontrolle des Betreibers 49 über
den Verlauf seiner gentechnischen Arbeiten und damit zumindest indirekt der
Risikovorsorge. Die Aufzeichnungen sollen zur laufenden Reflexion der eigenen
Tätigkeit anregen, zumindest aber eine Rekonstruktion des jeweiligen Projektverlaufes,
der beteiligten und verantwortlichen Mitarbeiter und der jeweils vorgenommenen
Sicherheitsvorkehrungen ermöglichen. Schließlich können die Aufzeichnungen
im Schadensfall den Ursachennachweis erleichtern. 50
Aufzeichnungspflichtig ist zunächst der Betreiber, § 6 Abs. 3 GenTG, der allerdings
den Projektleiter mit der Führung der Aufzeichnungen beauftragen kann,
§ 4 Abs. 2 GenTAufzV. Die Aufzeichnungen sind von dem jeweils Verantwortlichen
zu unterschreiben, der damit die Richtigkeit der Aufzeichnungen
bestätigen soll. 51 Das kann nach § 3 Abs. 3 Satz 1 GenTAufzV der Betreiber, der
Projektleiter oder eine von diesem bestimmte Person sein. Eine Wahrnehmung
der Aufzeichnungspflicht durch sich abwechselnde Personen wird für zulässig gehalten.
52
Die Verletzung einer Aufzeichnungspflicht ist ordnungsrechtlich sanktioniert,
§ 5 GenTAufzV. Im Rahmen eines Haftungsanspruches kann die Verletzung der
Aufzeichnungspflicht auch zu einer Beweiserleichterung des Geschädigten bis zur
Umkehr der Beweislast führen. 53
Gesonderte Bedeutung hat die Aufzeichnungspflicht bei weiteren gentechnischen
Arbeiten zu Forschungszwecken der Sicherheitsstufe 1, da hier keine Antrags-
oder Anmeldeunterlagen zu erstellen sind, sondern im Wege der Aufzeichnung
nur eine Selbsteinschätzung durch den Betreiber erfolgt. 54
47 Hirsch/Schmidt-Didczuhn, Gentechnikgesetz, 1991, § 25 Rn. 14.
48 § 25 Abs. 3 Nr. 3 GenTG.
49 Vgl. auch Fluck, Gentechnik-Aufzeichnungsverordnung, 1996, GentAufzV, Einl., Rn. 5.
50 Amtl. Begründung, abgedruckt bei Fluck, Gentechnik-Aufzeichnungsverordnung, 1996,
GenTAufzV, vor § 1 Rn. 3.
51 Vgl. Begründung zu § 2 GenTAufzV, bei Fluck, Gentechnik-Aufzeichnungsverordnung,
1996, GentAufzV, § 2 Rn. 24.
52 Fluck, Gentechnik-Aufzeichnungsverordnung, 1996, GentAufzV, § 2 Rn. 94, § 4 Rn. 14.
53 Fluck, Gentechnik-Aufzeichnungsverordnung, 1996, GentAufzV, Einl. Rn. 7; Landsberg/Lülling
in: ebenda, GenTG, § 35 Rn. 33, 34, Rn. 12, 14, 20; Hirsch/Schmidt-
Didczuhn, Gentechnikgesetz, 1991, § 35 Rn. 14 a.E. Vgl. auch unten, Kap. 6.
54 Fluck, Gentechnik-Aufzeichnungsverordnung, 1996, § 2 Rn. 87.
113

5.4.2. Inhalt der Aufzeichnungen
Nach der GenTAufzV müssen die Aufzeichnungen gentechnischer Arbeiten insbesondere
die Angaben über die Risikobewertung nach § 6 Abs. 1 Satz 2 GenTG
enthalten. 55 Da diese Risikobewertung bereits vor Beginn der Arbeiten vorzunehmen
ist, wird sie häufig bereits in den Antrags- bzw. Genehmigungsunterlagen
enthalten sein, vgl. § 2 Abs. 6 GenTAufzV. Eine eigenständige Bedeutung hat die
Aufzeichnungspflicht der Risikobewertung also nur in den Fällen, in denen weder
eine Genehmigung noch eine Anmeldung erforderlich ist. 56
Nach § 2 Abs. 7 Satz 1 GenTAufZV sind die Aufzeichnungen, soweit erforderlich,
fortlaufend zu führen. Andererseits läßt es die GenTAufzV auch ausdrücklich
zu, daß aufzuzeichnende Angaben durch Angaben in den Genehmigungs-
und Anmeldeunterlagen ersetzt werden können, § 2 Abs. 6 GenTAufzV.
Wann fortlaufende Aufzeichnungen im Sinne einer ständigen Protokollierung der
einzelnen Arbeitsschritte erforderlich sind, richtet sich nach dem Inhalt der Aufzeichnungen.
So sind die Angaben über die einzelnen Arbeitsschritte bei Arbeiten
der Sicherheitsstufe 3 und 4 ständig (§ 2 Abs. 4 Nr. 1 GenTAufzV), die Risikobewertung
nach § 6 Abs. 1 Satz 2 GenTG bereits vor Beginn der Arbeiten
(Abs. 7 Satz 2) und besondere Ereignisse jeweils bei ihrem Auftreten (Abs. 1
Satz 1 Nr. 11 und Abs. 5 Nr. 13) aufzuzeichnen. Weitere Aufzeichnungspflichten
bestehen nach der Gentechniksicherheits-Verordnung (GenTSV).
5.4.3. Bewertung
Grundsätzlich sollen die Aufzeichnungspflichten dazu beitragen, in einem Bereich
von Unsicherheit Wissen zu erzeugen und Vorgänge nachvollziehbar zu machen.
57 Gerade für die ungewißheitsbasierte Risikovorsorge kommt diesem Instrument
deshalb besondere Bedeutung zu.
Ob die so gewonnenen Daten zur Risikoermittlung und -kontrolle und darüber
hinaus als Grundlage für eine begleitende oder spätere Risikoforschung - insbesondere
im Hinblick auf die Erforschung hypothetischer Risiken - geeignet sind,
ist angesichts der aufzuzeichnenden Tatbestände jedoch fraglich. Lediglich bei
Arbeiten der Sicherheitsstufe 3 und 4 ist eine Aufzeichnung der einzelnen Arbeitsschritte
erforderlich. Offen ist jedoch, ob diese Angaben mit denen über die
"voraussichtliche" Anzahl der gentechnisch veränderten Organismen bzw. bei
Mikroorganismen oder Zellkulturen dem "voraussichtlichen" Volumen der einzel-
55 § 2 Abs. 1 Satz 2 i.V.m. § 2 Abs. 7 Satz 2 GenTAufzV.
56 Das ist der Fall bei weiteren Arbeiten der Stufe 1 zu Forschungszwecken.
57 Wahl, Gentechnikgesetz, § 6 Rn. 78.
114

nen Ansätze korrelieren müssen, vgl. § 2 Abs. 4 GenTAufzV. Aus der amtlichen
Begründung ergibt sich immerhin, daß die fortlaufende Aufzeichnung dem
"Nachvollzug der Risikoabschätzung durch die zuständige Behörde" dienen
soll. 58 Zu diesem Zweck sollten diese Angaben zumindest eine fortlaufende Risikoabschätzung
ermöglichen.
Die Aufzeichnungspflicht unerwarteter Vorkommnisse nach § 2 Abs. 1 Satz 1
Nr. 11 GenTAufzV enthält keine Verpflichtung, die vorgenommenen Sicherheitsmaßnahmen
mit Ausnahme einer Änderung der Sicherheitsstufe, § 2 Abs. 2
Nr. 2 GenTAufzV, aufzuzeichnen. Ergriffene Notfallmaßnahmen unterliegen
demnach nicht einer Aufzeichnungspflicht, sind allerdings der zuständigen Behörde
anzuzeigen, § 12 Abs. 3 GenTG.
Von ihrer Zweckbestimmung beschränken sich die aufzuzeichnenden Angaben
auf die Selbstkontrolle des Betreibers sowie das Überwachungsverhältnis zwischen
diesem und der zuständigen Behörde. Im Einklang mit der Zweckbestimmung
der Aufzeichnungen fehlen Vorschriften, die einen horizontalen Wissenstransfer
zwischen Forschungseinrichtungen aus den Aufzeichnungen ermöglichen.
Die Möglichkeit einer begleitenden oder vergleichenden Risikoforschung
durch Dritte ist bei den Aufzeichnungspflichten nicht vorgesehen. Die einzige
Rechtsvorschrift, die ausdrücklich eine Verwendung von Unterlagen Dritter vorsieht,
gilt nur für Antrags- bzw. Anmeldeunterlagen und nur zur Vermeidung von
Tierversuchen, § 17 Abs. 1 Satz 3, Abs. 2 GenTG. Im übrigen bedarf es zur
Verwendung der Unterlagen Dritter grundsätzlich dessen schriftlicher Zustimmung,
§ 17 Abs. 1 Satz 4 GenTG.
Darüber hinaus sind die aufgezeichneten Informationen nur im Vergleich mit
den Angaben in den Antrags- oder Anmeldeunterlagen sinnvoll für Zwecke einer
Risikoforschung zu verwenden. Insoweit bedürfte es deshalb einer Vereinheitlichung
der aufzuzeichnenden Daten mit den im Genehmigungs- und Anmeldeverfahren
vorzulegenden Unterlagen. Als Grundlage für eine sinnvolle Risikoforschung
müßte deshalb der Katalog des § 2 Nr. 1 und 5 GenTAufzV erheblich
um sicherheitsrelevante Tatbestände erweitert werden. Derzeit ist zweifelhaft,
ob die rechtlich verlangten Aufzeichnungen für eine laufende oder nachträgliche
Selbstkontrolle der gentechnischen Forschung überhaupt eine ausreichende
Aussagekraft haben. Im übrigen hängen die Rekonstruktionsmöglichkeiten gentechnischer
Forschungsverläufe von der Qualität der aus anderen Gründen geführten
Dokumentationen ab (Laborbücher, Benutzerbücher). 59
58 Abgedruckt bei Fluck, Gentechnik-Aufzeichnungsverordnung, 1996, § 2 Rn. 19.
59 Die Begründung zur GenTAufzV verweist z.B. zu den Angaben nach § 2 Abs. 4 Nr. 1
GenTAufzV (Dokumentation der einzelnen Arbeitsschritte der Sicherheitstufe 3 und 4) auf
die in diesen Anlagen geführten 'Benutzerbücher', ohne daß deutlich ist, worauf Bezug ge-
115

Die Aufzeichnungspflichten sind schließlich vor allem auf anlagenbezogene
Arbeiten zugeschnitten. Zwar enthält nunmehr die GenTGAufzV in § 2 Abs. 5
auch die bei einer Freisetzung aufzuzeichnenden Angaben. Diese sind allerdings
überwiegend formaler Natur. Insoweit besteht ein auffälliges Mißverhältnis zwischen
den detaillierten Angaben, die bei der Genehmigung gemäß Anlage 2 zu §
5 der GenTVfV vorzulegen sind, und den im Rahmen der laufenden Versuchsüberwachung
vorzunehmenden Aufzeichnungen, die hierauf, insbesondere
im Hinblick auf umweltrelevante Daten, 60 praktisch keinen Bezug nehmen. Hier
zeigt sich einmal mehr die 'Genehmigungsfixiertheit' des geltenden Gentechnikrechts
und die unzureichend ausgeprägte Sensibilität für die Notwendigkeit
der Generierung neuen Risikowissens.
5.5. Anzeigepflichten
Der Betreiber ist in bestimmten Fällen verpflichtet, der zuständigen Überwachungsbehörde
gegenüber Änderungen, Vorkommnisse und Informationen mitzuteilen,
die die Durchführung und Bewertung seiner Vorhaben betreffen. Im
folgenden stehen die Anzeigepflichten im Vordergrund, die für die Ermittlung von
Risiken gentechnischer Vorhaben von besonderer Bedeutung sein könnten. 61
5.5.1. Verdachtsstörfälle
Der Betreiber ist verpflichtet, der Überwachungsbehörde Verdachtsstörfälle anzuzeigen.
Nach § 21 Abs. 3 Satz 1 GenTG hat er der zuständigen Behörde
"unverzüglich jedes Vorkommnis anzuzeigen, das nicht dem erwarteten Verlauf der
gentechnischen Arbeit oder der Freisetzung oder des Inverkehrbringens entspricht
und bei dem der Verdacht einer Gefährdung der in § 1 Nr. 1 GenTG bezeichneten
Rechtsgüter besteht".
Demnach muß auch bei Arbeiten zu Forschungszwecken jede Abweichung vom
geplanten Verlauf, die einen konkreten Gefahrenverdacht begründet, angezeigt
nommen wird; vgl. bei Fluck, Gentechnik-Aufzeichnungsverordnung, 1996, § 2 Rn. 19,
69.
60 Vgl. Anlage 2 zu § 5 GenTVfV, insbesondere Abschnitt A, Teil II B, C und D sowie
Abschnitt B, Teil IV und VII.
61 Weitere Anzeigepflichten gelten etwa bei einer Änderung der Beauftragung des Projektleiters,
des Beauftragten für die Biologische Sicherheit etc.
116

werden. 62 Zusätzlich sind alle für die Sicherheitsbewertung notwendigen Informationen
sowie geplante oder getroffene Notfallmaßnahmen mitzuteilen, § 21
Abs. 3 Satz 2 GenTG.
Die Anzeigepflicht endet nicht mit dem formellen Ende der Arbeiten bzw. mit
dem Abschluß einer Freisetzung, sondern besteht solange fort, wie Folgewirkungen
möglich sind. 63 Darüber hinaus hat der Betreiber jedoch weder eine
eigene Risikoermittlungs- noch eine (ausdrückliche 64 ) Marktbeobachtungspflicht
hinsichtlich besonderer Vorkommnisse. 65
Die besonderen Vorkommnisse sind der für die Anmeldung bzw. der Genehmigung
zuständigen Behörde sowie der Überwachungsbehörde anzuzeigen, § 21
Abs. 3 Satz 1 GenTG. Soweit das Robert-Koch-Institut nicht zu diesen Behörden
zählt (bei gentechnischen Arbeiten), ist es nach § 28 Abs. 1 GenTG von der zuständigen
Landesbehörde zu unterrichten.
5.5.2. Neue Informationen
Weiterhin hat der Betreiber neue Informationen über Risiken für die menschliche
Gesundheit oder die Umwelt unverzüglich der zuständigen Behörde anzuzeigen,
§ 21 Abs.5 GenTG. Diese Anzeigepflicht korrespondiert mit der Verpflichtung
nach § 6 Abs. 1 Satz 2 GenTG, seine vor Beginn seines Vorhabens vorzunehmende
Risikobewertung dem Stand der Wissenschaft anzupassen. Anzuzeigen
sind demnach nicht nur eigene Erkenntnisse, sondern vor allem auch Informationen
Dritter. Hierzu zählen auch Erkenntnisse aus der wissenschaftlichen Literatur
oder aus Vorträgen. 66 Diese neuen Informationen müssen allerdings im Zusammenhang
mit den gentechnischen Vorhaben des Betreibers stehen. 67
Neu sind die Informationen, wenn sie zum Zeitpunkt der Anmeldung bzw. der
Genehmigung in breiteren Fachkreisen noch nicht bekannt waren. 68 Darüber hinaus
sind Informationen aber auch bereits dann neu, wenn sie nicht in den An-
62 So allgemein für alle Zwecke Hirsch/Schmidt-Didczuhn, Gentechnikgesetz, 1991, § 21 Rn.
6,; Fluck, Gentechnikgesetz, 1996, § 21 Rn. 84-87.
63 Hirsch/Schmidt-Didczuhn, Gentechnikgesetz, 1991, § 21 Rn. 6. Anderer Auffassung:
Fluck, Gentechnikgesetz, 1996, § 21 GenTG, Rn. 92.
64 Eine haftungsrechtliche Marktbeobachtungspflicht kann jedoch im Einzelfall bestehen.
65 Hirsch/Schmidt-Didczuhn, Gentechnikgesetz, 1991, § 21 Rn. 6; Fluck, Gentechnikgesetz,
1996, § 21 GenTG Rn. 92.
66 Fluck, Gentechnikgesetz, 1996, § 21 Rn. 102.
67 So Hirsch/Schmidt-Didczuhn, Gentechnikgesetz, 1991, § 21 Rn. 11; Fluck, Gentechnikgesetz,
1996, § 21 Rn. 102.
68 Fluck, Gentechnikgesetz, 1996 § 21 Rn. 103.
117

tragsunterlagen enthalten waren. 69 Denn nach Sinn und Zweck soll die Anzeigepflicht
gewährleisten, daß die Behörde nicht nur aus eigener Kraft über den Stand
der Wissenschaft informiert ist, sondern durch den Betreiber über relevante Erkenntnisänderungen
unterrichtet wird. 70 Im übrigen hat der Betreiber diese neuen
Informationen ohnehin im Rahmen seiner Verpflichtung, die Risikobewertung an
den Stand der Wissenschaft anzupassen, zu berücksichtigen. So gesehen markiert
die Anzeigepflicht den Einstieg in eine an dem einzelnen Vorhaben orientierte
Risikokommunikation zwischen Betreiber und Behörde, an deren Ende allerdings
auch Maßnahmen einer behördlichen Risikokontrolle stehen können.
5.5.3. Ergebnisse von Freisetzungen
Schließlich hat der Betreiber nach Abschluß einer Freisetzung dem Robert-Koch-
Institut als zuständiger Genehmigungsbehörde die Ergebnisse der Freisetzung im
Zusammenhang mit der Gefährdung der menschlichen Gesundheit oder Umwelt
anzuzeigen. 71 Dabei ist ein geplantes Inverkehrbringen besonders zu berücksichtigen,
§ 21 Abs. 4 GenTG. Mitzuteilen sind sowohl bestätigende als auch potentielle
Gefährdungen ausschließende Informationen. 72 Diese Anzeigepflicht kann
eine Rückkoppelung der Freisetzungsergebnisse in die laufende Genehmigungspraxis
ermöglichen und kann insofern als potentielles Instrument einer
dynamischen Risikokontrolle angesehen werden.
Die Verletzung der drei hier aufgeführten Anzeigepflichten ist nach § 38
Abs. 1 Nr. 9 GenTG bußgeldbewehrt.
5.5.4. Bewertung
Die dargestellten Anzeigepflichten über
- Verdachtsstörfälle
- neue vorhabensrelevante Informationen und
- Freisetzungsergebnisse
69 Anderer Auffassung: Fluck, Gentechnikgesetz, 1996, § 21 Rn. 103.
70 Entsprechendes ergibt sich aus den umzusetzenden EG-Richtlinien: Art. 12 Abs. 1 EG-
System-Richtlinie (90/219/EWG) und Art. 5 Nr. 6 b) und Art. 11 Abs. 6, Spiegelstrich 2
EG-Freisetzungs-Richtlinie (90/220/EWG). Zur unzureichenden Umsetzung von Art. 5 Nr.
6 vgl. Mahnschreiben der Kommission vom 6.8.1992 - SG (92) D/10908 - Ziff. 10 sowie
die Stellungnahme der Bundesregierung vom 7.10.1992; zum Ganzen vgl. auch Führ,
DVBl. 1991, S. 566.
71 Umgesetzt wird damit Art. 8 der EG-Freisetzungs-Richtlinie.
72 Fluck, Gentechnikgesetz, 1996, § 21 Rn. 96.
118

haben die Funktion, wenngleich in unterschiedlicher Weise, eine ausreichende
Information der Behörde durch den Betreiber über vorhabensrelevante Risiken zu
gewährleisten. In erster Linie dürfte die Meldepflicht daher als ein Instrument der
Risikokontrolle einzustufen sein. Ebenfalls der Risikokontrolle dient die Anzeigepflicht
neuer Informationen, da die Behörde auf diese Weise die Wahrnehmung
der Anpassungspflicht der Risikobewertung an den Stand der Wissenschaft prüfen
kann. Andererseits erweitert diese Informationspflicht aber auch die allgemeine
Wissensbasis der Behörde und könnte gleichzeitig zum Einstieg in eine kritische
Kommunikation zwischen Betreiber und Behörde über eine vorhabensrelevante
Bewertung dieser neuen Informationen führen.
Informationen über die Ergebnisse von Freisetzungen erweitern die Wissensbasis
der Genehmigungsbehörde für zukünftige Genehmigungsverfahren gerade
im Bereich ungewißheitsbasierter Vorsorge, in dem das Generieren von Wissen
besondere Bedeutung hat. Die übrigen Meldepflichten scheinen aber in der Praxis
- jedenfalls bei Arbeiten im Geschlossenen System - kaum eine Relevanz zu haben.
Nachträgliche Informationen werden nämlich so gut wie nicht angezeigt. 73
Dies könnte unter anderem in der der Meldepflicht inhärenten Ambivalenz zwischen
Risikokontroll- und Risikokommunikationsinstrument liegen, die den
Betreiber möglicherweise ordnungsbehördliche Nachteile befürchten läßt.
5.6. Nachträgliche Eingriffsbefugnisse
Die zuständigen Genehmigungs- und Aufsichtsbehörden haben zur Durchführung
des Gentechnikgesetzes und seiner Verordnungen nachträgliche Eingriffs- und
Überwachungsbefugnisse.
5.6.1. Nachträgliche Auflagen
Die Genehmigungsbehörde hat die Möglichkeit, bestehende Erlaubnisse auch
durch nachträgliche Auflagen zu ändern, § 19 Satz 3 GenTG. Entsprechendes gilt
für das Anmeldeverfahren, § 12 Abs. 10 i.V.m. § 19 Satz 3 GenTG. Der Gesetzgeber
hat diese den Bestandsschutz einer Genehmigung beschränkende Regelung
ausdrücklich damit begründet, daß
"für gentechnische Arbeiten und Freisetzungen sowie das Inverkehrbringen gentechnisch
veränderter Organismen noch keine abschließenden wissenschaftlichen
Erkenntnisse und Erfahrungen vorliegen". 74
73 Vgl. unten, Kap. 7.6.2.
74 Abgedruckt bei Eberbach et al., Gentechnikrecht, 1996, § 19 Rn. 4.
119

Die Genehmigungsbehörde müsse die Möglichkeit haben, auch nachträglich die
durch die fortschreitende Entwicklung der Wissenschaft und Technik oder durch
neuere Erfahrungen gebotenen Auflagen festzusetzen. Im Wege der Anordnung
nachträglicher Auflagen kann die Genehmigungsbehörde demnach auf neue wissenschaftliche
Erkenntnisse reagieren, die Entwicklung neuer, verbesserter Verfahren
und Sicherheitsvorkehrungen anordnen und Änderungen der tatsächlichen
oder rechtlichen Verhältnisse berücksichtigen. 75
5.6.2. Widerruf, Rücknahme und Einstellung
Als ultima ratio kann die Genehmigungsbehörde die Genehmigung nach den Regeln
des Verwaltungsverfahrensrechts widerrufen oder zurücknehmen, wenn sich
herausstellt, daß die Genehmigungsvoraussetzungen von Anfang an nicht bestanden
haben oder nachträglich weggefallen sind. Demgegenüber ist die Anordnung
einer einstweiligen Einstellung der Tätigkeit ein milderes Mittel, denn sie gibt
dem Betreiber die Möglichkeit, die Voraussetzungen für eine Fortführung seines
Vorhabens zu schaffen, § 20 Abs. 1 GenTG. 76 Für das Inverkehrbringen von
gentechnisch veränderten Organismen (GVO) kann, wenn der begründete Verdacht
besteht, daß die Voraussetzungen für das Inverkehrbringen nicht vorliegen,
das Robert-Koch-Institut das Ruhen der Genehmigung bis zur Entscheidung der
EG-Kommission bzw. des Rates anordnen, § 20 Abs. 2 GenTG.
5.6.3. Untersagung
Die nach Landesrecht zuständigen Überwachungsbehörden können den Betrieb
einer gentechnischen Anlage, gentechnische Arbeiten, eine Freisetzung oder ein
Inverkehrbringen ganz oder teilweise untersagen, § 26 Abs. 1 Satz 2 GenTG. 77
Eine solche Untersagungsverfügung kann beispielsweise ergehen, wenn
- gegen Nebenbestimmungen oder nachträgliche Auflagen nach § 19 verstoßen
wird (Satz 2 Nr. 3) oder
- die vorhandenen sicherheitsrelevanten Einrichtungen und Vorkehrungen nicht
oder nicht mehr ausreichen (Satz 2 Nr. 4).
75 So Hirsch/Schmidt-Didczuhn, Gentechnikgesetz, 1991, § 19 Rn. 18.
76 Vgl. die amtliche Begründung, abgedruckt bei Eberbach et al., Gentechnikrecht, 1996,
§ 20 Rn. 2.
77 Zur Abgrenzung zwischen Überwachungskompetenzen und nachträglichen Eingriffsbefugnissen
der Genehmigungsbehörde bei Freisetzungen vgl. Roller/Jülich, ZUR 1996, S.
74ff.
120

Die letzte Alternative flankiert die Verpflichtung des Betreibers zur dynamischen
Anpassung seiner Vorkehrungen an den Stand der Wissenschaft nach § 6 Abs. 1
GenTG. Weitere Befugnisse ergeben sich aus § 26 Abs. 2 und 3 GenTG. Die
zuständigen Behörden haben gegenüber den Betreibern die Befugnis, die Einhaltung
der Betreiberpflichten zu überwachen.
5.6.4. Bewertung
Optimistisch formuliert können nachträgliche Eingriffsbefugnisse der Überwachungsbehörde
gegenüber dem Betreiber präventive Wirkungen entfalten, vorausgesetzt
die Überwachungsbehörde ist prinzipiell bereit, ihre rechtlichen Befugnisse
unter den gesetzlichen Voraussetzungen auch tatsächlich anzuwenden.
Das Gentechnikgesetz hat mit den Instrumenten der nachträglichen Anordnungen
und Auflagen die klassischen ordnungsrechtlichen Instrumente übernommen, die
bereits aus dem Gewerberecht bekannt sind. Daher ist zu befürchten, daß auch
die rechtlichen und tatsächlichen Schwierigkeiten, die bei der Umsetzung nachträglicher
Anforderungen an bestehende Anlagen, namentlich im Immissionsschutzrecht
und im Atomrecht, bestehen, mitübertragen werden. Gegen die im
Grundsatz statische Genehmigung vermögen sich die 'dynamischen' Eingriffsinstrumente
nur schwer durchzusetzen. Dies gilt um so mehr, je 'unsicherer' die
Erkenntnisfortschritte sind. Im Bereich der Risikovorsorge wirkt allgemein der
Vorbehalt der Verhältnismäßigkeit nachträglicher Auflagen als Korrektiv gegen
übermäßige Dynamisierungsbemühungen. Zur sogenannten 'Restrisikominimierung'
sollen nachträgliche Auflagen nach verbreiteter Ansicht ganz ausscheiden. 78
Auch wenn bei der gentechnischen Forschung - zumindest im Laborbereich -
die Vollzugsdichte (noch) relativ hoch ist, so können diese Instrumente allenfalls
im Bereich der erkannten Risiken ('Prevention') wirken, bzw. dann, wenn ein
neues Risiko (das vorher nicht bekannt war) erkannt wird. Zur Generierung neuen
Wissens selbst ('Precaution') vermögen sie jedoch nichts beizutragen. Auch stoßen
die Überwachungsmöglichkeiten der Behörden auf tatsächliche Grenzen. 79
Die in anderen Bereichen des Umweltrechts diskutierte Frage der Dynamisierung
der Genehmigungsentscheidung durch eine Befristung der Genehmigung 80
stellt sich in dieser Form jedoch im Bereich gentechnischer Forschung nicht, da
Freisetzungsvorhaben ohnehin auf eine bestimmte Dauer angelegt sind. Für Laborforschung
gilt dies in ähnlichem Maße. Insoweit vermag eine dynamisierte
78 Für das Atomrecht vgl. Roller, Genehmigungsaufhebung, 1994, S. 79, 115ff.
79 Vgl. im einzelnen unten, Kap. 7.3.4.
80 Grundsätzlich: Wickel, Bestandsschutz, 1996, S. 278ff.
121

Risikobewertungspflicht, wie sie in § 6 Abs. 1 S. 1 GenTG enthalten ist, mehr zu
bringen als eine pauschale zeitliche Befristung.
5.7. Zentrale Kommission für biologische Sicherheit 81
Mit der Einrichtung der Zentralen Kommission für Biologische Sicherheit
(ZKBS) wollte der Gesetzgeber den für die
"Bewertung von gentechnischen Arbeiten im geschlossenen System, Freisetzungen
und des Inverkehrbringens gentechnisch hergestellter Organismen und Produkte
spezifisch erforderlichen Sachverstand institutionalisieren". 82
5.7.1. Aufgaben
Die ZKBS hat nach § 5 Satz 1 GenTG
- sicherheitsrelevante Fragen nach den Vorschriften des GenTG zu prüfen und
zu bewerten,
- hierzu Empfehlungen zu geben und
- die Bundesregierung und die Länder in sicherheitsrelevanten Fragen der Gentechnik
zu beraten.
Weiterhin ist Aufgabe der ZKBS, jährlich der Öffentlichkeit über ihre Tätigkeit
zu berichten, § 5 Satz 3 GenTG.
Die Aufgaben der ZKBS im Zusammenhang mit der Bearbeitung sicherheitsrelevanter
Fragen konzentrieren sich vor allem auf
- Stellungnahmen im Rahmen der Anhörung zum Erlaß von Rechtsverordnungen
83 und Verwaltungsvorschriften 84 ,
- Stellungnahmen im Rahmen von Genehmigungs- und Anmeldeverfahren zur
sicherheitstechnischen Einstufung der vorgesehenen Arbeiten und zu den erforderlichen
Sicherheitsmaßnahmen 85 ,
- Prüfung und Bewertung von Freisetzungsanträgen sowie Abgabe entsprechender
Empfehlungen zu möglichen Gefahren unter Berücksichtigung der geplanten
Sicherheitsmaßnahmen, § 16 Abs. 5 GenTG.
81 Vgl. unten, Kap. 7.3.
82 Amtliche Begründung, abgedruckt in Eberbach et al., Gentechnikrecht, 1996, GenTG, § 5
Rn. 1.
83 Nach § 7 Abs. 1 Satz 2, Abs. 2, § 14 Abs. 4, § 18 Abs. 2 Satz 2 und § 30 GenTG.
84 Nach § 30 Abs. 5 GenTG.
85 § 11 Abs. 8, § 12 Abs. 5 GenTG.
122

Bei ihren Empfehlungen soll die ZKBS auch den Stand der internationalen Entwicklung
auf dem Gebiet der gentechnischen Sicherheit angemessen berücksichtigen,
§ 5 Satz 2 GenTG.
Wenn die ZKBS als Beratungsgremium bei der Verordnungsgebung tätig wird,
sind ihre Stellungnahmen für die Behörden unverbindlich. Gleichwohl hat die
Kommission in der Praxis einen großen, vor allem auch die Rechtsanwendung
vereinheitlichenden Einfluß. 86 Tatsächlich kann davon gesprochen werden, daß
die Stellungnahmen und Empfehlungen der ZKBS eine faktische Bindungswirkung
haben 87 , auch wenn eine rechtliche Bindung an die Empfehlungen der
ZKBS nicht besteht.
Insbesondere im Genehmigungs- und Anmeldeverfahren geht das GenTG von
dem Regelfall aus, daß die zuständigen Genehmigungsbehörden der Stellungnahme
der ZKBS folgen werden. Zwar ist ausdrücklich nur geregelt, daß die
Behörde die Stellungnahme der ZKBS bei ihrer Entscheidung zu berücksichtigen
hat, § 11 Abs. 8 Satz 2, § 12 Abs. 5, § 16 Abs. 5 GenTG, aber sie hat, wenn sie
von dieser Empfehlung abweichen will, ihre Gründe schriftlich darzulegen, § 11
Abs. 8 Satz 3 GenTG. Auf diese Weise wird ein Begründungszwang erzeugt, mit
dem die von dem Votum der ZKBS abweichende Behörde in einen wissenschaftlichen
Diskurs eingebunden wird. 88 In der Praxis kommt es freilich selten vor,
daß die Behörde von einem Votum der ZKBS abweicht oder überhaupt in einen
entsprechenden Diskurs eintritt, da dies behördliche Ressourcen erfordern würde,
die in der Regel nicht zur Verfügung stehen. 89
Erheblichen Einfluß hat die ZKBS auch im Zusammenhang mit der Einstufung
gentechnischer Arbeiten in die verschiedenen Sicherheitsstufen nach § 7 Abs. 1
GenTG. Diese Einstufung erfolgt anhand des Risikopotentials der gentechnischen
Arbeiten, das wiederum durch die Eigenschaften der Empfänger- und Spenderorganismen,
der Vektoren sowie des gentechnisch veränderten Organismus be-
86 Vgl. etwa Di Fabio, Gentechnikgesetz, 1993, § 5 Rn. 15; Hirsch/Schmidt-Didczuhn,
Gentechnikgesetz, 1991, § 5 Rn. 5; Eberbach/Ferdinand, Gentechniksicherheitsverordnung,
1996, § 6 Rn. 66, 69f.
87 Di Fabio, Gentechnikgesetz, 1993, § 5 Rn. 16 für das Anmelde- und Genehmigungsverfahren.
88 Vgl. Di Fabio, Gentechnikgesetz, 1993, § 5 Rn. 16ff. mit Hinweisen auf das Arzneimittelrecht;
Breuer, Ansätze, 1991, S. 58.
89 Bisher hat sich die ZKBS vor allem über eine Abweichung von ihren Empfehlungen (durch
die zuständige Behörde des Landes Hamburg) beklagt (vgl. unten, Kap. 7, Fn. 30). Ein in
Ansätzen erkennbarer Versuch in diese Richtung stellt auch die Stellungnahme des Landes
Hessen in einem Freisetzungsgenehmigungsverfahren gentechnisch veränderter Pflanzen
dar. Hierbei ging es jedoch um eine Landesstellungnahme im Rahmen des § 16 Abs. 4 S. 2
GenTG. Vgl. außerdem den Beschluß des VG Berlin vom 20.1.1995, abgedruckt in Eberbach
et al., Entscheidungssammlung, 1996, Nr.1 zu § 5 GenTG.
123

stimmt ist, § 7 Abs. 1 Satz 2 GenTG i.V.m. §§ 4ff. GenTSV. Für diese Risikobewertung
legt die GenTSV i.V.m. mit Anhang I nähere Kriterien fest.
So ergibt sich aus § 6 Abs. 2 Satz 1 GenTSV das bei gentechnischen Arbeiten
zu Forschungszwecken für eine solche Risikobewertung zu beachtende Gefährdungspotential
von Spender- und Empfängerorganismus aus der Zuordnung der
Organismen zu den Risikogruppen 1 bis 4 anhand der in Anhang I Teil B Nr. 1
genannten Kriterien, soweit diese nach dem Stand der Wissenschaft im Einzelfall
von Bedeutung sind. Allerdings können diese Bewertungen auch in Listen zusammengefaßt
werden. Nach § 5 Abs. 6 GenTSV veröffentlicht das Bundesministerium
für Gesundheit nach Anhörung der ZKBS regelmäßig Listen von
Organismen, in denen diese den Risikogruppen nach den allgemeinen Kriterien
zugeordnet sind.
Große Bedeutung für die Risikobewertung des gentechnisch veränderten Organismus
haben die anzuwendenden biologischen Sicherheitsmaßnahmen nach
§ 6 GenTSV. Bei Anwendung derartiger Sicherheitsmaßnahmen kann das an sich
ermittelte Gefährdungspotential prinzipiell niedriger bewertet werden, § 5 Abs. 5
GenTSV. Biologische Sicherheitsmaßnahmen werden zunächst durch die
GenTSV formuliert, § 6 GenTSV i.V.m. Anhang II. Im übrigen können neue
biologische Sicherheitsmaßnahmen durch die ZKBS im Rahmen von Genehmigungs-
und Anmeldeverfahren anerkannt werden, § 6 Abs. 3 GentSV. Soweit der
Antragsteller nicht widerspricht, kann die ZKBS neu anerkannte biologische Sicherheitsmaßnahmen
auch regelmäßig öffentlich im Bundesgesundheitsblatt bekanntgeben,
§ 6 Abs. 3 Satz 2 GenTSV. Ein Widerspruch des Betreibers hindert
eine derartige Veröffentlichung nur für einen Zeitraum von drei Jahren, § 6 Abs. 3
Satz 3 GenTSV.
Ferner veröffentlicht die ZKBS nach der Novelle des Gentechnikgesetzes im
Jahr 1993 "allgemeine Stellungnahmen" zu häufig durchgeführten gentechnischen
Arbeiten, mit den jeweils zugrunde liegenden Kriterien der Vergleichbarkeit, § 11
Abs. 6a GenTG. Im Rahmen ihrer Aufgabe, Empfehlungen nach § 5 Satz 1
GenTG, § 1 Abs. 1 ZKBSV zu erlassen, kann die ZKBS allgemeine Sicherheitsstandards
für das Gentechnikrecht formulieren. 90 Auf diese Weise gewinnen die
Stellungnahmen in ihrer verallgemeinerten Form die Bedeutung faktischer Standards,
die bei der Genehmigungs- und Überwachungspraxis zu beachten sind.
90 Vgl. auch Eberbach/Ferdinand, Gentechniksicherheitsverordnung, 1996, § 6 Rn. 70, 80.
Die bisherigen Empfehlungen der ZKBS sind abgedruckt in Eberbach et al., Gentechnikrecht,
1996, Teil G.
124

5.7.2. Zusammensetzung
Entsprechend diesen Aufgaben soll die Kommission mit Sachverständigen besetzt
sein, die über besondere und möglichst auch internationale Erfahrungen in
den Bereichen Mikrobiologie, Zellbiologie, Virologie, Genetik, Hygiene, Ökologie
und Sicherheitstechnik verfügen, § 4 Abs. 1 Nr. 1 GenTG. Weiterhin sollen
fachkundige Personen aus den Bereichen der Gewerkschaften, des Arbeitsschutzes,
der Wirtschaft, des Umweltschutzes und der forschungsfördernden Organisationen
benannt werden. 91
Berufen werden die sachverständigen Mitglieder auf Vorschlag des Wissenschaftsrates
durch das zuständige Ministerium im Einvernehmen mit anderen
Fachministern sowie im Benehmen mit den Landesregierungen, vgl. § 4 Abs. 2
GenTG i.V.m. § 2 Abs. 1 ZBKSV. 92 Die Kommission ist dem Robert-Koch-
Institut zugeordnet, § 4 Abs. 1 Satz 1 GenTG. Ihre Mitglieder sind kraft Gesetz
unabhängig und nicht an Weisungen gebunden, § 4 Abs. 3 Satz 1 GenTG. Für
ihre praktische Arbeit kann die ZKBS im übrigen auch Sachverständige hören,
Gutachten beiziehen, Untersuchungen durch Dritte vornehmen lassen oder einzelne
Mitglieder mit besonderen Aufgaben betrauen, § 7 ZKBSV.
5.7.3. Bewertung
In Anbetracht des großen Einflusses der ZKBS auf Normsetzung und Rechtsanwendung
im Einzelfall gewinnen die Zusammensetzung der Kommission sowie
das Verfahren, in dem die Stellungnahmen und Empfehlungen zustande kommen,
an Gewicht.
Kritisch ist die Zusammensetzung der ZKBS unter dem Gesichtspunkt einer
ausreichende "Intention auf Gemeinwohlrichtigkeit" gewürdigt worden. 93 Ist der
Gesetzgeber wegen der Komplexität der Risikofaktoren nicht in der Lage, selbst
die umweltrechtlichen Standards vorzugeben, unter denen Umwelt- und Gesundheitsbelastungen
hinzunehmen sind, dann muß der Gesetzgeber wenigstens "Organisation
und Ablauf des Normerzeugungsprozesses unter dem Gesichtspunkt
optimaler Grundrechtsberücksichtigung entwerfen". 94 Er muß insbesondere selbst
Sorge dafür tragen, daß "die im Sinne der Gemeinwohlintention produktiven
Prinzipien der Gegenmachtbildung, der Erkenntnisförderung durch Kontrastin-
91 Vgl. unten, Kap. 7.2, Fn. 25.
92 Verordnung über die Zentrale Kommission für Biologische Sicherheit (ZKBSV) vom
30.10.1990, BGBl. I S. 2418.
93 Denninger, Verfassungsrechtliche, 1990, Rz. 115, 149, 171; Vgl. Bizer, Expertengremien,
1991, S. 46f.; Führ, IUR 1992, S. 203.
94 Denninger, Verfassungsrechtliche, Rz. 149.
125

formation und des Minderheitenschutzes im Normsetzungsverfahren ausreichende
Berücksichtigung finden". 95 Unter diesem Gesichtspunkt ist insbesondere die
schwache Beteiligung des Umweltschutzes kritisch zu würdigen (ein Vertreter),
der noch nicht einmal zwingend von den Umwelt- und Naturschutzverbänden
vorgeschlagen werden muß. 96 Als eine weitere faktische Hürde hat sich erwiesen,
daß die Tätigkeit in der ZKBS ehrenamtlich ist, § 3 Abs. 1 ZKBSV. Vorausgesetzt
wird demnach, daß die Mitglieder der Kommission von ihrem jeweiligen
Arbeitgeber für die Tätigkeit in der ZKBS freigestellt werden, was für Vertreter
altruistischer Interessen wie dem Umweltschutz mit ganz anderen Schwierigkeiten
verbunden ist als für einen in der Industrie oder an einer Universität beschäftigten
Wissenschaftler. 97
Das Übergewicht von zehn Sachverständigen aus unterschiedlichen Fachdisziplinen
kann sich prinzipiell vor seiner Funktion als Einrichtung zur fachwissenschaftlichen
Bewertung gentechnischer Sicherheitsfragen rechtfertigen. Soll
der Stand der Wissenschaft Niederschlag in den Bewertungen der ZKBS finden,
dann ist eine Implementation der 'vordersten Front' der wissenschaftlichen Erkenntnis
in die Arbeit der Kommission, sei es durch Ernennung von an der gentechnischen
Forschung beteiligten Sachverständigen oder zusätzlichen Gutachtern,
unausweichlich. Gleichzeitig liegt gerade für den Forschungsbereich in einer
derartigen Verzahnung von Kenntnis aus eigener Forschung und notwendiger
Distanz und Unabhängigkeit das eigentliche Regelungsdilemma.
In der Wissenschaft wird dieses generelle Problem normalerweise dadurch gelindert,
daß nur veröffentlichte und damit diskursfähige und nachprüfbare Erkenntnisse
anerkannt werden. Demgegenüber sind jedoch die Mitglieder der
ZKBS zur Vertraulichkeit verpflichtet, § 4 Abs. 3 Satz 2 GenTG, insbesondere
haben die Teilnehmer an Sitzungen der ZKBS über deren Inhalt Verschwiegenheit
zu wahren, § 10 Abs. 5 ZKBS. Auf diese Weise wird ein Wissens- und Erfahrungsaustausch
zwischen Kommissionsmitgliedern und anderen Wissenschaftlern
praktisch untersagt. 98 Vor allem aber fehlt es an der für eine wissen-
95 Denninger, Verfassungsrechtliche, Rz. 179. Das BVerfG hat für die Zusammensetzung
eines anderen Bewertungsgremiums, nämlich der Prüfstelle für jugendgefährdende Schriften
gefordert, "daß die in den beteiligten Kreisen vertretenen Auffassungen zumindest tendenziell
vollständig erfaßt werden", EuGRZ 1991, S. 33ff. (38).
96 Derzeit (1997) ist in der Tat kein Vertreter der Umweltverbände in der ZKBS.
97 Zu den erfolglosen Versuchen, diese Situation für die Vertreter des Umweltschutzes zu
beheben, Führ, IUR 1992, S. 203. In diesem Zusammenhang sind auch die Fristen zur Abgabe
einer Stellungnahme nach § 14 ZKBSV von in der Regel 6 Wochen als kaum realisierbar
für Vertreter von vorwiegend auf ehrenamtlicher Basis arbeitenden Umweltverbänden
einzuschätzen, sofern diesen nicht die dafür erforderlichen Mittel zur Verfügung
gestellt werden.
98 Führ, IUR 1992, S. 203.
126

schaftliche Bewertung erforderlichen Transparenz des Verfahrens und der Argumente.
Gleichwohl enthält die ZKBSV durchaus auch Vorschriften, die zumindest begrenzt
eine Öffentlichkeit der Kommissionsergebnisse sicherstellen können. Neben
dem jährlichen Tätigkeitsbericht der ZKBS nach § 5 Satz 3 GenTG, § 15
Abs. 1 ZKBSV, kann die ZKBS der Öffentlichkeit auch sonst
"in geeigneter Weise über Stellungnahmen von allgemeiner Bedeutung berichten,
jedoch nicht vor Abschluß des jeweiligen Verfahrens nach dem Gentechnikgesetz"
(§ 15 Abs. 2 ZKBSV).
Ansonsten können nur die beteiligten Behörden, gegebenenfalls auch die Antragsteller,
an der Risikokommunikation innerhalb der ZKBS partizipieren. Der Bundesgesundheitsminister
sowie die zuständigen obersten Landesbehörden haben
das Recht, zu den Sitzungen der Kommission, ihrer Ausschüsse und Arbeitskreise
Vertreter zu entsenden, § 4 Abs. 1 ZKBSV. Auf Beschluß der ZKBS können
weiterhin der Antragsteller und von ihm beauftragte Sachverständige zum mündlichen
Vortrag vor der Kommission zugelassen werden, § 4 Abs. 2 ZKBSV.
Ziel dieser Bestimmungen ist es offenbar, zwar einerseits ein gewisses Maß an
öffentlicher Legitimation für die ZKBS-Entscheidungen sicherzustellen, andererseits
aber die Beratungen selbst vor einer Einflußnahme durch die Öffentlichkeit
abzuschirmen. Dabei geht es wohl kaum um die Geheimhaltung wissenschaftlicher
Detailinformationen aus Konkurrenzgründen - denn dies wäre auch anders
sicherzustellen gewesen. Beim Recombinant DNA Advisory Committee (RAC) in
den USA zum Beispiel, das dort eine der ZKBS vergleichbare Funktion erfüllt,
hat die Öffentlichkeit ein Teilnahme-, Rede- und Initiativrecht. Wichtige Anträge,
Beschlüsse und die Wortprotokolle der Sitzungen werden regelmäßig veröffentlicht.
Nur wenn der Antragsteller dies ausdrücklich verlangt, werden speziellere
Aspekte in geheimen Unterlagen vom öffentlichen Verfahren abgetrennt und
hinter verschlossenen Türen verhandelt.
Die ZKBS entscheidet über ihre Ergebnisse durch Mehrheitsbeschluß. Überstimmte
Mitglieder der Kommission können verlangen, daß ein Minderheitenvotum
bei der Veröffentlichung oder Weiterleitung von Stellungnahmen zum
Ausdruck gebracht wird, näher § 11 Abs. 3 ZKBSV. Ergebnisse der Sitzungen
der ZKBS und ihre Begründungen sowie das Stimmenverhältnis sind im Sitzungsprotokoll
niederzulegen, § 12 Abs. 1 ZKBSV. Das Sitzungsprotokoll erhalten
die Mitglieder und stellvertretenden Mitglieder, die zuständigen Bundes- und
Landesministerien auf Anforderung. Die zuständige Behörde erhält nur Auszüge
aus dem Sitzungsprotokoll, soweit der Antragsteller oder der Anmelder sowie
von diesem beauftragte Sachverständige angehört worden sind, § 12 Abs. 4
ZKBSV.
127

Immerhin hat die ZKBS die Möglichkeit, eine eingeschränkte eigene Risikoforschung
zu initiieren, denn nach § 7 kann sie zur Erfüllung ihrer Aufgaben auch
Untersuchungen durch Dritte veranlassen.
5.8. Behördlicher Informationsaustausch
Neben dem Informationsaustausch zwischen den Genehmigungs- und Überwachungsbehörden
und der ZKBS, der rechtlich wesentlich über die Stellungnahmen
der ZKBS zu einzelnen Antragsverfahren sowie die allgemeinen Empfehlungen
und Stellungnahmen läuft, hat das Gentechnikgesetz noch einen weiteren Informationsstrang
zwischen den Behörden organisiert, der über das Robert-Koch-
Institut 99 abgewickelt wird.
Das Robert-Koch-Institut ist zuständig und berechtigt, Daten über gentechnische
Anlagen und Arbeiten, Freisetzungen und Inverkehrbringen zum Zweck der
Beobachtung, Sammlung und Auswertung sicherheitsrelevanter Sachverhalte zu
verarbeiten und zu nutzen, § 29 Abs. 1 Satz 1 GenTG. Diese Informationen erhält
das Robert-Koch-Institut von den zuständigen Behörden, die verpflichtet sind, es
unverzüglich über
- die im Vollzug getroffenen Entscheidungen zu unterrichten,
- sicherheitsrelevante Erkenntnisse,
- die ihnen angezeigten oder im Rahmen der Überwachung bekanntgewordenen
sicherheitsrelevanten Vorkommnisse,
- Zuwiderhandlungen oder einen Verdacht auf Zuwiderhandlungen gegen
Rechtsvorschriften des GenTG oder gentechnikrechtlicher Rechtsverordnungen
sowie gegen Auflagen oder angeordnete Maßnahmen.
zu unterrichten, soweit gentechnische Arbeiten, Freisetzungen oder Inverkehrbringen
berührt sind, § 28 Abs. 1 GenTG. Umgekehrt gibt das Robert-Koch-
Institut seine Erkenntnisse, soweit sie für den Gesetzesvollzug von Bedeutung
sein können, den zuständigen Behörden bekannt, § 28 Abs. 2 GenTG.
Das Robert-Koch-Institut kann den zuständigen Behörden zur Verwendung im
Rahmen von Anmelde- und Genehmigungsverfahren auch Daten über Stellungnahmen
der ZKBS zur Sicherheitseinstufung und zu Sicherheitsmaßnahmen
gentechnischer Arbeiten sowie über die von den Behörden getroffenen Maßnahmen
übermitteln, § 29 Abs. 1 Satz 2 GenTG. Allerdings dürfen die Empfänger
diese Daten nur zu dem Zweck verwenden, zu dem sie übermittelt wurden, § 29
Abs. 1 Satz 3 GenTG.
99 Heute das Robert-Koch-Institut als Nachfolgeeinrichtung des Bundesgesundheitsamtes.
128

5.9. Innerbetriebliche Verantwortlichkeit
Ein bewußterer Umgang mit Risiken kann schließlich auch dadurch erreicht werden,
daß einzelne Personen für die Risikobewertung und -minimierung innerbetrieblich
ausdrücklich verantwortlich gemacht werden. Die Beobachtung spezifischer
Sicherheitsinteressen kann gesonderten Beauftragten mit eigenen Kontrollund
Überwachungskompetenzen übertragen werden. Das Gentechnikgesetz folgt
einem solchen Konzept, indem es Sicherheit durch die Zuweisung von Verantwortung
an bestimmte Personen zu gewährleisten sucht. 100 Der Betreiber ist verpflichtet,
einen Projektleiter sowie einen Betriebsbeauftragten für Biologische
Sicherheit (BBS) zu bestellen und diesen definierte Aufgaben und Kompetenzen
zuzuweisen. Während also der Betreiber die Außenverantwortung gegenüber der
Überwachungsbehörde wahrnimmt, sind Projektleiter und BBS innerhalb des
Betriebes für die Einhaltung der gesetzlichen Voraussetzungen verantwortlich.
Eine entsprechende innerbetriebliche Abschichtung der Verantwortlichkeiten
besteht beim Inverkehrbringen gentechnisch veränderter Produkte nach dem
GenTG jedoch nicht.
5.9.1. Projektleiter
Projektleiter ist
"eine Person, die im Rahmen ihrer beruflichen Obliegenheiten die unmittelbare Planung,
Leitung und Beaufsichtigung der gentechnischen Arbeiten oder Freisetzungen
durchführt", § 3 Nr. 10 GenTG.
Verantwortlich ist der Projektleiter für die Beachtung der gesamten Sicherheitsund
Schutzvorschriften, die im einzelnen in den §§ 8 bis 14 GenTSV 101 geregelt
sind, sowie darüber hinaus für die Einhaltung der seuchen,- tierseuchen-, artenschutz-
und pflanzenschutzrechtlichen Vorschriften. Weiterhin ist der Projektleiter
gegenüber der zuständigen Behörde verpflichtet, auf deren Verlangen die
zur Überwachung erforderlichen Auskünfte unverzüglich zu erteilen, § 25 Abs. 2
GenTG.
100 Eberbach, Gentechniksicherheitsverordnung, 1996, vor § 14 Rn. 6f., spricht von "personellen
Sicherheitsmaßnahmen", die die technischen, nämlich die biologischen und die physikalischen
bzw. chemischen Maßnahmen ergänzen.
101 Die genannten Schutzvorschriften der GenTSV umfassen die Allgemeine Schutzpflicht,
Arbeitssicherheitsmaßnahmen, die technische und organisatorische Sicherheit im Laborund
Produktionsbereich sowie in Gewächshäusern und Tierhaltungsräumen, und die Anforderungen
an die Abwasser- und Abfallbehandlung.
129

Die besondere Stellung des Projektleiters als dem innerbetrieblich Verantwortlichen
ergibt sich auch daraus, daß der Projektleiter in den Antragsunterlagen
gentechnischer Vorhaben namentlich mit Nachweis seiner Sachkunde zu benennen
ist, § 11 Abs. 2 Satz 2 Nr. 2, § 12 Abs. 2, § 15 Abs. 1 GenTG. Weiterhin hat
der Betreiber jede Änderung in der Beauftragung des Projektleiters der zuständigen
Behörde vorher anzuzeigen; bei einer unvorhergesehenen Änderung hat dies
unverzüglich zu geschehen, § 21 Abs. 1 GenTG.
Der Projektleiter muß die erforderliche Sachkunde nachweisen, nämlich
"Kenntnisse insbesondere in klassischer und molekularer Genetik und praktische Erfahrungen
im Umgang mit Mikroorganismen, Pflanzen oder Tieren und die erforderlichen
Kenntnisse über Sicherheitsmaßnahmen und Arbeitsschutz bei gentechnischen
Arbeiten besitzen", § 15 Abs. 1 Satz 1 GenTSV.
Der Projektleiter muß darüber hinaus die notwendige Zuverlässigkeit aufweisen.
102 Die Anforderung der Zuverlässigkeit ergibt sich unmittelbar aus dem Gesetz
sowie aus der Berechtigung des Robert-Koch-Instituts, personenbezogene
Daten zu verarbeiten und zu nutzen, soweit dies für die Beurteilung des Projektleiters
erforderlich ist, § 29 Abs. 3 GenTG. An der erforderlichen Zuverlässigkeit
kann es vor allem mangeln, wenn der Projektleiter bereits in der Vergangenheit
gentechnikrechtliche Vorschriften verletzt hat. 103
5.9.2. Betriebsbeauftragter für Biologische Sicherheit
Während die Funktion des Projektleiters in der innerbetrieblichen Wahrnehmung
der Betreiberpflichten besteht, soll der Betriebsbeauftragte für die Biologische
Sicherheit (BBS) die Aufgabenerfüllung des Projektleiters überprüfen und den
Betreiber beraten, § 3 Nr. 11 GenTG. Insofern ist der BBS ein internes Kontrollund
Überwachungsinstrument, der die Einhaltung der sicherheitsrechtlichen Bestimmungen
gewährleisten soll. Derartige Beauftragte für die Einhaltung bestimmter
Sicherheitsvorkehrungen sind im übrigen auch in zahlreichen anderen
Umweltgesetzen vorgesehen. 104
Im Unterschied zum Projektleiter ist der BBS wegen seiner Beratungspflichten
auch in Fragen des Arbeitsschutzes nach Anhörung des Betriebs- oder Personalrats
vom Betreiber zu bestellen, § 16 Abs. 1 Satz 1 GenTSV. Jede Änderung der
102 Eberbach, Gentechniksicherheitsverordnung, 1996, § 15 Rn. 113ff.; Hirsch/Schmidt-
Didczuhn, Gentechnikgesetz, 1991, § 13 Rn. 6f.; Ebenso für Freisetzungen § 16 Abs. 1
Nr. 1 i.V.m. § 13 Abs. 1 Nr. 1 GenTG.
103 Eberbach, Gentechniksicherheitsverordnung, 1996, § 15 Rn. 135ff.
104 Zu nennen sind der Gewässerschutzbeauftragte nach § 21 a-f WHG, der Betriebsbeauftragte
für Abfall, § 11a-f AbfG, der Immissionsschutzbeauftragte, § 53-58 BImSchG oder
der Strahlenschutzbeauftragte nach § 29 StrlSchV.
130

Beauftragung des BBS ist der zuständigen Behörde gegenüber vorher anzuzeigen,
vgl. § 21 Abs. 1 GenTG. Auch der BBS muß die erforderliche Sachkunde besitzen
(§ 17 Abs. 1 Satz 1 GenTSV) und zuverlässig sein. 105
Aufgabe des BBS ist zunächst eine Kontrolle des Projektleiters. So ist der BBS
nach § 18 Abs. 1 Nr. 1 GenTSV verpflichtet, die Erfüllung der Sicherheitsaufgaben
durch den Projektleiter zu überwachen, insbesondere durch Kontrolle
der gentechnischen Anlagen oder Freisetzungsorte in regelmäßigen Abständen,
durch Mitteilung festgestellter Mängel und durch Überprüfung der Beseitigung
dieser Mängel, § 18 Abs. 1 Nr. 1 GenTSV.
Beratungsaufgaben hat der BBS gegenüber dem Betreiber, aber auch gegenüber
dem Betriebs- oder Personalrat auf dessen Verlangen sowie gegenüber verantwortlichen
Betriebsangehörigen, wozu auch der Projektleiter zu zählen ist,
§ 18 Abs. 1 Nr. 2 GenTSV. Diese hat der BBS umfassend bei sämtlichen Sicherheitsfragen
zu beraten.
Schließlich ist der BBS gegenüber den zuständigen Behörden zur Erteilung der
für die Überwachung erforderlichen Auskünfte verpflichtet, § 25 Abs. 2 GenTG.
Im Rahmen einer Einsichtnahme in Unterlagen des Betreibers wird die Überwachungsbehörde
auch den jährlich vom BBS gegenüber dem Betreiber zu erstattenden
Bericht über die getroffenen und beabsichtigten Maßnahmen einsehen
können, § 18 Abs. 2 GenTSV.
Der Betreiber seinerseits ist verpflichtet, den BBS bei der Erfüllung seiner
Aufgaben zu unterstützen, soweit erforderlich durch Hilfspersonal, Räume, Einrichtungen,
Geräte und Arbeitsmittel sowie eine erforderliche Fortbildung, § 19
Abs. 1 GenTSV. Arbeitsrechtlich ist der BBS lediglich durch ein Benachteiligungsverbot
geschützt, § 19 Abs. 2 GenTSV. Ein besonderer Kündigungsschutz
besteht jedoch nicht. Für den Konfliktfall zwischen BBS und Projektleiter
hat der Betreiber dafür zu sorgen, daß der BBS seine Vorschläge und Bedenken
unmittelbar der entscheidenden Stelle vortragen kann, wenn er wegen der Bedeutung
der Sache eine Entscheidung dieser Stelle für erforderlich hält, § 19 Abs. 4
GenTSV.
5.9.3. Bewertung
Die Institutionalisierung des Projektleiters bewirkt die Festlegung einer innerbetrieblichen
Verantwortlichkeit und kann dadurch zu einer stärkeren Konzentration
auf die gesetzlich definierten Sicherheitspflichten führen. Durch die Zuweisung
eindeutiger personaler Verantwortung kann vermieden werden, daß
Beobachtungen und anstehende Problemlösungen unberücksichtigt und ungelöst
105 Zur Zuverlässigkeit des BBS gilt dasselbe wie zur Zuverlässigkeit des Projektleiters.
131

leiben. Gleichzeitig wirkt die Festlegung von Verantwortung jedoch nicht nur
nach innen, sondern ist rechtlich auch Voraussetzung für die Durchführung gentechnischer
Vorhaben gegenüber der Behörde. Allerdings scheint gerade in universitären
Forschungseinrichtungen eine ausreichende Sachnähe des gleichwohl
rechtlich verantwortlichen Projektleiters durch die vorherrschenden Delegationsmechanismen
auf untere Hierarchieebenen verwischt zu werden. 106
Die Verletzung von rechtlichen Pflichten durch den Projektleiter sind bis auf
wenige Ausnahmefälle nicht bußgeld- oder strafbewehrt. 107 Jedoch werden sie
rechtlich die fehlende Zuverlässigkeit des Projektleiters begründen und können
auch haftungs- und arbeitsrechtliche Folgen haben.
Grundsätzlich zu bemängeln ist im Hinblick auf den Fachkundenachweis, daß
weder Projektleiter noch der Beauftragte für Biologische Sicherheit grundlegende
Kenntnisse in Ökologie nachweisen müssen. Dies wäre für eine angemessene
Sicherheitsbewertung aber erforderlich. 108 Da in die Sicherheitsstufe 1 durch den
Projektleiter und den BBS eine Selbsteinstufung erfolgt, die auch durch die ZKBS
nicht mehr überprüft wird, werden bei einem Großteil der Versuche die Sicherheitseinstufungen
derzeit ohne ökologische Fachkenntnisse vorgenommen. In
besonderem Maße wirkt sich dieses Defizit bei Freisetzungen aus. Notwendige
Wissensbestände werden somit ausgeblendet. Dies wirkt sich notwendigerweise
auch negativ auf die laufende Risikokontrolle bei Aufzeichnungen und Meldungen
aus.
Gleichwohl könnte als Teil eines betriebsinternen Kontrollsystems dem BBS
im Rahmen einer Stärkung der Eigenverantwortung des Betreibers eine besondere
Bedeutung für ein effizientes Risikomanagement zukommen. In industriellen
Einrichtungen hängt die Effektivität derartiger Betriebsbeauftragter zum einen
von der persönlichen Durchsetzungsfähigkeit, aber vor allem von der hierarchischen
Verankerung innerhalb des Unternehmens ab. In einigen Unternehmen
kommt dem BBS durchaus auch tatsächlich die Stellung zu, die das GenTG ihm
einräumt. 109 Die faktische Stellung des BBS in den universitären Forschungseinrichtungen
ist demgegenüber schwach ausgeprägt und besteht praktisch
nur auf dem Papier. 110 Tatsächliche Verantwortung wird dort, aufgrund der
spezifischen Struktur universitärer Forschungsgruppen, eher von Technischen
106 Vgl. unten, Kap. 7.4.f.
107 Z.B. nach § 38 Abs. 1 Nr. 10 i.V.m. § 38 Abs. 2 GenTG nicht, nicht rechtzeitige, nicht
vollständige oder nicht richtige Auskunft gegenüber der Überwachungsbehörde. Sowie
auch § 38 Abs. 1 Nr. 11 i.V.m. § 25 Abs. 3 Satz 3 GenTG.
108 Vgl. im einzelnen auch Roller/Tappeser, Handlungsspielräume, 1994, S. 14, 22.
109 Vgl. unten, Kap. 7.4.
110 Vgl. unten, Kap. 7.4.
132

Mitarbeitern ('Laborältesten') wahrgenommen. Diesem Umstand trägt das GenTG
bislang jedoch nicht Rechnung.
Das Gentechnikgesetz sieht nicht vor, daß sich der BBS bei Rechtsverstößen
unmittelbar an die Überwachungsbehörde wenden kann. 111 Rechtlich nicht institutionalisiert
ist schließlich auch ein offener und beiderseitiger Informationsaustausch
zwischen BBS und Überwachungsbehörde. Der BBS ist lediglich
zu Auskünften gegenüber der Überwachungsbehörde verpflichtet, wenn diese es
verlangt, § 25 Abs. 2 GenTG. Ebensowenig rechtlich institutionalisiert ist ein
Erfahrungstransfer zwischen den BBS und der ZKBS; immerhin sind die BBS
auch für die Beratung bei der Risikobewertung zuständig. Der Beitrag des BBS
ist demnach auf eine rein innerbetriebliche Risikoüberwachung und
-kommunikation beschränkt. Es handelt sich somit um eine typische Einrichtung
der Selbstkontrolle.
Der Erfolg der Tätigkeit des BBS hängt als Instrument der Selbstkontrolle wesentlich
von der innerbetrieblichen Unterstützung ab. Innerbetrieblich kann der
BBS dabei Unterstützung vom Personal- und Betriebsrat erwarten, soweit es um
Fragen des Arbeitsschutzes und der Arbeitssicherheit geht. Für die Wahrung
anderer Rechtsgüter wie der Interessen Dritter oder von geschützten Naturgütern
fehlen innerbetriebliche Bündnispartner. Hier hängt der innerbetriebliche Stellenwert
des BBS wesentlich von der Intensität der behördlichen Kontrolle ab,
möglicherweise auch vom Erwartungsdruck der Öffentlichkeit. Es zeigt sich, 112
daß gerade Unternehmen aus Marketinggesichtspunkten und ökonomischem Eigeninteresse
größeres Gewicht auf ein funktionierendes internes Kontrollsystem
legen, als dies bei relativ autonom agierenden universitären Forschungseinrichtungen
der Fall ist.
5.10. Öffentlichkeit
Der Diskurs mit der Öffentlichkeit wurde als ein wesentliches Steuerungsziel
unter dem Stichwort der externen Risikokommunikation bereits thematisiert. 113
Im folgenden geht es nicht um den Bereich der internen Risikokommunikation
innerhalb des Wissenschaftsbetriebs, sondern um die Funktion von Öffentlichkeit
im Rahmen der Risikosteuerung gentechnischer Forschung.
111 Anders z.B. der betriebliche Datenschutzbeauftragte, § 37 Abs. 1 Satz 2 BDSG.
112 Unten, Kap. 7.4 und 7.5.
113 Oben, Kap. 4.3.4.
133

5.10.1. Funktionen der Öffentlichkeitsbeteiligung
Partizipation und Erweiterung von Teilhaberechten wurde in der Vergangenheit
als eine Variante der Prozeduralisierung des (Umwelt-)Rechts angesehen. Mit der
zunehmenden Abnahme materieller Steuerung durch das Recht und der Zurücknahme
der gerichtlichen Kontrolldichte im Umwelt- und Technikrecht 114 geriet
das Verfahren zunehmend in den Blickpunkt des Interesses. Durch die Anerkennung
einer auch grundrechtsschützenden Funktion des Verfahrens im Vorfeld
von Verwaltungsentscheidungen 115 ("vorverlagerter Grundrechtsschutz") ist die
klassische Sichtweise der Öffentlichkeitsbeteiligung über die bloße Informationsbeschaffungsfunktion
für die Verwaltung 116 hinaus erweitert worden. Neben der
Informationsbeschaffungs- und grundrechtssichernden Funktion werden Beteiligungs-
und Verfahrensrechte zunehmend auch unter einem demokratietheoretischen
Aspekt als notwendiger Gegenpol zu der Kooperation und Kommunikation
zwischen Antragsteller und Behörde gesehen. 117 Teilhabe als Kern jeder demokratischen
Forderung kann danach auch vor einer Einflußnahme auf Verwaltungsentscheidungen
nicht halt machen. Dies gilt um so mehr angesichts einer
zunehmenden Verlagerung weitreichender, das Gemeinwesen betreffender Entscheidungen
auf die Verwaltung, wie sie gerade im Umwelt- und Technikrecht
verbreitet ist. 118
Neben diesen stärker rechtlich fundierten Funktionen kommen weitere hinzu.
Öffentlichkeit dient auch der Akzeptanzgewinnung. Dabei meint Akzeptanzgewinnung
nicht das 'Verkaufen' billiger Lösungen, sondern setzt echte Kooperationsbereitschaft
bei Behörden, Antragstellern und Einwendern voraus. In einem
zunehmend kooperativen Staat, der auf Kompromißlösungen und Interessenausgleich
angewiesen ist und Entscheidungen nicht mehr in erster Linie mit
den überkommenen Mechanismen des Verwaltungsbefehls durchsetzen kann, ist
es auch für die Forschung unerläßlich, sich gesellschaftlicher Akzeptanz zu vergewissern.
Die Kommunikation mit der Öffentlichkeit gibt dem Forscher somit
jenseits der wissenschaftlichen Ebene ein Feedback über die gesellschaftliche
Akzeptanz seiner Forschung. Dabei ist davon auszugehen, daß Forschung generell
von allen gesellschaftlichen Gruppen erwünscht ist. Ein besonderer Recht-
114 Exemplarisch: BVerwG, Bd. 72 (1986), S. 300ff. (316) - Wyhl. Zur Einschränkung der
gerichtlichen Kontrolle im Gentechnikrecht vgl. auch die oben in Kap. 4.2.3.2., Fn. 60 zitierte
Rechtsprechung sowie OVG Berlin, Beschl. vom 29.3.1994, abgedruckt bei Eberbach
et al., Gentechnikrecht, 1996, Band 3, Nr. 3 zu § 16.
115 BVerfG, Bd. 53 (1980), S. 30ff. (62ff.).
116 Jarass, Bundes-Immissionsschutzgesetz, § 10 Rn. 1, 42.
117 Vgl. Bora, KJ 1994, S. 310 m.w.N.
118 Zu den Problemen heutiger demokratischer Ordnung aufgrund der modernen technischen
Entwicklung vgl. auch Hesse, Grundzüge, 1995, S. 68-70 (Rn. 162-165).
134

fertigungsbedarf besteht jedoch in den Bereichen, in denen weitreichende soziale,
ethische oder ökologische Auswirkungen der Forschung eintreten können.
5.10.2. Beteiligung der Öffentlichkeit an Genehmigungsverfahren
Die Beteiligung der Öffentlichkeit an Genehmigungsverfahren setzt zunächst
einmal voraus, daß die jeweilige Forschungstätigkeit überhaupt einem Genehmigungsvorbehalt
unterliegt und deshalb ein Genehmigungsverfahren stattfindet.
Dies ist bei gentechnischen Anlagen nach der Änderung des GenTG 1993 nur
noch für Anlagen der Sicherheitsstufen 2-4 erforderlich. Anlagen der Sicherheitsstufe
S 1 sind demgegenüber nur noch anzumelden. 119 Ein Anhörungsverfahren
nach § 18 GenTG findet jedoch auch bei den genehmigungsbedürftigen Anlagen
nur für gewerbliche Anlagen (der Stufe S 3 und 4, sowie eingeschränkt S 2) statt.
Insofern sind Forschungsanlagen verfahrensmäßig privilegiert. Selbst Forschungsanlagen
der Sicherheitsstufen 3 und 4 können somit ohne Beteiligung der
Öffentlichkeit genehmigt werden. Nach der Änderung des GenTG 1993 wurde
zudem der Erörterungstermin im Rahmen des Anhörungsverfahrens bei Freisetzungen
abgeschafft. 120 Eine Beteiligung der Öffentlichkeit im Rahmen gentechnischer
Forschung findet nach der derzeit geltenden Rechtslage somit - rudimentär -
nur noch bei Freisetzungen statt.
Bewertet man das GenTG vor diesem Hintergrund, so ist festzustellen, daß die
Partizipationsmöglichkeiten insgesamt gering sind. Bereits zur alten Rechtslage
bemerkt Gerd Winter, daß das Gesetz einen Rückschritt gegenüber der vor dem
Inkrafttreten des Gentechnikgesetzes geltenden Rechtslage darstelle. 121 Mit der
Novellierung des Gentechnikgesetzes 1993 wurde diese Rechtslage noch einmal
zu Lasten von Partizipationsmöglichkeiten verändert; im Forschungsbereich sind
diese nur noch rudimentär vorhanden.
Öffentliche Genehmigungsverfahren bestehen in der Regel aus zwei Hauptphasen,
einem schriftlichen Einwendungsverfahren und einer mündlichen Erörterung.
Die oben dargestellten Funktionen der Beteiligung Dritter am Genehmigungsverfahren
werden zunächst wesentlich durch das schriftliche Einwendungs-
119 Vgl. oben, Kap. 5.1.3.
120 Da Freisetzungen als standortgebundene Entscheidungen für die Nachbarschaft relevant
sein können, erscheint dies auch vor dem Hintergrund der grundrechtssichernden Funktion
des Verfahrens bedenklich. Der Gesetzgeber hat hier wohl die derzeit stattfindenden
Freisetzungsverfahren mit höheren Pflanzen vor Augen gehabt. Angesichts der Reichweite
der Genehmigungsvorschrift des § 16 GenTG, der immerhin auch Freisetzungen
potentiell gefährlicher Organismen nicht von vornherein ausschließt, kann dies aber nur
als rechtspolitisch verfehlt bezeichnet werden.
121 Winter, Grundprobleme, S. 58.
135

verfahren sichergestellt. Die Ziele der mündlichen Erörterung decken sich im
wesentlichen mit den Zielen des Einwendungsverfahrens generell. Zu nennen
sind:
- Information der Einwender,
- Sachaufklärung der Behörde, ob die Genehmigungsvoraussetzungen vorliegen,
- Gewährung vorverlagerten Rechtsschutzes für in ihren Rechten betroffene
Einwender,
- Akzeptanz durch umfassende und objektive Erörterung.
Der Erörterungstermin wird häufig als 'Höhepunkt' des öffentlichen Beteiligungsverfahrens
angesehen. 122 Formal gesehen ist er allerdings gerade nicht öffentlich;
nur diejenigen, die Einwendungen erhoben haben, sind berechtigt, am
Termin teilzunehmen. Dies wird als rechtspolitisch verfehlt kritisiert; 123 in der
Praxis wird häufig aber auch die Öffentlichkeit zugelassen.
Das Besondere des Erörterungstermins besteht in den Prinzipien der Mündlichkeit
und Unmittelbarkeit. 124 Er ermöglicht den direkten Austausch von Argumenten
und Informationen und eröffnet damit eine unmittelbare (Risiko-) Kommunikation
der beteiligten Akteure, die in dieser Form sonst nicht möglich ist.
Nicht zu Unrecht wird er auch als eine "Sonderform der mündlichen Verhandlung"
125 bezeichnet. Die Prinzipien der Mündlichkeit und Unmittelbarkeit erwecken
in der Tat Assoziationen mit der mündlichen Verhandlung im Gerichtsprozeß,
die den Kern des Verfahrens ausmacht. Die besondere Bedeutung, die
der Gesetzgeber diesen Prinzipien seit jeher beimißt, drückt sich in zahlreichen
gesetzlichen Bestimmungen aus. 126
Man mag gegen diesen Vergleich einwenden, daß es im Rahmen der Erörterung
von Genehmigungsentscheidungen nicht um eine 'Beweisaufnahme' geht,
und daß auch der persönliche Eindruck der Beteiligten nicht im Vordergrund der
Entscheidungsfindung steht; schließlich ist hier niemand 'angeklagt', wie etwa im
Strafprozeß. So richtig diese Einwände auch sind, so vermag dieser Vergleich
gleichwohl den Blick auf wichtige Parallelen zu eröffnen: Die Pflicht der Behörde
zur umfassenden Sachverhaltsermittlung läßt sich mit der entsprechenden Verpflichtung
des Gerichts durchaus vergleichen. Im direkten Austausch, nicht nur
der Einwender und der Antragsteller, sondern auch der verschiedenen Gutachter
und Sachbeistände, können auch wissenschaftlich-technische Sachverhalte aufge-
122 Bender et al., Umweltrecht, 1995, S. 83; Würtenberger, Akzeptanzmanagement, 1993, S.
80 ("zentrale Nahtstelle").
123 Würtenberger, Akzeptanzmanagement, 1993, S. 81.
124 Bora, KJ 1994, S. 312.
125 Bender et al., Umweltrecht, 1995, S. 83.
126 Im Verwaltungsgerichtsverfahren: §§ 96, 101 VwGO, im Strafprozeß: §§ 250, 261 StPO.
136

arbeitet werden; unmittelbare Rückfragen und Antworten können einen über
schriftliche Gutachten hinausgehenden Erkenntnisgewinn vermitteln. 127
Insofern kann auch für das hier im Vordergrund stehende Thema einer verbesserten
Erzeugung von Risikowissen die unmittelbare mündliche Kommunikation
einen Beitrag liefern. Gerade in den frühen (anlagenbezogenen) gentechnischen
Genehmigungsverfahren lieferten die Erörterungstermine, die zum Teil
auf hohem wissenschaftlichen Niveau geführt wurden, den Genehmigungsbehörden
einen erheblichen Erkenntnisgewinn. 128 Diese Funktion des Erörterungstermins
- wie der Öffentlichkeitsbeteiligung generell - schwindet allerdings
in dem Maße, wie vergleichbare Sachverhalte zur Diskussion stehen und die
Verfahren in eine eingespielte Routine der beteiligten Akteure übergehen. 129
Auch im Hinblick auf die Funktion der Akzeptanzgewinnung ist der Erörterungstermin
unverzichtbar. Nur dieser und nicht das schriftliche Einwendungsverfahren
kann dem verbreiteten Gefühl entgegenwirken, zwischen Behörden und
Antragstellern werde 'gemauschelt'. 130 In der Praxis geht der Erörterungstermin
denn auch teilweise über eine eigentliche 'Erörterung' hinaus, er hat auch Schlichtungsfunktion.
131 Unverzichtbar hierfür ist wiederum eine 'Waffengleichheit' im
Verfahren, die sich auch umfassend auf die vorhandenen Informationen einschließlich
eingeholter Gutachten bezieht.
127 Bora, KJ 1994, S. 312.
128 Zum Erörterungstermin in immissionsschutzrechtlichen Verfahren: Führ, Sanierung, S.
80. Zu den Voraussetzungen eines erfolgreichen Termins aus Sicht der Verwaltung: Willenbücher,
Behörde, 1994, S. 63ff.
129 Diesen Umstand hat offenbar Bora vor Augen, wenn er davon ausgeht, daß nur selten
festzustellen sei, "daß die betreffenden Fachbehörden neue entscheidungsrelevante Sachgesichtspunkte
aus dem Erörterungstermin mitnehmen" (KJ 1994, S. 317). Dies mag für
die von ihm beobachteten Freisetzungsverfahren, die praktisch weitgehend vergleichbare
Sachverhalte (transgene, herbizidresistente Pflanzen) betreffen, und denen auch eine umfangreiche
fachwissenschaftliche und halböffentliche Diskussion voranging, zutreffen. Insofern
verwundert auch die Einschätzung des Robert-Koch-Instituts nicht, welches unter
dem Gesichtspunkt der Informationsbeschaffung den Erörterungstermin als überflüssig
betrachtete.
130 Vgl. etwa die bemerkenswerte Kritik an einem solchen Verfahren (betreffend AKW
Mülheim-Kärlich): BVerfG, Bd. 53 (1980), S. 30ff. (70), Minderheitsvotum Simon/
Heußner. Zur Bedeutung des Erörterungstermins für ein erfolgreiches 'Akzeptanzmanagement':
Würtenberger, Akzeptanzmanagement, 1993, S. 80ff.
131 Würtenberger, Akzeptanzmanagement, 1993, S. 80; ähnlich Bender et al., Umweltrecht,
1995, S. 84 ("Verhandlungsmodell").
137

5.10.3. Erfahrungen aus der Praxis
Die bisherigen praktischen Erfahrungen mit Erörterungsterminen bei Freisetzungen
werden eher verhalten bewertet. Insbesondere im Hinblick auf die Informationsfunktion
für die Behörde und die Kontrollfunktion, aber auch hinsichtlich
Legitimation und Akzeptanz erfülle die mündliche Erörterung nicht die Wirkungen,
die ihr von Rechts wegen zugedacht seien. 132 Diese Sichtweise ist auf die
Beobachtung einiger Freisetzungsverfahren gestützt. Berichtet wird auf beiden
Seiten von Frustrationen, die allerdings bei den Antragstellern wohl darauf beruhen,
daß die öffentliche Auseinandersetzung jenseits des Wissenschaftsbetriebs
für Forscher eine ungewohnte Situation darstellt, während auf seiten der Einwender
nicht selten zu hoch gesteckte Erwartungen herrschen über die Funktionen
des Beteiligungsverfahrens und die Möglichkeiten, in dessen Rahmen grundsätzliche
Fragen der Gentechnik zu thematisieren.
Falls die These generell zuträfe, daß die öffentliche Erörterung keinen neuen
Erkenntnisgewinn brächte, so wäre der Erörterungstermin unter dem Gesichtspunkt
der Generierung neuen Risikowissens irrelevant. Dies mag für einen Teil
der bisherigen Verfahren zwar zutreffen, im übrigen ist es aber, auch angesichts
des potentiell breiten Anwendungsfeldes von Freisetzungen, keineswegs ausgemacht,
daß die Genehmigungsbehörde auch zukünftig in diesen Verfahren
'bereits alles weiß'. Erfahrungen mit gentechnischen Anlagengenehmigungsverfahren
bestätigen diese Vermutung. Auch aus dem Immissionsschutzrecht wird
berichtet, daß eine Beteiligung der Öffentlichkeit dazu führen könne, daß die
Schutzziele des Gesetzes besser verwirklicht werden. 133
Die ersatzlose Streichung des Erörterungstermins bei Freisetzungen durch das
1. GenTG-ÄndG muß als rechtspolitisch verfehlt bezeichnet werden. Insbesondere
ist es, in Anbetracht der dargelegten Funktionen des Erörterungstermins,
verkürzt, lediglich auf die Frage der Informationsbeschaffung abzustellen.
5.10.4. Öffentlichkeit als Beitrag zur Risikokommunikation
Grundsätzlich kann Öffentlichkeit einen Beitrag zur Risikosteuerung insofern
leisten, als sie einen Zwang zur Strukturierung der Verfahren, eine Offenlegung
von Optionen und generell eine Verbesserung der Selbst- und Fremdkontrolle der
Entscheidungsfindung herbeiführen kann. 134
132 Bora, KJ 1994, S. 317f.
133 Führ, Sanierung, 1989, S. 98.
134 Ladeur, Öffentlichkeitsbeteiligung, 1996, S. 183.
138

Die derzeitige Ausgestaltung der Verfahren vermag die intendierten Funktionen
der Öffentlichkeitsbeteiligung jedoch, wie dargelegt, nur teilweise zu erfüllen. Im
Hinblick auf die Generierung neuen Risikowissens dürfte insbesondere die Entscheidungsfixierung
des Verfahrens hinderlich sein. Da das Verfahren nicht unmittelbar
der Gewinnung neuen Risikowissens dient, sondern das vorhandene
Wissen mit dem Ziel verarbeiten soll, eine konkrete Genehmigungsentscheidung
herbeizuführen, ist eine vollständig offene Risikodiskussion kaum möglich, denn
die verschiedenen Akteure verknüpfen auch strategische und taktische Interessen
mit dem Verfahren. Aufgrund der gestiegenen Komplexität von Entscheidungsprozessen
und der Vielzahl der zu berücksichtigenden Faktoren gelangen die
Verfahren im übrigen an Grenzen ihrer Funktionsfähigkeit. 135
An Grenzen gelangt die derzeitige entscheidungsfixierte Struktur der Verfahren
vor allem im Bereich der ungewißheitsbasierten Risikovorsorge. Da es hier verstärkt
darum geht, notwendiges Entscheidungswissen über längere Zeiträume erst
zu produzieren, kann die punktuelle Einbeziehung von Öffentlichkeit hierzu kaum
einen Beitrag leisten. Erforderlich wäre deshalb, auch die Verfahren stärker auf
ein 'dynamisches Modell des Lernens' umzustellen. 136 Voraussetzung dafür, daß
der Entscheidungsprozeß insoweit wieder stärker auf "private Organisationsentscheidung"
137 zurückverlagert wird, ist allerdings eine Ergänzung der
Selbstevaluation durch Fremdkontrolle, 138 an der die Öffentlichkeit in geeigneter
Form teilhaben kann.
Deshalb erscheinen entscheidungsunabhängige Kommunikationsverfahren
notwendig, die auch die Einbindung der Öffentlichkeit dynamisieren. Daß hierfür
auch in der Praxis ein Bedürfnis besteht, zeigen die zunehmend durchgeführten
"Runden Tische" zwischen Chemieunternehmen und Anwohnern. Derartige Ansätze
erscheinen tendenziell geeignet, Wissen auszutauschen, aber auch Konsens
und Dissens herauszuarbeiten, gegenseitiges Mißtrauen abzubauen und zu einer
beiderseitigen Akzeptanzverbesserung beizutragen. 139
135 Ladeur, Öffentlichkeitsbeteiligung, 1996, S. 183ff.
136 Ladeur, Öffentlichkeitsbeteiligung, 1996, S. 187.
137 Ladeur, Öffentlichkeitsbeteiligung, 1996, S. 187.
138 'Kritische' Gutachter, vgl. zum Erfordernis der 'adversativen' Sicherheitsforschung auch
unten, Kap. 10.2.4.
139 Beispielhaft können hier die seit 1993 durchgeführten regelmäßigen Treffen der Hoechst
AG mit Anwohnern angeführt werden. Beide Seiten scheinen hierin zwar einen äußerst
mühsamen, aber offenbar im Ergebnis doch lohnenden Schritt zu sehen.
139

140

Kapitel 6: Risikosteuerung durch zivil- und strafrechtliche Haftung
Im Gegensatz zum staatlichen Ordnungsrecht setzen ökonomische Steuerungsinstrumente,
zu denen auch das Haftungsrecht gezählt wird, auf wirtschaftliche
Anreize und Sanktionen. In die Steuerungswirkung ökonomischer Instrumente
werden zum Teil große Erwartungen gesetzt. Auch dem Umwelthaftungsrecht
werden präventive Wirkungen zugeschrieben, die im Bereich risikobehafteter
Tätigkeiten das Verhalten der Normadressaten beeinflussen sollen. Wenn es zutrifft,
daß das Haftungsrecht als ein "typisches Mittel der rechtlichen Steuerung
einer Technologie mit immanenter Prognoseunsicherheit" 1 anzusehen ist, so
könnten sich die Haftungsvorschriften des Gentechnikgesetzes als ideale Ergänzung
oder auch als Ersatz ordnungsrechtlicher Steuerungsmechanismen anbieten.
Diese Fragestellung hat grundsätzliche Bedeutung, weshalb ihr, über die spezifische
forschungsrechtliche Ebene hinaus, größere Aufmerksamkeit gewidmet
wird. Im folgenden geht es daher zunächst um die Steuerungswirkung des Umwelthaftungsrechts
allgemein, wobei erste praktische Erfahrungen mit dem neuen
Umwelthaftungsgesetz berücksichtigt werden. Sodann wird das geltende gentechnikrechtliche
Haftungsregime dargestellt. Die Besonderheiten, mit denen das
Haftungsrecht im Bereich der gentechnischen Forschung konfrontiert ist, werden
im dritten Abschnitt untersucht, bevor abschließend Optionen für eine Verbesserung
der Steuerungsfähigkeit erörtert werden.
6.1. Ziviles Haftungsrecht als "Selbststeuerungsinstrument"
6.1.1. Funktion und Wirkung des Haftungsrechts
Neben dem Ausgleichsgedanken, der heute unbestrittener Hauptzweck des Haftungsrechts
ist, ist in den letzten Jahren als Begründung und als Funktion des
Haftungsrechts zunehmend der Gedanke der Prävention in den Vordergrund gerückt.
Insbesondere das Umwelthaftungsrecht wird als präventives, verhaltenssteuerndes
Instrument des Umweltschutzes sowohl national 2 und internatio-
1 So Hirsch/Schmidt-Didczuhn, VersR 1990, S. 1194.
2 Bereits 1987 wurden von den Ländern Nordrhein-Westfalen (BrDrs. 217/87) und Hessen
(BrDrs. 100/87) Gesetzentwürfe für ein Umwelthaftungsgesetz in den Bundesrat eingebracht,
1989 ein Entwurf der Fraktion der "Grünen" in den Bundestag, BT-Dr. 11/4247
vom 21.3.1989.
141

nal 3 auf der politischen Ebene als auch im rechtswissenschaftlichen Schrifttum
diskutiert. 4 Vor allem im Bereich industrieller Risiken ist die Notwendigkeit einer
Reform des Haftungsrechts seit langem erkannt worden, da die überkommenen
Strukturen der deliktsrechtlichen Haftungsvorschriften des Bürgerlichen Gesetzbuches
als nicht mehr ausreichend angesehen wurden. Das Umwelthaftungsrecht
wird dabei gezielt als Instrument der Umweltvorsorge und zur Verwirklichung
des Verursacherprinzips eingesetzt. 5 Auch die Diskussion um die europäische
Umwelthaftung steht ganz unter diesem Vorzeichen. 6
Diese Betrachtungsweise wird auch maßgeblich durch die ökonomische Analyse
des Rechts gestützt. 7 Daß dem Haftungsrecht überhaupt eine präventive Wirkung
im Sinne einer Verhaltenssteuerung in Richtung eines schadenvermeidenden
Verhaltens des Normadressaten zukommt, dürfte deshalb nicht ernsthaft in Streit
stehen. Da Haftung ökonomisch nichts anderes als einen Verlust darstellt, wird
der potentielle Schädiger versuchen, diesen zu vermeiden. Entsprechend soll nach
allgemeiner Auffassung auch den Haftungsvorschriften des Gentechnikgesetzes
eine - zumindest flankierende - präventive Wirkung zukommen. 8
3 Zu nennen sind hier zum einen die Europarats-Konvention zur Umwelthaftung (Convention
on Civil Liability for damage resulting from activities dangerous to the environment,
Lugano 21.6.1993) - vgl. dazu: Sadeleer, Revue Générale des Assurances et des Responsabilités
(1994), S. 12367 - sowie das "Grünbuch über die Sanierung von Umweltschäden",
KOM(93) 47 endg. vom 14.5.1993.
4 Zum Diskussionsstand vgl. Salje, Umwelthaftungsgesetz, 1993, §§ 1 3 Rn. 6ff.
5 Bericht Umwelthaftungsrecht der interministeriellen Arbeitsgruppe Umwelthaftung- und
Umweltstrafrecht vom 19.4.1988. Vgl. zu den Gesetzgebungsarbeiten auch Diederichsen,
PHI 1990, S. 78ff.; Roller, Haftung, 1989, S. 32ff.
6 So ausdrücklich das "Grünbuch über die Sanierung von Umweltschäden", KOM(93) 47
endg. vom 14.5.1993, S. 4: "Dank dieser Anlastung der Kosten von Umweltschäden erfüllt
die zivilrechtliche Haftung außerdem die wichtige Aufgabe, Verhaltensnormen durchzusetzen
und von künftigen Schäden abzuschrecken." Vgl. auch die Stellungnahme des Wirtschafts-
und Sozialausschusses zum Grünbuch vom 23.2.1994, Dok. CES 226/94, Bemerkung
1.4., sowie die Stellungnahmen der Umweltverbände im Rahmen der gemeinsamen
Anhörung von Kommission und Parlament zum "Grünbuch", European Parliament, Working
Papers, Preventing and Remedying Environmental Damage, Summary of a Joint Public
Hearing, Environment, Public Health and Consumer Protection Series W-8, S. 69ff.
7 Vgl. etwa Panther, Haftung, 1992, insb. S. 134ff.; zur Wirkung von Verschuldenshaftung
und Gefährdungshaftung vgl. auch Endres, Haftpflichtrecht, S. 1ff.; aus rechtlicher Sicht:
Rehbinder, NuR 1989, S. 151.
8 Hirsch/Schmidt-Didczuhn, GenTG, 1991, vor § 32 Rn. 5; Schubert, Regelungsfragen,
1990, S. 107.
142

6.1.2. Zur Steuerungsfähigkeit des Haftungsrecht
Geht man von der Prämisse aus, daß "dem Recht" auch im Bereich der technischen
Risiken eine, wenn auch eingeschränkte, Steuerungswirkung zukommt, 9
und daß weiterhin am ehesten die Kombination verschiedener (rechtlicher) Instrumente
geeignet erscheint, eine optimale Steuerung zu erreichen, so stellt sich
die Frage des (generellen) Ersatzes ordnungsrechtlicher Regelungen durch das
Haftungsrecht nicht. Die frühere Instrumentendiskussion krankte vor allen Dingen
daran, daß regulative und wohlfahrtsökonomische Regelungskonzepte als sich
ausschließende Ansätze gegenübergestellt wurden, 10 während heute allgemein ein
"Instrumentenmix" verschiedener rechtlicher und ökonomischer Instrumente als
unter Steuerungsgesichtspunkten optimale Lösung angesehen wird. 11
Die Frage der Steuerungsfähigkeit haftungsrechtlicher Vorschriften ist demnach
vor dem Hintergrund eines bestehenden ordnungsrechtlichen Rahmens zu
beantworten; die Funktion haftungsrechtlicher Normen wird dabei stets darin
erblickt, eine den regulatorischen Rahmen ergänzende Rolle zu spielen. 12 Haftungsrechtliche
Regelungen können Defizite der ordnungsrechtlichen Risikosteuerung
auffangen, sie vermögen jedoch nicht als gleichwertiger Ersatz an
die Stelle eines ausgefeilten Systems ordnungsrechtlicher Genehmigungs- und
Eingriffsvorbehalte zu treten. Inwieweit partielle Modifikationen ordnungsrechtlicher
Vorschriften und eine Verlagerung auf haftungsrechtliche Regelungen in
Betracht kommen, hängt vom jeweiligen Einzelfall ab und ist danach zu beantworten,
mit welchem Instrument das jeweilige Steuerungsziel am besten zu erreichen
ist.
Im Gegensatz zum Ordnungsrecht legt das Haftungsrecht - wenn man einmal
von einer obligatorischen Versicherung in bestimmten Fällen absieht - dem Haftpflichtigen
(Unternehmer, Forscher) keine unmittelbare Handlungspflicht auf. Im
Prinzip bleibt es ihm überlassen, wie er mit der latent vorhandenen "Drohung"
einer Inanspruchnahme umgeht: Er kann Vorkehrungen treffen, um das von seiner
Anlage oder seinem Tun ausgehende Risiko zu mindern. Er kann aber auch als
Hazardeur auf das Ausbleiben eines schadenstiftenden Ereignisses vertrauen und
in diesem Vertrauen ein Maximum an kurzfristigem Profit aus seinem Tun ziehen,
indem er sich Aufwendungen für Sicherheitsvorkehrungen erspart. Der rational
Handelnde wird das Risiko soweit minimieren, daß die Kosten, die er zur Risikominimierung
einsetzen muß, nicht höher sind als die Kosten, die er im Scha-
9 Vgl. oben, Kap. 1.
10 Symptomatisch die Kontroverse zwischen Frank, KJ 1989, S. 36ff. einerseits und Wolf, KJ
1989, S. 55ff. andererseits.
11 Vgl. in Bezug auf die Umweltpolitik der EG etwa Sprenger, Ökonomische, 1991, S. 223ff.
12 Rehbinder, Umweltgesetzbuch, 1990, S. 417 m.w.N.
143

densfall für einen Ausgleich aufwenden müßte. An einen derart rational Handelnden
knüpft die ökonomische Analyse des Rechts an. Aus ihrer Perspektive wird
die Gefährdungshaftung - bei der es auf den Nachweis eines schuldhaften Verhaltens
des Schädigers nicht ankommt 13 - der Verschuldenshaftung im Hinblick auf
die Präventionswirkung sogar als überlegen angesehen. 14 Denn die Gefährdungshaftung
bietet einen Anreiz, über die Einhaltung bestehender Sorgfaltsmaßstäbe
hinaus das Risiko zu minimieren.
In die Kalkulation des potentiellen Schädigers werden darüber hinaus jedoch
noch weitere Faktoren Eingang finden. Hierzu gehört insbesondere die Überlegung,
mit welcher Wahrscheinlichkeit ein Schadenseintritt der maximalen Größe
zu gewärtigen ist, darüber hinaus aber auch, mit welcher Gewißheit er hierfür zur
Verantwortung gezogen werden kann: Anspruchsstellungs- und Anspruchsdurchsetzungswahrscheinlichkeit
15 haben so entscheidende Rückwirkungen auf die
"Risikobereitschaft" des potentiellen Schädigers. 16
Ob in der Praxis derart rationales Handeln überwiegt, 17 ist jedoch eine andere
Frage. Auch wird man davon auszugehen haben, daß innerhalb größerer Organisationen
- seien es Wirtschafts- oder Forschungsorganisationen - Rechtsnormen
nur selektiv wahrgenommen werden und infolge der Arbeitsteilung zwischen
verschiedenen Abteilungen die rechtliche Botschaft partiell verloren geht, zumindest
aber gefiltert wird. 18
Trotz dieser Wirkungen - die letztlich für jede Rechtsnorm zutreffen - kann
man dem Haftungsrecht eine indirekte verhaltenssteuernde Wirkung kaum absprechen.
19 Da es dem Adressaten einen Handlungsspielraum im Hinblick auf den
Umgang mit bestehenden Risiken läßt, erscheint es grundsätzlich als geeignet, -
von der "Eingriffsintensität" her gedacht: unterhalb des Ordnungsrechts - einen
Rahmen zu setzen, innerhalb dessen eine weitere "Feinsteuerung" mittels selbstregulativer
Instrumente möglich ist, und zugleich einen Anreiz für proaktives Ver-
13 Vgl. auch unten, Kap. 6.2.1.
14 Vgl. die Nachweise in diesem Kapitel in Fn. 7.
15 Vgl. unten, Kap. 6.1.3.1.
16 Vgl. auch Assmann, Rechtsfragen, S. 49ff.
17 Dies dürfte Wolf, KJ 1989, S. 59 zu Recht bezweifeln: "... als Mitglieder der realen Welt
wissen sie [die Emittenten] anders als die Theoretiker ökonomisch-rationalen Verhaltens,
daß der Weg zum Gericht steinig ist, daß anspruchsmindernde Vergleiche die Regel, voll
stattgebende Urteile dagegen die Ausnahme sind, und daß da, wo kein Kläger auch kein
Richter ist."
18 Teubner, "Cupola", 1994, S. 121f. Auch im Rahmen der von uns durchgeführten empirischen
Untersuchung haben sich diese Annahmen bestätigt.
19 Dies erkennt letztlich auch Teubner an, der insbesondere die Chancen des Haftungsrechts
für ein kollektives Risikomanagement durch Risikopools hervorhebt ("Cupola", 1994, S.
131ff.).
144

halten darzustellen. Denn gerade die latent vorhandene Drohung einer haftungsrechtlichen
Inanspruchnahme wirkt auf den Adressaten präventiv: Er wird
"freiwillig" diejenigen Anstrengungen unternehmen, die am effizientesten das von
seiner Tätigkeit ausgehende Risiko mindern. Wie er das im einzelnen tut, bleibt
zunächst ihm überlassen.
6.1.3. Zur praktischen Wirksamkeit des Umwelthaftungsrechts
6.1.3.1. Voraussetzungen
Ob das Haftungsrecht die ihm zugedachte Präventivfunktion erfüllen kann, hängt
wesentlich davon ab, wie das Schadens- und das Inanspruchnahmerisiko verteilt
sind. Die Wahrscheinlichkeit der Inanspruchnahme im Schadensfall wird von
zwei Determinanten bestimmt: Von der Anspruchsstellungs- und der Anspruchsdurchsetzungswahrscheinlichkeit.
20 Beide sind eng miteinander verknüpft. Während
erstere von der sozialen Verankerung des Haftungsrechts in der Gesellschaft
abhängt (wie groß ist traditionell die "Prozeßfreudigkeit", werden eher verwaltungsrechtliche
oder zivilrechtliche Rechtsmittel eingelegt etc.), hängt die Frage
der Durchsetzbarkeit eines Anspruchs im wesentlichen von der rechtlichen Ausgestaltung
des Haftungssystems ab. Die rechtliche Ausgestaltung kann den Schädiger
oder den Geschädigten begünstigen: Je mehr Entlastungsmöglichkeiten dem
Schädiger zur Verfügung stehen und je mehr Anspruchsvoraussetzungen der
Geschädigte darlegen und beweisen muß, um so geringer ist die Chance, im
Schadensfall einen Ersatzanspruch durchsetzen zu können. Dies wirkt auf die Anspruchsstellungswahrscheinlichkeit
zurück: Wenn sich Ansprüche nicht erfolgreich
realisieren lassen oder wenn die rechtlichen oder tatsächlichen Hürden von
Anfang an zu hoch sind, so wird der Geschädigte von der Anspruchsstellung von
vornherein absehen.
6.1.3.2. Erfahrungen mit dem Umwelthaftungsgesetz
Das Umwelthaftungsgesetz (UmweltHG) knüpft die Haftung an den Betrieb bestimmter
Anlagen. Wer durch den Betrieb einer Anlage Schäden an den Rechtsgütern
Dritter verursacht, haftet verschuldensunabhängig 21 für die eingetretenen
Schäden.
20 Schmidt-Salzer, VersR 1991, S. 17.
21 Die Haftung ist auch unabhängig von der Rechtswidrigkeit der Handlung, denn auch der
sogenannte Normalbetrieb, der im Einklang mit der verwaltungsrechtlichen Genehmigung
steht, wird erfaßt. Genauer ist deshalb von einer rechtswidrigkeitsunabhängigen Kausalhaftung
zu reden; vgl. Schmidt-Salzer, NJW 1994, S. 1309.
145

Betrachtet man zunächst die veröffentlichte Judikatur zum Umwelthaftungsgesetz,
so ist die Ausbeute gering. Lediglich ein Urteil des OLG Köln aus dem
Jahr 1992 22 sowie jüngst ein nicht veröffentlichtes Urteil des OLG Düsseldorf 23
haben sich überhaupt mit dem UmweltHG beschäftigt. Der Befund fehlender
gerichtlicher Entscheidungen allein beweist freilich einen möglichen Mangel an
präventiver Wirkung nicht. Man könnte ihn ebenso als Beleg für eine erfolgreiche
Prävention ansehen, die das Eintreten von Schäden verhindert hat. Darüber liegen
jedoch keine gesicherten Erkenntnisse vor. Eine kleine Anfrage der SPD-Fraktion
im Deutschen Bundestag 24 vom April 1994 hat insoweit ebenfalls keine Erkenntnisse
zu Tage gefördert. Allerdings bestehen nach Auffassung der Bundesregierung
Indizien dafür,
"daß von seiten der Betreiber verstärkt Maßnahmen zu einem verbesserten Risiko-
Management ergriffen werden und damit das UmweltHG Schadensverhinderung
und Umweltvorsorge fördert." 25
Diese Auffassung dürfte in gewisser Weise zutreffen. Man wird sicher nicht
bestreiten können, daß allein die jahrelange Diskussion um die Verschärfung des
Umwelthaftungsrechts zu einer verstärkten Bewußtseinsbildung in den Unternehmen
geführt hat, ganz unabhängig von der konkreten Ausgestaltung des Gesetzes.
Die zahlreichen Seminare und Fachtagungen zur betrieblichen Umwelthaftung
sind dafür ein Beispiel.
Auch die Regelung des § 6 Abs. 2 UmweltHG hat zu einer Verbesserung der
innerbetrieblichen Dokumentation in einigen Unternehmen geführt. Eine solche
verbesserte Dokumentation hat nicht nur für den Unternehmer, sondern im Schadensfall
auch für den Geschädigten Vorteile, denn das Fehlen notwendiger Informationen
ist ein wesentliches Hemmnis für die Durchsetzung von Schadensersatzansprüchen.
Einen Beitrag zur Präventionswirkung können schließlich auch die Haftpflichtversicherer
leisten. Zwar wird durch die Versicherung zunächst das Haftungsrisiko
auf das Versichertenkollektiv verlagert. 26 Auf der anderen Seite kann
diese Einbuße der Steuerungswirkung insbesondere durch eine aktivere Rolle des
Versicherers im Bereich des "risk-management" kompensiert werden. Große
Versicherer haben längst damit begonnen, eigene Risk-management-Abteilungen
aufzubauen und ein entsprechendes Know-how zu erwerben und es, gegebenen-
22 Urt. vom 3.12.1992, VersR 1993, S. 894.
23 Urt. vom 10.12.1993, OLG-Rp Düsseldorf 1994, S. 147.
24 BT-Dr. 12/7301 vom 14.4.1994.
25 BT-Dr. 12/7500 vom 9.5.1994, S. 2.
26 Gleiches gilt im übrigen für die Wirkung von Haftungsfonds. Sie sind deshalb nur dort
sinnvoll, wo ein Schädiger nicht ermittelt werden kann oder aus anderen Gründen der Geschädigte
leer ausgehen würde. Zu skeptisch allerdings Ladeur, VersR 1993, S. 257 (263).
146

falls auch unter Einschaltung von externen Consultant-Büros, den Betrieben zur
Verfügung zu stellen. Diese Angebote dürften gerade für kleinere und mittlere
Unternehmen von erheblicher Bedeutung sein, die bei der Risikoeinschätzung
ihrer Anlagen häufig erhebliche Defizite aufweisen. Darüber hinaus kann durch
eine abgestufte, risikoadäquate Prämiengestaltung und die entsprechende Ausgestaltung
der Versicherungsbedingungen und ihre Kontrolle ein weiterer Beitrag zu
einem risikomindernden Verhalten geleistet werden. 27
Die dargestellten Wirkungen weisen letztlich in eine Richtung, die mit dem
Stichwort 'Förderung proaktiver Unternehmensstrategien' beschrieben werden
kann. Der Begriff der proaktiven Strategien wurde im Zusammenhang mit der
Diskussion um eine umweltgerechte Stoffstrompolitik geprägt. Unter proaktivem
Verhalten eines Unternehmens sind Maßnahmen und Programme zu verstehen,
die zur Verwirklichung der stoffstrompolitischen Zielsetzung beitragen, ohne daß
dieses Verhalten direkt gesetzlich vorgeschrieben ist.
Im Mittelpunkt steht dabei die Entscheidungsfindung in Unternehmen, mit der
Zielsetzung, Ressourcenverbrauch und Umweltbelastung durch den Umgang mit
Stoffen auf ein Maß zu reduzieren, das als nachhaltig umweltverträgliche Wirtschaftsweise
bezeichnet werden kann. Wichtige proaktive Instrumente sind Umweltmanagement
und Umweltaudit, betriebliche Umweltrechnungslegung und
vergleichbare Ansätze. 28 Im Mittelpunkt steht bei proaktiven Ansätzen das Unternehmen
und seine umweltbewußte Innovationsbereitschaft.
Proaktive Ansätze müssen eingebettet sein in entsprechende Rahmenbedingungen.
Hierzu gehört auch, daß die Preise für die Inanspruchnahme von Umweltgütern
die tatsächlichen Kosten abbilden. Insofern vermag das Umwelthaftungsrecht
auch einen Beitrag zur Förderung derartiger Ansätze zu leisten. Im
Hinblick auf den durch das deutsche Umwelthaftungsgesetz verursachten Anreiz
zur innerbetrieblichen Dokumentationsverbesserung wird bereits darauf hingewiesen,
daß entsprechende Maßnahmen für das Unternehmen nur dann lohnend
seien, wenn gleichzeitig ein umfassendes System der innerbetrieblichen Kontrolle
und Dokumentation eingeführt und damit auch die Effizienz des Betriebs erhöht
werde. 29 Die Nähe zu dem Instrument des Umweltaudits wird hier besonders
deutlich. Die Verzahnung mit derartigen Ansätzen dürfte für die Weiterentwicklung
des Umwelthaftungsrechts von zunehmender Bedeutung sein.
Faßt man die bisherigen Erfahrungen mit dem UmweltHG zusammen, so ist bei
der Beurteilung der Präventionswirkung, trotz der dargestellten positiven Anreize,
allerdings wohl eher Zurückhaltung geboten. Der Präventionswirkung stehen
27 Wagner, VersR 1991, S. 249ff.
28 Vgl. hierzu Führ et al., Proaktive, 1995.
29 Schmidt-Salzer, UHG, § 6 Rn. 227ff.
147

nämlich tatsächliche und rechtliche Wirksamkeitshemmnisse entgegen, auf die
hier im einzelnen nicht näher eingegangen werden kann. Hierzu gehört jedenfalls
der weitgehende Ausfall des Haftungsrechts bei Umweltschäden 30 sowie die
Fehlallokation im Bereich der Gesundheitsschäden, da umweltbedingte Gesundheitsschäden
von den Krankenkassen ersetzt werden und diese praktisch keinen
Regreß bei den Schädigern nehmen.
6.2. Bestandsaufnahme: Das geltende gentechnikrechtliche Haftungssystem
6.2.1. Gefährdungshaftung
§ 32 GenTG ordnet eine umfassende Gefährdungshaftung für solche Schäden an,
die von Eigenschaften eines Organismus, die auf gentechnischen Arbeiten beruhen,
verursacht werden. Die Haftung ist verschuldensunabhängig und gilt für
Schäden, die von Anlagen, Freisetzungen und dem erstmaligen Inverkehrbringen
ausgehen. Dabei kommt es nicht darauf an, ob es sich um eine Forschungs-, Entwicklungs-
oder Produktionsarbeit handelt; auch greift die Haftungsnorm auf
allen Sicherheitsstufen ein. Im Unterschied zur Haftung nach dem Umwelthaftungsgesetz
ist die Haftung nach dem GenTG somit als Handlungshaftung und
nicht als Anlagenhaftung ausgestaltet. 31 Die dogmatische Begründung der Anordnung
der Gefährdungshaftung folgt dabei der Idee, daß derjenige, der eine zwar
sozial erwünschte, aber doch als Quelle erhöhter Gefahr anzusehende Tätigkeit
unternimmt, die damit verbundenen Folgen zu tragen hat. 32
Für Arzneimittel und für gentechnisch veränderte Produkte, die bereits aufgrund
einer Genehmigung in den Verkehr gebracht wurden, enthält § 37 GenTG
einen Vorrang des Arzneimittel- bzw. Produkthaftungsgesetzes. Die Haftungsregelung
gilt für alle - und nur für die 33 - vom gesetzlichen Anwendungsbereich
des GenTG erfaßten gentechnischen Verfahren.
30 Vgl. zum Gentechnikrecht unten, Kap. 7.2.6. Zu den Schutzlücken des geltenden Umwelthaftungsrechts
auch Salje, UmweltHG, §§ 1, 3 Rn. 11ff.
31 Landsberg/Lülling, GenTG, vor § 32 Rn. 11.
32 Hirsch/Schmidt-Didczuhn, VersR 1990, S. 1193; Deutsch, Haftung, 1991, S. 120. Zu
dogmatisch unterschiedlichen Begründungsansätzen in anderen Staaten vgl. Roller, PHI
1990, S. 154ff.
33 Der Haftungstatbestand deckt damit nicht alle spezifischen Risiken der Gentechnologie ab;
Koch/Ibelgaufts, Gentechnikgesetz, 1992, § 32 Rn. 11.
148

Die Einführung einer verschuldensunabhängigen Gefährdungshaftung wird allgemein
als sachgerecht angesehen und mit den noch weitgehend unbekannten
Gefahren der Gentechnik begründet. 34
6.2.2. Reichweite der Haftung: "Normalbetrieb" und Entwicklungsrisiken
Die Haftung nach dem GenTG erfaßt sowohl Schäden, die durch Unfälle entstehen,
als auch solche Schäden, die während des genehmigten "Normalbetriebs"
eintreten. 35 Im Hinblick auf bestehende Prognoseunsicherheit stellt bereits der
Normalbetrieb die besondere Gefahrenquelle dar, die eine Gefährdungshaftung
rechtfertigt. 36 Es kommt deshalb nicht darauf an, ob eine Tätigkeit genehmigt ist
oder in Übereinstimmung mit den öffentlich-rechtlichen Vorschriften oder dem
Genehmigungsbescheid durchgeführt wird.
Da das primäre Gefahrenpotential darin liegt, daß die Reaktionsweisen der in
ihrer natürlichen Erbsubstanz veränderten Organismen nicht mit letzter Sicherheit
prognostizierbar sind, aber gerade dieses Risiko haftungsrechtlich erfaßt werden
soll, 37 sind auch sogenannte Entwicklungsrisiken vom Anwendungsbereich der
Vorschrift erfaßt. Der Betreiber haftet also auch dann, wenn die mögliche Verursachung
des Schadens nach dem Stand von Wissenschaft und Technik zum Zeitpunkt
der gentechnischen Arbeit trotz Anwendung größter Sorgfalt objektiv von
niemandem erkannt werden konnte. 38
6.2.3. Haftungsadressat
Haftpflichtig nach § 32 GenTG ist der Betreiber. Betreiber ist derjenige, der den
bestimmenden Einfluß auf die Ausführung und den Betrieb des gentechnischen
34 Landsberg/Lülling, GenTG, vor § 32 Rn. 6-8; Damm, NuR 1992, S. 1ff.; zweifelnd:
Koch/Ibelgaufts, Gentechnikgesetz, 1992, § 32 Rn. 3; vgl. auch die Gesetzesbegründung:
"Dennoch bleibt ein Restrisiko, das selbst dann zu Schäden führen kann, wenn beim Umgang
mit gentechnisch veränderten Organismen jede erdenkliche Sorgfalt beachtet wurde.
Dies gilt um so mehr, als die Gentechnologie erst am Anfang ihrer Entwicklung steht und
eine Prognose etwaiger Schadensverläufe kaum zu stellen ist. Nur um den Preis, daß der
Betreiber, der die Gefahrenquelle in Gang setzt und unterhält, auch ohne schuldhaftes Verhalten
für etwaige Schäden einsteht, kann dem Bürger das gesteigerte Gefahrenrisiko zugemutet
werden."
35 Hirsch/Schmidt-Didczuhn, GenTG, 1991, § 32 Rn. 14.
36 Hirsch/Schmidt-Didczuhn, GenTG, 1991, § 32 Rn. 14.
37 Hirsch/Schmidt-Didczuhn, GenTG, 1991, 2. Aufl., vor § 32 Rn. 4; Landsberg/Lülling,
GenTG, vor § 32 Rn. 9; Koch/Ibelgaufts, Gentechnikgesetz, 1992, § 32 Rn. 7.
38 Hirsch/Schmidt-Didczuhn, GenTG, 1991, § 32 Rn. 13; Landsberg/Lülling, GenTG, § 32
GenTG, Rn. 95f.
149

Vorhabens ausübt und nach außen als der Verantwortliche auftritt. Betreiber kann
nach § 3 Nr. 9 GenTG eine natürliche oder eine juristische Person sein. Bei einer
Anlage ist dies typischerweise der Genehmigungsinhaber. Im Bereich der universitären
Forschung ist dies in der Regel die Universität als rechtsfähige Körperschaft.
Sie kann jedoch die Betreibereigenschaft auf Dritte, etwa einen Institutsleiter
übertragen. 39
Daneben können aus anderen Rechtsvorschriften auch weitere Personen haften.
Die deliktische Verschuldenshaftung des § 823 BGB kommt grundsätzlich neben
der Gefährdungshaftung aus § 32 GenTG zur Anwendung. Angesichts zahlreicher
gesetzlicher Sorgfaltspflichten, die insbesondere dem Projektleiter sowie dem
Beauftragten für Biologische Sicherheit auferlegt sind, kommen insbesondere
diese Personen als Haftungsadressaten des § 823 BGB in Betracht.
6.2.4. Kausalität
Die Haftung des Gentechnikgesetzes greift nur dann ein, wenn der Schaden durch
den gentechnisch veränderten Organismus verursacht wurde. Dabei muß es sich
gerade um die Verwirklichung der gentechnisch bedingten Gefährdung handeln:
Wird also durch einen gentechnisch veränderten, pathogenen Organismus die
Gesundheit eines Menschen verletzt, so greift die Gefährdungshaftung des § 32
GenTG nicht schon dann ein, wenn durch die pathogene Wirkung der Schaden
entstand, sondern nur dann, wenn gerade die gentechnische Veränderung hierfür
ursächlich ist. Die Haftungsnorm des § 32 GenTG erfordert also eine mehrstufige
kausale Verknüpfung:
150
Gentechnische Arbeit
↓
Eigenschaftsveränderung des Organismus
↓
Schaden
Es liegt auf der Hand, daß diese Kausalkette im Einzelfall - gerade wegen der
Erkenntnislücken im Bereich der Ursache-Wirkungs-Mechanismen, um derentwillen
der Gesetzgeber eine strenge Gefährdungshaftung eingeführt hat - nur
schwer zu beweisen sein wird. Ist schon der Kausalitätsnachweis, daß ein Schaden
überhaupt durch einen gentechnisch veränderten Organismus und nicht durch
eine andere Ursache eingetreten ist, nicht leicht zu führen, so dürfte der Nach-
39 Hirsch/Schmidt-Didczuhn, GenTG, 1991, § 3 Rn. 56. Zu den haftungsrechtlichen Konsequenzen
vgl. unten, Kap. 7.3.2.2.

weis, daß der Schaden gerade auf der gentechnischen Veränderung beruht, für
den Geschädigten praktisch unmöglich sein. 40 Entscheidend kommt es deshalb
darauf an, wer die Beweislast für die einzelnen Stufen trägt und welches Beweismaß
erforderlich ist.
6.2.5. Ursachenvermutung
6.2.5.1. Gesetzliche Regelung
Der Gesetzgeber ist dabei zum Teil geforderten Beweiserleichterungen in Form
einer Reduktion des Beweismaßes auf einen Maßstab überwiegender Wahrscheinlichkeit
nicht gefolgt, 41 sondern hat in § 34 Abs. 1 GenTG eine Ursachenvermutung
42 (in Form einer "kleinen" Lösung 43 ) eingeführt. Danach ist für
den Verursachungsnachweis im ersten Schritt - der Nachweis, daß der Schaden
durch einen gentechnisch veränderten Organismus verursacht worden ist - der
volle Kausalitätsbeweis zu erbringen. Hinsichtlich des zweiten Schrittes greift die
Verursachungsvermutung des § 34 Abs. 1 GenTG ein: Hat der gentechnisch veränderte
Organismus den Schaden verursacht, so gilt die Vermutung, daß dieser
Schaden auf der gentechnischen Veränderung beruht. Um in den Genuß dieser
Ursachenvermutung zu gelangen, braucht der Geschädigte keine weiteren, außerhalb
des Tatbestands liegenden Indizien vorzutragen. 44 Das Problem, daß aufgrund
fehlender Erfahrungswerte der Nachweis des Ursachenzusammenhangs
zwischen gentechnischer Veränderung und Schaden nicht zu führen ist, wird
damit an den Verursacher (Betreiber) zurückgegeben.
Der Betreiber wiederum kann diese Ursachenvermutung widerlegen. Nach
§ 34 Abs. 2 ist die Ursachenvermutung entkräftet, wenn es wahrscheinlich ist,
daß der Schaden auf anderen Eigenschaften des Organismus beruht. Der Betreiber
muß seinerseits also ebenfalls nicht den Vollbeweis eines anderen Verursachungsweges
bringen. Es reicht aus darzutun, daß der von dem Geschädigten
40 Vgl. im einzelnen: Hirsch/Schmidt-Didczuhn, VersR 1990, S. 1196.
41 Vgl. zu den verschiedenen Möglichkeiten: Wilmowsky/Roller, Civil, 1992, S. 59f. sowie
den dortigen Vorschlag für ein "Sphärenmodell". Dazu auch Salje, UmweltHG, § 6 Rn.
20. Im Rahmen der Bemühungen um eine Regulierung der europäischen Abfallhaftung verfolgte
der Erste Richtlinienentwurf der Kommission in Art. 4 Abs. 6 den Ansatz einer Beweismaßreduzierung,
ABl. C 251/1989, S. 3. Der geänderter RL-Vorschlag von 1991 enthält
diese Regelung nicht mehr, ABl. C 192/1991, S. 7. Zu den Hintergründen vgl. Wilmowsky/Roller,
ebd., S. 51-52.
42 Die dogmatische Einordnung dieser Vorschrift ist umstritten; vgl. Deutsch, Haftung, 1991,
S. 125, sowie Stecher, Ursachenvermutungen, 1995, S. 103-105.
43 Damm, NuR 1992, S. 5f.
44 Hirsch/Schmidt-Didczuhn, VersR 1990, S. 1197.
151

nach § 34 Abs. 1 dargelegte Ursachenzusammenhang nicht wahrscheinlich, sondern
eine andere Ursache wahrscheinlicher ist. Nicht ausreichend für die Widerlegung
der Vermutung ist es somit, wenn der Betreiber bloße Zweifel an der gentechnisch
bedingten Verursachung vorbringt oder die Möglichkeit einer anderen
Verursachung darlegt. Entscheidend dürfte in diesem Zusammenhang sein, daß
die praktisch häufig vorkommende non-liquet-Situation zu Lasten des Betreibers
geht: Sind beide Verursachungsmöglichkeiten gleich (un-)wahrscheinlich, so
bleibt es bei der Ursachenvermutung des § 34 Abs. 1 GenTG. 45 Hat der Betreiber
seinerseits die Ursachenvermutung widerlegt, so verbleibt dem Geschädigten die
Möglichkeit, im Wege des Vollbeweises die Verursachung durch die gentechnische
Eigenschaftsveränderung nachzuweisen; ein Fall, der in der Praxis freilich
kaum vorkommen dürfte.
Gegenüber der Vermutungsregelung des UmweltHG bleibt die "kleine" gentechnische
Lösung jedoch deutlich zurück: Dem Anspruchsteller obliegt nach
dem GenTG der volle Nachweis für die Emissions- sowie die Immissionskausalität.
Den Nachweis, daß der Schaden nicht auf anderen Umwelteinflüssen,
einem eigenen Verhalten oder einer Erbkrankheit beruht, sondern durch den gentechnisch
veränderten Organismus verursacht wurde, hat der Geschädigte somit
nach den Maßstäben des Vollbeweises zu erbringen. 46
6.1.5.2. Fallbeispiel "Tryptophan"
Die Praktikabilität dieser Regelung soll nachfolgend anhand eines Beispiels
durchgespielt werden. Dabei bleiben hier die Abgrenzungen zur Arzneimittelhaftung
zunächst außer Betracht und es wird unterstellt, der gentechnikrechtliche
Haftungstatbestand sei auf diesen Fall anwendbar.
Eine neue Erkrankung, die zunächst in den USA, dann auch in der Bundesrepublik
auftrat, das sogenannte EMS-Syndrom, kann mit hoher Wahrscheinlichkeit
auf die Einnahme des gentechnisch hergestellten Medikaments L-Tryptophan des
japanischen Herstellers Showa Denko zurückgeführt werden. Einmal unterstellt,
die Verursachung sei mit der für den Vollbeweis erforderlichen Sicherheit erbracht
- nach klinischen und epidemiologischen Untersuchungen ist davon auszugehen,
daß die Erkrankungen auf eine Änderung des Herstellungsprozesses dieses
Medikaments in den Jahren 1985-1988 zurückzuführen sind 47 -, so wäre die erste
Stufe des Kausalitätsnachweises überwunden.
45 Hirsch/Schmidt-Didczuhn, VersR 1990, S. 1198.
46 Stecher, Ursachenvermutungen, 1995, S. 268. Bereits dieser Nachweis kann erhebliche
Schwierigkeiten bereiten, instruktiv das Beispiel des Leptospira-Falles; BGH, NJW 1989,
S. 2947f.; dazu auch Stecher, Ursachenvermutungen, 1995, S. 198.
47 Mayeno/Gleich, Trends in Biotechnology 1994, S. 347.
152

Die Verursachung müßte aber gerade auf der gentechnisch veränderten Eigenschaft
des Organismus beruhen. Diesen Nachweis zu führen, begegnet folgenden
tatsächlichen Schwierigkeiten: Im Dezember 1988 wurde der Herstellungsprozeß
des Medikaments bei Showa Denko auf gentechnische Produktion umgestellt,
jedoch auch eine Änderung im - nicht-gentechnischen - Reinigungsvorgang vorgenommen.
Deshalb läßt sich nicht sicher feststellen, daß gerade die gentechnische
Veränderung des Produkts für die Erkrankung ursächlich war. 48 In dieser
Situation greift nun die Ursachenvermutung des § 34 Abs. 1 ein: Der Geschädigte
braucht diesen Zusammenhang nicht darzulegen, er wird gesetzlich vermutet. Der
Hersteller seinerseits kann die Vermutung widerlegen: Er muß dann nachweisen,
daß es wahrscheinlicher ist, daß die Änderung im Reinigungsvorgang ursächlich
für den Schaden gewesen ist. Gelingt ihm dies nicht, so haftet er nach dem
GenTG.
Tatsächlich tritt in diesem Beispielfall die Haftung nach dem GenTG allerdings
zurück: Da L-Tryptophan ein zulassungspflichtiges Arzneimittel war, welches an
die Verbraucher im Geltungsbereich des AMG abgegeben wurde, ist ausschließlich
§ 84 AMG anwendbar. Im Ergebnis macht dies keinen Unterschied, da es bei
der Haftung nach dem AMG nicht darauf ankommt, aufgrund welcher Inhaltsstoffe
oder Veränderungen das Arzneimittel schädigende Wirkung entfaltet hat.
6.2.6. Schadensbegriff
Der Schadensbegriff des Gentechnikgesetzes entspricht dem bisherigen Recht.
Danach sind Personen- und Sachschäden ersatzfähig, nicht dagegen reine Vermögensschäden
und Umweltschäden. Für die Schädigung von Naturgütern, die nach
der Rechtsordnung in niemandes Eigentum stehen, ist nach dem Gentechnikgesetz
somit kein Ersatz zu leisten. Im Hinblick auf den Umfang des Schadensersatzes
bei der Schädigung von eigentumsrechtlich zugeordneten Naturgütern
(Biotop auf Grundstück) ordnet § 32 Abs. 7 GenTG jedoch abweichend vom
Normalfall des § 251 Abs. 1 BGB an, daß die Wiederherstellung des Biotopes
("Naturalrestitution") nicht deshalb ausgeschlossen ist, weil der Aufwand der
Wiederherstellung den Wert der Sache erheblich übersteigt.
Da gerade ökologische Veränderungen durch den Einsatz bestimmter Anwendungsformen
der Gentechnik nicht ausgeschlossen sind, erweist sich die fehlende
Ersatzfähigkeit von Umweltschäden als wesentliche Lücke im Gesetz. Zudem
geht die bislang ergangene Rechtsprechung zu Freisetzungsversuchen davon aus,
daß eine Eigentumsbeeinträchtigung durch transgene Übertragung von Pflanzen
nur dann gegeben sei, wenn sich dadurch ein besonderes ökologisches Risiko
48 Mayeno/Gleich, Trends in Biotechnology 1994, S. 349.
153

verwirkliche. Allein die Tatsache einer Vermischung von transgenen mit "normalen"
Pflanzen sei selbst dann keine Eigentumsverletzung, wenn die Pflanzen biologisch
angebaut werden und als solche dann nicht mehr vermarktet werden können.
49
6.2.7. Deckungsvorsorge
Für Anlagen, in denen gentechnische Arbeiten der Sicherheitsstufe 2-4 durchgeführt
werden, und für Freisetzungen kann die Bundesregierung durch Rechtsverordnung
bestimmen, daß der Betreiber eine Deckungsvorsorge nachweisen muß,
§ 36 Abs. 1 GenTG. Eine entsprechende Verordnung wurde bislang jedoch nicht
verabschiedet. 50 Die Verpflichtung greift deshalb bislang nicht; auch wurde davon
abgesehen, den Nachweis der Deckungsvorsorge zur Genehmigungsvoraussetzung
zu machen. 51
Unter Präventionsgesichtspunkten ist diese Vorschrift nur insoweit von Interesse,
als die Deckungsvorsorge durch eine Haftpflichtversicherung erbracht wird.
Dies ist jedoch nicht zwingend, vielmehr besteht die Möglichkeit, den Nachweis
durch eine Freistellungs- oder Gewährleistungsverpflichtung des Bundes oder
eines Landes zu erbringen, § 36 Abs. 2 Nr. 2 GenTG. Letzteres ist bei der universitären
Forschung regelmäßig der Fall. 52
6.2.8. Haftungshöchstbetrag
§ 33 GenTG legt eine Haftungshöchstgrenze fest. Danach haftet der Betreiber bis
zu einem Höchstbetrag von 160 Millionen Deutscher Mark pro Ereignis. Der
Höchstbetrag gilt absolut; sind mehrere Geschädigte vorhanden, so ist der Betrag
aufzuteilen.
49 VG Berlin, Beschl. vom 12.9.1995, ZUR 1996, S. 147ff. mit zu Recht ablehnender Anmerkung
von Ginzky, ebd., S. 151ff. Zum Schadensbegriff aus praktischer Sicht vgl. auch
unten, Kap. 8.8.1.
50 Der Entwurf einer entsprechenden Verordnung ist abgedruckt bei Landsberg/Lülling, in:
Eberbach et al., GenTG, 1994, Anh. zu § 36 GenTG.
51 Hirsch/Schmidt-Didczuhn, GenTG, 1991, § 13 Rn. 38 sowie § 36 Rn. 2.
52 Landsberg/Lülling, in: Eberbach et al., GenTG, 1994, § 36 Rn. 25. Vgl. auch unten, Kap.
7.3.2.
154

6.2.9. Haftungsausschlüsse
Abweichend von anderen Gefährdungshaftungstatbeständen kennt das GenTG
keinen Haftungsausschluß bei höherer Gewalt. 53 Der Betreiber haftet somit selbst
dann, wenn außergewöhnliche Naturereignisse wie Erdbeben, Blitzschlag etc.
den Schaden ausgelöst haben.
6.3. Steuerungsgrenzen des geltenden Gentechnikhaftungsrechts
6.3.1. Gentechnikhaftung bei gewerblicher Tätigkeit
Es wurde bereits darauf hingewiesen, daß die Bedeutung des Haftungsrechts in
der Regel darin zu sehen ist, bestehende ordnungsrechtliche Instrumente zu ergänzen.
Darüber hinaus übernimmt das Haftungsrecht dort, wo es an entsprechenden
ordnungsrechtlichen Genehmigungsvorbehalten fehlt, Präventivfunktionen.
So ist durch die Änderung des Gentechnikgesetzes 1993 der gesamte
Bereich gentechnischer Arbeiten der Sicherheitsstufe 1 aus der Genehmigungspflicht
entlassen und lediglich unter Anmeldevorbehalt gestellt worden. Die Gefährdungshaftung
des § 32 GenTG erfaßt diese Arbeiten jedoch ausnahmslos, 54
so daß die rechtliche Verantwortung des Betreibers für seine Tätigkeit insoweit
bestehen bleibt.
Für die Bewertung der Steuerungsfähigkeit der gentechnikrechtlichen Haftungsvorschriften
im Bereich der gewerblichen Tätigkeit dürfte das für das Umwelthaftungsrecht
gezogene Fazit in verschärfter Form zutreffen. Angesichts der
noch ausgeprägteren Schwierigkeiten beim Kausalitätsnachweis wird auch in
Zukunft kaum mit Haftungsfällen zu rechnen sein, so daß die Anspruchsstellungswahrscheinlichkeit
und damit das aus Sicht des Betreibers zu kalkulierende
Haftungsrisiko tendenziell eher abnehmen wird.
Eine gewisse Wirkung dürfte das Haftungsrecht bei größeren Unternehmen
entfalten, bei denen ein größeres Know-how und eine unmittelbare Vernetzung
von Rechts-, Konzessions-, Entwicklungs- und Forschungsabteilungen besteht. 55
Kleineren Betrieben fehlen demgegenüber häufig bereits die notwendigen Kenntnisse,
um das Risiko eines Haftungsfalles zu beurteilen.
53 Hirsch/Schmidt-Didczuhn, GenTG, 1991, § 32 Rn. 27.
54 Koch/Ibelgaufts, GenTG, 1992, § 32 Rn. 16.
55 Instruktiv zum Projektmanagement im Vorfeld der Genehmigungserteilung in einem chemischen
Großbetrieb Henrich, Genehmigungsverfahren, 1994, S. 71ff.
155

6.3.2. Besonderheiten für den Bereich der Forschung
Die bisherigen Erfahrungen mit dem Umwelthaftungsrecht beschränken sich auf
den Bereich der industriellen technischen Risiken. Es ist jedoch nicht ohne weiteres
sicher, daß die dort gemachten Erfahrungen auf den Bereich der Forschung
übertragen werden können.
Zunächst ist zu differenzieren zwischen Industrieforschung und universitärer
Forschung.
6.3.2.1. Industrieforschung
Im Bereich der Industrieforschung dürften die Wirkungen des Haftungsrechts
ebenfalls weitgehend mit den skizzierten Erfahrungen des Umwelthaftungsgesetzes
vergleichbar sein. Industrielle Anwender sind mit Haftungsrisiken eher
vertraut als universitäre Forscher. Einschränkend ist jedoch auch hier darauf hinzuweisen,
daß dies in erster Linie für größere Industrieunternehmen gilt, die nicht
ausschließlich Forschung betreiben, sondern auch industrielle Produktionsanlagen
unterhalten. Für diese Unternehmen ist der Umgang mit Haftungsrisiken nichts
prinzipiell Neues. Der Betreiber wird auch die im Zusammenhang mit der Forschung
möglicherweise vorhandenen Risiken abschätzen und sich gegebenenfalls
versichern. Auch ist der Übergang von Forschung, Entwicklung und Anwendung
häufig fließend. Die Kanalisierung der Haftung auf den Betreiber führt zudem
dazu, daß letztlich eine rechtliche Identität von Forschungsverantwortlichen und
Haftpflichtigen besteht. 56 Dies alles spricht dafür, der Gentechnikhaftung im Bereich
der Industrieforschung eine prinzipielle Eignung zur Verhaltenssteuerung
zuzuschreiben. Für kleinere und mittlere Unternehmen gelten auch hier die bereits
angeführten Einschränkungen.
6.3.2.2. Universitätsforschung
Gänzlich anders sieht es im Bereich der universitären Forschung aus. Die Frage
des rechtlichen Haftungsrisikos ist eine untypische Materie, mit der sich der Laborforscher
normalerweise nicht beschäftigt. Die bisher vorliegenden empirischen
Befunde deuten ebenfalls in diese Richtung. Danach spielen eventuelle Haftungs-
56 Ob sich das 'Haftungsrisiko' allerdings bis in das Bewußtsein der Forscher im Labor fortsetzt,
erscheint eher zweifelhaft. Aussagen zu diesem Fragenkomplex ("Wüßte ich nicht.
Es kann durchaus sein, daß dies dann durch unsere Sicherheitsabteilung aufgefangen wird.
Für viele dieser Fragen, muß ich ehrlich sagen, wäre es günstiger gewesen, wenn Sie mit
unserem Sicherheitsbeauftragten diskutiert hätten ...", Int. Nr. 17, S. 47) deuten eher das
Gegenteil an. Man wird hier aber eine ähnliche 'Filterwirkung' wie bei der Umsetzung der
Gentechnikpflichten aus dem GenTG durch innerbetriebliche Zuständigkeitsverteilungen
annehmen können.
156

isiken im Bewußtsein des Forschungspersonals bei der praktischen Arbeit im
Labor so gut wie keine Rolle. Dies gilt auch für das Leitungspersonal. 57
Durch die bestehende Rechtslage wird dieser Umstand begünstigt. Aufgrund
des öffentlich-rechtlichen Charakters der Universität ist Betreiber im Sinne des §
3 Abs. 9 GenTG die juristische Person Universität, 58 vertreten durch ihren Präsidenten.
Selbst wenn sie die Betreibereigenschaft auf einen Institutsleiter delegiert,
so ist dies für die haftungsrechtliche Zuordnung ohne Belang, denn die Haftung
der juristischen Person bleibt bestehen. Dabei besteht die gesetzliche Gefährdungshaftung
des § 32 GenTG grundsätzlich neben anderen Haftungsvorschriften,
etwa einer Amtshaftung aus § 839 BGB i.V.m. Art. 34 GG, fort. 59
Die Universitäten sind Körperschaften des öffentlichen Rechts und zugleich
staatliche Einrichtungen (§ 2 HHG, § 58 Abs. 1 HRG) des Landes (vgl. etwa § 1
Abs. 2 HUG). Während die Rechtsnatur der Hochschulen als Körperschaften des
öffentlichen Rechts der Freiheit von Wissenschaft und Lehre vor staatlichen Eingriffen
Rechnung trägt, verdeutlicht die Einordnung der Hochschulen als staatliche
Einrichtungen, daß Finanz- und Personalhoheit bei dem jeweiligen Land liegen.
Danach deckt das Land den Finanzbedarf der Hochschulen im Rahmen der
vom Landtag bewilligten Mittel (so § 22 Abs. 1 HHG). Letztlich tritt somit der
Staat in die Haftung ein. 60 Dies gilt auch für die Gefährdungshaftung des § 32
GenTG.
Die staatliche Haftung folgt dabei dem Selbstversicherungsprinzip. Erforderliche
Mittel zum Schadensausgleich sind danach im Haushaltsplan einzustellen.
Eine Fremdversicherung erfolgt grundsätzlich nicht. Dies wird mit dem haushaltsrechtlichen
Grundsatz der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit begründet, da
die Selbstversicherung gegenüber der Fremdversicherung die wirtschaftlich günstigere
Lösung sei. 61 Dem korrespondiert die Regelung in § 36 Abs. 3 GenTG,
wonach Bund, Länder und juristische Personen des öffentlichen Rechts (also auch
Universitäten) von der Pflicht zur Deckungsvorsorge befreit sind. Der Gesetzgeber
ging insoweit davon aus, daß die Adressaten dieser Regelung regelmäßig in
57 Auf Haftungsfragen ging von sich aus nur einer der befragten Genforscher ein, weil dieses
Problem bei einer Freisetzung von der Universitätsverwaltung aufgeworfen worden war
(Int. Nr.12, S. 36).
58 Hirsch/Schmidt-Didczuhn, GenTG, 1991, § 3 Rn. 56.
59 Zum grundsätzlichen Nebeneinander von Amtshaftung und staatlicher Gefährdungshaftung:
Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, 1995, § 28 Rn. 16.
60 Diese Haftung ist nicht subsidiär, sondern trifft das Land unmittelbar, Hirsch/Schmidt-
Didczuhn, GenTG, 1991, § 32 Rn. 17.
61 Vgl. im einzelnen Frischmann, WissR 1989, S. 148.
157

der Lage seien, auch Risiken mit besonders hohem Schadenspotential selbst abzudecken.
62
Die damit verbundenen Probleme einer adäquaten Bewältigung von Großschadensereignissen
können hier nicht weiter vertieft werden. 63 Unter Präventionsgesichtspunkten
ist jedoch festzuhalten, daß damit die von einer (Fremd-)
Versicherung ausgehenden Präventionsanreize - etwa durch Prämiengestaltung
oder "risk-management"-Maßnahmen - ebenfalls entfallen. Da das finanzielle
Risiko von der eigentlichen Tätigkeit entkoppelt ist und sich im allgemeinen
Staatshaushalt verflüchtigt, besteht ein Anreiz zur Risikominimierung durch das
Haftungsrecht für die jeweiligen Vorhabenträger nicht.
Für die staatlich geförderte außeruniversitäre Forschung gilt dieser Befund e-
benfalls. Privatrechtlich organisierte Forschungseinrichtungen sind zwar nicht
nach § 36 Abs. 3 GenTG von der Deckungsvorsorgepflicht befreit. Sie können
jedoch nach Abs. 2 die Deckungsvorsorge auch durch eine Freistellungs- oder
Gewährleistungsverpflichtung des Bundes oder eines Landes erbringen. Dadurch
sollte sichergestellt werden, daß staatlich geförderte Forschungseinrichtungen,
wie etwa die Max-Planck-Institute, sich unmittelbar beim Staat absichern können.
64 Da dies der praktische Regelfall sein dürfte, 65 gilt im Hinblick auf die wegfallende
Präventionswirkung einer Fremdversicherung das zur universitären Forschung
ausgeführte entsprechend.
Daneben bleibt die deliktsrechtliche Verschuldenshaftung des jeweiligen (angestellten)
Bediensteten nach den allgemeinen Vorschriften der §§ 823ff. BGB
bestehen. Soweit der jeweilige Verantwortliche jedoch Beamter (z.B. Hochschulprofessor)
ist, geht die Haftung nach Art. 34 GG i.V.m § 839 BGB auf das Land
über. Dies gilt unabhängig davon, ob man die Forschungstätigkeit als dem hoheitlichen
Bereich zuzuordnende 66 oder als privatrechtliche Tätigkeit auffaßt. Im
letzteren Fall haftet der Beamte zwar nach § 839 auch selbst, er kann jedoch bei
62 Vgl. die amtl. Begr. zu § 30 des Regierungsentwurfs, abgedr. bei Landsberg/Lülling, in:
Eberbach et al., GenTG, 1994, § 36 Rn. 6.
63 Kritisch: Frischmann, WissR 1989, S. 148ff.
64 So die amtl. Begründung, vgl. Landsberg/Lülling, in: Eberbach et al., GenTG, 1994, § 36
Rn. 5.
65 Im Rahmen der staatlichen Forschungsförderung wird offenbar regelmäßig durch Nebenbestimmungen
in den Zuwendungsbescheiden eine Fremdversicherung ausgeschlossen.
Dies ist zwar dann nicht möglich, wenn eine Versicherung gesetzlich vorgeschrieben ist.
Da § 36 Abs. 2 die Absicherung über eine Freistellungs- oder Gewährleistungsverpflichtung
eröffnet und somit eine Fremdversicherung gerade nicht zwingend vorschreibt, wären
entsprechende Auflagen in den Zuwendungsbescheiden nach wie vor möglich. Hierzu ausführlich
Frischmann, WissR 1989, S. 149ff.
66 Für die Lehrtätigkeit der Hochschullehrer wird dies angenommen, vgl. Steinberg/Lubberger,
Staatshaftung, 1991, S. 279.
158

fahrlässigem Handeln den Geschädigten auf die Haftung des Staates verweisen, §
839 Abs. 1 S. 2 BGB. 67
Die tatsächliche Risikoverantwortung des Forschers im Labor und die rechtliche
Zuweisung des Haftungsrisikos fallen somit auseinander. Von daher besteht
für die Leiter und Mitarbeiter der universitären Forschungslabors kein haftungsrechtlicher
Anreiz zur Minderung von Haftungsrisiken. Zudem entfallen die von
einer Haftpflichtversicherung zu erwartenden Präventionsanreize aufgrund des
Selbstversicherungsprinzips der staatlichen Forschung. Aufgrund der fehlenden
Verzahnung zwischen den für etwaige Schadensfälle zuständigen staatlichen
Organen einerseits und den für die universitäre Forschung verantwortlichen Forschern
andererseits bestehen auch keine unmittelbaren Rückkoppelungen. Ein der
Umwelthaftpflichtversicherung vergleichbares Risikomanagement zur Minimierung
des Haftpflichtrisikos geht von der staatlichen Landeshaushaltsverwaltung
nicht aus und ist von dieser auch nicht zu erwarten. Die eingangs angeführten
empirischen Befunde verwundern deshalb nicht.
6.4. Erhöhung der Steuerungsfähigkeit
6.4.1. Verbesserung beim Kausalitätsnachweis
Von entscheidender Bedeutung für die Wirksamkeit eines Haftungsregimes ist die
Regelung des Kausalitätsnachweises. Daß gerade bei Umwelthaftungsfällen hier
die größten Schwierigkeiten liegen, ist vielfach hervorgehoben worden. Der
Nachweis der kausalen Verknüpfung zwischen Gefahrenquelle und eingetretenem
Schaden in der Gentechnik könnte so "zum Kardinalproblem" werden. 68
Andererseits kann das Recht gerade durch Regelungen über Beweismaß und
Beweislast einen Beitrag zum Umgang mit Ungewißheit leisten und eine angemessene
Risikoverteilung vornehmen. Für den Zivilprozeß ist das Phänomen der
"Ungewißheit" durchaus ein typisches: Regelungen über Beweismaß und Beweislast
verteilen das prozessuale Risiko der Unaufklärbarkeit bestimmter Sachverhalte.
Eine Erleichterung beim Kausalitätsnachweis kann dabei auf zwei Wegen erfolgen,
die im praktischen Ergebnis nicht weit auseinanderliegen dürften. 69 Zum
einen könnte das Beweismaß auf den Nachweis der überwiegenden Wahr-
67 Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, 1990, § 25 Rn. 59.
68 Damm, NuR 1992, S. 2.
69 Ebenso Damm, JZ 1989, S. 566.
159

scheinlichkeit gesenkt werden. 70 Entsprechende rechtspolitische Vorschläge wurden
bislang freilich stets zurückgewiesen, wenngleich der erste Entwurf einer
Richtlinie zur Abfallhaftung der EG eine vergleichbare Beweismaßsenkung enthielt.
71 Im Schrifttum wird dies zum Teil befürwortet. 72
In das bestehende deutsche System würde eine verbesserte Vermutungsregelung
eher passen, die die Beweislast zugunsten des Geschädigten verschiebt.
Über die bestehende Regelung in § 34 GenTG hinaus könnte die Vermutungsregel
auch die Emissions- und Immissionskausalität erfassen 73 und nicht lediglich
die Verursachung aufgrund der gentechnischen Veränderung des Organismus.
Ein entsprechender Gesetzesvorschlag wurde im Gesetzgebungsverfahren des
Gentechnikgesetzes bereits vom Rechtsausschuß des Bundesrates sowie von der
SPD-Fraktion unterstützt. 74 Gegen eine derartig erweiterte Vermutungsregel läßt
sich nicht einwenden, daß im Bereich der Gentechnik das Erfahrungswissen fehle,
um eine entsprechende Vermutungsregel aufzustellen. Zutreffend wird darauf
hingewiesen, daß die Beweisnot, die aus der Lückenhaftigkeit des Wissens der
Gentechnologie resultiert, gerade ein Argument für und nicht gegen die Aufnahme
von Beweiserleichterungen ist. 75 Die Gefahr einer Verdachtshaftung besteht dabei
nicht. Fehlen die notwendigen tatsächlichen Erfahrungswerte für die "Eignung"
einer Schädigung im konkreten Fall, so würde die Vermutungsregel zu
Lasten des Geschädigten leerlaufen. Dies schließt aber nicht aus, daß durch fortschreitende
Erkenntnisse ein entsprechendes Wissen erzeugt wird, welches in
Zukunft die Inanspruchnahme der Vermutungsregel begründen könnte. Das Gesetz
wäre damit offen für die Aufnahme neuer Erkenntnisse, womit ein Stück
"Lernfähigkeit" in das Gesetz eingebaut wäre. 76
Neben der Verbesserung der Vermutungsregel ist jedoch auch daran zu denken,
unter bestimmten Voraussetzungen weitere Beweiserleichterungen zuzulassen.
In der Kommentarliteratur wird dies insbesondere bei einem Verstoß gegen
Sicherheitspflichten erwogen. 77 Der BGH hat eine Beweislastumkehr in der
'Kupolofenentscheidung' bei einer Überschreitung von Emissionsgrenzwerten für
70 Teilweise wird die Anwendung eines verringerten Beweismaßes bereits de lege lata in der
Literatur befürwortet; die Rechtsprechung neigt gelegentlich ebenfalls dazu, vgl. Stecher,
Ursachenvermutungen, 1995, S. 203ff.
71 Dazu: Wilmowsky/Roller, Civil, 1992, S. 52-54.
72 Assmann, Rechtsfragen, 1990, S. 72.
73 Vgl. oben, Kap. 7.2.4.
74 Vgl. die Nachweise bei Damm, NuR 1992, S. 4.
75 Damm, NuR 1992, S. 4; im Ergebnis ebenfalls für eine Angleichung an das UmweltHG
Stecher, Ursachenvermutungen, 1995, S. 272.
76 Damm, NuR 1992, S. 4.
77 Hirsch/Schmidt-Didczuhn, GenTG, 1991, § 34 Rn. 16.
160

denkbar erachtet. 78 Der Gesetzgeber könnte eine Beweislastumkehr in Fällen
anordnen, in denen gegen Sicherheits-, Aufzeichnungs- oder Informationspflichten
verstoßen wird, soweit ein Zusammenhang mit den eingetretenen
Schäden vermutet werden kann. Ob demgegenüber auch an den Verstoß gegen
die Risikokommunikationspflicht 79 im Sinne des Erfordernisses eines Wissensaustauschs
weitere Beweiserleichterungen geknüpft werden könnten, erscheint
eher zweifelhaft. Es ist nämlich nicht gesichert, daß insoweit ein Bezug zu einem
konkreten Schadensereignis herstellbar ist.
6.4.2. Anreiz zur Wissensgenerierung
Gesetzliche Vermutungsregelungen werden allgemein auch als Anreiz zur Wissensproduktion
verstanden. Hierzu trägt auch die Einbeziehung des Entwicklungsrisikos
in die gesetzliche Haftung bei. Beides kann einen Anreiz zu
einer verstärkten Sicherheitsforschung geben. 80 Damit kann zwar das Grundproblem
fehlenden Wissens und bestehender Unsicherheit nicht gelöst werden;
das Recht kann jedoch zu einer interessengerechten Verteilung der Lasten beitragen,
die mit dem Mangel an Wissen verbunden sind. 81 Die Ungewißheit trifft
beide Seiten gleichermaßen, aber nur der Betreiber ist in der Lage, Wissensdefizite
durch zielgerichtete Forschung zu beheben.
6.4.3. Reflexives Haftungsrecht?
Allerdings darf man auch von einer erweiterten Kausalitätsvermutung nicht zu
viel erwarten. Angesichts der beschriebenen Besonderheiten im universitären
Forschungsbereich, der einen Großteil der bundesdeutschen Genforschung ausmacht,
und des damit verbundenen praktischen Ausfalls der Steuerungswirkung
der gentechnischen Haftungsvorschriften kann auch die beste Beweislastregelung
nicht weiterhelfen. Zu überlegen ist deshalb, ob das Haftungsrecht nicht als Anreiz
für eine Selbstregulierung - in der Sprache der Systemtheorie: Kontextsteuerung
- genutzt werden kann. Vergleichbares wird für das Strafrecht diskutiert:
Herzog hat darüber nachgedacht, eine "Art von strafrechtlicher Garantie
prozedural geregelter Foren der Selbstkontrolle und Folgenreflexion" zu schaffen.
82 Ausgangspunkt der Überlegung ist dabei, daß sich gerade For-
78 BGHZ 92, 143 (146f.).
79 Vgl. oben, Kap. 1, 3.
80 Hirsch/Schmidt-Didczuhn, GenTG, 1991, § 32 Rn. 13.
81 Assmann, Rechtsfragen, 1990, S. 51.
82 Herzog, ZStW 1993, S. 749.
161

schungsprozesse weitgehend einer konditionalen Programmierung durch Recht
entziehen.
Überträgt man diesen Gedanken in den Bereich des Haftungsrechts, 83 so wäre
zu erwägen, die Haftung daran zu koppeln, daß die Forschung verfahrensmäßigen
Pflichten unterworfen wird, die sie "in die Lage versetzen, die externen Folgen
ihres Wirkens mitzubedenken und als mögliche Rückwirkungen auf sie selbst in
ihre Entscheidungsprozesse einzustellen". 84 Zu denken ist insbesondere an die
Konsultation von Ethik-Kommissionen, aber auch an die Pflicht, die gewonnenen
Forschungsergebnisse in der eigenen Forschungsgemeinde sowie mit externen
Kritikern eigener und anderer Disziplinen zu reflektieren. 85 Hierzu müßten Verfahren
der "Forschungsfolgenabschätzung" entwickelt werden. Entsprechende
Gremien sind so zu besetzen, daß eine möglichst weitgehende plurale Vertretung
wissenschaftlicher Disziplinen und Meinungen gewährleistet ist. Auch wäre
denkbar, risikobehaftete Forschung unter den Vorbehalt einer entsprechenden
Risikobegleitforschung zu stellen.
Bei Erfüllung dieser internen und externen Risikokommunikationspflicht 86 wäre
es denkbar, die zuvor geschaffenen strengen Haftungsvoraussetzungen zu lockern,
etwa eine Verursachungsvermutung zu entkräften. Damit würde derjenige
begünstigt, dessen Forschung transparent ist, sich einer kritischen Prüfung stellt
und zur weiteren Risikoaufklärung beiträgt. Das Haftungsrecht könnte so zum
Motor einer verstärkten Selbstkontrolle werden.
Da gerade im Bereich der universitären Forschung rechtliche Haftung und tatsächliche
Verantwortung auseinanderfallen, wäre darüber hinaus zu erwägen, die
verantwortlichen Leitungspersonen in die Haftung einzubeziehen. Dies gilt insbesondere
für den Projektleiter, der eine herausgehobene Position einnimmt und
einen wesentlichen Teil der Verantwortlichkeit des Betreibers wahrnimmt. 87 Dabei
dürfte allerdings die Haftung nur insoweit auf diese Personen ausgedehnt
werden, als sie entsprechende Pflichten der Selbstkontrolle nicht wahrnehmen.
Dies könnte etwa für die Informations-, Dokumentations- sowie für die näher zu
bestimmende Risikokommunikationspflicht gelten. Insoweit würde es sich um
eine modifizierte Verschuldenshaftung handeln: Erst der Verstoß gegen die gesetzlich
festgelegte Pflicht begründet dann die Haftung.
Da jedoch eine Haftung der verantwortlichen Personen nach § 823 BGB ohnehin
besteht, und diese Haftung gerade auch an Sorgfaltspflichtverletzungen an-
83 Demgegenüber erscheint die Anwendung des Strafrechts in diesem Bereich weniger angemessen,
vgl. hierzu unten, Kap. 6.5.3.
84 Herzog, ZStW 1993, S. 749.
85 Interne "Risikokommunikation", vgl. Eberbach, GenTR, 1994, vor § 14 GenTSV Rn. 10.
86 Vgl. auch oben, Kap. 4.3.4.
87 Eberbach, vor § 14 GenTSV, Rn. 17; vgl. im einzelnen oben, Kap. 4.
162

knüpft, besteht der Unterschied zur geltenden Rechtslage im wesentlichen darin,
daß der Geschädigte in den Genuß der gentechnikrechtlichen Beweiserleichterungen
kommt.
6.4.4. Aufgabe des Selbstversicherungsprinzips bei der universitären Forschung
Mit den vorstehenden Überlegungen ist jedoch das Auseinanderfallen von tatsächlicher
Verantwortung und rechtlicher Haftung bei der universitären Forschung
nicht gelöst. Da eine grundsätzliche Änderung des staatshaftungsrechtlichen
Prinzips der Übernahme der Haftung durch den Staat bereits aus
Gründen des Geschädigtenschutzes nicht sinnvoll ist, erscheint als Haupthindernis
einer Präventionswirkung das Prinzip der Selbstversicherung. Dieses Prinzip
sollte deshalb überdacht werden. Es ist nicht einzusehen, warum nicht auch
staatliche Einrichtungen, sofern sie wie Private einer risikoträchtigen Forschungstätigkeit
nachgehen, eine Fremdversicherung in Anspruch nehmen sollen. Zu einer
unzumutbaren Belastung des Staatshaushaltes dürfte dies kaum führen, zumal die
positiven Präventionsanreize, die damit verbunden sind, zu einer Risikoreduzierung
führen können.
6.4.5. Haftung von Fördergebern
Forschung, insbesondere Grundlagenforschung, kommt ohne staatliche Fördermittel
nicht aus. Mit der Vergabe von Forschungsgeldern ist somit eine wesentliche
Voraussetzung für die Forschung überhaupt gegeben. Damit verbunden sind
freilich auch entsprechende forschungspolitische Steuerungsmöglichkeiten und
letztlich eine staatliche Mitverantwortung für mit der Forschung verbundene Risiken.
Denkbar wäre deshalb, über das Haftungsrecht einen Anreiz für den Fördergeber
zu schaffen, bei der Forschungsförderung verstärkt mögliche Risikofolgen der
Forschung einzubeziehen. Vorbild könnte insoweit die US-amerikanische Kreditgeberhaftung
("lender liability") sein. Ob dies unter Steuerungsgesichtspunkten
sinnvoll ist, wäre allerdings im einzelnen weiter zu überprüfen. 88
88 Zur Wirkung der Kreditgeberhaftung als proaktives Instrument vgl. Führ et al., Proaktive,
1995, Kap. XIII.
163

6.4.6. Fazit
Bei der gentechnischen Forschung, insbesondere im universitären Bereich, erweist
sich das geltende Haftungsrecht weitgehend als nicht geeignet, präventive
Steuerungsimpulse zu geben. Ob dies durch eine umfangreiche Umgestaltung des
geltenden Haftungsrechts, die weit in die bestehenden Strukturen des Staatshaftungsrechts
hineinreichen würde, möglicherweise geändert werden könnte, ist
nicht sicher. Denkbar wäre allerdings, das Prinzip der Selbstversicherung zu ü-
berdenken und durch ein Fremdversicherungsprinzip zu ersetzen.
Sinnvolle Verbesserungen des Haftungsregimes könnten darüber hinaus im Bereich
der gewerblichen Produktion durch eine Verbesserung der Beweislastregeln
sowie durch eine Einbeziehung von Umweltschäden in die Haftung erreicht werden;
"Vergünstigungen" für den potentiellen Verursacher sollten an die Erfüllung
von Risikovorsorge- und Risikokommunikationspflichten geknüpft werden.
6.5. Strafrechtliche Haftung
6.5.1. Funktion und Grenzen strafrechtlicher Normen
Als "schärfstes" Steuerungsinstrument kommen strafrechtliche Regelungen in
Betracht. Im steuerungstheoretischen Zusammenhang stellt sich allerdings die
Frage, in welchem Umfang strafrechtliche Normen überhaupt verhaltenssteuernde
Wirkung entfalten. Die Wirkung von Strafrechtsnormen auf einzelne Personen
bzw. die Eignung solcher Normen zur Steuerung von gesellschaftlichen bzw.
gruppenspezifischen Verhaltensweisen wird mit dem Begriff der generalpräventiven
Wirkung des Strafrechts umschrieben. Während die klassische, in der Aufklärung
begründete, generalpräventive Straftheorie als Theorie des psychologischen
Zwanges auf die abschreckende Wirkung der Strafdrohung setzt,
versuchen neuere Theorien das Strafrechtssystem als einen Teilbereich sozialer
Kontrolle zu begreifen. Dementsprechend ist nicht Abschreckung, sondern Behauptung
und Sicherung der grundlegenden Normen das generalpräventive Ziel
des Strafrechts. 89 Schon daraus erhellt, daß strafrechtliche Sanktionen nur als
äußerstes Mittel zur Sicherung eines grundlegenden (sozialen) Normenbestandes
sinnvoll sind und nicht dazu dienen, "avantgardistische Änderungen der Wertvorstellungen
der Bevölkerung" herbeizuführen. 90 Dementsprechend ergibt sich auch
für den Regelungsbereich Gentechnik im weitesten Sinne, daß nur dort strafrecht-
89 Hassemer, Einführung, 1981, S. 296.
90 Günther, Strafrechtlicher, 1991, S. 140.
164

liche Normen zur Anwendung kommen sollten, wo es um elementare Normabweichungen
geht. Strafrecht ist somit gegenüber anderen Regelungsinstrumenten
stets subsidiär; es stellt die "ultima ratio" gesetzgeberischer Steuerungsmöglichkeiten
dar.
Auch in der neueren generalpräventiven Straftheorie kann im übrigen die Frage,
"inwiefern Strafdrohung und Strafvollzug als Vorbild und Muster sozialer
Kontrolle wirken", nicht abschließend beantwortet werden. 91 Diese Frage muß
hier auf sich beruhen. Es ist jedoch davon auszugehen, daß gerade im Bereich des
industriellen Umweltschutzes strafrechtliche Sanktionsdrohungen eine gewisse
Wirkung entfalten, die eher größer sein dürfte als in "klassischen" Strafrechtsbereichen.
Da strafrechtliche Normen nur gesellschaftlich in erhöhtem Maße unerwünschtes
Verhalten sanktionieren sollen, ist der mögliche Anwendungsbereich
hier von vornherein begrenzt. Strafrechtliche Normen kommen somit vor allem in
zwei Bereichen der Gentechnik in Betracht: Zur Verhinderung ethisch unerwünschter
Experimente, insbesondere im Bereich der Anwendung gentechnischer
Methoden am Menschen, sowie zur Vermeidung sozial unerwünschter Folgen für
die Allgemeinheit und die Umwelt, die sich aus einer unkontrollierten Anwendung
sonstiger gentechnischer Methoden ergeben können.
6.5.2. Bestehende Regelungen
Insbesondere im Bereich der experimentellen Forschung am Menschen gibt es
einen breiten gesellschaftlichen Konsens, bestimmte Verfahren nicht zuzulassen.
92 Dementsprechend stellt das Embryonenschutzgesetz v. 13.12.1990 93 die
künstliche Veränderung der menschlichen Keimbahnzellen - also die Veränderung
der menschlichen Erbinformation - durch § 5 Abs. 1 ESchG unter Strafe. 94
91 Hassemer, Einführung, S. 298.
92 Vgl. etwa aus konservativer Sicht: Vorndran, ZRP 1987, S. 113; im übrigen auch Günther,
Strafrechtlicher, 1991, S. 142 Fn. 18 m.w.N. und S. 143.
93 BGBl. I, 2746.
94 Das Verbot geht zurück auf die klare Empfehlung der Enquête-Kommission, BT-Dr.
10/6775, Abschnitt C 6, 6.3.3.5 (S. 190). Darüber hinaus sind in § 6 ESchG unter anderem
die künstliche Herstellung eines Embryos, der in seinem Genom erbgleich ist mit einem anderen
menschlichen Lebewesen (sogenanntes "klonen") sowie in § 7 die Vereinigung von
Embryonen zu einem Zellverband (d.h. die Herstellung eines mit dem Erbgut von mindestens
vier Elternteilen versehenen Embryos, sogenannte Chimärenbildung) und die Bildung
von Lebewesen, die mit Keimzellen von Mensch und Tier erzeugt wurden (Hybridbildung),
unter Strafe gestellt. Sämtliche dieser Tatbestände schützen die Menschenwürde. Forschungsspezifische
Straftatbestände enthalten auch die §§ 1 und 2 ESchG im Hinblick auf
165

Angesichts der gegenwärtigen Unmöglichkeit, derartige Eingriffe technisch zu
beherrschen, hat sich der Gesetzgeber für ein umfassendes Verbot entschieden.
Ratio legis der Vorschrift ist allerdings nicht die Verhinderung einer "positiven"
Eugenik, also die Züchtung "besserer" Menschen, 95 sondern der Schutz des Lebens,
der körperlichen Unversehrtheit und der Menschenwürde vor Experimenten,
die irreversible Folgen für die Probanden haben würden. 96 Die eigentlichen
grundsätzlichen ethischen Fragen bleiben somit ausgeklammert; der Gesetzgeber
hat sich vielmehr aus technisch-pragmatischen Gründen für ein Verbot
entschieden. 97 Die somatische Gentherapie ist von diesem Verbot allerdings nicht
erfaßt. 98 Insoweit gelten lediglich die allgemeinen Strafrechtsnormen, insbesondere
der §§ 223ff. StGB. Danach ist grundsätzlich in jedem ärztlichen Eingriff
eine tatbestandsmäßige Körperverletzung zu erblicken, 99 die einer besonderen
Rechtfertigung - Einwilligung des Patienten - bedarf. Insoweit wird die Notwendigkeit
einer gesetzlichen Regelung erwogen. 100
Reproduktionstechniken und Embryonenforschung. Das Verbot der Embryonenforschung
gilt als strafbewehrtes Forschungsmoratorium; Günther, Strafrechtlicher, 1991, S. 168f.
95 Daß derartige Vorstellungen nicht bloß in den apokalyptischen Vorstellungen von Gentechnikkritikern
an die Wand gemalt werden, sondern gerade auch bei den Verfechtern der
Gentechnik zu finden sind, belegt in aller Eindrücklichkeit Shapiro, Bauplan, 1995, S. 379:
"Nach dieser Idee ... könnten werdende Eltern aus einer Liste genetischer Möglichkeiten
auswählen, welche Eigenschaften ihr Kind erhalten und welche Defekte korrigiert werden
sollten. Ein Ehepaar in der Zukunft könnte den Wunsch haben, daß ihr Kind zwei Kopien
eines mit musikalischem Talent verknüpften Gens besitzen, aber eines verlieren sollte, das
eine größere Anfälligkeit für umweltbedingten Krebs verleiht. Andere Paare hätten ihre eigene
Wunschliste. Da keine zentrale Planung durch eine kontrollierende Behörde hinsichtlich
der Gesamtbevölkerung beteiligt sein würde, wäre es ebenso wahrscheinlich, daß sich
die Vielfalt erhöht, wie daß sie abnimmt. Die Frage, welche Änderungen 'bessere' Menschen
bescheren, müßte jeder für sich selbst entscheiden. Die Antworten würden unterschiedlich
ausfallen, so wie heute die individuelle Lebensweise variiert.".
96 Keller et al., Kommentar zum Embryonenschutzgesetz, 1992, § 5 Rn. 3 sowie die Gesetzesbegründung
der Bundesregierung, zit. ebd. Rn. 4.
97 Keller et al., Kommentar zum Embryonenschutzgesetz, 1992, § 5 Rn. 5. Ausdrücklich die
Gesetzesbegründung: "Unter diesen Umständen kann ... offenbleiben, ob es überhaupt -
etwa zur Verhinderung schwerster Erbleiden - verantwortet werden könnte, eine künstliche
Veränderung menschlicher Erbanlagen auf dem Wege eines Gentransfers in Keimbahnzellen
zuzulassen ...", zit. n. Keller et al., Kommentar zum Embryonenschutzgesetz,
1992, § 5 Rn. 4. Eine Lockerung des Verbots in eben diesem Sinne hält Bickel, VerwArch
1996, S. 175 offenbar für möglich, allerdings unter Hinweis auf die Mißbrauchsgefahren.
98 Schreiber, Rechtliche, 1995, S. 255. BR-Drs. 417/89, 25; BT-Drs. 11/5460.
99 So jedenfalls die Rechtsprechung des BGH; vgl. zum ganzen Schreiber, Rechtliche, 1995,
S. 253f.
100 Unter Hinweis auf die Rechtsprechung zur "Wesentlichkeit" des Bundesverfassungsgerichts
dafür: Bickel, VerwArch 1996, S. 175.
166

Spezifisch gentechnische Straftatbestände enthält § 39 GenTG. Nach Abs. 2
wird mit Freiheitsstrafe bis zu drei Jahren oder mit Geldstrafe bestraft, wer
- ohne Genehmigung gentechnisch veränderte Organismen freisetzt (Nr. 1),
- ohne Genehmigung eine gentechnische Anlage betreibt (Nr. 2).
Mit dieser Strafvorschrift werden besondere Normabweichungen sanktioniert, die
ein erhebliches Gefahrenpotential verursachen können. Die Strafbarkeit knüpft
allerdings nicht an eine tatsächliche Gefährdung an, sanktioniert wird vielmehr
bereits der "Verwaltungsungehorsam": Wer eine Genehmigung nicht einholt,
macht sich unabhängig davon strafbar, wie gefährlich sein Tun tatsächlich ist. Es
handelt sich insoweit um ein abstraktes Gefährdungsdelikt. Das Gefährdungsausmaß
kann allenfalls bei der Strafzumessung Berücksichtigung finden. Die
Strafbarkeit rechtfertigt sich in diesem Fall aus der Tatsache, daß aufgrund der
besonderen Risiken der jeweiligen Tätigkeit diese unter Genehmigungsvorbehalt
gestellt sind. 101
Eine Erhöhung der Strafdrohung bis zu fünf Jahren tritt ein, wenn durch eine
der vorbezeichneten Handlungen Leib oder Leben anderer, fremde Sachen von
bedeutendem Wert oder Bestandteile des Naturhaushaltes von erheblicher ökologischer
Bedeutung gefährdet werden (Abs. 3). Gleiches gilt, wenn bestimmte,
sonst lediglich als Ordnungswidrigkeiten verfolgte Handlungen derartig qualifizierte
Folgen haben, so etwa die vorsätzlich unterlassene, nicht rechtzeitige oder
nicht richtige Anzeige des Projektleiterwechsels. Bei Abs. 3 handelt es sich um
ein konkretes Gefährdungsdelikt. 102 Strafbar ist darüber hinaus, wer der Dekkungsvorsorgeverordnung
zuwiderhandelt, soweit in dieser Rechtsverordung auf
die Strafvorschrift des Gentechnikgesetzes verwiesen wird (Abs. 1). Der Versuch
und die fahrlässige Handlung sind strafbar.
Diese Regelungen im Gentechnikgesetz erscheinen angemessen. Sie entsprechen
im wesentlichen dem geltenden § 327 Abs. 2 StGB für immissionsschutzrechtliche
Anlagen. Ein Wertungswiderspruch besteht allerdings insoweit, als
eine ohne Genehmigung erfolgte Freisetzung strafbar ist, während das Inverkehrbringen
gentechnisch veränderter Produkte ohne Genehmigung eine bloße
Ordnungswidrigkeit darstellt (§ 38 Abs. 1 Ziff. 7). Da von einem unkontrollierten
Inverkehrbringen unter Umständen für die Verbraucher erheblich höhere Risiken
ausgehen können, erscheint diese Differenzierung nicht plausibel.
101 Zur Vorverlagerung der Strafbarkeit in den Gefährdungsbereich bei Umweltdelikten vgl.
auch Breuer, JZ 1994, S. 1088ff.
102 Eberbach, vor § 14 GenTSV Rn. 72.
167

6.5.3. Weitergehende Steuerung der Forschung durch Strafrecht?
Unter bestimmten Voraussetzungen 103 ist auch die Forschungsfreiheit gesetzlich
begrenzbar; als ultima ratio kann Forschung auch strafrechtlich untersagt werden.
Abgesehen davon, daß bereits die allgemeinen Strafgesetze forschungsbeschränkend
wirken können, 104 wird dies durch die Tatbestände des
ESchG verdeutlicht, die allgemein als verfassungsrechtlich zulässig angesehen
werden.
Ob über die beschriebenen bestehenden Strafrechtsnormen hinaus eine Risikosteuerung
der Forschung durch Strafrecht sinnvoll und überhaupt möglich ist,
erscheint eher zweifelhaft. Zu denken wäre hier etwa daran, daß bereits die Erzeugung
bestimmten Wissens ethisch unerwünscht ist. Die fortschreitende Entschlüsselung
des menschlichen Genoms eröffnet nicht nur neue Chancen der Prävention,
sondern birgt die Gefahr eines "gläsernen Menschen" 105 sowie möglicherweise
einer veränderten Sichtweise auf bestehende - dann vermeidbare -
Krankheiten und Behinderungen. Trotz der berechtigten Vorbehalte gegen diese
Forschungen ist es doch nicht angezeigt, insoweit mit dem Strafrecht zu reagieren.
Die bloße Generierung neuen Wissens zu unterbinden, stellte einen kaum
zu rechtfertigenden Eingriff in die Forschungsfreiheit dar. Die bloße Möglichkeit
sozial-schädlicher Verwendung neuen Wissens vermag deshalb Einschränkungen
der Forschungsfreiheit nicht zu rechtfertigen. Erst wenn die Verwendung dieses
Wissens seinerseits geschützte (Verfassungs-)Rechtsgüter bedroht, kann auch der
Strafgesetzgeber zum Handeln berufen sein. 106 Dies gilt insbesondere für sämtliche
Anwendungsformen der Humangenetik, die die Rechtsgüter Leben, körperliche
Unversehrtheit, Menschenwürde und Persönlichkeitsrecht verletzen können.
Ein non-liquet geht hier zu Lasten der Humangenetik. 107 Zum Schutz dieser fundamentalen
Rechtsgüter können strafrechtliche Normen erforderlich sein. Insbesondere
reichen Maßnahmen der Selbstregulation aufgrund ihrer mangelnden
Verbindlichkeit nicht aus.
Soweit Gefahren im Bereich der "grünen" Gentechnik betroffen sind, etwa
schwerwiegende Auswirkungen auf die Evolution, so ist festzuhalten, daß Strafrechtsnormen
auf klar umrissene Tatbestände, auf konditionierbare Lebenssachverhalte
angewiesen sind. Selbst die hier allein in Frage kommenden Eignungs-
103 Dazu im einzelnen oben, Kap. 4.4.
104 Herzog, ZStW 1993, S. 731.
105 Günther, Strafrechtlicher, 1991, S. 273f.
106 In diesem Sinne auch die Enquête-Kommission "Chancen und Risiken der Gentechnologie",
BT-Dr. 10/6775, Abschnitt E, 1.2.2 (S. 284). Berücksichtigt werden kann allerdings
bereits das Ziel der Forschung, so auch Bickel, VerwArch 1996, S. 169 (176).
107 Günther, ZStW 1990, S. 276.
168

und Gefährdungstatbestände setzen das Wissen um mögliche Gefährdungen voraus.
108 Auf den Umgang mit (objektiver) 109 Ungewißheit ist das Strafrecht noch
viel weniger angelegt als die präventiv wirkenden Normen des Ordnungs- oder
Haftungsrechts. "Unwissenheit schützt vor Strafe nicht"; diese Regel läßt sich
eben nicht auf objektiv nicht bekannte Risiken anwenden, will man nicht ein völlig
konturenloses Strafrecht hinnehmen.
Neuere Überlegungen, die dahingehen, im Wege "reflexiven Strafrechts" die
Unterwerfung unter Verfahren der Selbstkontrolle den Forschern zur Pflicht zu
machen, erkennen demgegenüber an, daß der "rechtliche Hase" dem "technologischen
Igel" ohnehin unterlegen ist 110 und verzichten auf materielle Vorgaben
zugunsten prozedural geregelter Muster der Konfliktbewältigung. 111 Auch insoweit
erscheinen jedoch Strafrechtsnormen verfehlt. Reflexion, Selbststeuerung
und Selbstverantwortung können nicht durch strafrechtliche Sanktionsdrohungen
erzwungen werden. In diesem Bereich besteht darüber hinaus die Gefahr, daß das
Strafrecht kontraproduktiv wirkt. 112 Sinnvoller erscheint es insoweit, durch Anreize
(Forschungsförderung), möglicherweise auch durch haftungsrechtliche
Sanktionen, 113 die Bereitschaft der Forscher zu erhöhen, sich auf entsprechende
Verfahren einzulassen.
108 Instruktiv zu den zu erwartenden Problemen bei der Schaffung eines Straftatbestandes
"Menschheitsgefährdende Forschungsausrichtung" als Gefährdungs- oder Eignungsdelikt:
Herzog, ZStW 1993, S. 746f.
109 Vgl. oben, Kap. 1, S. 24.
110 So das Bild von Herzog, ZStW 1993, S. 732.
111 So das angedachte Modell bei Herzog, ZStW 1993, S. 749f.
112 So im Ergebnis wohl auch Herzog, ZStW 1993, S. 750.
113 Oben, Kap. 6.4.3.
169

170

Kapitel 7: Die Implementierung des Gentechnikgesetzes (Geschlossenes
System)
Bezugnehmend auf die bisher herausgearbeitete analytische Unterscheidung zwischen
'erfahrungsbasierter' und 'ungewißheitsbasierter Regulierung' kann man die
Umsetzung des Gentechnikgesetzes unter zwei Perspektiven betrachten: Zum
einen als die Implementierung herkömmlichen Vorsorgerechts (erfahrungsbasierte
Regulierung), das sich im gegenwärtigen, noch vorwiegend embryonalen Stadium
der technisch-industriellen Umsetzung der Gentechnik überwiegend auf Forschungshandeln
bezieht. Zum zweiten als die Implementierung eines Gesetzes,
das erstmals in stärkerem Maße auch dem Phänomen der Ungewißheit, wie es
insbesondere - aber nicht nur - Merkmal der Forschung ist, Rechnung trägt (ungewißheitsbasierte
Regulierung).
Beide Perspektiven sollen in den nächsten Kapiteln empirisch verfolgt werden:
Welche Sichtweisen machen sich die Behörden, die Wissenschaftler und die Öffentlichkeit
jeweils zu eigen und welche Interaktionsdynamik entwickelt sich
hier?
In diesem Kapitel soll nach der Implementierung des Gentechnikgesetzes, soweit
es die Laborforschung betrifft, gefragt werden. Dabei sollen zunächst die
theoretisch zu erwartenden Interessen erörtert werden und dann die tatsächlich zu
beobachtenden Diskurse und Aktionen auf den einzelnen Ebenen vom Normsender
zu den Normadressaten - und via Novellierungsdebatte zurück - herausgearbeitet
werden.
7.1. Theoretische Überlegungen zur Interessenstruktur im Regulierungsfeld
Zunächst soll vorab gefragt werden, welche Steuerungsinteressen und -kapazitäten
im Regulierungsfeld der die Laborforschung betreffenden Abschnitte des
Gentechnikgesetzes zu erwarten sind, und welche Präferenzen und Optionen für
Folgebereitschaft, Abwanderung oder Widerspruch demnach bestehen. 1
1 Vgl. im folgenden zu Eigeninteressen von Forschungsorganisationen gegenüber politischen
Steuerungsversuchen im allgemeinen Hohn/Schimank, Konflikte, 1990; Schimank/Stucke,
Coping, 1994; Schimank, ZfS 1995; und Schimank, Steuerung, 1995. Zu Eigeninteressen
von Forschungsorganisationen gegenüber der Risikosteuerung im besonderen vgl. Hasse/Gill,
Biotechnological, 1994; sowie Gläser et al., People, 1994. Zu grundsätzlichen
Handlungsoptionen vgl. Hirschman, Exit, 1970.
170

Die Behörden sind zwar grundsätzlich an die Vorschriften des Gentechnikgesetzes
gebunden, aber bei seiner Anwendung ergeben sich Auslegungs- und
Ermessensspielräume. Insbesondere Art und Inhalt der Überwachung ist im Gesetz
nicht näher festgelegt. 2 Als genuines Eigeninteresse kann man den Behörden
unterstellen, daß sie am Erhalt und Ausbau ihrer Kompetenzen und Ressourcen
interessiert sind, dabei aber in der Selektion und Strukturierung ihrer Aufgaben
den Weg des geringsten erwartbaren Widerstands - von seiten der politisch gewählten
Amtsspitze, von anderen Dienststellen, von den Rechtsadressaten oder
aus der Öffentlichkeit - wählen. 3 Dabei sind selbstverständlich auch die amtlicherseits
besonders engen Bindungen an Haushalts-, Dienst- und Datenschutzrecht
zu berücksichtigen. Hinzu kommen spezifische Motive und Interessen, die
sich aus dem angestammten Aufgabenfeld der mit der Umsetzung betrauten Ressorts,
ihrer Vernetzung 4 mit den Klienten und anderen gesellschaftlichen Interessen
und aus persönlichen und professionellen Hintergründen der Behördenvertreter
ergeben.
Auf seiten der Forschungsorganisationen kann man prima facie ein Interesse
am Erhalt der Handlungsautonomie, d.h. Widerstand gegen Einschränkungen bei
der Wahl der Forschungsmethoden und gegen kostenträchtige Sicherheitsmaßnahmen
erwarten. Allerdings ist hier zwischen der betrieblichen und der
disziplinenbezogenen Organisierung der Forschung zu unterscheiden. 5 Betriebliche
Forschungsorganisationen (Universitäten, Großforschungseinrichtungen,
Forschungsabteilungen in Industrieunternehmen etc.) verfügen meistens über
alternative Methoden des Erkenntnisgewinns, repräsentiert vor allem durch die
Konkurrenz verschiedener wissenschaftlicher Kompetenzen, sowie über die Möglichkeit
der Umdefinierung der Erkenntnisziele. Sie können also bei Bedarf auf
andere Forschungsmethoden und Forschungsfelder ausweichen, ohne daß dadurch
per se ihre Organisationsziele gefährdet wären.
Das bedeutet, daß in den seltensten Fällen durch die gesetzliche Restriktion einer
einzelnen Forschungsmethode der Forschungsbetrieb als ganzer stark behindert
wird. Auch sind nicht alle Mitglieder der Forschungsorganisation gleichermaßen
an der Abwehr der Restriktion interessiert. Wissenschaftler, die die Auflagen
leicht erfüllen können oder alternative Methoden beherrschen, können sich
vielmehr von der Restriktion einen Konkurrenzvorteil erwarten. 6 Multinationale
2 Vgl. § 25 GenTG; Roller/Jülich, ZUR 1996, S. 74ff.
3 Vgl. z.B. Frank/Lombness, Administration & Society 1988.
4 Vgl. z.B. Schneider, Politiknetzwerke, 1988.
5 Vgl. Geser, Paradigmatischer, 1974.
6 Gerade in Unternehmen der chemischen und pharmazeutischen Industrie läßt sich bei den
nach wie vor dominanten Chemikern mit ihrer klassischen Orientierung an der Stoffsynthese
Skepsis und Widerstand gegenüber den neuen biotechnologischen Methoden beo-
171

Unternehmen verfügen außerdem über die Option, ihre Forschung in andere Länder
zu verlagern, die oft auch noch eine ganze Reihe weiterer Standortvorteile
bieten.
Schließlich sind öffentliche Forschungsorganisationen aufgrund ihres Finanzierungsmodus
auf das Wohlwollen der politisch organisierten Öffentlichkeit und
gewerbliche Forschungsorganisationen auf die Unterstützung durch Kapitalzufluß
und Produktnachfrage angewiesen. Deswegen können sie nicht allzu offensichtlich
gegen Gesetze verstoßen und dürfen bei ihren Revisionsbegehren nur Argumente
einsetzen, die ans Allgemeinwohl appellieren. 7
Eine etwas andere Interessenlage kann man den subdisziplinär organisierten
wissenschaftlichen Berufsverbänden, also disziplinenbezogenen Forschungsorganisationen
unterstellen: Sie sind meist stärker an einzelnen Methoden orientiert.
Außerdem sind sie vor allem auf die freiwillige Unterstützung durch ihre
Mitglieder angewiesen und müssen zunächst keine anderen Rücksichten nehmen.
Man kann von ihnen daher erwarten, daß sie ungefilterter die Interessen direkt
betroffener Wissenschaftler vertreten.
Es ist anzunehmen, daß die Selbststeuerungsfähigkeit von Forschungsorganisationen
ganz erheblich vom jeweiligen Organisationsmodus abhängt. 8 Generell
wird man erwarten können, daß je nach Verfügbarkeit von Ressourcen (Geld,
Personal) und je nach Koordinierungsgrad und Verbindlichkeit von bürokratisch
oder kollektiv hergestellten Entscheidungen sowohl die Fähigkeit zur im Gentechnikgesetz
vorgesehenen Selbststeuerung - z.B. im Sinne der Organisierung
der Betreiberverantwortung - als auch zur politisch organisierten und empirisch
fundierten Artikulation von Widerspruch gleichermaßen steigt oder fällt.
Organisationen der wissenschaftlichen Communities dürften aufgrund der Tatsache,
daß man hier für die Mitgliedschaft zahlt und nicht bezahlt wird, grundsätzlich
eher als Beratungsorgane im Prozeß der Normensetzung, weniger aber
für die Normendurchsetzung im Bereich der Risikosteuerung geeignet sein. Zwar
können sie aufgrund ihrer Autorität auch über den Kreis der formellen Mitgliedschaft
über Sanktionswirkung verfügen. Ihre Schiedssprüche können daher von
bachten (vgl. Dolata, Internationales, 1994). Ähnliches gilt für die deutsche Pflanzenzuchtbranche,
wo ebenfalls Zurückhaltung bei der Einführung gentechnischer Methoden
vorherrscht (Hasse et al., Technologisierung, 1994).
7 Vgl. den auffallend maßvollen Tenor in der Stellungnahme der Hochschulrektorenkonferenz
in der Novellierungsdebatte zum Gentechnikgesetz: "Das Gentechnik-Gesetz hat also
zu einer Versachlichung der Diskussion um die Anwendung gentechnischer Methoden in
den Hochschulen geführt. Es wird daher in den Hochschulen nicht nur im Sinne einer gesetzlichen
Auflage, sondern auch im Interesse der ihm zugrundeliegenden Intentionen von
allen Beteiligten akzeptiert." (HRK, Stellungnahme, 1992, S. 2).
8 Vgl. Mayntz/Scharpf, Ansatz, 1995, S. 19ff.
172

Belang sein, wenn artikulationsfähige Interessen innerhalb der Community gegeneinanderstehen,
z.B. bei Konflikten über Plagiate oder wissenschaftlichen
Betrug. 9 Sie können ihre knappen Ressourcen aber kaum für eine prophylaktische
- und das heißt notwendigerweise dem Anspruch nach lückenlose - Überwachung
von Sicherheitsstandards einsetzen, wie sie etwa vom Gentechnikgesetz angestrebt
wird. Die vielfach beschworene 'wissenschaftliche Selbstregulierung' kann
hier nur greifen, wenn das 'Standesethos' nicht nur als unverbindliche moralische
Willenserklärung, sondern auch in Form klarer, subsumtionsfähiger Normen formuliert
ist und tatsächlich organisatorische Kapazitäten für die Selbstüberwachung
und wirksame Sanktionen bei Normenverstößen zur Verfügung stehen. 10
Dies ist aber allenfalls dann zu erwarten, wenn die jeweilige Fachorganisationen
über eine Art von Monopolstellung verfügen.
Das führt nun zu der Frage, welche Interessen bei potentiellen Anwendern von
gentechnischen Methoden, also den betroffenen Wissenschaftlern selbst, zu erwarten
sind. Spätestens seit Mary Shelleys 'Frankenstein' von 1817 ist in der
kollektiven Vorstellung das Bild vom verantwortungslosen, heimlich alle Tabus
brechenden Wissenschaftler verankert. Durch besonders vehemente Stellungnahmen
gegen das Gentechnikgesetz und das Pochen auf unbedingte Wissenschaftsfreiheit
wird dieses Klischee wohl tendenziell verstärkt. Dagegen ist aber
zunächst festzuhalten, daß viele wichtige Regeln der Laborhygiene, die auch dem
Arbeits- und Umweltschutz dienen, schon aus funktionellem Eigeninteresse eingehalten
werden müssen, wenn die Experimente zu wissenschaftlich sinnvollen
Ergebnissen führen sollen. 11 Man spricht hier in Anlehnung an die industrielle
Praxis auch von 'Produktschutz'. Eine Regulierung kann hier schon deshalb von
Vorteil sein, weil sie für relativ einheitliche Arbeits- und Ausbildungsbedingungen
sorgt und daher den Transfer von Nachwuchsforschern und
von Forschungsmethoden erleichtert.
Leider decken sich die Maßnahmen zum Produktschutz nicht vollständig mit
den Anforderungen des Arbeits- und des Umweltschutzes, z.T. widersprechen sie
9 Vgl. z.B. Lamnek, Soziologie 1994.
10 Entsprechend ist etwa auch der Versuch weitgehend gescheitert, moralische Standards bei
Menschenversuchen im Rahmen der Auswahl der zur Publikation eingereichten Beiträge
seitens renommierter medizinischer Fachzeitschriften durchzusetzen. Obwohl es eine entsprechende
Willenserklärung des Council of Biology Editors gibt, ist schon ihre Anwendbarkeit
auf konkrete Fälle umstritten. Erst recht scheint es an der Bereitschaft zu mangeln,
die zur Veröffentlichung eingereichten Manuskripte genauer auf die Einhaltung ethischer
Standards zu überprüfen (Brackbill/Hellegers, Hastings Center Report 1980).
11 Andernfalls sind die Reaktionsgefäße mit einer Vielzahl von Keimen kontaminiert, so daß
man Ergebnisse erhält, die weder interpretierbar noch reproduzierbar sind. Das bedeutet
allerdings nicht, daß die Regeln der Laborhygiene auch immer eingehalten würden.
173

sich sogar und sind dann nicht ohne weiteres in Einklang zu bringen. 12 Insofern
stellen sie tatsächlich eine zusätzliche Belastung dar, die sich nicht nur auf diejenigen
Forscher auswirkt, die bereits mit gentechnischen Methoden arbeiten und
dann vielleicht davon Abstand nehmen, sondern auch auf diejenigen, die dies
gerne tun möchten, aber sich vielleicht aufgrund realistischer oder auch - infolge
strategischer Übertreibungen im Regulierungsdiskurs 13 - verzerrter Erwartungen
über den damit verbundenen Aufwand abschrecken lassen.
Da der Umgang mit gentechnisch veränderten Organismen im Geschlossenen
System in verschiedene Risikostufen eingeteilt ist, die verschieden aufwendige
Sicherheitmaßnahmen (S 1 - S 4) erfordern, können die Forscher allerdings auch
auf die niedrigeren Sicherheitsstufen ausweichen. Umgekehrt besteht für diejenigen,
die über Laboratorien der höheren Sicherheitsstufen verfügen, u.U. ein Innovationsvorteil
gegenüber Konkurrenten, die ähnlichen Sicherheitsanforderungen
unterworfen sind: Sie können dann andere als die zumeist in die niedrigen Sicherheitsstufen
eingruppierten Standardorganismen und -methoden benutzen. 14
Dafür, daß Standardorganismen und -methoden in niedrigere Sicherheitsstufen
eingruppiert werden, gibt es zwei sich wechselseitig verstärkende Gründe: Es
12 Z.B. wird bei manchen Werkbänken ein Luftstrom von hinten nach vorne über die Kulturgefäße
geblasen, um eine Kontaminierung der Kulturen durch die Atemluft des Experimentators
zu vermeiden (Produktschutz). Allerdings kann dadurch umgekehrt der Experimentator
leicht mit den über den Kulturgefäßen aufsteigenden Aerosolen infiziert werden
(Problem des Arbeitsschutzes).
13 Die Sorge um den 'Standort' und die vehemente Klage über die angeblich zu restrikive
Regulierungssituation kann sich also auch als self-fulfilling prophecy auswirken und zu
dem nicht-intendierten Effekt führen, den 'Standort kaputtzureden' (vgl. Kraus, Regulation,
1994, S. 10f.).
14 Hohe Sicherheitsstandards werden von denen, die sie vertreten, selbstverständlich immer
inhaltlich gerechtfertigt. Aber diejenigen, die diese Sicherheitsstandards nicht ohne weiteres
erfüllen können, unterstellen dann häufig ein Interesse an der Abwehr von unliebsamer
Konkurrenz. So bemerkte ein Vertreter der Bundesregierung in einer deutschen Diskussionsrunde
zu den auf EG-Ebene geführten Verhandlungen über die Richtlinie zum Umgang
mit biologischen Arbeitsstoffen: "Im Moment ist es ... aus politischen Gründen so,
daß in ungefähr einem Dutzend Fälle die Einstufungen der EG-Arbeitsschutzlisten höher
sind, als die der GenTSV. Sollte das so bleiben, steigt der Druck, die GenTSV zu novellieren."
(Schmitz in BG Chemie, Gentechnikrecht, 1992, S. 275) Und in der Diskussion
fügte er dann hinzu: "Manche wollen es zum Teil auch möglichst hochgesetzt haben, um
nationale Konkurrenz zu unterdrücken, wenn sie selbst einmal die Ausstattung haben." (S.
313). Interessant ist in diesem Zusammenhang auch, daß die European Molecular Biology
Organisation im Anschluß an Asilomar davon ausging, daß Laborsicherheitsmaßnahmen
für die höher eingestuften Experimente so aufwendig wären, daß sie nur in europäischer
Kooperation zu tragen seien, und daß daher mit einem Bedeutungszuwachs der eigenen
Organisation zu rechnen sei (Gottweis, Governing, 1995, S. 114).
174

werden nur solche Organismen zu Standardorganismen, die weniger aufwendige
Sicherheitsmaßnahmen erforderlich machen und deshalb von vielen benutzt werden
können. Indem mit bestimmten Organismen, Vektoren und Methoden viele
Experimente unternommen werden (und sie auf diese Weise zum Standard werden),
wächst der Grad der Vertrautheit ('familiarity'), der oft eine niedrigere Risikoeinstufung
erlaubt. 15 Man kann also behaupten, daß von Restriktionen aus
Arbeits- und Umweltschutzgründen ein Standardisierungsdruck für Forschungmethoden
ausgeht. Diese Standardisierung kann sich, sobald sie etabliert ist, auch
unter wissenschaftlichen oder wirtschaftlichen Gesichtspunkten als funktional
erweisen, indem sie die Diffusionsbedingungen für Methoden und Technologien
verbessert. 'Newcomern' und Wissenschaftlern, die sich nicht primär als 'Gentechniker'
verstehen, sondern diese Methoden nur nutzen wollen, um bestimmte
Forschungsfragen zu beantworten, dürfte damit der Einstieg erleichtert werden.
Der im Endeffekt wahrscheinlich allseits wünschenswerte, aber zunächst nicht
intendierte Nebeneffekt der Standardisierung, wie er von Arbeits- und Umweltschutzauflagen
ausgeht, dürfte allerdings die Interessenwahrnehmung der betroffenen
Wissenschaftler kaum beeinflussen, selbst wenn er 'objektiv' in ihrem Interesse
liegt. Denn bis eine solche Standardisierung vollzogen ist, sind schmerzhafte
Selektionen erforderlich, die, weil sie nicht freiwillig vorgenommen werden, als
Angriff auf die wissenschaftliche Handlungsautonomie erlebt werden können.
Und solange auch der Umgang mit Standardorganismen mit administrativen Auflagen
versehen ist (z.B. S 1-Standard), sehen gerade die 'Newcomer' nur diese
Auflagen und den Aufwand, den sie ihnen abverlangen, nicht aber die systemare
Wirkung des gesamten Regulierungsprozesses, der die Methoden in technischer
Hinsicht erst in ihre Reichweite gerückt hat.
Wenn die Auflagen als zu scharf wahrgenommen werden, besteht für die Wissenschaftler
auch die Möglichkeit, ins Ausland abzuwandern 16 oder Kooperationsbeziehungen
einzugehen, die eine Auslagerung der in Deutschland als besonders
riskant geltenden Arbeitsschritte ermöglichen. Sie könnten aber auch die
Restriktionen ignorieren in der Hoffnung, daß das nicht auffällt oder die möglichen
Sanktionen im Vergleich zum andernfalls zu betreibenden Aufwand relativ
15 Organismen, Vektoren und Methoden, die sich u.U. als gefährlicher erweisen als anfangs
angenommen, scheiden dann als Standardorganismen aus, es sei denn, es gibt wissenschaftlich
oder wirtschaftlich zwingende Gründe, den erforderlichen Sicherheitsaufwand
trotzdem zu tragen.
16 Dies ist eine Option (bzw. eine Drohgebärde), die sich nur dem einzelnen Wissenschaftler,
nicht aber für öffentlich finanzierte Forschungsorganisationen anbietet. Aufgrund der im
Ausland herrschenden Konkurrenz (z.B. USA) oder den schlechten Arbeits- und Lebensbedingungen
(z.B. Schwellenländer) ist dies für die meisten Wissenschaftler wahrscheinlich
keine sehr attraktive Option.
175

milde ausfallen. Schließlich besteht noch die Möglichkeit, auf den verschiedenen
Ebenen - in Verhandlungen mit Vollzugsorganen, vor den Verwaltungsgerichten
oder im Verfahren der Normenrevision - auf eine Abänderung der Restriktionen
zu dringen.
Zu fragen ist schließlich noch, wie das ungewißheitsbasierte Vorsorgeprinzip
('Precautionary principle') von den Wissenschaftlern aufgenommen werden kann.
Wenn es als einfacher 'Sicherheitszuschlag' zur Verschärfung von präventiven
Maßnahmen führt (etwa indem man Containmentanforderungen erhöht), so ist
davon auszugehen, daß keine anderen als die zuletzt angeführten Interessen berührt
werden - eben in verschärfter Weise. Wenn das ungewißheitsbasierte Vorsorgeprinzip
dagegen als zusätzlicher Bedarf an Informationsgewinnung und
Informationsaustausch interpretiert wird, 17 müßte es, zumindest abstrakt, mit
wissenschaftlichen Motiven hochgradig kompatibel sein: Es gälte dann Neues zu
entdecken, auch wenn dieses Neue als unerwünschte Nebenfolge aufzufassen
wäre. Wenn nur die Kriterien der Wahrheitsfähigkeit und der Originalität der
Entdeckung für den innerwissenschaftlichen Reputationsgewinn in Anschlag
gebracht würden, müßte Risikoforschung genauso attraktiv sein wie 'normale',
d.h. an technologischen Anwendungszielen orientierte Forschung. Tatsächlich
wurde 1995 der Nobelpreis, also die höchste Auszeichnung in den Naturwissenschaften,
erstmals für die Entdeckung eines Risikos verliehen. Der Preis für Chemie
ging an Paul Crutzen, Mario Molina und Sherwood Rowland, die sich um die
Entdeckung des Zusammenhangs zwischen FCKW-Emissionen und dem Abbau
des Ozonschilds der Erde verdient gemacht hatten. 18
Zu berücksichtigen ist allerdings, daß die Entdeckung von neuen Risiken bei
gentechnischen Experimenten unmittelbar auf deren Verwendbarkeit als wissenschaftliche
Methoden rückwirken und insofern nicht nur außerwissenschaftliche,
sondern zunächst vor allem innerwissenschaftliche Interessen tangieren
würde. Hinzu kommt, daß sich Vorbehalte, die aufgrund des ungewißheitsbasierten
Vorsorgeprinzips formuliert werden, oftmals empirisch sowieso nur
schwer oder nicht mit den disziplinären Methoden klären lassen, die den betroffenen
'Gentechnikern' selbst zur Verfügung stehen. Insofern kann Widerstand
gegen Risikohypothesen nicht nur aus außerwissenschaftlichen Interessen resultieren,
etwa aus den wirtschaftlichen Vorteilen technologischer Innovation, sondern
auch aus innerwissenschaftlichen Interessengegensätzen, wie sie sich aus der
Verfügbarkeit von Methoden, unterschiedlichen Denkstilen und Professionsinteressen
ergeben. 19
17 Vgl. dazu näher unten, Kap. 10.1.4.
18 Der Spiegel Nr.42/1995, S. 272.
19 Vgl. dazu auch unten, Kap. 8.7.2., Kap. 10.1.2. und Kap. 11.4.6.
176

7.2. Bundesebene: Sicherheitseinstufung durch die Zentrale Kommission
für Biologische Sicherheit (ZKBS) 20
Wenn man nun empirisch nach dem tatsächlichen Implementationsprozeß und
den dabei artikulierten Interessen 21 fragt, ist zunächst festzustellen, daß seit 1990
der Einfluß zentraler Instanzen wie der ZKBS und der Zulassungsstelle für biologische
Sicherheit beim Robert-Koch-Institut (RKI) im Bereich des Umgangs im
Geschlossenen System tendenziell reduziert wurde.
Denn mit der Verabschiedung des Gentechnikgesetzes (1990) wurde den Ländern,
aufgrund von Interventionen des Bundesrates und der Industrie und gegen
Stellungnahmen aus dem Bereich der öffentlich finanzierten Forschung, die Zuständigkeit
für die Genehmigung und Überwachung gentechnischer Anlagen (Labors,
Produktionsstätten) übertragen. 22 Allerdings verblieb der ZKBS die wichtige
Aufgabe, den Landesbehörden die Sicherheitseinstufung der beantragten Experimente
vorzugeben und sie auf diese Weise bundesweit zu vereinheitlichen. 23
Seit der Novellierung des Gentechnikgesetzes im Jahr 1993 nimmt die ZKBS die
20 Vgl. oben, Kap. 5.7. Die nachfolgenden Angaben - zu Kap. 7.2ff. - sind, sofern nicht näher
vermerkt, Tätigkeitsberichten der Behörden entnommen oder gehen aus der Beantwortung
von parlamentarischen Angaben hervor, die in vielen Ländern insbesondere von den Landtagsfraktionen
von Bündnis 90/Die Grünen oder der PDS gestellt wurden. Eine hervorragende
Informationsquelle stellt auch der von der Berufsgenossenschaft der Chemischen
Industrie herausgegebene Tagungsband (BG Chemie, Gentechnikrecht, 1992) dar,
der sich gegenüber den umfangreichen, im Zuge der Novellierungsdiskussion erstellten
Anhörungsunterlagen dadurch auszeichnet, daß dort in beschränkterem Maße 'Fensterreden'
dokumentiert, sondern die vorhandenen Probleme in ungewohnt offener Weise angesprochen
werden. Außerdem wurden in drei Ländern Interviews mit Behördenvertretern
geführt (Int. Nr. 18, Int. Nr. 19, Int. Nr. 20).
21 Man kann Interessen nur anhand theoretischer Überlegungen unterstellen (s.o.) oder auf
artikulierte Interessen rekurrieren. Welchen Interessen (oder anderen Motivationen) die
Akteure aber in ihren Handlungen 'tatsächlich' folgen, läßt sich nicht feststellen. Wenn man
- mit der Psychoanalyse - davon ausgeht, daß es auch unbewußte Motive gibt, kennen
nicht einmal die Akteure selbst ihre 'tatsächlichen' Motive.
22 Der Industrie war an einer Konzentration des Genehmigungsverfahrens gelegen, bei dem
auch andere gesetzliche Auflagen, etwa nach dem Bundesimmissionsschutzgesetz, zu berücksichtigen
sind, deren Vollzug ohnehin in die Zuständigkeit der Länderbehörden fällt.
Die Vertreter der öffentlich finanzierten Wissenschaft wollten dagegen vor allem an den
angestammten Beziehungen zur ZKBS und zum RKI festhalten, die (unter dem Selbstreglement)
in der Zeit vor der Verabschiedung des Gentechnikgesetzes etabliert wurden. Vgl.
Gill, Gentechnik, 1991, S. 142ff.
23 Formell besehen handelt es sich um eine Stellungnahme der ZKBS, die von den Landesbehörden
bei der Entscheidung zu berücksichtigen ist und von der diese nur unter schriftlicher
Darlegung der Gründe abweichen können (vgl. § 11 Abs. 8 , § 12 Abs. 5 GenTG).
177

Einstufung nicht mehr in allen Einzelfällen vor, sondern erstellt nur noch Kriterienlisten,
anhand derer die Landesbehörden selbst die Einstufung vornehmen
können, und wird von diesen nur noch in Präzedenzfällen eingeschaltet, d.h. wenn
über neuartige Experimente - z.B. mit exotischen Organismen oder Vektoren - zu
entscheiden ist. 24
Ihrer Geschichte als Selbstregulierungsorgan der Wissenschaft folgend versteht
sich die ZKBS, zumindest soweit man den Ausführungen ihres gegenwärtigen
Vorsitzenden folgt, als Repräsentantin wissenschaftlicher Interessen. Daran hat
sich durch die Verabschiedung des Gentechnikgesetzes offenbar wenig geändert,
obwohl die ZKBS als ein Beratungsorgan zwischen wissenschaftlicher Expertise
und gesellschaftspolitischem Proporz 25 konzipiert ist und nun - im Unterschied zu
ihrer früheren Rolle in einem auf freiwilliger Selbstbindung basierenden Reglement
- ihre Autorität einer bindenden demokratischen Entscheidung verdankt:
"Die in die staatlichen Regelungen - wenngleich eher als eine Art Widerlager - eingebaute
Zentrale Kommission für Biologische Sicherheit versucht durch ihre Tätigkeit
deutlich zu machen, in welchem Maße die ihr vorgelegten Projekte entweder risikolos
sind (S 1) und damit eigentlich gar keiner Regelung bedürften oder doch mit
geeigneten Vorsorgemaßnahmen in ihrem geringen Risiko sicher zu beherrschen
sind (S 2). ... In ihrer Beratungspflicht gegenüber dem Bund und den Ländern weist
sie auf die bestehenden Überregulierungen hin, versucht Änderungen an dem Gengesetz
entsprechend vorzubereiten und ähnlich weit eingreifende Regelungen in den
skizzierten Nachbarfeldern durch ihre Argumente zu verhindern. Sie hat weder die
verzerrten Darstellungen in den Medien noch deren Wirkung auf die Gesetzgebung
aufhalten können." 26
An den Ausführungen des Vorsitzenden der ZKBS wird deutlich, daß er ungewißheitsbasierte
Vorsorge ('Precaution') nicht mehr für gerechtfertigt hält und nun
zu einer rein auf dem Stand des gegenwärtigen Wissens ('Prevention') basieren-
24 Es handelt sich bei diesem Schritt um einen Standardisierungsprozeß, der vorgenommen
wurde, um die Anmelde- und Genehmigungsverfahren zu beschleunigen und die ZKBS
von Routineaufgaben zu entlasten. Denn es waren (vor der Novellierung) mehrere hundert
Anträge pro Jahr zu bescheiden. Die langen Anmelde- und Genehmigungsfristen, die in der
Novellierungsdebatte beklagt wurden, waren vielfach von der ZKBS mitverursacht worden.
25 Die ZKBS setzt sich aus zehn sachverständigen Wissenschaftlern, die vom Wissenschaftsrat
vorgeschlagen werden, und aus fünf sachkundigen Personen zusammen, die von
Interessenverbänden (Industrie, Gewerkschaften, Berufsgenossenschaften, Wissenschaft,
Umweltschutz) nominiert werden. Der Vorsitzende und seine zwei Stellvertreter sind aus
dem Kreis der Wissenschaftler zu wählen. Für alle Mitglieder der ZKBS wird, um die Beschlußfähigkeit
zu gewährleisten, je ein Stellvertreter bestellt.
26 Hobom, Erfahrungen, 1994, S. 428.
178

den Risikoeinschätzung übergehen möchte. 27 Damit folgt er der überwiegenden
Einschätzung in den betroffenen Wissenschaftlerkreisen, gerät aber in den Widerspruch
zwischen Schiedsrichterrolle und Partikularinteresse, der fast unausweichlich
ist, wenn Entscheidungen im Allgemeininteresse nur von dem Personenkreis
getroffen werden können oder getroffen werden sollen, der selbst betroffen ist.
Auch wenn der gegenwärtige Vorsitzende wahrscheinlich nicht die Meinung aller
ZKBS-Mitglieder repräsentiert, so ist doch festzustellen, daß die Vertreterinnen
des Umweltschutzes in der ZKBS ihre Arbeit dort als weitgehend fruchtlos ansahen
und 1993 von ihrem Amt zurückgetreten sind. 28
Entsprechend wird die ZKBS offenbar gelegentlich direkt von den Antragstellern
angesprochen, um Auflagen der Genehmigungsbehörden zu umgehen. 29
Zugespitzter Dissens mit den Landesbehörden ergab sich auch, als Hamburg, das
zumindest vorübergehend eine eigene wissenschaftliche Beratungskommission
eingerichtet hatte, von der ZKBS-Empfehlung abwich und ein Experiment in eine
höhere Risikogruppe (S 2 statt S 1) einstufte. 30 Soweit die ZKBS mit ihren Empfehlungen
zur Risikoeinstufung auf Kritik seitens der betroffenen Wissenschaftler
stößt, beruft sich der Vorsitzende auf das Gentechnikgesetz, dem er dann eine
generelle Tendenz zur Auferlegung von Sicherheitszuschlägen (entsprechend dem
Prinzip der ungewißheitsbasierten Vorsorge) unterschiebt:
"Das ist das Prinzip dieser Gesetzgebung. Daran kann kein ZKBS-Beschluß vorbei,
daß der genetische Organismus von dem potentiellen Risiko her betrachtet als gefährlicher
eingestuft werden muß als der jeweilige Ausgangsorganismus. Daß das in
vielen Fällen tatsächlich nicht so ist, im Ergebnis auch anders festgestellt wird, ist
eine andere Sache, die aber der grundsätzlichen Konzeption des GenTG nicht zuwiderläuft.
Bei einer Vorwegbegutachtung muß man von dem Gegenteil, also von einer
Risikosteigerung ausgehen. Dazu sind wir gehalten. Das ist Gesetz." 31
27 Bezeichnend ist auch, daß der Vorsitzende der ZKBS in der angesprochenen Veröffentlichung
die Redewendung "hypothetische Gefahren" in dem in der frühen Atomdebatte
(vor Tschernobyl) gebräuchlichen, verharmlosenden Sinn verwendet (vgl. oben, Kap. 1.1.
und Kap. 4.2).
28 Zu den Gründen siehe Mertens, Stellungnahme, 1992. Mertens war bis 1993 als Vertreterin
des Dt. Naturschutzrings Mitglied in der ZKBS.
29 Vgl. die Ausführungen von Eichler, eines Vertreters der Landesbehörden von Nordrhein-
Westfalen, in BG Chemie, Gentechnikrecht, 1992, S. 173.
30 Dies ist einer der wenigen bekannt gewordenen Fälle einer Abweichung der Landesbehörden
vom Votum der ZKBS (vgl. dazu Hamburger Umweltbehörde, Stellungnahme, 1992
sowie ZKBS, Tätigkeitsbericht, 1994, S. 3). Vgl. außerdem Beschluß des VG Berlin vom
20.1.1995, abgedruckt in Eberbach et al., Entscheidungssammlung, 1996, Nr.1 zu § 5
GenTG.
31 Hobom in BG Chemie, Gentechnikrecht, 1992, S. 170f.; die Ausführungen beziehen sich
offenbar auf § 7 Abs. 1 GenTG. Dort ist vorgeschrieben, daß nicht nur das Risikopotential
179

Die Abteilung 'Biologische Sicherheit' beim RKI, 32 bei der die ZKBS mit ihrer
Geschäftsstelle angesiedelt ist, hat durch die Verabschiedung des Gentechnikgesetzes
einen erheblichen Stellenzuwachs erfahren. 33 Primär ist dies sicher auf
die Stellung des RKI als Genehmigungsbehörde für Freisetzungs- und Vermarktungsanträge
zurückzuführen. 34 Zum Teil übernimmt die Abteilung aber
auch Hilfestellungen bei Vollzugsaufgaben der Länderbehörden, die generell für
Anmeldung, Genehmigung und Überwachung der Arbeiten im Geschlossenen
System zuständig sind. 35
Nach Ansicht vieler Beobachter ist insbesondere die Abteilungsspitze, ebenso
wie die ZKBS, als wissenschafts- und industriefreundlich einzuschätzen. 36 Aber
im Unterschied zum derzeitigen Vorsitzenden der ZKBS verteidigt sie die Einbeziehung
der Sicherheitsstufe S 1 durch das Gentechnikgesetz. 37 Tatsächlich würde
mit einer Herausnahme des S 1-Standards aus dem Geltungsbereich des Gentechnikgesetzes,
wie vom Vorsitzenden der ZKBS vorgeschlagen, für gegenwärtig
75 Prozent der gentechnischen Arbeiten im Geschlossenen System jegliche
behördliche Zuständigkeit entfallen.
7.3. Landesebene: Genehmigung und Überwachung
7.3.1. Organisations- und Personalstruktur
In den Flächenstaaten sind die Vollzugsaufgaben zumeist auf drei Ebenen verteilt:
Die Fach- und Dienstaufsicht sowie die Koordinierung zwischen den Ländern im
des Spender- und Empfängerorganismus, sondern auch das erwartete Risikopotential des
gentechnisch veränderten Organismus zu berücksichtigen ist. Für Arbeiten zu Forschungszwecken
ist nach §§ 4ff. GenTSV von der ZKBS eine vorläufige Risikobewertung
vorzunehmen, die je nach Art des Experiments häufig niedriger (Subklonierung, § 5 Abs. 3
GenTSV) und selten höher ausfallen kann als die Risikoeinstufung von Spender- und Empfängerorganismus.
Ein linearer Sicherheitszuschlag ist jedenfalls im Gesetz nicht vorgesehen.
Vgl. hierzu auch die differenzierte Darstellung des Problems bei Mertens, Arbeit,
1993, S. 83f.
32 Vor 1990 als "Zulassungsstelle für biologische Sicherheitsmaßnahmen" bezeichnet.
33 Vgl. das Organigramm der Abteilung im Tätigkeitsbericht des Bundesgesundheitsamts
(BGA, Tätigkeitsbericht, 1993, S. 85); gesprächsweise war zu erfahren, daß es sich um ca.
50 Stellen handeln soll.
34 Vgl. unten, Kap. 8.5.1.
35 Vgl. §§ 28, 29 GenTG.
36 Vgl. Gottweis, Governing, 1995, S. 353.
37 Vgl. Fn. 128 in diesem Kapitel.
180

Rahmen des Länderausschusses für Gentechnik (LAG) 38 wird federführend entweder
von den für Arbeitsschutz oder für Umweltschutz zuständigen Ministerien
(und nachgeordneten Landesämtern) wahrgenommen. Die Anmeldungen und
Genehmigungen werden in den Flächenstaaten in der Regel von den Mittelbehörden
(Regierungspräsidien) bearbeitet. Für die Überwachung sind meistens die
örtlichen Gewerbeaufsichtsämter zuständig.
Wichtige Modifikationen ergeben sich allerdings aus der Tatsache, daß für viele
Vollzugsaufgaben besonderer Fachverstand erforderlich ist, der nicht gleichmäßig
über alle drei Ebenen und dezentral in der Fläche verteilt werden kann. In
einigen Ländern werden daher zumindest Teile der Vollzugsaufgaben auf die
Ministerialebene oder einzelne Regierungspräsidien konzentriert. 39
Die Aufgabenverteilung zwischen Arbeitsschutz- und Umweltschutzbehörden
auf den einzelnen Ebenen ist unterschiedlich geregelt und scheint vor allem mit
den jeweiligen Besonderheiten des Verwaltungsaufbaus in den Ländern zusammenzuhängen.
Die politische Ausrichtung der Landesregierungen scheint bei der
Entscheidung über die Ressortzuständigkeit keine besondere Rolle zu spielen.
Entsprechend sind auch die häufig thematisierten Unterschiede im Vollzugsstil -
einige SPD-geführte Länder stehen in dem Ruf, einer etwas strengeren Auslegung
38 Im LAG werden vor allem Fragen der Rechtsauslegung und praktische Vollzugsaufgaben
diskutiert (vgl. Neuner, Stellungnahme, 1992; Knoche, DVBl. 1993; Vitzthum/Geddert-
Steinacher, Standortgefährdung, S. 157ff.). Mit Empfehlungen an die Länder versucht der
LAG auf einen bundeseinheitlichen Vollzug hinzuwirken. Die für die Genehmigung oder
Anmeldung von gentechnischen Anlagen und Arbeiten in allen Bundesländern verwendeten
Formulare wurden vom LAG erarbeitet. Es existieren nach unserem Kenntnisstand bisher
keine Regelwerke unterhalb der vom Gesetzgeber verabschiedeten Verordnungen (Verwaltungsrichtlinien,
technische Normen). Zu erwähnen sind lediglich die Vorschriften und
Merkblätter der Berufsgenossenschaften, die allerdings in ihrem Präzisierungsgrad nicht
über die - im übrigen sehr detaillierten - Verordnungen hinausgehen.
39 In Hessen sind die Genehmigungsaufgaben bei einem Regierungspräsidium konzentriert
(RP Gießen). In Baden-Württemberg gilt dies sowohl für die Genehmigungs- als auch die
Überwachungsaufgaben (RP Tübingen). In Berlin sind die gesamten Vollzugsaufgaben für
den Bereich öffentlich finanzierter Forschung in einer Abteilung der Senatsverwaltung für
Soziales konzentriert; für private Anlagenbetreiber ist die Senatsverwaltung für Umwelt
zuständig. In einem Regierungsbezirk in Nordrhein-Westfalen ist eine molekularbiologisch
ausgebildete Fachkraft beim Gewerbeaufsichtsamt beschäftigt und leistet der zuständigen
Abteilung im Präsidium inhaltliche Hilfestellung bei ihren Genehmigungsaufgaben. In
Rheinland-Pfalz sind das Landesamt für Umweltschutz und die Gewerbeaufsicht für Genehmigungen
zuständig; die Überwachung liegt bei den Gewerbeaufsichtsämtern. In Bayern
werden Genehmigung und Überwachung von den Regierungspräsidien übernommen.
In Sachsen-Anhalt sind Genehmigungs- und Überwachungsaufgaben bei einem Regierungspräsidium
konzentriert; allerdings obliegt die Überwachung speziell des Arbeitsschutzes
der örtlich zuständigen Gewerbeaufsicht.
181

der Vorschriften zuzuneigen 40 - nicht auf die Ressortzuständigkeit zurückzuführen.
41 Insgesamt sind an der Genehmigung und Überwachung noch
weitere Fachbehörden (Bauaufsicht, Feuerwehr etc.) beteiligt, die als tendenziell
Außenstehende offenbar häufig die Gentechnik generell als relativ gefährlich
einschätzen und daher zu schärferen Auflagen neigen. 42
Soweit ersichtlich, wurden in allen Bundesländern in größerem Umfang neue
Planstellen für die Vollzugsaufgaben geschaffen, so daß bundesweit hochgerechnet
ca. 70-100 Personalstellen hauptamtlich auf diesen Bereich entfallen. 43
Besondere Probleme haben sich in der Anfangszeit daraus ergeben, daß Behördenvertreter
mit Verwaltungserfahrung in der Regel keine Fachkenntnisse im
Bereich der Gentechnik und neu rekrutierte Mitarbeiter mit gentechnischen
Kenntnissen in der Regel keine Verwaltungserfahrung hatten. Daher war für bei-
40 Dieser 'Ruf' läßt sich nur schwer anhand brauchbarer empirischer Vergleichsindikatoren
überprüfen. Die Dauer von Genehmigungsverfahren (s.u.) ist nicht nur auf die Genauigkeit
der Überprüfung, sondern u.U. auch auf Organisationsmängel bei den Behörden, Engpässe
bei der Sicherheitseinstufung durch die ZKBS (s.o.) und auf die Unvollständigkeit der von
den Betreibern vorgelegten Unterlagen zurückzuführen.
41 Eine Ausnahme scheint Berlin darzustellen: Die Umweltverwaltung pflegt dort offenbar
einen deutlich strengeren Vollzugsstil als die Sozialverwaltung. Gegen Auflagen der Umweltverwaltung
hat ein betroffenes Industrieunternehmen erfolgreich vor dem Verwaltungsgericht
geklagt - das ist bisher das einzige Gerichtsverfahren eines Betreibers gegen
eine Behörde. Vgl. dazu Beschluß des VG Berlin vom 20.1.1995, abgedruckt in Eberbach
et al., Entscheidungssammlung, 1996, Nr.1 zu § 5 GenTG. Einwender haben dagegen
schon häufiger - erfolglos - gegen Genehmigungsbescheide für Anlagen und Freisetzungen
prozessiert.
42 Aus Rheinland-Pfalz wird z.B. berichtet, daß die Wasserbehörden die vollständige Inaktivierung
der Abwässer aus allen Laboratorien verlangen (Meffert, VerwArch 1992, S. 474).
43 Eine genauere Abschätzung des Personalaufwands ist aufgrund der vielfältigen Zuständigkeiten
nur schwer möglich. Es liegen uns nur für einige Länder mit zentralisiertem
Vollzug entsprechende Angaben vor: In Berlin sind in der Senatsverwaltung für Soziales
fünf Personen zu ca. 60-90% ihrer Arbeitszeit mit der Genehmigung und Überwachung
von 180 Anlagen beschäftigt. Bei der Senatsverwaltung sind drei Personen für den Vollzug
gegenüber 30 Anlagen von privaten Betreibern zuständig. Außerdem verwenden zwei Personen
im Landesamt für Arbeitssicherheit ca. 60-80% ihrer Arbeitszeit auf entsprechende
Vollzugsaufgaben. In Hessen sind beim RP Gießen fünf Gentechniker und ein Jurist hauptamtlich
für Gentechnik zuständig. Bei den für die Überwachung zuständigen Ämtern für
Immissions- und Strahlenschutz in Frankfurt und Marburg haben jeweils drei Bedienstete
den Aufgabenbereich Gentechnik inne. In Hessen gibt es ca. 240 gentechnische Anlagen.
In Baden-Württemberg (RP Tübingen) sind 13 Personen, davon vier Chemiker, vier Biologen,
ein Biochemiker, ein Mediziner, zwei Juristen und eine Verwaltungskraft für die gesamten
Vollzugsaufgaben gegenüber den ca. 370 Anlagen im Land zuständig. In Sachsen
(acht Anlagen) sind drei Personen hauptamtlich und zwei zur Unterstützung mit Vollzugsaufgaben
betraut.
182

de Personengruppen eine besonders 'buchstabengetreue' Auslegung der Vorschriften
als Absicherungsmodus naheliegend, zumal die Verwaltung unter besonderer
öffentlicher Beobachtung stand.
7.3.2. Regulierungsfeld: Zahl und Dynamik der Labormeldungen
Die überwiegende Zahl der gentechnischen Anlagen und Arbeiten wird von Organisationen
im Bereich öffentlich finanzierter Forschung, insbesondere den Universitäten,
betrieben; Privatunternehmen unterhalten dagegen vergleichsweise
wenig Forschungslabors und halten sich mit dem Einsatz der Gentechnik zu unmittelbar
gewerblichen Zwecken zurück (vgl. Tabelle 1, S. 186). 44
Seit der Verabschiedung des Gentechnikgesetzes hat sich an diesen Relationen
wenig geändert, 45 allerdings ist sowohl im öffentlichen wie im privaten Bereich
immer noch eine absolute Zunahme gentechnischer Anlage zu Forschungszwecken
zu registrieren, obwohl, wie der Vorsitzende der ZKBS anmerkt,
"zu berücksichtigen ist, daß auch manche Unternehmen, und nicht nur Hochschullehrer,
sich rechtzeitig vor dem Einstieg in das GenTG mit entsprechenden
Genehmigungen noch nach den Richtlinien versorgt hatten ..." 46
Bemerkenswert ist allerdings, daß der freiwilligen Registrierung überhaupt in
umfangreicherem Maße Folge geleistet wurde, denn andernfalls hätten die entsprechenden
Zahlen mit dem Inkrafttreten des Gentechnikgesetzes noch viel stärker
in die Höhe schnellen müssen, als das aus den unten aufgeführten Aufstellungen
ersichtlich ist. 47
44 Bei den in Tabelle 1 genannten Zahlen ist allerdings zu berücksichtigen, daß die ehemalige
Registrierung von LP-Einrichtungen sich streng am 10-Liter-Maßstab orientierte, während
das Gentechnikgesetz eine Einordnung nach dem 'wissenschaftlichen' oder 'gewerblichen'
Zweck vorsieht. In der Praxis sind offenbar viele LP-Einrichtungen in Anlagen zu Forschungszwecken
überführt worden (vgl. Meffert, VerwArch 1992, S. 469). Insofern ist
auch kein Rückgang der industriellen Entwicklungs- und Produktionstätigkeit aus den
Zahlen herauszulesen.
45 Da es im Bereich der öffentlichen Forschung eine höhere Fluktuation gibt, markieren
Neumeldungen hier nicht zwangsläufig einen Zuwachs. Insofern könnten sich die relativen
Gewichte etwas stärker zugunsten der Industrieforschung verschoben haben, als es in den
Verhältniszahlen ausgedrückt ist (vgl. Hobom (Vorsitzender der ZKBS) in BG Chemie,
Gentechnikrecht, 1992, S. 72).
46 Hobom in BG Chemie, Gentechnikrecht, 1992, S. 72.
47 Wie in dem Zitat schon angedeutet, erfolgten viele Registrierungen nach den alten Vorschriften
im ersten Halbjahr 1990, als die Verabschiedung des Gentechnikgesetzes schon
absehbar war: entweder haben die Betreiber damals schon länger bestehende Labors noch
schnell nachgemeldet oder sich im Vertrauen auf die Bestandsgarantie in § 41 GenTG ge-
183

Die Forschungsanlagen verteilen sich auf die einzelnen Bundesländer etwa in
der Relation zum Anteil an den allgemeinen Wissenschaftsausgaben, 48 was darauf
hindeutet, daß gentechnische Instrumente sich eines zunehmend ubiquitären
Gebrauchs in der Wissenschaft erfreuen (vgl. Tabelle 2, S. 187). Eine Sättigungsgrenze
ist dabei offenbar noch nicht erreicht. 49
Im Bereich der öffentlichen Forschung ist eine anhaltende Diffusion gentechnischer
Methoden in den unterschiedlichsten naturwissenschaftlichen und
medizinisch-klinischen Forschungsbereichen zu beobachten. 50 Mit der zunehmenden
Standardisierung der Methoden werden diese auch für weitere Fachkreise
zugänglich, ohne daß eine vertiefte Einarbeitung in die molekularbiologischen
Grundlagen oder die anfangs geführten Risikodiskussionen noch erforderlich
sind (s.o., Kap. 7.1.). Das kommentiert eine Molekularbiologin der 'ersten
Generation' im Interview mit den Worten:
"Diese zweite Generation, die jetzt kommt, die bekommt das alles sozusagen schon
vorgesetzt, und das ist so, als wenn ich aus dem Kühlschrank einfach eine Cola
nehme, so kaufe ich mir meinen Kitt zum Klonieren." (Int. Nr. 7, S. 22)
Für die Standardisierungsthese spricht auch die zunehmende Einordnung von
Arbeiten und vor allem von Anlagen in die unterste Sicherheitsstufe (vgl. Tabelle
3, S. 188). 51
wissermaßen auf Vorrat mit Registrierungen 'eingedeckt' (vgl. Gill, GID 1990). Nach der
Verabschiedung des Gentechnikgesetzes sind die Landesbehörden bei ihren Begehungen
an den Universitäten allerdings in drei bekannt gewordenen Fällen auf Labors gestoßen,
die nicht (Hamburg) oder nicht formgerecht (Göttingen, Marburg) gemeldet waren.
48 Vgl. Spalte 6 und 7 in Tabelle 2, S. 187. Erklärbare Abweichungen von dieser Relation
finden sich in den Ländern Hessen und Baden-Württemberg, in denen die Industrieforschung
verstärkt zu Buche schlägt, sowie in den Neuen Ländern, in denen noch Nachholbedarf
bei der Modernisierung der Forschungseinrichtungen besteht.
49 Über den gegenwärtigen Bestand in Niedersachsen (Stand 25.1.1995) sind genauere Angaben
veröffentlicht (Niedersächsischer Landtag, Drucksache 13/712). Danach läßt sich
bei der Anlagenzulassung der folgende zeitliche Verlauf aggregieren:
1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994
36 20 33 30 28 34 36 16
50 Vgl. auch Hobom in BG Chemie, Gentechnikrecht, 1992, S. 72. In Zukunft könnte sich die
DNA-Diagnostik als Forschungsmethode sogar in der Archäologie ausbreiten (vgl. Der
Spiegel Nr. 13/1996, S. 162-175).
51 Die Pionierdisziplinen, d.h. die Kernbereiche der Molekularbiologie und Biochemie, in
denen mit neuen und exotischen Organismen, Vektoren und Methoden experimentiert
wird, die tendenziell eine höhere Sicherheitseinstufung erforderlich machen, sind weitgehend
mit gentechnischen Anlagen versorgt (sie melden aber immer noch neue Arbeiten an).
Wer heute noch eine Anlage anmeldet, arbeitet in der Regel auf einem weiter entfernten
Gebiet und benutzt daher standardisierte gentechnische Systeme, die fast alle nach S 1 eingestuft
sind. Gleiches gilt auch für den zunehmenden Einsatz der Gentechnik in Praktika.
184

Eine ähnliche Tendenz ist bei der Diffusion gentechnischer Methoden in der
Industrieforschung zu beobachten: Sie dienen nicht in erster Linie der Entwicklung
gentechnischer Herstellungsverfahren (z.B. für Enzyme) oder Produkte
(transgene Pflanzen, Tiere, Mikroorganismen), sondern als analytische Instrumente
im Rahmen herkömmlicher FuE-Prozesse, sei es in Pflanzenzucht 52 oder bei
der chemischen Wirkstoffsynthese 53 .
Die starke Diffusion der Gentechnik ist auch insofern bemerkenswert, als gerade
im Bereich der öffentlichen Forschung angesichts von Ressourcenknappheit
und Organisationsmängeln über die Auflagen des Gentechnikgesetzes geklagt
wird (s.u.). Die vielfach aufgestellte Behauptung, daß das Gentechnikgesetz die
Forschung behindere, wird jedenfalls durch die Entwicklung der Anmelde- und
Genehmigungszahlen nicht gestützt. 54
Die starke Diffusion als analytisches Instrument und der relativ zurückhaltende
Einsatz in der Produktion könnte einen spezifisch 'deutschen' Pfad der Technologieentwicklung
darstellen. Dieser wird sicherlich am wenigsten von der gesetzlichen
Regulierung bestimmt, sondern eher noch von der Mobilisierung sozialer
Bewegungen speziell gegen gentechnische Industrieanlagen, Frei-
Daneben mag es auch innerhalb der ZKBS das Bedürfnis geben, Arbeiten generell niedriger
einzustufen, wobei ihr aber durch die GenTSV enge Grenzen gesetzt sind (s.o., Kap.
7.2.).
52 Hasse et al., Technologisierung, 1994.
53 Dolata, Politische, 1996, S. 29; Gill, Gentechnik, 1991, S. 60ff.
54 Sie wird aber auch nicht widerlegt, weil man nicht wissen kann, wie sich die Zahlen ohne
Erlaß des Gentechnikgesetzes entwickelt hätten. Die Tatsache, daß die Zahlen im Bereich
der Industrie relativ niedrig liegen und weitgehend stagnieren, scheint vor allem dadurch
bedingt, daß die großen deutschen Chemieunternehmen Teile der Forschung und Entwicklung
schon vor dem Erlaß des Gentechnikgesetzes ins Ausland verlegt haben. Abschreckungseffekte
für Neuansiedlungen aus dem Ausland scheinen nicht auf tatsächliche
Wirkungen des Gesetzes, sondern - von anderen Faktoren wie Wechselkursen und hohen
Lohnkosten abgesehen - eher auf die psychologischen Wirkungen zurückzuführen sein, die
vor allem von der permanentem Klage über das Gentechnikgesetz und den angeblich so
schlechten 'Standort' ausgehen (vgl. Kraus, Regulation, 1994).
185

Tabelle 1: Neumeldung gentechnischer Arbeiten und Anlagen 55
Arbeiten Anlagen Arbeiten Anlagen
bis 1986 1986-1990 1990-1993 1990-1993
Wissenschaftlicher Zweck
Öff. Betreiber 1136 1104 716 577
Uni 697 744
MPI 200 170
GFE 128 79
andere 111 74
Private Betreiber 135 242 123 98
Anteil in % * 11% 18% 15% 15%
Größerer Maßstab/gewerblicher Zweck **
über 10 Liter 100 *** 53
gewerbl. Zweck 27 5
setzungsversuche und gentechnisch veränderte Nahrungsmittel beeinflußt. In
erster Linie beruht dieser 'Pfad' aber wohl auf einem 'historischen Kompromiß'
zwischen traditionellem Know-how und biotechnologischer Innovation, der einer
relativ konservativen Industriekultur in den betreffenden Bereichen
(Pflanzenzüchtung, Großchemie, Nahrungsmittelbranche) geschuldet ist. 56 Die
auf der Konservierung von traditionellem Know-how beruhenden Widerstände
gegen die Einführung neuer Biotechnologien in der Bundesrepublik wurden bemerkenswerterweise
schon 1979, also vor jeder öffentlichen Mobilisierung, in
einer einschlägigen Studie festgestellt. 57
55 Eigene Zusammenstellung aus Catenhusen/Neumeister, Chancen, 1987, S. 269; BGA,
Liste, 1990; Lange, Entsorgung, 1994, S. 3. *: Anteil in Prozent am Gesamtaufkommen
von Anlagen und Arbeiten. **: Bis zum Erlaß des GenTG wurde nach Maßstab, erst danach
nach dem Zweck der Anlage unterschieden. ***: Die angegebene Zahl bezieht sich
auf den Zeitraum 1981-1988 (ZKBS, Bundesgesundheitsblatt, 1989). Zu den jeweils neuesten
Daten vgl. hier und im folgenden die neu eingerichtete Internetadresse
http://www.rki.de.
56 Wie sich dieser 'Sonderweg' wirtschaftlich auswirkt, wird sich erst noch zeigen. Denn
bisher werden mit der Entwicklung gentechnischer Produkte - auch im Ausland - noch ü-
berwiegend Verluste gemacht (vgl. Dolata, Politische, 1996).
57 Buchholz, Gezielte, 1979. Der konservativen Haltung der Industrie voraus geht allerdings
auch eine relativ späte Aufnahme molekularbiologischer Theorien und Methoden durch die
deutsche Wissenschaft, wie die DFG 1958 in einer "Denkschrift zur Lage der Biologie"
feststellte (Gottweis, Governing, 1995, S. 68f.).
186

Tabelle 2:
Bestand gentechnischer Anlagen in den Ländern und allgemeiner
Anteil des jeweiligen Bundeslandes an den Wissenschaftsausgaben
der Länder im Jahr 1992 58
1990 1991 1992 1993 1994 Labor- Wiss.
1995 anteil Ausg.
BaWü 296 276 370 19,3% 14,3%
Bay 215 159 250 13,1% 14,1%
BlnW 94 104 135 9,6% 8,9%
Brem 3 0,2% 0,8%
Ham 52 80 4,2% 3,9%
Hess 185 242 12,7% 7,7%
NiSa 162 234 12,2% 8,4%
NRW 234 293 382 20,0% 19,8%
RhP 41 63 3,3% 3,6%
Saar 7 0,4% 1,5%
SWH 20 1,1% 3,5%
BlnO 11 49 *
Bran 4 2 FNL: 4,1% 13,5%
MeVop 9 13 **
Sachs 5 8 **
SaAn 22 26 38 **
Thür 4 17 **
58 Eigene Zusammenstellung aus BGA, Liste, 1990; Hartmann/Voß, Biologische, 1991, S. 44
(zu Zahlen in den neuen Ländern); BMFT, Bundesbericht, 1993, S. 573ff. (zu Spalte 7)
und einer Vielzahl von Dokumenten, die uns von den zuständigen Landesbehörden zur
Verfügung gestellt wurden. Spalte 1 und 2: Die Zahlen für Westdeutschland bis zum
1.7.1990 beziehen sich auf den kumulierten Bestand der Neumeldungen. Stillegungen von
Anlagen sind dabei nicht herausgerechnet; daraus (und aus Zusammenlegungen) erklären
sich auch die in Bayern und Baden-Württemberg zunächst abfallenden Zahlen für 1991,
denn nach dem Erlaß des Gentechnikgesetzes haben die Behörden bei der Überführung
von Altanlagen nach § 41 GenTG erstmals eine realistische Bestandaufnahme gemacht. Zu
berücksichtigen ist ohnehin, daß es eine Auslegungsfrage ist, was als 'Gentechnische Anlage'
aufzufassen ist: Es kann sich dabei - je nach Bauart und Konzeption der Forschungsanlage
- um einen Laborraum oder auch um einen Komplex von bis zu 30 Räumen
handeln. "Im Durchschnitt kann man davon ausgehen, daß etwa 6 einzelne Räume eine
gentechnische Anlage bilden" (Brief des RP Braunschweig vom 21.3.1995 an den Autor
[B.G.]). Die Zahlen für Ostdeutschland von 1991 beziehen sich auf "Forschungseinheiten",
weil nach dem Gentechnikgesetz der DDR keine Anlagen registriert wurden. Insgesamt
dürfte es derzeit ca. 1900 - 2000 gentechnische Anlagen geben. Spalte 6: Bei der Berechnung
des prozentualen Laboranteils wurden die jeweils neuesten verfügbaren Zahlen zugrundegelegt.
*: Berlin (W+O) 8,9%. **: Neue Länder zusammen 4,1% Laboranteil und
13,5% Anteil an den Wissenschaftsausgaben der Länder.
187

Tabelle 3: Sicherheitseinstufung gentechnischer Arbeiten und Anlagen zu Forschungszwecken
59
Arbeiten Anlagen Arbeiten Anlagen
1981-1988 1986-1990 1990-1993 1990-1993
S 1 178 556 630 602
S 2 1030 667 184 67
S 3 24 31 25 6
S 4 0 0 0 0
S 1-Anteil in % 14% 44% 75% 89%
7.3.3. Anmeldungs- und Genehmigungsverfahren
Gentechnische Arbeiten und Anlagen müssen seit Inkrafttreten des Gentechnikgesetzes
bei den Landesbehörden entweder angemeldet oder von diesen genehmigt
werden (vgl. Kap. 5.1.). Im Unterschied zu der seit 1978 bzw. 1986 (nach
ZKBS-Richtlinien) geltenden Registrierungsempfehlung für Arbeiten und Anlagen
sind diese Verfahren mit einem erheblichen formalen Aufwand verbunden,
der allerdings im Zuge der Novellierung des Gentechnikgesetzes und der Sicherheitsverordnung
1993 bzw. 1995 wieder deutlich reduziert wurde.
In der Anfangsphase kam es dann offensichtlich in allen Bundesländern zu einer
erheblichen Überschreitung der im Gesetz vorgesehenen Fristen bei den Anmelde-
und Genehmigungsprozeduren. Dafür gibt es drei Ursachen, die häufig
gleichzeitig wirkten:
- Die Behörden waren unzureichend organisiert und kaum mit eingearbeitetem
Personal besetzt (s.o.).
- Die ZKBS war überlastet und konnte aufgrund ihres bloß monatlichen Tagungsrhythmus
der ehrenamtlichen Mitglieder die Sicherheitseinstufung nicht
rechtzeitig abschließen (s.o.).
- Die Antragsteller, zum ersten Male als Forscher mit einem ernsthaft vollzogenen
Gesetz konfrontiert, legten unvollständige Unterlagen vor (s.u.).
Dabei ist aber zu konstatieren, daß es den Landesbehörden schon meist vor der
Novellierung des Gentechnikgesetzes gelungen ist, die von ihnen verschuldeten
Fristüberschreitungen abzubauen. Aus einer detaillierten Aufstellung des Landes
Nordrhein-Westfalen geht hervor, daß bei den fünf Anmeldeverfahren für Forschungsanlagen
in der Sicherheitsstufe 1 im Jahr 1990 die Antragslaufzeiten bei
59 Eigene Zusammenstellung aus ZKBS, Bundesgesundheitsblatt 1989; BGA, Liste, 1990;
Lange, Entsorgung, 1994, S. 3.
188

den Behörden im Schnitt 58 Wochen 60 und die Fristaussetzungen aufgrund unvollständiger
Unterlagen im Schnitt acht Wochen betrugen. Im darauffolgenden
Jahr lagen diese Zahlen für die 29 aufgeführten Anmeldeverfahren der Stufe 1 bei
22 Wochen für die behördeninternen Antragslaufzeiten respektive bei 17 Wochen
für Fristunterbrechungen. Die Behörden arbeiteten also - trotz des nun höheren
Antragsaufkommens - schon bedeutend zügiger, während die Fristaussetzungen
aufgrund unvollständiger Antragsunterlagen auf Darlegungsschwierigkeiten seitens
der Antragsteller hindeuten. 61 Für ebenfalls 29 Verfahren der Stufe 1 im Jahr
1992 lagen die Zahlen mit 17 respektive 5 Wochen schon fast in dem vom Gentechnikgesetz
vorgesehenen Bearbeitungszeitraum. Es ist also sowohl bei den
Behörden wie auch den Betreibern eine zunehmende Vertrautheit mit dem Anmeldeverfahren
zu beobachten. 62
Bei genauerer Betrachtung fällt allerdings auf, daß sowohl die behördlichen
Laufzeiten als auch die Fristaussetzungen innerhalb der einzelnen Regierungspräsidien
nicht so stark streuen wie zwischen den Regierungspräsidien. Dabei
lassen sich tendenziell drei Verteilungsformen unterscheiden: ein RP mit sehr
langen behördlichen Laufzeiten, drei RP's mit fristgerechten behördlichen Laufzeiten
und z.T. überdurchschnittlichen Fristaussetzungen, und ein RP mit fristgerechten
internen Laufzeiten und deutlich unterdurchschnittlicher Fristaussetzung.
Im letztgenannten Regierungsbezirk werden die gentechnischen Anlagen von
einer Universität unterhalten, die wegen der besonders guten Erfüllung ihrer
Betreiberpflichten und der Einhaltung besonders hoher, die gesetzlichen Vorgaben
überschreitenden Sicherheitsstandards in dem Behördenbericht, der ansonsten
gerade gegenüber den Universitäten sehr kritisch ausfällt, lobend erwähnt
wird. 63
60 Nach § 12 Abs. 6 war im GenTG alter Fassung eine Frist von drei Monaten vorgesehen.
Mit dem Ablauf der Frist war eine Zustimmungsfiktion verbunden.
61 Häufige und relativ lange Fristaussetzungen werden auch von der für Gentechnik zuständigen
Senatsverwaltung in Berlin berichtet, die sich vielleicht deutlicher als die Behörden
in NRW um einvernehmliche Beziehungen zu den Betreibern bemüht: "Die Verfahren dauern
in der Regel zwischen 2 Wochen bis 6 Monate - hiervon sind die Zeiten, in denen das
Verfahren ruht, abzuziehen. Zu einer vorübergehenden Unterbrechung der Fristen von ca.
1 Woche bis zu 5 Monaten kam es wegen fehlender Unterlagen gemäß § 11 bzw. § 12
GenTG in der Mehrzahl der Fälle." (Antwort des Senats vom 3.1.95 auf die Kleine Anfrage
Nr. 6125 der MdA Judith Demba).
62 In Baden-Württemberg wurden mit der beim RP Tübingen zentralisierten Verwaltungsstruktur
bereits Mitte 1992 durchschnittliche Antragslaufzeiten von zwei Monaten erreicht
(Maier-Greiner in BG Chemie, Gentechnikrecht, 1992, S. 242).
63 Wahrscheinlich kann man generell die niedrige Streuung der Fristaussetzung innerhalb der
einzelnen Regierungsbezirke (RB) damit erklären, daß die meisten Labors hier jeweils von
einer im jeweiligen RB angesiedelten großen Forschungsorganisation betrieben werden.
189

Andere Anlaufschwierigkeiten - anfangs gab es z.B. noch nicht genügend Fortbildungsveranstaltungen
für die erforderlichen Sachkundenachweise, oder die den
Labors zugrundeliegenden Bauakten waren nicht aufzufinden - scheinen sich ca.
zwei Jahre nach Inkrafttreten des Gentechnikgesetzes weitgehend erledigt zu
haben.
Allerdings ist zu berücksichtigen, daß ein Rückgang der Fristaussetzungen
zwar auf eine bessere Organisierung der Betreiberpflichten, aber nicht zwangsläufig
auf einen für die betroffenen Forscher reibungslosen Verlauf hindeutet.
Denn gerade die bessere Organisierung der Betreiberpflichten kann dazu führen,
daß die anfänglichen Friktionen zwischen Behörden und Betreibern nun in die
internen Beziehungen der Forschungsorganisationen verlagert werden. 64
7.3.4. Überwachung
Bemerkenswert ist die im Vergleich zum sonstigen Umweltrecht 65 offenbar relativ
rege Überwachungstätigkeit der Behörden. Soweit genauere Angaben vorliegen,
kann man davon ausgehen, daß alle Labors, abhängig auch von der Sicherheitseinstufung,
ca. alle ein bis zwei Jahre im Rahmen von Kontrollgängen intensiv
untersucht werden. 66 Dabei berichten einige Behörden von relativ häufigen
Wenn diese ihre Betreiberaufgaben ziemlich gut im Griff hat, fallen die Fristaussetzungen
kurz aus - andernfalls lang. Wären die Verzögerungen hingegen eher auf Versäumnisse
von einzelnen Forschungsinstituten - innerhalb der Universitäten oder Industrieunternehmen
- zurückzuführen, müßte dies zu einer höheren Streuung innerhalb der
Regierungsbezirke führen. Dies gilt zumindest dann, wenn man davon ausgeht, daß die
Betreiber selbst für die Fristaussetzungen verantwortlich sind, und nicht unterstellt, daß
lange Fristaussetzungen durch besonders penible Nachforderungen einzelner RP verursacht
sind.
64 An einer von uns befragten Universität wurde eine zentrale Verwaltungsstelle eingerichtet,
die für die Betreiberpflichten nach dem GenTG zuständig ist und alle Antragsunterlagen
vor der Abgabe an die Behörden nun selbst auf Vollständigkeit prüft und gegebenenfalls an
die Institute zurückgibt. Die mit dieser Aufgabe betraute Person berichtete, daß die Institute
dann oft monatelang bräuchten, bis sie die Unterlagen vervollständigt hätten (Hintergrundgespräch
Nr. 1). Die Institute haben dann wohl vor allem mit den Problemen zu
ringen, die sich auch bei der Formulierung von Drittmittelanträgen ergeben: "Ich glaube,
die größten Schwierigkeiten zahlreicher Antragsteller beruhen darauf, sich selbst und der
Behörde Art und Umfang der beabsichtigten Arbeiten begreiflich zu machen", resümierte
ein Behördenvertreter im Verlauf einer fachöffentlichen Diskussion seine Erfahrungen bei
der Beratung von Antragstellern (Eichler in BG Chemie, Gentechnikrecht, 1992, S. 202).
65 Häufig werden die Behörden nur auf Anzeigen aus der Nachbarschaft hin tätig (vgl. z.B.
Klitzsch, Behörden, 1986, S. 165).
66 In NRW entfielen im Berichtsjahr 1992 auf 293 Anlagen 201 Begehungen und im Berichtsjahr
1993 auf 382 Anlagen 187 Begehungen.
190

Mängeln, die allerdings in den meisten Fällen von den Betreibern abgestellt wurden,
ohne daß die Einleitung von formellen Sanktionsmaßnahmen erforderlich
wurde. 67 Die Mängelrügen bezogen sich oft auf allgemeinere Aspekte des Arbeitsschutzes,
auf Bestimmungen der Gefahrstoffverordnung und des Seuchenrechts,
aber auch auf die für die Gentechnik spezifischen Sicherheitsvorkehrungen.
68 Die Ursachen liegen u.a. in der veralteten baulichtechnischen
Ausstattung, beengten Räumlichkeiten und unklaren Verantwortlichkeiten,
wie sie für öffentliche Forschungsorganisationen, insbesondere die
Universitäten, typisch sind und in der (Groß-)Industrie dagegen offenbar höchst
selten angetroffen werden. Ein besonderes Problem stellt die starke Fluktuation
des Personals in öffentlichen Forschungsorganisationen dar. Diese führt u.a. zu
erheblichen Engpässen bei der Bestellung der Funktion des Projektleiters und des
Beauftragten für Biologische Sicherheit. Die Berliner Behörde gibt an, hier in
67 Es sind uns allerdings drei Fälle (Göttingen, Marburg, Hamburg) bekannt geworden, in
denen umfassendere rechtliche Ermittlungen eingeleitet wurden. Zu den beiden gut dokumentierten
Fällen in Marburg und Göttingen siehe unten, Kap. 7.6.1.
68 Aus zwei Bundesländern (NRW und Berlin) liegen dazu genauere Angaben vor. Es fällt
auf, daß NRW mit seiner eher dezentralen, vor allem auf die staatliche Gewerbeaufsicht
rekurrierenden Vollzugsstruktur den Aspekt klassischer Arbeitssicherheit stärker betont als
die zentralisierte und auf den Gentechnikvollzug spezialisierte Behörde in Berlin. Zu den
Verstößen gegen klassische Arbeitsschutzvorkehrungen zählen z.B. typischerweise stolpergefährliche
Stufen und Schwellen oder überlastete elektrische Leitungen (Feuergefahr).
Spezifisch nach Gentechnikrecht wurden u.a. folgende Mängel gerügt:
- Durchführung nicht angemeldeter Arbeiten der Sicherheitsstufe 1;
- fehlende oder unvollständige Aufzeichnungen;
- zu niedrige Sicherheitseinstufung bei der Durchführung weiterer Arbeiten (zum Teil werden
aber, u.a. aus Produktschutzgründen, von den Forschern höhere Sicherheitsstandards
vorgeschlagen und freiwillig eingehalten);
- mangelhafte oder fehlende Sachkundenachweise bei Projektleitern und Beauftragten für
Biologische Sicherheit (BBS) sowie Unkenntnis des Gentechnikrechts; Unterlassen der
Sicherheitsanweisung für die Mitarbeiter; zu große Zahl der von einem BBS zu betreuenden
Projekte;
- keine oder falsche Kennzeichnung der Anlage;
- fehlende oder mangelhafte Betriebsanweisungen, Hygienepläne und Notfallpläne; keine
oder falsche Kennzeichnung der Anlage; unbefriedigende Zutrittsregelung bei Anlagen
mit Publikumsverkehr (Studenten, Patienten);
- Personen und Arbeiten können den Weisungsstrukturen und der Anlage nicht spezifisch
zugeordnet werden; Durchführung gentechnischer Arbeiten außerhalb der 'Anlage' (z.B.
GVO's in Kühlschränken auf dem Flur);
- Einsatz von Werkbänken, die aus Produktschutzgründen die Luft auf den Experimenator
zublasen (Ansteckungsgefahr), anstatt sie abzusaugen;
- fugenreiche und schlecht desinfizierbare Oberflächen; mangelhafte Desinfektion, ungenügende
Wartung bei Sicherheitswerkbänken.
191

zahlreichen Fällen sogar die vorübergehende Stillegung der betroffenen Anlagen
verfügt zu haben. 69
Mit der beschriebenen Überwachung in Form von Kontrollgängen sind allerdings
in der Regel nur offensichtliche Normverstöße im Bereich organisatorischer
und technischer Voraussetzungen sicheren Arbeitens in gemeldeten Anlagen zu
erfassen. Nicht zu erfassen sind damit hingegen in der Regel
1. gentechnische Arbeiten in nicht gemeldeten Anlagen,
2. Arbeiten mit anderen als den angebenen Organismen und Vektoren,
3. die Einhaltung der Vorschriften auf der Ebene individuellen Verhaltens seitens
der Labormitarbeiter.
Eine möglichst lückenlose Kontrolle würde - ad 1 und 2 - umfangreiche Recherchen
in der Forschungs- und Patentliteratur sowie die Überwachung bei Firmen
erfordern, die einschlägige Reagenzien vertreiben; ad 2 und 3 wären Probeentnahmen
und ihre Untersuchung durch gentechnisch arbeitende Kontrollabors
erforderlich.
Als einziges Land hat Bayern relativ frühzeitig ein staatliches Kontrollabor
aufgebaut und gibt an, gelegentlich auch Proben aus den Labors und ihrer Umgebung
zu untersuchen. Hessen kann in dieser Hinsicht mittlerweile auf ein Labor
des TÜV zurückgreifen. 70 Berlin verfügt seit 1995 über ein halbstaatlich organisiertes
Labor. Auch bei anderen Ländern war der Aufbau entsprechender Einrichtungen
im Gespräch, die auch bundesweit koordiniert werden sollten. Sachsen-
Anhalt verweist in diesem Zusammenhang auch auf die Möglichkeit, eine diesbezügliche
Eigenüberwachung der Betreiber anzuordnen. Berlin erwähnt Literaturrecherchen
zwar als Möglichkeit; es ist aber von keinem Land bekannt, ob sie
tatsächlich durchgeführt werden. Mit dem Zweifel, ob die Kontrollen greifen,
begründet auch ein Projektleiter im Interview seine Skepsis gegenüber dem Gentechnikgesetz:
69 Im Jahresbericht 1993 werden für den Berichtszeitraum 20 "Bescheide zum Ruhen der
Tätigkeit bzw. zur vorübergehenden Stillegung mit Untersagungsverfügung" sowie 79
"Beanstandungen zu Anlagen (graue und schwarze Reiter)" und 175 "Beanstandungen zu
Aufzeichnungen" aufgeführt. In einer Antwort auf eine kleine Anfrage (Berlin Nr.
12/6720) wird angegeben, daß bis Mitte 1995 insgesamt sieben Ordnungswidrigkeitsverfahren
wegen versäumter Anmelde- bzw. Anzeigepflichten eingeleitet wurden. In mehreren
Fällen seien Genehmigungsanträge wegen fehlender Voraussetzungen abgewiesen worden.
70 Im 'Fall Marburg' (s.u., Kap 7.6.1.) hatte es sich als Problem erwiesen, daß die von der
Staatsanwaltschaft sichergestellten Proben nicht untersucht werden konnten, u.a. auch
deshalb, weil es dazu wiederum einer speziellen Genehmigung für gentechnische Anlagen
und Arbeiten bedurft hätte, die damals noch für kein den hessischen Behörden verfügbares
Labor vorlag.
192

"Was hat denn dieser Filter nach dem sowieso [Regelwerk] letztlich für eine Aussagekraft,
wenn es vielleicht genügt, nur eine Zelle irgendwo entweichen zu lassen?
Doch gar keine! Dann wird doch nur geguckt, ist der Filter eingebaut und wird jährlich
der Differenzdruck und alles mögliche gemessen. Es löst letztendlich das inhaltliche
Problem nicht. Aber das Schwerwiegende ist doch, sie können wirklich nicht
kontrollieren, was dort in diesen Kühlschränken ist. Und Sie können doch auch
nicht ... entscheiden ob es dieses Gefahrenpotential gibt, das ich erstmal verneine. ...
Insofern denke ich, dieses ganze Gesetzeswerk geht an sich von dem aus, wo sie nur
noch wissen, dort ist die Tür an der richtigen Stelle und wie ist denn dort die Luftdruckdifferenz
oder sonst was, aber mehr auch nicht. Sie können nicht mal, wenn an
diesen Dingern steht, das ist der Stamm sowieso, z.B. X 1776 71 , oder sonst so obskure
Konstrukte, die es früher einmal gab, nicht mal das können Sie kontrollieren,
ob das dort drin ist. Wie viele seroverwandte Dinge gibt es denn? Sie müßten jedesmal
das ganze Ding sequenzieren ..." (Int. Nr. 9, S. 59f.)
7.3.5. Behörden und Öffentlichkeit
Die Form der Beziehungen zwischen Behörden und Öffentlichkeit ist z.T. durch
das Gentechnikgesetz vorgegeben: Genehmigungen für Forschungsanlagen (ab
Sicherheitsstufe 2) müssen in der Zeitung veröffentlicht werden. 72 Lokal betroffene
Bürger haben dann das Recht, den Genehmigungsbescheid anzufordern und
gegebenenfalls dagegen schriftlichen Widerspruch zu erheben. 73 Dies ist auch in
mindestens zwei uns bekanntgewordenen Fällen - es handelte sich um S 3-Labors
- geschehen; die Widersprüche waren erfolglos.
Im Unterschied zu den Freisetzungsversuchen und der Errichtung gewerblicher
Industrieanlagen hat es zu einzelnen Forschungslabors selten eine breitere Mobilisierung
in der politischen Öffentlichkeit gegeben. 74 Die Vielzahl parlamentarischer
Anfragen zum Vollzug des Gentechnikgesetzes deutet aber an, daß
das Thema trotzdem eine gewisse Aufmerksamkeit genießt. Dies könnte auch
71 Ein Sicherheitsstamm der Stufe B 2.
72 Ein Genehmigungsantrag für eine gewerbliche Anlage (S 1) wurde zurückgezogen, als der
Betreiber erfuhr, daß eine Veröffentlichung in einer Tageszeitung erforderlich sei. Als Begründung
wird kolportiert: "Ich kann doch meine Produkte überhaupt nicht mehr verkaufen,
wenn das öffentlich ruchbar wird, daß ich gentechnisch arbeite!" (Eichler in BG
Chemie, Gentechnikrecht, 1992, S. 57).
73 Rechtsgrundlage ist § 12 GenTVfV. Das Verfahren der Öffentlichkeitsbeteiligung vor
Genehmigungserteilung, das vor der Novellierung auch mit einer mündlichen Anhörung
verbunden war, gilt nur für einen Teil der gewerblichen Anlagen und für die experimentelle
Freisetzung (vgl. oben, Kap. 5.10.).
74 Ausnahme ist der Streit um das biomedizinische Zentrum der Universität Tübingen (vgl.
Fachschaft Biologie, GID 1991).
193

erklären, warum für den Vollzug des Gentechnikgesetzes bei ansonsten stagnierenden
Haushalten und dem politischen Ruf nach 'Deregulierung' eine relativ
große Zahl von Planstellen geschaffen wurde.
Insgesamt ist auch zu beobachten, daß sich die meisten Länderbehörden um eine
relativ starke Transparenz ihrer Vollzugsanstrengungen bemühen - die parlamentarischen
Anfragen z.B. wurden in den meisten Ländern relativ ausführlich
und substantiiert beantwortet, Verstöße gegen das Gentechnikgesetz werden von
manchen Behörden relativ klar benannt. Letzteres könnte allerdings auch im Eigeninteresse
der zuständigen Verwaltungsstellen liegen, die ihre vergleichsweise
gute Personalausstattung rechtfertigen müssen und andererseits nicht - wie bei
schon länger etablierten Gesetzen - der Untätigkeit geziehen werden können,
wenn sie Regelverstöße in ihrem Zuständigkeitsbereich einräumen. Außerdem
wären sie mit einer proaktiven Informationspolitik auf der sicheren Seite für den
Fall, daß Regelverstöße oder gar Schäden in der Öffentlichkeit skandalisiert würden;
sie könnten dann die Verantwortung leichter ganz auf die Betreiber überwälzen.
Ein Abteilungsleiter erklärte uns auch den scheinbaren Widerspruch zwischen
seiner dezidiert befürwortenden Haltung gegenüber der Gentechnik und der berichteten,
relativ strikten Kontroll- und Sanktionstätigkeit seiner Behörde: Seine
Abteilung bemühe sich, vor allem durch Beratung, aber auch durch Überwachung
die Genforscher zur Einhaltung des Gesetzes zu motivieren, um die Genforschung
angesichts der politischen Aktivitäten im Verwaltungsbezirk vor einer Skandalisierung
zu bewahren. Die vielen parlamentarischen Anfragen würden ihm zwar
eine Menge Arbeit bereiten, stellten aber, da sie von einer Oppositionspartei
gestellt würden, eine politisch vollständig unverdächtige Möglichkeit dar, die
Öffentlichkeit über die Tätigkeit seiner Abteilung zu informieren (Int. Nr. 19).
Allerdings ist diese Haltung nicht durchgängig: Es finden sich auch vielfach lapidare
Formulierungen wie etwa 'bloß geringfügige Regelabweichungen'. Eine
Verwaltungsstelle hat uns am Telefon die Zustände in öffentlich finanzierten
Forschungseinrichtungen in ziemlich düsteren Farben geschildert, aber in schriftlicher
Form festgestellt, daß gravierende Verstöße gegen das Gentechnikgesetz
nicht bekannt geworden seien.
Insgesamt halten sich die Länderbehörden - etwa bei der Beantwortung parlamentarischer
Anfragen - mit der Artikulation von Eigeninteressen zurück und
verweisen, wenn immer möglich, auf das Gesetz. Zumindest in Bayern und Berlin
sind die für den Gentechnikvollzug zuständigen Behördenspitzen allerdings im
Interesse der regionalen Wissenschafts- und Wirtschaftsförderung für die Ansiedlung
von gentechnischen Anlagen auch aktiv in der Öffentlichkeit eingetreten.
194

7.4. Organisierung der Betreiberpflichten in der Universitäts- und in der
Industrieforschung 75
Die Betreiberpflichten sind in der (Groß-)Industrie offenbar ziemlich straff organisiert.
Es herrschen sehr klare Vorstellungen über die Delegation von Verantwortung
und die Rollenverteilung zwischen Projektleiter, Beauftragten für Biologische
Sicherheit und sonstigen Leitungspersonen. In dieser Hinsicht ist das Gentechnikgesetz,
insbesondere in seinen organisationsrechtlichen Aspekten, erkennbar
auf die in der Industrie bereits vorhandenen Organisationsformen zugeschnitten.
Sowohl das Gesetz als auch sein Vollzug beruhen in hohem Maße auf einem
Erfahrungstransfer aus der Industrieforschung:
"Ich bin seit 1977 im Unternehmen und von Anfang in die Thematik involviert, also
mit den Richtlinien vertraut. Es war immer ein Repräsentant der Firma in einschlägigen
Gremien vertreten. Nachdem dann 1989 das Gentechnikgesetz verabschiedet
worden war, hatten wir kein wesentliches Problem, weil die Anlagen bereits vorschriftsmäßig
standen und das Unternehmen schon viele Produkte gentechnisch vertrieb
und im großen Maßstab mit rekombinanten Bakterien gearbeitet hatte und dabei
bereits alle Richtlinien gemäß des Gesetzes eingehalten hatte, so daß wir keine
wesentlichen Änderungen vornehmen mußten.
Wir haben praktisch mit den Mitarbeitern der Landesbehörden, die für das Gentechnikgesetz
zuständig waren, immer sehr eng zusammengearbeitet. Dadurch haben
sich sehr gute Beziehungen aufgebaut. Man kennt sich, und das ist gut, wenn man
Probleme lösen muß." 76
Rechte und Pflichten der betreffenden Personen werden von den befragten Forschungsleitern
in detaillierter Form referiert; dabei wird auch immer wieder auf
schriftlich festgelegte Organisationspläne verwiesen. Es wird erkennbar, daß
lange Erfahrungen bei der Umsetzung von Sicherheitsvorkehrungen existieren.
Die Vorschriften des Gentechnikrechts werden zusammen mit anderen Sicherheitsanforderungen
in integrierter Form im Rahmen eines relativ dichten Netzes
75 Die Industrieforschung (in Großunternehmen) und die Universitäten wurden von uns zur
näheren Untersuchung ausgewählt, weil wir aufgrund allgemeinerer Informationen davon
ausgehen, daß sie Extremtypen auf einer Skala zwischen straffen, relativ zentralisierten und
gut ausgestatteten sowie lockeren, zentrifugalen und schlecht ausgestatteten Organisationsformen
darstellen. Die diesbezüglichen Organisierungsformen in kleinen und mittleren
Unternehmen, in Max-Planck-Instituten, in staatlichen Großforschungseinrichtungen und
anderen lehrfreien Forschungsorganisationen der öffentlichen Hand dürften typischerweise
zwischen diesen beiden Extremen zu verorten sein.
76 Int. Nr. 17, S. 6f. Über die Beratung von Behördenvertretern wurde uns allerdings auch
von einer schon lange etablierten gentechnischen Arbeitsgruppe im Bereich der öffentlichen
Forschung berichtet.
195

interner Kontrollen umgesetzt. So charakterisiert ein Forschungsleiter plastisch
einen Unterschied zur Universität:
'Bei den Universitäten wird von den Aufsichtsbehörden z.B. Anstoß daran genommen,
daß Kühlschränke mit transgenen Organismen auf dem Flur stehen. Bei uns
kann das nicht passieren, einfach deshalb, weil die Werksfeuerwehr das auf ihren
regelmäßigen Kontrollgängen entdecken würde. Sie hätte auch die Befugnis, dafür
zu sorgen, daß die Kühlschränke wegkommen.' 77
Die Beauftragten für Biologische Sicherheit nehmen ihre Aufgaben z.T. hauptamtlich
war. Sie üben dabei einerseits Kontrollaufgaben aus:
"Zunächst habe hauptsächlich ich die Sicherheitsthemen bearbeitet, Anträge gestellt,
kurz, alles erledigt, was zum Thema gehört. Als dann die Gruppe größer geworden
ist, wuchs auch der Arbeits- und Zeitaufwand enorm, so daß wir entschieden haben,
jemanden einzustellen, der alle im Zusammenhang mit gentechnischer Sicherheit
anfallenden Aufgaben erledigt. Dieser promovierte Molekularbiologe bearbeitet die
Zulassungen und kontrolliert die Labors. Außerdem, und das ist von großem Vorteil,
kontrolliert er auch uns Forscher, denn er betrachtet die Dinge aus einer anderen
Perspektive als wir. Wir standen einerseits in der Verantwortung, dachten andererseits
aber als Forscher." (Int. Nr. 17, S. 7)
Zum anderen entlasten sie die Forscher auch durch die in ihrer Funktion zentralisierte
Erfahrung im Umgang mit den Behörden:
"Die Antragsformulare für Labor- oder Projektzulassungen liegen als Schablone im
Computer vor, so daß der Forscher nur die notwendigen Daten über das Plasmid,
das Gen oder den Empfängerstamm einsetzen muß. Der oder die Beauftragte für
Biologische Sicherheit vervollständigt dann den Antrag. Dadurch haben unsere Leute
wenig zusätzlichen Aufwand und das Gesetz belastet uns nicht." 78
Die Universitäten stehen dagegen grundsätzlich vor dem Problem, daß sie mit
einer dualen Verwaltungsorganisation operieren, in der sich zwei historische
Organisationsmodi - der ständisch-korporative Modus der akademischen Kollegialorgane
und der bürokratische Modus der professionellen Amtshierarchie -
überlagern: 79 "Es gibt innerhalb dieser Struktur Konstellationen und 'Pfründe', die
unantastbar und vertraglich geregelt sind." 80
Hier kommt es zumindest in der Praxis immer wieder zu Konflikten, wenn
hauptberufliche Verwaltungsangestellte gegenüber akademischen Mitgliedern der
Hochschule Vorschriften durchsetzen sollen. 81 Die dominante Stellung der Pro-
77 Hintergrundgespräch Nr. 2, sinngemäßes Zitat.
78 Int. Nr. 17, S. 8. Eine ähnliche Stellung des Beauftragten für Biologische Sicherheit findet
sich allerdings auch in manchen öffentlichen Forschungsorganisationen.
79 Vgl. Bahrdt, Wissenschaftssoziologie, 1971, S. 187ff.
80 Siller in BG Chemie, Gentechnikrecht, 1992, S. 139.
81 Vgl. auch Hamburger Behörde für Wissenschaft und Forschung, Bericht, 1990.
196

fessoren in der Organisationsstruktur der Universität führt zugleich auch zu besonderen
Engpässen, wenn sich das 'Berufungskarussell' dreht. Technische Sicherheitsauflagen
erfordern überdies Investitionen, für die wiederum die kollegiale
Zustimmung in den entsprechenden Gremien eingeworben werden muß. 82
Die zwei von uns befragten Universitäten 83 bedienen sich unterschiedlicher
Organisierungsformen zur Wahrnehmung der Betreiberpflichten: An der Universität
A nimmt die entsprechende Stelle beim Präsidenten die Betreiberaufgaben
vollverantwortlich wahr. Das heißt auch, daß der gesamte Schriftverkehr mit den
Genehmigungs- und Überwachungsbehörden von dieser Stelle abgewickelt wird.
Diese Stelle berät zugleich die Labors, wie sie den Formvorschriften des Gesetzes
Genüge tun können. So hat es sich etwa als ein Problem erwiesen, daß aufgrund
der hohen Fluktuation des Universitätspersonals häufig Probleme mit der
Bestellung des Projektleiters und des Beauftragten für Biologische Sicherheit
auftreten. Das hat in der Vergangenheit mehrfach zu vorübergehenden Stillegungsverfügungen
für die betroffenen Labors geführt. Entsprechend hat das
Rechtsreferat den Instituten nun vorgeschlagen, mehrere Personen für diese Befugnisse
auszubilden und bestellen zu lassen, so daß personelle Engpässe überbrückt
werden können. Zugleich nimmt das Rechtsreferat aber, nach eigenem
Bekunden, eine, so wörtlich, "rigorose" Haltung gegenüber den Instituten ein. Die
jährlichen Berichte der Beauftragten für Biologische Sicherheit werden hier überprüft,
ob sie den gesetzlichen Bestimmungen genügen. Genehmigungs- und Anmeldungsanträge
werden nur an die Behörde wietergeleitet, wenn sie erkennbar
die entsprechenden Formvorschriften erfüllen, und ansonsten mit den entsprechenden
Hinweisen zurückgegeben. Als interne Überwachungsinstanz fungiert
der technische Sicherheitsdienst der Universität, der der Rechtsstelle berichtet.
Die andere Universität (B) hat die Betreiberpflichten an die Institutsleiter delegiert.
Das ist dort auch bei anderen Sicherheitsvorschriften, etwa der Gefahrstoffverordnung,
üblich. Die zuständige Stelle hat dementsprechend lediglich beratende
Funktion und ist im Referat für Arbeitssicherheit angesiedelt. Gleichwohl berichtet
auch sie über Konflikte mit Institutsleitern, die allerdings in diesem Modell
einen doppelten Charakter haben: Zum einen beschweren sich die Institutsleiter,
daß sie sich selbst um alles kümmern müssen; andererseits scheint das Arbeitssi-
82 Öffentliche Forschungsorganisationen sind zwar grundsätzlich von der Entrichtung von
Verwaltungsgebühren an die Landesbehörden freigestellt. Allerdings müssen sie für die
Beiziehung der ZKBS - und bei Freisetzunganträgen auch für die Kosten des Beteiligungsverfahrens
- aufkommen. Dies kann eine zusätzliche Belastung darstellen, zumindest
solange dafür in den Etats der Forschungsorganisationen oder bei den Drittmittelgebern
keine ausgewiesenen Haushaltposten bereitstehen.
83 Int. Nr. 16; Hintergrundgespräch Nr. 1; vgl. auch Siller in BG Chemie, Gentechnikrecht,
1992, S. 138ff.
197

cherheitsreferat trotz seiner nominell nur beratenden Funktion de facto auch Ü-
berwachungsfunktionen auszuüben und verfügt nach eigenem Bekunden mit einem
Stillegungshinweis bei exponierten Gefährdungen über ein ausreichendes
Durchsetzungspotential.
Trotz der in den Interviews dargestellten Straffheit interner Kontrollen ist anzumerken,
daß zumindest anfänglich an vielen Universitäten größere Schwierigkeiten
bestanden, die Betreiberpflichten zu organisieren. 84 Für Irritationen bei
den Forschern sorgt - zumindest im Organisationsmodus A (s.o.) - die Dreiecksstellung
'Forscher - Betreiber - Behörde', die nur in beschränktem Maße eine
direkte Kommunikation zwischen den Labors und den Vollzugsbehörden erlaubt.
Im Extremfall sieht man die Universitätsverwaltung sogar "im anderen Lager":
"Der Kanzler und seine Mitarbeiter ... sind nicht primär an dem zügigen Fortgang
gentechnischer Forschungsarbeiten interessiert. Vielmehr werden sie die Priorität
ihres Tuns in der Absicherung der Verwaltung gegenüber der Aufsichtsbehörde sehen.
... Der Gesetzgeber hatte ja - seine Behörden kennend - als Obergrenze für Bearbeitungsfristen
2 - 3 Monate vorgeschrieben; dann sollten Anträge automatisch
angenommen sein. Um diese Fristen zu unterbrechen, hielt der Betreiber [gemeint
ist wohl die Universitätsverwaltung] unsere 'auf den Dienstweg' gebrachten Anträge
erst einmal zurück und schickte informelle Vorabkopien an die Aufsichtsbehörde."
85
Gegen den Vorwurf, daß das Gentechnikgesetz nicht auf die Universitätsstrukturen
zugeschnitten sei, wenden Behördenvertreter ein, daß die Universitäten für
ihre Desorganisation selbst verantwortlich seien und es sich im übrigen auch nicht
um ein gentechnik-spezifisches, sondern ein allgemeines arbeitsschutzrechtliches
Problem handele. 86 Ein mit der Koordination der Betreiberpflichten betrauter
Universitätsvertreter erklärte auf diesen Vorhalt, warum dieses allgemeine Defizit
erst durch das Gentechnikgesetz aufgedeckt wird:
"Bei den bisherigen Rechtsverordnungen aus dem genannten Bereich, wie z.B. der
GefStoffV oder ähnlichen, hatte der Gesetzgeber Fehler begangen, weil er etwas geschaffen
hatte, was nicht umsetzbar war. Sozusagen als Konzession hat er die Umsetzung
dann einfach wenig kontrolliert. Dies hat dazu geführt, daß bei den Universitäten
immer alles einfach weiterlief. Und nun kommen sie eben in die Situa-
84 Auch in den Fällen 'Göttingen' und 'Marburg' waren Verletzungen der Betreiberpflichten
entscheidend für den Konfliktverlauf (s.u., Kap. 7.6.1.).
85 Bujard in BG Chemie, Gentechnikrecht, 1992, S. 76ff.
86 Knoche und Maier-Greiner in BG Chemie, Gentechnikrecht, 1992, S. 181 respektive S.
244f. Zusätzlich ist anzumerken, daß die Universitäten auch nicht, wie Industrieunternehmen,
der Kontrolle durch fachlich spezialisierte Berufsgenossenschaften unterliegen;
sozialrechtlich zuständig sind die Eigenunfallversicherungen der Länder, die sich allenfalls
mit Gefährdungen befassen, wie sie für Büroarbeitsplätze typisch sind.
198

tion, daß sie durch dieses neue Gesetz, bei dem eine Strafbewehrung und strengere
Kontrollen vorhanden sind, auf einmal vieles neu strukturieren müßten. Und das
stellt die Universitäten vor ein Problem, welches durch das GenTG aufgeworfen
wird." 87
7.5. Risikowahrnehmung und Risikokontrolle im Labor
Um die Organisation der Risikokontrolle im Labor selbst kennenzulernen, insbesondere
im Bezug auf Wahrnehmungs- und Verhaltenskomponenten, die von der
behördlichen Überwachung nicht erfaßt werden (können), haben wir mit drei
universitären Arbeitsgruppen aus dem Bereich der molekularbiologischen Grundlagenforschung,
der klinischen Medizin und der Pflanzengenetik ausführliche
Interviews geführt. 88 Um ein möglichst vollständiges Bild exemplarischer Organisationsabläufe
zu erhalten, wurden dabei möglichst alle der mit einem Projekt
betrauten Arbeitsgruppenmitglieder befragt. Selbstverständlich müssen die Antworten
vorsichtig interpretiert werden, weil sie weder repräsentativ sein können,
noch zwangsläufig eine 'ungeschminkte' Abbildung der tatsächlichen Verhältnisse
darstellen. 89
Soweit sich erkennen läßt, sind grundlegende Sicherheits- und Hygieneregeln
bei den Labormitarbeitern präsent. Ob dies auf Einflüsse des Gentechnikgesetzes
zurückzuführen ist, läßt sich jedoch kaum sagen, weil die meisten dieser Regeln
ohnehin für den Produktschutz erforderlich sind und die meisten Labormitarbeiter
- z.B. als Doktoranden - keine Erfahrungen über die Zeit vor 1990 besitzen. Die
Herkunft und die genaueren Funktionsaspekte der Regeln bezüglich des Produkt-,
Arbeits- und Umweltschutzes sind vielen der noch weniger erfahrenen Labormitarbeiter
nur rudimentär bewußt: "So gut bin ich nicht informiert. Ich habe jetzt
nicht alle Bestimmungen im Kopf, da muß man eben nachfragen." (Int. Nr. 6, S.
43)
Denn eine offenbar typische Situation sieht so aus: Ein Biologie- oder ein Medizinstudent
bewirbt sich um eine Diplom- oder Doktorarbeit. Er kommt in ein
Labor und wird dort von einem der 'Laborältesten' in die für seine Arbeit grundlegenden
Techniken eingeführt. Insgesamt herrscht in akademischen Organisationen
auch in höheren Positionen, etwa bei Postdocs, eine hohe Fluktuation, so daß
87 Siller in BG Chemie, Gentechnikrecht, 1992, S. 182.
88 In den Interviews ging es darüber hinaus auch um Fragestellungen, die in den nächsten
beiden Kapiteln behandelt werden.
89 Zu näheren methodischen Hinweisen vgl. Anhang 1.
199

die Situation des 'Neulings' für die Forschung fast die Regel ist. 90 Bei der Einweisung
durch den Laborältesten lernt der Neuling auch die entsprechenden Sicherheits-
und Hygieneregeln, die im Labor mehr oder weniger ritualisiert sind.
Dasselbe gilt im übrigen auch für den Strahlenschutz (Int. Nr. 5, S. 17ff.). Diese
Regeln werden nicht hinterfragt, nach gesetzlicher Verankerung, den verschiedenen
Funktionsaspekten etc., weil es erstens 'Wichtigeres' zu tun gibt und zweitens
eine Auseinandersetzung mit dem im Labor gepflegten Ritual gruppendynamisch
sehr aufwendig wäre. Zu erwarten ist allenfalls, daß der einzelne Regeln, die er
nicht einsieht, individuell mißachtet, wenn er sich unbeobachtet glaubt.
Interessant ist dabei, daß besonders die allgemeine Risikowahrnehmung gegenüber
der Gentechnik innerhalb einer Arbeitsgruppe überraschend stark - analog
der Einstellung zu sonstigen Umweltthemen - variieren kann, während gleichzeitig
der im Gruppenritual sich manifestierende Sicherheitsstandard offenbar
klaglos akzeptiert wird. Eine Gruppe z.B. arbeitet grundsätzlich in der Sicherheitsstufe
2, obwohl ihre Arbeiten von der Behörde in Stufe 1 eingruppiert wurden.
Dies wird zwar von einzelnen Arbeitsgruppenmitgliedern unterschiedlich begründet
- mit Arbeitsschutz, Produktschutz und Tradition -, aber von niemandem
beklagt. Auch die Zielsetzung eines Projekts kann von den einzelnen Beteiligten
sehr unterschiedlich interpretiert werden; das von uns untersuchte Freisetzungsprojekt
z.B. wird von einigen Mitarbeitern als ernstgemeinte Risikoforschung
verstanden, während es der Initiator, der die Freisetzung von transgenen Organismen
im allgemeinen für unbedenklich hält, als Maßnahme zur publikumswirksamen
Akzeptanzbeschaffung betrachtet (unten Kap. 8.7.2., Int. Nr. 11 und Int.
Nr. 12.).
Weniger überraschend als die arbeitsgruppen-interne Varianz der Risikowahrnehmung
sind die Unterschiede zwischen den von uns befragten Arbeitsgruppen.
In der eher egalitären Arbeitsgruppe ist insgesamt eine höhere Risikosensibilität
zu verzeichnen als in den beiden eher hierarchisch koordinierten
90 Eine Mitarbeiterin der Überwachungsbehörden bemerkt dazu: "Gerade in [öffentlichen]
Forschungseinrichtungen stellt sich die Frage: Wer sind überhaupt die Beschäftigten? Die
festangestellten Wissenschaftler und das festangestellte technische Personal sind dabei mit
Sicherheit in der Minderzahl. In der Regel werden in gentechnischen Labors, vor allem in
Universitäten, die Arbeiten von Doktoranden, Diplomanden, Drittmittelbeschäftigten, Stipendiaten,
Studenten, sogar Schülern durchgeführt. ... Diese Mehrheit nichtfestangestellter
Beschäftigter kann ein erhöhtes Risiko mit sich bringen. Denn oft ist eine hohe Fluktuation,
wenig Verantwortungsbewußtsein für das Labor und die Geräte und leider auch eine
'allgemeine Unaufgeräumtheit' die Folge" (Hoffmann in BG Chemie, Gentechnikrecht,
1992, S. 255).
200

Gruppen. 91 In der eher egalitär organisierten Gruppe wird auch gelegentlich heftig
über Risiko- und Ethikfragen diskutiert: 92
"Also emotionsgeladen häufig auch deshalb, weil bestimmte Leute eine sehr eingefahrene
Meinung zu bestimmten Sachen haben, also für die einen ist das überhaupt
kein Problem, für die anderen ist das ein Riesenproblem, und dann rutscht das
manchmal auch auf eine sehr persönliche Ebene." (Int. Nr. 7, S. 82)
Währenddessen wird in den eher hierarchisch organisierten Gruppen über die dort
durchaus vorhandenen Meinungsunterschiede kaum kommuniziert. 93 Aber in
keiner der befragten Gruppen werden Meinungsunterschiede so intensiv ausgetragen,
daß eine vollständige Konvergenz der Sichtweisen zu konstatieren wäre. 94
Mögliche Dissonanzen werden offenbar durch die zum Teil sehr ausgeprägte
Arbeitsteilung und Entkopplung - besonders zwischen den verschiedenen an einem
Projekt beteiligten Arbeitsgruppen 95 - absorbiert. Hierbei ist allerdings zu
berücksichtigen, daß es sich um Meinungsunterschiede in Bezug auf die weitere
Entwicklung und Verwendung des Laborkonstrukts in der natürlichen und gesell-
91 Eine der eher hierarchischen Gruppen arbeitet in der klinischen Medizin, einem Bereich,
der sich in seiner Risikosensibilität, wie auch von anderer Seite mehrfach bestätigt, gegenüber
der Gentechnik auch aus inhaltlichen Gründen unterscheidet: Ärzte treffen mit ihren
Eingriffen am Patienten täglich riskante Entscheidungen, deren Auswirkungen zumindest
weitaus unmittelbarer sind als die Folgen der Gentechnik. Zudem sind sie mit einer beständigen
natürlichen Ansteckungsgefahr durch ihre Patienten konfrontiert, die mit Sicherheitsmaßnahmen
sehr viel weniger als im Labor einzudämmen sind. Außerdem sind Gruppen
in der klinischen Medizin fast zwangsläufig hierarchisch organisiert, weil anders als in
den handlungsentlasteten Bereichen der Grundlagenforschung in der Patientenbehandlung
schnelle Entscheidungen getroffen und vom Chefarzt zumindest symbolisch verantwortet
werden müssen (vgl. Bosk, Forgive, 1979).
92 Vgl. Kap 9.3.3.
93 Explizit dazu Int. Nr. 1, S. 26ff.
94 Generell ist zu bemerken, daß sich die geäußerten Gefahreneinschätzungen bei den Arbeitsgruppenmitgliedern
sehr stark von der Risikowahrnehmung durch die interessierte Öffentlichkeit
unterscheiden, die generell als übertrieben angesehen wird. In Rechnung zu
stellen ist dabei insbesondere die Vertrautheit ('familiarity') im Umgang mit einer eng umgrenzten
Zahl unterschiedlicher transgener Organismen, von denen man sich einfach nicht
vorstellen kann, daß sie irgendwie gefährlich sein könnten, während bei Fragen nach Experimenten
und transgenen Organismen, mit denen man weniger Erfahrung hat, sich die Aussagen,
auch im Sprachduktus, sehr viel stärker der Diskussion in der interessierten
(Fach)Öffentlichkeit annähern (vgl. z.B. Int. Nr. 14, S. 11ff.). Dabei ist allerdings bei akademischen
Anfängern häufig festzustellen, daß sie von der fachöffentlichen Sicherheitsdiskussion
noch wenig berührt wurden, während umgekehrt besonders die Projektleiter mit
dieser Diskussion gut vertraut sind, gerade weil sie weniger im Labor, sondern eben in
(fach)öffentlichen Foren engagiert sind.
95 An den von uns untersuchten Fallbeispielen zur Freisetzung und Gentherapie waren jeweils
mindestens zwei Arbeitsgruppen beteiligt.
201

schaftlichen Umwelt handelt, also in Bezug auf Freisetzung oder Gentherapie
(vgl. Kap. 8 und 9), während die Regeln für den direkten Umgang im Labor, also
im Geschlossenen System, offenbar nirgends umfassender diskutiert werden.
Abweichendes Verhalten wird hier innerhalb der Arbeitsgruppen durch offenbar
erwartete - oder explizit ausgeübte - Sanktion unterbunden.
In einer Arbeitsgruppe wird von einer eher egalitär funktionierenden sozialen
Kontrolle berichtet:
"Wenn jetzt irgendwie alles schiefläuft, ... Also es sind häufig so lästige Sachen, wo
dann irgendjemand den Autoklaven mit dem Müll nicht ausgeräumt hat oder ..., und
es jetzt immer einer machen soll und immer wieder der gleiche es macht und die
anderen keinen 'Bock' darauf haben, dann gibt es irgendwann, wenn's dann geknallt
hat, halt eine Laborbesprechung und da kommt das alles auf den Tisch, und dann
sagt jeder jedem die Meinung und dann reguliert sich das wieder." (Int. Nr. 7, S. 55)
In den beiden anderen Arbeitsgruppen scheint dagegen die Kontrollfunktion stärker
dem Projektleiter bzw. der Technischen Angestellten zu obliegen. Von Bedeutung
für die Einhaltung alltäglicher Sicherheitsregeln ist in jedem Fall die
funktionelle Hierarchie, die sich in der praktischen Labororganisierung etabliert.
Die Bezeichnung 'Laborältester' (oder 'Laborälteste') haben wir gewählt, um eine
Funktion zu markieren, wie sie in der offiziellen Rollenbeschreibung z.B. des
Gentechnikgesetzes nicht vorgesehen ist: Als Projektleiter im Sinne des Gesetzes
fungiert in der Regel der Instituts- oder Arbeitsgruppenchef, meist ein Hochschullehrer,
der aber selbst kaum noch im Labor steht. Durch seine Erfahrung und die
Involviertheit in die (fach-)öffentliche Sicherheitsdiskussion kann er die generelle
Gefährlichkeit der Experimente gut einschätzen, ist aber andererseits von den
kleinen Entscheidungen und Beobachtungen im Laboralltag weitgehend abgeschnitten.
Das bedeutet zugleich, daß ihm unerwartete und überraschende Vorkommnisse,
die er mit seinem vergleichsweise umfassenderen Wissens- und Erfahrungshorizont
vielleicht auch besser deuten könnte, häufig gar nicht mitgeteilt
werden.
Die praktischen Aufgaben des Projektleiters - u.a. Sicherheitsbelehrungen und
Überwachung - werden vielmehr von einem 'Majordomus' wahrgenommen, der
als ein Bindeglied zwischen experimenteller Arbeit auf der einen und Theorie und
Forschungsmanagement auf der anderen Seite fungiert, zugleich aber auch eine
dritte Instanz darstellt. Häufig ist der 'Laborälteste' ein Labortechniker (TA), u.a.
deshalb, weil es bei den TA's die niedrigste Fluktuation gibt. 96 Die Frage des
positionellen Status ist dabei nebensächlich, weil der Neuling in jedem Fall auf
die Kooperation des 'Laborältesten' angewiesen ist.
96 Int. Nr. 5, insbesondere S. 2ff.
202

Wenn man die überaus komplizierten Sicherheitsregeln im Gentechnikrecht betrachtet,
fragt man sich, wie die Mitarbeiter im Labor diese überhaupt kennen
können. Hier findet eine zweifache Komplexitätsreduktion statt. Die erste wird
von der Behörde bzw. vom Rechtsreferat des Betreibers vorgenommen, die im
Genehmigungsbescheid die für die entsprechenden Arbeiten relevanten Regeln
aufführen. Der Genehmigungsbescheid wiederum wird von dem Laborältesten
rezipiert, mit den aus Produktschutzgründen ohnehin geltenden Hygieneregeln
abgestimmt und im Laboralltag an die übrigen Mitarbeiter in praxistauglicher
Form weitervermittelt und schließlich im Gruppenritual eingeübt. Dies verdeutlicht
noch einmal die Schlüsselstellung, die dem 'Laborältesten' in praktischen
Sicherheitsfragen zukommt.
Angesichts der Tatsache, daß die Funktion des 'Laborältesten' häufig von einem
TA wahrgenommen wird, ist allerdings umso erstaunlicher, daß in der Ausund
Fortbildung der Labortechniker die speziellen Sicherheitsfragen der Gentechnik,
anders als die konventionellen Bestimmungen zur Mikrobiologie, noch keinen
Eingang gefunden haben (Int. Nr. 7, S. 75).
Hingegen war bei den Arbeitsgruppen festzustellen, daß der formell vorgesehene
Beauftragte für Biologische Sicherheit (BBS), dem im Gentechnikrecht
wichtige Kontrollfunktionen zukommen, mehr auf dem Papier als in Wirklichkeit
existiert. Zum Teil wurde, um seine Unabhängigkeit zu garantieren, auf Vorschlag
der Behörde 97 nicht ein Mitarbeiter der Arbeitsgruppe, der dem Projektleiter
zwangsläufig positionell untergeben ist, sondern eine außenstehende Person
gewählt. Damit wird aber in der Praxis offenbar nicht nur die gewünschte Unabhängigkeit,
sondern auch die praktische Abwesenheit und Funktionslosigkeit
garantiert. 98
Das Alltagsgefühl bei der Laborarbeit wird, auch im Unterschied zum allerdings
selteneren Umgang mit radioaktiven Substanzen im Isotopenlabor, als wenig
befangen beschrieben. Man könnte dies als Nonchalance interpretieren.
Wahrscheinlicher ist allerdings, daß dieses Sicherheitsgefühl aus der Einhaltung
fester Sicherheitsregeln resultiert und Verunsicherungsgefühle nur eintreten, wenn
die konventionalisierten Regeln verletzt werden. So wird aus der Gruppe, in der
grundsätzlich auch bei in Risikostufe 1 eingestuften Experimenten unter S 2-Bedingungen
gearbeitet wird, berichtet:
"Wenn ich in ein anderes Labor komme und sehe ... mir vorstelle, daß ich jetzt mit
meinen Pullis auf dem Tisch da rumarbeiten würde, das wäre mir persönlich unangenehm.
... Ich glaube, es liegt einfach daran, ich kenne das nicht anders. Also auch
97 Zum Problem der organisationalen Stellung von BBS in öffentlichen Forschungseinrichtungen
vgl. Hoffmann in BG Chemie, Gentechnikrecht, 1992, S. 254.
98 Int. Nr. 15, S. 65; Int. Nr. 11, S. 47.
203

die Vorstellung, nicht mit Handschuhen zu arbeiten, oder nicht mit einem Kittel zu
arbeiten, das ist ..., nein, ich finde das eklig." (Int. Nr. 7, S. 43)
Verunsicherungsgefühle werden auch als eher kontraproduktiv für den praktischen
Umgang mit Sicherheitsregeln beschrieben:
"Ich erlebe das bei manchen anderen, wenn die denken, es ist sehr, sehr gefährlich,
was sie da machen, dann erlebe ich das eher so, daß die dann häufiger Fehler machen
oder dann eher mal was umkippen - und dann 'oh Gott, oh Gott jetzt ist da alles
umgekippt' - und in dem Moment anfangen ... und ein bißchen Panik kriegen. Da
sehe ich es eben auch als meine Aufgabe oder überhaupt als Aufgabe derer, die
schon erfahrener sind, diese Angst erst mal abzubauen oder auch zu sagen, wenn Du
da was umkippst, selbst wenn Du es über die Finger kippst, was machst Du dann eigentlich,
... da den Leuten auch klarzumachen, gut es ist nicht schön, wenn so was
passiert, aber man muß dann einfach die Nerven behalten und irgendwie die notwendigen
Schritte einleiten ..." (Int. Nr. 7, S. 57)
Man kann die Beschreibungen einzelner Labormitarbeiter also so interpretieren,
daß bei Einhaltung der mehr oder weniger ins Unterbewußtsein abgesunkenen
Sicherheitsregeln auch ein unbefangenes Sicherheitsgefühl eintritt, ähnlich wie bei
einem Autofahrer, der sich ohne Sicherheitsgurt zwar irgendwie nackt fühlt, aber
bei angelegten Sicherheitsgurt auch nicht immer an die Gefahren des Autofahrens
denkt.
In Übereinstimmung mit dieser Interpretation von der Konventionalisierung der
Risikokontrolle kann man also zum einen konstatieren, daß trotz unterschiedlicher
Risikosensibilitäten innerhalb der Arbeitsgruppen relativ einheitliche
Sicherheitsstandards hergestellt werden können. Wie effektiv diese Sicherheitsstandards
sind, läßt sich mit sozialwissenschaftlichen Methoden nicht feststellen -
dazu müßte mit mikrobiologischen Methoden die Zahl und Art der Keime auf
Laborflächen, -kitteln und -abwässern bestimmt werden. 99 Entscheidend ist aber
ohnehin die Frage, ob die Einhaltung der Hygieneregeln - jenseits des aus Produktschutzgründen
Erforderlichen - überhaupt als sinnvolles Ziel angesehen wird.
Da alle befragten Labormitarbeiter spontan 100 bestreiten, daß ihre eigenen nach
S 1 eingestufte Organismen im Laborumgang gefährlich sein könnten, verschwimmen
die Maßstäbe und die Motivation zu einer präziseren Verhaltenskontrolle.
So kommentiert ein Projektleiter die Arbeit in der Stufe S 1 in Absetzung
von seiner Ansicht nach 'fahrlässigen' Verstößen gegen die Vorschriften der höheren
Sicherheitsstufen:
99 Eine Arbeitsgruppe gibt auch an, daß sie gelegentlich auf Anraten der Behörde durch
sogenannte Abklatschtests die Keimzahlen auf Laboroberflächen bestimmt (Int. Nr. 7, S.
59f.). Es handelt sich also um eine Art von Eigenüberwachung.
100 Auf nähere Nachfrage werden dann eventuell doch Ungewißheiten eingeräumt.
204

"Während Sie in einem undefinierbaren Gefahrenpotential [S 1] natürlich auch diese
Fahrlässigkeit nicht haben: Wenn einer nur das Regelwerk verletzt, weil es eigentlich
egal ist, ob er es nun erfüllt oder nicht, die Konsequenzen sind die gleichen."
(Int. Nr. 9, S. 61)
Und er stuft die Einhaltung der Hygieneregeln des Gentechnikgesetzes in seinem
Labor im Vergleich so ein:
"[E]s gibt da auch Leute, die es lächerlich machen, indem sie ihre Werke demonstrieren
oder sonst was tun oder die Formalien erfüllen und bewußt daran vorbeiarbeiten
und das ab und zu auch sagen, seht mal, wie schlecht es nun ist [das Gentechnikgesetz],
oder Leute, die es relativ distanziert sehen, vielleicht wie wir, die
sagen wir erfüllen diese Auflagen. Ich bin durchaus der Meinung, daß, was in den
Auflagen drinsteht, daß das auch so sein sollte, und wir bemühen uns, das auch so
zu machen, aber natürlich sehen wir auch unser tagtägliches Chaos und sagen 'mein
Gott, wenn das nur nach dem Gentechnikgesetz aufgearbeitet werden würde und
was dort alles gleich zum Tragen gekommen wäre ...' Das sind vielleicht so die Dimensionen.
Es gibt auch andere Leute, die das ungeheuer penibel erfüllen, wobei
denke, dann können sie wahrscheinlich nicht mehr richtig forschen." 101
Die Konventionalisierung bedeutet zugleich, daß eine Reflexion und Diskussion
der Standards zumindest in Bezug auf den Umgang im Geschlossenen System
nicht (mehr) stattfindet. Das scheint in früheren Zeiten zum Teil anders gewesen
zu sein:
"... ich kenne ja nun die Zeiten vor dem Gesetz, und da kenne ich aus eigener Erfahrung,
was hier am Institut so gelaufen ist an Überlegungen zur Sicherheit. Was ich
wirklich gut fand, weil mit so einem Verantwortungsgefühl daran gegangen wurde
und gesagt wurde, 'gut wir richten unsere Labors eben so ein, daß sie lieber eine
Nummer zu sicher sind, als daß sie eine Nummer zu unsicher sind, und überlegen
uns jetzt einfach, wie kann man jetzt, wenn bestimmte Kulturgefäße umfallen oder
umkippen, wie kann man da vorher die Geräte anders aufstellen oder umbauen', o-
der so einen Kleinkram, und da eigentlich mit so einem Verantwortungsgefühl herangegangen
wird, was ich jetzt, seit es nun das Gentechnikgesetz gibt, und ich jetzt
ganz häufig eben auf solchen größeren Veranstaltungen bin, [nicht mehr sehe]. Wo
Leute aus anderen Instituten kommen, viele aus medizinischen Instituten, wo ich
den Eindruck habe, die Leute kümmern sich eigentlich nur noch darum, wie erfülle
ich das Gesetz richtig und wie fülle ich diesen Antragbogen richtig aus, und daß
jetzt gar nicht mehr wirklich nachgedacht wird, welchen Sinn das hat." (Int. Nr. 7,
S. 21)
Die gleiche Mitarbeiterin stellt aber später im Interview auch den gegenteiligen
Effekt heraus, daß nämlich durch das Gentechnikgesetz wenigstens ein Min-
101 Int. Nr. 9, S. 61. Verstöße im Detail aus pragmatischen Gründen werden gelegentlich
auch von anderen Interviewteilnehmern eingeräumt (z.B. Int. Nr. 14, S. 43).
205

destmaß an Reflexion erzwungen würde. Sie antwortet auf die Frage, ob man S 1-
Experimente vom Gentechnikgesetz ganz ausnehmen sollte:
"Also wenn ich mir vorstelle, es wäre ganz abgeschafft, und das meiste ist ja nun
nur noch S 1, und die müßten sich dann nie Gedanken drüber machen, ... Viele wissen
dann auch einfach gar nicht, was ist daran gefährlich oder was nicht, oder machen
die sich eben auch keine Gedanken, wenn sie jetzt irgendeinen anderen Bakterienstamm
aus dem Nachbarlabor kriegen, ist der jetzt wirklich noch S 1 oder nicht.
Die machen sich dann irgendwie gar keine Gedanken mehr drüber. ... Nein, also ich
finde es albern, jetzt für S 1 diesen Riesenpapierkrieg zu führen, ich finde diesen
Papierkrieg sowieso teilweise albern, aber doch, ich finde, ein bißchen gezwungen
werden müssen die Leute schon, daß sie sich Gedanken machen." (Int. Nr. 7, S. 62)
Zusammenfassend läßt sich also feststellen, daß zwar ein Mindestmaß an konventionalisierten
Hygieneregeln in den meisten Labors wohl eingehalten wird,
obwohl deren Sinnhaftigkeit - jenseits des Produktschutzes - gerade im S 1-
Bereich durchaus bezweifelt wird. Generell wird zwar auf Nachfrage von allen
Interviewpartnern eingeräumt, daß ein verborgenes Risiko, so wie man es etwa
bei den FCKW mit starker zeitlicher Verzögerung im Nachhinein erkannt hat,
auch bei der Gentechnik nicht auszuschließen ist. Eine ständige fachkundige Beobachtung
und eine Dauerreflexion unerwarteter Vorkommnisse findet aber - bei
Arbeiten im Geschlossenen System - kaum (mehr) statt, obwohl auch hier viele
Experimente nach wie vor nicht zuverlässig reproduzierbar, also im klassisch
naturwissenschaftlichen Sinne nicht vollständig verstanden sind:
" ... oder einfach diese Zellen mal nicht exprimieren und keiner weiß mal wieder
warum, obwohl alles genauso gemacht worden ist wie früher ..." (Int. Nr. 9, S. 14)
Ungewißheitsbasierte Vorsorge reduziert sich also auf einen mehr oder weniger
'lax' gehandhabten Sicherheitszuschlag; erfahrungsbasierte Vorsorge, also der
Umgang mit anerkanntermaßen pathogenen Organismen, dürfte etwas ernster
genommen werden, auch wenn aufgrund der in der Universität grundsätzlich
bestehenden Rahmenbedingungen - Fluktuation, Koordinierungsmängel und Ressourcenengpässe
- keine wirklich 'zuverlässige Sicherheitsorganisation' 102 zu
erwarten ist.
102 'High reliability organizations' sind von der organisationssoziologischen Literatur am
Beispiel der NASA, von Flugzeugträgern und Atomkraftwerken untersucht worden (Pigeon,
Journal of Cross-Cultural Psychology 1991; Roberts, California Management Review
1990; Schulmann, Administration & Society 1993; Heimann, American Political
Science Review 1993). Sie sind mit dem paradoxen Organisationserfordernis konfrontiert,
permanente Wachsamkeit und rigide Verhaltenskontrollen angesichts bekannter Gefahrenanzeichen
mit kognitiver Offenheit und koordinierter Kommunikation angesichts
unerwarteter Vorkommnisse zu verbinden.
206

7.6. Das Gentechnikgesetz: Akzeptanzprobleme auf seiten der Forscher
Trotz der pauschalen Polemik, mit der Genforscher gelegentlich in öffentlichen
Statements das Gentechnikgesetz attackieren, können wir aufgrund unserer Interviewerfahrung,
die auch von einer anderen, in dieser Hinsicht ähnlich verfahrenden
Studie bestätigt wird, 103 kein generelles Akzeptanzdefizit gegenüber dem
Gesetz bei den befragten Genforschern feststellen. Es wird zwar viel Kritik im
Detail - an der Widersprüchlichkeit einzelner Vorschriften und am Vorgehen
einzelner Vollzugsbehörden - geäußert, der Sinn einer gesetzlichen Regelung aber
nicht grundsätzlich bezweifelt.
Der unterschiedliche Tenor der öffentlichen Stellungnahmen und der Interviewaussagen
dürfte zwei Gründe haben: Der erstgenannte Artikulationsmodus
befördert zugespitzte, der letztere moderate Äußerungen. Um in medienwirksamen
Debatten Gehör zu finden, müssen sich Genforscher aktiv engagieren oder
über eine wichtige Stellung in Professionsverbänden verfügen. Beide Bedingungen
wirken wahrscheinlich selektiv zugunsten zugespitzter Wahrnehmungen
und Äußerungen. Umgekehrt kommen bei Befragungen Genforscher zu Wort, die
nicht zwangsläufig in öffentlichen Debatten engagiert sind oder durch ihre Teilnahme
an Studien, die nicht erkennbar auf bloße Akzeptanzbeschaffung ausgerichtet
sind, ihre Bereitschaft zu einer differenzierteren Auseinandersetzung dokumentieren.
Es ist jedenfalls festzustellen, daß sie als Beteiligte der hier erzeugten
Sprechsituationen zu moderaten Äußerungen neigen.
Sprechsituationen, die direkte Nachfragen erlauben, zwingen die Befragten
stärker, auf Widersprüche in ihren Aussagen einzugehen, als das in den meisten
publikumswirksamen Debatten der Fall ist. So äußerst ein Projektleiter zu der
Frage, ob Sicherheits- und Hygienerichtlinien für die Gentechnik gesetzlich verankert
sein sollten:
"Ja, die beste Antriebskraft ist doch für die einzelnen Leute: Klappt das Experiment?
Die Mikrobiologen regeln das eigentlich immer so: Jeder, der nicht sauber
mikrobiologisch arbeitet, kriegt auch kein Experiment zustande. ... Das ist ja ein
Phänomen, was es seit 1960 und länger schon gibt, daß man versucht, erst mal die
inhaltliche Seite zu vermitteln, also: 'Du mußt sauber arbeiten, damit Dein Experiment
auch funktioniert. Und wenn Dein Experiment nicht funktioniert hat und die
Ratio stimmt, dann hast Du garantiert nicht sauber gearbeitet. Anstatt zu sagen:
wenn Du das und das alles einhältst und Dich an diesen Spielraum hältst, dann bist
Du ein anständiger Mensch und dann wollen wir Dich auch nicht bestrafen.'"
103 Hasse et al., Technologisierung, 1994.
207

Interviewer: "Aber es gibt doch Situationen, in denen sich der Forscher weder selbst
gefährdet noch seine Kulturen verschmutzt, wenn er z.B. irgendetwas ins Abwasser
gibt."
Projektleiter: "Ja, das ist ein gutes Argument. Ich denke der Abwasserbereich erfordert
Regeln und Gesetze, erfordert dies nicht nur im Gentechnikbereich. ... Ich lehne
das Gesetz zwar grundsätzlich ab, und bezweifle, daß es ein Gesetzkonstrukt geben
muß. Aber viele dieser Dinge sind durchaus sinnvoll. Im Abwasserbereich hätte
man auf jeden Fall geregelt, so wie man im Krankenhaus Abfall und Abwasserbereich
geregelt hat, ohne daß dort Gentechnik eine Rolle spielt, oder wie man das im
Chemikalienbereich geregelt hat. Da ist Regelungsbedarf und da kann man ja auch
sagen, bitte wir wollen dieses Zeug nicht im Abwasser sehen. Wenn wir es sehen,
dann hast Du da was falsch gemacht und dann werden wir Dich rankriegen." (Int.
Nr. 9, S. 63f.)
Insofern entwickelt sich in interneren und informierteren Sprechsituationen - wie
sie nicht nur durch die Interviews, sondern auch in anderen nicht direkt publikumswirksamen
Diskussionen 104 entstehen - eine andere Kritik als in öffentlichkeits-
und politikwirksamen Foren, wie sie etwa von Verbandsvertretern in Bundestagshearings
vorgebracht wird.
7.6.1. Probleme mit der bürokratischen Rationalität: das Verhältnis zwischen
Forschern und Behörden
Im Vollzug des Gentechnikgesetzes kommt es zur Konfrontation zwischen der
bürokratischen Rationalität der Behörden und der wissenschaftlichen Rationalität
der Forschung. Grundsätzlich ist dies schon seit längerem ein Problem der Forschungsverwaltung.
105 Besonders zugespitzt hat es sich gerade bei der Implementierung
des Gentechnikgesetzes, weil die öffentlich finanzierte Wissenschaft
erstmals mit einem ernsthaft vollzogenen Gesetz konfrontiert wurde und sich die
Behörden und entsprechende für die Organisierung der Betreiberverantwortung in
den Forschungsorganisationen zuständige Stellen, aufgrund interner Anlaufschwierigkeiten
(s.o.) und der erregten öffentlichen Debatte, zumindest in der
Anfangszeit bei Interpretationsschwierigkeiten auf eine möglichst 'buchstabengetreue'
Auslegung zurückgezogen haben.
Ein Institutsleiter beschreibt die Vorzüge einer gleichberechtigten Nutzung einer
gemeinsamen Forschungsinfrastruktur (Zellkultur-, Brut- und Kühlräume,
Tierställe, Meß- und Zentrifugenräume etc.) und zeigt den Konflikt mit der im
Gesetz vorgesehenen Verantwortungszuweisung auf:
104 Vgl. etwa die in BG Chemie, Gentechnikrecht, 1992 dokumentierte Tagung.
105 Bahrdt, Wissenschaftssoziologie, 1971; Hohn/Schimank, Konflikte, 1990.
208

"Das erste Problem trat auf, als wir nach dem Inkrafttreten des Gentechnik-Gesetzes
unsere vernetzte Struktur in einzelne gentechnische Anlagen aufgliedern mußten.
Bis dahin waren nur die Hauptlabors des ZMBH als Genlaboratorien bei der ZKBS
angemeldet gewesen. Diese wurden nun per Gesetz zu "Gentechnischen Anlagen".
Dies löste jedoch nicht das Problem der vielen gemeinsam benutzten "Nebenräume",
in denen z.T. sowohl S 1- als auch S 2-Arbeiten durchgeführt werden, also
Projekte, die von unterschiedlichen Leitern in mehr als einer Anlage durchgeführt
werden.
Obwohl eine Neugliederung der Anlage eigentlich die Aufgabe des Betreibers ist,
der sich dazu jedoch nicht in der Lage sah, habe ich als Institutsdirektor versucht,
die gemeinsam genutzten Nebenräume für alle betroffenen Anlagen anzumelden.
Dies wurde von der Aufsichtsbehörde nicht akzeptiert: Sie bestand auf der Regel
'Ein Raum kann nicht Teil mehrerer Anlagen sein'. Nach langer Diskussion wurde
schließlich ein Lösungsvorschlag von den Behörden akzeptiert: Gemeinsame Nebenräume,
wie z.B. die Spül- und Autoklavräume, werden einer der S 2-Anlagen
zugeordnet. Man kann nun ein gentechnisches Projekt in mehreren Anlagen durchführen,
wobei jedoch Fragen zur Protokollführung [gemäß GentechnikaufzeichnungsV]
nach wie vor offen sind." 106
Solche Probleme sind weder für die Wissenschaft im allgemeinen noch für die
Gentechnik im besonderen spezifisch, sondern treten immer auf, wenn die Logik
von universellen, detaillierten und mit der übrigen Rechtsordnung kompatiblen
Gesetzen in heterogene Lebensbereiche eingreift, deren Organisation zunächst
anderen - ehemals oder gegenwärtig funktionalen - Prämissen folgt. Auch 'antibürokratische'
Mentalitäten und Diskurse finden sich nicht nur in der Wissenschaft,
sondern ebenso im 'freien Unternehmertum' und generell bei der Mehrzahl der
Gesetzesunterworfenen.
Eine besondere Konfliktdynamik scheint aber daraus zu resultieren, daß die individuelle
Kommunikation zwischen (leitenden) Wissenschaftlern und Behördenvertretern
von Statusinkongruenzen gekennzeichnet ist: Der 'große Professor' muß
Verhaltensanweisungen entgegennehmen von einem 'kleinen' Verwaltungsangestellen,
der vielleicht erst kürzlich bei einem 'Kollegen' promoviert worden ist
und 'nur deshalb' zur Behörde gegangen ist, weil er für eine Karriere in Wissenschaft
oder Industrie 'zu risikoscheu' oder 'zu wenig kreativ' ist.
Verbunden ist diese Statusinkongruenz auch mit einem vermeintlichen Kompetenzgefälle.
Da die Sicherheitsregeln in der Öffentlichkeit wissenschaftlich
begründet werden und nach Meinung zumindest der meisten Wissenschaftler
auch nur Geltung beanspruchen können, soweit sie 'wissenschaftlich begründet'
sind (s.u.), glauben die meisten Wissenschaftler - ungeachtet der Tatsache, daß
sie sich mit Sicherheitsfragen und ihren interdisziplinären Bezügen meistens nicht
106 Bujard in BG Chemie, Gentechnikrecht, 1992, S. 77f.
209

sehr intensiv beschäftigt haben - eher im Sinne 'der Wissenschaft' sprechen zu
können als die Verwaltungsangestellten, mit denen sie konfrontiert sind.
Empirisch korrespondiert diese Interpretation der Konfliktdynamik mit der Beobachtung
von Behördenvertretern, daß die gesetzlich vorgeschriebene und von
den Behörden angebotene Beratung zum Umgang mit dem Gentechnikgesetz
zumindest anfänglich kaum in Anspruch genommen wurde. 107 In den Interviews
wird von fast allen mit Überwachungsfunktionen betrauten Personen berichtet,
daß sie des öfteren - insbesondere bei den Professoren an Universitätskrankenhäusern
- mit besonderem Widerstand und herablassendem und verletzendem
Verhalten konfrontiert sind: 108
"Die Uneinsichtigsten sind wahrscheinlich die Mediziner ... Das hängt vermutlich
damit zusammen, daß sie vor allem den kranken Menschen vor Augen haben. Zum
Beispiel einen HIV-infizierten Menschen. Und dagegen ist es nicht einsichtig zu
machen, daß der Umgang mit dem HI-Virus in einer S 3-Anlage erfolgen muß; das
ist das eine. Zum zweiten bringen sie aufgrund der hierarchischen Struktur und der
noch weit verbreiteten 'Halbgottheit-in-Weiß'-Mentalität auch die wenigste Bereitschaft
mit, sich mit den Überwachungsbehörden auseinanderzusetzen und offen zu
sein für Sicherheitsfragen. Sie reagieren dann auch oft am cholerischsten, wenn sie
sich, sozusagen als 'Halbgott-in-Weiß' von so einem 'Verwaltungsfuzzi' kritisiert sehen.
Und das dritte ist, daß sie auch oft unter einem von den Patienten und deren
Angehörigen erzeugten Druck stehen, auch noch nicht erprobte und unter Umständen
unsichere Verfahren einzusetzen. Dies gilt vielleicht auch beim zunehmenden
Einsatz der Gentherapie. Während Naturwissenschaftler, die sich zum Beispiel mit
Mikroorganismen, speziell eventuell mit Pathogenitätsfragen beschäftigen, oder sich
im Bereich der Pflanzenzüchtung mit Freisetzungsfragen und dabei auch mit ökologischen
Fragestellungen befassen, ein größeres Risikobewußtsein haben." (Int. Nr.
18, S. 44f.)
Man kann davon ausgehen, daß ein entsprechendes Auftreten die Behördenvertreter
nicht immer ermuntert, ihre Ermessensspielräume in einer für die Forscher
besonders günstigen Weise zu nutzen.
Öffentlichkeitswirksam aufgeschaukelt hat sich ein Konflikt in Marburg. Behördenvertrer
stießen bei einem Kontrollgang an der dortigen Universität auf
nicht-registrierte Räume, in denen gentechnisch gearbeitet wurde. Der Projektleiter
verweigerte die Auskunft über die durchgeführten Experimente. Daraufhin
ließ die Behörde das Labor vom Staatsanwalt schließen. Die beschlagnahmten
Laborproben sollten untersucht werden, was jedoch zum damaligen Zeitpunkt
u.a. deshalb nicht möglich war, weil es für diesen Fall des Umgangs mit einer
Probe unbekannten Inhalts und daher unbekannter Risikostufe keine Genehmi-
107 Eichler in BG Chemie, Gentechnikrecht, 1992, S. 201.
108 Int. Nr. 16; Int. Nr. 18.
210

gungsmöglichkeit für die Arbeiten in einem Untersuchungslabor gab. 109 Es wurde
allerdings der Verdacht geäußert, daß die bearbeiteten Organismen in einer nicht
näher definierten Weise krebserregend sein könnten. Das führte u.a. auch zur
Gründung einer Bürgerinitiative, weil sich neben dem Laborgebäude ein Kinderspielplatz
befindet. Feststellbar war schließlich nur, daß der hausinterne Umzug
des Labors der Universitätsleitung zwar mitgeteilt worden war, diese ihn aber
nicht formgerecht an die Behörde weitergeleitet hatte. Deswegen wurde ein Ordnungswidrigkeitsverfahren
eingeleitet. Umgekehrt hat der betroffene Projektleiter
die Behörde wegen "unschuldig erlittener Strafverfolgungsmaßnahmen" erfolgreich
vor einem Zivilgericht auf Schadensersatz verklagt. 110 Von diesem Fall
abgesehen ist es aber, soweit erkennbar, bisher nirgends von seiten der öffentlichen
Wissenschaft zu gerichtlichen Klagen gegen Bescheide der Behörden gekommen.
111
Andererseits kann man auch feststellen, daß Genforscher die behördlichen
Kontrollen gelegentlich sogar begrüßen, weil sie ihnen bei Bau- und Ausstattungsfragen
Einfluß gegenüber der Universitätsverwaltung verschaffen:
"Das ist vor allen Dingen die Verwaltung, die sich sehr schwer damit tut, für [Sicherheitsanforderungen]
entsprechende Räumlichkeiten oder Finanzen bereitzustellen.
Z.B. haben wir ein Zellkulturlabor, in dem die Gasflaschen praktisch immer
ohne den notwendigen Sicherheitsabstand gelagert waren - immer, solange ich denken
kann. Im Rahmen einer Begehung ist dann ... klargemacht worden, es hat dafür
eben entsprechende Sicherheitsbehälter zu geben. Das war einer dieser Vorteile dieser
Begehung. Das wurde einmal im Protokoll festgehalten und der Verwaltung zugeleitet,
und nach einem Jahr kamen die [Vertreter der Überwachungsbehörde] wieder
und haben festgestellt, da hat sich überhaupt nichts bewegt. Dann ging es allerdings
relativ zügig, als es dann nochmal bemängelt wurde. Daß das überhaupt zugelassen
wird, daß der Arbeitgeber da immer so schlurt, ist schwer verständlich. Und
für uns, selbst wenn wir da Projektleiter sind, ist es kaum möglich, Druck bei solchen
Fragen auszuüben." (Int. Nr. 4, S. 27)
7.6.2. Ungewißheits- versus erfahrungsbasierte Vorsorge
Eine viel kompliziertere, zugleich aber auch spannendere Frage ergibt sich aus
dem Verhältnis von ungewißheits- versus erfahrungsbasierter Vorsorge - respektive
der jeweiligen Wahrnehmung dieses Verhältnisses durch die beteiligten Ak-
109 Diese Situation wurde bei der Novellierung des Gentechnikgesetzes berücksichtigt.
110 Vgl. Oberhessische Presse vom 20.11.1992, 22.1.1993, 21.5.93, 24.6.1994. Berichtet
wurde anfangs auch überregional, z.B. in der Frankfurter Rundschau.
111 Dagegen hat ein Industrieunternehmen - erfolgreich - gegen einen Auflagenbescheid der
Behörden geklagt (vgl. Fn. 41 in diesem Kapitel).
211

teure. Hier sind verschiedene Mißverständnis-Konstellationen denkbar. 112 Wie
allerdings eingangs in diesem Kapitel bemerkt, muß die Wissenschaft nicht per se
dem Gedanken der ungewißheitsbasierten Vorsorge abgeneigt sein. Tatsächlich
waren es auch zunächst die Genforscher selbst, die in der Debatte von Asilomar
die Notwendigkeit einer Regelung auf die bestehende Ungewißheit gegründet
hatten. So führt auch der gegenwärtige Vorsitzende der ZKBS aus:
"Dies geschah aus dem damaligen, sehr begrenzten Wissensstand der molekularbiologischen
Forschung heraus ... Die Triebfeder der Vorsorge gegenüber möglichen
Gefahren bei offenkundig begrenztem Wissen hat damals auch dazu geführt,
daß die Sicherheitsauflagen zunächst sehr hoch angesetzt ... wurden, mit dem erklärten
Ziel, diese Vorkehrungen schrittweise mit wachsendem Erkenntnisstand zu reduzieren."
113
Es stellt sich dann aber die Frage, wann man genug weiß, um entsprechende Vorkehrungen
fallen zu lassen, und wer dies definieren soll. Dazu wieder der Vorsitzende
der ZKBS:
"Das am Ausgangspunkt stehende Ereignis der Asilomar-Konferenz mit der Initiative
zu wissenschaftsinternen Regelungen der Gentechnik hat den Gesetzgeber stimuliert,
solche Regelungen durch Gesetze verbindlich zu machen. Nachdem sich
herausgestellt hat, daß die für möglich gehaltenen Gefahren weitgehend hypothetischer
Natur 114 sind, fällt es offenbar schwer, die einmal geschaffenen Regelungen
wirklich wieder zurückzufahren, also z.B. die Vielzahl der risikofreien Experimente
der Stufe S 1 auch tatsächlich aus dem Geltungsbereich des Gesetzes zu entlassen."
115
Mit anderen Worten: Der Vorsitzende der ZKBS hält (1994) den Zeitpunkt für
gekommen, von einer ungewißheitsbasierten Regelung auf eine erfahrungsbasierte
Regelung umzuschalten. Aber bereits in der 1990 verabschiedeten Fassung
des Gentechnikgesetzes war die Stufe S 1 im Sinne erfahrungsbasierter Regulierung
als risikofrei definiert:
"Der Sicherheitsstufe 1 sind gentechnische Arbeiten zuzuordnen, bei denen nach
dem Stand der Wissenschaft nicht von einem Risiko für die menschliche Gesundheit
und die Umwelt auszugehen ist." (§ 7 Abs.1 Nr.1 GenTG)
Auch damals schon hatten viele Genforscher auf die mittlerweile im Umgang mit
der Gentechnik gewonnenen Erfahrungen und die damals schon 15-jährige Praxis
eines unfallfreien Verlaufs hingewiesen. Auch die NIH- und ZKBS-Richtlinien
waren im Zuge der innerwissenschaftlichen Risikodiskussion zu diesem Zeitpunkt
112 Vgl. oben, Kap. 1.2., S. 28.
113 Hobom, Erfahrungen, 1994, S. 422.
114 Gerd Hobom benutzt den Topos der 'hypothetischen Gefahren' offenbar im alten Sinne
des 'nicht-vorsorgepflichtigen Restrisikos'; vgl. oben, Kap. 1.1.
115 Hobom, Erfahrungen, 1994, S. 428.
212

längst gelockert worden. Wenn der Gesetzgeber mit der Verabschiedung des
Gentechnikgesetzes (bzw. der EG-Richtlinie) die S 1-Experimente trotz der Definition
als 'risikofrei' einer Kontrollpflicht unterworfen hat, dann macht diese Entscheidung
nur Sinn, wenn er damit auf verbleibende Ungewißheit abzielen wollte.
Da die Unterscheidung zwischen erfahrungsbasierter und ungewißheitsbasierter
Vorsorge aber nie explizit in die politische Debatte eingeführt wurde - und auch
die Gesetzesbegründung in dieser Hinsicht unklar geblieben ist -, wird die Erfassung
von S 1-Experimenten durch das Gesetz von Genforschern immer wieder als
widersinnig, nämlich als Regelung eines Nicht-Risikos angeführt. Dies wird dann
häufig auch mit der laxen Handhabung von präventiven, d.h. auf klar erkennbare
Risiken abzielenden Regularien, wie etwa dem Bundesseuchengesetz, kontrastiert:
"Die Mikrobiologie ist einer der Bereiche gewesen, der über Jahrzehnte völlig unreguliert
war. Als das Gentechnikgesetz aufkam, war prb 322 [ein Sicherheitsplasmid
in der Gentechnik] ein Gefahrenträger, während nebenan unter Umständen die Leute
mit Pockenviren [völlig ungeregelt] arbeiten konnten." 116
Mit der Abstufung von S 4 bis S 1 wird zudem suggeriert, daß die Sicherheitsstufe
S 1, die nur unter dem Gesichtspunkt ungewißheitsbasierter Regulierung
sinnvoll ist, zwangsläufig ein effektiv geringeres Gefährdungspotential impliziere
als die höheren Sicherheitsstufen. 117 Dabei wird übersehen, daß die a priori Einteilung
von Experimenten in Sicherheitsstufen nur auf der Basis erkennbarer Risiken
erfolgen kann und weitgehend dem Grad der abschätzbaren Pathogenität der
erzeugten transgenen Organismen folgt (vgl. Kap. 2.4.). Es entsteht also der Eindruck,
als ob es sich hier einfach um einen linearen Sicherheitszuschlag handele
und nicht um die Maßgabe eines anderen, nämlich ungewißheitsbasierten Vorsorgeprinzips.
Dieser Aspekt des Gesetzes wird aber durch die doppelte Konstruktionsleistung
"Gentechnik = Natur = ungefährlich/wohltuend" (vgl. Kap. 2) von vielen
Genforschern im Risikodiskurs negiert. Entsprechend wenig werden deshalb
116 Int. Nr. 9, S. 61; vgl. auch Int. Nr. 12, S. 42 zum herkömmlichen Umgang mit Schutzbestimmungen
gegen die Verbreitung von Pflanzenpathogenen. Verstöße gegen präventives
Sicherheitsrecht (GefahrstoffV, StrahlenschutzV, Seuchenrecht und allgemeine Arbeitsschutzbestimmungen)
werden im Zuge der Überwachung von Genlabors immer wieder
festgestellt (vgl. Maier-Greiner und Hoffmann in BG Chemie, Gentechnikrecht, 1992, S.
245 respektive S. 257f.). Es ist davon auszugehen, daß sie in Labors, die nicht gentechnisch
arbeiten, ebenfalls festzustellen wären, wenn diese in gleicher Weise überwacht
würden.
117 Dieser Suggestion folgt z.B. auch die Stellungnahme der Hochschulrektorenkonferenz
zur Novellierung des Gentechnikgesetzes, die auf einer Umfrage bei 40 Hochschulen beruht
(HRK, Stellungnahme, 1992).
213

gerade die Vorschriften des Gentechnikgesetzes 118 akzeptiert, die S 1-Experimente
betreffen, während die Notwendigkeit von Regelungen in Bezug auf die
übrigen Sicherheitsstufen (S 2 - S 4) - zumindest unter präventiven Gesichtspunkten
- häufig eingeräumt wird.
Selbstverständlich kann man fragen, ob die Genforscher die Intention ungewißheitsbasierter
Vorsorge im Gentechnikgesetz nicht sehen können oder - aus strategischen
Gründen - nicht sehen wollen. In den Interviews und in Diskussionen
haben wir, im Anschluß an die Erörterung der erkennbaren Risiken, immer die
Frage gestellt, ob auch bisher nicht erkennbare Risiken vorstellbar seien, und
dabei zur Erläuterung auf den heute als sehr wahrscheinlich geltenden Zusammenhang
von FCKW-Emissionen und Ozonschichtabbau verwiesen, der lange
Zeit ebenfalls nicht erkennbar war. Hier haben die meisten Befragten - oft nach
einigem Zögern und einigen Mißverständnissen - eingeräumt, daß ähnliche Prozesse
auch bei der Gentechnik nicht auszuschließen seien. Ein Industrieforscher,
den wir nur schriftlich befragen konnten, kommentiert die Frage nach der Möglichkeit
einer der historischen Entwicklung der FCKW vergleichbaren, gegenwärtig
unerkannten Gefahr: 119
"Warum bezieht sich diese Frage nur auf die Gefahren? Theoretisch muß diese Frage,
will man sie wissenschaftlich seriös beantworten, mit ja kommentiert werden.
Dieses ja bezieht sich aber auch darauf, daß es Nutzen und Chancen geben kann,
von denen wir heute noch nichts wissen." 120
In einem Interview wurde von einem leitenden Universitätsforscher unumwunden
eingeräumt, daß es bisher unerkannte Schadensmechanismen geben könnte, er
bezweifelte allerdings, daß diesen mit gesetzlichen Vorschriften sinnvoll begegnet
werden könnte:
"Wenn man sehr genau weiß, was das Gefahrenpotential ist, kann man auch sehr
gute Regelwerke machen. ... Nur so ein generelles Gefahrenpotential dadurch beherrschen
zu wollen, daß man in diversen Situationen versucht, Regeln zu schaffen,
dann können die Regeln auch nur divers sein und sind dann einfach zu breit, um
richtig greifen zu können." (Int. Nr. 9, S. 61)
118 Diese sind für die Praxis aufgrund der Vielzahl der dieser Stufe zugeordneten Experimente
am wichtigsten. Aber auch andere, auf Ungewißheit abzielende Vorschriften wie
z.B. die gelegentlich nach § 7 GenTSV angezeigte vorläufige Einstufung eines Experiments
in eine höhere Sicherheitsstufe stoßen auf Unverständnis und Ablehnung (vgl. die
Diskussion in BG Chemie, Gentechnikrecht, 1992, S. 169ff.).
119 Sie lautete in diesem Fall wörtlich: "Halten Sie es für denkbar, daß von gentechnischen
Prozessen oder Produkten Gefahren ausgehen, von denen man heute - vergleichbar etwa
der seinerzeitigen Unkenntnis über den Zusammenhang zwischen FCKW und Ozonabbau
- noch nichts weiß?"
120 Brief vom 13.9.1995 an den Autor (B.G.).
214

Bei der Ablehnung der ungewißheitsbasierten Regelungsintention des Gentechnikgesetzes
mag es auch eine Rolle spielen, daß diese selten spezifisch vermittelt
wird und in der allgemeinen Wahrnehmung ein linearer - und damit unspezifischer
- Sicherheitszuschlag beim Containment im Vordergrund steht. Allerdings
ist auch zu konstatieren, daß einige Betreiber, wenn sie es sich von der
Ressourcenausstattung leisten können, beim Containment von sich aus einen
Sicherheitszuschlag vorsehen, um das Problem der Ungewißheit zu bewältigen.
Ein leitender Industrieforscher führt dazu aus:
"Am Schluß der Produktionskette gewährleisten starke Erhitzung und eine chemische
Reaktion, daß die DNA oder RNA abgebaut ist, daß weder Nukleinsäure noch
Mikroorganismen aus den Produktionsstätten hinausgeraten. Wir haben also kein
Problem damit, ob Mikroorganismen in der Kläranlage überleben oder nicht, Experimente
haben bewiesen, daß nichts Lebendes in die Kläranlage gelangt." (Int. Nr.
17, S. 35)
Instrumente zur Informationsgewinnung - insbesondere Anmelde- und Aufzeichnungspflicht
(vgl. Kap. 5.2. - 5.5.) -, die gegenüber dem Moment der Ungewißheit
spezifischer wirken könnten, werden von den meisten Forschern nur als
lästiger 'bürokratischer' Aufwand wahrgenommen. Die Klagen über die Formulare
füllen in großer Breite sämtliche Protokollbände von Anhörungen und Tagungen.
Aber auch hier gibt es wieder Ausnahmen; gelegentlich wird der Sinn dieser Instrumente
durchaus eingeräumt. Eine Forscherin bemerkt zu den Aufzeichnungspflichten:
"Ich finde es auch richtig, daß das so geschieht, weil ja diejenigen, die wissenschaftlich
arbeiten, sowieso gewohnt sind, ihre Arbeit zu dokumentieren. Und ich
halte es auch für zukünftige Projekte für wichtig, daß man diese Daten eine Weile
aufbewahrt, und zum anderen dienen sie ja auch der Erfahrung. Daß man nachher
auch auf alte Erkenntnisse nochmal zurückgreift: wie war das denn damals - es hat
sich bestätigt, es läuft immer noch so, es hat sich nach 20 Jahren nichts geändert an
Zahlen, an Daten, also können wir davon ausgehen, daß diese Erkenntnis, die wir
damals hatten, gesichert ist und daß keine neuen unerwarteten Ereignisse hinzugekommen
sind." 121
Interessant ist in diesem Zusammenhang auch, daß ein sehr spezifisches Instrument
zur Risikokommunikation, die Meldepflicht nach § 21 GenTG für unerwartete,
sicherheitsrelevante Ereignisse bzw. für das Bekanntwerden neuerer
einschlägiger sicherheitsrelevanter Publikationen, bisher in der Praxis kaum von
Bedeutung war. Nach unserer Kenntnis ist nur in einem einzigen Fall eine solche
Anzeige erfolgt:
121 Zit. n. Bender et al., Ethische, 1997, S. 94.
215

"Gemäß § 21 Abs. 5 GenTG ist bei mir lediglich eine Anzeige eingegangen, aufgrund
derer bei einer gentechnischen Arbeit, die zuvor von der Sicherheitsstufe 2 in
die Sicherheitsstufe 1 zurückgestuft wurde, nun doch aufgrund einer neueren Publikation
nicht sicher war, ob die Rückstufung gerechtfertigt war. Aufgrund eigener
experimenteller Untersuchungen des Betreibers, die in einem S 2-Labor durchgeführt
wurden, konnte jedoch gezeigt werden, daß von dieser Arbeit kein Risiko für
die menschliche Gesundheit und Umwelt ausging." 122
Die einfachste Erklärung wäre, daß es unerwartete Vorkommnisse bei gentechnischen
Experimenten eben selten gibt. Eine andere Erklärung bestünde darin,
daß sie aufgrund fehlender Sensibilität oder Kompetenz der direkten Beobachter
(s.o., Kap. 7.5.) nicht als sicherheitsrelevant wahrgenommen werden. Schließlich
ist es auch möglich, daß die Meldung unterbleibt, weil sie nicht nur zusätzlichen
Aufwand bedeutet, sondern auch weitere Auseinandersetzungen mit den Behörden
und verstärkte Sicherheitsauflagen nach sich ziehen könnte.
In den Interviews haben wir auch immer wieder die Frage gestellt, inwieweit
den Forschern unerwartete Ereignisse schon selbst begegnet sind. In einem einzigen
Fall berichtet ein Industrieforscher von einem Ereignis, das in diese Richtung
deutet:
"Die Frage, was alles geschehen kann, ist hochinteressant. Die analytischen Methoden
werden immer feiner, deshalb konnten wir feststellen, daß bei der Herstellung
eines Proteins ein paar Prozent der Proteine länger waren. Wir haben uns das näher
angesehen und stellten fest, daß durch den Produktionsprozeß eine Zelle Fehler
machte. Das hängt wahrscheinlich mit den Streßbedingungen zusammen, der eine
solche Produktionszelle (die ein Protein in besonders großen Mengen produziert)
ausgesetzt ist. Wir haben dann durch Sequenzierung festgestellt, daß ein Stopcodon
überlesen wurde und in einem Fall sogar auf eine andere Messenger-RNA gesprungen
wurde. Das kann bei einem Arzneimittel fatal sein, denn eine neue Sequenz
führt zu einem veränderten Protein und kann eine Immunreaktion auslösen.
Dieser Fehler konnte nur durch ein neues Gerät, die modernste Form der Massenspektroskopie,
aufgeklärt werden. Die Konsequenz war, daß wir die Stämme umkonstruiert
haben, eben alles unternommen haben, damit dieser Fehler nicht mehr
auftreten kann. Danach haben wir das Konkurrenzprodukt untersucht und bei einer
Analyse entdeckt, daß bei 10% des Proteins der gleiche Fehler aufgetreten war. Das
alles herauszufinden und zu untersuchen, ist nur aufgrund völlig neuer Entwicklungen
möglich und zeigt, daß man bei neuen Technologien immer an der Front sein
muß, um mögliche Probleme auszuschließen.
Um also Ihre Frage zu beantworten, ob Probleme erst zu einem späten Zeitpunkt erkannt
werden: ausschließen kann man das nicht, wie das Beispiel zeigt, aber wir
wissen doch sehr genau, wo wir suchen müssen, um Fehler zu vermeiden. Die gezeigten
Probleme liegen aber nicht in der Gentechnik per se, sondern hängen damit
122 Brief der Bezirksregierung Braunschweig vom 21.3.1995 an den Autor (B.G.).
216

zusammen, daß neue Produktionsverfahren möglich werden, die man wie immer
durch Qualitätssicherung kontrollieren muß. Der Vorteil der Gentechnik ist, daß
man die Veränderungen, die man durchführt, genau kennt und damit überprüfen
kann." (Int. Nr. 17, S. 37ff.)
Daß von einem unerwarteten sicherheitsrelevanten Ereignis gerade von einem
Industrieforscher berichtet wurde - obwohl wir nur wenige Industrieforscher befragt
haben - könnte mit der besonderen Aufmerksamkeit zusammenhängen, mit
der in der Industrie - auch aus Gründen der Arzneimittelhaftung - Prozesse und
Produkte überwacht werden.
Zu bemerken ist, daß die Schilderung des Ereignisses nicht auf die "Gentechnik
per se" abhebt, sondern auf Eigenschaften des Produkts, die auch bei nichtgentechnischen
Manipulationsverfahren auftreten können, die aber gerade aufgrund
des Einsatzes der Gentechnik und durch die immer weitere Verfeinerung
von Meßmethoden immer besser auszuschließen seien:
"Ob ein Produkt in Ordnung ist, also dem natürlichen Produkt oder dem erwünschten
entspricht, ist heute anhand analytischer und ständig verbesserter Methoden wesentlich
besser zu prüfen als früher. Heute ist die Wissenschaft in der Lage, eine
Substanz auf molekularer Ebene zu charakterisieren. Unvorhergesehenes ist bereits
so früh zu erkennen, daß es das Endergebnis nicht mehr verfälschen kann. Die modernen
Methoden ermöglichen, jede Veränderung des Produktes sofort zu erkennen.
Auch wenn es wichtige Kriterien, wie beispielsweise die Stabilität eines Stammes
gibt, fokussiert sich am Ende alles auf die Sicherheit." (Int. Nr. 17, S. 41f.)
Ungewißheit wird hier also mit dem Hinweis auf den praktisch schon erreichten
Wissensstand bzw. theoretisch mit dem Vertrauen in den weiteren wissenschaftlichen
Fortschritt letztlich doch abgewehrt - in dem besprochenen Fall handelte
es sich auch um ein Ereignis, das man bei dieser Firma noch rechtzeitig,
also vor dem Auftreten oder Bekanntwerden von Schäden, festgestellt hatte. 123
Erkennbar wird hier auch, warum die Forschung und insbesondere die Industrieforschung
- neben den eher politischen Implikationen der Diskussion um eine
prozeß- versus produktbasierte Regulierung 124 - stärker auf die Eigenschaft des
123 In dem Konkurrenzprodukt sind die Verunreinigungen ja offenbar zunächst unbemerkt
geblieben. Es ist allerdings festzustellen, daß es mittlerweile auch Veröffentlichungen zu
der geschilderten Problematik der 'Lesefehler' gibt (vgl. den Überblicksaufsatz von Santos/Tuite,
Trends in Biotechnology 1993).
124 Auf der ideologischen Ebene befürchtet man eine 'Stigmatisierung' der Gentechnik durch
die Prozeßregulierung (vgl. oben, Kap. 2.3.2. und 3.2.). Mit der Produktregulierung hält
man dagegen an den herkömmlichen Zulassungsverfahren - z.B. der Arzneimittel- oder
Pflanzenschutzmittelzulassung - fest, bei denen man auf innerbetrieblich gut eingespielte
Prüfinstrumente zurückgreifen kann und in denen auch angestammte Kontakte zwischen
Industrie und Behörden etabliert sind. Außerdem wäre gegebenenfalls auch der Verzicht
auf einzelne Produkte weniger einschneidend, als es der Verzicht auf eine für die betrof-
217

Produkts abhebt: Es herrscht die Hoffnung, mit wissenschaftlichen Methoden das
Produkt - und vielleicht sogar seine mögliche Effekte, die sich aber wiederum im
prinzipiell offenen Kontext seiner Anwendung entfalten 125 - heute oder zumindest
in Zukunft vollständig beschreiben und damit Ungewißheit völlig verbannen zu
können. Zunächst nicht kalkulierbare emergente Effekte beim Einsatz der Gentechnik
und anderer biotechnologischer Methoden werden also zumindest von
differenzierter argumentierenden Genforschern nicht prinzipiell ausgeschlossen -
man versucht vielmehr, diese Effekte anhand der Charakterisierung des Produkts
festzustellen.
Festzuhalten ist also, daß ungewißheitsbasierte Vorsorge - wenn überhaupt -
eher von Genforschern akzeptiert wird, wenn sie auf die Eigenschaften der entstehenden
Produkte (oder Nebenprodukte) abhebt, als wenn sie mit unbekannten
- und möglicherweise auch nicht existenten - Wirkmechanismen einer einzigen
Technologie oder Herstellungsmethode, eben der Gentechnik, begründet wird.
Der Unterschied besteht vor allem darin, daß für Produkte unerwartete sicherheitsrelevante
Effekte retrospektiv gezeigt werden können, während solche Effekte
für die Gentechnik als solche bezweifelt werden (vgl. Kap. 2.3.).
Zu untersuchen bleibt, wie sich die Vertreter der Vollzugsbehörden zu dem im
Gentechnikgesetz meist nur vage programmierten Umgang mit Ungewißheit stellen.
Theoretisch sind drei Haltungen denkbar:
1. Sie halten die ungewißheitsbasierte Regelungsintention des Gentechnikgesetzes
(mittlerweile) für deplaziert. Konsequenterweise müßten sie etwa für die
Abschaffung der Anmelde- und Kontrollpflichten bei der Sicherheitsstufe S 1
eintreten.
2. Sie versuchen die ungewißheitsbasierte Regelungsintention in der Praxis wahrzunehmen
und an die Genforschung zu vermitteln.
3. Sie setzen ungewißheitsbasierte mit erfahrungsbasierter Vorsorge gleich und
behandeln Experimente, bei denen es ungewiß ist, ob sie Gefahren bergen
können, als ob sie tatsächlich gefährlich wären.
Die erste Haltung mag vorkommen, wir sind ihr aber - abgesehen von dem oben
zitierten Statement des Vorsitzenden der ZKBS - nicht in Reinform begegnet.
Selbst das Robert-Koch-Institut, das allgemein als eine gentechnik-freundliche
Behörde gilt, 126 antwortete auf die Frage, wie eine Herausnahme der Experimente
der Sicherheitsstufe 1 aus dem Geltungsbereich des Gentechnikgesetzes mit der
fene wissenschaftliche Subcommunity und die projektierte 'Biotechnologie-Industrie' wesentliche
Forschungs- und Herstellungsmethode wäre.
125 Torgersen, Ecological, 1996.
126 Vgl. Gottweis, Governing, 1995, S. 353.
218

Regelung zur Freisetzung zu vereinbaren wäre, 127 lapidar: "Nach unserem Erkenntnisstand
sollten Laborsicherheitsmaßnahmen für die Stufe 1 nicht abgeschafft
werden." (Herv. i. Original) 128
Einer der von uns befragten Vertreter der Vollzugsbehörden scheint zwar selbst
die ungewißheitsbasierte Regelungsintention materiell nicht mehr für notwendig
zu halten, 129 stellt dafür aber den demokratischen und friedensstiftenden Aspekt
des Gesetzes, der die Forschung in seinen Augen auch vor Skandalisierung in der
Öffentlichkeit schützen soll, 130 an erste Stelle und versucht dies auch den betroffenen
Forschern zu vermitteln:
127 Die Frage lautete im Wortlaut: "Containmentmaßnahmen nach 90/219 sollen in der Stufe
S 1 - spätestens mit der anstehenden Deregulierung - weitgehend abgeschafft werden.
Labor- und Produktionsorganismen der Stufe S 1 können dann ohne Abtötung 'entsorgt'
werden. Wenn nun andererseits Mikroorganismen nach 90/220 freigesetzt werden sollen,
unterliegen sie weiterhin einer umfassenden Zulassungsprozedur. Wie ist das miteinander
zu vereinbaren?"
128 Brief des RKI vom 7.6.1995 an den Autor (B.G.).
129 "Weil im Augenblick das durchaus noch so gesehen wird, daß wir hier ein entweder im
Atombereich permanentes hohes Risiko haben, oder im Gentechnikbereich - so wird's
zumindest gesehen - eine noch nicht ganz abgeschlossene Risikobewertung haben, so daß
wir im Grunde genommen fortlaufend das neu beurteilen müssen. Jetzt kann man natürlich
sagen: 'Gentechnik gibt es seit 20 Jahren und die Kontrollmechanismen sind eigentlich
ausgefeilt, Unfälle sind nicht passiert', aber der Stellenwert ist nun einmal so. Eins kann
man sicherlich nicht machen, daß man sagt: 'Na ja, die debattieren da im Bundestag jahrelang
drüber und im Bundesrat auch und in der Europäischen Gemeinschaft auch und alle
Welt spricht von den Risiken der Gentechnik, aber wir sehen es nicht so, es ist noch nie
was passiert, also ... wir schreiben die Genehmigungsbescheide, das steht ja im Gesetz
drin und ansonsten gehen wir mal ab und zu irgendwo hin und schauen mal'. Also so können
wir das nicht machen, dazu hat die Sache einen viel zu hohen Stellenwert. Ob man in
der Zukunft mal sagt - wie in Amerika -, die Stufe 1 nehmen wir raus, weil nach Abwägung
aller Umstände wirklich das Risiko gering ist und keine Unfälle passiert sind, auch
undenkbar sind, dann klar ... aber im Augenblick ist es noch so." (Int. Nr. 19, S. 39f.)
130 "Ich glaube, das hängt auch von einem selbst ab, ob man nur so auf autoritäres Kommando
pocht oder ob man vermitteln kann, daß es hier um die Umsetzung einer komplizierten,
aber eben wichtigen Sicherheitsgesetzgebung geht, die gesellschaftlich auch einen
hohen Stellenwert hat. Wenn Sie einem Forscher sagen, daß das nicht nur aus Sicherheitsgesichtpunkten
ist, sondern weil gerade in der Öffentlichkeit dieser Sicherheitsgesichtspunkt
auch beachtet wird, wenn das durchgesetzt werden sollte, dann wäre
natürlich auch sehr schnell das Einverständnis da - denn welche Forschung möchte irgendwie
in der Presse stehen oder Ziel von parlamentarischen Anfragen sein. Da können
Sie auch lange darüber reden, ob das nun alles sehr sinnvoll ist oder nicht. Wir müssen alle
wissen oder lernen es, daß der gesellschaftliche Konsens, der sich da mehr oder weniger
im Bundestagsbeschluß für so ein Gesetz niederschlägt, eben dann doch den ersten
Stellenwert haben muß. Wenn wir das außer acht lassen und sagen: 'Davon verstehen die
alle nichts, wir Wissenschaftler wissen sehr viel besser, was sicher oder nicht sicher ist,
219

"Das ganze hat ja [für den Normalbürger] auch so den Charakter des Undurchsichtigen
und damit Unheimlichen, ist nicht nachvollziehbar und dann noch in diesem
heiklen Bereich der Erbsubstanz. Da gibt es viele Vorbehalte. Das ist sicher auch
der Grund, weswegen hier die Sicherheitsauflagen besonders groß sind. Das kommt
alles zusammen, aber das müssen wir ernst nehmen, das ist nun mal so, daß hier der
Bürger als Souverän derjenige ist, der seinen Vertreter in den Bundestag schickt, also
letztendlich die Gesamtbevölkerung. Wenn die Bevölkerung zu einem Konsens
gekommen ist, und das sogar noch bewertet in einem Gesetz, dann müssen wir auch
so handeln. Da kann man nicht sagen: 'Nein, ich weiß es besser, ich halte mich nicht
wirklich daran'. Das müssen wir auch zu unserer Maxime machen. Wenn wir meinen,
aus fachlicher Sicht ist das überhaupt nicht mehr zu vertreten, dann müssen wir
die Argumente auch ins Gesetzgebungsfeld bringen, und es werden ja jetzt gerade
auch wiederum mehrere Verordnungen novelliert, und da spielen natürlich solche
Gesichtspunkte auch eine Rolle." (Int. Nr. 19, S. 42f.)
Er verweist dabei auch auf einen Nebeneffekt der Anmelde- und Genehmigungspflichten,
nämlich eine Art von staatlicher (oder gesellschaftlicher?) Beobachtungsmöglichkeit
gegenüber einer ansonsten intransparenter bleibenden
Technologieentwicklung:
"Also was im Labor passiert, ist eine Sache, was dann aber rauskommt, ist eine andere
Sache. Also dieser ziemlich starke Abschottungsgesichtspunkt spielt ja nicht
nur aus rein biologischen Sicherheitsgründen eine Rolle, sondern auch, weil man
nicht will, daß das unkontrolliert rauskommt. Man möchte eben die Möglichkeit haben,
die Notbremse zu ziehen. Und wenn etwas nicht Vertretbares rauskommt,
möchte man auch sagen können: 'Nein, das wird nicht in die Umwelt entlassen'."
(Int. Nr. 19, S. 41)
In Antworten auf parlamentarische Anfragen haben zwei andere Länderbehörden
klar auf die ungewißheitsbasierte Regelungsintention der Sicherheitsstufe 1 hingewiesen.
Z.B. hat die CDU in Hessen gefragt:
"Teilt die Landesregierung die Klassifizierung des Gentechnik-Gesetzes, daß in der
sogenannten Sicherheitsstufe 1 'nach dem Stand der Wissenschaft nicht von einem
Risiko für die menschliche Gesundheit und die Umwelt auszugehen ist'? Wenn nein,
aufgrund welcher Erkenntnisquellen kommt sie zu ihrer Einschätzung?"
Die Landesregierung antwortete:
220
laßt die doch ihre Gesetze machen, wir machen es so, wie wir wollen', dann driftet das
auseinander. Das muß man eben akzeptieren, auch wenn im Einzelfall, vom fachlichem
Verständnis her, die eine oder andere Vorstellung ein bißchen abwegig ist oder diese im
Gesetz festgelegten Auflagen nicht immer sachgerecht sind. Da muß sich die Erkenntnis
durchsetzen, daß das eben mehr oder weniger unantastbare Dinge sind. Ein Gesetz hat
eben hier die oberste Maxime." (Int. Nr. 19, S. 32f.)

"Die Klassifikation in § 7 Abs. 1 Nr. 1 des GenTG, nach der gentechnische Arbeiten
dann der Sicherheitsstufe 1 zuzuordnen sind, wenn 'nach dem Stand der Wissenschaft
nicht von einem Risiko für die menschliche Gesundheit und die Umwelt auszugehen
ist', wird von der Landesregierung akzeptiert. Dies heißt jedoch nicht, daß
diese gentechnischen Arbeiten per se ohne jegliches Risiko sind. Die Kriterien bestimmen
nämlich lediglich, daß die verwendeten Organismen keine Krankheitserreger
sein dürfen und keine speziellen Risiken der gentechnischen Arbeit bekannt
sind. Die Möglichkeit des Auftretens von bisher nicht bekannten Risiken im Zusammenhang
mit gentechnischen Arbeiten ist im übrigen genau der Punkt, welcher
den Gesetzgeber veranlaßt hat, jegliche gentechnische Arbeit den Bestimmungen
des GenTG zu unterwerfen." 131
Es stellt sich dann aber die Frage, wie diese Laborsicherheitsmaßnahmen für die
Stufe S 1 ausgelegt und den Forschern vermittelt werden. Wenn man die Debatten
zwischen Vollzugsbehörden und betroffenen Forschern verfolgt, muß man
feststellen, daß hier häufig - aus der Perspektive ungewißheitsbasierter Vorsorge -
unspezifische Erwägungen im Vordergrund standen, die auch S 1-Experimente so
behandeln, als ob sie erwiesenermaßen gefährlich wären ('Prevention'), und daher
vor allem auf eine möglichst strikte bürokratische Überwachung des Containments
und kaum auf den Aspekt der Informationsgenerierung und der Risikokommunikation
als den für eine Reduzierung der Ungewißheit angemessenen
Maßnahmen 132 abzielen. So richtet sich folgender Beschluß des Länderausschusses
Gentechnik (LAG) auch auf S 1-Experimente:
"[G]entechnische Anlage bzw. Teil einer solchen Anlage für den innerbetrieblichen
Transport [sind] lediglich die 'Einrichtung', in der die Organismen transportiert werden.
Im Rahmen eines Anmelde- und Genehmigungsverfahrens für eine gentechnische
Anlage hat eine Überprüfung der zu verwendenden Behältnisarten im Hinblick
auf die Einhaltung der Containment-Bedingungen der GenTSV zu erfolgen: die Behältnisarten
sind in den Anmelde- bzw. Genehmigungsunterlagen zu bezeichnen.
Der Austausch von Transportbehältnissen durch konstruktiv abweichende Behältnisse
ist nach § 21 Abs. 2 GenTG anzuzeigen; er kann im Einzelfall eine nach § 8
131 Hessischer Landtag, Drucksache 13/5283, S. 9f. Die sächsische Regierung antwortete auf
eine Frage von Bündnis 90/Die Grünen zur begrenzten Zuverlässigkeit von Sicherheitsstudien
u.a.: "Da Sicherheitsstudien stets auf dem aktuellen Stand von Wissenschaft und
Technik beruhen, gibt es auch im Bereich der Gentechnik zumindest theoretisch momentan
nicht vorhersehbare Unwägbarkeiten. Die sich daraus ergebenden potentiellen Gefahren
waren einer der Gründe für die Erarbeitung einer umfassenden gesetzlichen Regelung
zum Schutz des Menschen und der Umwelt, die bereits an den Umgang mit GVO der Sicherheitsstufe
1 (kein Risiko für Mensch und Umwelt) strenge Anforderungen stellt." (S.
28 im Antworttyposkript vom 25.8.1993 auf die Anfrage LT-Drs. 1/3331 im Sächsischen
Landtag)
132 Vgl. unten, Kap. 10.1.4.
221

Abs. 4 GenTG anmelde- oder genehmigungspflichtige wesentliche Änderung der
gentechnischen Anlage sein." (Herv. i. Original) 133
Erschwerend kommt hinzu, daß die zugezogenen tendenziell fachfremden Behörden,
wie etwa die Feuerwehr, den spezifischen Unterschied zwischen erfahrungsbasierter
und ungewißheitsbasierter Regulierung kaum nachvollziehen können
und deshalb wohl in der Regel dazu tendieren, beides über den 'gleichen Kamm'
traditioneller Prävention zu 'scheren'. 134 Diese Rigidität bei der Überwachung
dessen, was einzig effizient durch die Vollzugsbehörden zu überwachen ist, nämlich
der technischen Voraussetzungen, muß aber schon angesichts der viel gravierenderen
Motivations- und Überwachungsprobleme des Verhaltens in der
täglichen Laborarbeit als vollkommen unangemessen erscheinen. Noch viel weniger
sind sie dazu geeignet, die Forscher vom Sinn der ungewißheitsbasierten
Regelungsintention des Gentechnikgesetzes zu überzeugen.
Dabei ist allerdings auch zu berücksichigen, daß klassische Verwaltungsmaßnahmen
mit vorwiegend repressivem Zuschnitt kaum dazu geeignet sind,
Kreativität und Engagement zur Aufklärung von Ungewißheit zu erzwingen. Der
bürokratischen Rationalität entspricht es eher, erwartbare Prozesse zu regulieren,
also klassische Prävention zu betreiben, als Überzeugungsarbeit gegenüber Wissenschaftlern
und der Öffentlichkeit zu leisten und dabei zu vermitteln, daß Konflikte
angesichts von Ungewißheit nur durch Informationsgenerierung und soziale
Kompromisse zu überwinden sind.
Das Zusammenspiel der Haltungen bei Forschern und Behörden führt aber im
wesentlichen dazu, daß ungewißheitsbasierte als erfahrungsbasierte Vorsorge
aufgefaßt wird, und dann von den ersteren als sinnlos abgelehnt und von letzteren
dem Buchstaben nach exekutiert wird.
7.6.3. Die Novellierung des Gentechnikgesetzes - Scheitern der subpolitischen
Kommunikation
Wahrscheinlich kaum ein anderes deutsches Umweltgesetz wurde so konsequent
und so schnell implementiert wie das Gentechnikgesetz und seine Verordnungen,
aber auch kaum ein anderes Gesetz wurde so schnell novelliert. Während in den
übrigen EG-Ländern die Richtlinien erst allmählich implementiert wurden und
zumindest im Bereich der Regelungen des 'Contained Use' bis heute kaum Konflikte
aufgetreten sind, ist in Deutschland der Gesetzgeber bereits nach zwei Jahren
wieder in Aktion getreten. Neben einigen kleineren Anpassungen, die sich
infolge der Intervention der EG-Kommission als notwendig erwiesen, wurde das
133 Knoche in BG Chemie, Gentechnikrecht, 1992, S. 193.
134 Vgl. Meffert, VerwArch 1992, S. 474.
222

Gentechnikgesetz soweit gelockert, wie es die EG-Richtlinien erlauben. Die Novellierungsdebatte
war von der Argumentation mit 'Erfahrungen' gekennzeichnet,
die angesichts der kurzen Zeitreihen bestenfalls vorläufig sein konnten und die
man auch als ganz normale Anlaufschwierigkeiten bei den betroffenen Forschungsorganisationen
und den Behörden hätte interpretieren können.
Für den 'Erfolg' der Novellierungsbemühungen lassen sich drei Entwicklungen
als komplementäre Erklärungsfaktoren anführen:
1. Die Stellung öffentlich finanzierter Forschungsorganisationen in der Akteurskonstellation
hat sich geändert.
2. Es hat besonders in Deutschland allgemein einen radikalen Schwenk in der
veröffentlichten Meinung gegeben, der kurzfristigen Wirtschaftsproblemen
(wieder) - gegenüber Umweltfragen - die oberste Priorität einräumt.
3. Es ist nicht gelungen, die auf Ungewißheit abzielenden Bestimmungen des
Gentechnikgesetzes in der Wissenschaft, in der Verwaltung und in der Öffentlichkeit
angemessen zu vermitteln.
Zunächst ist in der Gesetzgebungsdebatte bis 1989 ein Organisationsdefizit der
öffentlichen Wissenschaft und ihrer Verbände erkennbar, mit einer frühzeitigen
und politisch sensiblen Interessenartikulation zu einer für die öffentlichen Forschungsorganisationen
auskömmlichen Regulierungssituation beizutragen.
Schon in den frühen 80er Jahren hatte der damalige Forschungsminister die
Wissenschaftsverbände - erfolglos - gemahnt, sich besser auf die öffentliche Debatte
einzustellen. 135 Während die Industrie auf europäischer Ebene und auch in
Deutschland etwa 1988 aus pragmatisch-politischen Gründen ihre Opposition
gegen eine gesetzliche Regulierung der Gentechnik aufgab, beharrten die Wissenschaftsverbände
bis zuletzt auf altbekannten Positionen ('kein Gentechnikgesetz!'),
die sie schon gegen Ende der 70er Jahre in den Gesetzgebungsdebatten
in den USA und der BRD - damals erfolgreich - vertreten hatten. 136
Die mangelhafte Koordination mit der Industrie wird auch daran erkennbar,
daß die Wissenschaftsverbände in der Debatte um das deutsche Gesetz zuletzt
eine möglichst zentralisierte und auf die ZKBS zugeschnittene Regelung auch für
Arbeiten im Geschlossenen System anstrebten, während die Industrie - wegen der
besseren Koordinierbarkeit mit anderen für Anlagegenehmigungen erforderlichen
Zulassungsverfahren, die schon immer dezentral bearbeitet wurden (Baurecht,
Immissionschutz) - für die Länderzuständigkeit plädierte. 137
Daß schließlich der im Gentechnikgesetz vorgesehene Modus der Organisierung
der Betreiberpflichten, der klar auf Organisationsformen in der
135 Gill, Gentechnik, 1991, S. 107.
136 Gottweis, Governing, 1995, S. 465, 338ff.
137 Gill, Gentechnik, 1991, S. 150ff.
223

(Groß-)Industrie zugeschnitten ist, für öffentliche Forschungsorganisationen zu
Schwierigkeiten führen würde, hätte schon bei der Gesetzesberatung erkennbar
sein müssen.
Entsprechend wurden die Wissenschaftler durch die Wirkungen des Vollzugs
des Gentechnikgesetzes überrascht. Während bis dahin eher Klagen auf symbolischer
Ebene über die freiheitsberaubenden Wirkungen der Eingriffs- und Strafbestimmungen
des Gesetzes geführt wurden 138 - die man allerdings auch im
schon seit langem geltenden Seuchenrecht hätte entdeckt haben können -, wurden
nun die viel unmittelbarer wirkenden verwaltungsrechtlichen Bestimmungen beklagt.
"Germany's Gene Law Begins to Bite", titelte das renommierte Wissenschaftsmagazin
Science 1992. 139
Diese Schwäche in der Interessenartikulation wird leicht durch die Tatsache
überdeckt, daß 'die Wissenschaft' als abstraktes System durch die szientistische
Struktur des Gentechnikgesetzes, d.h. seiner Orientierung an letztlich immer nur
wissenschaftlich definierbaren Risiken, in einer weiterhin privilegierten Situation
belassen wurde. 140 Dennoch hat sich die konkrete Forschungssituation für die
einzelnen Wissenschaftler durch den strikten administrativen Vollzug auf Länderebene
zumindest in der Anfangsphase häufig konfliktträchtig und hindernisreich
gestaltet. Dies scheint insbesondere für die Vielzahl der klinischen
Forschungsinstitute zu gelten, die erst in jüngerer Zeit überhaupt mit der Genforschung
angefangen haben und die deshalb auch den 'Geist' der älteren, auf
Asilomar zurückgehenden wissenschaftlichen Risikokontroversen, der im Gentechnikgesetz
gewissermaßen 'konserviert' wurde, nie verstanden haben (s.o.).
In der Novellierungsdebatte haben Wissenschaft und Industrie dagegen einen
bemerkenswerten 'Schulterschluß' vollzogen. Die Industrie hatte zwar, wie wir
gesehen haben, keine vergleichbaren Schwierigkeiten mit dem Vollzug des Gentechnikgesetzes
- zumindest soweit es die Forschung im Geschlossenen System
betrifft. Sie hatte aber weiterhin mit massiven Akzeptanzproblemen in der Öffentlichkeit,
besonders bei der Genehmigung von Produktionsanlagen, bei Freisetzungen
und bei der anstehenden Vermarktung von Produkten, zu kämpfen. In der
von der Industrie finanzierten Anzeigenkampagne 'Pro Gentechnik' traten nun vor
allem Wissenschaftler aus öffentlich finanzierten Forschungsorganisationen auf,
die für die Akzeptanz der Gentechnik und das Wohl des 'Standorts Deutschland'
warben.
Während für die Wissenschaft der Vollzug des Gentechnikgesetzes zunächst
ein handfestes Problem war, war für die Industrie das Gesetz eher ein Symbol: In
138 Koelschtzky, Forum Wissenschaft 1989.
139 Kahn, Science 1992.
140 Vgl. Hasse/Gill, Biotechnological, 1994.
224

der Gesetzgebungsdebatte hatte man die Hoffnung gehegt, ein Gesetz könnte
Akzeptanz schaffen. Nun mußte man einsehen, daß sich an der Skepsis in der
Öffentlichkeit wenig geändert hatte. 141 Schließlich setzte sich sogar die gegenteilige
Überzeugung durch, wonach das Gesetz die Gentechnik in der Öffentlichkeit
als per se gefährlich 'stigmatisiere'. Diese Vorstellung machte sich die Bundesregierung
schließlich auch bei ihren Vorstößen für eine Deregulierung der EG-
Richtlinien zu eigen. 142
Bemerkenswerterweise eröffnete nun umgekehrt die Max-Planck-Gesellschaft,
eine Einrichtung, die bis dato eher auf den eigenständigen Wert der Grundlagenforschung
rekurrierte, ihre 'Stellungnahme zu den Erfahrungen mit dem Gentechnikrecht
und seiner administrativen Umsetzung' im April 1992 mit einem
Kapitel über nationalökonomische 'Standortfragen', in dem die gegenseitige Abhängigkeit
von Wissenschaft und Wirtschaft betont wird.
Der Erfolg der Novellierungskampagne ist jedoch nicht allein durch den 'Schulterschluß'
zu erklären. Vielmehr ist infolge der weltweiten Veränderungen nach
dem Ende der Ost-West-Konfrontation, und speziell in Deutschland infolge des
Beitritts der Neuen Länder, ein Umschwung in den generellen Bezugspunkten
umweltpolitischer Argumentation in der öffentlichen Meinung eingetreten. Während
man in den späten 80er Jahren Ökologie und Ökonomie im Paradigma der
'Ökologischen Modernisierung' bzw. des 'Sustainable Development' langfristig zu
vereinbaren suchte, stehen nun (wieder) die eher kurzfristigen Wirkungen ökonomischer
und sozialpolitischer Globalisierung im Zentrum öffentlicher Besorgnis.
'Gentechnik', bis dahin ein eher randständiges Thema in wirtschaftspolitischen
Debatten, rückte nun in der Vorstellung einer sehr breiten Schicht von Akteuren
zur 'Schlüsseltechnologie' par exellence auf. In den Parteien, den Gewerkschaften
und in Medien kamen nun zum Thema 'Gentechnik' plötzlich die wirtschaftspolitischen
Fachleute und Ressorts zu Wort, während eher umwelt- und gesellschaftspolitisch
interessierte Sprecher, die die Debatte jahrelang dominiert hatten, im
Hintergrund verschwanden.
Insofern war die Konstellation günstig, den Mikrodiskurs über die "Gentechnik
im Würgegriff der Bürokratie" - so ein Titel in der Frankfurter Allgemeinen Zeitung
vom 12.2.1992 - mit dem Makrodiskurs über den 'Standort' zu koppeln. Für
die bisher nur sehr spärlichen ökonomischen Erfolge 143 wurden nicht die wissenschaftlich-technisch
wahrscheinlich zu kurz greifenden Vorstellungen des mole-
141 Z.B. Brauer/Stadler, Gesellschaftspolitische Kommentare 1992, S. 3f.
142 Vgl. Fn. 36 in Kap. 3.
143 Dolata, Politische, 1996; Gottweis, Governing, 1995.
225

kularbiologischen Paradigmas 144 und die mangelnde Verfügbarkeit von Risikokapital
in Europa, sondern die angeblich zu restriktiven Regulierungen verantwortlich
gemacht.
Zu dieser Konstellation hat auch das oben beschriebene Unvermögen beigetragen,
die ungewißheitsbasierte Regelungsintention des Gentechnikgesetzes zu
vermitteln. Dieses wurde von den betroffenen Forschern lediglich als überflüssige
bürokratische Maßregelung wahrgenommen und entsprechend in der Novellierungskampagne
thematisiert. Umgekehrt hat aber auch die Novellierungskampagne
ein Meinungsklima geschaffen, das es schwierig gemacht hat,
den Aspekt der Ungewißheit sinnvoll zu thematisieren und auszudeuten. In der
Novellierungsdebatte wurden Interpretationsschablonen geliefert und (De-)Regulierungssituationen
in Aussicht gestellt, die es für die betroffenen Wissenschaftler
weder begründet noch opportun erscheinen ließen, sich näher auf dieses komplizierte
und unangenehme Thema einzulassen.
Stattdessen kam es teilweise zu einer kollektiven Aufschaukelung im Diskurs
der Wissenschaftler, die sich schließlich auch von Regelungen und 'Verboten'
umstellt sahen, die es gar nicht gab. So bemerkte Roland Mertelsmann, nachdem
er als erster Forscher in Deutschland den Antrag zur Anwendung gentherapeutischer
Methoden am Menschen gestellt hatte, in einer Diskussionsveranstaltung:
"Der Grund weshalb wir den Antrag erst letztes Jahr gestellt haben, war wissenschaftsfortschrittsbedingt
und hatte nichts mit den regulatorischen Normen zu tun,
eigentlich. Obwohl ich meine Kollegen in anderen Gebieten, wo die Gentherapie eigentlich
schon viel mehr Sinn macht, immer gefragt habe: warum macht Ihr denn
das nicht? Das geht nicht. Habt Ihr das probiert? Nein. Das ging bis dahin, daß es
schwierig war, junge Kollegen aus Amerika zurückzuholen, weil sie sagten, in
Deutschland darf man keine Gentherapie machen. Dann sagte ich, wer sagt denn
das? Meines Wissens sind wir die ersten, die einen Antrag gestellt haben und die ersten,
die ihn unproblematisch durchgekriegt haben. Es hatte vor uns schlicht noch
niemand versucht." 145
144 Bisher haben sich die hochfliegenden Hoffnungen auf schnelle technische und wirtschaftliche
Erfolge fast immer als verfehlt oder zumindest verfrüht herausgestellt. Die
biochemischen Abläufe scheinen zumindest in höheren Organismen weitaus komplexer zu
sein, als sie im 'Molekularbiologischen Dogma' (DNS => RNS => Protein => lebensweltlich
interessantes Phänomen/Problem) konzipiert werden (vgl. z.B. Strohman,
Bio/Technology 1994).
145 Mertelsmann in Friedrich-Ebert-Stiftung, Expertengespräch, 1993, S. 46.
226

227

Kapitel 8: Freisetzung von gentechnisch veränderten Organismen
Auch bei der absichtlichen Freisetzung von gentechnisch veränderten Organismen
kann man zwischen erfahrungsbasierter und ungewißheitsbasierter Vorsorge
unterscheiden. Allerdings rückt hier der letztere Aspekt verstärkt in den Vordergrund
der Überlegungen, die zu einer Regulierung dieser Materie geführt haben. 1
Denn Organismen, von denen bekannt ist, daß sie gefährlich sind, kommen für
Freisetzungen kaum in Frage, es sei denn, sie ließen sich in der Umwelt durch
eine Art von Quasi-Containment in ihrer Ausbreitung und Vermehrung zuverlässig
begrenzen 2 und würden ansonsten am Freisetzungsort eine wichtige
Funktion erfüllen. Bisher wurden allerdings hauptsächlich Organismen freigesetzt,
die kein bekanntes, pathogenen Mikroorganismen vergleichbares Gefährdungspotential
besaßen - es handelte sich überwiegend um gentechnisch veränderte Nutzpflanzen.
Weil Ungewißheit also einen für die gesamte Freisetzungsregulierung zentralen
und ausschlaggebenden Stellenwert besitzt, ist hier ein bewußterer Umgang mit
den ungewißheitsbasierten Regulierungselementen zu beobachten als beim Umgang
im Geschlossenen System, wo letztere eine eher untergeordnete Rolle spielen.
Gleichwohl sind auch bei der Freisetzung wieder Ambivalenzen und Mißverständnisse
bezüglich der Auslegung ungewißheitsbasierter Regulierungselemente
zu konstatieren. Diese zeigen sich hier explizit, weil sie, anders als
Auslegungsschwierigkeiten beim Umgang im Geschlossenen System, Auseinandersetzungen
auf EG- und OECD-Ebene zur Folge haben.
8.1. Ungewißheitsbasierte Vorsorge als internationalisiertes Rechtsprogramm
Zunächst ist das Problem der Ungewißheit bei der Freisetzung durchaus mit dem
Umgang im Labor bzw. im Geschlossenen System vergleichbar: Wenn man einen
1 OECD, Recombinant, 1986.
2 Zu denken ist hier an die Sterilisierung, den Einbau sogenannter Selbstmordgene und an
die Manipulation der Fortbewegungsorgane. Allerdings muß Ausbreitung nicht räumlich,
sie kann auch an bestimmte Umweltbedingungen - Substratspezifität, Wirtsspezifität,
Lichtabhängigkeit etc. - gebunden sein: Ein Schadstoff abbauender Mikroorganismus z.B.
müßte substratspezifisch sein und untergehen, sobald der Schadstoff als Nährmedium aufgezehrt
wäre. Zur Unzuverlässigkeit solcher Begrenzungsstrategien vgl. Backhaus in BG
Chemie, Gentechnikrecht, 1992, S. 97ff.
228

neuen Organismus konstruiert hat, kann man schwer voraussagen, wie er sich
verhalten wird. Für den Umgang im Labor wurde jedoch in Anlehnung an das
Sicherheitskonzept der Mikrobiologie ein Klassifikationsschema entworfen, das
die Organismen in vier Risikostufen einteilt und sie entsprechend abgestuften
Containmentbedingungen unterwirft. Dabei wird davon ausgegangen, daß auf
Grundlage einer ex-ante-Abschätzung des zu konstruierenden Organismus die
erforderlichen Sicherheitsmaßnahmen zuverlässig bestimmt werden können. 3
Man handelt also in einer hypothetischen Situation so, als ob die Erfahrungen der
Mikrobiologie angemessen wären. Berücksichtigt werden dabei vor allem pathogene
Wirkungen, während die sonstigen ökologischen Effekte, z.B. von mit Laborabwasser
freigesetzten GVO in Kläranlagen, 4 noch weitgehend unerforscht
sind.
Da das Containment in den unteren Stufen nicht wirklich dicht ist, ist der Ü-
bergang vom Geschlossenen System zur absichtlichen Freisetzung zunächst vor
allem symbolischer Natur. Denn auch aus Labors werden permanent transgene
Organismen - über das Abwasser, die Abluft, den Abfall sowie über die Kleidung
und die Ausscheidungen der Mitarbeiter - freigesetzt. Allerdings gibt es auch
physiologische Unterschiede. Im Labor kann man mit Organismen arbeiten, die
auf bestimmte Nährmedien und Kulturbedingungen angewiesen sind, während für
die absichtliche Freisetzung nur solche Organismen in Frage kommen, die 'robuster'
sind, also auch unter einem erweiterten Spektrum von Umweltbedingungen,
wie sie eben im Freiland herrschen, überleben können. Außerdem wird in der
Regel eine größere Zahl von Organismen ausgebracht: Nicht nur aus probabilistischen
Gründen, sondern auch deshalb, weil die meisten Organismen nur in Gemeinschaft
(Kolonien) durchsetzungsfähig sind, haben sie dann bessere Überlebensbedingungen.
Gleichgültig, ob die Gründe nun eher symbolischer oder physiologischer
Natur sind, in jedem Fall waren die Gentechnologen bei den Freisetzungsversuchen
mit einer anderen wissenschaftlichen Community - den Ökologen
und Freilandbiologen - konfrontiert, die selbst eher deskriptiv als experimentell
arbeiten und daher auch andere wissenschaftliche Sichtweisen und Sicherheitskonzepte
vertreten als die Mikrobiologen. 5
3 Wenn man streng einer ungewißheitsbasierten Vorgehensweise Rechnung tragen wollte,
müßte man den neuen Organismus zunächst immer in die höchste Sicherheitsstufe eingruppieren
und könnte ihn dann erst mit steigendem Kenntnisstand allmählich niedriger
eingruppieren. Im übrigen kennt auch die Mikrobiologie eine schrittweise Herabstufung
des Containments, wenn mit bislang uncharakterisierten Materialien umzugehen ist (vgl.
oben, Kap. 2.2.1.).
4 Brüser, Süddeutsche Zeitung 1993.
5 Vgl. Krimsky, Biotechnics, 1991; Schomberg, Technology in Society 1993.
229

Die Freisetzung von gentechnisch veränderten Organismen ist dagegen von einem
'epistemischen Streit' zwischen unterschiedlichen wissenschaftlichen Disziplinen,
besonders zwischen Molekularbiologen und Ökologen, begleitet. 6 Die
Wahl eines geeigneten Analogiemodells 7 blieb hier ambivalent, es wurden Erfahrungen
mit der Risikoabschätzung bei Chemikalien, 8 der Einführung nichteinheimischer
Organismen 9 und der Verwilderung einheimischer Nutzpflanzen 10
herangezogen. Auf Drängen der Ökologen einigte man sich darauf, daß von Fall
zu Fall geprüft werden soll, ob ein GVO freigesetzt werden darf, welche Sicherheitsmaßnahmen
einzuhalten sind, und unter welchen Bedingungen sie Schritt für
Schritt beim Übergang vom kleinen Maßstab zur Vermarktung 11 gelockert werden
können. 12 Die Sicherheitsabschätzung erfolgt also nicht ex ante, sondern
jeder transgene Organismus wird zunächst in seinem Umweltverhalten als prinzipiell
unbekannt eingestuft und dann nach jedem Schritt, also ex post, aufgrund
des gewonnenen Erkenntniszuwachses erneut beurteilt. Das vorsichtige Tasten
ins Ungewisse hinaus ist kein ungewöhnlicher Vorgang. In der Politikwissenschaft
wird er auch als Inkrementalismus bezeichnet. Ungewöhnlich ist indes, daß
er unter intensiver öffentlicher Beobachtung stattfindet und - zumindest in den
Ländern der EU - von vornherein als gesetzlich geregeltes Verfahren entworfen
worden war (EG-Richtlinie 90/220/ EWG).
Die rechtliche Programmierung, also die Festlegung von Genehmigungsbedingungen
ex ante, ist hier allerdings mit drei Problemen konfrontiert:
- Da bei Experimenten im Freiland zwar Schadensindikatoren beobachtet, größere
Schäden aber möglichst vermieden werden sollen, müssen für die ersten
Schritte containment-ähnliche Bedingungen festgelegt werden, die als Confinement
bezeichnet werden: Die Zahl der ausgebrachten Organismen, ihre Fortpflanzungsfähigkeit
und ihr Verbreitungsgebiet werden also zunächst begrenzt.
6 Schomberg, Technology in Society, 1993.
7 Zur Generierung von Hypothesen aus Analogien vgl. Poser, Berichte zur Wissenschaftsgeschichte
1989.
8 Strauss, Lessons, 1991.
9 Regal, Experientia 1993.
10 Sukopp/Sukopp, GAIA 1993.
11 Wir verwenden an dieser Stelle, wie im EG-Sprachgebrauch üblich, die Bezeichnung
'Vermarktung' ('placing on the market') synonym zum deutschen Rechtsbegriff des 'Inverkehrbringens',
der sprachlich sowohl sperrig als auch wenig eingängig ist. Der deutsche
Rechtsbegriff ist zwar sachadäquater, insofern er auch eine nicht-kommerzielle, z.B. kostenlose
Verbreitung von transgenen Organismen erfaßt. Aber diese Präzisierung ist im hier
vorliegenden Argumentationskontext nicht von Belang und scheint daher verzichtbar zu
sein.
12 OECD, Recombinant, 1986.
230

Damit wird allerdings auch die Aussagekraft der Experimente über mögliche
Schäden limitiert.
- Zunächst müssen für alle infrage kommenden Organismen Beobachtungskriterien
festgelegt werden, 13 die per definitionem nicht - wie bei der üblicherweise
erfolgenden gesetzlichen Regulierung im Nachhinein - auf bereits aufgetretene
Schäden reagieren, sondern aus Analogiemodellen (s.o., S. 230) generiert
werden. Über deren Angemessenheit, d.h. ihren Vorhersagewert, auf
ein potentielles Schadensereignis hinzudeuten, können aber ex ante keine erfahrungsgestützten
Aussagen getroffen werden. Wenn sie nicht angemessen
sind, können sie wiederum auf zweifache Weise falsch sein, nämlich in einem
positiven und einem negativen Sinne. Im ersten Fall würde man also Organismen
von der Vermarktung ausschließen, die 'in Wirklichkeit' 14 kein Gefahrenpotential
besäßen. Im zweiten Fall würde man aufgrund unvollständiger Beobachtungsparameter
keine Gefahrenanzeichen feststellen und Organismen zur
Vermarktung zulassen, die sich nachher doch als schädlich erweisen. 15
- Die rechtliche Programmierung muß - oder müßte (s.u.) - Kriterien angeben,
wann man zum nächsten Schritt übergehen kann. Auf den ersten Blick scheint
die Antwort ganz einfach: Wenn die festgesetzten Beobachtungsparameter kein
inakzeptables Schadenspotential anzeigen, darf freigesetzt werden. Da es sich
aber im Freiland nicht um eine standardisierte Laborsituation handelt, können
die Parameter in der Zeit 16 , im Raum 17 und von Organismus zu Organismus 18
ganz erheblich variieren. Selbst zwischen den berücksichtigten Beobach-
13 Z.B. Ausbreitungs- und Vermehrungsverhalten als Indikatoren eines Verunkrautungspotentials
von Pflanzen, vgl. Richtlinie 94/15/EG, Anhang II B.
14 Vom virtuellen Beobachtungsstandpunkt eines Betrachters aus gesehen, der über eine
'ausreichend lange' Beobachtungsdauer ex post urteilen könnte. Allerdings kann niemand
wissen, wie lange 'lange genug' ist.
15 Vgl. allgemeiner Wildavsky, Searching, 1991, der aus diesen Gründen ungewißheitsbasierte
Regelungen grundsätzlich ablehnt.
16 Z.B. wechseln von Vegetationsperiode zu Vegetationsperiode die Witterungsbedingungen,
so daß die Ergebnisse eines Versuches in der ersten Vegetationsperiode schwerlich auf alle
zukünftigen Vegetationsperioden extrapoliert werden können.
17 An jedem Standort finden sich andere Böden, Witterungsverhältnisse, Vegetationsgemeinschaften
etc.
18 Im Unterschied zu möglichst standardisierten Labororganismen, bei denen es sich oft um
genetisch identische Klone handelt, ist die Überlebensfähigkeit im Freiland, auch bei kultivierten
Organismen, von einer gewissen genetischen Varianz abhängig. Das Problem der
Vergleichbarkeit von Organismen stellt sich erst recht, wenn man zu vereinfachten Zulassungsverfahren
übergeht und z.B. Kartoffeln (gleichgültig welcher Sorte) mit Herbizidresistenz
(u.U. unabhängig vom spezifischen genetischen Konstrukt) einer standardisierten Zulassungsprozedur
unterwirft.
231

tungsparametern sind daher so viele Kombinationen denkbar, daß sie schwerlich
alle vor der Vermarktung getestet werden können.
Grundsätzlich stellt sich das Problem, zu welchem Zeitpunkt man das Confinement-
und Beobachtungsregime lockern, vereinfachen oder ganz aufgeben kann,
falls zwischenzeitlich keine überraschenden Schadenspotentiale entdeckt wurden,
und ob diese Festlegung im Wege einer einfachen Verwaltungsentscheidung,
durch Verordnung oder nur durch eine gesetzliche Entscheidung erfolgen darf.
Anders ausgedrückt: Wenn man auf der Basis von Ungewißheit ein schrittweise
zu vollziehendes Lernprogramm vorschreibt, kann das anfangs installierte Regime
nicht für alle Zeit Gültigkeit beanspruchen, sondern es muß aufgrund der schrittweise
gemachten Erfahrungen selbst wiederum revidiert werden - sei es, daß es
aufgrund negativer Erfahrungen verschärft oder aufgrund des Ausbleibens von
Schadensanzeichen gelockert wird.
Das Step-by-step-Verfahren unterscheidet sich also wesentlich von einer auf
Dauer angelegten Regulierung: Wenn auf der Basis von Ungewißheit bestimmte
Tätigkeiten oder Produkte ganz verboten werden, so verhindert man auch die
Generierung von Erfahrungen, die eine (konditionierte) Erlaubnis (in der rechtlichen
Terminologie: ein Verbot mit Erlaubnisvorbehalt) rechtfertigen könnten.
Werden auf der Basis eines hinreichend großen Erfahrungsschatzes Einschränkungen
vorgenommen, so kann man ebenfalls sicher sein, daß die Regulierung
nicht ständig angepaßt werden muß.
Zugleich läßt die EG-Richtlinie 90/220, und teilweise auch die auf ihr beruhenden
Ausführungsbestimmungen der Kommission, den Mitgliedsländern und
ihren Behörden einige Freiräume bei der konkreten Ausgestaltung der Genehmigungsvoraussetzungen:
- Es handelt sich nicht um eine EG-Verordnung, die unmittelbar im nationalen
Recht der Mitgliedsländer Rechtswirkung entfaltet, sondern um eine Richtlinie,
die in nationales Recht umgesetzt werden muß. Dies eröffnet der Gesetzgebung
in den Mitgliedsländern gewisse Spielräume, die Vorschriften der Richtlinie
in die jeweilige nationale Rechtskultur und Rechtsdogmatik einzupassen.
19
- Die Freisetzungs-Richtlinie basiert zwar auf den Freihandelsbestimmungen des
EG-Vertrages (Art. 100a) und erlaubt - im Unterschied zur System-Richtlinie
90/219/EWG - den Mitgliedsländern nur unter eingeschränkten Bedingungen
19 Bei der Richtlinie sind gemäß Art. 189 Abs. 3 EGV die Ziele verbindlich, die Wahl der
Form und der Mittel bleibt den Mitgliedstaaten überlassen. Allerdings enthalten beide EG-
Richtlinien zur Gentechnik sehr detaillierte Regelungen, die den Umsetzungsspielraum der
Staaten erheblich einschränken, vgl. auch das Schreiben der EG-Kommission (vgl. Fn. 91
in diesem Kapitel).
232

(nach Art. 100a Abs. 4), weitergehende Maßnahmen zum Schutz von Gesundheit
und Umwelt anzuwenden. 20 Allerdings stellt sie es den Mitgliedstaaten
ausdrücklich frei, zumindest bei experimentellen Freisetzungen die Öffentlichkeit
zu jedem Aspekt des Genehmigungsverfahrens anzuhören. 21
- Bei den Ausführungsbestimmungen sind ebenfalls zum Teil optionale Verfahren
vorgesehen. So können die Mitgliedsländer von dem vereinfachten Genehmigungsverfahren
Gebrauch machen, wenn sie bereits ausreichende Erfahrung
mit entsprechenden Genehmigungen gemacht haben. 22 Hier wird also dem
Prinzip der 'lernenden Verwaltung' Rechnung getragen, allerdings nur im Sinne
einer Abschwächung von Anforderungen.
De facto führt dies im Fall der Freisetzungs-Richtlinie zu unterschiedlichen Formen
der Umsetzung, die sich im nationalen Recht, aber mehr noch in der Verwaltungspraxis
zeigen. 23
Innerhalb der OECD, vor allem zwischen der EG und den USA, werden Verhandlungen
geführt, die zu einer gegenseitigen Anerkennung der aus den Feldversuchen
gewonnen Daten führen sollen. Damit wäre es transatlantisch operie-
20 Weitergehende Bestimmungen, zumindest soweit sie die Marktzulassung beträfen, werden
als Handelshemmnisse angesehen. Da die Harmonisierung und die Entwicklung des Gemeinsamen
Marktes innerhalb der EG der wesentliche Grund für den Erlaß der Richtlinie
waren, wurde Art. 100a als Rechtsgrundlage gewählt (vgl. oben, Kap. 3.2.2.). Zur rechtlichen
Anwendung des Art. 100a Abs. 4 vgl. EuGH, Urt. vom 17.5.1994, EuZW 1994, S.
405 (zum deutschen PCP-Verbot).
21 Da Artikel 7 systematisch in Teil B der Freisetzungs-Richtlinie steht, der die experimentelle
Freisetzung regelt, läßt sich diese Bestimmung wohl nicht auf das Verfahren zum Inverkehrbringen
(Teil C) anwenden. Gleichwohl ist zweifelhaft, ob die EG-Richtlinie insoweit
eine abschließende Regelung enthält bzw. aus kompetenzrechtlichen Gründen enthalten
kann; hierzu: Nentwich, Spielräume, 1993, S. 12f.
Zu den übrigen Spielräumen der Richtlinie vgl. Nentwich, Spielräume, 1993, S. 8ff. Dort
werden neben der Öffentlichkeitsbeteiligung die nationale Überwachung der Einsatzbedingungen
eines Produktes und die Interpretation des Umweltbegriffs genannt. Vgl. auch
Roller/Tappeser, Handlungsspielräume, 1994.
22 Entscheidung der Kommission vom 4.11.1994, Amtsblatt der EG Nr. L 292 vom
12.11.1994, S. 31f. Im vereinfachten Genehmigungsverfahren ist es nicht mehr erforderlich,
alle Freisetzungsflächen von vornherein im Genehmigungsantrag aufzuführen - diese
können dann je nach Erfordernis sukzessive nachgemeldet werden. Außerdem entfällt die
Beteiligung der Öffentlichkeit. Die Bundesrepublik nimmt am vereinfachten Verfahren
nach EG-Recht teil und hat davon zum ersten Mal 1996 Gebrauch gemacht (Antrag der
AgrEvo für Gaußig und weitere Orte). Allerdings besteht insofern eine unklare Rechtslage,
als eine entsprechende Verordnung nach nationalem Recht (§ 14 GenTG) bisher nicht erlassen
wurde; vgl. auch oben, Kap. 5.3.3.
23 Vgl. Levidow/Carr, S&PP 1996; Bergschmidt, Comparative, 1995; Ministry of Housing,
Public, 1994; Hohmeyer et al., Internationale, 1994.
233

enden Konzernen möglich, auch auf der Basis von in Übersee gewonnenen Daten
Marktzulassungsanträge zu stellen.
Hieraus wird ersichtlich, daß das Step-by-step-Verfahren nicht nur aus einer
nationalen Perspektive betrachtet werden kann:
- Die experimentellen Freisetzungen und die Marktzulassung können zwar in
einem einzelnen Mitgliedsland erfolgen, sind aber dann für die ganze EU gültig.
Der Antragsteller muß seinen Hauptsitz nicht in dem Land haben, in dem er
die experimentellen Freisetzungen und die Marktzulassung beantragt. 24
- Die experimentellen Freisetzungen und die Marktzulassung können in verschiedenen
Mitgliedsländern erfolgen, wobei in Zukunft wahrscheinlich auch
auf Daten aus Freisetzungsexperimenten zurückgegriffen werden kann, die in
Nicht-Mitgliedsländern stattgefunden haben.
- Bei Genehmigungsverfahren zur experimentellen Freisetzung und zur Marktzulassung
sind jeweils auch die Daten aus allen weltweit bekannt geworden
Freisetzungen zu berücksichtigen, soweit sie zu sicherheitsrelevanten Ereignissen
und Informationen geführt haben.
Wenn man die Rechtsform und Entscheidungsspielräume der nationalen Verwaltungen
in den Mitgliedsländern in Rechnung stellt, wird erkennbar, daß das
Step-by-step-Prinzip nicht nur in seinen kognitiven, sondern auch in seinen sozialen
Aspekten zu betrachten ist, die in den verschiedensten Formen interagieren
können.
Das Step-by-step-Prinzip hat verschiedene Bedeutungsebenen:
(1) Die Schritte innerhalb eines einzelnen Falles: Zunächst versteht man unter
dem Step-by-step-Prinzip den schrittweisen Übergang, den ein transgener Organismus
im Wege seiner Entwicklung durchläuft, also vom Labor zum Mikrokosmos
oder Gewächshaus ins Freie, und dort von kleinen Feldversuchen auf abgeschirmten
Flächen, über größere Anbauversuche im Rahmen der Sortenzulassung,
bis hin zur allgemeinen Vermarktung. 25 Diese Vorgehensweise wird bei der Entwicklung
von biologischen Varietäten ohnehin verfolgt, sie ist aufgrund der Freisetzungs-Richtlinie
nun allerdings meldepflichtig und unterliegt einer Risikoabschätzung.
Die Behörde kann dem Betreiber Beobachtungspflichten auferlegen
oder eine besondere Abschirmung, z.B. zum Schutz gegen die Verbreitung des
transgenen Pollen, vorschreiben (Confinement). Diese Vorgehensweise ist äußer-
24 Eine Vermarktungsgenehmigung seitens eines Mitgliedslandes bzw. der EG-Kommission
gilt für die gesamte EU. Es steht einem Antragsteller frei, sowohl die Freisetzungsgenehmigungen
wie die Vermarktungsentscheidung in einem Mitgliedsland seiner Wahl herbeizuführen,
wovon insbesondere multinational operierende Unternehmen auch praktischen
Gebrauch machen.
25 Vgl. oben, Kap. 5.3.2, insb. Fn. 37.
234

lich vergleichbar mit der Arzneimittelzulassung, bei der die Substanzen zunächst
im Labor und im Tierversuch und dann in den vier Phasen klinischer Prüfung an
zunächst kleinen und dann immer größeren Kollektiven von Probanden auf Verträglichkeit,
Wirksamkeit und Effizienz getestet werden. Ein Unterschied besteht
aber insofern, als man bei Arzneimitteln bereits über reichhaltige Erfahrungen mit
unerwünschten Nebenwirkungen verfügt und daraus Prüfkriterien abgeleitet hat.
Insofern sind dort Umfang und Inhalt der einzelnen Schritte vorab genauer festgelegt.
(2) Eine schrittweise Abfolge der Fälle: Diese Interpretation des Step-by-step-
Prinzips ist rechtlich nicht verankert. Aber in der Praxis scheint man weitgehend
dem Prinzip zu folgen, daß zunächst mit der Freisetzung relativ unproblematischer
Organismen begonnen wird. Der Übergang von unproblematischen
zu den eher schwierigen Fällen scheint sich in drei Dimensionen zu vollziehen:
Das ist zum einen die Kontrollierbarkeit der Ausbreitung der freigesetzten Organismen.
26 Das ist zum zweiten die Überschaubarkeit der ökologischen Wirkungen
der transgenen Eigenschaft. 27 Und das ist zum dritten die wissenschaftliche Erfahrung,
die man mit dem Organismus und dem transgenen Konstrukt bereits
gewonnen hat.
(3) Der schrittweise vollzogene Übergang zu Routineprozeduren bei der Abschätzung:
Mit wachsender Verwaltungserfahrung können ähnliche Fälle in Klassen
subsumiert werden, die einer gleichartigen Behandlung unterliegen. Zahl und
Umfang der Prüfschritte können dann verringert werden. Auch wenn durch diesen
Übergang von Einzel- zu Sammelgenehmigungen und von Fällen zu Fallgruppen
das Verfahren kürzer und sein Ergebnis vorhersehbarer wird, so bedeutet diese
Standardisierung nicht zwangsläufig eine Lockerung der Regulierung. 28 Sie könnte
theoretisch auch eine Verschärfung darstellen, indem z.B. bestimmte Fallgruppen
von der Vermarktung ausgenommen würden. Der Zuwachs an Verwaltungserfahrung
vollzieht sich in den einzelnen Mitgliedstaaten ungleichzeitig. Staaten,
die relativ spät die Richtlinie implementiert haben (z.B. Spanien) oder in denen
26 Stark domestizierte, in unseren Breiten von ständiger menschlicher Pflege abhängige
Pflanzen, die hier außerdem keine wilden Kreuzungspartner finden (z.B. Mais im Unterschied
zu Raps), gelten als relativ leicht kontrollierbar.
27 Z.B. werden transgene Eigenschaften, die den Nutzpflanzen außerhalb der Anbauflächen
keine Konkurrenzvorteile verschaffen (z.B. Herbizidresistenz) in ihren ökologischen Wirkungen
als überschaubarer angesehen als z.B. Resistenzen gegen Insekten, deren Verbreitung
sowohl in den Pflanzenpopulationen als auch in den Insektenpopulationen (und
den davon abhängigen Nahrungsketten, also z.B. bei Vögeln) zu erheblichen Veränderungen
führen könnte. Dies gilt unabhängig davon, daß es agrarökologisch besehen wünschenswert
sein mag, mit der gentechnisch induzierten Insektenresistenz den Einsatz von
chemischen Insektiziden zu substituieren.
28 So aber die bisherige Praxis der vereinfachten Verfahren, vgl. auch oben, Kap. 5.3.3.
235

aufgrund des gesellschaftlichen Widerstands nur wenige Freisetzungen durchgeführt
wurden (Deutschland), haben weniger Verwaltungserfahrung in diesem
Bereich gewonnen.
(4) Die schrittweise vollzogene Anpassung der EG-Richtlinie bzw. der nationalen
Gesetze an die aktuelle wissenschaftliche Risikoeinschätzung: Im Unterschied
zur dezentralen und daher asynchronen Entwicklung sozialer Erfahrung
(s.o., Punkt 3) erzeugt der gesetzgeberische Rekurs auf wissenschaftliche Erfahrung
synchron wirksam werdenden Anpassungsdruck - sowohl auf die Rechtsanwendung
als auch auf die Gesetzgebung. Grundsätzlich ist auch hier denkbar,
daß diese Anpassung in zwei Richtungen verläuft, d.h. eine Verschärfung oder
Lockerung der Regulierung bedeuten kann. 29 Eine frühzeitige Lockerung, wie sie
zur Zeit vollzogen wird, unterläuft allerdings Harmonisierungsbemühungen auf
EG-Ebene, weil sie denjenigen Ländern und zentrifugalen Kräften entgegenkommt,
die die Richtlinien nur schleppend oder pro forma umsetzen.
(5) Die transgenen Organismen werden zugleich in eine soziale Umwelt freigesetzt:
Man kann das oben geschilderte Vorgehen - nämlich Schritt für Schritt
das Erfahrungswissen zu vermehren - auch im sozialen Sinne als Zeitaufschub für
Regulierungsdiskussionen, als Test öffentlicher Reaktionen und als schrittweise
vollzogene Desensibilisierung deuten.
Zusammenfassend handelt es sich also um ein komplexes Programm, in dem
schrittweise ein Übergang von einer ungewißheitsbasierten zu einer erfahrungsbasierten
Regulierung vollzogen wird.
8.2. Administrative Umsetzung in den Mitgliedstaaten der Europäischen
Union
8.2.1. EG-Ebene
Auf EG-Ebene wird die Freisetzungs-Richtlinie - soweit sie Kompetenzen der
Kommission begründet - von der Generaldirektion Umwelt (DG XI) der EG-
Kommission ausgeführt. Diese kooperiert mit einem Gremium der zuständigen
Behörden der Mitgliedsländer (dem sogenannten Artikel 21-Ausschuß). 30 Bezüg-
29 Vgl. hierzu auch unten, Kap. 10.2.6.1.
30 Vgl. Art. 21 der Freisetzungs-Richtlinie. Das Verfahren ist wie folgt geregelt: Die Kommission
legt einen Entscheidungsentwurf zur beantragten Vermarktung eines transgenen
Organismus vor. Dazu kann das Artikel 21-Gremium mit 3/4-Mehrheit der gewichteten
Stimmen eine Stellungnahme abgeben. Stimmen der Entscheidungsentwurf der Kommission
und die Stellungnahme nicht überein, entscheidet der Ministerrat mit qualifizierter
236

lich der Anmeldung von experimentellen Freisetzungen in den Mitgliedstaaten
übernimmt diese Direktion folgende Aufgaben:
- Sie richtet ein System für den Austausch der in den Anmeldungen enthaltenen
Informationen ein. 31 Aufgrund dieser in relativ knapp gehaltenen Formblättern,
sogenannten SNIF's 32 , zirkulierenden Informationen können die anderen Mitgliedsländer
um weitere Auskünfte nachsuchen oder 'Bemerkungen' zu der jeweils
geplanten Freisetzung machen.
- Zusammen mit dem Ausschuß der zuständigen Behörden der Mitgliedsländer
richtet die Kommission für transgene Organismen, mit deren Freisetzung schon
genügend Erfahrungen gesammelt wurden, vereinfachte Verfahren ein und entscheidet
über Anträge der Mitgliedsländer, an diesen vereinfachten Verfahren
teilzunehmen. 33
Festzustellen ist, daß es bisher bei experimentellen Freisetzungen selten Konflikte
zwischen den Mitgliedstaaten gab, wohl auch deshalb, weil die Einwendungen
von anderen Mitgliedstaaten im Freisetzungsland nicht berücksichtigt werden
müssen. 34 Konflikte treten erst und dann bisher regelmäßig bei Vermarktungsentscheidungen
auf - wahrscheinlich auch deshalb, weil es im Vorfeld,
also während der experimentellen Freisetzungen, selten Auseinandersetzungen
gibt. 35
Mehrheit. Kommt diese qualifizierte Mehrheit innerhalb einer Frist von drei Monaten nicht
zustande, kann die Kommission den von ihr unterbreiteten Vorschlag erlassen. Die Kommission
kann also vom Artikel 21-Ausschuß und vom Ministerrat jeweils nur mit qualifizierter
Mehrheit überstimmt werden.
31 Vgl. Artikel 6 und 9 der Freisetzungs-Richtlinie.
32 Summary Notification Information Format (SNIF), Entscheidung des Rates 91/596/EWG
(ABl. L 322, S. 1ff. vom 22.11.1991).
33 Auf Grundlage von Art. 6 Abs. 5 wurden bisher folgende Kommissionsentscheidungen
erlassen: Kriterien für das vereinfachte Verwaltungsverfahren (93/584/EWG, ABl. L 279,
S. 42f. vom 12.11.1993) und Einrichtung von vereinfachten Verwaltungsverfahren
(94/730/EG, ABl. L 292, S. 31f. vom 12.11.1994).
34 Der einzige bisher bekannt gewordene Fall, in dem es zu ernsthafteren Auseinandersetzungen
kam, war eine Freisetzung von virusresistenten Tomaten in Italien. In anderen Mitgliedstaaten
befürchtete man, daß dadurch neue Viren erzeugt werden könnten. Der Vorschlag
wurde auch - was bei der Zulassung von experimentellen Feldversuchen ungewöhnlich
ist - im Artikel 21-Gremium der zuständigen Behörden der Mitgliedsländer diskutiert.
Nach einer längeren Verzögerung gab die italienische Behörde aufgrund der erwarteten
ökonomischen Vorteile dem Vorschlag ihre Zustimmung (Levidow et al., S&PP
1996, S. 150; vgl. Bergschmidt, Comparative, 1995, S. 115).
35 Ein deutscher Behördenvertreter bemerkte, daß es zu den Kommentaren, die die deutschen
Behörden zu den Freisetzungsvorhaben in anderen Ländern machen, selten überhaupt Reaktionen
gibt (Int. Nr. 21, S. 8).
237

Bei der Vermarktungsentscheidung kommen der Kommission folgende Aufgaben
zu:
- Die Behörde, die einen bei ihr gestellten Vermarktungsantrag befürwortet,
sendet eine Kurzfassung 36 und eine ausführliche Fassung der Antragsunterlagen
an die Kommission, die beide dann an die übrigen Mitgliedstaaten verteilt.
- Wenn die Behörde, die den Antrag befürwortet, sich nicht mit den Mitgliedstaaten
über deren Einwendungen einigen kann, erarbeitet die Kommission einen
Vorschlag und setzt das Abstimmungsverfahren nach Artikel 21 in Gang.
Sowohl bezüglich des Verfahrens zur experimentellen wie zur kommerziellen
Freisetzung überarbeitet die Kommission zusammen mit dem Artikel 21-Gremium
der Mitgliedstaaten die Formblätter für die bei einer Anmeldung verlangten Informationen,
nach denen sich die Zulassungsbehörden in den Mitgliedstaaten zu
richten haben. 37 Anpassungen an den technischen Fortschritt sind also in der
Freisetzungs-Richtlinie vorgesehen und können auf administrativer Ebene, also
ohne Zustimmung durch das Europäische Parlament oder den Ministerrat, vollzogen
werden. Um die Legitimität ihrer Vorschläge zu erhöhen, zieht die Kommission
gemäßigte Industrielobbys 38 und manchmal auch Umweltschutzverbände zu
Rate. Trotz dieser Flexibilität, die die Richtlinie ermöglicht, erarbeitet die Generaldirektion
Umwelt - auf Druck einer radikaleren Industrielobby 39 , anderer Direktionen
der Kommission und einzelner Mitgliedsländer wie namentlich
Deutschland - derzeit (Sommer 96) einen Vorschlag zur Änderung der Richtlinie,
der aber bisher nicht verabschiedet wurde. 40
36 Vgl. Kommissionsentscheidung 92/146/EWG (ABl. L 60, S. 19ff. vom 5.3.1992).
37 Vgl. Artikel 20 der Richtlinie. Mit der Richtlinie 94/15/EG der Kommission (ABl. L 103,
S. 20ff. vom 22.4.1994) wurde der für die experimentelle Freisetzung von höheren Pflanzen
erforderliche Datenumfang spezifiziert und verringert. Entsprechend wurden auch die
korrespondierenden SNIF's geändert, und zwar durch die Kommissionsentscheidung
94/211/EG (ABl. L 105, S. 26ff. vom 26.4.1994).
38 Im European Secretariat of National BioIndustry Associations (ESNBA) und in der Green
Industry Biotechnology Platform (GIBiP) sind vor allem die Verbände von kleinen und
mittleren Unternehmen der Biotechnologie-Industrie repräsentiert.
39 Von der Senior Advisory Group on Biotechnology (SAGB) werden die Interessen großer
multinationaler Chemieunternehmen repräsentiert. Vgl. Ward, Bio/Technology 1996.
40 Vgl. Levidow et al., S&PP 1996, S. 138ff.
238

8.2.2. Administrative Umsetzung in den Mitgliedstaaten
Unterschiede zwischen den Zulassungsbedingungen in den einzelnen Mitgliedstaaten
resultieren weniger aus der rechtlichen Umsetzung 41 als aus der administrativen
Implementierung. Letztere unterscheidet sich zunächst durch die Wahl
der zuständigen Behörde, die über Freisetzungsanträge entscheidet und das Land
im Ausschuß der 'Competent Authorities' auf EG-Ebene vertritt. Die Wahl der
einzubeziehenden Ressorts determiniert bis zu einem gewissen Grad den Regulierungsstil,
d.h. den Abstimmungsmodus, den fachlichen Blickwinkel, die Beiziehung
wissenschaftlichen Sachverstands sowie die Beteiligung von unterschiedlichen
Lobbyorganisationen und der allgemeinen Öffentlichkeit.
In Großbritannien, den Niederlanden, Dänemark, Spanien und Irland wird die
führende Rolle im Rahmen des Zulassungsverfahrens vom Umweltministerium
übernommen, in Deutschland, Italien, Österreich und Belgien (mit Einschränkungen)
vom Gesundheitsministerium, sowie in Frankreich vom Landwirtschaftsministerium.
42
In den Ländern, in denen Freisetzungen öffentlich umstritten sind - also insbesondere
in Deutschland und Dänemark, aber auch in den Niederlanden und in
Großbritannien -, reflektiert die Wahl der zuständigen Behörde eine gezielte politische
Strategie in diesen Debatten. 43 In Dänemark, den Niederlanden und Großbritannien
wurde - relativ erfolgreich - versucht, mit der Wahl des Umweltministeriums
als zuständiger Behörde einen politischen Kompromiß zwischen
den an Freisetzungen interessierten Organisationen und Umweltschutzgruppen zu
etablieren. In Deutschland dagegen verfestigt die Wahl der Behörden eher die
starken gesellschaftlichen Auseinandersetzungen über die Freisetzung, als daß sie
zu ihrer Überwindung beitragen würde.
41 Luxemburg und Griechenland haben die Richtlinie noch nicht umgesetzt. Erhebliche Unterschiede
gibt es - wie von der Richtlinie auch eingeräumt - in den Bestimmungen über die
Beteiligung der Öffentlichkeit. Im übrigen zielt in Luxemburg die (geplante) Gesetzgebung
klar darauf ab, Freisetzungsanträge abzuschrecken, weil man es dort für zu aufwendig hält,
eine Verwaltungseinheit für die Beurteilung von Freisetzungen aufzubauen. In Belgien gab
es lange Verzögerungen bei der Umsetzung der Richtlinie. Besonders in Belgien, aber z.T.
auch in Spanien wird die Richtlinie durch föderale Gesetzgebung umgesetzt. Vgl. Levidow/Carr,
S&PP 1996.
42 Levidow et al., Deliberate, 1995, S. 10f.; Bergschmidt, Comparative, 1995, S. 96; DG XI,
Summary, 1994b.
43 In den übrigen Ländern, z.B. in Italien, Spanien und Belgien, scheinen dagegen eher gegenstandsexterne
Interessen für die Wahl des Ressorts verantwortlich gewesen zu sein
(Levidow et al., Deliberate, 1995, S. 10).
239

8.3. Betreiberinteressen und Öffentlichkeit
Unterschiede zwischen den Mitgliedstaaten resultieren allerdings nicht nur aus
den administrativen Entscheidungen, sondern ebenso aus dem Wechselspiel zwischen
Betreiberinteressen und öffentlicher Aufmerksamkeit. Gerade weil das EGrechtliche
Regulierungssystem zumindest im Bereich experimenteller Freisetzungen
sehr flexibel ist, hängt es sehr stark von der Balance gesellschaftlicher Interessen
ab, welche Anträge überhaupt gestellt werden, welche Sicherheitsmaßnahmen
die Antragsteller von sich aus vorschlagen und wie sorgfältig Sicherheit
und Nutzen der vorgeschlagenen Versuche insgesamt begründet werden.
Insgesamt sind bis zum 1.7.1994 in der EU 292 Freisetzungsanträge gestellt
worden. 44 Die meisten der bisher freigesetzten transgenen Organismen waren
Pflanzen, die der menschlichen Ernährung dienen. 45 Bis Ende 1992 wurden in
den OECD-Mitgliedstaaten 864 Freisetzungen von transgenen Pflanzen gemeldet.
46 Darunter rangierten die Experimente mit Herbizidresistenz an erster Stelle.
47 Feldversuche mit Mikroorganismen und Tieren wurden bisher nur selten
durchgeführt. Nach einer Schätzung der WHO sollen innerhalb der nächsten fünf
Jahre 26 Pflanzen kommerziell angebaut werden. 48 Hier ist eine ständige Zunahme
kommerzieller Interessen zu konstatieren, die auf EG-Ebene und in den
einzelnen Mitgliedstaaten auf eine Standardisierung und Vereinfachung der Zulassungsverfahren
drängen.
Die Zahl der beantragten Freisetzungsversuche in den einzelnen Mitgliedstaaten
der EU variiert erheblich: In Frankreich waren es 93, in Belgien 56, in
44 DG XI, List, 1994. Zu den jeweils aktuellen Zahlen siehe seit neuestem http://www.rki.de
(Internetadresse).
45 In den OECD-Ländern waren das in erster Linie Raps (290), Kartoffeln (133), Tomaten
(72), Tabak (72) und Mais (65) (Schiemann, BioEngineering 1994).
46 Davon wurden 316 in den USA, 302 in Kanada, 77 in Frankreich, 45 in Großbritannien, 22
in den Niederlanden, 13 in Neuseeland, jeweils 6 in Australien, Spanien und Schweden, 3
in Dänemark, jeweils 2 in Deutschland und der Schweiz, und jeweils einer in Japan und
Norwegen angemeldet (Schiemann, BioEngineering 1994). Bei Zahlenvergleichen ist
grundsätzlich zu beachten, daß es von den jeweiligen administrativen Meldeverfahren abhängt,
wie die Zahl der Feldversuche festgestellt wird: Eine Meldung kann sich auf verschiedene
transgene Organismen beziehen, die in mehreren aufeinander folgenden Wachstumsperioden
an verschiedenen Orten ausgesetzt werden - oder es muß für jeden Organismus,
für jede Periode und für jeden Ort eine eigene Meldung erfolgen.
47 In den OECD-Ländern wurden bis Ende 489 Versuche mit Herbizidresistenz, 382 mit
Markergenen, 115 mit Virusresistenz, 89 mit Insektenresistenzen, 72 mit Qualitätsveränderungen,
39 mit männlicher Sterilität, 35 mit Krankheitsresistenz und 35 'übrige' gemeldet
(Schiemann, BioEngineering 1994).
48 Köhler, GID 1995.
240

Großbritannien 46, in den Niederlanden 42, in Italien 19, in Deutschland 11, in
Dänemark 11, in Spanien 10, und in Portugal 4 Feldversuche. 49 Wenn man die
Größe des Territoriums und die allgemeine Wirtschaftskraft der Länder in Rechnung
stellt, liegen Belgien und die Niederlande klar an der Spitze. Bisher ist offenbar
kein Freisetzungsantrag ausdrücklich abgelehnt worden. Es ist jedoch
nicht bekannt, wie viele Freisetzungsanträge zurückgezogen wurden. 50
Die Mehrzahl der Freisetzungsexperimente in Europa wurde von transatlantisch
operierenden Unternehmen oder ihren europäischen Tochterunternehmen
ausgeführt. 51 Sie haben ein besonderes Interesse an den Verhandlungen über die
'gegenseitige Anerkennung von Daten', die zwischen den OECD-Staaten geführt
werden. Da die Entwicklung besonders in den USA und Kanada schon weiter
fortgeschritten ist, geht es de facto vor allem um eine Öffnung des Europäischen
Marktes für Produkte, die in Übersee entwickelt wurden. Die häufig von der
Lobbyorganisation dieser Konzerne vorgebrachte Klage, daß die Entwicklung der
europäischen Biotechnologieindustrie durch die EU-Regulierung behindert werde,
52 ist also zunächst lediglich auf betriebswirtschaftliche Interessen gegründet,
die aber nicht notwendigerweise mit europäischen Wirtschaftsinteressen gleichzusetzen
sind. 53 Das wird auch daran erkennbar, daß die Industrieverbände der
mittelständischen und tatsächlich weitgehend europäisch basierten Biotechnologieindustrie
auf EG-Ebene eher eine regulierungsfreundliche Haltung einnehmen.
54
Allerdings besteht in der Industrie auch ein gegenläufiges Interesse, gerade
nicht den Weg des vordergründig geringsten Widerstands zu wählen. Es setzt sich
49 DG XI, List, 1994.
50 In Deutschland sollen es - einer Vertreterin des UBA zufolge - 12 von insgesamt 39 Anträgen
gewesen sein. Dabei wird allerdings offenbar eine andere als die EG-offizielle Zählweise
zugrundegelegt (Löhr, GID 1995, S. 16).
51 Dies betrifft Zeneca, Monsanto, AgrEvo, Pioneer Hybrid, Ciba Geigy und Plant Genetic
Systems (vgl. DG XI, List, 1994).
52 SAGB, Community, 1990; CEC, Bulletin of the European Communities, supplement 6/93,
S. 100ff.; CEC, EBIS newsletter 1994; vgl. dagegen auch die aufschlußreiche Studie von
Kraus, Regulation, 1994.
53 Um die Frage zu entscheiden, ob die Erleichterung des europäischen Marktzugangs eher
im amerikanischen oder europäischen Wirtschaftsinteresse liegt, müßte man im einzelnen
untersuchen, an welchen Standorten der multinationalen Konzerne (gut- oder schlechtbezahlte)
Arbeitsplätze entstehen, Steuern abgeführt und Reinvestitionen getätigt werden.
54 Levidow et al., S&PP 1996, S. 142f. Auch in anderen Branchen ist auf EG-Ebene eine
ambivalente Haltung der Industrie zu beobachten: "Ob Unternehmergruppen regulierte o-
der deregulierte Produktmärkte bevorzugen, hängt von vielfältigen Faktoren wie z.B. der
Branchenzugehörigkeit, der Art der erzeugten Produkte (Reifegrad im Produktlebenszyklus,
Wertschöpfung u.ä.) oder der Unternehmensgröße ab." (Traxler/Schmitter, Perspektiven,
1994, S. 63).
241

nämlich die Erkenntnis durch, daß die Zulassungsverfahren allein den ökonomischen
Erfolg nicht garantieren können. Denn letztlich müssen die Konsumenten
bereit sein, die später vor allem zu Nahrungsmittel verarbeiteten Produkte zu
kaufen, was derzeit - den Umfragen zufolge 55 - kaum der Fall ist. Hier unterscheidet
sich der Produktbereich, auf den die meisten der derzeitigen Freisetzungsversuche
hinzielen, deutlich von anderen Anwendungsbereichen der Gentechnik.
Im Unterschied zu gentechnischen Produkten für medizinische Anwendungen,
für die es oftmals keine direkte nicht-gentechnische Alternative gibt und
deren Verbrauch ohnehin mehr von den Ärzten als von den Patienten dirigiert
wird, sind gentechnisch erzeugte Nahrungsmittel bisher kaum mit erkennbaren
Vorteilen für den Endverbraucher verbunden und können von diesen auch relativ
leicht boykottiert werden. 56
Insofern ist das Step-by-step-Verfahren auch eine Gelegenheit für Wissenschaft
und Industrie, die Reaktionsweise nicht nur der natürlichen, sondern auch
der sozialen Umwelt zu testen. Aus Sicht der Unternehmen kann das Verfahren
genutzt werden, in der Auseinandersetzung mit der Öffentlichkeit die Akzeptanz
für bestimmte Produkte zu testen sowie angemessene Argumentations- und Marketingstrategien
zu entwickeln. Die Unternehmen können so auch die Zeit überbrücken,
bis sich der Widerstand gegen gentechnisch erzeugte Nahrungsmittel
eventuell gelegt haben wird, ohne direkt das Risiko allzu großer Investitions- und
Reputationsverluste einzugehen, das mit einer scheiternden Vermarktung verbunden
wäre. Man hält sich andererseits die Option offen, selbst mit eigenen Angeboten
sofort nachziehen zu können, wenn sich ein Konkurrenzprodukt am Markt
als erfolgreich erweisen sollte. 57
55 Z.B. Hennen/Stöckle, Gentechnologie, 1992, S. 14f.; Baron, Statusbericht, 1997, S. 10;
TAB-Brief Nr. 12, Juni 1997, S. 16ff.
56 Das gilt zumindest in der Anfangsphase auch dann, wenn gentechnische Nahrungsmittel
nicht gekennzeichnet werden müssen. Boykotte können sich auch gegen Firmen und Ladenketten
richten, von denen 'ruchbar' wird, daß sie (angeblich) gentechnische Produkte
vertreiben. Die Auswirkungen sind dann weniger berechenbar und u.U. gravierender, weil
auch nicht-gentechnische Produkte des Unternehmens betroffen wären. Einige deutsche
Handelsketten lassen sich außerdem von ihren Lieferanten vertraglich zusichern, daß in ihren
Lieferungen keine gentechnischen Produkte enthalten sind. Insgesamt scheint die Haltung
der Unternehmen, die gentechnische Produkte einführen wollen, gespalten. Jedenfalls
haben sich einige große europäische Nahrungsmittelkonzerne zu einer offenen und dialogorientierten
Informationspolitik entschieden (vgl. Behrens et al., Nachbarn, 1997; Heins,
Soziale Welt 1992).
57 Man kann diese abwartende und 'umweltsensible' Haltung im Sinne der Rational Choice-
Theorie auch als 'second winner'-Strategie bezeichnen. Sie setzt allerdings voraus - und
kalkuliert ein -, daß es Unternehmen gibt, die auf jeden Fall und mit allen ihnen zur Verfügung
stehenden Mitteln versuchen, den Marktdurchbruch zu erzielen ('first winner'-
242

In der EG und in den USA sind zwar bereits einige Produkte genehmigt worden.
58 Die Genehmigungsverfahren sind aber selten reibungslos verlaufen; sie
waren innerhalb der Behörden, in der Fachöffentlichkeit wie zum Teil auch in der
allgemeinen Öffentlichkeit umstritten. 59 Gegen die von der US-amerikanischen
Firma Calgene lagerfähig gemachte Tomate 'Flavr Savr' - das erste transgene
Nahrungsmittel auf dem Endverbrauchermarkt - kam es in den USA zu einem
Boykottaufruf, dem sich auch namhafte Chefköche anschlossen. Calgene, das
daraufhin die Vermarktung aussetzte, ist mittlerweile wirtschaftlich stark angeschlagen
und wurde zur Hälfte von Monsanto übernommen. 60
Es könnte sich daher bei vielen Unternehmen die Wahrnehmung durchsetzen,
daß weniger die rechtliche Regulierung und ihr administrativer Vollzug, sondern
die generelle Haltung des Publikums über Erfolg und Mißerfolg gentechnischer
Produkte im Nahrungsmittelsektor entscheidet. Das hat auch Rückwirkungen auf
die Handhabung experimenteller Freisetzungen. Bezeichnend ist in diesem Zusammenhang
die Vorgehensweise von Vander Have, einem relativ großen niederländischen
Saatgutunternehmen. 1994 zögerte man noch, experimentelle Freisetzungen
in Deutschland zu unternehmen:
"In 1991 and 1992 our Dutch field trials with GMO maize were destroyed by anonymous
activists. It is not this risk of having one's trials destroyed that has kept
Vander Have from carrying out GMO trials in Germany. Until recently, the manpo-
Strategie). Denn andernfalls wäre es sinnlos, in das Offenhalten der Optionen zu investieren.
Für welche Strategie sich die Unternehmen entscheiden, hängt von ihrer Organisationskultur
und der Wahrnehmung ihrer ökonomischen Innovationssituation ab (Rammert,
Weg, 1996; Hasse/Gill, Biotechnological, 1994; vgl. auch unten, Kap. 11.5.1.).
58 In der EG waren dies bis 1994 zwei Tierimpfstoffe (gegen Aujeszky-Krankheit der
Schweine und gegen Tollwut) und eine herbizidresistente Tabaksorte. Bis Mai 1996 waren
außerdem Zulassungsanträge für herbizidresistenten Raps, herbizid- und insektenresistenten
Mais, herbizidresistenten und männlich sterilen Chicoree, herbizidresistente Sojabohnen
sowie für mehrfach veränderte Tomaten gestellt bzw. genehmigt. In den USA
waren 1994 fünf transgene Pflanzen im Marktzulassungsverfahren oder hatten dieses bereits
abgeschlossen: Länger haltbare Tomaten, herbizidresistente Baumwolle, herbizidresistente
Sojabohnen, virusresistenter Kürbis und insektenresistente Kartoffeln.
59 Bei fast allen Genehmigungsverfahren in der EG kam es bisher zu Einsprüchen seitens
anderer nationaler Behörden, so daß die Kommission nach Art. 21 die endgültige Entscheidung
treffen mußte. Beim insektenresistenten Mais von Ciba Geigy mußte zum ersten
Mal der Ministerrat angerufen werden, weil die Kommission sich nicht mit den Behörden
der Mitgliedstaaten einigen konnte.
60 Die belgische Firma Plant Genetics Systems (PGS) lancierte 1994 einen der ersten Marktzulassungsanträge
in der EG, und zwar für herbizidresistenten Raps (s.u.). PGS wurde
1996 zu 75 Prozent von AgrEvo übernommen (ZEIT vom 23.8.1996, S. 18).
243

wer to provide the anticipated amount of information required by colleagues and the
German general public was simply not available." 61
Wie sich in diesem Statement aber schon andeutet, hat man 1995 doch einen
Genehmigungsantrag für eine experimentelle Freisetzung in Deutschland gestellt -
für herbizidresistenten Mais, den man schon 1991 in den Niederlanden und
Frankreich getestet hatte. Der einzige Grund für die Freisetzung in Deutschland
war die Provokation und der Test sozialer Reaktionen:
"Our intentions go far beyond the issue of actual acceptability. We applied for the
test to promote the understanding of this new technology, and therefore we were very
happy with the protests from environmental and consumer groups, who camped
on the test site to make the field test impossible. So, as a consequence, the field test
could not take place since they have been camping there for six months. We had very
interesting discussions with the activists. We believe that the market success of
our product will depend on what the German public accepts, to a great extent. The
speed with which things develop will be determined by the German situation. So,
even if we do not face any problems in the Netherlands, Germany will be the potential
bottleneck." 62
Darüber hinaus gibt es auch Überlegungen in der Industrie, daß die - offiziell
vielfach beklagte - deutsche Situation längerfristig eher vorteilhaft sein könnte,
weil hier in der Phase experimenteller Freisetzungen Widerstände abgearbeitet
werden können, die in anderen Ländern vielleicht erst später einsetzen und dann
die ökonomisch sehr viel sensiblere Vermarktungsphase treffen würden. 63 So hat
z.B. auch das US-amerikanische Unternehmen Monsanto 1996 in Deutschland
einen Freisetzungsantrag gestellt. Das heißt allerdings nicht, daß sich (schon) alle
Unternehmen diese sozioökonomische Interpretation des Step-by-step-Prinzips zu
eigen gemacht hätten und Feldversuche nun bevorzugt in Deutschland vornehmen
würden (vgl. Tabelle 1, S. 258).
61 Saat, Open, 1996, S. 315.
62 Interview mit C. Noome, zit. n. Schomberg, Netherlands, 1995, S. 38.
63 Bender et al., Ethische, 1997, S. 61. Man mag in diesem Zusammenhang auch an die
Situation in den USA denken, wo sich die öffentliche Diskussion zuerst, nämlich schon in
den 70er Jahren entzündete und seit den 80er Jahren in relativ ruhigen und geregelten
Bahnen verlief.
244

8.4. Zum Stand des Step-by-step-Verfahrens in der EG
8.4.1. Verlauf der internationalen Sicherheitsdiskussion
Entsprechend der Präambel der Freisetzungs-Richtlinie sollte schrittweise die
Ausweitung der Feldversuche und die Lockerung des Einschlusses erfolgen, "jedoch
nur dann, wenn die Bewertung der vorigen Stufen ... ergibt, daß die nächste
Stufe eingeleitet werden kann." Dem für die Freisetzungsregulierung grundlegenden
OECD-Dokument zufolge, in dem das Step-by-step-Prinzip erstmals formuliert
ist, sollten im Rahmen der ohnehin für die Produktentwicklung erforderlichen
Feldversuche auf den jeweiligen Stufen auch Sicherheitsdaten gesammelt werden,
aus deren Auswertung sich der nächste Schritt rechtfertigen sollte. 64
In den USA, wo die Entwicklung schon weiter fortgeschritten ist und eine ganze
Reihe von transgenen Pflanzen aus dem Stadium der kleinräumigen Versuche
heraustreten, wird mittlerweile von den Befürwortern mit der Unschädlichkeit
von 2000 Versuchen argumentiert. Die Feststellung 'Nothing happened' wird nun
als Argument für eine Blanko-Freigabe ins Feld geführt. Dagegen wird von Umweltschützern
das sorgfältige Confinement, das vor den befürchteten Risiken der
Feldversuche schützen sollte, nun im Nachhinein ganz anders als bisher noch in
Deutschland kommentiert. Die Ökologen Peter Kareiva und Ingrid Parker bemerken
in ihrem Gutachten für Greenpeace International:
"Field trials tend to be uninformative because they have been so tightly controlled
that they do not reflect the circumstances likely to prevail if commercial production
were to begin." 65
Auch ein Bericht der OECD kommt zu dem Schluß, daß die bisherigen Feldversuche
wissenschaftlich nur schwer zu beurteilen seien:
"In biosafety terms it is clear that the amount of useful information gained from the
releases to date has been limited. ... This has to be expected from the nature of the
releases which have in effect been 'field contained' rather than true releases." 66
Argumentiert wird auch, daß die bisherigen Versuche zu klein angelegt waren, als
daß sich statistisch seltene Ereignisse hätten zeigen können. 67 Von Umweltschützern
wird allerdings auch kritisch angemerkt, daß in den Beobachtungsprotokollen
vieler Feldversuche nicht einmal die wichtigsten der jeweils relevanten
ökologischen Kriterien - wie Verunkrautung, Auskreuzung, Entstehung
neuer Viren - überhaupt erwähnt seien; umso weniger seien sie in den allermei-
64 OECD, Recombinant, 1986, S. 29.
65 Kareiva/Parker, Environmental, 1995, S. 2.
66 OECD, Field, 1993, S. 23f.
67 Vgl. Stone, Science 1994.
245

sten Fällen genauer untersucht worden. 68 Ein anderer OECD-Bericht räumt ein,
daß die ohnehin unternommenen Feldversuche zur Beurteilung des technischen
Entwicklungserfolgs nicht immer geeignet sind, zugleich auch Risikofragen zu
beurteilen. 69
Allerdings zeigt sich auch, daß sich die Diskussion über Beobachtungskriterien,
etwa im Hinblick auf die Propagierung neuer Viren durch virusresistente
Pflanzen zum Teil erst seit 1987, d.h. parallel zur Freisetzung, entwickelt hat.
Zum Teil wird auch 'auf Vorrat' beobachtet, d.h. es werden z.B. in Frankreich
molekulargenetische Untersuchungen verlangt, die man heute noch nicht interpretieren
kann, von denen aber die Zulassungsbehörde annimmt, daß sie sich in
Zukunft als wertvoll erweisen könnten, wenn der Stand des Wissens über die Genome
der Nutzpflanzen gewachsen sein wird.
Mit der Unklarheit der Beobachtungskriterien korrespondiert auch die Unklarheit
der Beobachtungsdauer, die für die einzelnen Schritte angesetzt wird. So war
schon vorher bekannt, daß für das aus der Invasion nicht-einheimischer Pflanzen
entwickelte Schadensszenario der 'time-lag' zwischen Einführung und Verwilderung
einige hundert Jahre betragen kann. 70 Wenn man in der Gesetzgebung diesem
Analogiemodell konsequent gefolgt wäre, hätte man entweder eine - unrealistisch
lange - Karenzzeit festlegen oder zuverlässige Frühindikatoren entwickeln
müssen, die das spätere Verwilderungspotential anzeigten. Die Prognosefähigkeit
wird aber von den Ökologen, die das Analogiemodell in die Diskussion gebracht
haben, eher skeptisch eingeschätzt. 71
8.4.2. Wandel der Schadensdefinitionen
Parallel zur weltweiten Zunahme der Zahl der Freisetzungen haben sich auch die
generellen semantischen Strategien in der Sicherheitsdiskussion verschoben. Anfangs,
als die Debatte noch auf die Zuverlässigkeit des Containment fokussierte,
68 Margaret Mellon und Jane Rissler haben in den USA im Namen der Union of Concerned
Scientists die Herausgabe der amtlich vorgeschriebenen Beobachtungsberichte der USamerikanischen
Feldversuche unter dem Freedom of Information Act erzwungen und anschließend
ausgewertet (Mellon/Rissler, Bio/Technology 1995).
69 "Performance trials per se do not necessarily provide information relevant to the risk/safety
analysis and risk management, but can be designed to do so." (OECD, Safety, 1993, S.
10). Damit wird also die anfängliche, von OECD Experten 1986 geäußerte Vorstellung revidiert,
daß die Sicherheitsdaten im Zuge der ohnehin erforderlichen Leistungstests immer
sinnvoll erhoben werden könnten.
70 Vgl. oben, Kap. 2.2.2.
71 Z.B. Sukopp/Sukopp, GAIA 1993; Langzeitbeobachtungen, z.B. über zehn Jahre, böten
aber die Möglichkeit besserer Abschätzung (Int. Nr. 22, S. 10).
246

ging es darum, ob die eingebrachten transgenen Konstrukte am intendierten Ort
bleiben oder in andere genetische Kontexte und auf andere Organismen übertragen
würden. Hier zeigte sich in einer ganzen Reihe von Experimenten der Sicherheitsforschung
und anhand theoretischer Überlegungen, daß die ehemals behauptete
Stabilität und Abgrenzbarkeit des Eingriffs nicht gegeben ist. Einen Genaustausch
über die Grenzen der Arten und selbst der biologischen Reiche hinweg,
also z.B. von Pflanzen auf Bakterien, möchte heute niemand mehr ausschließen.
72 Allerdings resultierte aus dieser Falsifizierung einer
Sicherheitsannahme nicht die Verschärfung der Regulierung. Es hat sich bei den
Genforschern und überwiegend auch in der Verwaltung - parallel mit der in vielen
Fällen bereits praktizierten Aufgabe des Confinements - eine Neuinterpretation
dieser Befunde durchgesetzt: Wenn die eingebrachte DNA nicht am Bestimmungsort
bleibe, sondern von anderen biologischen Arten aufgenommen werde,
dann sei das ein Zeichen, daß allgemein in der Natur die genetischen Grenzen
nicht so scharf gezogen seien, wie man ehedem dachte. Daraus sei zu schließen,
daß der künstliche Gentransfer sich nicht vom natürlichen Gentransfer unterscheide.
Je häufiger und weiterreichend der natürliche Gentransfer, desto geringer
das Risiko, das zusätzlich durch einen künstlichen Gentransfer ausgelöst werden
könnte. Wenn überhaupt, dann sei zu fragen, ob das übertragene Gen in anderen
biologischen Kontexten 'Schäden' auslösen könne. 73
Kritische Wissenschaftler haben dies ironisch kommentiert: "Bewiesene Risiken
sind natürliche Risiken sind keine Risiken". 74 Sie versuchen einen Schadensbegriff
zu etablieren, der jegliche nicht-intendierte Verbreitung von eingebrachten
Genen als "genetische Verschmutzung" konzipiert.
In einem Bericht über die EU-weite Handhabung von Freisetzungsanträgen
wird vermerkt, daß keine europäische Prüfbehörde bisher eine abschließende
Definition festgelegt habe, was als Schaden für die Umwelt anzusehen sei. Entsprechend
orientiert man sich bei der Risikoanalyse weiterhin 'bottom up' an den
Eigenschaften des transgenen Organismus und den Umständen der Freisetzung,
und nicht an einer vielleicht zukünftig denkbaren Liste von Schadeffekten, die es
dann 'top down' zu verhindern gelte. 75
Es zeigt sich also auch in der administrativen Handhabung des Step-by-step-
Prinzips, daß man weder kognitive Gewißheit über die zu erwartenden Effekte
72 Vgl. z.B. Int. Nr. 9, S. 34: "Wir sehen nun, daß unser Genom überhaupt nicht das stabile
Ding ist, das es über Jahrzehnte sein sollte, sondern daß viel rekombiniert wird, einerseits
zu unserem Wohl, zum Beispiel im Immunsystem, und andererseits wahrscheinlich auch
bei der Krankheitsentstehung."
73 Vgl. z.B. Int. Nr. 21, S. 23f.
74 Tappeser/Jäger, Perspektivenwechsel, 1994; vgl. auch Int. Nr. 23.
75 Bergschmidt, Comparative, 1995, S. 108.
247

noch normativen Konsens über ihre Bewertung besitzt. In dieser Situation hat das
aus den USA stammende Kriterium der 'Vertrautheit' ('familiarity') auch in der
europäischen Sicherheitsdiskussion großen Anklang gefunden. Der rhetorische
Erfolg des Vertrautheitskonzepts liegt u.a. darin begründet, daß es verschiedene
Bedeutungen annehmen kann: Es kann dahingehend verstanden werden, daß sich
in Feldversuchen keine unerwarteten Effekte gezeigt haben, daß die Komponenten
des transgenen Produkts bekannt sind oder daß in begleitender Sicherheitsforschung
einige Ungewißheiten geklärt worden sind. 76 Zugleich impliziert es, daß
'vertraute' Produkte auch 'akzeptabel' seien, indem ihre Effekte mit natürlichen
Prozessen oder mit herkömmlichen landwirtschaftlichen Produkten und Anwendungsformen
verglichen werden. 77 Man könnte hier auch von einer pragmatischen
Sicherheitsfiktion sprechen, bei der die wissenschaftlich nicht entscheidbaren
Fragen durch sozialen Konsens überbrückt werden sollen. 78 Allerdings bleibt
dabei immer noch umstritten, was als zulässige Vergleichsebene angesehen werden
kann, und ob 'vertraute' Produkte und Praktiken, z.B. des herkömmlichen
chemisierten Landbaus, auch akzeptabel sind.
8.4.3. Der Streit um die Marktzulassungen
Manifest werden die Probleme mit diesem rhetorischen Kompromiß, wenn sich
die Mitgliedsländer bei Marktzulassungen auf EG-Ebene einigen müssen. Bei der
Auseinandersetzung über die von der belgischen Firma Plant Genetic Systems
(PGS) in Großbritannien beantragte Zulassung für herbizidresistenten Raps war
vor allem umstritten, ob die zu erwartenden Resistenzbildungen bei Unkräutern
tolerierbar seien. 79 Insbesondere die skandinavischen Länder und Österreich
argumentierten, daß dies zu einer Ausweitung des Herbizideinsatzes führen könnte.
Dagegen wurde von der Mehrheit der anderen Mitgliedstaaten eingewandt,
daß dieser Effekt zwar durchaus möglich sei, aber nicht vom Produkt selbst, sondern
vom Herbizideinsatz herrühren würde, der nicht durch die Freisetzungs-
Richtlinie geregelt werden könne.
Insgesamt zeigt sich in den Diskussionen um die Produktzulassungen immer
wieder, daß in den Mitgliedstaaten sehr unterschiedliche Vorstellungen darüber
bestehen, was als 'Schaden' anzusehen ist und inwieweit auch der Verwendungszusammhang
des Produkts - und nicht nur seine unmittelbaren biologischen
76 Vgl. Levidow et al., S&PP 1996, S. 146.
77 Vgl. Schomberg, S&PP 1996; Levidow/Carr, S&PP 1996; für die Diskussion in Deutschland
vgl. Daele et al., Bewertung, 1994; kritisch dazu Gill, Wechselwirkung 1996.
78 Vgl. unten, Kap. 11.3.ff.
79 Es gilt als relativ wahrscheinlich, daß das Resistenzgen des herbizidresistenten Rapses auf
verwandte Wildkräuter übertragen wird.
248

Effekte - in Betracht gezogen werden soll. 80 Eine deutsche Verwaltungsvertreterin
verweist hier auf das Spannungsfeld zwischen internationalisierter
Wissenschaft und partikularisierten Öffentlichkeiten, in dem es letztlich keinen
einhelligen Konsens geben kann:
"Die Öffentlichkeit spiegelt sich insofern wider, als die Meinungsvielfalt der Behördenvertreter
eben auf Basis der gesellschaftlichen Verhältnisse entsteht. Wenn man
einmal annimmt, daß die Skandinavier z.B. viel sozialer und umweltorientierter als
die Italiener sind, beeinflußt die Gesellschaft die Entscheidung, die von der Behörde
getroffen wird - aber nicht direkt. Wir haben nun mal heutzutage eine internationale
Wissenschaftsgemeinde, und auf dieser Basis müssen wir uns dann auch bewegen.
... Und da muß man sich zusammensetzen und zusehen, daß man auf eine vergleichbare
Einschätzung kommt. Alles, was darauf sattelt, ist dann wieder etwas anderes.
Es wird immer nationale Unterschiede geben, heißt das im Klartext. Deshalb besteht
Harmonisierungsbedarf." (Int. Nr. 22, S. 30)
Dabei räumen auch die Befürworter der jeweiligen Marktzulassungen gelegentlich
ein, daß nicht alle Sicherheitsfragen abschließend geklärt sind. Im Fall des hr-
Rapses von PGS wurde die Marktzulassung von britischen und italienischen Vertretern
als Genehmigung für ein großflächiges Experiment unter Realbedingungen
gerechtfertigt. 81 Entsprechend wird diskutiert, hier eine Nachmarktbeobachtung
zu installieren, wie sie auch bei Arzneimittelzulassungen üblich ist. Allerdings
wurden dazu bisher nirgends verbindliche Festlegungen getroffen.
8.5. Rechtliche und administrative Umsetzung der Freisetzungs-Richtlinie
in der Bundesrepublik
8.5.1. Zuständige Behörden
Während in anderen Mitgliedstaaten der EU, in denen Freisetzungen ebenfalls
umstritten sind, die Wahl von zuständigen Behörden und wissenschaftlichen Beratungsgremien
auf Kompromißbildung und Integration abzielte und eine vergleichsweise
weitgehende Einbindung von Umweltinitiativen vorsieht, wird in
Deutschland der gesellschaftliche Konflikt in der Gesetzgebung und im administrativen
Vollzug perpetuiert. Sichtbar wird dies schon in der ambivalenten Formu-
80 Torgersen hat in einer retrospektiven Studie über konventionell gezüchtete Agrarpflanzen
gezeigt, daß problematische ökologische Effekte ihres Anbaus kaum von ihren biologischen
Charakteristiken per se herrühren, sondern aus den Kultivierungstechniken resultieren,
die von den biologischen Eigenschaften allein nur schwach determiniert werden (Torgersen,
Ecological, 1996).
81 Levidow et al., S&PP 1996, S. 150f.
249

lierung des Gesetzesziels, das - wie im Atomgesetz - einerseits den Schutz von
Mensch und Umwelt und andererseits die Förderung einer bestimmten Technologie
beinhaltet.
Während der Gesetzgebungsdebatte Ende der 80er Jahre übertrug die Bundesregierung
die Zuständigkeit für die Sicherheitsfragen der Gentechnik vom
Forschungsministerium auf das Gesundheitsministerium. Dieser Schritt ließ sich
zunächst auch sachlich begründen, insofern als der Konflikt damals noch besonders
stark auf Sicherheitsbedenken gegenüber dem Umgang im Geschlossenen
System - und in diesem Diskurskontext vor allem auf Humanpathogenität - fokussiert
war.
Allerdings hätte man aus sachlich naheliegenden Gründen die Zuständigkeit für
Freisetzungsfragen auf das Umweltministerium übertragen können. Hier scheint
jedoch die Überlegung eine Rolle gespielt zu haben, daß das Bundesgesundheitsamt
den mit der Gentechnik verbundenen wissenschaftlichen und wirtschaftlichen
Interessen näher stand als das Umweltbundesamt. 82 Das Bundesgesundheitsamt
war auch von Anfang an für die Betreuung der Zentralen
Kommission für Biologische Sicherheit zuständig gewesen, die bei Wissenschaft
und Industrie großes Ansehen und Vertrauen genoß, 83 und ihre Beratungsfunktion
auch auf die nun praktisch relevant werdenden Freisetzungsentscheidungen ausdehnen
sollte. 84
Das Umweltbundesamt (UBA) und die Biologische Bundesanstalt (BBA) als
nachgeordnete Behörden des Umwelt- und Landwirtschaftsministeriums fungieren
zwar bei experimentellen Feldversuchen als Einvernehmensbehörden und
können insofern ihr Veto einlegen; zuständige Genehmigungsbehörde ist aber das
Robert-Koch-Institut (RKI). 85 Personell ist die Abteilung für Biologische Sicherheit
im RKI mit ca. 65 Beschäftigten besetzt, in den zuständigen Abteilungen im
UBA sind ca. 12 und in der BBA ca. 6 Personen beschäftigt. Das UBA bemüht
sich um einen guten Kontakt sowohl zu Umweltgruppen als auch zur Industrie
und vertritt in Genehmigungsverfahren eine "von dem Gedanken des vorsorgen-
82 Gottweis, Governing, 1995, S. 353. Fast alle Ämter bilden mit der Zeit relativ enge und
kooperative Beziehungen zu ihren Klienten aus, sofern keine Gegenmaßnahmen getroffen
werden. Im Fall des Bundesgesundheitsamts (BGA) führte dies immer wieder zur Skandalisierung
in der Öffentlichkeit. Der sogenannte Blut-AIDS-Skandal - das BGA hatte zu
spät Maßnahmen gegen verseuchte Blutkonserven erlassen - gab letztlich auch Anlaß zu
seiner Auflösung und der direkten Unterstellung der Einzelinstitute unter die Aufsicht des
Gesundheitsministeriums.
83 Vgl. oben, Kap. 7.2.
84 Vgl. Gill, Gentechnik, 1991, S. 147ff.
85 Vertreter von BBA und UBA bemerken dazu, daß sie teilweise nur unvollständig und
verzögert informiert würden (Int. Nr. 21, S. 4; Int. Nr. 22, S. 22f.); seitens des UBA wird
auch geklagt, daß Einwände manchmal ohne nähere Begründung übergangen würden.
250

den Umweltschutzes geleitete" Position, die sich teilweise in der Forderung nach
zusätzlichen Auflagen niederschlägt. 86 Auch die BBA gilt im allgemeinen als
etwas kritischer gegenüber den Genehmigungsanträgen als das RKI. 87 Für die
Überwachung der Freisetzung sind die Länderbehörden zuständig, die diese Aufgabe
aufgrund ihrer Ortsnähe besser ausführen können. 88
8.5.2. Umsetzung des Step-by-step-Verfahrens in der Bundesrepublik
Das deutsche Gentechnikgesetz wurde 1990, also vor Inkrafttreten der Freisetzungs-Richtlinie,
verabschiedet. Es fokussiert daher wesentlich stärker auf die
damals im Vordergrund stehende Diskussion über den Umgang im Geschlossenen
System, also insbesondere auf die Anlagengenehmigung, 89 zumal bei seiner Formulierung
offenbar vielfach das Bundesimmissionsschutzgesetz als Vorlage diente.
Entsprechend sind im Gentechnikgesetz die experimentelle Freisetzung und
die Marktzulassung ('Inverkehrbringen') - im Unterschied zum Umgang mit transgenen
Organismen im Geschlossenen System - nur relativ schwach programmiert.
90 Eine Abfolge der Schritte im Sinne des Step-by-step-Prinzips ist
nicht definiert. 91
Betrachtet man den Ablauf der Genehmigungsverfahren in der Bundesrepublik
genauer, dann fällt auf, daß die Auseinandersetzungen hier noch weitgehend auf
die Frage bezogen sind, ob bei den einzelnen kleinräumigen Feldversuchen transgene
Erbinformationen auf andere Organismen übertragen werden können. Entsprechende
Aufmerksamkeit wird auf das Confinement, also den Einschluß der
Feldversuche, gelegt. Kaum in Betracht gezogen wird dagegen die weitere Perspektive
der Entwicklung, bei der es eigentlich darum geht, Informationen zu
gewinnen, um festzustellen, ob man für den transgenen Organismus schließlich
eine Marktzulassung erteilen kann oder nicht.
86 Int. Nr. 22, insb. S. 14f.
87 Int. Nr. 21, S. 3.
88 Vgl. auch oben, Kap. 5.6.3.
89 Vgl. Drescher, ZUR 1994.
90 Vgl. im einzelnen oben, Kap. 5.3.2, 5.4.2, 5.4.3.
91 Die EG-Kommission hat in einem Mahnschreiben zur Umsetzung der Gentechnik-
Richtlinien moniert, daß das deutsche Gentechnikgesetz ein gestuftes Verfahren nicht
zwingend vorschreibt. Die Bundesregierung antwortete darauf, daß das Step-by-step-Prinzip
in den Erwägungsgründen der Richtlinie 90/220 zwar mehrfach angesprochen werde,
aber in den Artikeln der Richtlinie selbst nicht umgesetzt sei (Schreiben der EG-Kommission
vom 6.8.1992, Nr. SG (92) D/10908, und Stellungnahme der Bundesregierung vom
7.10.1992; vgl. auch oben, Kap. 5.3.2., insb. Fn. 37).
251

"Also ich habe auch mal mit dem RKI ein kurzes Gespräch gehabt und habe gefragt,
liebe Leute, wenn wir diese Genehmigung aussprechen, dann sollten wir doch sagen,
was wir an Zusatzinformationen noch brauchen, um auch bei größeren Freisetzungen
oder der Kommerzialisierung mit gutem Gewissen ja sagen zu können.
Und das ist dann eigentlich nicht [aufgenommen worden] ... Sowas gehörte nicht in
den Genehmigungsbescheid eines begrenzten Feldversuches. ... Ich denke, das ist
auch von uns, insgesamt von den Behörden, nicht wirklich konsequent durchdacht."
(Int. Nr. 21, S. 40f.)
Ähnliches wird aber auch für andere Mitgliedstaaten der EG konstatiert. Ein Antragsteller
kommentiert: "One could say that, so far, the step-by-step procedure
focused more on the safety of the step to be taken, than on the preparation of
future steps." 92
Theoretisch ist es nach dem Gentechnikgesetz sogar möglich, daß ein Antragsteller
die Vermarktung beantragt, ohne daß experimentelle Freisetzungen
vorausgegangen sind. Außerdem zeigt eine nähere Betrachtung des deutschen
Gesetzestexts, daß die Marktzulassung gegenüber der Freisetzung prozedural
deutlich erleichtert ist:
- Es gibt bei der Entscheidung über das Inverkehrbringen auf nationaler Ebene
keinerlei Informations-, Beteiligungs- und Klagerechte für die Bürger - im Unterschied
zu den relativ weitgehenden Verfahrensrechten bei der experimentellen
Freisetzung. 93
- Bei der Freisetzung sind das Umweltbundesamt und die Biologische Bundesanstalt
Einvernehmensbehörden, beim Inverkehrbringen müssen sie lediglich
gehört werden. Im GenTG alter Fassung war die Biologische Bundesanstalt
noch Einvernehmensbehörde bei der Marktzulassung. Im Zuge der Verhandlungen
um die Novellierung des Gentechnikgesetzes hatte auch das Umweltbundesamt
diese Stellung beansprucht, konnte sich damit jedoch nicht durchsetzen.
Nach der nunmehr geltenden Rechtslage müssen beide Behörden nur
noch gehört werden. 94
- Beim Inverkehrbringen wird die Zuverlässigkeit des Antragstellers nicht geprüft.
- Eine ohne Genehmigung erfolgte Freisetzung ist strafbar, während eine ohne
Genehmigung erfolgte Vermarktung lediglich als Ordnungswidrigkeit geahndet
wird. 95
92 Rüdelsheim, Does, 1995, S. 29; Rüdelsheim ist Vertreter der belgischen Firma Plant Genetic
Systems.
93 Gill, Germany, 1995, S. 29. Allerdings sind diese durch das 1. Gentechnik-Änderungsgesetz
bereits erheblich zurückgenommen worden, im einzelnen dazu oben, Kap. 5.10.
94 Vgl. Int. Nr. 21, S. 1f.
95 Vgl. oben, Kap. 5.10.2.
252

Diese Bewertung scheint sich zum Teil aus der ursprünglichen Vorstellung zu
erklären, daß zwar die ersten Freisetzungen mit großen Unsicherheiten verbunden
wären, man aber im Zuge des schrittweisen Verfahrens alle Ungewißheiten abklären
könnte, so daß die Marktzulassung auf sicherer Wissensgrundlage erfolgen
könnte. 96 Wie die gegenwärtigen Auseinandersetzungen um die Marktzulassungen
zeigen, konnte diese Hoffnung allerdings nicht eingelöst werden.
Diese Unterschiede, die in der öffentlichen und fachwissenschaftlichen Diskussion
unseres Wissens nach bisher nirgends kommentiert wurden, erscheinen
als nicht sachgerecht, weil die Vermarktung die weitestgehende Verbreitung von
transgenen Organismen darstellt und deshalb u.U. weit größere Risiken mit sich
bringt als eine lokal begrenzte experimentelle Freisetzung. Auch verfassungsrechtlich
ist nicht einsichtig, wieso eine in der Regel kommerzielle Tätigkeit
gegenüber der auf Wissensgenerierung abhebenden experimentellen Freisetzung
privilegiert wird. 97
In der Praxis dürfte allerdings eine Marktzulassung ohne jegliche experimentelle
Absicherung im Vorfeld kaum zu erlangen sein, weil das Step-by-step-
Prinzip de facto über den Umfang der von der Zulassungsbehörde jeweils verlangten
Daten realisiert wird. Das Robert-Koch-Institut bemerkt dazu:
"Grundsätzlich wird EU-Recht auf nationaler Ebene sinngemäß angewandt. Das
RKI ist der Route des 'step by step' stets gefolgt. Es liegt in der Natur der molekulargenetischen
Verfahren, daß Freisetzungen immer gentechnische Arbeiten in Laboratorien
vorausgehen. Ebenso ist grundsätzlich davon auszugehen, daß die für ein
Inverkehrbringensverfahren notwendigen Daten vorherige Freisetzungen bedingen."
98
Das RKI behauptet auch, daß auf diese Weise alle Ungewißheiten auszuschließen
seien:
"Es werden alle sicherheitsrelevanten Aspekte nach Antragseingang gemäß den nach
Gentechnikrecht vorgegebenen Kriterien geprüft und bewertet. Es sind daher keine
gentechnisch-rechtlichen Schäden aufgetreten und auch nicht zu erwarten." (Brief
vom 7.6.1995 an den Autor, B.G.)
Die ungewißheitsbasierte Regelung des Gentechnikgesetzes wird hier als eine
erfahrungsbasierte Regelung mißverstanden. Nur so können die getroffenen Entscheidungen
als eindeutig und frei von normativen Bewertungsspielräumen dargestellt
werden. Tatsächlich scheinen aber bei den Einvernehmensbehörden Ambivalenzen
darüber zu bestehen, wie das Step-by-step-Prinzip im Rahmen des deutschen
Gentechnikgesetzes gehandhabt werden kann. Denn einerseits eröffne das
96 Int. Nr. 22, S. 15.
97 Zum Forschungsprivileg vgl. oben, Kap. 4.4.
98 Brief vom 7.6.1995 an den Autor (B.G.); vgl. Int. Nr. 22, S. 15 ff; vgl. Int. Nr. 21, S. 26ff.
253

im Gesetzesziel statuierte Vorsorgeprinzip - so eine Verwaltungsvertreterin -
relativ große Ermessensspielräume, während andererseits die konkreteren Bestimmungen
zur Freisetzung eine 'gebundene Entscheidung' forderten, also kein
Versagensermessen vorsähen. 99 Eine Zustimmung muß also erteilt werden, wenn
nach dem Stand der Wissenschaft keine schädlichen Einwirkungen auf Mensch
und Umwelt zu erwarten sind.
In der Praxis bedeutet das nach Auffassung eines anderen Verwaltungsvertreters,
daß alle Risiko-Szenarien, die konkret vorstellbar sind und im Feldversuch
getestet werden können, auch getestet werden müssen, während darüber
hinaus verbleibende Ungewißheiten hinzunehmen sind. 100 Insgesamt scheint aber
Unklarheit darüber zu bestehen, was man nun tatsächlich in den Feldversuchen
selbst oder im Rahmen begleitender Sicherheitsforschung testen könnte und was
nicht. Denn einmal konstatiert der Interviewpartner, daß wichtige Fragestellungen
bisher nicht verfolgt wurden:
"Es gibt einige Risikoszenarien, von denen behauptet wurde, daß sie bearbeitet würden,
die werden eben nicht bearbeitet. Also ob die neuen Produkte jetzt eine größere
Ausbreitungsfähigkeit oder größere ökologische Fitneß haben, das wird nur an wenigen
Stellen, ich möchte fast sagen, an fast keiner Stelle, wirklich ernsthaft untersucht
... [Transgen erzeugte Insektenresistenz], das wäre im Prinzip ein ökologischer
Vorteil; wenn man dieses Risikoszenario ernst nähme, müßte man es wirklich gut
untersuchen, das macht aber keiner. Und wir haben uns bisher auch nicht dazu
durchgerungen, diese Art von Untersuchungen zur Bedingung zu machen bei Freisetzungen."
(Int. Nr. 21, S. 15f.)
99 Int. Nr. 22, S. 17ff.
100 Interviewer: "Es gibt kein Versagensermessen, wenn nach Stand der Wissenschaft keine
schädlichen Folgen zu befürchten sind. Das heißt doch eigentlich, daß der Antragsteller
nicht verpflichtet ist, selber zum Stand der Wissenschaft beizutragen, indem er eigene Sicherheitsforschung,
eigene Begleitforschung, eigene Vorversuche unternimmt?"
Verwaltungsvertreter: "Darüber habe ich noch gar nicht nachgedacht. So auf Knopf und
Spitze ist es bisher noch nicht gekommen. Aber ich denke, so muß man das wahrscheinlich
interpretieren. Nach dem Stand der Wissenschaft ... den hat er nicht zu befördern,
sondern auf dem hat er aufzubauen seinen Antrag. Also ich denke, das würden wir darauf
ankommen lassen. Wenn wir in irgendeinem Punkt einen Forschungsbedarf sehen würden,
weil wir Risikoszenarien haben, über die man unvollkommen Bescheid weiß, würden wir,
denke ich, auch die entsprechenden Untersuchungen anfordern."
Interviewer: "Und das Risikoszenario wäre etwas, was in einem Versuch, also einem naturwissenschatlichem
Experiment, zu überprüfen wäre?"
Verwaltungsvertreter: "Ja, wenn es das wäre. Wenn es das nicht wäre, dann müßten wir
wohl genehmigen."
Interviewer: "Also so allgemeine Ungewißheiten sind kein Einwand?"
Verwaltungsvertreter: "Sind kein Einwand. Das würde ich auch so sehen, sonst dürfte
ich, denke ich, nicht auf so einer Stelle wie dieser hier arbeiten." (Int. Nr. 21, S. 26f.).
254

Die gegenwärtige Sicherheitsforschung verfolge überwiegend Fragestellungen,
bei denen noch die Übertragbarkeit der Transgene auf andere Organismen im
Vordergrund stünde. Das sei zwar im Sinne von Grundlagenforschung sehr interessant,
und finanziert werde es vor allen Dingen, weil die Projektträger hofften,
auf diese Weise die Akzeptanz für die Gentechnologie zu erhöhen. Aber die Sorge
des deutschen Publikums um die Übertragbarkeit von Genen spiele in der
internationalen Regulierungsdiskussion sowieso keine besondere Rolle mehr
(s.o., Kap. 8.4.). Daher hinke die Sicherheitsforschung den für die Regulation relevanten
Fragestellungen hinterher:
"Die Sicherheitsforschung müßte uns helfen zu beurteilen, ob wir denn die jeweiligen
Freisetzungen genehmigen können oder welche Fragen wir an den Antragsteller
spezifisch stellen sollen, was er untersuchen soll, damit wir ihm hinterher auch die
Vermarktung erlauben können. Und wenn zu diesen Fragen diese Sicherheitsforschung
nun wirklich gar nichts beiträgt, dann habe ich erhebliche Probleme damit,
sie überhaupt als Sicherheitsforschung anzuerkennen." (Int. Nr. 21, S. 61)
Die Ungewißheiten im Hinblick auf Langzeitwirkungen werden dabei auch von
einer anderen Behördenvertreterin als groß eingeschätzt:
"Keiner würde sich heute wirklich hinstellen und sagen, er kann Langzeitwirkungen
feststellen. Wir können auf der Grundlage des heutigen Wissens eindeutige, direkte
Risiken bei den Freisetzungen rausfiltern und können z.T. einschätzen, wo Fehlentwicklungen
entstehen können und wie diesen vorzubeugen wäre. Aber diese Grauzonen
bis hin zur wirklichen Risikofreiheit, die haben wir nicht im Griff. Das müssen
wir ehrlicherweise auch sagen." (Int. Nr. 22, S. 19)
Bei dem Feldversuch mit Petunien in Köln wurde festgestellt, daß die Pflanzen
überraschenderweise eine erhöhte Pilzresistenz aufwiesen. 101 Welche Beobachtungsauflagen
schließlich gemacht werden, werde dann mehr oder minder konfliktvoll
zwischen den Einvernehmensbehörden ausgehandelt. Während das RKI
nach außen den Eindruck zu vermitteln versucht, es gäbe hier für alle Entscheidungen
klare rechtliche und wissenschaftliche Vorgaben, wird von den Vertretern
der Einvernehmensbehörden eingeräumt, daß die Verwaltung hier auch eigenen
Wertvorstellungen folgt:
"Das läuft dann eben in den Behörden ab. Es gefällt mir nicht, daß von Behörden
dann leicht behauptet wird, daß das alles eine rein wissenschaftliche Entscheidung
sei. Um sich unangreifbar zu machen, wird das ja leicht so dahingestellt. Das ist,
denke ich, schlicht nicht wahr. Irgendwo hat man ein gewisses Maß an Unsicherheit.
In diesem Maß an Unsicherheit entscheidet man sich für die eine oder andere
Seite." (Int. Nr. 21, S. 21f.)
101 Bergschmidt, Comparative, 1995, Annex II.
255

Ambivalenzen scheinen aber nicht nur in den Behörden, sondern auch auf rechtspolitischer
Ebene zu bestehen. Das Gentechnikgesetz sieht eine Verordnungsermächtigung
zur Genehmigung von Feldversuchen in einem vereinfachten
Verfahren vor, die auf die EG-Richtlinie Bezug nimmt (§ 14 Abs. 4 GenTG). Von
dieser Verordnungsermächtigung wurde bisher kein Gebrauch gemacht, obwohl
das vereinfachte Verfahren 1994 von der Kommission etabliert wurde, Deutschland
von Anfang an daran teilnahm und der AgrEvo eine Genehmigung für Feldversuche
nach diesem Verfahren erstmals 1996 erteilt wurde (Antrag Gaußig).
Auf EG-Ebene wirkt es auch irritierend, daß die Bundesrepublik im Inland die
von der Richtlinie eröffneten Freiräume nur langsam ausschöpft, 102 aber bereits
seit 1993 bei der EG-Kommission auf eine gesetzliche Novellierung der Richtlinie
drängte. Ein deutscher Behördenvertreter erklärt zu den Hintergründen:
"Das kommt daher, daß man in Brüssel bessere Beziehungen und bessere Kontakte
hat. Das ist hier zuhause schwieriger durchzusetzen als in Brüssel. Ich denke, auch
Industrievertreter finden in Brüssel eher ein offenes Ohr als sie das an manchen
Stellen hier finden. Stellenweise ist das tatsächlich lächerlich, wenn wir uns als
Land, das fast noch gar keine Erfahrungen mit Freisetzungen hat, dann für die große
Vereinfachung dort einsetzen. Das wird übrigens auch von den Nachbarländern registriert,
daß das ein Versuch ist, über Brüssel in das Heimatland rückzuwirken." 103
8.6. Feldversuche in der Bundesrepublik
Im Enquête-Bericht des Deutschen Bundestages zur Gentechnik wurde 1986 ein
fünfjähriges Freisetzungsmoratorium für Mikroorganismen gefordert. 104 Wie auch
an den gereizten Reaktionen von Wissenschafts- und Industrieverbänden erkennbar
wurde, war 'Freisetzung' damit auch in der Bundesrepublik zum Thema geworden,
noch bevor es konkrete Vorhaben in diese Richtung gab. Der erste Freisetzungsversuch
in der Bundesrepublik wurde schließlich 1990 vom Kölner Max-
Planck-Institut vorgenommen, allerdings mit Pflanzen, von denen man generell
annimmt, daß sie sich weniger leicht unkontrolliert verbreiten können als Mikroorganismen.
Der erste Versuch, der von der Fachwelt als völlig harmlos eingeschätzt wurde,
stieß auf ein starkes Medienecho. Schwierigkeiten ergaben sich schon bei der
Vorbereitung der öffentlichen Anhörung, weil die Stadt Köln dem Amtshilfeersu-
102 Insbesondere wurde bisher - anders als in anderen Mitgliedstaaten - keine 'fast track
procedure' etabliert (vgl. Fn. 137 in diesem Kapitel).
103 Int. Nr. 21, S. 59. Vgl. zu dieser Passage oben, Kap. 3.2.3.
104 Catenhusen/Neumeister, Chancen, 1987, S. XLVI.
256

chen des RKI nur schleppend nachkam - sie wollte keine Räume und Personal zur
Verfügung stellen - und sich dadurch prozedurale Fehler bei der Auslegung der
Genehmigungsunterlagen ergaben. 105 Dieser Zwischenfall erscheint insofern
symptomatisch, als er auf eine weit in die öffentlichen Institutionen hineinreichende
Skepsis hinzudeuten scheint. Die erste Erörterungsveranstaltung mußte
wegen Tumulten vertagt werden, zur zweiten waren die Freisetzungskritiker nicht
mehr erschienen, weil sie diese als 'Farce' ansahen.
Die Petunien wurden schließlich trotz der Sitzblockade einer Bürgerinitiative
freigesetzt, blühten aber überraschenderweise nicht in den vorgesehenen, transgen
erzeugten Farben. Dies wurde in der Öffentlichkeit zum Teil als Hinweis
gewertet, daß die Wissenschaftler entgegen ihren Ankündigungen eben doch
nicht alles im Griff haben, und daß in anderen Fällen vielleicht auch mit weniger
harmlosen Ereignissen zu rechnen sei. 106 Ein Behördenvertreter erklärte denn
auch im Interview, daß schon aus Laborversuchen bekannt gewesen sei, daß die
Blütenfarbe nicht homogen ausgeprägt werde und daß es daher - im Hinblick auf
die öffentliche Darstellung - 'verantwortungslos' und 'dumm' gewesen sei, mit den
Pflanzen damals ins Freiland zu gehen. 107
Es gab schon seit längerer Zeit in der Gentechnik-Community Diskussionen
darüber, wer mit den Versuchen nun endlich beginnen würde und welche transgenen
Eigenschaften in der Öffentlichkeit - anders als die schon damals kontrovers
diskutierten Herbizidresistenzen - am wenigsten Kritik zu gewärtigen hätten.
108 Es ist also offenbar kein Zufall, daß in der Bundesrepublik zunächst wissenschaftliche
Institute (MPI Köln, IGF Berlin) und ein Saatgutunternehmen mit
guter öffentlicher Reputation (KWS/Planta) mit den Freisetzungsversuchen begonnen
haben, bevor Hoechst/AgrEvo, als ein Unternehmen mit weniger gutem
'Image', nachzog (vgl. Tabelle 1).
105 Vgl. die entsprechende Akte zum Genehmigungsverfahren, S. 636ff.
106 Vgl. Lau, Risikokonflikt, 1997.
107 Int. Nr. 21, S. 53.
108 "Es war schon die Stimmung so: 'Ich mach mir die Finger da nicht schmutzig, sollen es
doch andere machen, einer muß ja einmal anfangen'. ... Die haben die Petunie ausgewählt,
weil man gehofft hat, daß dagegen niemand etwas haben könnte. Eine Pflanze, die bei uns
draußen nicht überleben kann, die normalerweise überhaupt nicht draußen ist, wo man
einfach mal zeigt, das wächst normal, und sie hat die Eigenschaft, die man ihr beigebracht
hat, das war das Ziel damals." (Int. Nr. 12, S. 27.). In einem anderen Interview wird auch
berichtet, daß Hoechst ein öffentliches Forschungsinstitut regelrecht gedrängt habe, die
von dem Unternehmen entwickelten herbizidresistenten Pflanzenlinien zunächst im Rahmen
der Sicherheitsforschung freizusetzen (Int. Nr. 21, S. 51ff.).
257

Tabelle 1: Genehmigte Feldversuche in der Bundesrepublik Deutschland
Anzahl Antragsteller Organismus Veränderung SF 109
1990 1 MPI Köln Petunie Blütenfarbe
1991 1 MPI Köln Petunie Blütenfarbe
1992 4 IGF Berlin (2) Kartoffel größere Knollen,
Stärkegehalt
Uni Hamburg Kartoffel Krankheitsresistenz
KWS/Planta Zuckerrübe Virusresistenz
1993 1 TU München Mais, Raps Herbizidresistenz SF
1994 7 AgrEvo (5) Mais, Raps Herbizidresistenz
MPI Köln Kartoffeln Virusresistenz
Uni Bielefeld Rhizobien Markergen SF
1995 10 AgrEvo (6) Mais, Raps, Herbizidresistenz
Zuckerrübe Herbizidresistenz
KWS/Planta Zuckerrübe Virusresistenz
RWTH Aachen Zuckerrübe Virusresistenz SF
Uni Hohenheim Mais Herbizidresistenz SF
Vander Have Mais Herbizidresistenz
Offenbar hatte man auch erwartet, daß mit der Zeit und der zunehmenden Zahl
das öffentliche Interesse und mit ihm der Widerstand gegen die Feldversuche
erlahmen würde. Soweit es die Berichterstattung in den überregionalen Medien
anbetrifft, ist dieser Effekt tatsächlich auch eingetreten. Allerdings haben die
Feldversuche in vielen betroffenen Gemeinden ein erstaunlich starkes und weit in
'bürgerliche Kreise' hineinreichendes lokales Widerstandspotential geweckt. Die
Akzeptanz für die Freisetzung transgener Pflanzen ist, einer repräsentativen Umfrage
zufolge, von 1992 bis 1997 noch einmal deutlich gesunken. 110 Die Formen
des Protestes reichen von einer häufig sehr hohen Zahl von schriftlichen Einwendungen
über wissenschaftliche Diskussionen, moralisierende Vorhaltungen wie
auch regelrechte Beschimpfungen bei den Erörterungsveranstaltungen (solange es
diese noch gab) bis hin zu gerichtlichen Klagen von Gemeinden und ortsansässigen
Bio-Bauern. Darüber hinaus kam es zu vielen Feldbesetzungen - zum Teil in
regelrechten Dauercamps - und häufig zur Zerstörung der ausgesäten Pflanzen. 111
Die anfangs relativ geringe Zahl von Freisetzungen in der Bundesrepublik ist
daher wohl kaum auf eine besonders restriktive Haltung der Behörden zurück-
109 SF: Sicherheitsforschung
110 TAB-Brief Nr. 12, Juni 1997, S. 17f.
111 Vgl. die laufende Berichterstattung im Gen-ethischen Informationsdienst (GID).
258

zuführen, sondern - von eher endogenen Gründen abgesehen - 112 durch die Aufmerksamkeit
in der Öffentlichkeit und die Antizipation lokaler Proteste bedingt.
Manche Wissenschaftler beklagen sich zwar auch hier - wie in anderen Bereichen
der Gentechnik - über die Bürokratisierung (vgl. Kap. 7). Aber gerade in EG-
Ländern, in denen bereits viele Freisetzungen durchgeführt wurden, wie namentlich
Frankreich und den Niederlanden, werden Auflagen gemacht, die in der Bundesrepublik
nicht üblich sind. 113
Es ist den Behörden in der Bundesrepublik allerdings viel weniger als in anderen
EG-Ländern gelungen, Antragsteller und Kritiker in vernünftige Dialoge einzubinden
und damit zugleich in der Öffentlichkeit den Eindruck einer verantwortungsbewußten
Vorgehensweise zu vermitteln. Das liegt sicher zum Teil an den
festgefahrenen Haltungen der Kontrahenten. Man hat aber bisher auch keine geeigneten
Formen einer konstruktiven Konfliktaustragung installiert, in denen die
Konfliktparteien Einfluß auf die Genehmigungsprozeduren ausüben und sich über
die Entwicklung gesellschaftlich akzeptabler Produkte verständigen könnten. 114
Diese Situation wird durch den eng an 'Recht' und 'Wissenschaftlichkeit' gebundenen,
mithin wenig partizipationsfreundlichen Verhandlungsstil des RKI - wie er
auch in den Erörterungsveranstaltungen zum Tragen kam - nicht überwunden,
sondern eher verstärkt. 115
8.7. Fallbeispiel: Ein Freisetzungsversuch in Deutschland
In einem von uns näher untersuchten Freisetzungsversuch konnten wir im Detail
einige der Ambivalenzen der ungewißheitsbasierten Regulierung nachvollziehen.
112 Die Gründe dürften auch in der zögerlichen Innovationsbereitschaft der (Groß-)Industrie,
mangelndem Risikokapital sowie fehlender Unterstützung durch ökonomische Eliten zu
finden sein; vgl. dazu oben, Kap. 7.3.2. und 8.3.
113 Frankreich verlangt besonders saubere gentechnische Konstrukte, die durchsequenziert
sein müssen und keine überflüssige DNA enthalten sollen. Begründet wird das damit, daß
die überflüssige DNA nicht-intendierte Effekte hervorrufen könnte, weil sie eventuell
doch Funktionen hat, die man heute noch nicht kennt. In den Niederlanden wird ein relativ
sorgfältiges Monitoring der Feldversuche verlangt (vgl. Bergschmidt, Comparative,
1995). Im übrigen waren in den USA am Anfang die bürokratischen Auflagen mindestens
genauso streng wie in der EG (vgl. Krimsky, Biotechnics, 1991; Int. Nr. 21, S. 53).
114 Die Einbindung von Umweltschutzvertretern in der ZKBS ist gescheitert, weil diese ihre
Mitwirkung dort als nutzlos ansahen (vgl. Kap. 7.2.). Die mündlichen Erörterungstermine
(vgl. Kap. 5.10), die bis zur Gesetzesnovellierung von 1993 Verfahrensbestandteil waren,
sind dieser Hinsicht keine geeigneten Foren. Daß sie aber ersatzlos gestrichen wurden,
wird von vielen im Nachhinein bedauert.
115 Vgl. Gill, Germany, 1995, S. 37ff.
259

Bei dem Versuch handelt es sich um ein Projekt zur Sicherheitsforschung, das
von öffentlich finanzierten Wissenschaftseinrichtungen durchgeführt wird und bei
dem von kooperierenden Arbeitsgruppen die Ausbreitung und Übertragbarkeit
des Pollens, die Übertragbarkeit transgener Erbinformation auf Bodenmikroorganismen
und der Abbau der transgenen Erbinformation während der Verrottung
untersucht werden sollte. Gearbeitet wird mit herbizidresistenten Pflanzen u.a.
deshalb, weil sich hier eine Genübertragung relativ einfach nachweisen läßt. 116
8.7.1. Fixierung auf das Confinement
Obwohl es sich um einen Versuch zur Sicherheitsforschung handelt, mußte das
Projekt wie jeder andere Freisetzungsversuch von den Behörden genehmigt werden.
Dabei äußern sich die Antragsteller sehr wohlwollend über den Kontakt zur
Genehmigungsbehörde:
"Die Kontakte zum RKI waren immer gut. Die Leute vom RKI waren sehr offen
und pflegten auch einen sehr netten und freundschaftlichen Ton, als wir in Berlin
waren. Sie haben uns darauf hingewiesen, was da im Antrag stehen muß und welche
Nachweise wir brauchen usw." (Int. Nr. 14, S. 41)
Die erste Fassung des Antrags wies einige Mängel auf und wurde nicht akzeptiert.
Zwei Monate später konnte mit einer zweiten Fassung das Verfahren eröffnet
werden. Bei den Sicherheitsauflagen ist die Genehmigungsbehörde im wesentlichen
den Vorschlägen des Antragstellers gefolgt. 117 Der Genehmigungsbescheid
enthält Auflagen, die die Ausbreitung von transgenem Pollen und
Saatgut verhindern sollen.
Gegen das Projekt wurden 18.000 Einwendungen erhoben, davon ca. 90 Prozent
aus der näheren Umgebung. 118 Das Freisetzungsareal befindet sich in den
noch teilweise ländlichen Einzugsgebieten einer Großstadt. In den umliegenden
Gemeinden leben vor allem Angehörige der Mittelschicht, die überwiegend in der
Stadt arbeiten. 119 Für den mündlichen Erörterungstermin wurde eine große Halle
116 Alle Organismen, die das Gen für die Herbizidresistenz aufgenommen haben und exprimieren
können, werden dadurch (theoretisch) selbst herbizidresistent. Man kann diese
Organismen also relativ leicht auffinden, indem man entsprechende Proben mit dem Herbizid
besprüht - überleben würden das (wahrscheinlich) nur Organismen, die transformiert
worden sind.
117 Int. Nr. 12, S. 50.
118 Mehrere Umwelt- und Naturschutzverbände sammelten in den Gemeinden Unterschriften
für Sammeleinwendungen, zum Teil handelte es sich aber auch um individuell begründete
Stellungnahmen.
119 Int. Nr. 11, S. 7.
260

mit 1100 Plätzen angemietet; 120 bis zu zweihundert Zuhörer nahmen an der Veranstaltung
teil. Sie dauerte zunächst vier Tage und mußte dann einen Monat später
erneut für drei Tage anberaumt werden. In mehreren Gemeinderäten gab es
Entschließungen gegen das Projekt. Der Bürgermeister einer Nachbargemeinde
attackierte den Versuch mit allen zu Gebote stehenden verwaltungsrechtlichen
Mitteln. Mehrere kleinere Demonstrationen begleiteten den Verlauf des Experiments.
In einem prall gefüllten Aktenordner hat der Leiter des Versuchsguts die
Artikel und Leserbriefe gesammelt, die überwiegend in der Lokalpresse über und
vor allem gegen den Versuch geschrieben wurden.
In unseren Interviews zeigen sich die Mitglieder der für den Feldversuch unmittelbar
verantwortlichen Arbeitsgruppe von den öffentlichen Protesten weitgehend
unberührt. Obwohl sie zum Teil in der Nähe des Versuchsfelds wohnen, sei
ihr privates Umfeld davon kaum tangiert worden. Verärgert sind sie allerdings
wegen der Verwüstungen, die wiederholt auf den Versuchsfeldern angerichtet
wurden. Denn dadurch werde insbesondere die biostatistische Auswertung des im
Detail auch mühevollen Experiments beeinträchtigt, wenn nicht unmöglich gemacht.
Schwer getroffen fühlten sie sich auch durch eine Anzeige, die ein Naturschutzverband
erstattet hatte, nachdem die Aussaat nicht, wie gesetzlich vorgeschrieben,
mindestens drei Tage, sondern nur einen Tag vor dem Termin der
zuständigen Kontrollbehörde gemeldet worden war:
"Da hat jeder gezittert am Institut. Als dann wirklich Anzeige erstattet worden ist,
war Herr X. schon ziemlich deprimiert. ... Herr X. hat schon mit dem Schlimmsten
gerechnet, mit einer hohen Geldstrafe oder so etwas, und Herr Y. natürlich auch,
weil er als Projektleiter dann doch die Verantwortung hat, obwohl er mit der Aussaat
überhaupt nichts zu tun hatte." (Int. Nr. 15, S. 73)
Aufgrund der problematischen Wetterlage habe man sich kurzfristig zur Aussaat
entschlossen, rechtfertigten sich die Arbeitsgruppen-Mitglieder. Da es sich bloß
um einen formalen Verstoß handelte, sah die zuständige Behörde vom Erlaß eines
Bußgeldes ab. Die psychologische Wirkung allein der Anzeige, über die auch
breit in der Lokalpresse berichtet wurde, ist jedoch kaum zu unterschätzen.
An dieser Episode wird exemplarisch und zugespitzt ein Synergieeffekt zwischen
gesetzlicher Regulierung und öffentlicher Beobachtung deutlich, der zumindest
teilweise erklärt, warum sich deutsche Genforscher stärker reglementiert
fühlen als ihre Kollegen im Ausland. Jedenfalls achten die Mitglieder der betroffenen
Arbeitsgruppe nun sehr stark darauf, vor allem die formalen Auflagen peinlich
genau zu erfüllen, auch wenn ihr Sinn ihnen durchaus zweifelhaft erscheint:
120 Wenn die Halle zu klein gewesen wäre, hätte dies einen Verfahrensfehler dargestellt.
261

innerhalb der EU ein freier Saatgutverkehr garantiert ist, ist es sowieso ziemlich
hirnverbrannt, wenn wir hier jetzt riesiges Theater machen." (Int. Nr. 14, S. 51)
Auch für die Versuchsgegner ergaben sich Konsistenzprobleme, als sie von dem
Zulassungsantrag erfuhren. Die vor Ort gegründete Bürgerinitiative blieb zwar bei
ihrer ablehnenden Haltung, änderte aber die Begründung. Sie forderte die Forschungsinstitutionen
auf, den Versuch abzubrechen, weil er nun 'überflüssig' geworden
sei. Der Bürgermeister, der so vehement gegen den Versuch gekämpft
hatte, regte dagegen an, die Marktzulassung in Brüssel wenigstens solange zu
blockieren, bis das vor Ort laufende Sicherheitsexperiment abgeschlossen sei.
8.7.2. Akzeptanz- oder Sicherheitsforschung?
Erstaunlich ist, daß die Arbeitsgruppe trotz des Beobachtungsdrucks, dem sie
ausgesetzt ist, überhaupt eingewilligt hat, uns in so detaillierter Form Auskunft zu
geben. Aber diese Offenheit gehört zum Programm des Freisetzungsversuches,
das uns der Chef der Arbeitsgruppe ausführlich erläuterte:
"Es ging darum, daß man in Deutschland die Biotechnologie, z.B. im Sektor der
Pflanzenzüchtung, nicht noch weiter zurückfallen läßt. Ein ganz wichtiges Problem
ist ja dabei, daß die Akzeptanz in der Öffentlichkeit nahe dem Nullpunkt lag oder
immer noch liegt. Die Mehrzahl der Leute sind irgendwie in Sorge, daß das nicht in
Ordnung ist. Warum können sie nicht genau sagen, sie haben so viel Negatives gehört,
daß sich das festgesetzt hat. Von der Seite her ist es sicher notwendig, daß man
einfach solche Versuche auch bei uns macht." (Int. Nr. 12, S. 5)
Da er selbst in Übereinstimmung mit der herrschenden Auffassung in der Community
der Genforscher keine - durch Risikoforschung antizipierbaren 121 - Sicherheitsprobleme
sieht, bezeichnet er sein Vorhaben auch explizit als 'Akzeptanzforschung':
"Obwohl es umstritten ist, das offen zu sagen: Es ist natürlich so, daß biologische
Sicherheitsforschung heute im wesentlichen Akzeptanzforschung ist." (Int. Nr. 12,
S. 32)
Die Motivation für den Versuch besteht im wesentlichen darin, ihn überhaupt zu
machen und dabei die Sorgen in der Öffentlichkeit aufzugreifen:
"Für die Leute ist es wichtig, wenn man sich noch erinnert, was in der öffentlichen
Anhörung z.T. für Sorgen geäußert worden sind, was die für Vorstellung gehabt ha-
121 "Das ist so ein Überraschungselement, das immer in der Forschung eine große Rolle
gespielt hat. Das ist ja nicht von der Hand zu weisen. Aber innerlich teile ich den Standpunkt,
wie er auch in den anderen Ländern vorherrschend ist, daß man so ein unerwartetes
Ereignis, das man nicht ausschließen kann, auch nicht systematisch erforschen kann -
wir lassen es darauf ankommen." (Int. Nr. 12, S. 34)
263

en, was solche transgenen Pflanzen alles machen. Da hat die simple Tatsache, daß
die da stehen und sich nicht unterscheiden lassen von den anderen Pflanzen, immerhin
so viel bewirkt, daß sie wenigstens sagen: 'Na ja, ich verstehe nichts davon, aber
so gefährlich kann es doch vielleicht wirklich nicht sein.' Insofern meine ich, in gewisser
Weise wirkt es sich schon aus, daß einfach das anschauliche Beispiel letzten
Endes doch etwas bewirkt und daß nicht so irreale Vorstellungen sich da halten, wie
sie ja wirklich z.T. im Umlauf waren." (Int. Nr. 12, S. 54)
Auch ein anderes Arbeitsgruppenmitglied betont, daß es vor allem um eine öffentliche
Demonstration geht:
"Wir könnten mit dem Versuch auch irgendwo anders hingehen. Aber wir haben gesagt,
wir ziehen es hier durch, und wir werden es auch nicht besonders umfrieden
das Gelände. Jetzt hat man es kaputtgemacht. Aber wenn es darum gegangen wäre,
den Versuch ohne Rücksicht auf die Bevölkerung durchzuziehen, dann hätte man
auf ein militärisches Gelände hier in der Nähe gehen können, das jetzt teilweise
leersteht. Das ist ein riesiges Areal, das außen bewacht wird und umzäunt ist. ...
Aber mit solchen Verfahren bringen Sie es nicht an die Öffentlichkeit." (Int. Nr. 14,
S. 25)
Andere Arbeitsgruppenmitglieder teilen diese Einstellung jedoch nicht. 122 Für sie
steht der inhaltliche Aspekt, d.h. die Sicherheitsforschung, im Vordergrund. Sie
sehen zwar auch keine direkte Gefahr in der möglichen Verbreitung der Herbizidresistenz
(s.o.). Aber sie gehen davon aus, daß Versuchsergebnisse über die Ausbreitungsfähigkeit
von Genen wichtig sind für die Beurteilung anderer Freisetzungsversuche,
bei denen das transgene Erbmaterial den Pflanzen einen natürlichen
Selektionsvorteil verschafft, wie etwa bei einer gentechnisch induzierten
Krankheits- oder Insektenresistenz. 123
Bei den kooperierenden Arbeitsgruppen arbeiten einige Wissenschaftler mit -
zum Teil in leitender Position -, die der gegenwärtigen Durchsetzungsform der
Gentechnik kritisch gegenüberstehen. Sie plädieren auch öffentlich für eine ernsthafte
und umfassende Risikoforschung, bevor kommerzielle Freisetzungen eingeleitet
werden. Hier zeigt sich, wie weit die strategischen Ziele divergieren können,
die intentional an ein Projekt geknüpft werden. 124
Allerdings zeigt sich auch bei dem Leiter der von uns befragten Arbeitsgruppe
eine Ambivalenz zwischen politischer Absicht und wissenschaftlichem Interesse.
Wenn sich eine bis dato als wenig wahrscheinlich geltende Genübertragung
122 Int. Nr. 15; Int. Nr. 11.
123 Int. Nr. 11, S. 13f.
124 Dabei ist allerdings zu berücksichtigen, daß keine besonders enge Kooperation erforderlich
ist, weil die von uns befragte Arbeitsgruppe den anderen Gruppen lediglich das Material
(Boden- und Pflanzenproben) liefert, das diese dann weitgehend selbständig untersuchen
können.
264

nachweisen ließe, dann wäre das zwar politisch unerwünscht: "Das würde dann
die Sicherheitsbestimmungen möglicherweise verschärfen." 125 Andererseits würden
solche Genübertragungen wissenschaftlich auf große Resonanz stoßen, gerade
weil sie nicht erwartet worden sind:
"Wir hoffen, daß wir überhaupt einen [Gentransfer auf Wildkräuter] finden. Das
würde bedeuten, daß man zunächst dann sofort diese Pflanzen weiterverfolgen muß;
das wäre dann besonders interessant ... Es wäre ein sehr überraschendes Ergebnis
und wäre natürlich fast eine Sensation, wenn man das finden würde. Da würden wir
Schlagzeilen kriegen, auch in der wissenschaftlichen Literatur; aber ich glaube es
nicht." (Int. Nr. 12, S. 13f.)
Der Versuch zeigt zugleich exemplarisch, in welchem Dilemma die Sicherheitsforschung
steckt: Zunächst einmal muß man ein gewisses Risiko eingehen, um es
zu testen. 126 Schon das kann in der Öffentlichkeit umstritten sein, zumal dann,
wenn - wie bei der grünen Gentechnologie - die Sinnhaftigkeit der Entwicklungsrichtung
überhaupt bezweifelt wird. Wenn etwas gefunden wird, dann
mag das zwar wissenschaftlich interessant sein, wirkt aber politisch unter Umständen
gegen die Interessen der eigenen Disziplin. Wenn - wie erwartet - nichts
gefunden wird, dann ist es wissenschaftlich von geringem Interesse, und politisch
bringt es auch nicht unbedingt den von vielen Genforschern erhofften Durchbruch,
denn es zeigt nur, das ein bestimmtes Ereignis unter bestimmten Umständen
nicht eingetreten ist. Oder, um es in Anlehnung an Karl Popper zu sagen:
Eine Sicherheitsannahme kann nur falsifiziert, aber niemals bewiesen werden.
Zwar gibt es auch bei der 'normalen' Forschung häufig fehlschlagende Experimente
- und man hat dann auch nicht den Trost, daß das Ergebnis wenigstens
politisch 'korrekt' ist -, aber wenn die Experimente gelingen, kann man sich des
ungeteilten Beifalls in der Community gewiß sein. Gleichermaßen erfolgshungrige
wie erfolgsgewöhnte Genforscher werden sich daher kaum auf das Null-
125 Int. Nr. 12, S. 14; vgl. Int. Nr. 15, S. 22: "Wenn das wirklich rauskäme, würde man
wahrscheinlich die ganzen Sachen intensiver studieren. Aufgrund eines Einzelversuchsergebnisses
würde man sicherlich nicht zur Ablehnung der Gentechnik kommen. Aber das
würde bedeuten, daß auf jeden Fall mehrere unabhängige Forschungsinstitute sich mit der
Frage befassen würden, um das dann eben zu bestätigen oder zurückzuweisen. Von den
Ergebnissen hängt mit Sicherheit auch die Zukunftsperspektive der Pflanzenzüchtung ab,
so sehe ich das schon. Wenn die Gegner der Gentechnik also halbwegs gute Versuche
vorweisen können, ... dann würde man die ganze Frage politisch auch ein bißchen überdenken.
Diesen Einzelversuch darf man bestimmt nicht überbewerten, aber so ein Standpunkt
kann es schon sein: Wenn nichts rauskommt, okay, dann passiert auch nichts.
Wenn man doch wider aller Erwartung herausfindet, da findet eine Genübertragung auf
andere Pflanzenarten statt, dann wird man da bestimmt noch nachhaken müssen. Das
bleibt dann wohl nicht einfach so stehen."
126 Vgl. Krohn/Weyer, Soziale Welt 1989.
265

summenspiel der Sicherheitsforschung einlassen. 127 Insofern bedarf es schon
einer starken intrinsischen, u.U. auch querulatorischen Motivation bei den Forschern
oder eines Anstoßes aus der Öffentlichkeit, damit Sicherheitsforschung in
Gang gesetzt wird. 128 Aber wenn sie einmal in Gang gesetzt ist, scheint wissenschaftlicher
Ehrgeiz zu garantieren, daß sie nicht mehr ohne weiteres durch politische
Motive korrumpierbar ist.
8.8. Ambivalenzen des Step-by-step-Prinzips im Überblick
Im vorigen Kapitel mußten die Aspekte ungewißheitsbasierter Regulierung aus
der scheinbar alles überdeckenden Rhetorik erfahrungsbasierter Regulierung
herauspräpariert werden. Daß sie dort nur noch in mehr oder weniger impliziter
Form anzutreffen sind, erklärt sich dadurch, daß beim Umgang im Geschlossenen
System schon eine Standardisierung vorgenommen wurde, die im Bereich der
Freisetzung bisher so nicht absehbar ist. Sicherlich wird man auf einer erweiterten
Erfahrungsbasis auch hier zwischen a priori riskanteren und weniger riskanten
Experimenten unterscheiden können. 129 Trotzdem ist davon auszugehen, daß
zumindest für bestimmte Experimente und Produkte, die sich weder als eindeutig
ungefährlich noch als eindeutig gefährlich klassifizieren lassen, eine Fall-zu-Fallund
Schritt-für-Schritt-Beurteilung bestehen bleibt, wie sie generell bei der Arzneimittelzulassung
praktiziert wird. Wahrscheinlich wird sich aber auf Dauer die
Datenmenge reduzieren, die für die einzelne Produktzulassung zu erbringen ist
(vgl. Schaubild 1, S. 268).
Insofern kann man die Arzneimittelzulassung durchaus als Vorläufer der Freisetzungsregulierung
betrachten, allerdings mit dem Unterschied, daß die Arzneimittelzulassung
in weit größerem Maße als die Zulassung von transgenen Orga-
127 Es ist vielleicht kein Zufall, daß der Arbeitsgruppenleiter emeritiert ist: "Ich habe gesagt,
ich bin alt genug, mir können sie nicht mehr so viel am Zeug flicken. Deshalb hat mich
das geärgert, daß überall bei uns so geduckt wird in dieser Hinsicht und jeder gejammert
hat, daß die öffentliche Meinung so gegen die Gentechnik sei. ... Ich erwarte von dem
Versuch nicht riesige, sensationelle Ergebnisse der Gefährlichkeit, sondern ein Ergebnis,
das einfach das Risiko in seiner wirklichen Dimension darstellt." (Int. Nr. 12, S. 28f.)
128 Der Anstoß aus der Öffentlichkeit war Anfang der 80er Jahre in der Bundesrepublik noch
nicht vorhanden: "Als die Deutsche Forschungsgemeinschaft 1981 den Bioforschern das
Angebot machte, eine gentechnische Risikostudie finanziell zu unterstützen, blieb sie auf
ihrem Geld sitzen; kein Wissenschaftler, kein Institut wollte sich für das Projekt erwärmen."
(Spiegel vom 21.11.1983, S. 235)
129 Vgl. Goy/Duesing, Bio/Technology 1996. Die Autoren, die in der Industrie beschäftigt
sind, propagieren in diesem Aufsatz schon heute eine Einteilung in Risikokategorien, so
wie sie bisher im Geschlossenen System praktiziert wird.
266

nismen auf Erfahrungen basiert und daher genauere Vorstellungen über die erforderlichen
Beobachtungsmaßnahmen und ein größerer sozialer Konsens über die
Bewertung von Schäden und die Angemessenheit der Verfahren besteht. 130
Das Zulassungsverfahren für Freisetzungen zeichnet sich dagegen - in viel höherem
Maße - durch eine Reihe von Ambivalenzen und Widersprüchen aus, die
an dieser Stelle noch einmal systematisch zusammengefaßt werden sollen, weil
sich darin die Probleme einer ungewißheitsbasierten Regulierung in einem bisher
an keiner anderen Regulierungsform sichtbaren Maße entfalten.
8.8.1. Ambivalenzen der Risikoerkennung
Confinement versus Informationsgewinn: Confinement-Maßnahmen erscheinen
angezeigt, um die a priori ungewissen Risiken von Feldversuchen zu begrenzen.
Sie behindern aber gleichzeitig den Erkenntnisgewinn, weil nicht-intendierte Veränderungen
- z.B. die Übertragung des transgenen Materials auf verwandte Wildoder
Nutzpflanzen - nicht stattfinden können. Wenn Pflanzen im Freiland quasi
wie im Labor gehalten werden, hat man keine sinnvolle Begründung, um zum
nächsten Schritt überzugehen. Allerdings würden großflächigere und weni- ger
kontrollierte Feldversuche - z.B. als Zwischenschritt vor der Vermarktung - das
Problem auch nicht automatisch lösen, weil man mögliche nicht-intendierte Effekte
nur in den seltensten Fällen mit bloßem Auge feststellen könnte. Nur mit vorab
festgelegten Versuchsanordnungen und Beobachtungsinstrumenten kann festgestellt
werden, ob bestimmte potentiell schädliche Effekte auftreten. Solche Monitoringmaßnahmen
waren aber in Deutschland wie in den meisten europäischen
Ländern und den USA selten Gegenstand der Auseinandersetzungen, die sich
vielmehr auf den Einschluß der Versuche konzentrierten. Diese etwas kurzsichtigen
Debatten werden auch durch das Gentechnikgesetz nahegelegt, weil es den
Behörden und den Betroffenen nur die Möglichkeit eröffnet, gegen unmittelbar
aus den Versuchen erwachsende Risiken vorzugehen, kaum aber, auf die Generierung
von Sicherheitsdaten Einfluß zu nehmen.
Endlichkeit versus Unendlichkeit von Beobachtungsdauer und Beobachtungskritierien:
Bei erfahrungsbasierten Regulierungen beruhen die Beobachtungskriterien
auf vorausgegangenen Schadensereignissen. Aus der Schadensanalyse
weiß man, welche (ähnlichen) Konstellationen riskant sind, und man hat
Anhaltspunkte, mit welchen Latenzzeiten zu rechnen ist. Bei einer ungewißheitsbasierten
Regulierung müßte man im Idealfall alle Wechselwirkungen und
zukünftigen Verkettungen antizipieren. Weil das praktisch unmöglich ist, versucht
130 Dennoch sind auch hier gerade die ungewißheitsbasierten Regelungsaspekte keineswegs
unumstritten (vgl. Di Fabio, Risikoentscheidungen, 1994).
267

Schaubild 1: Die Dynamik des Step-by-step-Prozesses 131
man sich auf die Hypothesen zu konzentrieren, die relativ einfach zu überprüfen
sind und bei denen theoretisch die Eintrittswahrscheinlichkeit oder das Schadensausmaß
groß ist. Weil die Kriterien dafür nicht vorab (gesetzlich) festgelegt
werden können, bleibt es aber eine gegenüber politischem Druck sehr sensible
Ermessensfrage, wo die Grenze zwischen relevanten und irrelevanten Hypothesen
zu ziehen ist.
Einzelfallbeurteilung versus Verallgemeinerungsfähigkeit: Es stellt sich die
Frage, wie man aus der Betrachtung einzelner Fälle zu verallgemeinerungsfähigen
Kriterien kommen kann, um die Prüfprozeduren zu standardisieren. Beim einzel-
131 Anfangs ist das allgemeine Vorwissen über das Verhalten von transgenen Organismen im
Freiland nur gering. Deshalb ist der Genehmigungsaufwand (dargestellt durch die dickeren
Balken auf der linken Seite des Diagramms) noch höher, es sind außerdem mehr Genehmigungsschritte
erforderlich. Aus den Freisetzungen gewinnt man im Lauf der Zeit
mehr allgemeines Wissen (versinnbildlicht durch die im unteren Teil des Bildes von links
nach rechts zunächst stetig ansteigende Linie). Mit dem wachsenden ökonomischen Interesse
und dem (wahrscheinlich) nachlassenden öffentlichen Interesse sinkt allerdings auch
die von den Behörden für eine Marktzulassung insgesamt verlangte Datenmenge (versinnbildlicht
durch die von links nach rechts im oberen Teil des Bildes zunächst stetig fallende
Linie). Allerdings könnte hier, wie das zum Teil derzeit diskutiert wird (daher die
gestrichelte Linie), auch eine Pflicht zur 'Nachmarktbeobachtung' einsetzen: Weitere, für
den Bestand der Zulassung erforderliche Daten würden dann noch nach der Genehmigung
des Inverkehrbringens generiert.
268

nen transgenen Produkt steht man vor dem Problem, wie man aus den Erfahrungen,
die man bis dato in wenigen Vegetationsperioden an einigen Versuchsstandorten
gesammelt hat, eine Marktzulassung begründen kann, die Sicherheit an
allen infrage kommenden Anwendungsorten mit ihren je verschiedenen ökologischen
und klimatischen Bedingungen und über einen längeren Entwicklungszeitraum
gewährleisten soll. Gleichzeitig versucht man aber auch die Erfahrungen aus
den einzelnen Fällen auf den gesamten Zulassungsprozeß anzuwenden. Das heißt
konkret, daß man zu generelleren Ausssagen über Gruppen von Organismen und
Gruppen von transgenen Konstrukten bzw. ihren Kombinationen gelangen will,
um Fälle zu Fallgruppen zusammenzufassen. Zugleich ist man bemüht, hier jeweils
die relevanten von den weniger relevanten Beobachtungskriterien zu scheiden.
Wenn sich in einer Reihe von Genehmigungsverfahren gezeigt hat, daß keine
neuen Informationen hinzukommen, dann argumentiert die Verwaltungspraxis,
daß hier Vereinfachungen vorgenommen werden könnten. Auch hier stellt sich
die Bewertungsfrage, wie viele Fälle mit welcher Beobachtungsintensität diese
Schritte erlauben. Zu berücksichtigen ist dabei auch, daß das Fallspektrum, welches
den Behörden präsentiert wird, mehr oder weniger zufällig zustande kommt.
Wollte man dagegen - aus der Perspektive der Sicherheitsforschung - systematisch
verallgemeinern, müßte man die hier jeweils relevanten Variablen auf ihre
möglichen Extremwerte setzen, d.h. zum Beispiel Orte mit potentiellen Kreuzungspartnern
des transgenen Organismus wählen, extreme Klimaverhältnisse
durchspielen etc. Weil die Antragsteller aber unabhängig voneinander agieren und
zumeist primär nicht an Sicherheitsforschung, sondern an technologischer Entwicklung
interessiert sind, kommt ein systematisiertes Sicherheitsforschungsprogramm
nicht zustande, und die Zulassungsbehörden können die Versuchsfolge bei
der gegenwärtigen Rechtslage auch nicht in dieser Hinsicht beeinflussen.
Ambivalenzen der Schadensdefinition: Früher ging man im fachöffentlichen
Diskurs davon aus, daß sich die Ausbreitung von transgenem Erbmaterial begrenzen
ließe. Von vielen Umweltschützern und einigen Verwaltungsvertretern wird
transgenes Erbmaterial auch heute noch gleichsam wie eine giftige Chemikalie
aufgefaßt und seine Ausbreitung daher per se als Schaden ('genetic pollution')
angesehen. 132 Die Mehrheit der Wissenschaftler neigt heute aber dazu zu fragen,
welche Veränderungen das transgene Erbmaterial auslösen könnte - wo immer es
absehbar hingelangen kann. Nur bleibt dann unklar, welche Veränderungen überhaupt
gravierend sind, weil man sich zunächst auf ein Bezugssystem verständigen
müßte. Aber gleichgültig, ob man hier naturnahe Ökosysteme oder den Status quo
anthropogen veränderter, z.B. agrarischer Ökosysteme wählt, so ist häufig nicht
einmal genau bekannt, wie sich diese Systeme vor der Einbringung transgenen
132 Zum juristischen Schadensbegriff vgl. oben, Kap. 6.2.6.
269

Erbmaterials verhalten haben. Auf der Wertungsebene muß entschieden werden,
ob der Zustand des gewählten Bezugssystems - etwa der Status quo chemisierter
Landwirtschaft oder auch einer naturnahen, aber menschlicher Lebensweise nicht
zuträglichen Umgebung (z.B. Wüste) - wünschenswert ist, ob die vorausgesehenen
Veränderungen durch den gentechnischen Eingriff dort eher als Nutzen oder
als Schaden anzusehen sind, und welche Schäden schließlich im Hinblick auf den
angestrebten Nutzen als akzeptabel angesehen werden können. Außerdem stellt
sich die Frage, welche Schäden dem gentechnischen Eingriff selbst zuzurechnen
sind und welche sich aus den mehr oder weniger absehbaren Verwendungszusammenhängen
ergeben, die durch den transgenen Organismus selbst nicht streng
determiniert sind. 133
8.8.2. Widersprüche des Verfahrens
Freier Informationsaustausch versus Geschäfts- und Verwaltungsgeheimnis:
Gesetzlich garantiert ist lediglich der Informationsaustausch zwischen den Antragstellern
und den zuständigen nationalen Behörden. Auf Grundlage der Freisetzungs-Richtlinie
müssen auch die Grunddaten aller beantragten Versuche offengelegt
werden. Behauptungen aber, daß sich bei den Feldversuchen keine
überraschenden Ereignisse gezeigt hätten, sind für die Öffentlichkeit kaum überprüfbar.
134 Auch die Antragsteller können aus den Erfahrungen, die in ähnlichen
Versuchen gemacht wurden, nur lernen, wenn deren Betreiber ihnen die Daten
freiwillig zugänglich machen. Selbst der Informationsaustausch zwischen den
zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten der EG scheint sich praktisch auf ein
Minimum zu beschränken. 135 Schon bei erfahrungsbasierter Regulierung führt die
Restriktion des Informationsaustausches dazu, daß der Vollzug von der Öffentlichkeit
nicht überprüft werden kann. Bei einer ungewißheitsbasierten Regulierung,
die aufgrund der gewonnenen Erfahrungen permanent angepaßt werden soll,
führt dies darüber hinaus zu mangelnder Kontrolle bei der Regelanpassung. Allerdings
ist auch zu berücksichtigen, daß überraschende Ereignisse den Verwaltungen
eher gemeldet werden, wenn die entsprechenden Informationen vertraulich
gehandhabt werden.
133 Vgl. z.B. oben, S. 248: Änderungen im Herbizidgebrauch aufgrund des Anbaus herbizidresistenter
Pflanzen.
134 Bei der OECD gibt es zwar eine Datenbank, in der die Beobachtungsdaten aller Feldversuche
eingespeist werden sollen. Diese ist aber nur für die Behörden zugänglich. Selbst in
den USA, wo Behördendaten normalerweise am leichtesten zugänglich sind, konnte eine
Offenlegung der Beobachtungsprotokolle nur auf dem Klagewege erreicht werden (s.o.,
Kap. 8, Fn. 68).
135 Vgl. Bergschmidt, Comparative, 1995, S. 131.
270

Ungleichzeitigkeit der nationalen Erfahrungsakkumulation: Aufgrund der
schleppenden Umsetzung der Richtlinie in einigen Mitgliedstaaten und wegen des
unterschiedlichen Antragsaufkommens sammeln die nationalen Behörden unterschiedlich
schnell eigene Erfahrungen mit der Kontrolle von Freisetzungsprojekten.
Gleichzeitig besteht aber ein faktischer Druck, die eigenen Kontrollstandards
dem EG-Niveau anzupassen - sei es, weil Antragsteller dies mit Verweis
auf die Praxis in anderen Mitgliedstaaten verlangen, weil ähnliche transgene
Organismen ohnehin schon vermarktet werden, oder weil die Prozeduren aufgrund
von Beschlüssen der Kommission entsprechend vereinfacht werden. Überdies
scheinen bei der Diskussion auf EG-Ebene über die Anpassung und Standardisierung
der Richtlinie tendenziell diejenigen nationalen Behörden den stärksten
Einfluß auszuüben, die selbst schon über die meisten Erfahrungen verfügen. 136
Sie sind zum Teil mit Vereinfachungen im eigenen Land schon vorangegangen,
u.a. auch deshalb, weil sie das hohe Antragsaufkommen anders nicht mehr sinnvoll
bewältigen könnten. 137 Dadurch müssen aber bei den anfangs 'langsameren'
Ländern Sprünge und Inkonsistenzen im Verwaltungsvollzug auftreten. 138
Wissenschaftliche versus kulturelle Risikoperzeption: Die nationalen Verwaltungen
sind gezwungen, ihr Handeln einerseits auf den internationalen Wissenschaftsdiskurs
und andererseits auf die partikularen Diskurse im eigenen Land
abzustimmen. 139 Letztere folgen unterschiedlichen kulturellen Präferenzen und
entwickeln sich asynchron zum internationalisierten wissenschaftlichen Diskurs.
Soweit es nur um die Zulassung von Feldversuchen geht, können alle Mitgliedsländer
problemlos ihren eigenen Regulierungsstil verfolgen, ohne daß es zu Ab-
136 Im Artikel 21-Gremium scheinen de facto die Niederlande und Großbritannien über den
stärksten Einfluß zu verfügen. Das liegt unter anderem auch daran, daß die Verkehrssprache
Englisch ist.
137 In Großbritannien und den Niederlanden wurden sogenannte 'fast track procedures' eingeführt,
bei denen die auch dort - ähnlich der deutschen ZKBS - etablierten Beratungskommissionen
nicht mehr eingeschaltet werden müssen (Bergschmidt, Comparative,
1995, S. 112, Schomberg, S&PP 1996, S. 160). In Belgien und Italien wird ebenfalls über
die Standardisierung des Verfahrens nachgedacht.
138 Z.B. ist auch Irland im November 1994 dem vereinfachten Verfahren beigetreten, obwohl
dort - jedenfalls bis Mitte 1994 - noch keine Freisetzungsversuche genehmigt worden waren.
139 In Dänemark z.B. bemüht sich die zuständige Behörde sehr stark um den nationalen
Konsens, der eine vorsichtige Haltung gegenüber der Gentechnik impliziert. Ein dänischer
Behördenvertreter kommentiert - in Anspielung auf die Diskussion über die Vermarktung
herbizidresistenten Raps durch PGS (s.o.) - das Dilemma: "We find it increasingly difficult
in Denmark to explain why we have the kind of boundaries as set by the Directives. If
we have to say that we cannot consider this or that [issue] because of the Directives, and
the public or political opinion is that it is a highly relevant issue, then we have lost the case"
(Ministry of Housing, Public, 1994, S. 78).
271

stimmungsschwierigkeiten in der EG kommt. Diese treten dann aber umso stärker
bei Marktzulassungen auf, bei denen die Mitgliedsländer sich untereinander einigen
müssen. Insbesondere in skandinavischen Ländern und Österreich wird auch
immer wieder diskutiert, ob man gegebenenfalls nicht doch den Import von EGweit
zugelassenen Produkten für das eigene Territorium verbieten kann. Dort gibt
es zum Teil auch Bestimmungen im jeweiligen Gentechnikrecht, die nicht nur
Sicherheitskriterien, sondern auch weitergehende soziale Restriktionen und Entwicklungsziele
vorschreiben. 140
Pluralität im Regulierungssystem: Die auf diese Weise entstandene Pluralität
im Regulierungssystem kann insbesondere von multinationalen Unternehmen
ausgenutzt werden, um bei Feldversuchen den Weg des geringsten Widerstands
zu gehen. Durch die Konzentration der Versuche in einigen Ländern und die dort
resultierende Beschleunigung des Verwaltungsvollzugs wird dann auch Druck auf
das gesamte Regulierungssystem ausgeübt. Andererseits ist aber zu konstatieren,
daß auf der Grundlage des im wesentlichen dezentralen Vollzugs der Richtlinie
unterschiedliche Risikophilosophien entwickelt werden, die sich nicht einfach auf
der Skala 'liberal versus restriktiv' abbilden lassen. Auf der Grundlage dieser
Pluralität von Risikophilosophien kommt es insgesamt zu einer intensiveren und
vielschichtigeren Diskussion, als dies bei einer zentralen Handhabung des Vollzugs
wahrscheinlich der Fall wäre.
Ambivalenzen der Sicherheitsforschung: Sicherheitsforschung kann sowohl
darauf abzielen, die Lockerung wie die Verschärfung oder Spezifizierung des
Regulierungsansatzes zu begründen. In jedem Fall können die Behörden oder
politischen Initiativen in den einzelnen Ländern die Förderung der Sicherheitsforschung
forcieren und damit in viel stärkerem Maße auf die Entwicklung der
internationalen Regulierungsdiskussion Einfluß nehmen als durch administrative
Maßnahmen, deren Wirkung sich zwangsläufig auf das eigene Territorium beschränkt.
141
Interessenzuwachs und (De-)Sensibilisierung: Auch wenn sich viele Firmen
noch abwartend verhalten, geht mit der fortschreitenden Entwicklung transgener
Produkte ein Zuwachs kommerzieller Interessen einher, der sich in verstärktem
140 Das österreichische Gentechnikgesetz enthält die erwähnte 'Sozialverträglichkeitsklausel',
die die Möglichkeit eröffnen soll, die Vermarktung von 'sozial unverträglichen' Produkten
zu unterbinden (vgl. Waldhäusl, Soziale, 1994; Nentwich, Spielräume, 1993; Torgersen/Seifert,
Sozialverträglichkeit, 1996; sowie unten, Kap. 10.3.2.2.). In Norwegen soll
die Entwicklung der Gentechnik dem Ziel des 'Sustainable development' folgen (Nielsen,
Biotechnologie, 1996).
141 Z.B. hat eine staatlich finanzierte dänische Studie über die Möglichkeit der Auskreuzung
transgenen Erbmaterials von Raps auf das Wildkraut Brassica campestris einen starken
Einfluß auf die internationale Sicherheitsdiskussion (Mikkelsen et al., Nature 1996).
272

Druck niederschlägt, die Regulierung zu lockern. 142 Durch das steigende Antragsaufkommen
sind auch die Behörden aus Kapazitätsgründen gezwungen, die
Verfahren zu vereinfachen. Ob es gleichzeitig auch zu einer Desensibilisierung in
der Öffentlichkeit kommt, bleibt abzuwarten. In jedem Fall wird sich die Aufmerksamkeit
stärker von den Feldversuchen auf die Vermarktung gentechnischer
Produkte richten. Wenn sich hier klar zurechenbare Zwischenfälle - etwa Allergien
(vgl. S. 49f.) - ereignen sollten, kann es auch zu einer Resensibilisierung
kommen.
Rechtssicherheit versus Lernfähigkeit: Wir sind bei der Step-by-step-Regelung
mit 'lernendem Recht' konfrontiert, das seinerseits in seinem Geltungsbereich
Lernen ermöglichen soll. Diese Konzeption widerspricht aber der klassischen
Funktion des Rechts, Experimente in bestimmten sozialen Bereichen entweder
ganz zu verhindern oder die Variation der Randbedingungen einzuschränken, also
zumindest teilweise formelle Erwartungssicherheit und damit Rechtssicherheit
herzustellen. Die Handhabung von 'lernendem Recht' ist bisher noch sehr widersprüchlich
und tendenziell willkürlich, weil bisher noch wenig ausbuchstabiert ist,
unter welchen Voraussetzungen die Lernbedingungen verändert werden können.
Oder anders ausgedrückt: Es ist unklar, wie die Selbstprogrammierung der rechtlichen
Programmierung vonstatten gehen kann, ohne einen gerechten Interessenausgleich
zu gefährden.
Ungewißheits- versus erfahrungsbasierte Regulierung: Angesichts der aufgezeigten
Vermittlungsschwierigkeiten ist es verständlich, daß bei allen Beteiligten
die Neigung besteht, die ungewißheitsbasierte Regulierung als erfahrungsbasierte
Regulierung mißzuverstehen. Nur tut dies jeder auf seine Weise: Viele
Betreiber wünschen sich, nach US-amerikanischem Vorbild, eine Regulierung,
die nur auf die Eigenschaften des Produkts abhebt, nicht aber auf den Prozeß
seiner gentechnischen oder nicht-gentechnischen Herstellung (vgl. Kap. 3.2.4.).
Das würde die Abschaffung der Freisetzungs-Richtlinie implizieren. Stattdessen
hätte man nur noch mit den Prüfungsanforderungen zu tun, die in den jeweiligen
Produktbereichen - z.B. Lebensmittel, Pestizide etc. - tendenziell eher auf herkömmlicher
Erfahrungsbasis die Sicherheitskriterien festlegen. Bei den Behörden
besteht zwar die Tendenz, an der Freisetzungs-Richtlinie und damit an einer auf
den gentechnischen Herstellungsprozeß bezogenen Regulierung festzuhalten.
Zugleich versuchen viele Behördenvertreter aber, die jeweils angewandten Krite-
142 Dadurch entsteht die paradoxe Situation, daß nicht nur bei den Umweltverbänden, sondern
auch in den Prüfbehörden der Wunsch aufkommen kann, es möge sich ein Schaden
ereignen, um das eigene Engagement zu rechtfertigen. So kommentierte eine Behördenvertreterin
die Folgen der ihrer Meinung nach zu schnellen Deregulierung der EG-
Richtlinien: "Dann könnte man nur hoffen, daß es irgendwann einen Fall gibt mit erkennbaren
Schäden und daß daraufhin die Deregulierung gestoppt wird." (Int. Nr. 22, S. 39)
273

ien nach beiden Seiten als wissenschaftlich abgesichert und vorhersagefähig
darzustellen. Viele Kritiker sehen dagegen jede Ausbreitung transgenen Materials
per se als 'unabsehbares Risiko' an, die mit allen Mitteln verhindert werden soll.
274

Kapitel 9: Somatische Gentherapie
Mit der somatischen Gentherapie haben wir ein Anwendungsgebiet der Gentechnik
gewählt, das bisher - zumindest in Deutschland - noch wenig reguliert ist.
Voraussetzung für diese Regelungsabstinenz war allerdings die Abgrenzung der
'somatischen Gentherapie' von der 'Keimbahntherapie' 1 , wie sie z.B. vom Enquête-Bericht
des Deutschen Bundestages in die öffentliche Debatte eingeführt wurde:
Die Keimbahntherapie zielt auf die Veränderung von Zellen, die der biologischen
Reproduktion dienen - also auf die Stammzellen von Ei- und Spermazellen,
auf Ei- und Spermazellen selbst, und auf frühe, noch nicht differenzierte Embryonen.
Veränderungen an den Keimbahnzellen können an alle Folgegenerationen
weitervererbt werden. Bei Tieren wurden entsprechende Versuche schon häufiger
vorgenommen, 2 Versuche am Menschen sind dagegen bisher nirgends bekannt
geworden. Die Keimbahntherapie am Menschen wurde zudem in Deutschland
durch den Erlaß des Embryonenschutzgesetzes 1990 verboten. Bei der somatischen
Gentherapie handelt es sich dagegen 'nur' um eine Veränderung des Erbmaterials
in bereits ausdifferenziertem Gewebe - also an Nerven-, Blut-, Haut- etc.
Zellen. Veränderungen an diesen Zellen werden nicht an die Nachkommen weitervererbt.
Die (vorläufige) Regulierungsabstinenz gegenüber der somatischen Gentherapie
rührt wohl weniger daher, daß bisher erst wenige Versuche in dieser Richtung
unternommen wurden. Denn in dieser Hinsicht wäre die gegenwärtige Situation
der somatischen Gentherapie z.B. mit der Freisetzung zu Beginn der 90er
Jahre vergleichbar, als ebenfalls erst wenige Freisetzungsversuche in Deutschland
durchgeführt, aber gleichwohl schon frühzeitig eine rechtliche Regulierung etabliert
wurde. Bisher haben sich aber gegen die somatische Gentherapie keine vergleichbaren
Protestbewegungen gebildet - wie gegen den Umgang im Geschlossenen
System, die Freisetzung und die Embryonenforschung, die u.a. die Grundlage
zur Keimbahntherapie liefern könnte. Nachdem sich in Deutschland ein breiter
Konsens gegen die Keimbahntherapie etabliert hatte, scheint die somatische
Gentherapie als 'normale' medizinische Hilfe verstanden und entsprechend akzeptiert
zu werden. Insofern kann am Beispiel der Gentherapie der Umgang mit Ungewißheit
unter anderen gesellschaftlichen Rahmenbedingungen studiert werden.
1 Inwieweit die Bezeichnung 'Keimbahntherapie' euphemistisch ist - und nicht richtiger von
-eingriff oder -manipulation gesprochen werden müßte -, soll hier nicht diskutiert werden.
Wir verwenden diese Bezeichnung lediglich, weil sie sich allgemein eingebürgert hat.
2 Ein Beispiel ist die aus der Debatte um die Patentierung bekannt gewordene 'Krebsmaus',
der Teile der Erbanlagen für das Immunsystem entfernt wurden. Sie ist daher besonders
anfällig für Krebserkrankungen und wird für entsprechende Tierversuche eingesetzt.
275

9.1. Regulierungssituation
9.1.1. USA
In den USA wurde die erste Gentherapie bereits 1979 beantragt und führte zu
einem Skandal. 3 Martin Cline und seine Mitarbeiter setzten sich über das abschlägige
Votum der zuständigen Ethik-Kommission hinweg und führten die Versuche
in Israel und Italien durch. Als dies in den USA bekannt wurde, setzte eine
breitere fachöffentliche Debatte ein, in deren Folge genauere Voraussetzungen
festgelegt wurden, auf deren Basis später gentherapeutische Versuche am Menschen
begonnen werden konnten. Dazu gehörten vor allem die Etablierung eines
speziell zuständigen Gremiums beim Recombinant DNA Advisory Committee
(RAC) 4 des National Institute of Health (NIH) und die Ausarbeitung einer Richtlinie
('points to consider') für die Prüfung von klinischen Versuchen zur Gentherapie.
Die Arzneimittelbehörde (FDA) etablierte eine parallele Prozedur zur Prüfung
von Versuchsprotokollen.
Alle von öffentlich finanzierten Forschungseinrichtungen geplanten Versuche
müssen seither vier Gremien durchlaufen, 5 bevor mit den Versuchen begonnen
werden darf. Auf diese Weise soll sichergestellt werden, daß
- von den Versuchen keine Infektionsgefahren für Dritte ausgehen, 6
- die Versuchspersonen keinem unnötigen Risiko ausgesetzt werden, 7
- die Keimbahnzellen der Versuchspersonen nicht unbeabsichtigt verändert werden
oder diese sich nicht mehr fortpflanzen,
- die Versuchspersonen umfassend über den Versuch aufgeklärt werden und
ausdrücklich ihre Zustimmung geben ('informed consent'),
- die Versuchspersonen ihre Einwilligung zur Langzeitbeobachtung geben und
einer Autopsie im Falle ihres Todes zustimmen. 8
3 Vgl. im folgenden Paslack, Diskussion, 1995; Simon/Vesting, Studie, o.J., S. 39ff.
4 Das RAC ist von seiner Funktion und Stellung her etwa vergleichbar der ZKBS in
Deutschland.
5 Zunächst müssen die an den Forschungsinstituten regelmäßig eingerichteten Ethik-
Kommissionen (Institutional Review Board/IRB) und Sicherheits-Gremien (Institutional
Biosafety Committee/IBC) zustimmen. Dann wird der Vorschlag den nationalen Behörden
NIH und FDA vorgelegt.
6 Da bei der Gentherapie Viren oder andere infektiöse DNA-Partikel als Vektoren eingesetzt
werden, ist eine Infektionsgefahr für die beteiligten Forscher, das Krankenhauspersonal,
Angehörige und weitere Personenkreise nicht von vornherein auszuschließen (vgl. zur Diskussion
Schmitt et al., Stand, 1994).
7 Dazu gehört auch, daß nur hinreichend durchdachte und auf dem Stand der Wissenschaft
basierende Forschungsprotokolle zugelassen werden sollen, weil andernfalls die Belastung
der Versuchspersonen unnötig wäre.
276

Für kommerzielle Versuche ist nur die Zustimmung der FDA erforderlich. 9
Europäische Beobachter sind immer wieder erstaunt über die starke Öffentlichkeitsorientierung
der US-amerikanischen Verfahren. Dies gilt insbesondere
für das Begutachtungsverfahren des RAC zur Gentherapie: Regularien und die zu
begutachtenden Forschungsvorschläge werden veröffentlicht, jeder Bürger kann
Einwendungen erheben und Tagesordnungsvorschläge machen, die Sitzungen
sind öffentlich, die Protokolle werden ebenfalls veröffentlicht etc. 10 Außerdem
wurde zum Zweck einer eingehenderen Prüfbarkeit bei den ersten Anträgen erwirkt,
daß auch Hintergrundmaterialien - ungeachtet bestehender Geheimhaltungsgründe
- vollständig offenzulegen waren. 11
Der erste Gentherapieversuch wurde 1989 nach längerer Diskussion genehmigt.
Bis Juni 1995 erhielten 106 Untersuchungsprotokolle mit insgesamt 567
Patienten vom RAC die Zulassung. 12 Wegen des hohen Antragsaufkommens -
das RAC trifft sich viermal pro Jahr - sind für schon relativ gut bekannte Untersuchungsverfahren
vereinfachte Begutachtungsprozeduren festgelegt worden. 13
Außerdem wird der Begutachtungsprozeß verstärkt mit der FDA koordiniert. 14
Insgesamt ist das Regulierungsverfahren in den USA also mit der Fall-zu-Fallund
Schritt-für-Schritt-Beurteilung vergleichbar, wie sie auch in Freisetzungsverfahren
(vgl. Kap. 8) angewandt wird - inklusive der allmählichen Vereinfachung
und Standardisierung des Verfahrens. Die Tatsache, daß ein relativ elaboriertes
Prüfverfahren etabliert wurde, bedeutet allerdings nicht, daß man in den
USA der Gentherapie besonders kritisch gegenüberstünde. Im Gegenteil: Auch
die Keimbahntherapie wird in den USA sehr offensiv vertreten. Zwar wird hier
noch eine Scheidelinie zwischen therapeutischen und auf 'Verbesserung' abstellenden
Experimenten gezogen. Aber schon Mitte der 80er Jahre propagierte der
gegenwärtige Vorsitzende des RAC, der Bioethiker Leroy Walters, Versuche zur
8 "NIH Modifies Gene Therapy Research Guidelines" in: Hastings Center Report, vol
15./no.3, 1985, S. 3, zit. n. Paslack, Diskussion, 1995, S. 78.
9 Allgemeinverbindlich ist nur die Zustimmung der FDA. Allerdings verlangt die FDA auch
die Vorlage bei einer lokalen Ethik-Kommission. Der Jurisdiktion des NIH sind nur Einrichtungen
unterworfen, die vom NIH, dem größten Sponsor biomedizinischer Forschung
in den USA, gefördert werden.
10 Die relativ weitverbreitete Fachzeitschrift 'Human Gene Therapy' widmet einen beträchtlichen
Teil ihrer Seiten der Veröffentlichung der beantragten Forschungsvorhaben und der
Sitzungsprotokolle. Diese sind auch über Internet abzurufen (http://www.nih.gov/od/ orda/sect1.htm).
11 Paslack, Diskussion, 1995, S. 77, 86f.; Gill, Gentechnik, 1991, S. 238.
12 Marshall, Science 1995a, S. 1052.
13 Vgl. Petermann/Schmitt, Monitoring, 1996, S. 54ff.
14 Vgl. "Regulatory Issues", in: Human Gene Therapy, vol.6, 1995, S. 822ff.
277

'Verbesserung' der menschlichen Erbanlagen. 15 Beobachter rechnen damit, daß
eventuell schon in den nächsten Jahren die ersten Keimbahnexperimente beantragt
werden könnten. 16
9.1.2. Europa
Auch in Europa wurden schon vereinzelt Versuche zur somatischen Gentherapie
am Menschen vorgenommen, namentlich in Frankreich, den Niederlanden, Großbritannien,
Italien und Deutschland. Die Regelungen in diesen Ländern sind sehr
unterschiedlich. 17
Frankreich hat in den letzten Jahren eine sehr detaillierte Gesetzgebung bezüglich
der Anwendung biomedizinischer Techniken am Menschen auf den Weg
gebracht. Die Keimbahntherapie ist verboten. In Frankreich sind medizinische
Versuche am Menschen spezialgesetzlich geregelt; das impliziert unter anderem,
daß die Versuche bei einer Verwaltungsbehörde anzumelden sind und eine Ethik-
Kommission eingeschaltet werden muß. Die Versuchsprotokolle zur somatischen
Gentherapie werden außerdem nach dem französischen Gentechnikgesetz von der
für Freisetzungen zuständigen Kommission beurteilt. 18 Dagegen ist unklar, inwieweit
das Arzneimittelgesetz anzuwenden ist. 19
In Großbritannien wurde eine Kontrollkommission für gentherapeutische Experimente
eingerichtet, die die Einhaltung der von ihr herausgegebenen Richtlinien
überwacht; außerdem ist die Zustimmung einer Ethik-Kommission erforderlich. In
den Niederlanden, Italien und der Bundesrepublik gibt es bisher keine speziellen
gesetzlichen Vorschriften zur Regulierung der somatischen Gentherapie, aber
allgemeinere medizinrechtliche Vorschriften, die zu beachten sind.
Auch auf der Europäischen Ebene ist noch kein einheitliches Bild auszumachen.
Zwar wird die Keimbahntherapie sowohl in der vorgelegten Bioethik-
Konvention des Europarats sowie in einer Entschließung des Europäischen Parlaments
abgelehnt. 20 Zur somatischen Gentherapie gibt es aber nur partikulare
Entwürfe.
Das Bioethik-Gremium der Europäischen Kommission empfiehlt, daß neben
der weitgehend etablierten Kontrolle durch lokale Ethik-Kommissionen auch
15 Vgl. Rawls, Chemical & Engineering News 1984, S. 44.
16 Int. Nr. 9, S. 51.
17 Vgl. im folgenden Petermann/Schmitt, Monitoring, 1996.
18 Die Einsetzung einer speziellen 'Intercommission de thérapie génique' ist geplant (Petermann/Schmitt,
Monitoring, 1996, S. 43, Fn. 67).
19 Petermann/Schmitt, Monitoring, 1996, S. 48.
20 Simon/Vesting, Studie, o.J., S. 73ff. Das Verbot in der Bioethik-Konvention ist aber als
nicht hinreichend klar anzusehen; vgl. auch FAZ vom 13.10.1997, S 5.
278

nationale Aufsichtsgremien überall eingerichtet werden sollten. Außerdem sollten
einheitliche europäische Richtlinien geschaffen werden. Weil die Infektionsrisiken
bei der Anwendung der somatischen Gentherapie am Menschen 21
durch die Gentechnik-Richtlinien (90/219/EWG, 90/220/EWG) nicht adäquat
erfaßt würden, sollten diese entsprechend novelliert werden. 22
Anderer Auffassung über die Reichweite der Gentechnik-Richtlinien ist die
Pharmacy Working Party, ein Beratungsgremium der Europäischen Arzneimittelbehörde.
23 Sie geht davon aus, daß gegenwärtig alle Sicherheitsaspekte der
Gentherapie von den bestehenden Richtlinien erfaßt werden. In Vorbereitung auf
eine zukünftige Zulassung gentherapeutischer Produkte als Arzneimittel - entsprechend
der Europäischen Arzneimittel-Verordnung (EG-VO 2309/93) - wurde
eine spezielle Anleitung ausgearbeitet, die eine umfassende Abwägung der Umweltrisiken
vorsieht und daher für diese Produkte die Marktzulassung entsprechend
der Freisetzungs-Richtlinie ersetzen könnte. 24
9.1.3. Deutschland
In Deutschland ist die Keimbahntherapie, wie eingangs bemerkt, durch das Embryonenschutzgesetz
verboten. 25 Spezielle Vorschriften zur somatischen Gentherapie
existieren jedoch nicht. Durch die Novellierung des Gentechnikgesetzes
1993 wurde die gentherapeutische Anwendung am Menschen explizit von der
Geltung des Gentechnikgesetzes ausgenommen. 26 Andernfalls hätte sich nämlich
die Frage gestellt, ob es sich bei der Gentherapie um eine gentechnische Arbeit
oder Freisetzung handeln könnte, die entsprechende Quarantänemaßnahmen und
Zulassungsprozeduren erfordern würde. 27 Eine gentechnikspezifische Risikoabschätzung
findet also nur insofern statt, als die vorangehenden Arbeiten im Labor
angemeldet oder genehmigt werden müssen. 28
21 Unstrittig ist, daß die Vorversuche im Labor auf jeden Fall durch die Richtlinie 90/219
erfaßt werden (vgl. unten die deutsche Diskussion zur Reichweite des GenTG).
22 Butler, Nature 1994.
23 Simon/Vesting, Studie, o.J., S. 71f.
24 Nach Art. 10 Abs. 2 der Freisetzungs-Richtlinie sind Produkte ausgenommen, für die nach
anderen gemeinschaftsrechtlichen Vorschriften vergleichbare Standards der Umweltverträglichkeitsprüfung
gelten.
25 Vgl. oben, Kap. 7.5.2.
26 § 2 Abs. 2 GenTG.
27 In Großbritannien wurde daher nachträglich eine spezielle Ausnahmeregelung geschaffen.
Andernfalls hätte man die Patienten nach britischem Gentechnikrecht unter Laborbedingungen
halten müssen (Coghlan, New Scientist 1995).
28 Simon/Vesting bezweifeln, daß die derzeit herrschende Auslegung des Gentechnikgesetzes
mit dem EG-Recht zu vereinbaren sei (Simon/Vesting, Studie, o.J., S. 100ff., 132ff.).
279

Ansonsten besteht einige Unsicherheit, ob man Gentherapie eher als Heilversuch,
als medizinische Forschung oder als Arzneimittelentwicklung verstehen
soll. Als Heilversuch wäre sie von jeglicher Kontrolle ausgenommen, als medizinische
Forschung wären die Vorschriften des ärztlichen Standesrechts anzuwenden,
und als Arzneimittelentwicklung wäre sie dem Arzneimittelgesetz
(AMG) zu unterwerfen. 29 In der Praxis scheint man sich indes einig, daß die
Rechtfertigung als Heilversuch im allgemeinen nicht gegeben ist. Sowohl nach
Standesrecht als auch nach dem AMG 30 ist die Anrufung einer lokalen Ethik-
Kommission vorgesehen. Darüber hinaus verlangt das AMG die Anmeldung von
klinischen Versuchen bei der Landesbehörde. Eventuell ist auch die Hinterlegung
der klinischen und toxikologischen Daten bei einer Bundesbehörde sowie die
Beachtung der 'Good Manufacturing Practice' (GMP) für die Herstellung des
gentherapeutischen Präparats erforderlich. 31 Sollte die Gentherapie zu einem
marktförmigen 'Produkt' entwickelt werden, kämen auch die europarechtlichen
Vorschriften (EG-VO 2309/93, s.o.) zur Anwendung.
Bei der Verhandlung vor den Ethik-Kommissionen geht es vor allem um die
bei medizinischen Versuchsprotokollen übliche Risiko-Nutzen-Abwägung und
die Sicherstellung der aufgeklärten Zustimmung. 32 1994 wurde bei der Bundesärztekammer
außerdem eine zentrale Ethik-Kommission für Fragen der Gentherapie
eingerichtet, die von den lokalen, vor allem bei Landesärztekammern und
Universitätskliniken eingerichteten Ethik-Kommissionen zur Beratung herangezogen
werden soll. 1995 wurden vom Vorstand der Bundesärztekammer Richtlinien
zur Gentherapie verabschiedet, die den Versuchsleitern und Ethik-Kommissionen
nähere inhaltliche Kriterien für die Anfertigung und Beurteilung von Versuchsprotokollen
an die Hand geben. 33
Inwieweit es darüber hinaus auch in der Bundesrepublik zu einer spezialgesetzlichen
Regelung kommen wird, ist fraglich. Die Meinungen sind in der Fachöffentlichkeit
geteilt. 34 Der für 1995 erwartete Bericht einer Bund-Länder-
Arbeitsgruppe, die 1993 zu diesem Thema eingerichtet wurde, lag bei Projekt-
29 Vgl. Schreiber, Rechtliche, 1995; Friedrich-Ebert-Stiftung, Expertengespräch, 1993;
Simon/Vesting, Studie, o.J.
30 Seit 1995 schreibt das AMG für alle Arzneimittelstudien die Vorlage der Versuchsprotokolle
bei einer Ethik-Kommission zwingend vor.
31 Lindemann et al., Der Chirurg 1995.
32 Vgl. Helmchen, Ethikkommissionen, 1994; Levine, Ethics, 1988; Czwalinna, Ethik-
Kommissionen, 1987; Daele/Müller-Salomon, Kontrolle, 1990; Gill, Gentechnik, 1991, S.
199ff.
33 Deutsches Ärzteblatt vom 17.3.1995, Bd.92/Nr. 11, S. A-789ff.
34 Vgl. Friedrich-Ebert-Stiftung, Expertengespräch, 1993; Simon/Vesting, Studie, o.J.
280

abschluß noch nicht vor. Es scheint sich aber anzudeuten, daß man die technische
und rechtspolitische Entwicklung zunächst weiter beobachten will.
9.2. Entwicklung der somatischen Gentherapie in den USA und Europa
Entsprechend der Konzeption in den 80er Jahren sollte die somatische Gentherapie
vor allem auf monogenetische Erbkrankheiten angewandt werden. Fehlende
Genfunktionen sollten durch den Einbau des 'richtigen' Gens nachträglich substituiert
oder fehlerhafte Genfunktionen durch die Abschaltung des mutierten Gens
korrigiert werden. Zwar sind etwa 4000 monogenetische Erbleiden bekannt, doch
sind diese für sich genommen relativ selten. Auch in ihrer Summe sind monogenetische
Erbkrankheiten nur für einen geringen Prozentsatz des gesamten Krankheitsaufkommens
verantwortlich, das wesentlich von den großen 'Volkskrankheiten'
- Gefäßerkrankungen (vor allem Herzinfarkt), Krebs, Rheuma etc. - dominiert
wird. Bei diesen kann zwar ebenfalls eine genetisch bedingte Anfälligkeit bestehen,
sie sind aber immer durch exogene Faktoren - Infektionen, Ernährung, Umwelt-
und Genußgifte, psychische Belastungen - mitverursacht. Außerdem beruht
die erblich bedingte Anfälligkeit in der Mehrzahl der Fälle auf dem Zusammenspiel
mehrerer Gene, so daß gentherapeutische Eingriffe im ursprünglichen Sinne
hier schwierig, wenn nicht gar unmöglich sind. 35
Allerdings wurden bereits Ende der 80er Jahre schon andere Behandlungsstrategien
entwickelt, die im wesentlichen auf die Unterstützung des Immunsystems
bei Krebs- und Viruserkrankungen abzielen oder einen zielgenaueren
Einsatz von Chemotherapien bei diesen Krankheiten erlauben sollen. 36 Zum Beispiel
sollen Abwehrzellen durch die Einschleusung entsprechender Gene zu einer
verstärkten Produktion immunstimulierender Substanzen angeregt werden. Zum
Teil wurde der Gentransfer auch zu rein diagnostischen Zwecken eingesetzt, z.B.
um die Wege von Immunzellen bei ihrem Angriff auf Krebsgeschwulste verfolgen
zu können (sogenannte Markerstudien). Von 106 Protokollen, die bis 1995 in den
USA genehmigt wurden, zielten 51 auf die Therapie von Krebs, bei 25 handelte
es sich um Markerstudien, 20 waren auf die Behandlung monogenetischer Erkrankungen
- vor allem Cystische Fibrose - gerichtet, acht hatten die Eindämmung
von HIV zum Ziel, und die übrigen zwei richteten sich gegen Rheuma- und
Gefäßerkrankungen. 37
35 Vgl. Strohman, Bio/Technology 1994.
36 Vgl. Culver/Blaese, Trends in Genetics 1994; Bayertz et al., Gentransfer, 1993, S. 10ff.;
Schmitt et al., Stand, 1994; Friedrich-Ebert-Stiftung, Expertengespräch, 1993, S. 3ff.
37 Marshall, Science 1995a, S. 1053.
281

Sowohl bei den Therapieversuchen zu den monogenetischen wie auch zu den
übrigen Erkrankungen scheint absehbar, daß nicht eine einmalige Applikation von
transgenem Material - wenn überhaupt - zum Erfolg führen wird, sondern daß
wahrscheinlich wiederholte oder sogar dauerhafte Anwendungen erforderlich sein
werden. Daher ist für die gegenwärtige Konzeption der somatischen Gentherapie
die Analogie zu einem chirurgischen Eingriff - früher wurde häufig der Vergleich
mit der Organtransplantation bemüht 38 oder von 'Genchirurgie' gesprochen - nicht
mehr tragfähig; die Entwicklung scheint sich stattdessen eher einer Impfung oder
medikamentösen Therapie anzunähern. 39
Mit dem Angriff auf weit verbreitete Krankheiten wird außerdem ein viel breiteres
Betätigungsfeld eröffnet, als es bei monogenetischen Erkrankungen gegeben
wäre. Damit einher geht der Einstieg großer pharmazeutischer Unternehmen und
eine Gründungswelle kleinerer kommerzieller Unternehmen im Umkreis des e-
hemals von der universitären Medizin geprägten Entwicklungsbereichs. Pharmazeutische
Unternehmen sehen ihre Kompetenzvorteile gegenüber der medizinischen
Klinik vor allem in der hochreinen und standardisierten Aufbereitung der
Präparate, die in Universitäten und Krankenhäusern nur schwer zu gewährleisten
ist.
Zur schnellen Kommerzialisierung der somatischen Gentherapie hat die Euphorie
in der medizinischen wie in der allgemeinen Öffentlichkeit beigetragen. 40 Für
viele tödliche Krankheiten schien endlich eine wirksame Therapie in Aussicht.
Auch unerwünschte Nebenwirkungen waren - von selteneren Zwischenfällen
abgesehen 41 - bisher kaum erkennbar geworden. In Deutschland wurden die ersten
klinischen Versuche 1994 begonnen. Diese sind aber nur die Spitze eines
Eisbergs. Denn zur gleichen Zeit lagen dem Bundesforschungsministerium ca.
245 Anträge von Forschergruppen zur Entwicklung gentherapeutischer Verfahren
vor. 42 Diese Perspektive führte selbst in der Fachöffentlichkeit zu der Forderung,
von Vorsichtsmaßnahmen abzusehen, um die Heilung leidender Menschen nicht
zu verzögern. 43
38 Vgl. z.B. die ersten von der Bundesärztekammer 1989 herausgegebenen Richtlinien (Deutsches
Ärzteblatt vom 12.10.1989, Bd.86/Nr. 41, S. A-2957ff.).
39 Vgl. Friedrich-Ebert-Stiftung, Expertengespräch, 1993, insb. S. 38, 81; Schleuning, Gentherapie,
1994.
40 Die positive Bewertung des Nutzens der Gentherapie in der Bevölkerung war jedoch
1997, einer erneut durchgeführten Umfrage zufolge, gegenüber 1992 von 52% auf 39%
abgesunken. Dieses Absinken könnte allerdings mit der zu diesem Zeitpunkt aktuellen Diskussion
über die Klonierung des Schafes 'Dolly' zusammenhängen (TAB-Brief Nr. 12, Juni
1997, S. 17f.).
41 Schmitt et al., Stand, 1994, S. 29.
42 Schmitt et al., Stand, 1994, S. 9.
43 Vgl. z.B. Schreiber, Rechtliche, 1995.
282

In jüngerer Zeit ist aber ein deutlicher Stimmungsumschwung eingetreten.
Nach anfänglichen Erfolgsmeldungen hat sich nämlich unterdessen die Erkenntnis
durchgesetzt, daß therapeutische Erfolge bisher in keinem einzigen Fall nachgewiesen
werden konnten. 44 Es stellt sich nämlich das Problem, daß vorübergehende
Besserungen des Zustands der Patienten, wie sie gelegentlich gemeldet wurden,
nicht unbedingt auf die Gentherapie zurückzuführen sind, sondern ebensogut
von spontanen Schüben herrühren können oder mit den Reaktionen auf herkömmliche
Behandlungsansätze vergleichbar sind. Selbst bei den berühmten
ADA-Patienten, 45 bei denen sich anfangs zum Teil eine deutliche Besserung abzeichnete,
konnte bisher nicht auf die konventionelle Therapie verzichtet werden.
Abgesicherte Ergebnisse der klinischen Versuche sind daher bisher kaum in angesehenen
Fachzeitschriften veröffentlicht. Als Gründe werden vor allem die
Ineffizienz der verwendeten Vektoren, Abstoßungsreaktionen gegenüber dem
eingebrachten transgenen Material sowie Zweifel an der biochemischen und physiologischen
Zielgenauigkeit der bisher verwandten Verfahren genannt.
Viele Forscher halten daher den Einsatz von klinischen Versuchen am Menschen
für tendenziell verfrüht und propagieren eine Präzisierung der Ansätze
durch gründlichere Vorarbeiten im Labor. 46 In ihren Augen stellt die jüngste Welle
klinischer Versuche einen blinden Aktionismus ("hype") dar, der getragen sei
von einer Mischung aus Mitleid, öffentlicher Euphorie und kommerzieller Propaganda,
47 aber nicht von anwendungsreifen wissenschaftlichen Ergebnissen.
Erkennbar wird in diesem Zusammenhang auf jeden Fall, daß die Entwicklung
der Gentherapie bisher weder durch staatliche Regulierung noch durch öffentliche
Kritik behindert wird. Der relativ späte Beginn klinischer Versuche in der Bundesrepublik
ist allenfalls durch eine von den deutschen Genforschern selbst - in
Reaktion auf allgemeinere öffentliche Vorbehalte - erzeugte Stimmungslage zu
erklären. 48 Er könnte aber auch auf die in Deutschland generell beklagten
Schwierigkeiten bei der Verzahnung von Grundlagenforschung und klinischer
Medizin zurückzuführen sein.
44 Vgl. im folgenden Marshall, Science 1995a; Koch, Süddeutsche Zeitung 1995; Ritzert,
Süddeutsche Zeitung 1995.
45 ADA ist eine sehr seltene erbliche Immunschwächeerkrankung.
46 Marshall, Science 1995b.
47 So bemerkt Harold Varmus, der Direktor des NIH, daß der frühe Start von klinischen
Versuchen damit zusammenhänge, daß kleine, mit Risikokapital gegründete Firmen vor allem
darauf konzentriert seien zu überleben: "One way to survive is to have a clinical trial -
show that you are actually on the scoreboard". (zit. n. Marshall, Science 1995a, S. 1055).
48 Vgl. oben, Kap. 7, S. 226; vgl. Int. Nr. 1, S. 21.
283

9.3. Fallbeispiel: Gentherapie 'von innen'
Da die Gentherapie in Deutschland eine noch relativ junge und nur schwach regulierte
Anwendungsform ist, wurden - im Unterschied zum Umgang im Geschlossenen
System und zur Freisetzung - bisher nur wenige praxisnahe Risiko- und
Regulierungsdiskussionen geführt. Daher steht nur in sehr begrenztem Umfang
Material für eine Dokumentenanalyse zur Verfügung. Allerdings wurde uns von
einem Institut der molekularbiologischen Grundlagenforschung und einer medizinischen
Klinik - die hier zusammenarbeiten - freundlicherweise die Möglichkeit
eröffnet, die beteiligten Mitarbeiter über ihre diesbezüglichen Einstellungen zum
konkreten Fall und zur Gentherapie im allgemeinen detailliert zu befragen. Dabei
wollten wir vor allem herausfinden, welche Wahrnehmungs-, Diskussions- und
Entscheidungsprozesse im Sinne einer Selbstregulierung zum Tragen kommen
und an welchen Stellen die gegenwärtigen gesetzlichen Rahmenbedingungen
wirksam werden.
In dem vorliegenden Fall geht es um den Versuch, die Immunabwehr gegen
Krebs zu verstärken. 49 Zu diesem Zweck werden bei den Patienten Tumorzellen
entnommen, im Labor vermehrt und mit einem Gen versehen, das die Zellen zur
Produktion von immunstimulierenden Botenstoffen (Zytokinen 50 ) anregt. Dann
werden die Tumorzellen durch Bestrahlung vermehrungsunfähig gemacht und den
Patienten - über mehrere Wochen verteilt - unter die Haut gespritzt. Man erwartet
nun, daß die behandelten Tumorzellen sich an denselben Stellen anreichern, an
denen ihre unbehandelten Schwesterzellen Metastasen bilden. Es handelt sich
also um eine Art gezielter Impfung, die das Immunsystem an diesen Stellen zu
einer verstärkten Abwehr gegen die Tumorzellen provozieren soll. 51
Außerdem wird den Patienten Blut entnommen, daraus ein bestimmter Typ von
Immunzellen (Lymphozyten) isoliert, vermehrt und ebenfalls mit einem Gen versehen,
das diese Zellen verstärkt zur Produktion von immunstimulierenden Botenstoffen
anregt. Auch diese Zellen werden den Patienten dann in einem bestimmten
Rythmus verabreicht.
Von diesen beiden Eingriffen erhofft man sich, daß Zytokine gezielt am Wirkungsort
der Tumorabwehr ausgeschüttet werden. Damit sollen die starken Ne-
49 Die folgenden Darstellungen stützen sich auf das bei der Ethik-Kommission zur Begutachtung
vorgelegte Versuchsprotokoll.
50 Das sind Interleukine, Tumor-Nekrose-Faktor, Interferone etc.
51 Es handelt sich um die Weiterentwicklung einer Impfung mit abgetöteten Tumorzellen, die
z.B. aufgrund der Infizierung mit Viren vom Immunsystem als 'fremd' erkannt und daher
attackiert werden. Ist die Attacke erst einmal in Gang gesetzt, werden dann oft auch die im
Körper verbliebenen, nicht-veränderten Tumorzellen angegriffen (vgl. Schirrmacher,
Spektrum der Wissenschaft 1990).
284

enwirkungen vermieden werden, die sich bei der ungezielten 'systemischen'
Verabreichung von wirksamen Dosen dieser Botenstoffe ansonsten gezeigt haben.
Das transgene Erbmaterial wird mit Goldkügelchen in die Tumorzellen bzw.
Lymphozyten geschossen und dabei im Zellkern abgestreift. Der vor allem in den
USA gebräuchliche Einsatz viraler Vektoren, die sich eventuell komplettieren und
dann weitervermehren können, 52 wird also vermieden. In den Zellen kommt es
auch nicht zum Einbau in das Genom. Deshalb hofft man, daß keine Mutationen
ausgelöst werden, die z.B. die Neubildung von Krebs nach sich ziehen könnten.
Außerdem werden die neuen Gene nur vorübergehend exprimiert und können
daher höchstens einige Wochen lang die Produktion der Zytokine induzieren. Das
bedeutet zwar, daß regelmäßig Zellpräparate zugeführt werden müssen, hat aber
zugleich den Vorteil, daß auch die Nebenwirkungen wahrscheinlich nicht lange
anhalten würden, wenn man die Therapie abbrechen müßte. Der Gentransfer
findet außerhalb des Körpers ('in vitro') statt; daher - und weil der Vektor im
Körper wahrscheinlich nicht vermehrt werden kann - sind nur die ausgewählten
Zellen betroffen. Beim Gentransfer direkt in den Körper ('in vivo') besteht nämlich
sonst das Problem, daß sich der Eingriff kaum auf die Zielzellen beschränken
läßt. Insofern handelt es sich um einen relativ - bezogen auf die bisher diskutierten
Sicherheitskritierien 53 - 'harmlosen' Versuchsansatz, zumal auch bei anderen
Gentherapieversuchen mit Zytokin-produzierenden Zellen keine stärkeren akuten
Nebenwirkungen aufgetreten sind.
9.3.1. Perspektiven der Gentherapie
Befragt nach den unmittelbaren Erfolgsaussichten des aktuellen Versuchs, geben
sich alle beteiligten Forscher sehr skeptisch. Sie betonen, daß es sich zunächst -
ähnlich wie bei Arzneimittelprüfungen 54 in der Phase I - vor allem um Verträglichkeitstests
handele, die nur an Krebspatienten vorgenommen werden dürften,
bei denen bereits alle herkömmlichen Therapieansätze 55 ausgereizt seien und die
sich daher in einem weit fortgeschrittenen Krankheitsstadium befänden. Weil sich
in diesem Stadium Metastasen schon weit ausgebreitet hätten und das Im-
52 Vgl. Schmitt et al., Stand, 1994, S. 22ff.
53 Vgl. Schmitt et al., Stand, 1994, S. 22ff.
54 Bei der Arzneimittelprüfung werden gewöhnlich vier Phasen unterschieden: In Phase I
wird das Mittel an kleinen Kollektiven auf Verträglichkeit, in Phase II und III zunächst an
kleinen und dann an größeren Patientenkollektiven auch auf Effektivität getestet. Nach der
Marktzulassung setzt dann Phase IV ein, in der das Medikament unter Praxisbedingungen
beobachtet wird.
55 Dabei handelt es sich um chirurgische Eingriffe, Bestrahlung und Chemotherapie.
285

munsystem in der Regel auch bereits geschwächt sei, wären Heilungserfolge eher
unwahrscheinlich. Dies müsse man den Patienten auch deutlich sagen, um keine
falschen Hoffnungen zu wecken. Mit anderen Worten: Man geht davon aus, daß
die für die Studie ausgewählten Patienten so oder so in nächster Zeit sterben werden.
Allerdings möchte man auch im aktuellen Versuch schon Hinweise gewinnen,
wie die Therapie wirkt und wie sie gegebenenfalls zu verbessern wäre. Weil die
'harten' Kriterien für die Beurteilung neuer Therapieansätze - z.B. die Fünf-Jahre-
Überlebensquote - in diesem Krankheitsstadium nicht mehr angewandt werden
können, müssen Indikatoren entwickelt werden, die gleichwohl latente Verbesserungen
anzeigen. Dabei scheint es allerdings zu Verständigungsschwierigkeiten
zwischen den an der Laborforschung orientierten Molekularbiologen
und den letztlich am Wohlbefinden der Patienten orientierten Medizinern zu
kommen. Der Leiter der molekularbiologischen Arbeitsgruppe schildert aus seiner
Sicht:
"Die Mediziner haben nie gelernt, ihre Versuchsbedingungen, falls man es dort so
nennen kann, wirklich zu kontrollieren. Ich denke, die statistischen Kontrollen bei
Arzneimittelprüfungen vermitteln nicht das Gedankengut, in dem wir erzogen sind.
Wir versuchen nämlich, Schritte von A nach B wirklich nur mit einem Parameter
Unterschied zu machen, um zu sehen: Ist das, was ich tue, wirklich auf die beim jeweiligen
Schritt veränderten Bedingungen oder geänderten Messungen zurückzuführen?"
(Int. Nr. 9, S. 1f.)
Diese Unterschiede im disziplinären 'Denkstil' 56 machen sich auch praktisch bemerkbar:
"Das macht sich praktisch bemerkbar, wenn es zum Beispiel um den Signifikanzbegriff
geht, ob sich etwas deutlich unterscheidet von dem, was vorher war. Wir haben
bestimmte Regeln, was man unter 'deutlich unterscheidbar' versteht. Das ist den
Klinikern sehr schwer zu vermitteln. Es kann ja sein, daß ein Patient sich zunächst
wohler fühlt, oder daß es vielleicht so aussieht, als würde eine Metastase nicht
wachsen, oder daß sich das Blutbild so schön entwickelt hat. Nur sind das Dinge,
die zwar die tägliche Motivation eines Arztes ausmachen können, aber ich muß
mich fragen: Ist es nach meinen Regeln wirklich beweisbar, daß diese Veränderungen
auf den gewählten Therapieansatz zurückzuführen sind? ... Das ist eine Diskussion,
die mit unterschiedlichen Maßstäben geführt wird, ähnlich einer Aus-
56 Vgl. Fleck, Entstehung, 1935. Fleck war selbst praktizierender Mediziner und hat seine -
dem Werk von Thomas S. Kuhn schon früh vorgreifenden - erkenntnistheoretischen Überlegungen
am Beispiel der Syphilisforschung zu Beginn dieses Jahrhunderts dargelegt. Zur
Konkurrenz von Grundlagenmedizinern und Klinikern vgl. auch Bourdieu, Homo, 1992, S.
117ff.
286

einandersetzung unter Eheleuten, die auch nicht wirklich über das Gleiche reden,
sich aber trotzdem kräftig streiten können." (Int. Nr. 9, S. 3)
Allerdings wird auch eingeräumt, daß der 'ganze Mensch' - um den es letztlich
geht - viel komplexer sei als das Labormodell, und daß daher der Denkstil der
Kliniker, der an der Erfahrung im Umgang mit Patienten orientiert sei, eine andere,
aber gleichwohl berechtigte Rationalität besitze. Die Kliniker seien sehr skeptisch
gegenüber der "Erfolgseuphorie" der Molekularbiologen:
"Erfolgseuphorie nicht im unmittelbar emotionalen Sinn: Wir denken, wenn ein
Konzept in sich stimmig ist und auch beweisbar ist von den Grundlagen her, ... daß
es dann an den Menschen auch so arbeitet. Das tut es aber nicht. Das haben wir
dann ganz drastisch einsehen müssen. Und ich denke, das ist ein wesentlicher
Punkt, den man von den Klinikern lernen kann: Daß wir uns hier in einen Erfahrungsbereich
vorschieben und mit einem komplexen System umzugehen versuchen,
das man sicherlich nicht begreifen, aber trotzdem irgendwie 'händeln' kann aufgrund
von Erfahrungsfaktoren." (Int. Nr. 9, S. 8)
Befragt nach den über die aktuellen Versuche hinausweisenden Perspektiven der
Gentherapie zeigt sich dann trotzdem ein Unterschied zwischen der tendenziell 57
euphorischen Einschätzung von Molekularbiologen und der durchweg eher nüchternen
Haltung der Kliniker. Am prononciertesten wird die optimistische Einschätzung
vom Leiter der molekularbiologischen Arbeitsgruppe vertreten:
"Ich denke, daß diese malignen Erkrankungen molekularbiologische Fehlsteuerungen
sind und daß man sie letzlich nur mit solchen Vorgehensweisen heilen kann. ...
Man ist [bei der herkömmlichen Krebstherapie] in die eigentliche kausale Problematik
nie tief genug eingestiegen. Natürlich hat auch die Grundlagenforschung bisher
nicht genügend gewußt. Aber ich denke, seit zehn Jahren weiß man sehr viel
mehr über das Immunsystem, seit fünf Jahren weiß man sehr viel über Steuerung
von Zellteilung und programmierten Zelltod. Nun ist eigentlich klar aus den Bereichen
der signalen Transduktion, was Krebs ist und weshalb Menschen daran erkranken.
Es ist zwar jetzt noch nicht klar, wie man dort therapeutisch eingreifen kann,
weil es ein sehr breites biologisches Geschehen ist, und dann nicht nur eine einzelne
Zelle, sondern einen komplexen Organismus betrifft. Aber es kann sicher nur ein
molekularbiologisches oder ein immunologisches Vorgehen sein. ... Ich bin also der
festen Überzeugung, daß diese Wege, die jetzt gegangen werden, auch die richtigen
sind, was das grundsätzliche Prinzip angeht." (Int. Nr. 9, S. 15ff.)
Was wären aber die sozialen Aussichten, wenn es gelänge, Krebs als eine der
häufigsten Todesursachen zu 'besiegen':
57 Als in dieser Hinsicht tendenziell optimistisch haben wir die Interviews Nr. 9, Nr. 8 und
Nr. 5 bewertet, als eher skeptisch die Interviews Nr. 10, Nr. 6 und Nr. 7; dabei ist aufgefallen,
daß die optimistischeren Einschätzungen durchweg von Männern, die skeptischeren
durchweg von Frauen stammen.
287

"Es ist gut, daß wir ein programmiertes Lebensalter haben. Die Menschen sollten
aber dieses Lebensalters 'in den Stiefeln erleben'. Man sollte das Leben so lebenswert
machen, daß es sich dann vielleicht auch lohnt, diese neunzig bis hundert Jahre
alt zu werden." (Int. Nr. 9, S. 17)
Mit der Vorstellung von einem programmierten Lebensalter wird ein 'natürlicher'
Rahmen redefiniert, in dem die Gentherapie einerseits zur Verbesserung der Lebensbedingungen
beitragen kann, aber andererseits auch in ihren potentiellen
Wirkungen - z.B. einer beliebigen Lebensverlängerung - eingeschränkt wird. 58
Denn Krebs gehöre nicht zu den biologischen Mechanismen, mit denen der programmierte
Untergang des Organismus eingeleitet werde, und erfolgreiche Krebstherapien
könnten daher auch diese Programmierung nicht außer Kraft setzen. 59
Zu so weitreichenden Überlegungen waren die Kliniker in den Interviews nicht
anzuregen. Sie haben nicht die Perspektive der Grundlagenforschung, die jahrzehntelang
im Labor mit Modellen arbeitet und nun relativ plötzlich die Perspektive
einer gesellschaftlich äußerst resonanzfähigen Anwendung entdeckt. Ihr Alltag
stellt sich vielmehr so dar, daß sie vor allem mit dem Leiden der Krebskranken
konfrontiert sind:
"Das ist ja ein generelles Problem, wenn man mit Patienten arbeitet, die eine todbringende
Erkrankung haben. Bei den Onkologen, die das nun speziell und konzentriert
erleben, ist das natürlich immer auch eine Belastung, zu sehen, wenn Patienten,
die 30 oder 40 Jahre alt sind, an ihren Metastasen dann versterben und man
kann nur danebenstehen und sagen: 'Das wars dann eben'." (Int. Nr. 3, S. 4)
Als Ärzte sind sie daher nicht nur selbst auf der Suche nach neuen Hoffnungen,
sie werden auch von den Patienten zu allen möglichen Therapieverfahren gedrängt,
von denen in den Medien berichtet wird:
"Die Krebspatienten, die dem Tod entgegensehen, erkundigen sich über alles mögliche,
und dann oft auch viel Obskures ... irgendwelche Kälte- oder Hitzetherapien
oder was es da auch immer gibt. Es ist erstaunlich, womit sie immer wieder ankommen.
Sie passen also enorm auf. Diese Geschichten sind ihnen dann geläufig,
z.B. durch die Laienpresse, oder wie man es nennen mag." (Int. Nr. 1, S. 7)
Die Onkologen haben aber auch seit Jahrzehnten die Erfahrung gemacht, daß alle
bisherigen Verfahren - trotz vielfach euphorischer Versprechungen - immer nur
begrenzt hilfreich waren - wenn überhaupt. Aus ihrer Perspektive ist daher die
Gentherapie ein Verfahren unter anderen, das sie mit einer Mischung aus Hoffnung
und Skepsis betrachten:
58 Vgl. auch Int. Nr. 8, S. 13, in dem ebenfalls ein zwar großer, aber überschaubarer und
daher sozial wünschenswerter Erfolg vorgestellt wird.
59 Int. Nr. 9, S. 20.
288

"Das ist jetzt der große Wagen, auf den alle springen. Das ist auch gar nicht
schlecht, denn dadurch werden wir dann auch nach einigen Jahren genug wissen,
um es einschätzen zu können. Es wird einfach gemacht, weil wir nichts anderes haben.
Wir haben nichts Besseres. Es ist doch auch auf anderen Gebieten passiert, daß
immer mal mit dem wissenschaftlichen Fortschritt ein bißchen was abfiel. Es ist a-
ber auch viel verpufft." (Int. Nr. 1, S. 10)
9.3.2. Risiken der Gentherapie
Als unmittelbar praktisches Risiko stellt sich aus der Sicht der Molekularbiologen
die Möglichkeit der Verunreinigung der Zellpräparationen dar, die den Patienten
verabreicht werden. Eine Verunreinigung, etwa durch die Atemluft des Präparators,
würde man zwar relativ schnell bemerken. 60 Allerdings müßte man dann das
Präparat wegwerfen, was im normalen Laboralltag kein größeres Problem darstellen
würde - man müßte eben den Versuch wiederholen -, in diesem Fall aber die
Verschiebung des Behandlungstermins - also Störung der Zusammenarbeit und
wahrscheinlich Enttäuschung des Patienten - zur Folge hätte. 61 Das sei aber bisher
noch nicht vorgekommen. Man bemühe sich um größtmögliche Hygiene - u.a.
würden die Präparationen unter S 2-Bedingungen vorgenommen, obwohl sie nach
dem Gentechnikgesetz auch unter S 1-Standard zulässig wären. Um die Qualität
der Präparationen zu gewährleisten, versuche man sich am Standard von Blutbanken
zu orientieren. Allerdings seien die in der Industrie geltenden GMP-
Standards im Institut noch nicht zu verwirklichen. 62
Als theoretische Risiken werden von den erfahreneren Mitgliedern der molekularbiologischen
Arbeitsgruppe ein mögliches onkogenes Potential der Vektoren
und der nicht-intendierte Transfer auf die Keimbahn angesprochen. Bei den gewählten
transgenen Konstrukten sei das - aufgrund der oben dargestellten Sicherheitsvorkehrungen
- nicht sehr wahrscheinlich, und außerdem handele es sich um
Langzeitwirkungen, die man in den aktuellen Versuchen nicht beobachten könnte,
weil die Patienten nicht lange genug lebten. 63
Etwas überraschend für uns war die Beobachtung, daß - bei einer so neuartigen
Entwicklung - die Vektorentwicklung im molekularbiologischen Institut in wesentlichen
Teilen von Medizinstudenten im Rahmen von Doktorarbeiten 64 betrieben
wird. Obwohl die Arbeiten von erfahreneren Wissenschaftlern betreut wer-
60 Int. Nr. 6, S. 24.
61 Int. Nr. 8, S. 4.
62 Int. Nr. 9, S. 6, 49.
63 Int. Nr. 9, S. 28.
64 Es ist bei Medizinstudenten heute vielfach üblich, daß die Doktorarbeiten noch während
des Studiums nebenher begonnen und abgeschlossen werden.
289

den, stellt sich die Frage, ob die unmittelbar bei der Vektorentwicklung auftretenden
Phänomene - mit denen in erster Linie noch eher unerfahrene Experimentatoren
konfrontiert sind - dann angemessen beobachtet und interpretiert werden können.
Die Risikoerwägungen der Kliniker bewegen sich dagegen wieder überwiegend
auf einer anderen Erfahrungsebene:
"Bei diesen Versuchen sehe ich eigentlich überhaupt kein Risiko. ... Die Substanzen
selber kennen wir. Die haben wir z.T. schon therapeutisch eingesetzt. Nun macht
die Körperzelle dies selber, was noch viel besser ist. Wir haben auch nicht die Gefahr
der Kontamination, z.B. mit HIV oder Hepatitis, die gegeben wäre, wenn man
Zellmaterial von einem fremden Spender einsetzen würde. ... Ja, was könnte sonst
noch eine Gefahr sein? Daß die Krebszellen, wenn man sie zurückspritzt, noch nicht
genug abgetötet sind und dann einfach weiterwachsen. Diese Gefahr ergibt sich
nicht, wenn man die Zellen vernünftig bestrahlt hat, es sei denn, es passiert ein Unfall.
... Ich sehe auch für uns beim Umgang mit diesen Zellen keine Gefahr, jedenfalls
keine größere Gefahr, als wenn wir unseren Patienten auf der Station Blut abnehmen
oder die Haut abtasten. Natürlich haben wir immer Umgang mit Patienten,
wir haben fast alle schon mal eine Hepatitis gehabt, weil wir lange genug in der
Medizin sind. ... Die Verträglichkeit bei den von uns verwendeten Zytokinen ist sogar
noch besser, als ich erwartet habe. Da kenne ich ganz andere Nebenwirkungen,
z.B. bei den schrecklichen chemotherapeutischen Therapien, die wir eingeleitet und
den Patienten zugemutet haben." (Int. Nr. 1, S. 11f.)
Wie hier deutlich wird, setzen Kliniker andere Vergleichsmaßstäbe an als Laborforscher.
Während Laborforscher - soweit sie nicht regelmäßig und gezielt mit
hochinfektiösem Material arbeiten - mit vergleichsweise niedrigen Risiken direkt
konfrontiert sind, ist das unmittelbare Gefahrenniveau in der Klinik weitaus höher
- sowohl im Hinblick auf Selbstgefährdungen als auch auf nicht-intendierte Nebenwirkungen
bei der Behandlung der Patienten.
Die Möglichkeit von überraschend auftretenden Risiken wollen aber weder die
Molekularbiologen noch die Kliniker ausschließen. Bei der Diskussion der entsprechend
zu treffenden Vorkehrungen zeigt sich indes wieder die unterschiedliche
Denkweise. Eine Klinikerin antwortet:
"Wir überwachen die Patienten sehr umfangreich. Die Patienten sind krank, sie sind
in unserer Obhut und das ist eigentlich eine ganz unproblematische Zusammenarbeit.
65 ... Da wird ein Riesenschwanz an Untersuchungen bei diesen Patienten
vorgenommen, wo wir auch schauen wollen, wie das Immunsystem reagiert und
was sich sonst abspielt. Das ist sehr sorgfältig ausgetüftelt." (Int. Nr. 1, S. 20)
65 Hier wird auf das in anderen Fällen auftretende Problem angespielt, daß man die Wirkung
von Therapien nicht genau studieren kann, weil die Patienten nicht den ärztlichen Anweisungen
folgen.
290

Dagegen setzen die Überlegungen der Grundlagenforscher auf der molekularen
und zellulären Ebene an. Grundsätzlich hält man die Übertragung des transgenen
Materials etwa auf die Darmflora oder in die Umwelt nicht für ausgeschlossen.
Auch wenn dann kaum mit schwerwiegenden Folgen zu rechnen sei, sollte man
z.B. den Verbleib des vom Patienten ausgeschiedenen Genmaterials im Rahmen
von Sicherheitsforschung verfolgen:
"Ich weiß nicht, was ich mir vorstellen sollte, wenn so ein Plasmid nun in die Kanalratte
gerät, wo es dann irgendwo weiterübertragen wird. Soweit möchte ich gar
nicht gehen. Aber es besteht die Möglichkeit, daß in größeren Mengen vorhandenes
und vermehrungsfähiges transgenes Material in irgendwelche Ketten von Systemen
gelangt. Ich denke, man sollte versuchen, das frühzeitig zu erkennen." (Int. Nr. 9, S.
31)
Um dem Verbleib des Vektors nachgehen zu können, sei es auch wichtig, jeweils
bei den verstorbenen Patienten eine Obduktion vorzunehmen. Aus ethischen Erwägungen
habe man aber davon abgesehen, die Zustimmung zum Versuch seitens
der Patienten mit der Einwilligung in die spätere Obduktion zu koppeln. 66
Nach den Risiken viraler Vektoren befragt, betonen die meisten Mitarbeiter in
beiden Arbeitsgruppen, besonders aber die Kliniker, sie seien froh, daß diese bei
den eigenen Versuchen nicht eingesetzt würden:
"Das Bestechende an der Kooperation mit dieser molekularbiologischen Arbeitsgruppe
ist eben, daß dort keine viralen Vektoren verwandt werden, was ich immer
zumindest als ein theoretisches Risiko betrachtet habe, auch wenn inzwischen eine
ganze Menge Information - zumindest kurzfristiger Natur - vorliegt. Bei der Übertragungsmethode,
die wir verwenden, scheint mir die größtmögliche Sicherheit sowohl
für die Leute, die die Zellen herstellen, als auch für die Patienten und ihre
Umgebung gewährleistet zu sein, so daß kein vermehrungsfähiges Material, selbst
im theoretischen Sinne, entstehen kann." (Int. Nr. 4, S. 11)
Ein anderes Mitglied der klinischen Arbeitsgruppe würde sogar eventuell die
Mitarbeit verweigern, wenn mit viralen Vektoren gearbeitet würde:
"Ich würde in so einer Gruppe nicht spontan mitmachen, sondern ich würde wahrscheinlich
Wochen brauchen, um mit genügend Recherche eine solche Entscheidung
abzuwägen." (Int. Nr. 2, S. 10)
Nur die mit der Sicherheitsdiskussion vertrauteren Mitglieder der molekularbiologischen
Arbeitsgruppe relativieren die Risiken der in anderen Versuchen
verwendeten viralen Vektoren. Sie weisen darauf hin, daß durch mehrfache Be-
66 Int. Nr. 9, S. 47; Int. Nr. 7, S. 24f. In dem von der Bundesärztekammer entwickelten
Zustimmungsformular zur Gentherapie ist allerdings mittlerweile die Einwilligung in die
spätere Obduktion vorgesehen (Deutsches Ärzteblatt vom 17.3.1995, Bd.92/Nr. 11, S. A-
789ff.).
291

schneidung des viralen Genoms verhindert würde, daß virale Vektoren wieder
vermehrungsfähig werden könnten. Wenn sie sich dennoch wieder vervollständigen
würden, seien sie nicht besonders pathogen und, wie am Beispiel der häufig
verwendeten Schnupfenviren (Adeno-V) aufgezeigt, in der Umwelt sowieso häufig
anzutreffen. 67 Auch die Entstehung neuartiger Viren sei nicht ausgeschlossen,
aber im Verhältnis zu den in der Umwelt ohnehin stattfindenden Mutationsereignissen
sei es eher unwahrscheinlich, daß dabei besonders gefährliche
Varianten entstünden. 68 Der Einsatz einer nicht-viralen Übertragungsmethode
wird mit deren technischer Überlegenheit und nicht mit Risikoerwägungen begründet:
"Wir benutzen die Retroviren nicht deshalb nicht, weil wir diese Sicherheitsproblematik
irgendwo sehen würden, sondern weil wir einfach die anderen Systeme haben,
die für uns praktischer sind." (Int. Nr. 9, S. 33)
9.3.3. Zum Umgang mit todgeweihten Patienten
Wie schon bei der Darstellung der Risikoerwägungen angedeutet, ist man bei der
Gentherapie von Tumorerkrankungen - nicht nur in diesem Fall, sondern auch bei
der Vielzahl der weltweit unternommenen Versuche - der Auffassung, daß diese
vorläufig nur an Patienten in einem weit fortgeschrittenen Krankheitsstadium
vorgenommen werden dürften. Damit ist die allgemein verbreitete utilitaristische
Vorstellung verbunden, daß die Patienten fast nichts mehr zu verlieren haben und
allenfalls noch etwas gewinnen können - eine Situation also, die einem moralischen
Freibrief gleichkommen könnte. 69
Anklänge an diese Argumentation finden sich auch immer wieder in den Interviews,
wenn darauf hingewiesen wird, daß die Erwägungen über längerfristige
Risiken für die aktuellen Versuche eigentlich irrelevant sind. 70 Es wird aber auch
darauf verwiesen, daß weniger die Todesprognose, sondern das Fehlen von aussichtsreichen
Behandlungsalternativen der Grund dafür sei, daß diese Versuche
an Patienten im Endstadium vorgenommen werden:
67 Int. Nr. 7, S. 11ff.
68 Int. Nr. 9, S. 33f.; Int. Nr. 2, S. 11.
69 Vgl. dazu die Kritik des Philosophen Hans Jonas: "Da muß die Profession dem verführerischen
Sophismus widerstehen, daß der hoffnungslose Fall am ehesten 'verausgabbar' ist ...
und daher vorzüglich verfügbar; und allgemein die Einstellung, daß, je schlechter die
Chancen des Patienten, desto berechtigter seine Rekrutierung für Experimente sei, die
nicht direkt zu seinem eigenen Wohl gedacht sind. Das Gegenteil ist wahr." (Jonas, Technik,
1987, S. 140)
70 Z.B.: "Gerade bei Tumorpatienten ist diese Diskussion relativ einfach, weil diese Patienten
ohnehin quasi zum Sterben verurteilt sind." (Int. Nr. 4, S. 21)
292

"Mit der Lebenserwartung direkt hat das nichts zu tun. ... Es wäre auch ein etwas
schwacher Standpunkt zu sagen: 'Die haben eh nichts mehr zu verlieren, also können
wir machen, was wir wollen'. Nein, es sind Patienten, denen wir sonst überhaupt
nichts mehr anbieten können, die mit Standardtherapien und auch schon experimentell
behandelt worden sind, und denen wir jetzt gar nichts mehr anbieten können,
und die aber noch freiwillig bereit sind und doch noch etwas machen wollen."
(Int. Nr. 3, S. 13)
Es handelt sich also um Patienten, die nach konventionellen Maßstäben 'austherapiert'
sind. Patienten, denen es schon zu schlecht geht, werden allerdings von
der Studie ausgeschlossen, weil die Gentherapie dann ohnehin nicht mehr helfen
könnte und man den Patienten die aufwendigen Begleituntersuchungen in diesem
Stadium auch nicht mehr zumuten möchte. 71
Umstritten war die Frage, ob man überhaupt schon mit Versuchen am Menschen
beginnen sollte, gerade in der molekularbiologischen Arbeitsgruppe:
"In der Gentherapie würde ich vielmehr Probleme auf der ethischen Seite sehen als
auf der gentechnischen Seite. Da wird mit schwerkranken Menschen umgegangen,
an denen wird irgendwas ausprobiert. ... Es ist zweischneidig, es wird immer so dargestellt:
'Ja, wir wollen Ihnen helfen, Sie sind so krank, das ist jetzt die letzte Möglichkeit
und wir tun Ihnen Gutes.' Auf der anderen Seite geht die Menschlichkeit
dabei verloren. Vielleicht sollte man so eine Krankheit als etwas nehmen, wo man
erstmal sieht, wie gehe ich damit um und wie lebe ich damit weiter, statt immer zu
sagen: Ich muß das alles bekämpfen, so daß der Mensch nur noch aus Krankheit besteht
und nicht mehr aus dem Rest." 72
Das liegt vor allem daran, daß die Grundlagenforscher durch die Gentherapie zum
ersten Mal mit der Problematik von Versuchen am Menschen konfrontiert sind:
"Bei mir sieht es so aus - ich nehme an, bei einigen meiner Mitarbeiter auch -, daß
wir im Moment, wo das rationale Konzept stimmt, das auch ganz vehement betreiben
wollen. Wenn wir dann aber wirklich vor diesem Patienten stehen oder vor seinen
Zellen stehen, dann haben wir doch sehr starke initiale Ängste. Zunächst anderen
Leuten klarzumachen, daß das ein sonnenklares Konzept ist, da sind wir wahrscheinlich
die treibende Kraft. Aber wenn es dann wirklich soweit ist, sind es dann
eher die Mediziner, die sagen: 'Wieso, ich muß da doch nur etwas injizieren, Zellen
raus, Zellen rein. Sonst zerlegen wir die Leute in wie viele Einzelteile und nähen sie
wieder zusammen.' Während der direkte Umgang mit dem Körper für uns eher eine
Barriere ist, ist das für die natürlich täglich Brot. So daß man an dieser Stelle dann
sehr aufpassen muß als eher Außenstehender oder als Molekularbiologe, dies dann
nicht zu weit zu treiben." (Int. Nr. 9, S. 13)
71 Int. Nr. 1, S. 6, 16; Int. Nr. 4, S. 16.
72 Int. Nr. 7, S. 28; vgl auch oben, Kap. 7.5.
293

So ist es manchmal auch die medizinische Seite, die zu mehr Zurückhaltung
drängt. 73 Auch die 'aufgeklärte Zustimmung' wird gerade von den Klinikern problematisiert,
weil sie damit unmittelbare Erfahrungen haben:
"Das mit dem Verstehen ist natürlich ein Problem, das ist ja auch schon bei relativ
einfachen Eingriffen ein Problem. ... Für einfacher strukturierte Patienten ist das ein
Problem, vielleicht sogar ein unlösbares Problem. Man kann natürlich versuchen,
das in einfachere Worte zu kleiden, aber das ist auch immer eine gewisse Form der
Patientenführung. Speziell bei fortgeschrittenen Patienten ist es außerdem auch ein
Klammern nach einer neuen Möglichkeit, wenn man ihnen so etwas vorschlägt. Daher
ist es in der Regel so, daß wir nicht nur solche Therapieentscheidungen für die
Gentherapie, sondern prinzipiell Therapieentscheidungen bei fortgeschrittenen
Krebspatienten in einer Gruppe versuchen zu fällen, bevor wir dem Patienten den
Vorschlag unterbreiten. Sicherlich hat der Patient dann immer die Möglichkeit, nein
zu sagen. Aber auf der anderen Seite hat der Patient nicht so viele Möglichkeiten.
Die Patienten stimmen bei dieser Form von Therapie, weniger weil es Gentherapie
ist, sondern weil praktisch keine Nebenwirkungen erwartet werden, relativ einfach
zu." (Int. Nr. 4, S. 15f.)
9.3.4. Wahrnehmung der Kontrolle durch die Ethik-Kommission
Das Projekt wurde der Ethikkommission der Universität als Heilversuch - und
nicht als Arzneimittelprüfung - zur Begutachtung vorgelegt. Dieses Procedere war
bereits bei einer vorangegangenen Studie, die die Molekularbiologen in Kooperation
mit einer anderen klinischen Arbeitsgruppe initiiert hatten, gegen anfängliche
Bedenken bei der Ethik-Kommission ausgehandelt worden:
"Die Ethikkommission hat zunächst formal argumentiert und nach den Tierversuchen
und anderen Vorversuchen gefragt. Wir können auf einige Vorversuche verweisen,
die es gibt, aber bestimmte Tests gibt es eben nicht. Also war es unsere
Aufgabe, trotzdem klarmachen zu können, daß das sinnvoll ist, was hier passieren
soll. Wir können zum Beispiel dieses Konstrukt, das für Menschen gemacht ist,
nicht an Tieren testen. Natürlich gibt es den ähnlichen Promotor und das ähnliche
Gen und das ähnliche Protein auch in Tieren, nur wird es dort wieder anders reguliert.
Tierversuche würden wahrscheinlich die gleiche Richtung zeigen, aber es wären
keine validen Daten und nicht die Aussage, die wir eigentlich haben wollten.
Was ja auch für viele Arzneimittelprüfungen gilt, aber hier wurde es extrem gefordert.
Ein für unseren Versuch wichtiges Gen arbeitet in Mäusen völlig anders als in
73 In einem in Kooperation mit einer anderen klinischen Arbeitsgruppe begonnenen Vorhaben
werden von den Medizinern Vorversuche an Zellkulturen verlangt, die umgekehrt die Molekularbiologen
tendenziell als überflüssig erachten (Int. Nr. 10, S. 59).
294

Menschen. Keiner weiß bisher warum. Das war die Arbeit, die wir mit der Ethikkommission
leisten mußten." (Int. Nr. 9, S. 41f.)
Die formale Deklarierung des Projekts als Heilversuch schlägt allerdings nicht auf
die interne Diktion durch, die - auch im Einklang mit dem internationalen wissenschaftlichen
Sprachgebrauch in der Diskussion der Gentherapie - an den Kriterien
der Arzneimittelprüfung orientiert ist:
"Wenn ich von 'Studie' oder von 'Kausalstudie' rede, dann deshalb, um zu zeigen,
daß wir uns bemühen, möglichst dicht [am Verfahren experimenteller Forschung]
dran zu sein. Aber für die Kassen oder für das Standesrecht oder für alle formalen
Kontexte, in denen das von Belang ist, ist es eine individuelle Beeinflussung." (Int.
Nr. 9, S. 43)
Die Verhandlung des ersten Gentherapieprotokolls, das in Kooperation mit einer
anderen klinischen Arbeitsgruppe entwickelt und ca. neun Monate zuvor der
universitären Ethikkommission vorgelegt worden war (s.o.), wurde von dem Leiter
der molekularbiologischen Arbeitsgruppe als intensiver Diskussionsprozeß
wahrgenommen. Von den von uns befragten Klinikern wurde dagegen die Begutachtung
'ihres', also des zweiten Protokolls tendenziell als weniger anspruchsvolle
Diskussion erlebt:
"Wir haben dieses Protokoll vorgelegt, da ist ja dann auch eine Patientenaufklärung
dabei, und das sind sie alles durchgegangen, haben uns Fragen gestellt, wie wir uns
das vorstellen. Das war eine ganz interessante Diskussion. ... Da habe ich auch gelernt,
daß da sehr vieles überhaupt nicht reguliert ist von den Gesetzen her, und man
da im Grunde noch in einer frühen Grauzone ist und einfach nur mit ein bißchen
Verantwortung gucken muß, ob man das alles richtig geplant hat. Das Ethikkomitee
bei uns besteht ja auch aus diversesten Leuten aus der Fachdisziplin, die haben das
sehr wohl - so wie wir ihnen das vorgestellt haben - verstanden und haben einiges
dann nachgefragt, aber im Grunde kundgetan, sie geben ja keine Einwilligung, würde
ich sagen, nur daß sie keine ethischen Bedenken haben, und das haben sie in jedem
Fall auch getan." (Int. Nr. 1, S. 16f.)
"Ich habe die Diskussion als sehr hilfreich empfunden in Bezug auf die Patientenaufklärung.
Es ist aber sicherlich schwierig für das Ethikkomitee, einen wissenschaftlichen
Nutzen zu beurteilen, offiziell soll das Ethikkomitee das auch nicht.
Aber ich denke, daß es schon hilfreich wäre, wenn es da auch etwas mehr Informationen
beurteilen müßte. Wie ich es erlebt habe, ist es nicht so hilfreich in den übrigen
Komplexen gewesen. Eine gewisse Beurteilung, was der Ansatz an sich bedeutet,
das ist praktisch überhaupt nicht bzw. sehr wenig geschehen, möglicherweise
auch deswegen, weil der Ansatz der anderen klinischen Arbeitsgruppe ein dreiviertel
Jahr vorher schon durchdiskutiert worden war. Da hätte ich eigentlich mehr
Rückfragen erwartet." (Int. Nr. 4, S. 18)
295

Der zentrale Ausschuß bei der Bundesärztekammer, den die lokalen Ethikkommissionen
zu Rate ziehen können (s.o.), existierte damals noch nicht. Insofern
war eine intensivere fachliche Befassung aus strukturellen Gründen kaum zu
leisten. Das Problem der lokalen Ethik-Kommission scheint auch zu sein, daß
sehr viele Anträge - etwa 400 im Jahr - zu behandeln sind. Entsprechend gab der
gegenwärtige Vorsitzende der Kommission - in Reaktion auf unser Interviewersuchen
- an, daß er sich kaum an die Behandlung des Gentherapieprotokolls erinnern
könnte.
9.3.5. Einstellung zu anderen Regulierungsmechanismen
Eine implizite Orientierung am Step-by-step-Prinzip läßt sich auch bei gentherapeutischen
Versuchen erkennen, auch wenn die Prinzipien der Arzneimittelprüfung
nicht voll zur Anwendung kommen. Ansätze einer Selbstregulierung der
Community werden auch insofern gesehen, als die Studien auf wissenschaftlichen
Tagungen vorgestellt werden und sich auch implizit aufeinander beziehen. 74 Allerdings
wird auch bemerkt, daß auf Gentherapietagungen selten über Sicherheitsfragen
diskutiert würde. 75 Insgesamt scheinen die Arbeitsgruppen von der in
Deutschland sich etablierenden Gentherapie-Community relativ abgeschnitten. 76
So wird auch der von der Deutschen Arbeitsgemeinschaft Gentherapie vorgeschlagene
Selbstregulierungsansatz 77 nur in einem Interview erwähnt. 78
Darüber hinaus stehen im Prinzip alle Befragten einer stärkeren - d.h. aber
nicht zwangsläufig gesetzlichen - Regulierung der Gentherapie aufgeschlossen
gegenüber. Sie betonen aber, daß es gegenwärtig dafür noch zu früh sei, weil eine
angemessene Erfahrungsbasis fehle. Gegen die Subsumierung unter das Arzneimittelgesetz
wird eingewandt, daß dadurch die nicht-kommerzielle Forschung
behindert würde, weil öffentliche Forschungseinrichtungen kaum den GMP-
Maßstäben genügen könnten. 79 Eventuell seien einheitliche Protokollschemata,
die einen besseren Vergleich der Gentherapie-Ansätze zuließen, wünschenswert.
80 Ein Kliniker betont, daß nicht nur bei der Gentherapie, sondern generell
bei neuen Therapieformen sichergestellt werden sollte, daß nur hinreichend
74 Int. Nr. 10, S. 41.
75 Int. Nr. 7, S. 37f.
76 Int. Nr. 7, S. 38ff.
77 Lindemann et al., Der Chirurg 1995.
78 Int. Nr. 10, S. 36.
79 Int. Nr. 9, S. 49f.
80 Int. Nr. 9, S. 51.
296

durchdachte Behandlungsansätze zur Anwendung kämen - die meisten Ethikkommissionen
seien seiner Erfahrung nach dazu kaum in der Lage. 81
9.3.6. Zwischenergebnis: Soziale Prozesse der Selbstregulierung
Die externen Kontrollen bei der Gentherapie sind derzeit offenbar minimal. Aber
es läßt sich feststellen, daß durch die interdisziplinäre Anlage dieses Versuchs
implizit ein Regime von 'checks and balances' entsteht, bei dem sich vor allem die
Gruppe der Grundlagenforscher und die Gruppe der Kliniker gegenseitig 'in
Schach halten'.
Auf der Machtebene besteht eine Balance zwischen den Gruppen, weil beide
bei der Durchführung des Projekts aufeinander angewiesen sind: Die Kliniker
können die Vektoren (noch) nicht selbst herstellen und bisher auch noch nicht
kommerziell beziehen, den Grundlagenforschern stehen ohne Vermittlung durch
die Klinik keine Patienten zur Verfügung, wenn sie ihre Vektoren praktischen
Tests unterziehen wollen. 82 Zugleich sind beide Gruppen aber auch insofern unabhängig
voneinander, als keine Seite die andere ernsthaft unter Druck setzen
kann.
Daher können sich beide Seiten gegenseitig nur argumentativ überzeugen, wobei
sich, wie gezeigt, unterschiedliche professionelle Denkweisen gegenüberstehen:
Die Grundlagenforscher dringen stärker auf die modelltheoretische Begründbarkeit
der Versuche, die Kliniker haben stärker den praktischen Nutzen
vor Augen.
Zugleich zeigt sich - schon eher überraschend -, daß die Forscher eine besondere
Vorsicht gerade in dem Bereich üben, für den eigentlich die jeweils andere
Gruppe zuständig ist: Die Kliniker sorgen sich um die Risiken der viralen Vektoren,
die Molekularbiologen zeigen besondere Skrupel bei der Applikation am
Patienten.
Das liegt offenbar daran, daß man sich besondere Gedanken gerade in den Bereichen
macht, mit denen man nicht vertraut ist. Dies ist eine in der sozialwissenschaftlichen
Risikoforschung allgemein bekannte Erscheinung: Gegenüber
Risiken, mit denen man ständig Umgang hat, neigt man zur Nachlässigkeit, während
man gegenüber weniger vertrauten Risiken zu größerer Vorsicht tendiert. 83
Insofern kann man auch sagen, daß die Mitarbeiter auf der jeweils anderen Seite
als eine Art partieller Öffentlichkeit fungieren, die als Nicht-Fachleute in der
81 Int. Nr. 4, S. 22.
82 Int. Nr. 2, S. 19ff.
83 Z.B. Jungermann/Slovic, Psychologie, 1993.
297

jeweils anderen Disziplin die allgemeineren Besorgnisse und eine distanziertere
Perspektive projektintern repräsentieren.
Soziologisch interessant ist dabei, daß eine solche Form von Auseinandersetzung
und gegenseitiger Kontrolle nur auf der Basis von Differenzierung entstehen
kann, also zunächst die Entwicklung unterschiedlicher Denkstile, Erkenntnisinteressen
und unabhängiger Institutionalisierungen voraussetzt, die dann erst
interdisziplinär zusammengeführt werden. Auf der Basis eines 'einheitswissenschaftlichen'
oder generalistischen Programms wäre nämlich andernfalls zwar
die Borniertheit des einzelfachlichen Blickwinkels zu vermeiden, es würden sich
aber keine untereinander divergierenden Denkstile herausbilden, die miteinander
in Diskussion treten könnten. Außerdem würde wahrscheinlich relativ schnell ein
einheitliches Erkenntnis- und Handlungsinteresse die Oberhand gewinnen.
Unser Befund kann als positives Beispiel bewertet werden, aber man sollte ihn
nicht vorschnell verallgemeinern. Der Gegenstand unserer Befragung ist ein Einzelfall,
und es handelt sich zudem nur um eine Momentaufnahme in der Startphase.
Selbst bei diesem Einzelfall kann also keine Aussage darüber getroffen werden,
wie sich die Beziehungen zwischen den Gruppen entwickeln und ob sich
nicht auf Dauer einseitige Abhängigkeiten und unreflektierte Handlungsroutinen
einspielen werden. Mit der zunehmenden Standardisierung der Gentherapie, z.B.
als medikamentöse Behandlung, 84 würde sich das aufwendige interdisziplinäre
Arrangement ohnehin erübrigen und die Entscheidung über die Versuchs- oder
Behandlungsstrategien - jedenfalls auf unmittelbar handlungspraktischer Ebene -
wieder bei einer Einzelprofession zentralisiert werden. 85
9.4. Ungewißheitsbasierte Regulierung auf der Basis von Selbststeuerung
oder Recht?
In der deutschen Öffentlichkeit wird scheinbar mit zweierlei Maß gemessen:
Während bei landwirtschaftlichen Freisetzungen eine sehr starke Risikosensibilität
zu beobachten ist (vgl. Kap. 8.3.), werden die potentiellen Risiken der Gen-
84 Diese Perspektive wurde in den Interviews z.T. auch angesprochen (Int. Nr. 4, S. 8; Int.
Nr. 9, S. 17).
85 Ein Interviewpartner machte uns nachträglich darauf aufmerksam, daß sich unterdessen
(Mai 97) die Situation eher zugunsten der Kliniker verschoben habe, die vermehrt Kooperationen
mit der Industrie suchten, um ihre gentherapeutischen Ideen durchzusetzen. Allerdings
seien auch die externen Kontrollen verstärkt worden, wobei diese Kontrollen vor
allem aufgrund des formellen Aufwands mit den Antragsarbeiten abschreckend wirkten.
298

therapie für die menschliche und nicht-menschliche Umwelt kaum in Erwägung
gezogen. 86
Was die Risiken für die behandelten Patienten anbetrifft, besteht eine ähnliche
Ambivalenz zwischen der Einordnung experimenteller Therapien entweder nach
dem relativ strikten, an US-amerikanischen Standards orientierten Arzneimittelgesetz
oder als Heilversuche, die lediglich - und im Prinzip freiwillig -
der Kontrolle durch eine standesrechtliche Ethikkommission unterworfen sind.
9.4.1. Zur normativen Einordnung der Gentherapie
Normativ stellt sich das Problem, ob der propagierte Nutzen und die schwere
Erkrankung wirklich geeignet sind, alle anderen behandlungsethischen, seuchenhygienischen
und ökologischen Bedenken zur Seite zu schieben, wobei diese
Frage wiederum nicht nur im Zusammenhang mit der Gentherapie, sondern wie
bei der Ungewißheit neuer experimenteller Methoden insgesamt (vgl. Kap. 2.1.1.)
ebenso auch bei neuen Behandlungsformen generell aufzuwerfen wäre. Die Lösung
dieses Problems scheint davon abhängig, ob und inwieweit man die Gentherapie
als Heilversuch, experimentelle Behandlung oder Freisetzung einzustufen
hat.
Doch zunächst ist zu fragen, wie die unterschiedlichen Bewertungen in den genannten
Bereichen zustande kommen. Das ergibt sich offenbar aus den verschiedenen
Abwägungskontexten: Beim Heilversuch ist eine unmittelbare, individuelle
Nutzen-Risiko-Relation gegeben. Im Unterschied dazu sind bei der Arzneimittelprüfung
- oder anderen experimentellen Behandlungsformen - Risiken
und Nutzen meistens ungleich über das Probandenkollektiv gestreut. Bei landwirtschaftlichen
Freisetzungen verspricht sich die Mehrheit der Bevölkerung
dagegen offenbar gar keinen Nutzen und geht die Risiken nicht freiwillig ein,
weil, anders als beim Heilversuch oder bei experimentellen medizinischen Menschenversuchen,
keine 'aufgeklärte Zustimmung' der potentiell Betroffenen eingeholt
wird. Insofern wäre auch die unterschiedliche Bewertung materiell vergleichbarer
Risiken keineswegs irrational.
Zwar könnte man entgegenhalten, daß die Risiken biologisch ohnehin nicht
vergleichbar seien, weil in der Landwirtschaft vermehrungsfähige Organismen
freigesetzt, in der Gentherapie aber gegenwärtig nur replikationsgehemmte DNA-
Konstrukte verwendet würden. Aber auch ursprünglich replikationsgehemmte
Konstrukte können von Mikroorganismen - in der Darmflora, im Abwasser etc. -
aufgenommen oder im Kontext von Helferviren weiterpropagiert werden, so wie
umgekehrt bei der landwirtschaftlichen Freisetzung nach der Ausbreitungsfähig-
86 Vgl. Bayertz, Neue, 1994.
299

keit nicht nur des transgenen Organismus selbst, sondern auch von DNA-
Fragmenten - via Pollen, horizontalem Gentransfer auf Bodenmikroorganismen
etc. - gefragt wird.
Außerdem ist rechtlich nicht festgelegt, daß nur relativ harmlose - d.h. unter
Laborbedingungen entsprechend Gentechnikgesetz nach S 1 eingestufte - und
zugleich replikationsgehemmte Konstrukte bei der Gentherapie zum Einsatz
kommen dürfen, wie es gegenwärtig tatsächlich noch der Fall ist. Wenn also Risiken
für Dritte nicht von vornherein auszuschließen sind - wie es etwa bei einer
experimentellen chirurgischen Behandlung der Fall wäre -, resultiert aus den verschiedenen
oben skizzierten Abwägungskontexten tatsächlich ein Wertungswiderspruch,
der sich auch in einer sehr unterschiedlichen Handhabung der Gentherapie
und der Freisetzung im Gentechnikgesetz niederschlägt.
Aber auch die rechtliche Behandlung der Gentherapie als Heilversuch erscheint
problematisch. Sie wäre nur zulässig, wenn für die behandelten Patienten tatsächlich
ein individueller Nutzen zu erwarten wäre. Dieser scheint aber für die gegenwärtig
getesteten 'austherapierten' Krebspatienten kaum begründbar zu sein.
Wenn man hier - zur Rechtfertigung gegenwärtig ausbleibender Heilerfolge - von
Phase I-Studien oder Verträglichkeitstests spricht, müßte man die somatische
Gentherapie auch dem Arzneimittelgesetz unterwerfen oder einer vergleichbaren
Prüfungs- und Genehmigungsmethodik unterziehen. 87
9.4.2. Zur tatsächlichen Einordnung der Gentherapie in Deutschland
In der deutschen Öffentlichkeit wurden bisher weder die seuchenhygienischen
und ökologischen noch die behandlungsethischen Aspekte der Gentherapie ernsthaft
erörtert. Das scheint damit zusammenzuhängen, daß der Risikodiskurs hier
bisher von Klinikern dominiert wird, die sich implizit noch immer am heroischen
Ethos des Heilversuchs orientieren. Dieser Einschätzung liegt die These zugrunde,
daß die unterschiedliche Risikowahrnehmung in den verschiedenen Anwendungsbereichen
der Gentechnik auf die Dominanz von Leitprofessionen und entsprechender
Analogiebildungen zurückzuführen ist: Die Risikowahrnehmung
beim Umgang im Geschlossenen System wurde von den Mikrobiologen, die Risikowahrnehmung
bei der Freisetzung wurde von den Ökologen und Toxikologen
strukturiert. Bei der Gentherapie ist allerdings noch offen, inwieweit sich die
Kliniker gegenüber den Pharmakologen durchsetzen können, die ähnlich wie die
Ökologen, Toxikologen und Mikrobiologen disziplinär eher risikoavers eingestellt
87 Daß das AMG nur auf Arzneimittelstudien und nicht auch auf andere experimentelle Entwicklungen
von neuen Behandlungsformen angewandt wird, ist ein anderer Wertungswiderspruch,
dem hier nicht näher nachgegangen werden kann.
300

sind. Gelegentlich wird auch behauptet, daß die Genforscher ihre Sicherheitsbedenken
im Hinblick auf die Gentherapie nicht in größeren Kreisen diskutieren
wollten, weil andernfalls eine Risikodebatte in der Öffentlichkeit geweckt
werden könnte ähnlich derjenigen, die zur Verabschiedung des Gentechnikgesetzes
geführt hat. 88
Auch rechtlich ist in Deutschland die Tendenz zu beobachten, allgemein mit
experimentellen Menschenversuchen - jedenfalls im Vergleich zu den USA - eher
nachlässig umzugehen. Während man beim Umgang im Geschlossenen System
und tendenziell bei der Freisetzung transgenes Material prinzipiell als potentiell
gefährlichen Stoff einschätzt, orientiert man sich bei der Einordnung der Gentherapie
nur am erhofften Heilerfolg, aber kaum noch an den potentiellen Nebenwirkungen
und behandlungsethischen Fragen.
Ob die Gentherapie aber nicht letztlich doch dem Arzneimittelgesetz unterworfen
werden muß, wird wohl auch vom Engagement der Pharmaindustrie abhängen.
Letztere drängt nämlich auf eine Anwendung der europäischen arzneimittelrechtlichen
Vorschriften. 89 Inwieweit sich dieses Engagement verstärkt,
wird nicht nur durch technische Entwicklungen - Erfolg bei häufig auftretenden
Krankheiten und Standardisierbarkeit -, sondern auch im Streit über die Patentierbarkeit
menschlicher Erbsubstanz entschieden. 90
9.4.3. Implizite Orientierung an einer ungewißheitsbasierten Regulierung
Mit dem Versuch der Annäherung an die Kriterien der Arzneimittelprüfung unterwirft
sich die Forschung zur Gentherapie aber dennoch einer ungewißheitsbasierten
Regulierung. Denn bei der Arzneimittelprüfung werden schon seit
längerer Zeit in etwa die gleichen Verfahren - nämlich die Fall-für-Fall- und
Schritt-für-Schritt-Beurteilung - angewandt wie bei der Freisetzung transgener
Organismen. Über die Regulierung der Freisetzung hinaus ist sogar eine Nachmarkt-Beobachtung
vorgeschrieben. Ein Unterschied besteht allerdings insofern,
als bei der Arzneimittelprüfung auf der Basis schon häufig aufgetretener Zwischenfälle
vorab bekannte Kriterien existieren und nur Risiken für die betroffenen
Patienten, nicht aber für die Umwelt in Rechnung gestellt werden. Außerdem
interferieren die Sicherheitstests hier mit behandlungsethischen Prinzipien, so daß
88 Simon/Vesting, Studie, o.J., S. 22, referieren eine entsprechende Behauptung in der Presse.
89 Positionspapier des Verbands der Chemischen Industrie zur Gentherapie, abgedruckt in
Schmitt et al., Stand, 1994, S. 76f.
90 Vgl. Gugerell, Darf, 1994.
301

die Prüfung der Sicherheit und Effizienz nicht ausschließlich nach wissenschaftlichen
Kriterien erfolgen kann. 91
Die Forschung zur Gentherapie geht bei ihren Vorsichtsmaßnahmen aber auch
über das Arzneimittgesetz hinaus, insoweit sie auch hypothetischen Risikoerwägungen
Rechnung trägt. Die Sequenz der Fälle ist bisher auch insofern
dem Schritt-für-Schritt-Prinzip gefolgt ist, als anfangs gerade in Deutschland nur -
den Risikoerwägungen zufolge - relativ harmlose Vektoren und diese nur bei
lebensbedrohlichen Krankheiten eingesetzt wurden.
Wenn man für diese Vorgehensweise nicht schieren Idealismus als Motivation
unterstellen will, kommen verschiedene Beweggründe in Betracht:
- Weil die Gentherapie ohnehin von der US-amerikanischen Entwicklung dominiert
ist, sind wissenschaftlich nur solche Versuche naheliegend, die an die
technische Entwicklung in den USA anschließen und zur Sicherheitsdiskussion
in den USA anschlußfähig sind. Dort ist aber schon früh eine ungewißheitsbasierte
Regulierung etabliert worden (s.o.).
- Die Genforscher vermuteten relativ lange eine hohe Risikoaversion bei den
Behörden und in der Öffentlichkeit auch gegenüber gentherapeutischen Versuchen.
Sie sind sich möglicherweise nicht sicher, daß die gegenwärtige Ruhe
von Dauer sein wird und wollen daher auch nicht durch besonders wagemutige
Versuche averse Reaktionen provozieren.
- Sie sind auf die interne Akzeptanz zunächst bei ihren Mitarbeitern und dann
auch in der Fachöffentlichkeit angewiesen. Wie sich bei unseren Interviews
gezeigt hat, ist hier mit einer latenten Risikoaversion zu rechnen, die der gegenwärtigen
Euphorie in der Öffentlichkeit nicht folgt.
Dies könnte erklären, warum die Forscher auch ohne gesetzlichen Zwang der
Tendenz nach einer ungewißheitsbasierten Regulierung folgen.
Ob sie dies dann aber auch auf Dauer tun werden, ist fraglich. Denn durch die
Medien-Euphorie und reichlich fließende Forschungsgelder könnte es auch zu
einer wildwüchsigen Entwicklung kommen, in der nicht mehr jeder gentherapeutische
Versuch mit fachöffentlicher und öffentlicher Beobachtung rechnen
muß. Gerade wenn dann trotz hochgeschaukelter Erwartungen die Erfolge ausbleiben,
wird bei manchen die Versuchung groß sein, mit 'härteren' Vektoren und
ohne ausreichende Voruntersuchungen herumzuexperimentieren:
"Die Menschen sind unterschiedlich und manche wollen unbedingt - auf Teufelkomm-raus
- Erfolg haben, um des Erfolgs wegen. ... Die Medien, die haben schon
91 Int. Nr. 9, S. 38.
302

eine gewisse Macht, das darf man nicht unterschätzen. ... Die Medien sind schon
verführerisch." (Int. Nr. 5, S. 6)
303

Kapitel 10: Politische und rechtspolitische Vorschläge
Wenn wir nun zum Schlußteil dieses Buches kommen, so stellt sich die Aufgabe,
die Befunde zu einer einheitlichen, fachübergreifenden Perspektive zu verdichten.
Es geht also darum, eine Antwort auf die eingangs gestellte Frage zu geben, ob
und wie Risikosteuerung oder (Risiko-)Selbststeuerung unter der Bedingung von
'objektiver Ungewißheit' möglich ist und gegebenenfalls auch verbessert werden
kann.
Eine eindeutige Antwort würde zunächst allerdings auch einen eindeutigen Erfolgsmaßstab
voraussetzen. In materieller Hinsicht würde man also erwarten, daß
die befürchteten Schäden vermieden werden. In Feldern erfahrungsbasierter Umweltpolitik
stellt man regelmäßig die Frage, ob durch einen bestimmten Regulierungsansatz
die Reduktions- oder Erhaltungsziele erreicht werden. 1 Da es sich bei
der Gentechnik aber um hypothetische Gefahren handelt, würde deren Ausbleiben
nicht zwangsläufig den Erfolg bestätigen, denn sie wären auch ohne Regulierung
vielleicht nicht eingetreten. Aber auch wenn sie - teilweise oder anders als befürchtet
- eintreten, muß das nicht als Mißerfolg der Regulierung interpretiert
werden, weil sie andernfalls möglicherweise noch gravierender ausgefallen wären.
Ein materieller Maßstab - vergleichbar einem erfahrungsbasierten und allgemein
konsensfähigen Reduktionsziel in der herkömmlichen Umweltpolitik - läßt
sich also bisher nicht ausmachen.
Insofern ist man also zwangsläufig auf prozedurale Maßstäbe verwiesen. Häufig
wird hier der Konsens in der Gesellschaft als Zielgröße gewählt. Wenn man
allerdings davon ausgeht, daß der Versuch einer ungewißheitsbasierten Regulierung
einen historischen Kompromiß zwischen einfacher Durchsetzung und undifferenzierter
Blockade darstellen könnte, wird man nicht erwarten, daß sich dieser
Kompromiß vollkommen reibungslos einstellt. Auseinandersetzungen und Mißverständnisse,
wie wir sie in vielfacher Hinsicht festgestellt haben, sind dann -
wie bei anderen sozialen Innovationen - kaum zu vermeiden. Widerspruch und
Dissens sind dann aus demokratietheoretischer Perspektive sogar wünschenswert,
weil bisher niemand weiß, ob und wie sich dieses Unternehmen sowohl in kognitiver
wie in sozialer Hinsicht verwirklichen läßt.
Insofern kann auch die Regelakzeptanz und Regelbefolgung allenfalls als heuristischer
Maßstab dienen. Wollte man sie zu einem unabhängigen Maßstab erheben,
müßte man nämlich voraussetzen, daß die gegebenen Regeln schon problemangemessen
sind, was bei einer ungewißheitsbasierten Regulierung schon aus
1 Auch dann ist nicht immer eindeutig festzustellen, ob der Erfolg oder Mißerfolg auf die
Regulierung oder auf andere Variablen - z.B. auf regulierungsunabhängige ökonomische
Prozesse - zurückzuführen ist.
304

systematischen Erwägungen kaum der Fall sein kann, weil man mit dem Problem
noch keine ausreichenden Erfahrungen hat und diese - jedenfalls in einem katastrophalen
Ausmaß - gar nicht machen möchte. Als heuristischer Maßstab ist Regelakzeptanz
aber insofern tauglich, als sie auf Handlungsbereitschaften innerhalb
der Wissenschaft hinweist und entsprechende Konvergenzpotentiale, d.h. Kompromiß-
und Lernbereitschaft, im Hinblick auf eine ungewißheitsbasierte Regulierung
anzeigt.
Mögliche Konvergenzpotentiale - auch im Hinblick auf den Abbau administrativer
und gesellschaftlicher Blockadehaltungen - lassen sich aber unserer Ansicht
nach nur ausschöpfen, wenn die im Zuge der Untersuchung aufgezeigten
Widersprüche einer sinnvollen Lösung zugeführt werden. Einige grundsätzliche
Schritte in diese Richtung sollen in diesem Kapitel skizziert werden.
Es geht uns dabei im Hinblick auf die bisherige politische Debatte weniger um
eine Verschärfung oder um eine Liberalisierung des bestehenden Gentechnikrechts,
sondern vor allem um eine sach- und sozialadäquate Umverlagerung,
Ergänzung und Neuinterpretation vorhandener Instrumente. Denn wir glauben, im
Laufe unserer Untersuchung Konstruktionsschwächen im Gentechnikrecht und
seiner Implementierung identifiziert zu haben, die zu beheben im allseitigen Interesse
läge, weil sie unseres Erachtens unabhängig vom jeweiligen politischen
Standpunkt als suboptimale Lösungen anzusehen sind. Gleichgültig welche politische
Gewichtsverteilung man also zwischen Sicherheitsinteressen und Wirtschaftsinteressen
anstrebt, es gibt u.E. Lösungsprinzipien, die beiden Bestrebungen
mehr entgegenkommen als das gegenwärtige Gentechnikrecht.
Wir haben in unserem folgenden Plädoyer selbst eine politische Gewichtsverteilung
vorgenommen, einerseits, weil es unredlich wäre, den eigenen politischen
Standpunkt zu verschweigen, und andererseits, weil die Darstellung sonst
zu abstrakt und vage ausgefallen wäre. Wir sind aber der Auffassung, daß unsere
Vorschläge auch aus anderen politischen Perspektiven erwägenswert sind, weil
man auch im Rahmen der hier vorgeschlagenen Neuinterpretation wiederum 'restriktiver'
oder 'liberaler' verfahren kann, als wir es hier konkret vorsehen.
10.1. Zusammenfassung relevanter Ergebnisse und allgemeine Schlußfolgerungen
10.1.1. Regelakzeptanz und Regelbefolgung
In deutlichem Unterschied zu dem häufig in der Öffentlichkeit besonders während
der Novellierungsdebatte vermittelten Bild konnten wir in unserer Untersuchung
eine allgemein recht weitgehende Akzeptanz des Gentechnikrechts bei den Wis-
305

senschaftlern feststellen. 2 Diese bezieht sich insbesondere auf Regelungen, die
bekannten Risiken vorbeugen sollen. Auch wird grundsätzlich anerkannt, daß mit
der Gentechnik bisher noch unbekannte Risiken verbunden sein könnten. Allerdings
werden diejenigen Regelungsaspekte, die sich auf bisher noch unbekannte
Gefahren - besonders im Bereich des Geschlossenen Systems - beziehen, tendenziell
als bürokratische Schikane wahrgenommen. Dies könnte auf die bisher mangelhafte
Unterscheidung zwischen ungewißheitsbasierten und erfahrungsbasierten
Regelungsaspekten zurückzuführen sein, die hier zu einer Reihe von Mißverständnissen
führt (vgl. Kap. 7.6.2.):
- Die Maßnahmen werden von den Behörden (und der Öffentlichkeit) so verstanden,
als ob es sich um die Vorbeugung vor bekannten Gefahren handele.
Diese Vorgehensweise muß zwangsläufig bei den betroffenen Genforschern
auf Unverständnis stoßen.
- Die Existenz noch unbekannter Risiken wird oft nur auf Nachfrage und teilweise
gewissermaßen 'zähneknirschend' eingeräumt. Man kann also annehmen,
daß diese Vorstellung im Laboralltag allenfalls partikular präsent ist.
- Die Maßnahmen erscheinen - zumindest in ihrer gegenwärtigen Form und in
der vorherrschenden Auslegung - als wenig geeignet, bisher noch unbekannte
Risiken zu erkennen und ihnen vorzubeugen.
- Es besteht ein Mißverhältnis zwischen der detaillierten und relativ strikt vollzogenen
Regulierung im Gentechnikbereich und der relativ nachlässig gehandhabten
Regulierung von bekannten Gefahren in anderen Bereichen, etwa der
Chemikalienkontrolle und dem allgemeinen Seuchenrecht.
Man könnte nun unterstellen, daß es sich nicht um kognitive Verständigungsprobleme
und um lösbare Gestaltungs- und Auslegungsfragen handele, sondern
daß hier unüberwindliche Gegensätze zwischen Akteursinteressen oder Teilsystemrationalitäten
zugrundeliegen, 3 so daß die Akteure gegebenenfalls auch
bewußt 'aneinander vorbeireden' würden. Dieser Einwand ist insoweit gerechtfertigt,
als residuale Spannungen in vertikal geschichteten - also z.B. durch Klassengegensätze
gekennzeichneten - und funktional differenzierten - also durch die
Eigendynamik ihrer Teilsystemrationalitäten fragmentierten - Gesellschaften wohl
immer fortbestehen werden. Aber weder theoretisch noch empirisch ist bisher
ausgemacht, ob und inwieweit sich Wissenschaft, Recht und politische Öffentlichkeit
gegen eine ungewißheitsbasierte Regulierung sperren müssen und sperren
werden. Immerhin ist zu konstatieren, daß die explizit ungewißheitsbasierte Regulierung,
also insbesondere das Step-by-step-Verfahren, bei der Freisetzung
trotz ihrer Paradoxien in weiten Kreisen der Wissenschaft und Industrie akzep-
2 Zu methodischen Überlegungen im Hinblick auf diese Diskrepanz vgl. oben, Kap. 7.1.
3 Vgl. Gloede, TA-Datenbank-Nachrichten 1996; vgl. Hasse, Nicht-intendierte, 1997.
306

tiert wird 4 und bei der Gentherapie sogar mehr oder weniger freiwillig befolgt
wird (vgl. Kap. 8 und 9).
Wie sieht es nun aus mit der Regelbefolgung? Hier ist zunächst zu unterscheiden
zwischen der technischen und formalen Regelbefolgung, die von den
Ordnungsbehörden relativ leicht überprüft werden kann, 5 und der eher im persönlichen
Verhaltensbereich liegenden Regelbefolgung, die von Außenstehenden
kaum zu kontrollieren ist. Zunächst ist hier zu konstatieren, daß die technische
und formale Regelbefolgung insbesondere bei den Universitäten immer wieder zu
Mängelrügen Anlaß gibt. Das hat aber offenbar wenig mit Bereitschaft oder Akzeptanzdefiziten
seitens der Forscher zu tun, sondern ist vor allem auf mangelhafte
Organisation und Finanzierung an den Universitäten zurückzuführen. Die
Verstöße betreffen hier offenbar gleichermaßen ungewißheitsbasierte wie erfahrungsbasierte
Regelungsaspekte und sind im übrigen auch in anderen Risikobereichen,
wie z.B. der Chemikalienkontrolle und dem übrigen Seuchenrecht, verbreitet.
In den äußerer Kontrolle entzogenen Verhaltensbereichen ist davon auszugehen
- und in den Interviews wird das gelegentlich auch offen eingeräumt -, daß
die rechtlichen Regeln nur insoweit befolgt werden, wie sie für sinnvoll erachtet
werden (s.o.). Insbesondere beim Umgang im Geschlossenen System dürften also
Verstöße gegen ungewißheitsbasierte Regelungsaspekte, die sich nicht mit den
für das Gelingen der Experimente erforderlichen Regeln der Laborhygiene decken,
recht häufig vorkommen. Andererseits ist aber zu konstatieren, daß teilweise
auch weitergehende als die rechtlich vorgeschriebenen Regeln eingehalten werden,
weil das im Hinblick auf z.T. näher spezifizierte Ungewißheiten für sinnvoll
erachtet wird.
10.1.2. Wissenschaft als Regulierungsfeld
Grundsätzlich ist die Wissenschaft als Institution - als funktional differenziertes
Subsystem - auf die Erkenntnis des Neuen ausgerichtet. Das Neue kann in gesellschaftlicher
Hinsicht sowohl neue technische Nutzungsformen als auch neue Erkenntnisse
über natürlich oder technisch induzierte Risiken implizieren. Aufgrund
der überkommenen Wertpräferenzen ist die Wissenschaft aber bisher strukturell
noch stärker auf die Wahrnehmung neuer Nutzungsformen und die umfassendere
4 Die Kritik richtet sich vor allem auf die allein an der Gentechnik ansetzende 'Prozeßregulierung'.
Aber auch die präferierte 'Produktregulierung' kann ein schrittweises Vorgehen
implizieren, wie es im Arzneimittelrecht tatsächlich schon seit längerem - unabhängig von
der Gentechnik - praktiziert wird.
5 Z.B.: Ist die vorgeschriebene technische Ausstattung vorhanden, haben die Leitungspersonen
die entsprechenden formalen Qualifikationen etc.?
307

empirische Fundierung säkularer Weltbilder als auf die Wahrnehmung von nichtintendierten
Nebenfolgen dieser Nutzungsformen ausgerichtet. 6
Mit den veränderten Wertpräferenzen in den entwickelteren Industriegesellschaften
und dem weltweit sich ausbildenden Bewußtsein über globale Gefährdungen
hat die Wissenschaft in den letzten dreißig Jahren ihre Aufmerksamkeitsund
Suchhorizonte zunehmend auch an technisch induzierten Risiken orientiert. 7
In der im Kontext der Weltumweltkonferenz 1992 in Rio de Janeiro entwickelten
'Agenda 21' wird eine noch stärkere Ausrichtung der Wissenschaft auf diesen
neuen Aufmerksamkeitsfokus gefordert. 8
Eine verstärkte Risikowahrnehmung kann sowohl innerhalb der einzelnen Forschungsprojekte
entwickelt werden (integrierter Ansatz) als auch durch gegenseitige
Beobachtung der unterschiedlichen Forschungsansätzen und
(Sub-)Disziplinen untereinander entstehen (adversativer Ansatz). Beim integrierten
Ansatz geht es um die Frage, inwieweit im normalen Prozeß der Genforschung
unerwartete Ereignisse auftreten, die bei entsprechender Aufmerksamkeit
seitens der Forscher auch als Anzeichen für mögliche Risiken gesehen
und diskutiert werden könnten (vgl. z.B. Kap. 7.6.2., S. 216). Wenn Risiko- und
Begleitforschung in unabhängiger Organisierung erfolgen, ist das Erkenntnisinteresse
der jeweiligen Projekte dagegen speziell und ausschließlich auf Sicherheitsfragen
ausgerichtet, die sich anhand der publizierten Forschungsliteratur oder
von theoretischen Überlegungen aufwerfen lassen.
Für die integrierte Herangehensweise spricht die größere Sachnähe und Detailkenntnis
der an den jeweiligen Projekten Beteiligten; dagegen spricht in vielen
Fällen der Aufwand umfassender Monitoringaufgaben, die relative Ferne der
beteiligten Wissenschaftler von der eingehenderen Sicherheitsdiskussion verbunden
mit einem anders gelagerten Erkenntnisinteresse der jeweiligen Projekte. 9 Für
die adversative Herangehensweise spricht, daß die Thematisierung von Risikofragen
andere kognitive und soziale Dispositionen erfordert - und einen entsprechenden
Überblick über die einschlägige Diskussion zur biologischen Sicherheit -
6 Vgl. z.B. Lenoir, Politik, 1992.
7 Dies wird auch durch die 1995 erfolgte Vergabe der höchsten wissenschaftlichen Auszeichnung,
des Nobelpreises, für die Aufklärung des Ozonschicht-Abbaus durch anthropogen
erzeugte FCKW eindrucksvoll bestätigt (vgl. S. 176). Zur Verträglichkeit von Risikoaufklärung
mit den Bedingungen des Subsystems 'Wissenschaft' vgl. auch
Krohn/Küppers, Selbstorganisation, 1989, S. 119ff. Im Hinblick auf eine detaillierte Auseinandersetzung
über die Interessenlage speziell in der Genforschung vgl. oben, Kap. 7.1.
8 ICSU, Agenda, 1992.
9 Bei der Freisetzung wurde zunächst der integrierte Ansatz gewählt: Im Zuge der ohnehin
zu Entwicklungszwecken stattfindenden Feldversuche sollten auch Risikoparameter beobachtet
werden. Allerdings kam man zu dem Schluß, daß die Anlage der Feldversuche
nur schwer für beide Zwecke zugleich sinnvoll optimiert werden kann (vgl. Kap. 8.4.1.).
308

als die in der Vielzahl der gentechnischen Projekte ursprünglich anvisierten Entwicklungen.
Idealiter wären die Vorteile beider Herangehensweisen miteinander
zu kombinieren, d.h. Detailnähe und induktive Impressionen mit Überblick und
theoretischer Reflexion in Verbindung zu bringen (oder zu halten).
Das bedeutet auf der Ebene der einzelnen Forschungsprojekte, daß diese so
transparent wie möglich gehalten werden sollten, damit Wissenschaftler mit auf
Risikowahrnehmung ausgerichteten Erkenntnisinteressen Einblick nehmen können.
Das bedeutet auch, daß für die Forscher in den einzelnen Projekten Anreize
bestehen sollten, unerwartete Vorkommnisse (fach-)öffentlich zu kommunizieren
und gegebenenfalls ohne Karriereknick die ursprünglich technisch ausgerichtete
Zielrichtung des Projekts zu ändern oder individuell aussteigen zu können
('Whistle blowing') 10 .
Auf der projektübergreifenden Ebene wäre dafür zu sorgen, daß insbesondere
über die Forschungsförderung konkurrierende Paradigmen 11 und explizit auf Nebenfolgen
ausgerichtete Forschungsansätze wie die Ökologie und Toxikologie
stärker entwickelt und über interdisziplinäre Verzahnung direkter auf die Begleitung
der Entwicklung von technischen Nutzungsoptionen ausgerichtet werden.
Im Einzelfall kann es allerdings zu Interessenkonflikten in und zwischen
Communities kommen, indem sich die Nutzungsinteressen und die aus Risikodefinitionen
hergeleiteten Vermeidungsimperative gegenseitig blockieren (vgl.
Kap. 7.1.). Da es hier nur sehr schwache selbstregulative Koordinationsmechanismen
gibt, muß hier auch im öffentlichen Interesse über rechtliche Regulierung
verstärkt nachgedacht werden.
10.1.3. Selbstregulierung und Regulierung
Selbststeuerung und rechtliche Regulierung müssen nicht als Gegensatz betrachtet
werden, sondern können auch komplementär wirken. Dabei ist allerdings darauf
zu achten, daß die rechtliche Regulierung nicht durch eine zu starke Reglementierung
von Detailfragen die Eigeninitiative der beteiligten Forscher erstickt und
durch überzogene Vereinheitlichung und Formalisierung kontextadäquate Lösungen
verhindert, also zu suboptimalen Ergebnissen führt und die Regelungsakzeptanz
bei den betroffenen Forschern vermindert. Tendenzen in diese Rich-
10 Zur arbeitsrechtlichen Beurteilung von individuellen Vorbehalten der an Forschungs- und
Entwicklungprojekten beteiligten Wissenschaftler vgl. Wendeling-Schroeder, Autonomie,
1994.
11 Die Förderung konkurrierender Paradigmen ist auch angezeigt, um einseitige Ausrichtungen
des Weltbilds (z.B. genetischer Determinismus als Rechtfertigung für bestehende Ungleichheiten)
zu vermeiden. Dieses Problem soll, da es nicht zur Risikofrage im engeren
Sinne gehört, im folgenden nicht weiter verfolgt werden.
309

tung haben sich im Zuge der Untersuchung durchaus gezeigt. 12 Sie sind aber
unserer Auffassung nach vor allem auf normale Anlaufschwierigkeiten und eine
besonders ausgeprägte sozialpsychologische Konfliktdynamik in der Frühphase
der Implementierung und weniger auf die Anlage des Rechtsprogramms selbst
zurückzuführen. 13
Insbesondere im Hinblick auf die ungewißheitsbasierten Regelungsaspekte ist
aber zu konstatieren, daß hier auch das Rechtsprogramm zumindest in seiner
vorherrschenden Auslegung zu Paradoxien und kontra-intentionalen Effekten
führt. So ist eine starke Fixierung auf den ordnungsrechtlich relativ leicht mit
herkömmlichen Rechtsinstrumenten konditionierbaren Einschluß der transgenen
Organismen (Containment/Confinement) zu beobachten, während die Programmierung
von Erfahrungsakkumulation und -austausch in den Hintergrund tritt.
Diese Vorgehensweise mag im Hinblick auf erfahrungsbasierte Regelungsintentionen
teilweise angemessen sein, im Hinblick auf ungewißheitsbasierte Regelungsintentionen
ist sie es kaum. Denn neues Risikowissen wird nur generiert und
kommuniziert, wenn dafür Anreize geschaffen werden. Such- und Austauschprozesse
lassen sich aber nicht im herkömmlichen Sinne 'erzwingen'.
Besonders im Hinblick auf die ungewißheitsbasierten Regelungsintentionen
sollte also verstärkt an den Selbstregulierungsimpulsen der Wissenschaft angesetzt
werden. Daß diese durchaus vorhanden sind, zeigt neben theoretischen Ü-
berlegungen (s.o.) insbesondere das Fallbeispiel über die Gentherapie (Kap. 9.4.).
Der rechtliche Rahmen müßte hier, über das geltende Recht hinaus, vor allem für
eine Verallgemeinerung und Verstetigung von Informationsgewinnung und
-austausch sorgen.
10.1.4. Grundlegende Anforderungen an ungewißheitsbasierte Regelungen
Von den denkbaren Vorsichtsmaßnahmen zum Umgang mit Ungewißheit ist implizite
oder extern organisierte Risikoforschung, die an spezifischen Verdachtsmomenten
und Erkenntniszielen ansetzt, besser mit den Grundmotivationen
der Wissenschaft - dem Erkenntnisfortschritt - vereinbar als eher unspezifische,
flächendeckende bürokratische Maßnahmen wie Containmentanforderungen, die
nichts zur Aufklärung gegebenenfalls vorhandener Gefahrenpotentiale beitragen
können. Der Einschluß der transgenen Organismen kann zwar gegebenenfalls
vorhandene Gefahren unterdrücken, diese bleiben dadurch aber auch unsichtbar.
Zumindest dann, wenn ein transgenes Laborkonstrukt auch in Verkehr gebracht
werden soll, ist das Labor-Containment und Freisetzungs-Confinement tenden-
12 Vgl. oben, insb. Kap. 7.6.1. und 8.7.
13 Vgl. oben, Kap. 7, insb. 7.6.3.
310

ziell kontraproduktiv, weil es einer frühen Entdeckung gegebenenfalls vorhandener
Gefahren entgegensteht.
Gerade bei der Freisetzung hat sich gezeigt, daß die Fixierung auf den Einschluß
der transgenen Organismen die Generierung von Risiko- bzw. Sicherheitswissen
verhindert, das zur Beurteilung der nächsten Entwicklungsschritte
erforderlich ist. 14 Aufgrund der Internationalisierung der Regelung im Bereich der
EG und der OECD kann eine besonders restriktive nationale Handhabung den
kontra-intentionalen Effekt zeitigen, daß die Produkte ohne die im Inland für
erforderlich gehaltenen Sicherheitstests via Import auf den Markt gelangen. 15
Anders als die auf bekannte Risiken abzielende Regulierung sollten ungewißheitsbasierte
Regelungsansätze daher verstärkt die Risikoaufklärung unterstützen
und auf aufwendigere allgemeine Vorsichtsmaßnahmen, die sich längerfristig
ohnehin kaum durchhalten lassen, tendenziell verzichten. Daraus ergibt
sich folgende Präferenzskala:
1. Risikoforschung: Diese kann in integrierter oder adversativer Herangehensweise
erfolgen (s.o.). Hier kommt es vor allem auf eine sinnvolle Forschungsförderung
an. Bisher werden relativ wenig Finanzmittel eingesetzt und diese
werden vom Forschungsministerium verteilt, das selbst vor allem als Promotor
der Biotechnologie auftritt. 16 Im Sinne von 'checks and balances' müßten diese
Mittel aber von einer oder mehreren eher kritischen Institutionen, wie z.B. dem
Umweltbundesamt, vergeben werden. Außerdem sollte man die Risikoforschung,
um ein frühzeitiges Einsetzen zu erleichtern, auch rechtlich gegenüber
herkömmlicher, auf neue Nutzungsformen ausgerichteter Forschung
privilegieren.
2. Beobachtungspflichten (Monitoring): Diese können grundsätzlich dem Betreiber
im Sinne der Selbstüberwachung sowohl beim Umgang im Geschlossenen
System, bei Freisetzungsexperimenten und als Nachmarktbeobachtung auferlegt
werden. Das setzt allerdings voraus, daß die Vollzugsbehörden - z.B. anhand
von vorausgegangener Risikoforschung - selbst schon über genaueres
Wissen verfügen, was sinnvollerweise beobachtet werden sollte. Wenn den
Regulierungsinstitutionen selbst Steuerungsmöglichkeiten bei der Risikoforschung
eingeräumt würden, wäre eine bessere Koordinierung mit den Beobachtungsauflagen
möglich.
3. Aus- und Fortbildung: Experimente, mit denen noch nicht sehr viel Erfahrung
gesammelt wurde, sollten gut ausgebildeten und erfahrenen Forschern direkt
vorbehalten sein. Denn nur mit Ausbildung und Erfahrung lassen sich die bei
14 Vgl. oben, Kap. 8, insb. 8.4.1. und 8.8.1.
15 Vgl. oben, insb. Kap. 8.1., 8.7.1., 8.8.2.
16 Vgl. Fn. 80 in diesem Kapitel.
311

Experimenten immer wieder auftretenden unerwartenden Ereignisse sinnvoll
interpretieren, die aus Interaktionen des transgenen Erbmaterials mit den
Wirtsorganismen sowie zahlreichen Umgebungsparametern resultieren und e-
ventuell auch als Anzeichen für bisher noch unbekannte Gefährdungen gelesen
werden können. 17
4. Registrierpflichten: Diese dienen mittelbar der Risikoaufklärung. Sie haben die
Aufgabe, das Forschungsfeld für alle Beteiligten - Wissenschaft, Verwaltung
und Öffentlichkeit - transparent zu halten. Außerdem erleichtern sie im Schadensfalle
die nachträgliche Aufklärung der Schadensentstehung und können
dann gegebenenfalls auch bei der Schadenseindämmung hilfreich sein.
5. Containment/Confinement: Grundlegende Einschlußmaßnahmen stellen eine
Sicherheitsreserve dar. Sie können verhindern, daß überraschende Wirkungen
sich sofort in der Umgebung des Versuchs entfalten. Sie sind aber auch für die
Risikoaufklärung erforderlich, weil die o.g. Beobachtungs- und Registrierpflichten
nur greifen können, wenn definierte, also durch das Containment/Confinement
festgelegte Ausgangsbedingungen gegeben sind. Andernfalls
könnte auch nicht mehr sinnvoll zwischen 'Umgang im Geschlossenen
System', 'experimenteller Freisetzung' und 'Inverkehrbringen' unterschieden
werden. Sie stellen außerdem keine Sonderbelastung dar, weil sie aus versuchstechnischen
Erwägungen ohnehin, also auch unabhängig vom Gentechnikrecht,
erforderlich sind. Kontrollierte Beobachtung erfordert eben immer eine
Reduktion und gezielte Variation der Beobachtungsparameter - gleichgültig
ob sie auf systematisch generierte technische Innovationen oder Risikoaufklärung
abzielt.
Die hier aufgezeigte Präferenzskala kehrt die herkömmliche Rangfolge der Instrumente,
die bei der erfahrungsbasierten Vorsorge gilt, um. Empfohlen wird
also eine Umschichtung der Maßnahmen, aber keine 'Deregulierung'. In Fällen,
bei denen auch mit bekannten Risiken zu rechnen ist, müssen die aus den beiden
Risikoaspekten resultierenden Vorsorgestrategien sinnvoll kombiniert werden. 18
Anhand der 'umgekehrten' Präferenzskala, die für ungewißheitsbasierte Regelungsaspekte
angemessen erscheint, wird aber einmal mehr deutlich, wie wichtig
es ist, zwischen beiden Risikoaspekten analytisch klar zu trennen und sie nicht,
wie bis dato meisthin üblich, in einem einfachen Kontinuum zwischen Gefahren
und Restrisiken abzuschichten.
17 Vgl. Gill, Soziale Welt 1994, S. 437f.
18 Physischer Einschluß und biologische Sicherheitsmaßnahmen müssen dann aufgrund der
bekannten Risiken selbstverständlich gewährleistet sein, selbst wenn dadurch die Aufklärung
von bisher noch unbekannten Risiken eventuell behindert wird.
312

10.1.5. Implementierungsdefizite im Bereich erfahrungsbasierter Regulierung
Der Umgang mit bekannten Risiken ist im Gentechnikrecht sehr sorgfältig und
umfassend geregelt. Allerdings ist das Gentechnikrecht von seinen organisatorischen
Erfordernissen her auf große Industriebetriebe zugeschnitten, während es
mit anderen Organisationstypen der Forschung weniger kompatibel ist. Entsprechend
sind im Rahmen unserer Erhebungen Implementierungsdefizite vor allem
bei den Universitäten erkennbar geworden.
Zum Teil sind dafür strukturelle Ursachen (z.B. Lehrbetrieb, hohe Fluktuation
etc.) verantwortlich, die zu 'beheben' unangemessen erscheinen könnte - die Universität
als 'high reliability organization' 19 wäre keine Universität mehr. Denn sehr
rigide Maßnahmen zur Folgenvermeidung sind mit der notwendig offenen Organisationsform
von Universitäten nur schwer in Übereinstimmung zu bringen.
Wenn man hier nicht die adäquaten Organisationsvoraussetzungen schaffen will,
könnte es angezeigt erscheinen, riskantere Forschungsunternehmen - im biologischen
Bereich z.B. ab der Risikostufe 3 - nicht mehr an Universitäten durchzuführen
und entsprechend dafür eingerichteten Forschungsorganisationen vorzubehalten.
In jedem Fall müßte eine Darlegungspflicht bestehen, warum entsprechende
Forschungs- und eventuell Lehrprojekte nur mit derart riskanten Organismen
(respektive Stoffen) durchgeführt werden können.
Behebbare Organisationsdefizite bestehen im wesentlichen darin, daß es Verantwortungslücken
zwischen der zentralen Organisation der Betreiberpflichten
und der dezentralen Organisation der Institute bzw. Lehrstühle gibt. Wenn man
realistischerweise davon ausgeht, daß der Trend der allgemeinen Universitätsorganisation
weiter in Richtung Dezentralisierung geht, erscheint eine Verlagerung
der Betreiberverantwortlichkeit auf die Projektleiter angezeigt. 20 Die Universität
als zentrale Organisation könnte dann die Aufgabe übernehmen, die Projektleiter
zu beraten.
Entsprechend wäre es dann auch sinnvoll, Drittmittelgeber dazu zu verpflichten,
den Mittelnehmern die entsprechenden technischen, organisatorischen
und personellen Sicherheitsvorkehrungen zur Verfügung zu stellen bzw. durch
eine entsprechende Mittelvergabe zu ermöglichen.
Inkonsistenzen zwischen der Regelungsdichte und dem Vollzug anderer für
Forschung und Entwicklung relevanter Sicherheitsgesetze und dem Gentechnik-
19 Zu 'high reliability organisations' vgl. Fn. 102 in Kap. 7.
20 Das könnte z.B. bedeuten, daß man nicht wie gegenwärtig im GenTG die Regulierung auf
die gentechnische Anlage, sondern auf die gentechnische Arbeit fokussiert (für die dann,
ähnlich wie im Bundesseuchengesetz, selbstverständlich die entsprechenden Räumlichkeiten
zur Verfügung stehen müßten). Die Haftung müßte entsprechend ebenfalls auf die
Projektleiter übertragen werden.
313

echt sind nicht nachvollziehbar. Die erkennbaren Risiken der Gentechnik sind
nämlich aus den Erfahrungsbereichen dieser Gesetze hergeleitet. Mittelfristig
erscheint eine Angleichung dieser Gesetze bzw. ihres Vollzugs auf das Niveau
des Gentechnikrechts angezeigt.
10.1.6. Wertentscheidung und Partizipation
Gerade im Bereich ungewißheitsbasierter Regelungen sind viele Wertentscheidungen
zu treffen, die vom Gesetzgeber, soweit er sich nicht selbst mit Detailentscheidungen
ständig befassen will und kann, nur schwach programmiert werden
können. Dies wird insbesondere beim Step-by-step-Verfahren der Freisetzungsregulierung
deutlich. 21 Ein besonderes Problem besteht auch darin, daß
normative und kognitive Entscheidungsfragen sich gegenseitig bedingen und daher
prozedural kaum voneinander zu trennen sind. Dies zeigt sich insbesondere
bei folgenden Fragen:
- Was ist ein Schaden? Da im Gentechnikrecht nicht nur zivilrechtlich relevante
Güter, sondern darüber hinaus auch "Tiere, Pflanzen sowie die sonstige Umwelt
in ihrem Wirkungsgefüge" geschützt werden sollen, stellt sich regelmäßig
die Frage, welche Einwirkungen auf die Natur als 'Schaden' zu betrachten sind.
Allerdings sind die Effekte ökologischer Langzeitwirkungen kognitiv ungewiß
und der immaterielle Wert von Naturgütern ist normativ umstritten. Hier besteht
- außer in Extremfällen, etwa der Auslöschung ganzer Arten - weder in
der Ökologie noch in der Öffentlichkeit ein kultureller Hintergrundkonsens, auf
den sich administrative Entscheidungen berufen könnten. 22
- Welche Parameter und Effekte sollen in Entscheidungen einbezogen werden?
Da die Zahl möglicherweise einwirkender Parameter und Effekte gegen unendlich
tendiert, muß hier eine Auswahl stattfinden. Diese Auswahl kann aber
nicht auf einer festen Erfahrungsbasis getroffen werden. Vielmehr findet eine
normative Abwägung zwischen Prüfaufwand und potentiell zu verhindernden
Schäden statt.
- Wann kann man von einer ungewißheitsbasierten zu einer ausschließlich erfahrungsbasierten
Regelung übergehen? Während der Gesetzgeber die normative
Entscheidung getroffen hat, überhaupt im Bereich der Gentechnik eine ungewißheitsbasierte
Regelung zu etablieren, wird die schrittweise erfolgende Entlassung
aus dem Beobachtungsregime - nicht nur für einzelne transgene Organismen,
sondern auch für ganze Gruppen - auf administrativem Wege entschieden.
Wann der Erfahrungshorizont als vorläufig abschließbar gelten kann, um
21 Vgl. oben, Kap. 8, insb. 8.8.
22 Vgl. Daele et al., Bewertung, 1994, S. 121ff., 147ff.
314

diese Schritte zu rechtfertigen, ist ebenfalls nicht allein auf kognitiver Basis zu
entscheiden, denn a posteriori wissen wir aus anderen Bereichen, daß es verborgene
Langzeitrisiken geben kann, von denen die Wissenschaft ihrerzeit keine
Vorstellung hatte. 23
- Wie sind erkennbare Risiken und Entwicklungsziele gegeneinander abzuwägen?
24 Auch hier ist es eine normative Frage, welche Zwecke im öffentlichen
Interesse liegen und daher anerkennenswert sind. Wie kann man außerdem
Zwecke und Risiken miteinander vergleichen? Da der potentielle Nutzen und
die Risiken bei ökologisch relevanten Entscheidungen - anders als bei medizinischen
Entscheidungen 25 - in der Regel auf unterschiedliche Medien und
Nutzer fallen dürften, stellt sich hier insbesondere die Frage sozialer Gerechtigkeit.
Da bei den bisherigen Freisetzungsentscheidungen Risiken von der Genehmigungsbehörde
negiert wurden, mußte der entsprechende Gesetzespassus
bisher allerdings noch nicht in Anspruch genommen werden. 26
Darüber hinaus stellen sich aber auch Fragen, die vom Gentechnikrecht unserer
Ansicht nach bisher auch materiell nicht sinnvoll geregelt werden:
- Ist nur bei erkennbaren Risiken eine Nutzenabwägung vorzunehmen? Das
deutsche Gentechnikrecht sieht die o.g. Nutzenabwägung nur für den Fall vor,
daß "nach dem Stand der Wissenschaft" schädliche Einwirkungen zu erwarten
sind. Da die verborgenen Risiken die erkennbaren Risiken in ihren Konsequenzen
weit übersteigen können, sollte bei der Marktzulassung als der weitestgehenden
Form von Freisetzung aber immer eine Nutzenabwägung vorgenommen
werden.
- Sind nur physische Schäden relevant? Die Skepsis und Ablehnung gegenüber
der Gentechnik gründet sich nicht nur auf die Sorge um physische Schäden,
sondern auch auf moralische, sozialökonomische und ästhetische Vorbehalte.
In administrativen Entscheidungen können diese Aspekte jedenfalls nach dem
deutschen Gentechnikgesetz nicht einbezogen werden. Man könnte aber die
Risikodebatte in sachlichere Bahnen lenken, wenn anders motivierte Vor-
23 Z.B. FCKW und Abbau des Ozonschilds, Verbrennung fossiler Energieträger und Klimaveränderungen.
24 Vgl. § 16 Abs. 1 Nr. 3 und Abs. 2. Darin heißt es: Eine Genehmigung ist zu erteilen, wenn
"nach dem Stand der Wissenschaft im Verhältnis zum Zweck der Freisetzung [bzw. des
Inverkehrbringens] unvertretbare schädliche Einwirkungen auf die in § 1 Nr. 1 bezeichneten
Rechtsgüter nicht zu erwarten sind."
25 Vgl. oben, Kap. 9.4.1.
26 Vgl. Brief des Robert-Koch-Instituts vom 7.6.1995 an den Autor (B.G.), S. 2.
315

ehalte innerhalb oder außerhalb des Gentechnikgesetzes adäquat zum Ausdruck
gebracht werden könnten. 27
Aus den genannten Gründen müssen geeignete Institutionen etabliert werden, um
die ständig zu treffenden Wertentscheidungen in demokratisch angemessener
Form zu treffen. Dabei sind grundsätzlich drei Ebenen zu unterscheiden, auf denen
Entscheidungsverläufe prozeduralisiert und mit partizipatorischen Elementen
versehen werden können:
- auf der Ebene der Gesetzgebung und der Gesetzesrevision (EG-Richtlinien,
Novellierung des Gentechnikrechts und seiner Verordnungen),
- auf der Ebene untergesetzlicher Auslegungsvorschriften (Empfehlungen der
ZKBS, Beschlüsse der Bund-Länder-AG, Verwaltungsrichtlinien),
- auf der Ebene des einzelnen Vorhabens, also insbesondere bei Genehmigungen
für experimentelle Freisetzungen und Produktzulassungen.
Darüber hinaus wäre es wünschenswert, wenn sich die Wissenschaften untereinander
und zur Gesellschaft hin öffneten, um diese Wertfragen adäquat zu berücksichtigen.
Dies wäre durch wissenschaftsorganisatorische Maßnahmen entsprechend
zu fördern. Soweit eine Verständigung hier gelingt, kann die politische
und rechtliche Ebene auch von Entscheidungsdruck entlastet werden.
10.1.7. Zur mangelnden Systematik des Gentechnikrechts
Im Zuge der politischen Entwicklung, die zum Erlaß des Gentechnikgesetzes
geführt hat, waren zwei miteinander gekoppelte Prozesse zu beobachten: Die
Einengung von allgemeineren - vor allem kulturellen - Vorbehalten gegen Eingriffe
im Bereich des Lebendigen ausschließlich auf deren Gesundheits- und Umweltrisiken,
sowie die Einengung von Vorbehalten gegen ein breiteres Spektrum
neuer Biotechnologien ausschließlich auf die Gentechnik im engeren Sinne. 28
27 In Norwegen und Österreich gibt es entsprechende Öffnungsklauseln im Gentechnikrecht,
in den Niederlanden gibt es einen Bioethik-Rat beim Parlament (vgl. zu Österreich Waldhäusl,
Soziale, 1994; Nentwich, Spielräume, 1993; Torgersen/Seifert, Sozialverträglichkeit,
1996; vgl. zu Norwegen Nielsen, Biotechnologie, 1996; vgl. zu den Niederlanden
Stemerding/Jelsma, ÖZS 1995).
28 Vgl. Gill, Gentechnik, 1991, S. 286ff. Bei der 'Gentechnik im engeren Sinne' handelt es
sich um die 'in-vitro-Neukombination von DNA', wie sie in § 3 GenTG näher definiert ist.
Ausgeschlossen werden dabei eine ganze Reihe von organ-, zell- und molekularbiologischen
Techniken, die in kultureller Hinsicht mindestens ebenso neu und relevant sind, indem
sie die ehemals als naturgegeben angesehenen Formen von Geburt, Tod und Gestalt
des Lebendigen nun mehr oder weniger beliebiger gesellschaftlicher Verfügung zugänglich
erscheinen lassen. Bei den nicht-gentechnischen Verfahren zu nennen sind in der Humanmedizin
u.a. die Embryonenforschung, die in-vitro-Fertilisation (inklusive 'Leihmutter-
316

Die politische Logik dieser Zuspitzungen und Ausblendungen ist folgende:
Zum einen sind in einer Gesellschaft, die technische Innovation grundsätzlich
begünstigt, nur Vorbehalte gegen Gesundheits- und Umweltrisiken rechtlich und
politisch ohne größere Schwierigkeiten tragfähig zu machen. 29 Zum anderen waren
regierungsamtliche Stellen darum bemüht, den Einflußbereich der Neuregulierung
zu begrenzen und dabei die Assoziation der Gentechnik mit herkömmlichen
'Seuchen' zu vermeiden. 30
Ausgeklammert wurde dabei die Frage, inwieweit nicht auch andere Biotechniken,
oder sogar Techniken im allgemeinen, mit Risiken und Ungewißheiten
belastet sind, die einer ebenso sensiblen Regulierung bedürften, wie sie im Gentechnikrecht
teilweise angestrebt oder von uns hier - über den Status quo hinausweisend
- gefordert wird. Jüngstes Beispiel für eine offenbar biotechnisch - aber
eben nicht gentechnisch - induzierte Gefährdung ist das Auftreten von BSE, also
'Rinderwahn', und die mögliche Übertragbarkeit auf den Menschen.
Begründet wurden die speziellen Regelungen der Gentechnik allerdings mit
'besonderen' Risiken oder Ungewißheiten, um ihren Sonderstatus in der Regulierung
zu rechtfertigen, sowie mit der Neuartigkeit des Regulierungsgegenstandes.
Von der Mehrheit der Genforscher werden solche besonderen Risiken
aber nicht bestätigt. 31 Wie im Laufe unserer Untersuchung auch deutlich wurde,
wird von den betroffenen Genforschern die nachlässige Regulierung anderer Gefährdungsbereiche
immer wieder ins Feld geführt, um die ihrer Ansicht nach ü-
berzogenen Anforderungen des Gentechnikrechts zu kritisieren. Die politisch
entstandene Konzentration des Risikoverdachts allein auf die Gentechnik muß
zwangsläufig hier zu einem Akzeptanzdefizit gegenüber dem Gentechnikrecht
führen, weil sie naturwissenschaftlich allenfalls schwach zu begründen ist.
schaft'), die Chirurgie am lebenden Föten, die Humangenetik (teilweise auch Gentechnik),
die Organ- und Gewebetransplantation (u.a. auch Übertragung von embryonalem Gehirngewebe
auf Erwachsene), die Xenotransplantation (Übertragung von Organen von Tieren
auf Menschen), die Geschlechtsumwandlung bei Transsexuellen. In der Tiermedizin wären
außerdem die Herstellung von Interspezies-Hybriden ('Schiege') und die intentionale Herstellung
von Mehrlingen zu erwähnen. Kulturelle Vorbehalte gegen die Manipulation von
niederen Tieren, Pflanzen und Einzellern scheinen dagegen kaum zu bestehen, weil zumindest
in modernen Gesellschaften auf diese Organismen keine Mitgefühle projiziert werden.
Zu den mit der Biotechnologie im weiteren Sinne verbundenen physischen Risiken und
Ungewißheiten sei auf Kapitel 2.2. verwiesen.
29 Vgl. Daele, PVS 1993.
30 Auf EG-Ebene war dafür das Machtspiel zwischen den Ressorts der EG-Kommission
verantwortlich (vgl. S. 63). Und in Deutschland war es das damalige Bundeskabinett, das
die Biotechnologie aus Akzeptanzgründen nicht mit AIDS oder anderen biologischen Plagen
assoziiert wissen wollte (vgl. S. 62f.).
31 Vgl. oben, Kap. 2.3.
317

Dabei ist allerdings auch festzustellen, daß selbst zwischen den einzelnen Anwendungsfeldern
der Gentechnik - insbesondere zwischen der Freisetzung und
der Gentherapie - inhaltlich nur schwer zu begründende Widersprüche bei den
dort jeweils geltenden Regulierungsstandards auftreten. Wir haben dies auf die
unterschiedlichen Risikokonzeptionen der in diesen Feldern kompetenten biologischen
bzw. medizinischen Subdisziplinen und die unterschiedlichen Wahrnehmungsformen
in der Öffentlichkeit zurückgeführt. 32 Dennoch wären auch hier
systematischere, interdisziplinär durchdiskutierte Regulierungsprinzipien wünschenswert.
In der Regel werden in der Gentechnikdebatte die Argumente des Vergleichs
zwischen Risikobereichen ins Feld geführt, um für eine Rücknahme der gentechnikspezifischen
Regulierungsanforderungen zu plädieren. Derselben Begründungslogik
folgend kann man allerdings auch für eine Ausweitung des in der
Gentechnik geltenden oder sinnvoll erscheinenden Regulierungsstandards auf
andere Bereiche eintreten. Viele Probleme, die sich gegenwärtig im Streit um
BSE europapolitisch ergeben, wären heute vielleicht schon lösbar oder zumindest
informierter zu verhandeln, wenn man frühzeitig, also spätestens Ende der 80er
Jahre, die Risikoforschung stärker angekurbelt hätte, anstatt das Problem 'auf die
lange Bank zu schieben'. 33
Mit einer solchen Vereinheitlichung der Regulierung im Hinblick auf andere
Techniken wäre auch die im internationalen Raum heftig geführte Debatte um
Prozeß- oder Produktregulierung 34 hinfällig, weil dann nicht nur gentechnisch
erzeugte, sondern je nach Bereich tendenziell auch alle anderen Produkte einer
ungewißheitsbasierten Regulierung zu unterziehen wären. 35 Eine Einbeziehung
der Gentechnik ins Bundesseuchengesetz und dessen Umbennung in "Gesetz zur
Regelung der biologischen Sicherheit", wie seinerzeit von der Enquête-Kommission
des Deutschen Bundestages vorgeschlagen, 36 würde allerdings zu kurz
greifen. Denn viele Bereiche, die von der Gentechnik berührt werden, sind nicht
32 Vgl. oben, Kap. 9.4.2.
33 Vgl. oben, Kap. 10.1.4.
34 Vgl. oben, Kap. 3.2.2.ff.
35 Z.B. gilt in Kanada eine verschärfte Zulassung nicht nur für transgene, sondern auch für
alle anderen 'neuartigen' Pflanzen (vgl. Kap. 2, Fn. 25). Die Freisetzungs-Richtlinie der EG
hält eine solche Entwicklung explizit offen, indem sie statuiert, daß alle transgenen Produkte
von der Prozeßregulierung (durch die Freisetzungs-Richtlinie) ausgenommen werden
können, wenn bei der Produktzulassung eine den Standards der Freisetzungs-Richtlinie
vergleichbare Umweltverträglichkeitsprüfung erfolgt (90/220/EWG, Art. 10, Abs. 2). Eine
ungewißheitsbasierte Regulierung (allerdings nur im Hinblick auf humanmedizinische Risiken)
gibt es außerdem schon seit längerem im Arzneimittelbereich.
36 Vgl. oben, Kap. 3.2.1.
318

im Bundesseuchengesetz, sondern in einer Vielzahl weiterer Gesetze geregelt. 37
Eine systematische Neuregulierung erforderte daher die Erarbeitung eines umfassenden
besonderen Gesetzes.
Freilich würde sich auch und gerade bei einer Vereinheitlichung der Regulierung
die Frage stellen, wo die Schnitte zwischen den Bereichen mit höheren oder
niedrigeren Regulierungsstandards, zwischen ungewißheitsbasierter oder bloß
erfahrungsbasierter Regulierung anzusetzen wären. Denn selbstverständlich wäre
es unangemessen und würde die Regulierungskapazitäten selbst von wohlorganisierten
Gesellschaften übersteigen, wollte man alle menschlichen Handlungen
einem strengen Beobachtungsregime unterstellen.
Wir haben daher schon eingangs 38 vom jeweiligen Stand der naturwissenschaftlichen
Debatte über Schadenspotentiale weitgehend unabhängige Prinzipien
formuliert, die eine erweiterte Verantwortungs- und Rechtfertigungspflicht für
bestimmte Handlungsbereiche begründen. Die wichtigsten seien hier stichwortartig
zusammengefaßt:
- Handlungsabsicht, Reflexions- und Präventionskapazität der Akteure,
- Vorhandensein von brauchbaren, besser erprobten Alternativen,
- Neuartigkeit der Technologien bzw. wissenschaftlichen Methoden.
Modernisierungsprozesse - und dazu gehören auch höhere Sicherheitsanforderungen
- wurden bisher immer erst insular durchgesetzt und erst dann allmählich
ausgeweitet. 39 Historische Brüche und Inkonsistenzen - eben auch zwischen herkömmlichen
und avancierten Sicherheitsanforderungen - gehören daher wohl
zwangsläufig zu einer modernen, d.h. sich transformierenden Gesellschaft.
10.1.8. Ungewißheitsbasierte Regelungen als Standortfaktor
Im Lichte der seit dem Beginn der 90er Jahre verstärkt geführten Standortdebatte
werden schon erfahrungsbasierte Umweltschutzregelungen als Kostenfaktor und
Flexibilitätshindernis kritisiert. Ungewißheitsbasierte Regelungen scheinen erst
recht als überflüssiger Ballast wahrgenommen zu werden, 40 zumal die Entwicklung
der Gen- und Biotechnologie als eine der wichtigsten Zukunftstechnologien
37 Zu denken ist z.B. an die Tierseuchenerreger-Verordnung, die unüberschaubare Vielfalt
einzelner Verordnungen zur Abwehr von Pflanzenkrankheiten, an diverse Gesetze zur Zulassung
landwirtschaftlich und biotechnologisch hergestellter Produkte, an das Bundesimmissionsschutzgesetz,
soweit es biotechnische Produktionsanlagen betrifft, etc.
38 Vgl. oben, Kap. 2.1. und 2.4.
39 Im deutschen Arzneimittelrecht waren ältere, schon seit längerem auf dem Markt befindliche
Pharmaka zunächst ebenfalls von den verschärften Zulassungsanforderungen des
1976 erlassenen Arzneimittelgesetzes ausgenommen.
40 Vgl. oben, Kap. 7; vgl. Gottweis, Governing, 1995.
319

für den Erhalt und die Schaffung von Arbeitsplätzen in den etablierten Industrieländern
gilt. 41
Wenn man jedoch in Rechnung stellt, daß ungewißheitsbasierte Regelungen
zur Früherkennung von möglichen Folgeschäden und von Akzeptanzdefiziten
beitragen können, wird sichtbar, daß sie nicht nur als Kostenfaktor anzusehen
sind. Sie können auch zu einer Rationalisierung des FuE-Managements und zur
Vermeidung von Verlusten führen, die sich bei erst später sichtbar werdenden
Schäden oder Widerständen seitens der Verbraucher ergeben. 42
Zwar ist eine rechnerische Abschätzung eventueller Kostenvorteile insofern
nicht möglich, als eben nicht bekannt ist, ob und in welchem Maße es zu Folgeschäden
kommen kann und ob sie durch die jeweilige ungewißheitsbasierte Regelungsform
vermieden würden. Wenn man allerdings berücksichtigt, daß die heutigen
Hochlohnländer wohl kaum durch einfache Kostenreduzierung ('Sozial- und
Ökodumping') konkurrenzfähig bleiben können, sondern nur durch spezifische
Innovationsvorsprünge und Qualitätsvorteile, 43 so wird man den Blick nicht nur
auf konventionelle technologische Effizienzstrategien ausrichten können. Denn
auch die heutigen Schwellenländer verfügen über ein beträchtliches biotechnologisches
Know-how und werden viele Produkte bald in irgendeiner Form kopieren
und entsprechend kostengünstiger produzieren können.
Überlegene Qualität zeigt sich dann auch oder sogar besonders in einem besseren
Sicherheitsimage. 44 Die frühe Einbeziehung der Verbraucher ermöglicht
zudem den Aufbau von Vertrauensbeziehungen, die auch dann von Vorteil sind,
wenn trotz aufwendiger Prüfung unvorhergesehene Produktrisiken auftreten soll-
41 Z.B. Stehn, Die Weltwirtschaft 1995; eher kritisch dazu Dolata, Politische, 1996.
42 Vgl. oben, insb. Kap. 8.3; vgl. auch Kap. 7, S. 216. Zu einer systematischen Diskussion
der Vor- und Nachteile der zeitlichen Vorverlagerung der Folgenerkenntnis vgl. Wiesenthal,
Leviathan 1994; Gill, Soziale Welt 1994.
43 "Nur durch die Anpassung der Produktpalette und der Produktionstechnologien in Richtung
der stärkeren 'Wissensintensität' kann eine weit entwickelte Volkswirtschaft wie die
deutsche längerfristig einen Platz in der internationalen Arbeitsteilung erhalten, der ein relativ
hohes Pro-Kopf-Einkommen sichert." (Paqué, Aus Politik und Zeitgeschichte 1995,
S. 8).
44 Dies war auch einer der Gründe, der zur Verabschiedung des deutschen Arzneimittelgesetzes
geführt hatte (Zacharias, Arzneimittelzulassung, 1986). Das AMG enthält, wie
mehrfach angemerkt, bereits einige der ungewißheitsbasierten Regelungen, wie sie auch im
europäischen Gentechnikrecht zu finden sind. Denn soweit sich Mißtrauen gegen ein Produkt
oder eine Technologie kulturell 'exportieren', d.h. über größere Wirtschaftsräume verallgemeinern
läßt, verschafft es auch ökonomische Exportvorteile für die Hersteller, die
sich freiwillig oder gezwungenermaßen schon früh mit Abhilfemaßnahmen beschäftigt haben.
320

ten, weil sich dann die ökonomisch häufig viel gravierenderen Imageschäden
leichter in Grenzen halten lassen. 45
Insofern unterscheidet sich die Einbeziehung von Sicherheitsaspekten auch
nicht von der frühzeitigen Berücksichtigung anderer Kundenwünsche im Innovationsprozeß.
Allgemein wird hier in der Innovationsdiskussion die Ansicht
vertreten, daß Konkurrenzvorteile oder Nischen für die Hochlohnländer nur noch
durch eine Abkehr von den Economies of scale- 46 und Supply push- 47 Strategien
und eine Hinwendung zu einer möglichst flexiblen und kundengerechten Diversifizierung
zu sichern sind. 48 Gerade das Step-by-step-Verfahren könnte die Möglichkeit
bieten, sowohl die sorgfältige Prüfung der Produkte öffentlichkeitswirksam
vorzuführen als auch in der frühzeitigen Auseinandersetzung mit Reaktionen
aus der Öffentlichkeit die Entwicklungs- und Vermarktungsstrategien entsprechend
anzupassen. Jedenfalls scheinen sich einige Unternehmen dieser Sichtweise
des Verfahrens anzunähern. 49
Die Mehrheit, darunter vor allem die großen Chemieunternehmen, scheint dagegen
in dem Verfahren nichts anderes als einen 'Stigmatisierungsprozeß' zu erkennen.
Es wird also unterstellt, daß das öffentliche Mißtrauen gegenüber gentechnisch
modifizierten Produkten erst durch die Gesetzgebung evoziert würde.
Diese wenig konstruktive Sichtweise mag zum Teil auf Unflexibilität und Innovationsschwäche
in den Unternehmen zurückzuführen sein. Andererseits muß man
aber auch konstatieren, daß ungewißheitsbasierte Regelungen jeweils unterschiedliche
Wirkungen entfalten, je nachdem, ob sie auf Prozeß- oder Produktinnovationen
angewandt werden, und ob sie auf die Sicherheit des Produkts oder
des Produktionsprozesses abzielen.
10.1.8.1. Prozeßinnovationen
Bisher besteht das Problem für die Hersteller im Bereich der 'grünen' Gentechnologie
vor allem darin, daß sie lediglich Prozeßinnovationen anzubieten haben,
aber keine neuen Produkte, die für den Verbraucher einen Vorteil darstellen würden.
Zwar mögen herbizidresistente Pflanzen für die Bauern die Unkrautkontrolle
erleichtern, für den Endverbraucher macht sich diese betriebswirtschaftliche Rationalisierungsmaßnahme
aber allenfalls in Form (minimal) sinkender Lebensmittelpreise
bemerkbar. 50 Eine sorgfältige Prüfung transgener Pflanzen kann hier
nur einen Konkurrenzvorteil zu ungeprüften transgenen Pflanzen begründen, aber
45 Darbourne, Scrip Magazine 1993.
46 Bedeutet: hohe Stückzahlen, niedrige Stückkosten.
47 Bedeutet: Angebot schafft Nachfrage.
48 Vgl. Rammert, Weg, 1996; vgl. Pries, Betrieblicher, 1991.
49 Vgl. oben, Kap. 8.3.
50 Daele et al., Ökonomische, 1994, S. 91ff.
321

eben nicht gegenüber herkömmlichem Pflanzen, die zunächst das wichtigste Konkurrenzprodukt
sind. Betriebswirtschaftlich ist es daher auch nachvollziehbar,
daß sich die Hersteller hier gegen eine Kennzeichnung wehren, weil sie erhebliche
Kosten verursacht, aber für den Verbraucher keine Produktinnovation, also
keine Vorteile des Produktes signalisieren kann.
Zumindest in ihrer bisherigen Form wirkt sich die Regelung also hemmend auf
gentechnische Prozeßinnovationen aus. Allerdings ist zu fragen, ob diese Prozeßinnovationen
ökonomisch überhaupt wünschenswert sind, weil sie aufgrund
ihres Rationalisierungseffektes - gesamtwirtschaftlich gesehen - Arbeitsplätze
vernichten 51 und die meisten Verbraucher in den Industrieländern nicht billigere,
sondern qualitativ wertvollere Nahrungsmittel wünschen.
10.1.8.2. Produktinnovationen
Anders verhält es sich z.B. im Arzneimittelbereich, wo mit Hilfe der Gentechnik
bestimmte Präparate erstmals überhaupt (z.B. Interferone) oder nach vorherrschender
Ansicht sicherer als mit herkömmlichen Methoden (z.B. Faktor VIII
für Bluter) hergestellt werden können. 52 Die verbesserte Produktsicherheit stellt
eine Produktinnovation dar: Die Produkte werden gekauft, weil es sie vorher
noch gar nicht gab oder weil sie besser erscheinen als herkömmliche Produkte.
Die Gentechnik markiert hier also per se schon einen Konkurrenzvorteil, der
zugleich auch höhere Verkaufspreise rechtfertigt. Auch die Kosten eines aufwendigeren
Prüfverfahrens lassen sich hier - mangels stärkerer Konkurrenz durch
herkömmliche Produkte - auf die Preise umlegen. Entsprechend gab es auch seitens
der Industrie keine Widerstände gegen die Pflicht zur Sonderzulassung und
Kennzeichnung für gentechnisch hergestellte Arzneimittel, die 1989 durch eine
entsprechende Änderung des Arzneimittelgesetzes eingeführt wurde.
51 Vgl. Dolata, WSI-Mitteilungen 1993. Dieses Argument gilt selbstverständlich nicht für alle
nationalökonomischen und betriebswirtschaftlichen Interessenlagen, in denen sich auch situative
Zuwächse an Arbeitsplätzen ergeben können. In zwei jüngeren Untersuchungen der
Basler Prognos AG wird deutlich auf die Substituierungs- und Rationalisierungseffekte
hingewiesen, die den immer wieder vorgebrachten Versprechungen über den Zuwachs von
Arbeitsplätzen den Boden entziehen (vgl. Dolata, GID 1997, S. 16).
52 Selbstverständlich sind auch im Arzneimittelbereich Prozeßinnovationen denkbar. Z.B.
wird von Kritikern argumentiert, daß gentechnisch erzeugtes Insulin als Produkt keine
Vorteile gegenüber herkömmlich gewonnenem Insulin besitze und auf diesem Wege allenfalls
kostengünstiger hergestellt werden könne. Tatsächlich wird das gentechnisch hergestellte
Insulin aber von den Firmen mit dem Argument verbesserter Produktsicherheit
beworben und zu höheren Preisen angeboten als herkömmlich hergestelltes Insulin.
322

10.1.8.3. Prozeß- versus Produktregulierung
Regelungen zur Sicherheit der Arbeiter und Anwohner von Forschungs- und Produktionsanlagen
erhöhen tatsächlich die Kosten am Standort, ohne einen Konkurrenzvorteil
via Produktqualität am Weltmarkt markieren zu können. Demgegenüber
stellen nationale oder EG-weite Regelungen zur Produktsicherheit in erster
Linie Markteintrittsbarrieren dar, die zwischen Etablierten und Newcomern und
bei den Newcomern zwischen kapitalstarken und kapitalschwachen Unternehmen
diskriminieren. Sie können darüber hinaus auch protektive Wirkungen für den
Standort entfalten, weil ortsansässige Firmen im allgemeinen über Erfahrungen
und bessere Verbindungen mit den inländischen Zulassungsbehörden verfügen. 53
Die US-amerikanische Rechtssituation, in der - grosso modo - das Containment
von Forschungs- und Produktionsanlagen bzw. das Confinement bei Feldversuchen
weniger streng reguliert sind als die Produktzulassung und die allgemein
geltende Produkthaftung, 54 ist also in nationalökonomischer Hinsicht weitaus
sinnvoller als das Gentechnikrecht in Deutschland, das sich - genau umgekehrt
- stark auf die Anlagensicherheit und das Confinement bei experimentellen
Freisetzungen konzentriert 55 und bei der Produktzulassung kaum nachvollziehbare
Erleichterungen 56 gewährt.
Es läßt sich also feststellen, daß selbst die nationalökonomische Standortdebatte
- wenn sie denn etwas differenzierter und informierter geführt würde -
nicht zu einer pauschalen Ablehnung von ungewißheitsbasierten Regelungen
führen müßte, 57 sondern vor allem zu einer Verschiebung der Gewichte vom
Anlagen- zum Produktbezug und genereller vom Containment zum Erkenntnisgewinn.
Diese Verschiebung wäre allerdings, wie bereits dargelegt, auch aus
ökologischen Motiven angezeigt.
53 Dies ist neben dem Dollarkurs und dem attraktiven Angebot von Know-how auch einer
der Gründe, warum deutsche Arzneimittelunternehmen in den USA Biotechnologiefirmen
erwerben: Die dortigen Arzneimittelzulassungprozeduren gelten als besonders schwierig.
54 Hohmeyer et al., Internationale, 1994. In diesem Zusammenhang ist auch interessant, daß
biotechnologisch hergestellte Arzneimittel in der EG und insbesondere in der Bundesrepublik
weitaus schneller eine Marktzulassung erhalten als in den USA (Bienz-Tadmor,
Bio/Technology 1993).
55 Das gilt nicht nur für das Gentechnikrecht, sondern generell für das Umweltrecht, das
allerdings auch mit der Tatsache konfrontiert ist, daß Deutschland sehr viel dichter besiedelt
ist als die USA (vgl. Weidner, 25 Years, 1995).
56 Vgl. oben, Kap. 8.5.2.
57 Daß die Gentechnikregulierung zu einer Diskriminierung von Prozeßinnovationen führt,
wird von uns nicht bestritten. Diese stellen aber, unter den gegenwärtigen Bedingungen
und weltwirtschaftlich gesehen, keinen Beitrag zum Wirtschaftswachstum dar (s.o.).
323

10.2. Konsequenzen für eine verbesserte Risikosteuerung im Forschungsbereich
Aus diesen allgemeinen Befunden ergeben sich Folgerungen für eine Verschiebung
der Schwerpunkte im Bereich der ungewißheitsbasierten Risikosteuerung.
Diese Schwerpunktverschiebung bezieht sich auf zwei wesentliche Aspekte. Zum
einen ist bei der Regulierung der Bereich der Risikokommunikation und Risikoforschung
stärker zu berücksichtigen, zum andern sollte die Regulierung stärker
an den Produkten anknüpfen, als dies bisher geschah. 58
Diese Neugewichtung sollte auch in den gesetzlichen Regelungen ihren Niederschlag
finden. Die folgenden Überlegungen sollen dies an einigen, uns wesentlich
erscheinenden Punkten beispielhaft verdeutlichen.
10.2.1. Ausklammerung der Sicherheitsstufe 1 aus dem Gentechnikgesetz?
Wenn das Gentechnikgesetz als rein erfahrungsbasiertes Gesetz intendiert gewesen
wäre, dann hätte der Gesetzgeber Experimente und Produktionsanlagen der
Sicherheitsstufe 1 nie einbeziehen dürfen, da im Gesetz explizit festgestellt wird,
daß hier "nach dem Stand der Wissenschaft nicht von einem Risiko für die
menschliche Gesundheit und die Umwelt auszugehen ist". 59
Eine schlüssige Antwort auf die bisweilen aufgeworfene Frage der Legitimität
der Einbeziehung von Arbeiten der Sicherheitsstufe S 1 ins Gentechnikgesetz
ergibt sich daraus, daß der Gesetzgeber offenbar nicht nur eine erfahrungsbasierte,
sondern auch eine ungewißheitsbasierte Vorsorge für notwendig hielt. 60
Wenn man eine umfassende Beobachtung der mit der Gentechnik verbundenen
Ungewißheit anstrebt, dann kann man S 1 nicht aus dem Geltungsbereich des
Gesetzes ausklammern. 61 Dies gilt dann konsequenterweise gerade auch für Organismen,
die nach bisherigem Erkenntnisstand 'kein Risiko' aufweisen, aber bei
denen auch nicht ausgeschlossen werden kann, daß unvorhergesehene Entwicklungen
oder Wechselwirkungen eintreten. 62
Die Sicherheitsstufe S 1 stellt außerdem einen wichtigen rechtstechnischen
Anknüpfungspunkt dar, weil ohne eine Mindestform des Containments Registrier-
58 Vgl. oben, insb. Kap. 10.1.4.
59 GenTG § 7, Abs. 1, Nr. 1.
60 So etwa Vitzthum, ZG 1993. In einem Memorandum der Deutschen Forschungsgemeinschaft
wird sogar gefordert, "die Sicherheitsstufen 1 und 2 aus dem Gentechnikgesetz auszuklammern".
(DFG, Forschungsfreiheit, 1996, S. 29)
61 Vgl. oben, Kap. 2.4.
62 Eine andere Frage ist, ob die konkrete Einstufung nach der Gentechniksicherheitsverordnung
in allen Fällen die Stufe S 1 rechtfertigt.
324

und Beobachtungspflichten gar nicht denkbar wären. 63 Außerdem könnten - bei
einer vollständigen Ausklammerung - transgene Organismen dieser Sicherheitsstufe
ohne weitere Prüfung experimentell freigesetzt und eventuell sogar vermarktet
werden, was aber derzeit offenbar selbst die radikalsten Verfechter einer Liberalisierung
nicht wünschen. Daher kommt - im Sinne einer ungewißheitsbasierten
Regulierung - den Melde- und Aufzeichnungspflichten besondere Bedeutung zu.
Der Gesetz- und Verordnungsgeber hat diesem Gedanken offenbar auch in der
Gentechnikaufzeichnungs-Verordnung Rechnung getragen, indem dort Arbeiten
zu Forschungszwecken der Sicherheitsstufe S 1 einbezogen sind.
10.2.2. Risikoermittlung, -bewertung und Risikoentscheidung
Der Umgang mit bekannten Risiken ist im Gentechnikgesetz hinreichend geregelt.
Defizite ergeben sich insoweit nicht in instrumenteller Hinsicht, sondern, wie
oben dargelegt, 64 eher auf der Ebene der Organisation der Normadressaten.
Das klassische ordnungsrechtliche Instrumentarium mit Genehmigungs-, Anmelde-
und Anzeigevorbehalten, das im Hinblick auf eine Risikoentscheidung
vom Antragsteller und der Behörde eine Ermittlung und Bewertung des Risikopotentials
verlangt, entspricht dem in anderen Umweltgesetzen vorhandenen Instrumentarium.
Dies gilt in gleichem Maße für nachträgliche Überwachungs- und
Eingriffsbefugnisse der Behörde. Insoweit existiert im Gentechnikbereich derzeit
eine relativ starke Kontrolldichte. Auch wird von seiten der Genforscher die
grundsätzliche Notwendigkeit der Regulierung im Bereich erkannter Risiken nicht
in Frage gestellt.
Die in anderen Bereichen diskutierte Frage der Dynamisierung der Genehmigungsentscheidung
durch eine Flexibilisierung, insbesondere eine Befristung der
Genehmigung, 65 stellt sich in dieser Form jedenfalls im Bereich gentechnischer
Forschung nicht. Freisetzungsvorhaben sind per se auf eine bestimmte Dauer
angelegt. Für Laborforschung gilt dies in ähnlichem Maße. Insoweit vermag eine
dynamisierte Risikobewertungspflicht, wie sie in § 6 Abs. 1 S. 1 GenTG enthalten
ist, mehr zu bringen als eine pauschale zeitliche Befristung. Anders mag dies
für die gewerbliche Produktion im Geschlossenen System und insbesondere für
das Inverkehrbringen 66 zu beurteilen sein.
63 Vgl. oben, Kap. 10.1.4., Nr. 5.
64 Vgl. oben, Kap. 10.1.1. und 10.1.6.
65 Grundsätzlich: Wickel, Bestandsschutz, 1996, S. 278ff.
66 Hier wäre es vor allem sinnvoll, ein Nachmarktmonitoring, wie es auch im Arzneimittelrecht
vorgesehen ist, einzuführen (vgl. Daele et al., Bewertung, 1994, S. 166f.).
325

10.2.3. Interne Risikokommunikation
Im Bereich der Risikokommunikation sind verschiedene Defizite zu verzeichnen.
Unsere empirischen Untersuchungen zeigen hier insbesondere, daß die rechtlichen
und tatsächlichen Voraussetzungen für die Generierung von potentiellem
Risikowissen unzureichend sind und deshalb die Bedingungen für ein effektives
Risikomanagement nicht gegeben sind.
10.2.3.1. Bestehende Defizite
Eine Ursache für Hemmnisse im Bereich der internen Risikokommunikation ist
darin zu sehen, daß im Labor die Experimente in der Regel von weniger erfahrenen
Wissenschaftlern durchgeführt werden, die selbst (noch) kaum in die
(fach-)öffentliche Risikodebatte eingebunden sind. Daher fehlt es an einem entsprechenden
Risikobewußtsein, aber auch an der fachlichen Erfahrung, die für
das Erkennen bzw. die Einschätzung unvorhergesehener Ereignisse notwendig ist.
Die Leiter größerer Forschungsgruppen sind demgegenüber von den unmittelbaren
Beobachtungen, die sich aus den Experimenten ergeben, häufig weitgehend
abgeschnitten. Man könnte hier also von einem 'informationellen Flaschenhals'
sprechen.
Nach unseren empirischen Beobachtungen ist der Beauftragte für die Biologische
Sicherheit (BBS) im universitären Bereich praktisch weitgehend bedeutungslos.
67 Das Dilemma besteht hier grundsätzlich darin, daß er in der Regel
ohnehin nur eine zeitlich befristete Stelle innehat und deshalb weder die Zeit noch
die Unabhängigkeit besitzt, seine Aufgaben wirksam zu erfüllen. 68 Er untersteht
entweder direkt dem Projektleiter oder kommt aus einem anderen Labor. Bei der
letzteren Konstruktion ist er zwar weniger abhängig, aber zwangsläufig auch
weniger anwesend. Hier bestehen drei Optionen: Als BBS dürfte nur fungieren,
wer eine zeitlich unbefristete Mittelbaustelle innehat und sich nicht mehr weiterqualifizieren
(habilitieren) will; dann wäre es sogar wünschenswert, wenn er unmittelbar
in dem von ihm betreuten Projekt tätig wäre. Andernfalls ist auch denkbar,
daß die Universität oder größere Fakultäten einen hauptamtlichen BBS engagieren,
wie dies auch in der Großindustrie üblich ist. 69 Er könnte dann bei der
Risikokommunikation wichtige Funktionen übernehmen. Wenn man schließlich,
wie von uns vorgeschlagen, die Betreiberverantwortung auf die Institute überträgt,
müßten auch die Kompetenzen eines zentral oder dezentral eingesetzten
BBS entsprechend angepaßt werden. Grundsätzlich kann ein hauptamtlicher BBS
67 Vgl. oben, Kap. 7.4. und 7.5., insb. S. 203f.
68 Das rechtlich vorgesehene Benachteiligungsverbot läuft damit praktisch weitgehend leer.
69 Z.B. verfügt die Universität Freiburg über einen hauptamtlichen BBS (Hohmeyer et al.,
Internationale, 1994, S. 18).
326

esser die institutsübergreifenden Sicherheitsbelange verfolgen, während nebenamtliche
Beauftragte wiederum stärker mit den Problemen an der Basis vertraut
sein werden.
Ein ähnlicher 'informationeller Flaschenhals' wie in den Instituten besteht auch
bei der Kommunikation zwischen Betreibern und Behörden. Die Behörden sind
zwar auf die systematische Sammlung und Auswertung von Risikowissen eingerichtet
(z.B. nach § 6 und § 21 GenTG), sie haben aber keine unmittelbaren Erfahrungen
mit den in vielen hundert Labors durchgeführten Versuchen. Umgekehrt
verfolgen die Betreiber in der Regel andere Erkenntnisinteressen als die
Generierung von Risikowissen; sie verfügen auch nicht über den systematischen
Überblick der Behörden. Sie sind, abgesehen von mehr oder weniger zufälligen
Vernetzungen, die sich aus persönlichen Vertrauensverhältnissen und der Durchsicht
der sicherheitsrelevanten Fachpublikationen ergeben können, untereinander
isoliert; auch haben sie keine Einsicht in die Kommunikation anderer Betreiber
mit den Behörden. Dies gilt bislang auch für die einschlägige Sicherheitsforschung.
70
10.2.3.2. Verbesserte Aus- und Weiterbildung
Eine Verbesserung der laborinternen Risikokommunikation könnte sich aus einer
Einbeziehung von Risikofragen in die Aus- und Weiterbildung ergeben. Als notwendige
Voraussetzung für diejenigen, die in einem biologischen Labor experimentell
forschen, sollte deshalb der Nachweis eines Kurses zur biologischen
Sicherheit eingeführt werden, wie er regelmäßig von den Universitäten angeboten
werden sollte. 71 Sinnvollerweise sollten Fragen der Sicherheit bzw. Ungewißheit
auch regelmäßig Gegenstand der Institutsbesprechungen sein, die dann die vom
Gesetz vorgesehene Sicherheitsbelehrung 72 ersetzen können, die sich in der Praxis
tendenziell auf das Austeilen von Merkblättern und Abheften von Unterschriften
zu beschränken scheint. Weil Technische Angestellte oft die wichtigste Rolle
bei der alltäglichen Organisierung von Sicherheitsbelangen spielen, sollten entsprechende
Fachinhalte gerade in ihrer Aus- und Weiterbildung berücksichtigt
werden.
70 Dazu unten, Kap. 10.2.4.
71 Diese Kurse können, müssen aber nicht identisch sein mit den Kursen, die für die Bestellung
zum Beauftragten für Biologische Sicherheit oder zum Projektleiter erforderlich sind.
Es bietet sich an, diese Kurse mit entsprechenden Praktika zur Einführung in molekularbiologische
Arbeitstechniken zu koppeln.
72 § 12, Abs. 3 GenTSV.
327

10.2.3.3. Verbesserung der Informationsbeziehungen, Zugang zu Informationen
Die asymmetrischen Informationsbeziehungen zwischen Betreibern und Behörden
könnten tendenziell aufgehoben werden, wenn alle entsprechenden Informationen
den beteiligten Akteuren zugänglich wären. So erscheint es sinnvoll, die im Rahmen
von Anmeldung, Aufzeichnung, Meldungen und Überwachung gewonnenen
sicherheitsrelevanten Daten zentral zu sammeln und abrufbar zu machen. Insoweit
bedarf es einer Relativierung der Geheimhaltungsinteressen im Bereich risikorelevanter
Daten. Eine gesetzliche Offenlegungspflicht der Forschungsergebnisse
ist dabei um so eher möglich, wie es sich um staatlich finanzierte Forschung
handelt. Aber auch bei privater Forschung ist sie nicht grundsätzlich ausgeschlossen.
Eine entsprechende gesetzliche Regelung müßte im Rahmen des
Art. 5 Abs. 3 GG aber auch den Schutz des Forscherinteresses an der Verwertung
seiner Ergebnisse angemessen berücksichtigen. Im einzelnen ist die Zuordnung
Aufgabe des Gesetzgebers. Er hat dabei die unterschiedlichen Interessen abzuwägen.
Eine Berücksichtigung der Forscherinteressen kann etwa durch Verwertungsschutzrechte
und Vergütungsansprüche erreicht werden. 73
10.2.3.4. Aufzeichnungspflichten
Grundsätzlich können Aufzeichnungspflichten dazu beitragen, in einem Bereich
von Unsicherheit Wissen zu erzeugen und Vorgänge nachvollziehbar zu machen.
74 Gerade für die ungewißheitsbasierte Risikovorsorge kommt diesem Instrument
deshalb besondere Bedeutung zu.
Von ihrer Zweckbestimmung beschränken sich die aufzuzeichnenden Angaben
im Rahmen des geltenden Rechts 75 allerdings in erster Linie auf die Selbstkontrolle
des Betreibers sowie das Überwachungsverhältnis zwischen diesem und
der zuständigen Behörde. 76 Es fehlen Vorschriften, die einen horizontalen Wissenstransfer
zwischen Forschungseinrichtungen aus den Aufzeichnungen ermöglichen.
So ist etwa vor dem Hintergrund dieser Zweckbestimmung die Einschränkung
auf die Aufzeichnung solcher Vorkommnisse, die nicht dem erwarteten
Verlauf der gentechnischen Arbeit oder Freisetzung entsprechen und bei denen
der Verdacht einer Gefährdung der Schutzgüter des GenTG nicht auszuschließen
ist, verständlich; unter der Perspektive der Generierung neuen Risikowissens
kann aber auch die Aufzeichnung von zunächst nicht sicherheitsrelevant
73 Vgl. etwa § 17 Abs. 3 GenTG, wonach bei der Bezugnahme auf die Unterlagen eines
Dritten dieser unter bestimmten Voraussetzungen Anspruch auf eine Vergütung hat. Vgl.
auch die relativ weitreichenden Offenlegungspflichten in den USA unter dem Freedom of
Information Act (vgl. z.B. Nehls et al., Environmental Research 1981).
74 Wahl, Gentechnikgesetz, § 6 Rn. 78.
75 Vgl. oben, Kap. 5.4.
76 Vgl. oben, Kap. 5.4.3.
328

erscheinenden unvorhergesehenen Ereignissen interessant sein. Insgesamt ist eine
Abstimmung der nach der Gentechnikverfahrens-Verordnung im Rahmen des
Genehmigungsverfahrens vorzulegenden Unterlagen mit den nach der Gentechnikaufzeichnungs-Verordnung
zu machenden Angaben erforderlich. Insbesondere
im Hinblick auf potentielle Umweltwirkungen sind die aufzuzeichnenden Angaben
unzureichend. 77
Grundsätzlich sollten die Aufzeichnungen für andere Wissenschaftler, aber
auch für sonstige Dritte zugänglich sein. Zu erwägen wäre insofern, ein öffentlich
zugängliches Aufzeichnungs- und Melderegister einzuführen. Damit würde auch
eine begleitende oder vergleichende Sicherheitsforschung durch Dritte mit diesen
Aufzeichnungen erleichtert, wenn nicht erst ermöglicht (s.u.).
Um das gewonnene Wissen langfristig zu sichern, sind zeitlich begrenzte Aufbewahrungspflichten
nur dann sinnvoll, wenn die gewonnenen Daten in einen
zugänglichen Datenpool eingespeist werden. Zwar erscheint auf den ersten Blick
eine Aufbewahrungsfrist von 30 Jahren bei Freisetzungen als eine lange Dauer,
da dies der längsten bekannten Verjährungsfrist im Bürgerlichen Recht entspricht.
Diese spezifisch rechtliche Sichtweise verkennt aber, daß für die langfristige
Risikobewertung erheblich längere Zeiträume erforderlich sind. 78
Um den mit den Aufzeichnungspflichten verbundenen Aufwand für die Forschenden
möglichst gering zu halten und die Auswertung durch Behörden und
Dritte zu erleichtern, könnte ein entsprechendes Software-Programm entwickelt
werden, das eine elektronische Weiterleitung, Speicherung und Suchfähigkeit
(retrieval) ermöglichen und gleichzeitig die Rechtsförmigkeit der Dokumente
gewährleisten müßte.
10.2.4. Sicherheitsforschung
Im Bereich der ungewißheitsbasierten Risikosteuerung kommt der Aufhellung des
Bereichs des Ungewissen und damit der Risikoforschung entscheidende Bedeutung
zu.
Zum einen ist eine unabhängige Sicherheitsforschung im Sinne des oben (Kap.
10.1.2) skizzierten adversativen Ansatzes zu etablieren. Die Notwendigkeit einer
eigenständigen Sicherheitsforschung wird im Bereich der Freisetzung auch allgemein
anerkannt, weil experimentelle Feldversuche nicht ohne weiteres der gleich-
77 Vgl. oben, Kap. 5.4.2.
78 So bedürfte es etwa allein für die Risikoeinschätzung eines vertikalen Gentransfers bei
Raps unter Einschluß der Umweltauswirkungen eines Beobachtungszeitraums von 10 Jahren,
um aussagekräftige Ergebnisse zu erzielen; Sinemus, Risikoanalyse, 1995, S. 159. Vgl.
auch oben, Kap. 2.2.2.
329

zeitigen Bewertung von Sicherheitsfragen und von technischen Entwicklungserfolgen
dienen können. 79
Dabei kommt der Forschungsförderung eine wichtige Aufgabe zu. Es geht
nicht allein um eine Mittelerhöhung in diesem Bereich - die allerdings angezeigt
erscheint 80 -, sondern auch um eine Pluralisierung der Mittelvergabe. Die Mittelvergabe
sollte nicht wie bisher durch das Forschungsministerium, sondern durch
solche Institutionen erfolgen, die speziell das Sicherheitsinteresse repräsentieren
(z.B. Umweltbundesamt). Dabei sollten nicht nur die Molekularbiologie, sondern
vor allem auch andere risikorelevante Subdisziplinen (Ökologie, Toxikologie etc.)
und zugleich auch theoretisch oder methodisch konkurrierende Ansätze gefördert
werden. Gleichzeitig sollte aber auch - z.B. durch die Förderung entsprechender
Tagungen - dafür gesorgt werden, daß die verschiedenen Ansätze und Subdisziplinen
miteinander konfrontiert werden und nicht beziehungslos auseinandertreiben.
Doch auch bei den ohnehin stattfindenden Forschungsvorhaben können im
Sinne des bereits angesprochenen integrativen Ansatzes 81 Anreize geschaffen
werden, eventuellen Verdachtsmomenten genauer nachzugehen. Zum einen ist
hier wiederum die Forschungsförderung gefragt, die dafür genügend Mittel zur
Verfügung stellen muß und damit auch 'Bedenkenträgern' in den Forschungseinrichtungen
alternative Karrierewege eröffnet, falls sie aufgrund ihrer Vorbehalte
in Konflikt mit ihrem bisherigen Arbeitsumfeld geraten. 82 Anreize für die
79 Vgl. oben, Kap. 8.4.1.
80 So investierte das Bundesministerium für Forschung und Technologie, der wichtigste
Förderer in diesem Bereich, im Rahmen seines Förderprogramms zur Biotechnologie zwischen
1988 und 1993 1,6 Milliarden DM, aber davon nur 33,4 Millionen DM - das sind ca.
2 Prozent - für die einschlägige Sicherheitsforschung (vgl. Katzek/Wackernagel, Stand,
1991, S. 56). Ob die staatliche Förderung anwendungsorientierter Forschung im Bereich
angeblicher 'Schlüsseltechnologien' gesamtwirtschaftlich überhaupt sinnvoll ist, wird zumindest
von ordoliberal orientierten Wirtschaftswissenschaftlern bestritten. Sie argumentieren,
daß hier Subventionierungswettläufe entstehen und dabei die Gefahr der Fehlallokation
staatlicher Mittel sehr groß ist - wie sich auch an der staatlichen Forcierung der Atomindustrie
gezeigt hat (vgl. z.B. Klodt, Aus Poltik und Zeitgeschichte 1995). Eine breiter
angelegte Sicherheitsforschung gehört dagegen unbestreitbar zur Daseinsvorsorge und
damit zu den staatlichen Aufgaben. Freiwerdende Mittel aus der gegenwärtigen Förderung
von 'Schlüsseltechnologien' könnten entsprechend umverlagert werden.
81 Vgl. oben, Kap. 10.1.2.
82 Das ist häufig gar nicht der Fall, weil es im Interesse der Genforschung selbst liegt, zumindest
naheliegende und beherrschbare Sicherheitsprobleme auszuräumen. So berichtet uns
der Molekularbiologe Arndt Heyer, ein Teilnehmer an dem im Rahmen unseres Forschungsprojekts
veranstalteten interdisziplinären Workshop, der selbst an einem Freisetzungsprojekt
mitarbeitet, von Untersuchungen zur Lebensmittelsicherheit der freigesetzten
Nutzpflanzen: "Das ganze läuft inzwischen als eine wissenschaftliche Kooperation mit ver-
330

frühzeitige Abklärung von Bedenken können aber auch im Haftungsrecht - durch
entsprechende Haftungserleichterungen bei den hier in Rede stehenden Entwicklungsrisiken
- geschaffen werden. 83
Generell sollten Vorhaben zur Sicherheitsforschung rechtlich insofern privilegiert
werden, als ihnen zumindest prozedurale Genehmigungserleichterungen zu
gewähren sind. 84 Damit soll erreicht werden, daß die Sicherheitsforschung der
technischen Entwicklung tendenziell vorangeht - und nicht umgekehrt. Dem Abgrenzungsproblem,
was hier als Sicherheitsforschung gelten kann, wäre durch
eine relativ einfache prozedurale Definition zu begegnen: Sicherheitsforschung
muß vollständig veröffentlicht werden. Ein Geheimhaltungsinteresse an den gewonnenen
Daten kann nicht bestehen, andernfalls handelt es sich nicht um Sicherheitsforschung.
Jedenfalls die Daten aus der Sicherheitsforschung wären in
einem allseits zugänglichen Aufzeichnungs- und Melderegister zu speichern.
Darüber hinaus sollte der Sicherheitsforschung ein möglichst weitreichender
Zugang zu den Aufzeichnungen der 'Überraschungen', die im Verlauf von biologischen
Experimenten andernorts aufgetreten sind, sowie zu den entsprechenden
Rohdaten ermöglicht werden. Diese wären insbesondere für die adversative Sicherheitsforschung
von Bedeutung, weil sie auf diese Weise anhand von systematischen
Auswertungen spezifischere und durch empirische Anhaltspunkte fundierte
Risikohypothesen generieren könnte. Da bei der adversativen Sicherheitsforschung
- im Unterschied zur integrativen Sicherheitsforschung - keine Konkurrenzbeziehungen
zu technologisch orientierten Forschungsprojekten bestehen,
dürften insofern auch keine Geheimhaltungsinteressen entgegenstehen.
10.2.5. Dynamisierung der Risikosteuerung
10.2.5.1. Dynamisierung der Gesetzgebung
Gelegentlich wird in der rechtswissenschaftlichen Risikodiskussion auch eine
Dynamisierung der Gesetzgebung vorgeschlagen. Dabei sollen die Gesetze 'auf
Zeit' erlassen, also befristet werden. Dahinter steht - die im Grundsatz zutreffende
- Erwägung, daß der Gesetzgeber einer ständigen Risikobeobachtungspflicht
unterliegt. Daraus kann sich die Notwendigkeit ergeben, die gesetzlichen Regeschiedenen
Leuten hier im Institut, die immer dann, wenn sie interessante - d.h. möglicherweise
im Alkaloidgehalt veränderte - Transgene haben, auf ... [N.N.] zugehen. Ich
denke, hier zeigt sich recht deutlich, daß eine Arbeitsteilung - in Verbindung mit Aufmerksamkeit
der Molekularbiologen für mögliche Effekte - der Sicherheitsforschung zugute
kommt. Das Motiv ist für alle Beteiligten gegeben und nachvollziehbar: man möchte Daten
publizieren." (Brief vom 12.3.1996, S. 3)
83 Vgl. oben, Kap. 6.4.
84 Vgl. auch Sinemus, Risikoanalyse, 1995, S. 177.
331

lungen neuen Erkenntnissen anzupassen. Dies kann sowohl in die Richtung einer
Lockerung gesetzlicher Regelungen in den Fällen gehen, in denen eine vormals
als Risiko eingestufte Situation sich später als risikolos erweist, als auch in die
Richtung einer Verschärfung der Anforderungen im umgekehrten Fall. So richtig
dieser Ansatz im Grundsatz ist, so fraglich ist es andererseits, ob es - zumindest
derzeit - im Bereich des Gentechnikrechts hierfür ein tatsächliches Bedürfnis gibt.
Es besteht die Gefahr, daß die Kapazitäten des Gesetzgebers und der Vollzugsbehörden
überlastet werden, wie sich dies im übrigen auch im Rahmen des derzeitigen
Deregulierungs-Aktivismus allgemein abzeichnet. Erforderlich erscheint
eher - auch und gerade um nicht zu einer völligen Vollzugsblockierung zu gelangen
- eine gesetzgeberische 'Pause'. Sinnvoller erscheinen demgegenüber dynamisierte
Rechtsnormen, die 'selbstreflexiv' in der Lage sind, neues Wissen aufzunehmen
und in Handlungsoptionen umzusetzen. Beispielhaft kann hier die Dynamisierung
der Grundpflicht des § 6 Gentechnikgesetz genannt werden. Weiter
auszubauen ist auch das im folgenden zu behandelnde 'Step-by-step-Prinzip'.
10.2.5.2. Step-by-step-Prinzip
Als ein wesentliches Mittel zur Dynamisierung der Risikosteuerung erscheint das
Step-by-step-Prinzip. Obwohl das Prinzip als Ausdruck besonderer Vorsicht im
Gentechnikrecht angesehen wird, ist es doch im Gentechnikgesetz nicht ausdrücklich
verankert. Das geltende Recht ist hier ambivalent. Einerseits parzelliert
das auf Einzelfallentscheidungen abstellende Regulierungsinstrumentarium einzelne
Schritte und beurteilt nur das mit dem jeweiligen Schritt verbundene Risiko.
85 Aufgrund der Rechtskonstruktion der 'gebundenen Entscheidung' dürfen an
sich im einzelnen Freisetzungsverfahren mögliche Auswirkungen eines Inverkehrbringens
des Produkts de lege lata nicht berücksichtigt werden. Andererseits
muß im Rahmen der Verfahrensvorschriften der Antragsteller auch Unterlagen
über vorangegangene Arbeiten in einer geschlossenen Anlage und über Freisetzungen
beifügen. Auch die Gentechnikverfahrens-Verordnung hat das Prinzip
insofern berücksichtigt, als bei den vorzulegenden Informationen im Rahmen des
Genehmigungsverfahrens auch eine Beschreibung der Zielsetzung und der geplanten
Produkte der Freisetzung erfolgen muß. 86
Grundsätzlich sollten bei der Entscheidung über die Zulassung eines Schrittes
auch - soweit dies tatsächlich möglich ist - die Auswirkungen des nächsten
Schrittes mit bedacht werden. Die Ansatzpunkte im geltenden Recht könnten für
eine stärkere Verankerung des Step-by-step-Prinzips genutzt werden.
85 Vgl. oben, Kap. 8.5.2.
86 Vgl. im einzelnen oben, Kap. 5.3.2.
332

10.2.6. Externe Risikokommunikation und Wertentscheidung
Für den Bereich der externen Risikokommunikation gilt zunächst ebenfalls die
Feststellung, daß das geltende Recht sehr stark entscheidungsfixiert und wenig
(kommunikations-)prozeßorientiert ist. Eine Kommunikation mit der Öffentlichkeit
findet primär im Rahmen der bestehenden Einwendungsverfahren statt. Das
Einwendungsverfahren erfüllt zwar sowohl demokratietheoretisch als auch grundrechtsdogmatisch
eine wichtige Funktion auch im Rahmen der ungewißheitsbasierten
Risikosteuerung; 87 auch kann es der Verbesserung der Selbst- und
Fremdkontrolle der Entscheidungsfindung dienen. Neues Risikowissen wird dort
aber eher ausnahmsweise erzeugt oder den Behörden zur Kenntnis gebracht. 88
Vor allem sind die derzeitigen Beteiligungsverfahren aufgrund ihrer Einbindung in
das Genehmigungsverfahren wenig offen für neue Erkenntnisse und unterliegen
häufig verfahrenstaktischen Überlegungen der beteiligten Akteure. Dies gilt insbesondere
für die Erörterungstermine.
Darüber hinaus können viele der von seiten der Bürger vorgebrachten Bedenken
im Rahmen der 'gebundenen Entscheidung' nicht berücksichtigt werden,
weil es sich einesteils nicht um Risikoeinwände im engeren Sinne handelt oder
diese sich nicht auf den anstehenden Genehmigungsschritt, sondern auf die Risiken
des erst später - und ohne Öffentlichkeitsbeteiligung - zu genehmigenden Produkts
beziehen.
Andererseits ist es, wie oben (10.1.6.) dargelegt, erforderlich, Wertentscheidungen,
wie sie allenthalben im Rahmen des Gentechnikgesetzes getroffen werden
müssen, als solche transparent zu machen und auf eine repräsentativere Basis
zu stellen. Deshalb erscheint es sinnvoll, veränderte Verfahren einzuführen, in
denen die vielfältigen Einwände von seiten der Bürger angemessener berücksichtigt
und so die bisherigen Verfahren zur Öffentlichkeitsbeteiligung entlastet werden
könnten.
Dabei erscheint es allerdings nicht angeraten, kognitive und normative Aspekte
der Risikobewertung in getrennten Gremien und Verfahren abzuarbeiten, weil
sich beide Aspekte beständig überlagern und durchdringen und nur 'in kleiner
Münze' voneinander geschieden werden können. Andernfalls bestünde die Gefahr,
daß Wertentscheidungsgremien ohne genauere Befassung mit technischen
Details sehr abstrakte oder unpraktikable Empfehlungen gäben und daher - jenseits
einer bloß symbolischen Politik - rein wissenschaftliche Kommissionen
87 Aus diesen Gründen ist auch die Entscheidung des Gesetzgebers, den Erörterungstermin
im Rahmen der Freisetzungsgenehmigung ersatzlos abzuschaffen, rechtspolitisch verfehlt;
vgl. dazu oben, Kap. 5.10.
88 Dies war am ehesten in der Anfangsphase der Genehmigungsverfahren zu beobachten, als
es auch den Behörden noch an einer entsprechenden Infrastruktur fehlte.
333

weiterhin die normativen Entscheidungen präjudizierten. Dies haben auch Erfahrungen
in den Niederlanden mit teilweise sehr hochrangig angesiedelten und pluralistisch
besetzten Ethik-Gremien gezeigt, deren Entschlüsse mangels Befassung
mit technischen Detailfragen ins Leere liefen. 89
Die über die Genehmigungstatbestände hinausweisenden Diskussionsbedürfnisse
und Eingaben von seiten der Öffentlichkeit sollten daher auf vier Punkte
verlagert werden:
10.2.6.1. Prüfaufträge im Step-by-step-Verfahren
Eine bisher kaum beachtete Funktion der Einwendungsverfahren bei experimentellen
Freisetzungen könnte sein, im Sinne des Step-by-step-Prinzips den
Behörden und den Betreibern Erwägungsgründe und Prüfaufträge für weitere
Freisetzungen und zur Vorbereitung der Vermarktungsentscheidung mit auf den
Weg zu geben, die die Sicherheitsforschung, die weitere Risikoprüfung und die
Technikgestaltung beeinflussen könnten. Es mag zwar sein, daß solche Konsequenzen
teilweise ohnehin aus den Verfahren gezogen werden, 90 aber dann sollte
man sie auch - eventuell sogar in einer öffentlich verbindlichen Form 91 - für die
Bürger erkennbar machen.
Im Hinblick auf das notwendige Vertrauen zwischen Forscher und Öffentlichkeit
sollte im übrigen darüber nachgedacht werden, Dritte bereits möglichst
frühzeitig und fortlaufend in den Kommunikationsprozeß zwischen Forscher und
Behörde einzubinden, also auch in den Vorverhandlungen vor Auslegung der
Unterlagen und nach Genehmigungserteilung und in den Fällen, in denen eine
Genehmigung nicht mehr notwendig ist. Insgesamt müßten die Verfahren also
stärker auf ein "dynamisches Modell des Lernens" umgestellt werden. 92
89 Schomberg, Analyse & Kritik 1997, S. 115ff.; vgl. auch Stemerding/Jelsma, ÖZS 1995.
90 Bei der Durchsicht der Akte zum ersten Freisetzungsverfahren (der 'Kölner Petunien')
wurde für uns erkennbar, daß die Behörden intern die auf dem Erörterungstermin vorgetragenen
Bedenken, etwa über die Möglichkeit eines horizontalen Gentransfers auf Bodenmikroorganismen,
sehr viel ernster nahmen, als sich dies im Genehmigungsbescheid und in
anderen Äußerungen der Behörden widerspiegelte. Tatsächlich wurde zu dieser Frage auch
ein vom Forschungsministerium finanziertes Begleitforschungsprojekt unternommen (vgl.
Becker et al., Begleitende, 1994).
91 Derzeit können zwar solche Prüfaufträge, die nicht in unmittelbarem Zusammenhang mit
der Freisetzung stehen, nicht in rechtlich verbindlicher Form als Nebenbestimmung in der
Genehmigung festgeschrieben werden, sondern allenfalls als unverbindliche Hinweise (vgl.
auch oben, Kap. 5.1.). Bei einer de lege ferenda verbesserten und konsistenteren Ausgestaltung
des Step-by-step-Prinzips wäre aber auch eine rechtlich verbindliche Vorgabe
denkbar.
92 Ladeur, Öffentlichkeitsbeteiligung, 1996, S. 187.
334

10.2.6.2. Öffnung der ZKBS und des Behördenausschusses bei der EG-Kommission
Schon bisher erfüllt die ZKBS wichtige Beratungsaufgaben. Sie befaßt sich zunehmend
weniger mit standardisierbaren Einzelgenehmigungen, sondern verlagert
ihre Aufmerksamkeit zurecht stärker auf die generelle Ausgestaltung des Verwaltungsverfahrens.
Außerdem wird sie bei anstehenden Novellierungen des Gentechnikgesetzes
und seiner Verordnungen gehört. Ähnliches gilt auf EG-Ebene
für den bei der Generaldirektion Umwelt (DG XI) eingerichteten 'Artikel 21-
Ausschuß'. 93 Unter Beibehaltung dieser Kompetenzen wären allerdings das Verfahren
und die Zusammensetzung dieser Gremien deutlich zu verändern:
- Beide Gremien sollten mit einem erweiterten Mandat ausgestattet werden,
damit auch die normativen Aspekte explizit einbezogen werden können. Neben
der Befassung mit einzelnen Genehmigungsverfahren sollte vor allem die Funktion
der Dauerbeobachtung des biotechnologischen Prozesses und seiner gesellschaftlichen
Implikationen gewährleistet sein.
- Umfassende Transparenzvorkehrungen.
- Initiativrecht der Öffentlichkeit.
Speziell bei der ZKBS sollten zudem folgende Änderungen vorgenommen werden:
- Bei der ZKBS sollten entsprechend interdisziplinär ausgewiesenen Philosophen,
Sozial- und Rechtswissenschaftlern auf der 'Wissenschaftlerbank' beteiligt
werden, die für die normativen Aspekte zuständig wären.
- Die Beteiligung von Verbänden sollte erweitert werden.
- Aufgrund des erweiterten Teilnehmerkreises sollte die Tagungsfrequenz reduziert
werden und die Beratung über Detailfragen durch Unterausschüsse oder
Gutachten vorbereitet werden.
- Die ZKBS sollte beim Ministerium 94 (statt wie bisher beim Robert-Koch-
Institut) angesiedelt sein und Beratungsaufgaben gegenüber dem Parlament o-
der seinen jeweils zuständigen Ausschüssen wahrnehmen.
Die Vertreter der nationalen Fachbehörden im Artikel 21-Ausschuß sind Naturwissenschaftler.
Zur Analyse der normativen Aspekte müßten von den nationalen
Behörden entsprechend philosophisch, rechts- oder sozialwissenschaftlich ausgebildete
Experten entsandt werden.
93 Vgl. oben, Kap. 8.2.1.
94 In diesem Zusammenhang wäre zu überlegen, ob die Federführung nicht ohnehin vom
Gesundheits- auf das Umweltressort verlagert werde sollte.
335

10.2.6.3. Entscheidungsentlastete Diskursverfahren
Neben diesen eher entscheidungsorientierten Gremien sollten Diskursverfahren
etabliert werden, die von einem konkreten Entscheidungsdruck entlastet sind und
damit auch den Akteuren ermöglichen, die jeweils andere Seite mit ihren Argumenten
eher ernst zu nehmen. 'Runde Tische', die inzwischen auch als Instrument
zwischen Chemieunternehmen und Anwohnern erprobt werden, könnten hierzu
ein wichtiges Mittel darstellen. 95 Die Gesprächskreise, die von Unilever und
Novo Nordisk eingerichtet wurden, werden von den beteiligten Umweltverbänden
zwar zwiespältig beurteilt. 96 Allerdings könnten sie auf die Firmenpolitik langfristig
mehr Einfluß haben, als aktuell - angesichts schon von langer Hand getroffener
Investitionsentscheidungen - erkennbar wird. 97 Gute Erfahrungen wurden in
Baden-Württemberg mit dem Verfahren der Bürgergutachten sowie im Ausland
mit Konsensuskonferenzen gemacht. 98
10.2.6.4. Öffentlichkeitsbeteiligung beim Inverkehrbringen
Bei der Genehmigung des Inverkehrbringens sollte - anders als bisher - ein öffentliches
Erörterungsverfahren stattfinden, das auch den Zweck, also die vorgesehenen
Nutzungsformen der Produkte einbezieht (siehe dazu im folgenden Kap.
10.3.).
10.3. Ausblick: Von der Prozeßregulierung zur Produktregulierung 99
Grundsätzlich dienen experimentelle Freisetzungsverfahren dem Erfahrungsgewinn,
mithin auch der Generierung von Risikowissen. Sie sind also, zumindest
soweit ihre Ergebnisse veröffentlicht werden, 100 als Forschungstätigkeit anzusehen
und sollten daher - ähnlich wie das auch bei Forschungstätigkeiten im Geschlossenen
System geschieht - gegenüber dem Inverkehrbringen prozedural
privilegiert werden; die gegenwärtige Rechtslage 101 müßte hier also genau umgekehrt
werden.
95 Vgl. z.B. Dreyer/Kesselring, Wechselwirkung 1996.
96 Behrens et al., Nachbarn, 1997.
97 Vgl. Wiesenthal, Leviathan 1994.
98 Vgl. Garbe, Diskurse, 1996; Hennen, TA-Datenbank-Nachrichten 1995.
99 Wie sich im folgenden zeigen wird, gebrauchen wir die Termini hier anders, als dies in der
internationalen Debatte üblich ist. Zum Gebrauch der Termini in der internationalen Debatte
vgl. oben, Kap. 2.3.2.
100 Vgl. oben, Kap. 4.4.1.2.
101 Vgl. oben, Kap. 8.5.2.
336

Für diese Umkehrung spricht allerdings auch die Logik der ungewißheitsbasierten
Regulierung. Das Inverkehrbringen stellt - gegenüber den wissenschaftlich
kontrollierten und räumlich begrenzten Freisetzungsversuchen - den
weitestgehenden Eingriff in den Natur- und Kulturhaushalt dar, indem die transgenen
Organismen dann europaweit freigesetzt und konsumiert werden können.
Die Produktgenehmigung markiert also das Ziel und den (vorläufigen) Abschluß
des im Step-by-step-Verfahren organisierten Lernprozesses. Hier wäre also der
Ort, die im Verlauf der vorangegangenen Schritte gesammelten Erfahrungen umfassend
zu bewerten. Dies gilt umso mehr, wenn man, wie hier vorgeschlagen,
den Schwerpunkt der Regulierung auf die Beobachtung insbesondere der ökologischen
Wechselwirkungen legt. Weil dann mehr und zugleich komplexeres Risikowissen
generiert wird, steigen die Anforderungen an seine Bewertung im Rahmen
der Produktgenehmigung. Aufgrund der europarechtlichen Logik dezentraler
Freisetzungsgenehmigungen und zentral geltender Produktgenehmigungen können
explizit politische Gestaltungsbedürfnisse wirksam ohnehin nur an letzteren ansetzen.
102
Da wir uns im Rahmen unserer Untersuchung jedoch vor allem auf die Regulierung
der Forschung konzentriert haben und die Produktzulassung nur peripher
bearbeiten konnten, handelt es sich im folgenden um vorläufige Überlegungen zur
Gestaltung des Markteinführungsprozesses, die einer fundierteren Ausarbeitung
bedürften. Insofern stellen die im folgenden - z.T. auch in Frageform - vorgetragenen
Gedanken Hinweise auf den weiteren Forschungsbedarf dar.
10.3.1. Gründe für die Änderung der Produktzulassung
10.3.1.1. Verbleibende Ungewißheit
Das vorauslaufende Prüfverfahren garantiert keineswegs, daß die anfängliche
Ungewißheit zum Zeitpunkt der Produktgenehmigung vollständig beseitigt worden
wäre. Im Rahmen der bisherigen Handhabung des Step-by-step-Verfahrens
wird der Erfahrungsgewinn durch die experimentellen Freisetzungen selbst von
den zuständigen OECD-Gremien eher zurückhaltend bewertet. 103 Sicher ließe
sich, wie oben skizziert, die Generierung von Risikowissen im Verlauf des Stepby-step-Verfahrens
verbessern. 104 Aber auch dann können im Rahmen einer end-
102 Vgl. oben, Kap. 8.7.1. (S. 262ff.) und Kap. 8.8. (S. 272).
103 Vgl. oben, Kap. 8.4.1.
104 Dabei wäre besonders zu berücksichtigen, daß die 'Zentren der natürlichen Vielfalt' vieler
transgener Organismen in den ärmeren Länder liegen. Organismen, die sich in unseren
Breiten als 'eingebürgerte Exoten' weder selbständig ausbreiten noch ihr Erbmaterial auf
artverwandte Organismen übertragen können und daher ökologisch wahrscheinlich un-
337

lichen Zahl von experimentellen Freisetzungen nur die ökologischen Wechselwirkungen
in den jeweiligen Testarealen und dabei immer auch nur eine endliche
Zahl von Parametern beobachtet werden. 105 Vergleichbares gilt auch für die Prüfung
von gesundheitlichen Auswirkungen der Produkte auf den Menschen. 106
10.3.1.2. Sozioökonomische Bedenken
Nicht nur bei den Anhörungsverfahren zu den experimentellen Freisetzungen,
sondern auch in der allgemeinen Debatte um die Biotechnologie hat sich vielfach
gezeigt, daß bei den Bürgern nicht nur Bedenken bezüglich möglicher Risiken für
Gesundheit und Umwelt bestehen. Soweit die moderne Bio- und Gentechnologie
zu Rationalisierungszwecken eingesetzt wird, kann damit eine Umstrukturierung
vieler Wirtschaftsbereiche einhergehen, die Betriebskonzentrationen, die Entwertung
traditioneller Qualifikationen und gesamtwirtschaftlich einen Verlust von Arbeitsplätzen
zur Folge haben kann. Diesem Tatbestand hat die EG-Kommission
wohl auch beim Verbot des Rinderwachstumshormons (BST) Rechnung getragen.
Offiziell wurde das Verbot zwar mit gesundheitlichen Einwänden begründet,
wahrscheinlich haben aber sozioökonomische Bedenken den Ausschlag gegeben.
107
10.3.1.3. Kulturelles Unbehagen
Bei der Bevölkerung scheinen neben sozioökonomischen Erwägungen auch moralische
und ästhetische Bedenken eine erhebliche Rolle zu spielen. Indem sich
problematisch sein werden, treffen dort sehr viel wahrscheinlicher auf Umweltbedingungen,
die entweder die selbständige Auswilderung oder die Auskreuzung des Genmaterials
begünstigen. Soweit die transgenen Eigenschaften (z.B. Insektentoleranz) einen Selektionsvorteil
vermitteln, kann die dort konzentrierte genetische Vielfalt stark vermindert
werden, wovon u.a. auch die Saatgutzüchtung in den Industrieländern nachhaltig betroffen
wäre, weil diese auf die beständige Zufuhr von genetischen Ressourcen aus den 'Zentren
der natürlichen Vielfalt' angewiesen ist (vgl. Rissler/Mellon, Ecological, 1996, S.
111ff.). Daher implizieren Produktgenehmigungen in der EG (und in anderen OECD-
Ländern) eine globale Verantwortung, zumal die Aushandlung eines weltweiten 'Biosafety-Protokolls'
gerade von einigen EG-Ländern und den USA blockiert wird (vgl. oben,
Kap. 3.2.4.).
105 Vgl. insgesamt Kap. 8. Vergleichbares gilt im Prinzip auch für die Gentherapie (vgl. Kap.
9). Vgl. generell Gleich, TA-Datenbank-Nachrichten 1996. Zum dort vorgeschlagenen
Kriterium der Eingriffstiefe vgl. aber Fn. 47 in Kap. 2.
106 Vgl. oben, Kap. 2, S. 49ff.
107 BST läßt sich nur in agrarindustriell strukturierten Großfarmen betriebswirtschaftlich
sinnvoll einsetzen und müßte entweder zu höheren Subventionszahlungen (für 'Milchseen'
bzw. 'Butterberge') oder zur beschleunigten Aufgabe kleiner Landwirtschaftsbetriebe führen.
338

die Gen- und Biotechnologie anschickt, die bisherigen Formen des Lebendigen
von Grund auf umzugestalten, verschiebt sie damit auch kulturell wichtige Unterscheidungen
- vor allem im Bereich von 'Natürlichkeit' und 'Künstlichkeit' -, die
für die bisherigen kognitiven und normativen Orientierungen in der Gesellschaft
fundamental bedeutsam waren. 108
Soweit diese Eingriffe unmittelbar auf die menschliche Physis abzielen, fallen
sie zwar zum Teil schon unter andere Regelungen, wie etwa das Embryonenschutzgesetz
oder die Europäische Bioethik-Konvention. In den Niederlanden
wurde auch eine spezialgesetzliche Grundlage für den Umgang mit transgenen
Tieren geschaffen. 109 Andere Eingriffe bleiben aber bisher weitgehend ungeregelt.
Die gentechnische Veränderung von Pflanzen und Mikroorganismen scheint
insoweit auch zunächst kaum auf größere moralische Bedenken zu stoßen. Anders
als höhere Tiere lösen diese Lebewesen bei den meisten Menschen in der
modernen Kultur kein Mitgefühl aus. 110 Allerdings macht die despektierliche
Berichterstattung über 'Gen-Food' in den Medien deutlich, daß hier zumindest ein
ästhetisches Unbehagen vorzuliegen scheint.
10.3.2. Demokratisierung der Produktzulassung
Aus den oben genannten Gründen erscheint eine Demokratisierung und eine Erweiterung
der Entscheidungsgrundlagen bei der Produktzulassung angezeigt:
Wenn Ungewißheit in Bezug auf die Risiken für Umwelt und Gesundheit nicht
vollständig auszuräumen ist, dann sollte der versprochene Nutzen auch gesellschaftlich
wünschenswert sein - nur so sind 'Restrisiken' sozialädaquat zu machen.
Wenn neben dieser Ungewißheit auch sozioökonomische oder kulturelle
Bedenken bestehen, dann sind sie ebenfalls in das Verfahren einzubeziehen. Es
stellt sich also die Frage, wie Transparenz und Öffentlichkeitsbeteiligung, eine
Bewertung des Nutzens der Produkte und eine umfassende Kennzeichnung bei
der Produktzulassung etabliert werden können.
10.3.2.1. Informationsrechte und Öffentlichkeitsbeteiligung
Vorbedingung jeder demokratisch motivierten und gemeinwohlorientierten Partizipation
ist die Herstellung von möglichst vollständiger Transparenz, d.h. die
gleiche Verfügbarkeit von Informationen für alle potentiell interessierten Akteure.
108 Vgl. Haraway, Kyborg, 1984; Daele, Concepts, 1992; Heins, Soziale Welt 1992.
109 Vgl. Stemerding/Jelsma, ÖZS 1995.
110 Anders ist dies in Pflanzerkulturen, vgl. z.B. Müller, Paideuma 1974.
339

Daran fehlt es gegenwärtig allerdings in vielen Mitgliedstaaten 111 und vor allem
auch auf EG-Ebene gerade bei der Produktzulassung. Die Einsprüche anderer
Mitgliedsländer zu einer nationalen Entscheidung sowie die Verhandlungen auf
EG-Ebene werden zwar meist in ungefähren Umrissen aufgrund entsprechender
Bemühungen einer europäischen Umweltschutzinitiative bekannt, die von der
Kommission gelegentlich auch - neben Industrievertretern - zu Konsultationen
herangezogen wird. 112 Die Offenlegung von Informationen ist aber nicht durch
formale Bestimmungen festgelegt. Zwar könnte inzwischen auf der Grundlage des
von der Kommission durch Beschluß vom 8.2.1994 eingeführten Verhaltenskodex
über den Zugang der Öffentlichkeit zu den der Kommission vorliegenden
Dokumenten 113 im Prinzip jeder EU-Bürger Einsicht in diese Informationen verlangen.
Dieses Zugangsrecht steht jedoch unter einer Fülle von Ausnahmevorbehalten,
und erste Erfahrungen zeigen, daß die Dienststellen der Kommission insoweit
sehr restriktiv vorgehen. 114
Für die Beteiligung der Öffentlichkeit bei der Produktzulassung gibt es auch im
nationalen Recht - zumindest in Deutschland - keine Vorbilder. Anders als bei der
Genehmigung von Anlagen, bei der die Öffentlichkeitsbeteiligung sich aus dem
Gedanken des Nachbarschaftsschutzes entwickelt hat, geht die Rechtsdogmatik
hier bisher davon aus, daß keine bestimmten und abgrenzbaren Bevölkerungsgruppen
von einer Produktgenehmigung betroffen sind, sondern die Verbraucher
im allgemeinen. 115 Die Öffentlichkeitsbeteiligung bei Anlagengenehmigungen ist
nach geltendem Recht als Jedermannsbeteiligung ausgestaltet. 116 Dieser Logik
folgend wäre es denkbar, auch bei Produktgenehmigungen ein Jedermannsrecht
einzuräumen, zumal nicht auszuschließen ist, daß bestimmte Bevölkerungsgruppen
- z.B. Nahrungsmittelallergiker, Biobauern etc. - von der Zulassung transgener
Produkte in besonderer Weise betroffen sind.
111 Vgl. Levidow/Carr, S&PP 1996.
112 Vgl. dazu die mehr oder weniger regelmäßig an interessierte Akteure verschickten Rundbriefe
des Friends of the Earth Biotechnology Programme.
113 ABl. Nr. L 46 vom 18.2.1994, S. 46. Vgl. hierzu auch die Notiz in Elni-Report 1/94, S. I
(Beilage zu ZUR 1994, Heft 2).
114 Hierzu jüngst: EuGH, EuZW 1996, S. 152 sowie Entscheidung des EuGH vom 5.3.1997,
Rs. T-105/95 WWF UK/Kommission (noch nicht veröffentlicht).
115 Vgl. Briefe des Umweltbundesamtes an den Autor (B.G.) vom 21.7.1995 und 10.8.1995
zu dieser Frage.
116 Vgl. oben, Kap. 5.10.
340

10.3.2.2. Prüfung des Bedarfs und der Sozialverträglichkeit
Schon seit längerem wird darüber diskutiert, inwieweit Bedarfserwägungen Gegenstand
von Genehmigungsverfahren sein können. 117 Daß grundsätzlich auch
der Gesetzgeber dieses Kriterium zur Abwägung bei Freisetzungs- und Inverkehrbringensgenehmigungen
für geeignet hält, ergibt sich aus dem deutschen
Gentechnikgesetz. 118 Die entsprechende Vorschrift kann nicht so verstanden
werden, daß der Freisetzungszweck Risiken heiligt. 119 Allerdings ist im Bereich
der ungewißheitsbasierten Risikovorsorge eine solche Abwägung zulässig. Diese
müßte dann aber auch in beide Richtungen offen sein: Der 'gute' Zweck ('Bedarf')
kann dann den Ausschlag für die Hinnahme eines 'vertretbaren' Risikos geben,
wie auch umgekehrt bei 'schlechtem' Zweck die verbleibende Ungewißheit nicht
hingenommen wird. Der sachliche Gehalt des Vorsorgeprinzips würde somit
ausgeweitet von der Frage 'Schadet uns das?' auf die Frage 'Brauchen wir das?'. 120
Verfassungsrechtlich läßt sich dies mit dem Erfordernis der 'Sozialadäquanz' des
Restrisikos begründen.
Während das Kriterium des 'Bedarfs' weitgehend darauf abstellt, ob bereits Alternativen
zur Erreichung eines bestimmten Zwecks bestehen, 121 ginge es beim
Kriterium der 'Sozialverträglichkeit' um die soziale Bewertung des Zwecks selbst
bzw. entsprechender nicht-intendierter Nebenfolgen. Mit dieser in der Literatur
gebräuchlichen Bezeichnung 'Sozialverträglichkeit' ist allerdings eine u.U. irreführende
Semantik verbunden. Wenn man hier ein Abwägungskriterium formulieren
will, kann nur von 'sozialer Unverträglichkeit' die Rede sein, das dann zusammen
mit anderen Vorbehalten wie z.B. Gefahr/Risiko/Ungewißheit in die 'negative'
Waagschale zu legen wäre. 'Verträglichkeit' konstituiert demgegenüber nur einen
neutralen Wert, aber noch kein Positivum, denn dann müßte man von 'Förderlichkeit'
sprechen. Wenn 'Sozialverträglichkeit' nicht einfach auf die Erhaltung des
Status quo hinauslaufen soll, 122 müßte man hier zunächst unvoreingenommener
von 'sozialen Auswirkungen' sprechen, die eben als 'gut' oder 'schlecht' zu bewer-
117 Vgl. z.B. Winter, KJ 1992.
118 Vgl. § 16 Abs.1 Nr. 3 sowie § 16 Abs. 2 GenTG. Dort ist zwar von Zweck die Rede,
"was ist aber die Bewertung von Zwecken anderes als eine Bedarfsprüfung?", Winter,
Grundprobleme, 1993, S. 45.
119 Winter, Grundprobleme, 1993, S. 43f.; dies wäre auch EG-rechtlich nicht zulässig, vgl.
auch Führ, DVBl. 1991, S. 565; Jarass, NuR 1991, S. 54.
120 Winter, KJ 1992, S. 389.
121 Vgl. Winter, KJ 1992; Rehbinder, Rechtsprobleme, 1994, S. 26f.
122 Zur Kritik des latenten Konservativismus der 'Sozialverträglichkeit' vgl. Daele, PVS
1993.
341

ten wären und dementsprechend auf beiden Seiten in die Waagschalen gelegt
werden könnten. 123
Ob man allerdings in einem rechtlichen Verfahren neben dem generellen Wert
der Freiheit überhaupt weitere Kriterien in die positive Waagschale legen will, hat
auch etwas damit zu tun, inwieweit dem Verfahren eine planerische Komponente
und im positiven Sinne marktgestaltende Wirkung zugemessen werden soll. 124
Andernfalls könnte man die genannten Kriterien nur im Sinne 'fehlenden Bedarfs'
und 'sozialer Unverträglichkeit' in negativer Hinsicht berücksichtigen.
Problematischer als diese Frage ist allerdings, daß sich eine Sozialverträglichkeitsprüfung
rechtlich nur schwer programmieren läßt. Das gleiche gilt im
Prinzip auch für die Bedarfsprüfung, soweit diese nicht nur, wie etwa im 'Paraquat-Urteil'
125 , technisch sehr ähnliche Lösungsalternativen - z.B. mehrere gleichermaßen
taugliche Beikrautregulierungsmittel (Herbizide) - beurteilt, sondern
ein breiteres Spektrum von sozio-technischen Alternativen - z.B. auch Maßnahmen
der mechanischen Beikrautkontrolle oder Methoden des ökologischen Landbaus
- zum Vergleich heranziehen würde.
Dabei könnte zwar dem geläufigen Argument begegnet werden, daß die Verwendung
eines Produktes zum Zeitpunkt seiner Genehmigung noch nicht absehbar
ist. 126 Denn wechselnden Verwendungszwecken kann mit dem sowohl in der
Freisetzungs-Richtlinie 127 vorfindlichen wie auch in anderen Produktbereichen
gebräuchlichen Rechtsinstrument der Indikationsbeschränkung begegnet werden.
Wenn ein neuer Verwendungsbereich eröffnet werden soll, muß eine neue Genehmigung
beantragt werden.
123 Das gleiche gilt im übrigen auch für das Kriterium der 'Umweltverträglichkeit'. Nur wenn
man den gegenwärtigen Zustand der Umwelt oder eine imaginäre natürliche Umwelt als
unbedingt erhaltenswert ansieht, ist es sinnvoll, von 'Umweltverträglichkeit' zu sprechen.
Ansonsten müßte man auch hier von 'Förderlichkeit' und 'Schädlichkeit' sprechen. Ein
Beispiel für Umweltförderlichkeit wäre die mitteleuropäische Landwirtschaft bis ins 19.
Jahrhundert: Sie hat durch die Gliederung und Gestaltung des Naturraums den Artenreichtum
erhöht und nicht - wie heute - reduziert.
124 Beispiel für eine planerisch sehr stark eingreifende Produktregelung ist das deutsche
Saatgutverkehrsgesetz. Dort wird u.a. der 'landeskulturelle Wert' einer Neuzüchtung geprüft.
Nur Pflanzen, die in der Summe ihrer Eigenschaften besser sind als alle bisherigen
Sorten, können danach zugelassen werden. In der Praxis scheitern daher 92 - 94 Prozent
aller Zulassungsanträge für neue Pflanzensorten (Steinberger, Rechtsprobleme, 1994, S.
107).
125 BVerwG, Bd. 81 (1990), S. 12ff.; vgl. Rehbinder, Rechtsprobleme, 1994, S. 37ff.
126 Vgl. Stemerding/Jelsma, ÖZS 1995.
127 90/220/EWG, Art.11, Abs. 4.
342

Das Österreichische Gentechnikgesetz bietet ein Beispiel für eine Sozialverträglichkeitsklausel.
Danach wird der Bundesregierung ermöglicht, durch Rechtsverordnung
das Inverkehrbringen von GVO zu untersagen, wenn:
- schwerwiegende negative Auswirkungen wirtschaftlicher oder sonstiger ethischer
Natur eintreten,
- diese Auswirkungen gerade durch das gewerbsmäßige Inverkehrbringen des
betreffenden GVO verursacht werden,
- eine große Gruppe potentiell Betroffener vorhanden ist,
- die Auswirkungen für die Betroffenen unter volkswirtschaftlichen, sozialen
oder sittlichen Aspekten objektiv unzumutbar sind. 128
Das hohe Maß an Unbestimmtheit der österreichischen Sozialklausel wird aber
auch als Verstoß gegen das Legalitätsprinzip kritisiert. 129
Zu bemerken ist außerdem, daß es sich hier um eine reine Kann-Bestimmung
handelt. Bisher wurde von ihr noch kein Gebrauch gemacht. 130 Insofern ist vielleicht
auch die in Österreich verbreitete Einschätzung zutreffend, daß es sich um
eine mehr symbolisch gemeinte Geste zur Beschwichtigung der Opposition gegen
die Gentechnik handelt bzw. eine Notfalloption für die Regierung, falls Proteste
gegen ein in der EG zugelassenes Produkt zu stark würden. 131 Eine tatsächlich
stattfindende Prüfung der Sozialverträglichkeit müßte dagegen den absehbaren
und in der sozialwissenschaftlichen Literatur in jüngerer Zeit auch überwiegenden
Einwänden 132 von vornherein begegnen. Rechtlich gewendet lassen sich diese
dahingehend zusammenfassen, daß das Kriterium der Sozialverträglichkeit nicht
hinreichend objektivierbar ist, die Verwaltungen (oder nachfolgend die Gerichte)
aber nicht ausreichend legitimiert sind, ein entsprechendes politisches Werturteil
zu fällen. 133
128 Waldhäusl, Soziale, 1994, S. 17.
129 Waldhäusl, Soziale, 1994, S. 20. Das würde in Deutschland einem Verstoß gegen Art. 80
GG entsprechen.
130 Inwieweit ihr Gebrauch mit den Bestimmungen des Gemeinsamen Marktes (also Art.
100a EWG-Vertrag) kollidieren könnte, braucht hier nicht diskutiert zu werden, weil die
Sozialverträglichkeitsprüfung auch im Rahmen einer supranationalen Produktzulassung
auf EG-Ebene stattfinden könnte (vgl. zur Frage weitergehender Bestimmungen auf nationaler
Ebene aber das ebenfalls aus Österreich stammende instruktive Gutachten von
Nentwich, Spielräume, 1993).
131 Vgl. Torgersen/Seifert, Sozialverträglichkeit, 1996.
132 Vgl. Daele, PVS 1993; Renn, ÖZS 1994; Tichy, ÖZS 1994.
133 So trifft es zu, daß die österreichische Sozialverträglichkeitsklausel eine Fülle unbestimmter
Rechtsbegriffe beinhaltet. Zwar handelt es sich um Begriffe, die durchaus in verschiedenen
Rechtsbereichen auch verwandt werden und konkretisierbar sind. Das Unbestimmtheitsargument
ist aber trotzdem nicht leicht von der Hand zu weisen, da eine Einzelfallentscheidung
ausgesprochen schwierig sein dürfte. Einer Gruppe potentiell Betrof-
343

Dieser Mangel wäre mit der oben erörterten Öffentlichkeitsbeteiligung zwar zu
mildern, aber kaum zu heilen. Denn die Öffentlichkeitsbeteiligung bedeutet nur
eine Erweiterung der Entscheidungsgrundlage; die Entscheidung selbst wird aber
letztlich von einem Organ der Exekutive getroffen. Eine Übertragung der Entscheidungsbefugnis
erscheint hier auch nicht denkbar, weil es sich immer um eine
'Präsenzöffentlichkeit' handeln wird, die sich in aller Regel aus besonders stark
interessierten Bürgern zusammensetzen, aber kaum einen repräsentativen Querschnitt
durch die Gesellschaft darstellen wird. Die Ergebnisse der Öffentlichkeitsbeteiligung
müßten deshalb in ein legitimiertes Entscheidungsverfahren einbezogen
werden. Hier besteht weiterer Forschungsbedarf, wie ein sinnvoller Abwägungs-
und Entscheidungsprozeß - im Rahmen bestehender oder neuer demokratischer
Verfahren - etabliert werden könnte.
10.3.2.3. Informativere Kennzeichnung der Produkte
Ganz unabhängig von der Frage, ob die Produkte möglicherweise gefährlich sind
oder nicht, ermöglicht eine Kennzeichnung der Produkte dem einzelnen Bürger,
seinem kulturellen Unbehagen und seinen kulturellen Vorlieben Rechnung zu
tragen. Darüber hinaus kann der Konsument über den Kaufakt auch politisch tätig
werden. Die implizit politische Abstimmung am Markt scheint prima facie gegenüber
allen explizit politischen Abstimmungsverfahren einige Vorteile zu bieten:
Sie findet, je nach Dauerhaftigkeit der Waren, häufig und teilweise täglich
statt - anders als die Mandatsträger können die Hersteller praktisch ständig zur
Verantwortung gezogen werden. Kennzeichnung könnte in diesem Sinne als
neue, quasi-politische Institution angesehen werden, die der Dezentralisierung
und Pluralisierung in der Gesellschaft Rechnung trägt. Mit ihr könnte der einzelne
Bürger marktgestaltende Macht erhalten bzw. angesichts der immer länger werdenden
Vermittlungsketten vom Rohstofferzeuger zum Endverbraucher zurückgewinnen.
Dem gegenwärtigen Übergewicht der Marktgestaltung durch die Anbieter
würde der Einfluß einer informierteren Nachfrage entgegengesetzt.
Es wäre also denkbar, daß die entsprechenden Waren, so wie heute schon die
Arzneimittel mit einem 'Waschzettel', mit einer kleinen Informationsbroschüre
geliefert werden. Aber anders als bei der Arzneimittelinformation, deren Text aus
guten Gründen Genehmigungsgegenstand ist, 134 könnten hier der Hersteller und
bei der EG entsprechend akkreditierte Verbände das Recht erhalten, in der Profener
wird in aller Regel auch eine Gruppe Begünstigter gegenüberstehen (z.B. kleinere
Landwirtschaftsbetriebe gegen Agrarindustrie), oder ein unter ethischen Aspekten problematisches
Produkt könnte volkswirtschaftlich sinnvoll sein etc.
134 Vgl. Zacharias, Arzneimittelzulassung, 1986.
344

duktinformation ihre Sicht der sozialen und ökologischen Vor- und Nachteile des
Produkts, seiner Entstehung und seiner Verwendung darzulegen.
345

346

Kapitel 11: Gesellschaftstheoretische Verortung - Ungewißheitsbasierte
Regulierung im Prozeß 'reflexiver Modernisierung'
Was bedeutet es nun soziologisch, wenn sich der Umgang mit Ungewißheit in der
Gesellschaft verändert? Ungewißheit über die Zukunft gab es schon immer, und
in früheren Kulturen gab es auch Institutionen wie das Orakel, die Vorsehung
Gottes etc., um die Ungewißheit ins Diesseits einzubinden und erträglich zu machen.
Erst die säkulare Moderne gründete ihre Orientierung ganz auf positives
und (vermeintlich) metaphysikfreies Wissen. Mit dem Fortschritt der (Natur-)Wissenschaften
war im 19. Jahrhundert sogar die Hoffnung verbunden, alles
wissen und daher auch vollständig und rational beherrschen zu können. 1 Mit dem
Stolz über das Gewußte und Beherrschte und im Vertrauen, daß das bald zu Wissende
auch beherrschbar sein werde, wurden die Konsequenzen des Nicht-
Wissens ignoriert. 2 Noch in der Rede vom 'Restrisiko' scheint diese Haltung auf,
wenn auch in abgeschwächter Form: Erstmals wird (wieder) eingeräumt, daß das
noch nicht Gewußte negative Konsequenzen bergen könnte, wenn diese auch -
nach dem Stand des gegenwärtigen Wissens eben - als extrem unwahrscheinlich
anzusehen und daher praktisch zu vernachlässigen seien.
Dagegen haben wir in unserer Untersuchung aufgezeigt, daß es sich beim deutschen
(und europäischen) Gentechnikrecht teilweise um eine ungewißheitsbasierte
Regulierung handelt (vgl. Kap. 8). Die Einbeziehung von Ungewißheit ist
dabei kein singuläres Merkmal des Gentechnikrechts, sondern findet sich auch in
anderen Bereichen der Umweltpolitik und des Umweltrechts. 3 Es handelt sich
aber bei den entsprechenden Regelungen des Gentechnikrechts um die bisher
weitestreichende Entwicklung in diese Richtung. Zum ersten Mal wurde eine
Regulierung in Kraft gesetzt, bevor die Technik breiter eingeführt und bevor einschlägige
Schadwirkungen bekannt geworden waren (vgl. Kap. 2 und 3).
Dieser Punkt soll im folgenden noch etwas genauer erläutert werden, bevor wir
näher auf die Theorie 'reflexiver Modernisierung' eingehen, die uns zur soziologi-
1 So behauptet z.B. der deutsche Naturforscher, Arzt und Politiker Rudolf Virchow: "Wäre
die Biologie fertig, kennten wir die Lebensgesetze und die Bedingungen ihrer Manifestation
genau, wüssten wir bestimmt die Folgen jedes Wechsels dieser Bedingungen, so würden
wir eine rationelle Therapie haben und die Einheit der medicinischen Wissenschaft
würde hergestellt sein." (Herv. i. Orig.; Virchow, Einheitsbestrebungen, 1856, S. 33).
2 "Ignoramus" - 'Wir wissen es nicht' sagten die Naturforscher stolz und fordern damit auf,
sich ganz am positiv Wißbaren zu orientieren (vgl. z.B. Du Bois-Reymond, Grenzen, 1872,
S. 41).
3 Vgl. z.B. Prittwitz, Katastrophenparadox, 1990; Ladeur, Umweltrecht, 1995; O'Riordan/Cameron,
Interpreting, 1994.
346

schen Interpretation unserer Ergebnisse als besonders spezifisch und aufschlußreich
erscheint. Wir wollen dann prüfen, inwieweit sich Phänomene reflexiver
Modernisierung in unserer Untersuchung gezeigt haben, und umgekehrt fragen,
welche Präzisierungsvorschläge sich für diese im ganzen noch recht junge und im
Detail wenig durchformulierte Theorie anhand unseres empirischen Materials 4
ergeben. Damit soll zugleich ein Ausblick in Form einer gesellschaftstheoretischen
Gegenwartsdiagnose versucht werden.
11.1. Zur allgemeineren Einbeziehung von Ungewißheit im Umweltrecht
Wie oben angedeutet, ist die Einbeziehung von Ungewißheit, also der zeitlichen
Dimension, keine ganz neuartige Entwicklung. Schon das ältere Umweltrecht
hatte die Entwicklungsdynamik der Technik antizipiert, indem es z.B. den unbestimmten
Rechtsbegriff 'Stand der Technik' verwendete. 5 Gemeint war damit, daß
eine Anlage so sicher und emissionsarm auszulegen war, wie es die Technik zum
jeweiligen Zeitpunkt der Betrachtung eben erlaubte. Mit der Einführung des
Rechtsbegriffs 'Stand der Wissenschaft' waren dann auch solche Folgen zu berücksichtigen,
die wissenschaftlich zum jeweiligen Zeitpunkt schon bekannt, aber
technisch (noch) nicht zu beherrschen waren.
Das Konzept der Grenzwerte impliziert eine andere Dimension von Ungewißheit.
Zum einen ist in qualitativer Hinsicht oft nicht nachprüfbar, ob ein bestimmter
Stoff die im Labor nachweisbaren oder in Modellrechnungen postulierten
Schadwirkungen auch in realen, d.h. komplexeren Umwelten entfaltet.
Zum anderen ist in quantitativer Hinsicht meist umstritten, ob es die mit dem
Grenzwertkonzept korrespondierenden 'Schadschwellen' überhaupt gibt, wie hoch
sie gegebenenfalls anzusetzen sind und welcher 'Sicherheitsabstand' eingehalten
werden soll. 6
Auch wenn mit der Entwicklung der Wissenschaft eventuell ein besserer
Kenntnisstand zu erreichen ist, so stößt man doch an prinzipielle Grenzen der
Erkenntnis. Die Übertragbarkeit der Ergebnisse von Laborversuchen und Computersimulationen
auf reale Umwelten wird immer umstritten bleiben, weil bei
letzterer die intervenierenden Variablen weder a priori bekannt noch vollständig
berechenbar sind, u.a. auch deshalb, weil sie von menschlichen Entscheidungen
beeinflußt werden. Umgekehrt sind die 'Realexperimente', d.h. die Einflüsse
4 Zum 'empirischen Material' zählen in dieser Perspektive auch die einschlägigen Rechtsvorschriften.
5 Vgl. z.B. Wolf, Stand, 1986.
6 Vgl. Winter, Grenzwerte, 1986; Daele, Soziologische, 1996.
347

menschlicher Einwirkungen in der Umwelt, nur schwer auszuwerten, weil sie
nicht - wie im Labor und in der Simulation - unter bekannten und festgelegten
Randbedingungen stattfinden. Zugleich verbietet sich weiterer Erkenntnisgewinn
zum Teil auch aus moralischen Gründen. 7
Mit der Schritt-für-Schritt-Regelung, die sich erstmals im Arzneimittelgesetz
von 1976 findet, wurde nicht nur auf das bereits vorhandene Risikowissen zurückgegriffen,
sondern dieses mußte nun vom Antragsteller selbst aktiv generiert
werden. Dabei ist aber im Arzneimittelrecht der Prüfhorizont noch relativ klar,
nämlich auf der Basis von Erfahrungen mit bisherigen Unverträglichkeitsreaktionen,
definiert. Das Gentechnikrecht operiert demgegenüber mit
einem in normativer Hinsicht erweiterten und in kognitiver Hinsicht weitgehend
offenen Suchhorizont. Zum einen werden nicht nur Schäden für die menschliche
Gesundheit, sondern auch Schäden an Tieren, Pflanzen und der übrigen Natur 'in
ihrem Wirkungsgefüge' einbezogen. Zum zweiten wird ein sehr breites Spektrum
theoretisch denkbarer Schadwirkungen in Betracht gezogen. 8
Im Rahmen des Schritt-für-Schritt-Prinzips bei der Freisetzung transgener Organismen
sind also die beiden oben angesprochenen Probleme potenziert. Die
Anpassung an die Zeitabhängigkeit der Erkenntnis, wie sie schon mit dem
Rechtsbegriff 'Stand der Wissenschaft' eingeführt wurde, wird noch überboten
durch die proaktive Suche nach neuem Wissen. Zugleich stellt sich das schon von
der Grenzwertediskussion bekannte Problem der Zuverlässigkeit von Laborversuchen
und der mangelnden Schlüssigkeit von 'Realexperimenten'. Bei den jeweiligen
'Schritten' vom Labor bis zur Vermarktung läßt sich also schwer sagen, ob
deren Ergebnisse auch auf den nächsten Schritt - in eine komplexere Umwelt -
übertragbar sind, 9 so wie umgekehrt in den von Schritt zu Schritt komplexer werdenden
Umwelten ein Zusammenhang zwischen den transgenen Eigenschaften
des Organismus und den hier auftretenden Phänomenen schwerer nachweisbar ist.
Ein Vorgriff auf die Zukunft findet sich schließlich auch im 1990 verabschiedeten
Umwelthaftungsgesetz. Darin ist festgelegt, daß die Betreiber von
7 Wenn z.B. die Übertragbarkeit der Ergebnisse von Tierversuchen auf Menschen in Frage
steht, kann man vielleicht bessere Testsysteme entwickeln, aber man darf die Versuche
nicht an Menschen durchführen. Ebenso verbieten sich manche Realexperimente gegebenenfalls
auch bei Strafe des Untergangs, wenn z.B. versucht würde, die Grenzen der Tragefähigkeit
(carrying capacities) von umfassenderen Ökosystemen auszutesten.
8 Vgl. dazu aber auch die Bemerkungen in Kap. 1, Fn. 8.
9 Das gilt grundsätzlich in beiden Richtungen: Ein Nicht-Ergebnis ('keine unerwarteten
Nebenwirkungen') ist nicht auf komplexere Zusammenhänge übertragbar. Ein Ergebnis, also
das Auftreten einer bisher unerwarteten Nebenwirkung, dürfte in der Regel als Hinweis
zu nehmen sein, daß dieses Ereignis auch in komplexeren Umwelten auftreten kann, es sei
denn, daß es unter besonders künstlichen Randbedingungen im Labor - z.B. bei einem
'worst case'-Experiment der Sicherheitsforschung - provoziert wurde.
348

Anlagen im Nachhinein auch für sogenannte Entwicklungsrisiken haften, also für
Schadwirkungen, die zum Zeitpunkt ihrer Entstehung noch nicht bekannt waren. 10
Auch unvermeidbares Nicht-Wissen schützt also nicht mehr vor Haftung (wohl
aber vor Strafe).
Es zeigt sich also, daß das Gentechnikrecht in eine breitere Entwicklung eingebettet
ist, die man als 'Vorverlegung der Folgenerkenntnis' bezeichnen könnte.
11 Wenn man Genese und Vollzug des Rechts nun nicht als isolierten Bereich,
sondern als Ausdruck gesellschaftlicher Normenentwicklung betrachtet, dann
stellt sich auch die Frage, wie diese insgesamt, also gesellschaftstheoretisch, zu
verorten ist.
11.2. Grundlegende Anknüpfungspunkte in der Theorie reflexiver Modernisierung
Zwei Dynamiken stehen im Zentrum der vor allem von Ulrich Beck formulierten
Theorie oder Theorieskizze 12 'reflexiver Modernisierung': Die Individualisierung
und die Konflikte der 'Risikogesellschaft'. 13
Individualisierung meint dabei nicht, wie gelegentlich kulturpessimistisch interpretiert
wird, eine zunehmende Isolierung der Gesellschaftsmitglieder. Behauptet
wird vielmehr, daß die Biographie der Individuen immer weniger durch deren
dauerhafte Positionierung in gesellschaftlichen Gruppen - z.B. sozialen Klassen
und Familien - geprägt wird, sondern durch individuell im Lebenslauf zu treffende
Entscheidungen. 14
10 Vgl. oben, Kap. 6.2.2.
11 Vgl. Gill, Soziale Welt 1994.
12 So konstatiert Beck selbst: "[Die] Unterscheidung einer ersten, einfachen, industriellen von
einer zweiten, reflexiven, globalen Moderne ist nicht nur mit allen Vorläufigkeiten eines
hypothetischen Entwurfs behaftet; es handelt sich zunächst um eine Theorieskizze, deren
empirische, historische und methodische Ausarbeitung und Überprüfung - von einigen Aspekten
und Studien abgesehen - noch ausstehen" (Beck, Zeitalter, 1996, S. 67f.).
13 Beck, Risikogesellschaft, 1986; Beck, Gegengifte, 1988; Beck, Erfindung, 1993; Beck,
Zeitalter, 1996; Beck, Wissen, 1996; vgl. auch Lau, Soziale Welt 1989; Bonß, Risiko,
1995.
14 Das bedeutet allerdings nicht die Aufhebung sozialer Ungleichheit: "Reflexive Modernisierung
löst die kulturellen Voraussetzungen sozialer Klassen auf und ab durch Formen der
Individualisierung sozialer Ungleichheit. ... Das Verschwinden sozialer Klassen und die
Aufhebung sozialer Ungleichheit fallen nicht mehr zusammen. Das Verschwimmen der sozialen
(Wahrnehmungs-)Klassen geht vielmehr einher mit einer Verschärfung sozialer Ungleichheit,
die nun nicht mehr in lebenslang lebensweltlich identifizierbaren Großlagen verläuft,
sondern (lebens-)zeitlich, räumlich und sozial zersplittert werden" (Herv. i. Orig.;
349

'Risikogesellschaft' meint, Beck zufolge, einen Zustand, in dem die bis dahin
ungesehenen Nebenfolgen der Modernisierung nicht oder zumindest nicht mehr
mit den alten Sicherungsinstitutionen beherrscht werden können und daher verstärkt
thematisiert werden. Beck illustriert dieses Problem zumeist an ökologischen
Nebenfolgen, hat aber auch andere Risiken moderner Gesellschaften im
Blick. 15 Während die 'alten Risiken' vor allem durch die Institution des Versicherungswesen
abgefangen worden seien, zeichneten sich 'neue Risiken' dadurch
aus, daß sie nicht mehr versicherbar seien. 16 Risikokonflikte spalteten die
Gesellschaft entlang anderer Linien als die klassischen Verteilungskonflikte, wie
sie für die 'Industriemoderne' kennzeichnend waren. Während sich letztere klassenförmig
organisieren ließen, sind bei Risikokonflikten immer wieder andere
Bevölkerungsgruppen und eben auch die Entscheidungsbefugten selbst in ihrem
Privatleben betroffen. 17 Zudem ist die Risikowahrnehmung stark von der wissenschaftlichen
Diskussion geprägt, die in ihrem Tenor - zwischen Alarmierung und
Beruhigung - ständig wechselt. 18 Entsprechend ließe sich in Risikokonflikten die
Willensvermittlung nicht nach dem von Verteilungskonflikten bekannten Muster
dauerhaft durch intermediäre Verbände organisieren. 19 Man beobachtet stattdessen
unerwartet aufbrechende und kaleidoskopartig changierende Konfliktlinien. 20
Die Risikovergesellschaftung gründet auf der schon für die Moderne - namentlich
von Max Weber - konstatierten, aber nun kulminierenden Tendenz zur Rationalisierung
von Entscheidungen: Mehr Wissen, mehr Technik, erweiterte wirtschaftliche
Handlungsspielräume, gesteigerte Handlungskapazitäten der Verwaltung
und die Auflösung überkommener kultureller Imperative bergen nicht nur
mehr Gestaltungschancen und Gestaltungszwänge, sondern zugleich auch die
Beck, Zeitalter, 1996, S. 45f.; vgl. zur Individualisierung allgemeiner Beck/Beck-Gernsheim,
Riskante, 1994).
15 "Dieser Begriff [Risikogesellschaft] bezeichnet eine Entwicklungsphase der modernen
Gesellschaft, in der die durch die Neuerungsdynamik hervorgerufenen sozialen, politischen,
ökologischen und individuellen Risiken sich zunehmend den Kontroll- und Sicherungsinstitutionen
der Industriegesellschaft entziehen" (Beck, Erfindung, 1993, S. 35).
16 Beck, Erfindung, 1993, S. 40ff.
17 Heine/Mautz, Öffnung, 1995; Schülein et al., Manager, 1994; Beck, Risikogesellschaft,
1986.
18 Vgl. Nunner-Winkler, Enttraditionalisierungsprozeß, 1991.
19 Lau, Soziale Welt 1989, S. 426ff.; ähnlich Neidhardt/Rucht, Soziale Welt 1993, S. 321f.
Für die Verbesserung des Umweltschutzes gibt es - entsprechenden Umfragen zufolge -
zwar eine breite Unterstützung in der Bevölkerung, die aber bisher noch nicht in dauerhafte
Organisationsbereitschaft in intermediären Organisationen (z.B. Mitgliedschaft in
Umweltverbänden) transformiert werden konnte (vgl. Weßels, KfZSS 1991, der aus den
Daten allerdings eine Tendenz zur zunehmenden Organisierung herausliest).
20 Vgl. Luhmann, Forschungsjournal NSB 1994; vgl. Luhmann, Soziologie, 1991, S. 135ff.
350

Notwendigkeit, die entsprechenden Entscheidungen intern und öffentlich zu begründen.
In der 'einfachen, linearen Industriemoderne' - so nennt Beck in Abgrenzung
zur allmählich anbrechenden 'reflexiven Moderne' die Vorzeit - gab es noch genug
Traditionsbestände, auf die die 'einfache, lineare Modernisierung' zurückgreifen
konnte. Traditionsbestände sicherten als 'hergestellte Fraglosigkeit' 21 die
weitgehend klaglose Akzeptanz des zum Teil durchaus gewalttätigen 22 Modernisierungsprozesses.
Aber diese Traditionsbestände werden zunehmend aufgezehrt.
Reflexive Modernisierung setzt sich dann nicht mittels der revolutionären, gewaltsamen,
gleichsam von außen kommenden Einführung anderer Vergesellschaftungsprinzipien
durch, sondern infolge der konsequenten und gesteigerten
Anwendung moderner Imperative: Mehr Wissen, mehr Recht, mehr Freiheit,
mehr Industrie, mehr Handel, mehr Erwerbsarbeit etc. Aber indem diese Steigerungen
vollzogen werden, beginnen sie, sich selbst oder sich gegenseitig zu blockieren.
Mehr Verkehr, um ein besonders anschauliches Beispiel zu wählen, führt
zu mehr Stau, oder, wenn die Verkehrsnetze entsprechend ausgebaut werden, zur
Entwertung zentrumsnaher Siedlungsflächen und zur Zerstörung von Naherholungsräumen
mit der Folge, daß wiederum das Verkehrsaufkommen zunimmt.
Diesen Prozeß der Selbstkonfrontation wollen wir mit Beck als 'Reflexivität'
bezeichnen. 23 Er vollzieht sich zunächst unbewußt und ungewollt, also gleichsam
reflexartig, und stellt die notwendige, aber nicht hinreichende Voraussetzung dar,
daß die materiellen Konflikte in einem zweiten Schritt im Sinne von gesellschaftlicher
'Reflexion' öffentlich bewußt gemacht und eventuell auch im Sinne der
(Selbst-)Beschränkung der Akteure bearbeitet werden.
11.3. Allgemeines Entwicklungsmodell für den Prozeß der reflexiven Modernisierung
bei Umweltrisiken 24
Der Prozeß der Selbstkonfrontation kann auch am Beispiel der durch Wissenschaft
und Technik induzierten Risiken gezeigt werden. Allerdings läßt er sich
21 Kulturbestände werden also nicht als vormoderne Relikte begriffen, sondern als 'Erfindung
von Tradition', wie sie zum Beispiel mit der Definition der 'Hausfrau und Mutter'-Rolle in
der bürgerlichen Familie im 18. und 19. Jahrhundert einsetzte (vgl. Beck, Erfindung, 1993,
S. 136ff.).
22 Zur Kritik der euphemistischen Rhetorik vor allem in den älteren Versionen der Modernisierungstheorie
vgl. Wehling, Moderne, 1992.
23 Beck, Erfindung, 1993, S. 36ff.
24 Im folgenden handelt es sich, soweit nicht anders angegeben, um eigene Überlegungen
zum Prozeß reflexiver Modernisierung.
351

unserer Ansicht nach nicht auf die Gegenwart beschränken. 'Reflexivität' und
'Reflexion' sind hier, wie die Umweltgeschichte lehrt, bereits im 19. Jahrhundert
zu beobachten, wenn auch in anderen, nämlich zunächst kleinräumigeren und
einzelfallbezogenen Formen. Die Theorie reflexiver Modernisierung gilt also,
wenn auch in beschränkter Form, retrospektiv.
Wir werden dazu im folgenden ein dreistufiges Modell entwickeln (vgl. Schaubild
1, S. 359). Die Bezeichnung 'Stufe' ist dabei modelltheoretisch und idealtypisch
gemeint. Mit 'Stufen' sollen dabei qualitativ unterschiedene Reaktionsweisen
bezeichnet werden und nicht 'Phasen' im Sinne strenger historischer
Periodisierung. Wir behaupten zwar eine entwicklungstheoretische Abfolge dieser
'Stufen', gehen aber davon aus, daß diese Stufen empirisch besehen oftmals
gleichzeitig existieren, auch innerhalb der Stufen verschieden hohe Verwirklichungsgrade
des jeweiligen Reflexionsprinzips erreicht werden können, und Regressionen
selbstverständlich nicht ausgeschlossen sind.
11.3.1. Stufe 1: Reflexion von Nahfolgen
Schon bei früheren Industrialisierungsschüben kam es örtlich zu erheblichen, die
heutigen Aversionsschwellen weit übersteigenden lokalen Belastungen mit Industriegiften.
25 Damit waren nicht nur Wohlbefinden und Gesundheit der Anwohner
bedroht, auch andere wirtschaftliche Nutzungen des Gebiets wurden
massiv beeinträchtigt. Man kann also schon hier von einer reflexartigen Selbstkonfrontation,
von 'Reflexivität', sprechen.
Allerdings - und hier kommen die oben erwähnten, in der Industriemoderne
hergestellten Traditionsbestände ins Spiel - wurden 'rauchende Schlote' vielfach
als Signum des Fortschritts angesehen. "Wo ein Schornstein rauchte und nun
tausend Schlote von nützlicher Arbeit zeugen, ist ein schlechthin gültiger Fortschritt
vollzogen, durch den die Welt besser und wertvoller geworden ist", be-
25 Vgl. z.B. Wolf, Stand, 1986, S. 31ff. (zur Geschichte des Umweltrechts); Radkau, Umweltgeschichte,
1994; Morone/Woodhouse, Averting, 1986, S. 14ff. Lokale Umweltkatastrophen,
bis hin zur Selbstvernichtung ganzer Kulturen, gab es im übrigen auch schon in
vormodernen Zeiten. So ist die von der Bibel überlieferte Sintflut wahrscheinlich als eine
menschlich verursachte Umweltkatastrophe zu deuten. Die Bauern in Mesopotamien düngten
die Felder nicht mit Tierdung, sondern mit dem Schlamm von Euphrat und Tigris, der
über ein kompliziertes Bewässerungssystem auf die Felder geleitet wurde. Durch Rodung
und Überweidung lockerte sich im Bergland der Boden, und mit den Jahren wurden immer
mehr Sedimente in den Flußniederungen angespült, eine Entwicklung, die wegen ihrer
Düngewirkung nicht nur begrüßt, sondern auch gezielt befördert wurde. Etwa 2500 v.
Chr. muß es dann auf einmal sehr schnell gegangen sein: Starke Regenfälle ließen ganze
Hänge abrutschen und spülten sie über das Zweistromland; die Stadt Ur wurde von einer
drei Meter dicken Lehmschicht begraben (Seymour/Girardet, Fern, 1985, S. 41ff.).
352

schrieb der Soziologe Hugo Münsterberg 1908 die Sicht seiner Zeit. 26 Die belasteten
Regionen wurden - vor allem durch paternalistische Unternehmensphilosophien
27 - zu Schicksalsgemeinschaften 'zusammengeschmiedet'. Entsprechend
wurden die damals sinnlich noch leicht faßlichen Belastungen soweit wie
möglich ignoriert und verdrängt oder im Sinne der Loyalitätsformel 'Dreck gegen
Arbeit' als unvermeidliches Schicksal hingenommen. Diese Wirkungen des Fortschrittskonsenses
lassen sich, wenn auch in schwindendem Maße, in einigen
Industrieregionen bis auf den heutigen Tag beobachten. 28
Doch die Einbindung gelang, jedenfalls in einigen Fällen, nur soweit, als die
Betroffenen auch mehr oder weniger direkt von den jeweiligen Industrieanlagen
profitierten. Auch hier gibt es frühe Gegenbeispiele: Infolge des Einsatzes neuer
Technologien bei den fiskalisch (staatlich) betriebenen Silberverhüttungswerken
und damit einhergehender zunehmender Immissionen kam es z.B. in Sachsen
Mitte des 19. Jahrhunderts zu Protesten seitens der umliegenden Land- und Forstwirtschaft.
Die Hüttenrauchschäden wurden zum Gegenstand eines Gutachterstreits,
in dem zum ersten Mal in Deutschland Experten verschiedener Fachrichtungen,
nämlich des Bergwesens und der Land- und Forstwirtschaft, gegeneinander
antraten. Schon damals haben Wissenschaftler interessen- oder fachbedingt
unterschiedliche Ausschnitte der Wirklichkeit wahrgenommen.
Aufgrund entsprechender Petitionen war die 'Hüttenrauchplage' zwischen 1850
und 1870 siebenmal Beratungsgegenstand in beiden Kammern des sächsischen
Landtages. Die fiskalische Forstverwaltung konnte gegen die fiskalische Hüttenverwaltung
zwischenzeitlich auch die vorübergehende Schließung einer großen
Anlage durchsetzen. Das Problem wurde über Entschädigungszahlungen, Grenzwertfestsetzungen
für Emmissionen, Filtertechniken und letztlich durch den Bau
immer höherer Schornsteine, die selbst zum kulturellen Wahrzeichen des
Wohlstands wurden, 'gelöst'. Die Diskussion des beschriebenen Falls hatte aufgrund
der Bedeutung der Erzverhüttung paradigmatische Ausstrahlungskraft sogar
über Deutschland hinaus. 29
Man kann hier also schon einen aus der heutigen Perspektive zumindest in Teilen
durchaus bekannt anmutenden Prozeß der 'Reflexion' im oben definierten
26 Münsterberg, H.: Philosophie der Werte, Leipzig 1908, S. 356 (zit. n. Andersen, Historische,
1994, S. 87f.).
27 Dazu gehören die Definition des Unternehmens als Familie, Bau von Werkssiedlungen,
branchennahe Organisierung der sozialen Sicherung, Arbeitsplatzsicherheit der Stammbelegschaften,
Rekrutierung neuer Arbeitskräfte aus den Familien der Belegschaftsmitglieder
etc. (z.B. Kocka, Management, 1973, S. 171ff.).
28 Vgl. z.B. entsprechende Presseberichte in den Lokalzeitungen zur ambivalenten Aufnahme
der Störfallserie bei Hoechst bei der ortsansässigen Bevölkerung im Februar 1996.
29 Andersen, Historische, 1994.
353

Sinne beobachten. 30 Allerdings wurde das Problem im beschriebenen prototypischen
Fall nur lokal 'gelöst', und zwar indem man es auf ein jeweils größeres
Territorium verteilte, oder mithilfe von Filtertechniken in andere Umweltmedien,
z.B. in den Boden oder ins Abwasser, verlagerte. Bezeichnend für diese erste
Stufe ökologischer Modernisierung 31 - die weit in die heutige Zeit hinreicht -
waren der regional und zeitlich 32 begrenzte Gesichtskreis, die Wahrnehmungsbeschränkung
auf wirtschaftlich und sozial faßbare Umweltschäden, sowie die Abhilfe
mit 'End-of-the-pipe'-Technologien 33 .
11.3.2. Stufe 2: Reflexion bekannter Fernfolgen
Dabei wurden schon damals die jeweiligen 'Lösungen' zum Teil immer wieder
durch die Ausweitung der Produktion, also den industriellen Fortschritt eingeholt.
Entsprechend schreitet der Verbrauch der Naturressourcen und die Implementierung
riskanter Technologien - Reflexivität also - mehr oder weniger ungedrosselt
voran. Die Wahrnehmung und Skandalisierung der damit verbundenen
'Neben'-Folgen kann heute zwar kaum noch mit dem Appell an den alten Fortschrittskonsens
der regional begrenzten 'Schicksalsgemeinschaften' blockiert
werden. Aber es gibt immer wieder Versuche, die 'Schicksalsgemeinschaft' auf
überregionaler Ebene wieder zusammenzuschweißen, wie gegenwärtig an der
Debatte zum 'Industriestandort' erkennbar wird. Hier werden dann auch wieder
soziale Risiken 34 gegen Umweltrisiken ausgespielt. Insofern ist auch zu konstatie-
30 Wenn man Reflexivität (impact) und Reflexion (knowledge) in dieser Form unterscheidet,
kann man allerdings nicht von einer quasi-objektiven 'Gegenmacht der Gefahr' (Beck, Gegengifte,
1988, S. 151ff.) sprechen. Denn den sozialen Status einer 'Gegenmacht' können
Gefahren nur annehmen, wenn ihre Symptome und Entstehungsprozesse gesellschaftlich
wahrgenommen und reflektiert werden.
31 Der Begriff 'ökologische Modernisierung' wird normalerweise für gegenwärtige Prozesse
und Konzepte gebraucht (vgl. Literatur in Fn. 44 in diesem Kapitel). Er läßt sich aber unserer
Ansicht nach auch retrospektiv verwenden.
32 Unfälle wie die berühmten Dampfkesselexplosionen und akute Schäden wurden eher
wahrgenommen als etwa langfristige Vergiftungsprozesse.
33 Mit 'End-of-the-pipe' werden, im Unterschied zur integrativen Produktionstechnologie
(s.u.), Umwelttechnologien bezeichnet, mit denen Abwässer, Abluft und Abfälle verdünnt
oder zurückgehalten werden.
34 Allerdings ist zu vermuten, daß sich für Verteilungskonflikte zukünftig im Zeichen der
Globalisierung ähnlich unübersichtliche und instabile Konfliktmuster ergeben, wie sie aus
Konflikten um Umweltrisiken (s.o.) bekannt sind. Denn hier stehen dann nicht mehr nur
Gewerkschaften gegen Arbeitgeber, sondern Gewerkschaften in den Industrieländern gegen
Gewerkschaften in ärmeren Ländern; Arbeiter in den Industrieländern werden, zumal
wenn die soziale Sicherung nicht mehr durch direkte Umverteilung, sondern wie heute
354

en, daß sich verschiedene Risikodiskurse, oder in der Terminologie von Beck
gesprochen, Entwicklungen einfacher und reflexiver Modernisierung immer wieder
gegenseitig überlagern. 35 Welche Entwicklung dabei jeweils die Oberhand
gewinnt, ist nicht von vornherein absehbar, sondern abhängig vom jeweils wahrgenommenen
Problemdruck, den bereitstehenden Bearbeitungskapazitäten, 36 den
Diskurs- und Interessenkonstellationen sowie den kulturellen und prozeduralen
Voraussetzungen, einen Konsens in die eine oder andere Richtung herzustellen.
Im Prozeß der Globalisierung fallen die Interessen von 'Entscheidern und Betroffenen'
37 immer weiter auseinander, und aufgrund der modernisierungsbedingten
Individualisierung - und vermittelt über die Wissenschaft und die Medien
- wird das tendenziell auch so wahrgenommen. Betroffen sind aufgrund des Wettrüstens
mit 'hohen Schornsteinen' - im direkten wie im allgemeineren Sinne des
Einsatzes von Diffusionstechnologien - und aufgrund schädlicher Nebenwirkungen
weltweit vertriebener Produkte nicht mehr nur die lokale Nachbarschaft,
sondern tendenziell alle. Auch die sozialen Gewinne der Wirtschaftstätigkeit -
Arbeitsplätze, mehr und bessere Produkte, Steuerzahlungen und Kapitalinvestitionen
- werden transnational fungibel und kommen nur noch eher zufällig oder
vorübergehend den Epizentren der Schadstoffemissionen oder den Wirkungsorten
der Nebenfolgen von Produktion und Produkten zugute. Die Zahl der Whitecollar-Angestellten
im Dienstleistungsbereich wächst, und mit ihrer Zunahme - ihrem
höheren Bildungsstand, gewachsenen quantitativen und qualitativen Lebenserwartungen,
verändertem Berufshabitus - entstehen auch andere kulturelle Orientierungen.
38
Zu den neuen kulturellen Orientierungen gehört auch das gestiegene Gesundheits-
und Umweltbewußtsein und eine wachsende Risikoaversion, vor deren
Hintergrund uns die Berichte der Umweltgeschichtsschreibung über das 19. und
frühe 20. Jahrhundert regelrecht schockierend anmuten. 39 Nun werden auch
durchaus radikalere Reflexionsprozesse möglich als noch im 19. Jahrhundert; wir
schon bei den Pensionsfonds in den USA durch Kapitaleinlagen bewerkstelligt wird, zumindest
indirekt zu Shareholdern etc.
35 Vgl. Prittwitz, Reflexive, 1993.
36 Vgl. Prittwitz, Katastrophenparadox, 1990. Prittwitz vertritt darin eindrucksvoll die These,
daß die lokalen Reaktionen auf den Reaktorunfall in Tschernobyl vor allem von den relativen
Reaktionsmöglichkeiten der öffentlichen Verwaltungen abhingen. Kurz gesagt, es
wurde nur das (öffentlich) wahrgenommen, was auch annähernd bewältigt werden konnte.
Insofern ergab sich das Paradox, daß in den am stärksten betroffenen und tendenziell ärmeren
Gebieten die Gefahr als sehr niedrig und in den weniger betroffenen und reicheren Gebieten
die Gefahr als besonders hoch eingeschätzt wurde.
37 Vgl. Luhmann, Soziologie, 1991.
38 Vgl. schon Bell, Nachindustrielle, 1973.
39 Vgl. z.B. Radkau, Technik, 1989, S. 363.
355

wollen sie als Reflexionsprozesse zweiter Stufe bezeichnen, bei denen nicht nur
lokale, sondern eben auch globale Umweltrisiken thematisiert werden. 40 Treibende
Kraft sind dabei auch die neuen sozialen Bewegungen, die wegen der gewachsenen
Freiheiten und Deprivationen im Lebensverlauf - besonders in der Jugendzeit
und im Alter - stärkeren Zulauf erhalten, 41 sowie die stärkere Berücksichtigung
von Frauen und Kindern, die die Umweltrisiken aus anderen und teilweise
sensibleren Perspektiven wahrnehmen. 42
Auch in dieser Dimension - Sicherheit für Gesundheit und Umwelt - entspricht
die Steigerung der Sicherheitsversprechen sowie der verfeinerten und weiterreichenden
Wahrnehmung der Risiken durch Wissenschaft und (Meß-) Technik und
der - z.T. dadurch erst evozierten - Sicherheitsansprüche der Individuen weiterhin
den Kulturimperativen der Moderne. 43 Daher steht auf dieser zweiten Stufe der
kulturelle Hintergrundkonsens, der in der Rede vom 'Industriestandort' zum Ausdruck
kommt, in einem Spannungsverhältnis zum Nachhaltigkeitsdiskurs, also zu
global ansetzenden Überlegungen zur gerechten Verteilung von Naturressourcen
und Entwicklungschancen. Man kann daher auch von einem Hintergrunddissens
sprechen.
'Ökologische Modernisierung' 44 versucht heute, die bisherigen Schadstoffe gar
nicht erst entstehen zu lassen. Es sollen integrierte Entwicklungs- und Produkti-
40 Langfristfolgen werden hier berücksichtigt, soweit sie bereits klar erkennbar sind. Es gehört
aber praktisch zur 'Natur' von Langfristfolgen, daß sie das nicht sind, weil man eben
nicht genug Erfahrung hat. Insofern kann ihre Berücksichtigung oft erst in Stufe 3 erfolgen.
Die besonderen Probleme der Berücksichtigung von langfristigen Folgen zeigen sich
auch im Umweltrecht (Wolf, Soziale Welt 1992). Stufe 2 ist gegenüber Stufe 3 aber insofern
oft voraussetzungsreicher, als hier die Kosten für die Vorbeugung und Beseitigung
von Umweltschäden oft höher sind als in Stufe 3, gerade weil man nicht rechtzeitig vorgebeugt
hat. Das wird exemplarisch an der Problematik der Klimafolgen der Verbrennung
fossiler Energieträger deutlich: Eine Umstellung auf andere Energieträger ist gerade deshalb
besonders aufwendig, weil man das Problem nicht rechtzeitig erkannt hat. Daher sind
die bereits getätigten Investitionen sehr hoch, und es stehen bisher nur wenig Alternativen
zur Verfügung.
41 Vgl. Neidhard/Rucht, Soziale Welt 1993; Luhmann, Forschungsjournal NSB 1994.
42 Vgl. Gill, Ende, 1996.
43 Vgl. Schimank, Dynamiken, 1990.
44 Zum Konzept ökologischer Modernisierung vgl. z.B. Huber, KfZSS 1993; Prittwitz, Umweltpolitik,
1993; Ladeur, ZfU 1987; Schot, STHV 1992. Gelegentlich werden diese Konzepte
ökologischer Modernisierung wegen der darin enthaltenen technokratischen Tendenzen
kritisiert (z.B. Wehling, Moderne, 1992, S. 227ff.). Wir gehen davon aus, daß rein
technokratische Ansätze ohnehin zu kurz greifen, und fassen daher den Terminus 'ökologische
Modernisierung' in unserem Konzept nicht als Gesellschaftstheorie, sondern enger,
nämlich als pragmatische Handlungsstrategie, die innerhalb unseres Entwicklungsmodells
in der spezifizierten Weise wirksam wird.
356

onskonzepte eingesetzt werden, bei denen Umweltverträglichkeitskriterien auf
allen Stufen - und nicht erst nachträglich, also 'end-of-the-pipe' - berücksichtigt
werden. Auch die Einführung neuer Technologien, zu denen nicht nur Solarenergieanlagen,
sondern je nach Anwendungsform und Beurteilungsperspektive
auch die Atomtechnik und die Gentechnik zu rechnen sind, 45 kann als ökologische
Modernisierung verstanden werden.
11.3.3. Stufe 3: Reflexion von Ungewißheit
Die Frage ist allerdings, welche neuen Risiken mit den veränderten Produktionsformen
und erst recht mit den neuen Technologien verbunden sind. 46 Wenn
die erste Stufe ökologischer Modernisierung vor allem durch die territoriale Verlagerung
der Risiken aus dem jeweiligen Gesichtsfeld und sozialen Rückkopplungskreis
gekennzeichnet war, so findet auf der zweiten idealtypisch zu
unterscheidenden Stufe eine Überwälzung auf das Noch-Nicht-Wissen, also auf
die Zukunft und kommende Generationen statt. 47 Man handelt hier eben entsprechend
dem 'Stand der Wissenschaft', also rechtlich besehen mit 'erfahrungsbasierten
Regulierungen'.
Das sogenannte Restrisiko aber, das aus der Perspektive des 'Stands der Wissenschaft'
als äußerst gering erscheint, wird aus der Perspektive des Noch-Nicht-
Wissens zum Zukunftsrisiko schlechthin. Die Thematisierung dieser Ungewißheit
stellt eine dritte Reflexionsstufe dar. 48 Im Sinne ökologischer Modernisierung
45 Mit der Atomtechnik lassen sich die Klimafolgen vermeiden, die ansonsten bei der
Verbrennung fossiler Energieträger entstehen (vgl. Nunner-Winkler, Enttraditionalisierungsprozeß,
1991). Mit Hilfe gentechnisch hergestellter Enzyme können viele chemische
Prozesse - jedenfalls nach herkömmlichen Kriterien - umweltverträglicher ablaufen; darüber
ist bei der Partei der Grünen und in der Umweltbewegung eine heftige Kontroverse
entbrannt (vgl. z.B. Kiper, GID 1996a; Rauhbuch/Baufeld, GID 1996; Kiper, GID
1996b).
46 Auch hier ist wieder ein historisches Beispiel lehrreich: Die FCKW, die heute für die Zerstörung
der Ozonschicht verantwortlich gemacht werden, wurden ursprünglich vor allem
deshalb als Kühlmittel eingesetzt, weil das bis dato verwendete Ammoniak zu gefährlich
schien. FCKW galt nach den damaligen Maßstäben als absolut sicherer Stoff, weil es chemisch
'inert', also reaktionsunfähig schien. Ironischerweise gerade deshalb konnten seine
fatalen Wirkungen lange Zeit unerkannt bleiben und sich akkumulieren, und deshalb werden
sie auch nach der Produktionseinstellung noch lange fortdauern (Gill, Soziale Welt
1994, S. 432ff.).
47 Dazu gehört nicht, wie noch bei Stufe 1, die Ignorierung von Langzeitfolgen. Langzeitfolgen
werden berücksichtigt, soweit sie gut bekannt sind.
48 Im logisch-systematischen Sinne kann Ungewißheit auch bei der Reflexion von Nahfolgen
thematisiert werden. Dies war bei dem oben erwähnten Beispiel der 'Hüttenrauchplage' tatsächlich
auch der Fall. Im allgemeinen ist aber bei räumlich und zeitlich nahen Folgen der
357

(der dritten Stufe) wird nun versucht, durch auf Sicherheitsforschung und Risikokommunikation
basierende Lernstrategien die Kluft zwischen dem Noch-Nicht-
Wissen und dem Noch-Nicht-Wissen-Können sowie zwischen 'subjektiver' und
'objektiver Ungewißheit' (vgl. Kap. 1, S. 24) zu verringern. So mag die Vorverlegung
wissenschaftlicher Folgenerkenntnis - wie wir sie oben (Kap. 11.1.) anhand
der bisherigen Rechtsentwicklung skizziert und im vorigen Kapitel für die
Gentechnik darüber hinaus verstärkt propagiert haben - in beschränktem Maß für
Abhilfe sorgen. Dennoch stößt das Modell ökologischer Modernisierung hier an
prinzipielle Grenzen.
Das Problem zeigt sich insbesondere an der zwischen dem erreichbaren Wissen
und dem jeweils aktuellen Noch-Nicht-Wissen-Können gezogenen Grenze. 49
Soweit sie thematisiert wird - und ihre Thematisierung ist gerade unter rationalen
Diskursbedingungen unvermeidlich -, verliert die Wissenschaft ihre Funktion als
allein gültiger Orientierungsrahmen. Mehr Wissen und mehr Rationalität begründen
jetzt nicht nur mehr Sicherheit, sondern zugleich und unvermeidlich mehr
offene Fragen und damit mehr wahrgenommene Ungewißheit.
Ursache-Wirkungs-Zusammenhang zu evident, als daß man ihn erfolgreich bestreiten
könnte. Bei Fernfolgen wird im allgemeinen zunächst Ungewißheit über deren Verursachung
bestehen. Bezeichnend für die zweite Reflexionsstufe ist es, daß hier erst Maßnahmen
ergriffen werden, wenn über die Ursache-Wirkungs-Zusammenhänge weitgehender
Konsens besteht. Die dritte Reflexionsstufe zeichnet sich zunächst dadurch aus, daß auch
schon bei bloßem Gefahrenverdacht Vorsorgemaßnahmen eingeleitet werden. Eine weitere,
gerade bei der Freisetzungsregulierung deutlich werdende Besonderheit liegt aber darin,
daß nicht mehr nur von bestimmten Schadensarten oder bestimmten Ursache-Wirkungs-
Hypothesen ausgegangen wird, sondern erstmals ganz allgemein nach allen möglichen
schädlichen Folgen einer heute anstehenden Entscheidung über die Einführung eines Produktes
oder einer Technologie gefragt wird. Entscheidend ist dabei, daß ein offener Suchhorizont
eingeführt wird. Es muß dann auch zunächst offen bleiben, ob es sich bei den
möglichen Folgen um Nah- oder Fernfolgen handelt - das weiß man eben nicht im voraus
(ausführlicher dazu Gill, Ungewißheit, 1997).
49 Vgl. Beck, Wissen, 1996; vgl. Luhmann, Beobachtungen, 1992, S. 129ff.
358

Schaubild 1: Stufen reflexiver Modernisierung im Umweltbereich
Stufe 1
Reflexivität auf regionaler Ebene
(lokal begrenzte und kurzfristige
Umweltrisiken: Nahfolgen)
↓
Reflexion auf regionaler Ebene
↓
Ökologische Moder- ←→ Kultureller Hinternisierung:
räumliche
grundkonsens:
Verlagerung der Folgen
"Rauchende Schlote"
Stufe 2
↓
Reflexivität auf globaler Ebene
(lokal und zeitlich entgrenzte
Umweltrisiken: Fernfolgen)
↓
Reflexion auf nationaler und globaler Ebene
↓
Ökologische Moder- ←→ Kultureller Hinternisierung:
zeitliche
grunddissens:
Verlagerung
"Industriestandort" oder
der Folgen
"Nachhaltige Entwicklung"?
Stufe 3
↓
Reflexivität auf hypothetischer Ebene
(hypothetische Umweltrisiken)
↓
Reflexion der Grenze zwischen Wissen
und Noch-Nicht-Wissen-Können
↓
Ökologische Moder- ←→ Expliziter sozialer Konsens:
nisierung: aktive Lern-
Reflexive Politik,
strategien
Sicherheitsfiktionen
359

Sofern der Reflexionsprozeß bis zu diesem Punkt getrieben wird, eröffnet sich
die Chance 'reflexiver Politik': Entscheidungen unter Ungewißheit können dann
legitimerweise nur noch von allen, die gleich viel oder gleich wenig wissen, getroffen
werden. Wer dabei zu beteiligen und was zu entscheiden sei, kann selbst
zum Verhandlungsgegenstand werden - ebenso wie das Procedere, in dem diese
prozeduralen Fragen entschieden werden sollen. 50 Wissenschaftliche Information
zur Abklärung der Frage, was ungewiß ist und was nicht, ist dann eine notwendige,
aber keine hinreichende Bedingung mehr. Die sich hieraus ergebenden Folgerungen
wurden im vorigen Kapitel exemplarisch skizziert.
Inwieweit es die Reflexion dritter Stufe und reflexive Politik ansatzweise schon
gibt, ist eine empirische Frage, die wir im folgenden noch einmal rekapitulieren
wollen. Erst wenn sie sich stabilisieren und allgemein durchsetzen sollten, kann
man unserer Ansicht nach den von Beck behaupteten - oder vorausgesehenen? -
'Strukturbruch' zwischen einfacher und reflexiver Modernisierung bestätigen. 51
11.4. Reflexive Modernisierung bei der Genforschung - die empirische Ebene
Wie fügt sich nun unser empirisches Untersuchungsmaterial in dieses Schema?
Welche der in diesem Sinne modelltheoretisch definierten Reflexionsstufen (vgl.
Schaubild 1, S. 359) empirisch erreicht werden, ist Gegenstand der nun folgenden
Auswertung und Interpretation unseres Untersuchungsmaterials. Dabei werden
wir mit Begriffen operieren, die sich nicht unbedingt von selbst verstehen und die
daher vorweg kurz erklärt werden sollen:
- 'Permissive Gewißheitssemantik' bedeutet, daß man sich gewiß ist, daß die
Gentechnik 'als solche' sicher sei und daher - im Rahmen der auch für andere
biologische Verfahren geltenden Bestimmungen - erlaubt sein sollte.
- 'Prohibitive Gewißheitssemantik' bedeutet, daß man mit Gewißheit davon ausgeht,
daß die Gentechnik besonders gefährlich sei und daher eingeschränkt o-
der verboten werden sollte.
- 'Permissive Ungewißheitssemantik': Die entsprechenden Protagonisten räumen
Ungewißheit im Hinblick auf mögliche negative Folgen durchaus ein, argumentieren
aber 'in dubio pro Anwendung'.
50 Vgl. Beck, Erfindung, 1993, S. 205ff.
51 Vgl. Daele, Soziologische Revue 1995. Selbst wenn es den 'Bruch' nicht geben sollte, wäre
es dennoch ein Verdienst der Theorie reflexiver Modernsierung, die in der Moderne angelegte
Spannung zwischen einfachen und reflexiven Modernisierungsimpulsen aktuell auf
den Begriff zu bringen.
360

- 'Prohibitive Ungewißheitssemantik' bedeutet, daß man nach der Formel 'in
dubio contra Anwendung' argumentiert. 52
Wie die Begriffsbildung hier schon zeigt, ist mit dem - empirisch noch näher zu
erläuternden - Umschalten von Gewißheits- auf Ungewißheitssemantik eine Verlagerung
der Kontroverse von der Wissenssphäre auf die Wertungssphäre verbunden.
11.4.1. Gesetzgebungsdebatte 53
Wohl erstmals in der Geschichte der Wissenschaften wurden bereits zum Zeitpunkt
der ersten gentechnischen Experimente, also Anfang der 70er Jahre, von
einigen beteiligten Wissenschaftlern fachöffentlich Überlegungen über die damit
verbundenen Risiken angestellt, obwohl es keinerlei unmittelbare Anzeichen -
z.B. im Sinne von Unfällen - für die Gefährlichkeit dieser experimentellen Methode
gab. Man argumentierte hier explizit mit Nicht-Wissen:
"The new techniques, which permit combination of genetic information from very
different organisms, place us in an area of biology with many unknowns. Even in
the present, more limited conduct of research in this field, the evaluation of potential
biohazards has proved to be extremely difficult. It is this ignorance that has compelled
us to conclude that it would be wise to exercise considerable caution in performing
research." 54
In der Folge kam es zu einem Moratoriumsaufruf und zur Konferenz von Asilomar,
auf der zunächst relativ restriktive Sicherheitsrichtlinien verabschiedet
wurden, 55 die im Zuge des allmählichen Erfahrungsgewinns schrittweise gelokkert
werden sollten. 56
Diese Vorgehensweise kann nach unserem Modell als Reflexion und ökologische
Modernisierung der dritten Stufe gelten, denn die Forschungscommunity
reagierte hier theoretisch wie praktisch auf hypothetische Risiken. Schon bald
nach der Konferenz von Asilomar wurde aber damit begonnen, die selbst aufgestellten
Regeln zum Umgang mit der Gentechnik im Geschlossenen System so-
52 Vgl. Jonas, Prinzip, 1984, S. 70ff.
53 Die Gesetzgebungsdebatte war nicht Gegenstand unserer eigenen empirischen Untersuchung,
wird aber hier angeführt, um die Argumentation systematisch entfalten zu können.
Als Quellen vgl. im folgenden für die USA z.B. Krimsky, Genetic, 1982; Krimsky, Biotechnics,
1991; und für die EG Gottweis, Governing, 1995.
54 Berg, P. et al.: Summary Statement of the Asilomar Conference on Recombinant DNA
Molecules, in: Proceedings of the National Academy of Sciences of the USA, vol.72, no.6,
1975, p.1981 (zit. n. Gottweis, Governing, S. 95).
55 Vgl. oben, Kap. 2.3.1.
56 Gottweis, Governing, S. 96.
361

weit zu lockern, daß sie bis Mitte der 80er Jahre fast nur noch die aus der Mikrobiologie
bekannten Standards enthielten und somit eine erfahrungsbasierte Regulierung
darstellten. Sie entsprachen demnach im wesentlichen nur noch einer ökologischen
Modernisierung der Stufe 2.
Auch war die Reflexion insofern unvollständig geblieben, als sie zunächst die
allgemeine Öffentlichkeit nicht einbezogen hatte. Diese meldete sich zum ersten
Mal Ende der 70er Jahre in den USA und - mit einiger Verzögerung - auch in
europäischen Ländern, wie namentlich Dänemark und der Bundesrepublik, Mitte
der 80er Jahre vehement zu Wort und erzwang eine Neuauflage der Risikodiskussion.
Dabei kam es besonders in der Bundesrepublik zu einer Konfrontation sich
gegenseitig ausschließender Gewißheiten, indem die Befürworter die Gentechnik
als sicher und die Gegner sie als gefährlich darzustellen versuchten. 57 Die Konfliktparteien
selbst argumentierten also teilweise noch auf der zweiten Reflexionsstufe
und waren - zumindest in den an ein breites Publikum adressierten Arenen
- nicht willens oder in der Lage, auf den allerdings voraussetzungsvolleren
Gebrauch von Ungewißheitssemantiken 58 überzuwechseln.
Der Disput war aber nicht mehr durch den autoritativen Einsatz wissenschaftlicher
Sicherheitsversprechungen zu beenden. Denn den Kritikern gelang es
immer wieder, überraschende biologische Ereignisse anzuführen, die zwar oft
keinen direkten Schaden zur Konsequenz hatten oder deren spezifisch gentechnische
Verursachung bestreitbar war. Aber die Vorhersagefähigkeit der Wissenschaft
bzw. die Evidenz der Trennlinie zwischen spezifisch gentechnischen und
allgemein biologischen Risiken wurde dadurch infrage gestellt. Der Slogan von
"den ungeklärten Gefahrenpotentialen der Gentechnologie" 59 , der in seiner schillernden
Unbestimmtheit je nach Betonung sowohl als Ungewißheitssemantik an
ein skeptisch rationales wie auch als prohibitive Gewißheitssemantik an ein emotional
voreingenommenes Publikum adressiert werden konnte, zeitigte in beide
Richtungen Wirkung. Die Ungewißheit war auf der Tagesordnung, gleichgültig,
ob sie von den Kontrahenten als solche wahrgenommen wurde oder nicht.
Die in der Folge in der EG verabschiedete Richtlinie zum Umgang mit transgenen
Organismen im Geschlossenen System ging in materieller Hinsicht nicht
sehr weit über die Anforderungen und Restriktionen der selbstregulativen Richtlinien,
also erfahrungsbasierter Regulierung, hinaus. 60 Immerhin wurden aber nun,
57 Vgl. Beck, Wissen, 1996.
58 Vgl. Luhmann, Beobachtungen, 1992.
59 Kollek et al., Die ungeklärten Gefahrenpotentiale der Gentechnologie (so der genaue
Buchtitel), 1986.
60 In den USA kam es aufgrund der öffentlichen Diskussion gegen Ende der 70er Jahre auf
prozeduraler Ebene zu einer Erweiterung der wissenschaftlichen Kontrollgremien, die nun
362

im Unterschied zu den selbstregulativen Richtlinien, nicht nur Gefahren für die
Gesundheit, sondern auch Risiken für die Umwelt berücksichtigt. 61 In prozeduraler
Hinsicht wird hier durch die Anmelde- und Genehmigungserfordernisse die
Reflexion zweiten Grades dauerhaft eingeführt 62 - eine Funktion, die schon die
selbstregulativen Richtlinien zumindest erfüllen sollten - und zugleich aus der
Profession herausverlagert. Die Reflexion bleibt zwar auf die Administration
beschränkt, aber aufgrund immerhin rudimentärer Publikationspflichten und Klagerechte
findet auch eine Einbeziehung der Öffentlichkeit statt.
Insbesondere die zur Zeit der Gesetzgebungsdebatte ins Auge gefaßten Freisetzungen
sorgten aber in vielen Ländern für Konfliktstoff, zumal sich nun mit
den Ökologen eine andere und ex professione besonders risikosensible Disziplin
in die Diskussion einschaltete. 63 Daraus folgte sowohl in den USA wie in der EG
eine gesetzliche Normierung, die viele - aber freilich nicht alle - der für eine ungewißheitsbasierte
Regulierung denkbaren Elemente enthält. 64 Die Regulierung,
insbesondere das Step-by-step-Prinzip, entspricht demnach tendenziell einer ökologischen
Modernisierung der Stufe 3. Dadurch wird zugleich die Reflexion
hypothetischer Risiken auf Dauer gestellt, allerdings weitgehend unter Ausschluß
der Öffentlichkeit. Insofern bleibt die Regulierung in prozeduraler Hinsicht hinter
den Anforderungen reflexiver Politik zurück. Gleichzeitig sind auch politische
Anstrengungen zu beobachten, die Freisetzungs-Richtlinie - aus ökonomischen
Gründen - in ihrem Gehalt auf eine erfahrungsbasierte Regulierung zurückzuführen.
65
11.4.2. Exkurs zur Gentherapie
Die Gentherapie ist - spätestens mit der Novellierung von 1993 - weitgehend vom
Anwendungsbereich des Gentechnikgesetzes ausgenommen (vgl. Kap. 9.1.3.).
Sie wird im öffentlichen Diskurs in der Bundesrepublik fast ausschließlich im
Hinblick auf den propagierten oder von der Öffentlichkeit hoffnungsfroh erwarteten
Erfolg thematisiert. Insofern ist hier Fraglosigkeit im Sinne der untersten Stufe
reflexiver Modernisierung vorherrschend.
auch mit Sozialwissenschaftlern und Vertretern der Öffentlichkeit besetzt wurden, sowie
zu einer Gesetzgebungsinitiative, die auf Bundesebene allerdings scheiterte.
61 Vgl. Bundesminister für Forschung und Technologie (Hrsg.): Richtlinien zum Schutz vor
Gefahren durch in-vitro neukombinierte Nukleinsäuren, 5. überarbeitete Fassung vom
28.5.1986 mit den Anhängen der GenTSV.
62 Vgl. oben, Kap. 5.
63 Vgl. Schomberg, Technology in Society 1993.
64 Entsprechend denkbare Erweiterungen werden oben, in Kap. 10 näher erläutert.
65 Vgl. oben, Kap. 3.2.3.
363

Die eingehendere Reflexion beschränkt sich daher auf die Fachöffentlichkeit.
Soweit die Gentherapie dort als für den einzelnen Patienten direkt nutzenversprechender
Heilversuch aufgefaßt wird, sind lediglich die mit den jeweiligen
Ansätzen verbundenen Belastungen für den Patienten selbst zu thematisieren. 66
Dies geschieht in Ethik-Kommissionen, die hier eine unmittelbare Risiko-Nutzen-
Abwägung vornehmen, die in unserem Schema der Reflexion auf Stufe 1, also der
Berücksichtigung der einzelfallbezogenen Nahfolgen entspricht. 67
Die Konzipierung als Heilversuch ist aber nicht unbestritten, weil bei 'austherapierten'
Krebspatienten, die derzeit am häufigsten als Testpersonen ausgewählt
werden, kaum mit einem direkten therapeutischen Nutzen zu rechnen ist.
Insofern findet also, wie bei jeder Neuentwicklung von medizinischen Methoden,
eine Ungleichverteilung des Risikos zwischen Patientengruppen statt, die früher,
d.h. mit weniger ausgereiften, oder später, d.h. mit verbesserten Therapieansätzen,
behandelt werden. Entsprechend wären dann die strengeren Bedingungen
der Arzneimittelprüfung anzuwenden, die eben auch garantieren sollen,
daß Testpersonen nicht zu Versuchen mit wissenschaftlich unausgereiften Methoden
herangezogen werden. Insofern als die Bestimmungen der Arzneimittelprüfung,
soweit dies überhaupt möglich ist, also auf eine Art 'intergenerationaler
Gerechtigkeit' abzielen, kann man sie als Reflexionsverfahren der zweiten
Stufe ansehen. Sie werden gegenwärtig in der Bundesrepublik bei gentherapeutischen
Versuchen aber allenfalls implizit angewandt.
Fraglich ist aber auch, inwieweit bei gentherapeutischen Versuchen Dritte, also
z.B. Krankenhauspersonal und Angehörige, durch infektiöse Vektoren gefährdet
werden können. Hier handelt es sich bei den derzeit verwendeten Vektoren um
hypothetische Risiken, die in den USA von den einschlägigen Sicherheitsausschüssen
auch thematisiert werden, während sie in der Bundesrepublik nur informell
und implizit diskutiert und berücksichtigt werden.
Zwar war bei dem von uns näher untersuchten Gentherapieversuch aufgrund
dessen interdisziplinärer Anlage ein hohes Maß an projektinterner Risikoreflexion
auf allen Stufen auszumachen. Aber diese Beobachtung läßt sich nicht systematisch
für anders organisierte Projekte und zukünftige Entwicklungen verallgemeinern.
Eine Dauerreflexion - jenseits der unmittelbaren Risiko-Nutzen-Abwägung
durch Ethik-Kommissionen - ist jedenfalls weder durch professionsinterne noch
durch gesetzliche Regeln sichergestellt.
66 Zur Diskussion Heilversuch, Arzneimittelprüfung und Drittbetroffenheit durch potentiell
infektiöse Vektoren vgl. oben, insb. Kap. 9.4.1.
67 Soweit man die Gentherapie als Heilversuch thematisiert, besteht im Sinne von Niklas
Luhmann auch kein Risikokonflikt, weil Entscheidung und Betroffenheit hier - durch die
aufgeklärte Zustimmung der Patienten - zur Deckung gebracht werden.
364

11.4.3. Das Gentechnikrecht
Im Hinblick auf die einzelnen Bestimmungen des deutschen Gentechnikrechts ist
zu berücksichtigen, daß die kontinentaleuropäische Rechtsdogmatik den konsistenten
und systematischen Einbau von Einzelgesetzen in den gesamten Korpus
des bestehenden Rechts verlangt. Daher ist schon a priori zu erwarten, daß nicht
alle Bestimmungen des Gentechnikrechts in eine einzige der entwicklungstheoretisch
unterschiedenen Stufen einzuordnen sind. Da aber mit der
Gentechnik nicht nur hypothetische, sondern auch bekannte Nah- und Fernfolgen
- also Reflexivitätsphänomene auf Stufe 1 und 2 - verbunden sind, ist es von der
Problemlage selbst her erforderlich, daß das Gentechnikrecht Reflexion und ökologische
Modernisierung auch auf den beiden unteren Stufen zu gewährleisten
versucht.
Rechtshistorisch besehen ist 'Gefahrenabwehr' die idealtypische Reaktionsweise
auf Stufe 1 (vgl. Kap. 4.2.). Sie richtet sich gegen unmittelbar bevorstehende
und sicher erkennbare Schadenswirkungen, bei denen sofort gehandelt
werden muß. Auch im räumlichen Sinne handelt es sich hierbei in aller Regel
zunächst um Nahfolgen. Hier wird die Verwaltung vom Gentechnikrecht - in
Konkordanz mit dem allgemeinen Verwaltungsrecht - ermächtigt und verpflichtet,
unmittelbar einzugreifen.
Die rechtlich von der Gefahrenabwehr zu unterscheidende 'Risikovorsorge' umfaßt
im Gentechnikrecht alle drei Reflexionsstufen, je nachdem, worauf sich die
Vorsorge bezieht. Dabei ist zunächst zu konstatieren, daß das Gentechnikgesetz,
ebenso wie andere modernere Umweltgesetze, keinen Unterschied zwischen
Nah- und Fernfolgen macht. 68 Denn in der Definition der Schutzziele sind keinerlei
räumliche oder zeitliche Begrenzungen für die Beurteilung der Folgewirkungen
vorgesehen. Auch in der Abstufung der Sicherheitsvorkehrungen je nach Risikoeinstufung
ist keine spezifische Umverlagerung der Risiken auf andere Territorien,
Umweltmedien, Zeiträume oder soziale Schichten zu erkennen. 69 Anders als
in vielen anderen Umweltgesetzen wird zunächst keine klassifikatorische Einschränkung
der Schadensdefinition vorgenommen: Nicht nur menschliches Leben,
Gesundheit und Eigentum, sondern darüber hinaus auch alle Tiere, Pflanzen und
68 Das liegt allerdings zum Teil auch in der 'Natur' der Sache: Einerseits sind transgene Organismen,
wenn sie einmal freigesetzt sind, in ihrem Ausbreitungsradius nicht zuverlässig
steuerbar. Insofern verbietet sich im Prinzip eine Strategie der 'hohen Schornsteine'. Andererseits
sind sie - anders als z.B. Plutonium oder Dioxin - relativ leicht durch Hitze oder
Desinfektionsmittel zu zerstören.
69 Daß das Laborpersonal besonders geschützt wird, liegt auch im öffentlichen Interesse, weil
es andernfalls als Ausscheider und Überträger von transgenen Mikroorganismen auftreten
würde.
365

die Natur in ihrem Wirkungsgefüge werden durch das Gesetz geschützt. Allerdings
sind bei den straf- und haftungsrechtlichen Bestimmungen schließlich doch
Abstufungen zwischen den Menschen unmittelbar oder nur mittelbar betreffenden
Folgen vorgesehen.
Eine Beschränkung ergibt sich aber insoweit, als das Gentechnikrecht und die
EG-Richtlinien nur territoriale Geltung besitzen. Das spricht für sich genommen
keineswegs gegen die Intention, globale Vorsorge treffen zu wollen, soweit dies
eben im Rahmen der eigenen Entscheidungsmacht möglich ist, zumal mit dem
Gentechnikrecht teilweise Wettbewerbsnachteile für den eigenen 'Standort' perzipiert
werden. 70
Anders als von den Kritikern der 'additiven Risikophilosophie' pauschal behauptet,
71 entsprechen einige Bestimmungen des Gentechnikrechts unserer Analyse
zufolge der dritten Stufe der Risikovorsorge. Das gilt sogar ansatzweise für
den Umgang im Geschlossenen System: Die Einbeziehung der Risikostufe 1 - mit
der definitionsgemäß kein bekanntes Risiko verbunden ist - macht nur Sinn, wenn
sie als Beobachtungsraum und Sicherheitsreserve im Hinblick auf bisher noch
unbekannte Risiken verstanden wird. 72 Außerdem sind die Bestimmungen zu
erwähnen, die eine permanente Neubewertung der Risikolage anhand der eigenen
Untersuchungsergebnisse und der einschlägigen Fachliteratur verlangen. 73 Auch
diese Bestimmungen implizieren, daß der Gesetzgeber hier auf bisher noch unbekannte
bzw. noch nicht abschließend einschätzbare Risiken abzielt.
Deutlicher erkennbar und weiterreichend ist allerdings die Berücksichtigung
hypothetischer Risiken bei der Freisetzung und Marktzulassung von transgenen
Organismen. 74 Hier gilt das Fall-zu-Fall- und Schritt-für-Schritt-Prinzip im Sinne
inkrementalistischen Lernens, gerade weil der Gesetzgeber nicht a priori und
abschließend befinden wollte, welche Organismen bei der Freisetzung als riskant
zu gelten haben und welche nicht. Vorgesehen ist also ein vorsichtiges Tasten ins
Ungewisse hinaus, wobei die Ergebnisse der einzelnen Schritte und zurückliegender
Fälle je erneut im Verwaltungsverfahren zu bewerten sind. Dabei
sind auch die Kriterien der Risikobewertung mangels einschlägiger Erfahrungen
70 Zur Diskussion und Differenzierung vgl. Kap. 10.1.8. Es ist in dieser Hinsicht allerdings
verwunderlich, daß die USA und die EG die Aushandlung eines weltweiten 'Biosafety Protocol',
wie es vor allem von Nicht-OECD-Staaten gefordert wird, verzögern (vgl. Kap.
3.2.4.). Diese Handlungsweise wirft den Verdacht auf, daß die Drittweltländer hier weiterhin
im Interesse der Industrieländer - ihrer Bevölkerung wie ihrer Konzerne - als de facto
restriktionsfreies Testareal genutzt werden sollen (vgl. auch Stone, Science 1994).
71 So Bonß et al., Kontext, 1992; zum Begriff der 'additiven Risikophilosophie' vgl. oben,
Kap. 2.3.3.
72 Vgl. oben, Kap. 10.2.1, Kap. 7, Kap. 2.4.
73 § 6 Abs. 1 und 2 GenTG, § 21 Abs. 3 und 5 GenTG, sowie §§ 4ff. GenTSV; vgl. Kap. 5.
74 Vgl. oben, Kap. 8.
366

sehr allgemein und auslegungsbedürftig gefaßt. 75 Entsprechend gibt es hier bisher
- im Unterschied zum Umgang im Geschlossenen System - auch keine Eingruppierung
in vorab festgelegte Risikoklassen. 76
Widersprüche ergeben sich hier im deutschen Gentechnikrecht aber beispielsweise
77 insofern, als bei der Genehmigung der einzelnen Fälle und Schritte
jeweils ein Genehmigungsanspruch besteht, soweit nach dem 'Stand von Wissenschaft
und Technik' keine Risiken bekannt sind. Demgegenüber sollte der Sinn
des Gesamtverfahrens - also der fall- und schrittweise vollzogenen Prüfung - aber
gerade darin bestehen, Risikowissen über den jeweiligen Erkenntnisstand hinaus
zu generieren. Durch den Genehmigungsanspruch des Antragstellers werden hier
der Verwaltung - zumindest vom Buchstaben des Gesetzes her - die Hände gebunden,
die Abfolge und die Prüfaufträge für die einzelnen Fälle und Schritte
systematisch zu planen. 78
Neben diesen Widersprüchen, die sich durch Rückfälle auf die zweite Stufe,
nämlich die gewißheitsorientierte Denkweise ergeben, ist darüber hinaus auf die
bereits dargelegten Defizite im Hinblick auf die Generierung von Risikowissen
hinzuweisen. 79 Unzureichend sind auch die prozeduralen Vorkehrungen zur Herstellung
eines expliziten sozialen Konsenses im Sinne reflexiver Politik. Für die
Entscheidung von Wertfragen, wie sie sich gerade an der kognitiv nicht mehr
überschreitbaren Grenze des jeweiligen Noch-Nicht-Wissen-Könnens deutlich
entfalten, sind im Gesetz keine angemessenen Verfahren vorgesehen. 80
11.4.4. Verwaltungsverfahren in Deutschland
Gesetze sind allerdings nur wirksam, wenn und soweit sie auch umgesetzt werden.
Insofern ist es möglich, daß gesetzlich intendierte Dauerreflexion aufgrund
von Implementierungsdefiziten vernachlässigt, deformiert oder stillgestellt wird.
Umgekehrt ist allerdings auch denkbar, daß im Rahmen von Verwaltungsverfahren
aufgrund besonderer Legitimationszwänge Reflexion stattfindet, die vom
Gesetzgeber nicht intendiert war.
Hier ist anhand unserer empirischen Ergebnisse zu konstatieren, daß das Gentechnikgesetz
in Deutschland mit erheblichem bürokratischem Aufwand vollzogen
wird, weil die Verwaltung eine Skandalisierung durch eine als in diesem
75 Vgl. die Anlagen zur GenTVfV.
76 Eine solche wird aber gelegentlich vorgeschlagen (Sinemus, Risikoanalyse, 1995;
Goy/Duesing, Bio/Technology 1996).
77 Zu einem weiteren gravierenden Widerspruch vgl. z.B. Kap. 8.5.2.
78 Vgl. insb. Kap. 8.8. und Fn. 100 in Kap. 8, sowie Kap. 10.2.5.2.
79 Vgl. im einzelnen Kap. 10.2.
80 Vgl. insb. Kap. 10.1.6. und 10.3.
367

Punkt besonders wachsam wahrgenommene Öffentlichkeit befürchtet. 81 Es erfolgt
daher eine sorgfältige Reflexion der bekannten Risiken zumindest auf Verwaltungsebene
und eine relativ, d.h. im Verhältnis zum Vollzug sonstigen Umweltrechts,
minutiöse Überwachung der organisatorischen und technischen Sicherheitsvorkehrungen.
Die Vorsorge gegenüber bekannten Risiken läßt sich für
die Verwaltung - unter der Bedingung ausreichender Ressourcen, die in diesem
Fall vorhanden sind - relativ leicht in Routineoperationen übersetzen.
Sie verharrt also in der Gewißheitssemantik, während ein Umschalten auf Ungewißheitssemantik
jedenfalls in öffentlichen Stellungnahmen kaum zu beobachten
ist. 82 Der Ausschluß von Ungewißheit kann in der gewohnten Beschwichtigungsrhetorik
83 oder in der inädaquaten Wahl von Sicherheitsmaßnahmen zum
Ausdruck kommen, indem dann transgene Organismen generell wie Gefahrstoffe
behandelt werden, während in Abwesenheit bekannter Gefahren Maßnahmen zur
Aufklärung von Ungewißheit das Mittel der Wahl sein sollten. 84 Bei prohibitiven
Maßnahmen auf der Basis vermeintlicher Gewißheit gerät die Verwaltung mit den
betroffenen Wissenschaftlern in Konflikt, die dann die Kompetenz der Verwaltung
und die Sinnhaftigkeit des Gesetzes anzweifeln und es dann nur in seinen
von der Verwaltung tatsächlich kontrollierbaren Aspekten befolgen.
Diese Verfahrens- und Reaktionsweisen liegen im Rahmen bürokratischer Rationalität
zwar nahe, sie werden aber auch durch die oben schon angesprochenen
Widersprüchlichkeiten im Gesetz sowie die vorherrschende Rechtsauslegung
begünstigt, die der Kategorie der 'Ungewißheit' ebenfalls keinen spezifischen
Status einräumt, sondern sie entweder im Vorsorgebereich aufgehen oder im
rechtsfolgenfreien Restrisiko verschwinden läßt. Ungewißheit läßt sich aber auch
gegenüber einer Öffentlichkeit, die - je nach politischer Stimmungslage - entweder
mit dem Ruf nach prohibitiven Maßnahmen oder nach schlichter Deregulierung
reagiert, nur schwer vertreten. Andererseits birgt das Beharren auf Gewißheitssemantik
aber das Problem, daß die Verwaltung mit ihren Stellungnahmen in
Widerspruch zu der mittlerweile auf Ungewißheitssemantik sich umstellenden
81 Vgl. insb. Kap. 7.3.5. und Kap. 8.7.
82 Die beiden in Kapitel 8 angeführten Interviews mit Verwaltungsvertretern scheinen hier
zwar eine andere Sprache zu sprechen. Dabei ist aber zu bedenken, daß wir diese beiden
Verwaltungsvertreter ausgesucht hatten, weil wir mehr über den Umgang mit Ungewißheit
erfahren wollten und von beiden wußten, daß sie sich anders als der Mainstream äußern.
83 "Es werden alle sicherheitsrelevanten Aspekte nach Antragseingang gemäß den nach Gentechnikrecht
vorgegebenen Kriterien geprüft und bewertet. Es sind daher keine gentechnisch-rechtlichen
Schäden aufgetreten und auch nicht zu erwarten." Brief des Robert-
Koch-Instituts vom 7.6.1995 an den Autor (B.G.). Weil das Zitat so schön ist, wird es hier
wiederholt (vgl. Kap. 8, S. 253).
84 Vgl. Kap. 10.1.5.
368

Diskussion in der Fachöffentlichkeit gerät, 85 erkenntnistheoretisch leicht angreifbar
ist und beim Eintreten gegenteiliger empirischer Evidenzen auch vor einem
breiteren Publikum unglaubwürdig wird.
Denn in der internationalen fachöffentlichen Diskussion zur Gestaltung des
Step-by-step-Prinzips zeigen sich die Lücken einer rein szientistischen Risikoabschätzung
umso deutlicher, je mehr man sich der Grenze des Noch-Nicht-
Wissen-Könnens anzunähern versucht. 86 Auch ein Industrievertreter bemerkt:
"Within the precautionary approach, one can not guarantee full safety of an application."
87 Der Übergang zum nächsten Schritt läßt sich nicht allein wissenschaftlich
ableiten, sondern stellt zugleich eine normative Entscheidung dar. Dies
wurde auch auf politischer Ebene, z.B. im Rahmen von Expertentreffen der
OECD, teilweise eingeräumt und zeigt sich auch daran, daß im Koordinierungsgremium
der EG bei der Marktzulassung transgener Organismen häufig
abgestimmt, d.h. auf ein politisches Entscheidungsverfahren zurückgegriffen werden
muß.
Zugleich erschwert die Gewißheitssemantik aber auch eine sinnvolle Einbeziehung
der Öffentlichkeit. Denn für deren Einflußnahme ist kein Raum gegeben,
wenn die Ergebnisse immer schon rechtlich und wissenschaftlich vorentschieden
sind. Insofern kann es auch nicht verwundern, wenn die Verfahren zur Öffentlichkeitsbeteiligung
zu Konfrontationsritualen ausarten und für alle Seiten frustrierend
sind. 88 Denn erst durch das Umschalten auf Ungewißheitssemantik werden
die rechtlich nicht im Detail normierbaren Wertentscheidungen erkennbar, die gegenwärtig
implizit von der Verwaltung getroffen werden, 89 bei denen aber eine
Einbeziehung der Öffentlichkeit nicht nur sinnvoll, sondern aus demokratietheoretischen
Gründen auch erforderlich wäre. Im Ergebnis ist jedenfalls festzuhalten,
daß es der Verwaltung in Deutschland bisher zumindest nicht gelungen ist, den
anhaltenden Protest gegen die Freisetzung in einen konstruktiven Dialog einzubinden.
11.4.5. Europäischer Vergleich (am Beispiel Dänemarks)
Vergleichbare Probleme mit der Implementierung des Gentechnikrechts sind in
anderen Mitgliedstaaten der EG in dieser Form nicht aufgetreten. Dies scheint in
den Ländern, in denen es wenig öffentliche Aufmerksamkeit für dieses Thema
85 Vgl. Kap. 8.4.
86 Vgl. Kap. 8.4.
87 Rüdelsheim, Does, 1995, S. 28. Rüdelsheim ist Vertreter der belgischen Firma Plant Genetic
Systems.
88 Vgl. Kap. 5.10. und Kap. 8.
89 Vgl. Kap. 10.1.6.
369

gibt, vor allem daran zu liegen, daß die EG-Richtlinien bisher eher nachlässig
implementiert wurden. Für die südlichen EG-Länder und mit Abstrichen auch für
Frankreich gilt, daß hier die Reflexion von Umweltproblemen noch auf Stufe 1
und 2 verharrt. 90 In Dänemark 91 jedoch, wie auch in abgeschwächter Form in
anderen nördlichen EG-Ländern, 92 in denen es zumindest anfänglich starken Protest
gab, scheint einiges darauf hinzudeuten, daß man dort Ungewißheiten eher
einräumt und sie entsprechend durch expliziten gesellschaftlichen Konsens zu
überbrücken versucht. So wurde das dänische Gentechnikgesetz nicht mit der
Gefährlichkeit, sondern mit der relativen Unwissenheit gegenüber den Auswirkungen
der Gentechnologie begründet. 93 Hiergegen vorgebrachte Partialinteressen
94 stießen in der dänischen Konsenskultur auf Unverständnis, und zwar selbst
bei denjenigen Parlamentariern, die die Gesetzesinitiative inhaltlich nicht unterstützten.
Dieser Konsenskultur entsprechend sind auch die Entscheidungsprozeduren im
dänischen Gentechnikgesetz gestaltet: Umweltschutzorganisationen, Wissenschaft,
Industrie und Parlamentsausschüsse werden regelmäßig in die Beratungen
einbezogen. Zu den Schutzzielen des dänischen Gentechnikgesetzes gehört
auch eine 'nachhaltige gesellschaftliche Entwicklung'. Dementsprechend
werden 'unerwünschte Effekte' nicht nur unter wissenschaftlichen, sondern auch
unter politischen Aspekten diskutiert. Das dänische Parlament stellte darüber
90 Das gilt also insbesondere für Italien, Spanien, Portugal und Griechenland (Levidow/Carr,
S&PP 1996). Für Frankreich liegen keine direkten Untersuchungsergebnisse zur Öffentlichkeitsbeteiligung
vor. Aus einem anderen Bericht über die Implementierung der Freisetzungs-Richtlinie
(Bergschmidt, Comparative, 1995) und aus Hintergrundgesprächen ergibt
sich, daß die Öffentlichkeit sich zwar kaum für das Thema interessiert, aber auf administrativer
Ebene dennoch ein relativ konsequenter Vollzug zu beobachten ist.
91 Vgl. im folgenden Toft, Denmark, 1995; sowie Int. Nr. 24.
92 Dies gilt insbesondere auch für die Niederlande, mit Abstrichen für Großbritannien. Österreich
und Luxemburg verfolgen eine ziemlich klar ablehnende Haltung, haben aber auch
kaum eine eigene Biotechnologie-Industrie. Für die Niederlande vgl. Schomberg, Laborious,
1996.
93 1985 startete NOAH, der dänische Ableger der internationalen Umweltschutzorganisation
Friends of the Earth, eine Protestkampagne gegen die Gentechnik. Anders als deutsche Initiativen
forderte NOAH allerdings kein Verbot, sondern stellte lediglich Fragen betreffs der
Risikoabschätzung und der Verantwortungsstrukturen. Diese Fragen konnten zum damaligen
Zeitpunkt weder von der Biotechnologie-Industrie, die in Dänemark stark vertreten
ist, noch von den Behörden befriedigend beantwortet werden. Das dänische Parlament reagierte
schnell, indem es - anfänglich gegen den Willen der Minderheitsregierung - innerhalb
eines halben Jahres ein relativ restriktives Gentechnikgesetz erließ.
94 Novo, ein großer Biotechnologie-Konzern und wichtiger Arbeitgeber in Dänemark, hatte
gegen die Gesetzesinitiative opponiert und mit dem Abzug von Produktionsanlagen gedroht.
370

hinaus Mittel bereit, um eine breite Informations- und Diskussionskampagne zu
initiieren und zwei Konsensus-Konferenzen abzuhalten. 95 Außerdem ist die dänische
Wissenschaft - gemessen an der Wirtschaftskraft des Landes - ausgesprochen
aktiv an der internationalen Sicherheitsforschung zur Biotechnologie
beteiligt. 96
Im Ergebnis ist festzustellen, daß die Gentechnik in Dänemark zwar dauerhaft
diskutiert wird, regelrechter Widerstand und andere verhärtete Konfliktformen
wie in Deutschland aber bisher nicht zu beobachten sind. Bis 1994 wurde in Dänemark
exakt die gleiche Anzahl von Freisetzungsversuchen genehmigt wie in
Deutschland (11), wobei allerdings zu berücksichtigen ist, daß Dänemark nur ein
sehr kleines Land ist. Den viel folgenreicheren Marktzulassungen stehen die dänischen
Vertreter im zuständigen EG-Ausschuß aber weitaus kritischer gegenüber
als etwa die deutschen Behördenvertreter. Man kann die Opposition der dänischen
Behörden auf EG-Ebene auch als Versuch interpretieren, den nationalen
Konsens durch Verlagerung des Konflikts auf die internationale Ebene zu wahren.
Im Vergleich beider Länder ist festzustellen, daß sich in Dänemark reflexive
Modernisierung anders darstellt als etwa in der Bundesrepublik, indem einerseits
die Generierung von Risikowissen im Land aktiver betrieben und bei europäischen
Verwaltungsentscheidungen eingefordert wird und zugleich versucht wird,
im Hinblick auf die stets verbleibende und eben auch offen eingeräumte Ungewißheit
eine möglichst breite und informierte Zustimmung der Bevölkerung einzuwerben.
Allerdings ist zu berücksichtigen, daß in Dänemark, wie in allen kleineren
und sozialstrukturell vergleichbaren europäischen Ländern, die politische
Kultur als Konsensdemokratie ausgeprägt ist, während in den großen Territorialstaaten
das Prinzip der Konkurrenzdemokratie vorherrschend ist, das ein
Umschalten auf Ungewißheitssemantik offenbar beträchtlich erschwert.
11.4.6. Forschungsorganisation
Und wie zeigen sich nun Phänomene reflexiver Modernisierung auf der Ebene der
Forschungsorganisation? Einerseits sollte die moderne Wissenschaft aufgrund der
von Robert Merton konstatierten Norm der 'organisierten Skepsis' mit dem Phä-
95 Interessant ist in diesem Zusammenhang auch, daß bei den EG-weit wiederholten Meinungsumfragen
zur Biotechnologie in allen anderen Ländern die Glaubwürdigkeit staatlicher
Behörden als sehr niedrig und die der Verbraucher- und Umweltorganisationen als
sehr hoch eingeschätzt wird, während in Dänemark die Skepsis gegenüber der Verwaltung
deutlich geringer ausfällt (vgl. INRA, Opinions, 1991, S. 72ff.; INRA, Biotechnology,
1993, S. 83ff.).
96 Katzek/Wackernagel, Stand, 1991, S. 70.
371

nomen der Ungewißheit vertraut sein. Andererseits ist gerade bei der Genforschung
eine frühzeitige und dynamische Verflechtung mit Verwendungsinteressen
zu beobachten. Aber auch ohne diese Verflechtung könnte man ihr, wie jedem
anderen Forschungszweig, ein Eigeninteresse an einer autonomen und möglichst
unbehinderten Selbstentfaltung unterstellen. 97
Und in der Tat bezieht Merton seinen Befund nur auf Skepsis im Hinblick auf
die Ungewißheit der Ergebnisse, nicht auf deren Nebenfolgen. Aussagen über die
Nebenfolgen der eigenen Forschung macht ein Forschungszweig in der Regel nur
dann, wenn er damit in der (Fach-)Öffentlichkeit konfrontiert wird. Wenn er dann
behauptet, daß er überraschende Nebenfolgen mit Gewißheit ausschließen könnte,
folgt er seinem Entfaltungsinteresse.
Aber prekär sind solche Aussagen für Wissenschaftler immer, weil sie mehr als
andere Professionen gerade von der Revidierbarkeit von Aussagen, die Neuem
erst Platz schafft, leben. Aufgrund der Differenzierung der Disziplinen werden die
Nebenfolgen des einen Forschungszweigs zum Gegenstand des anderen Forschungszweigs,
der dann gelegentlich sogar mit größerer Kompetenz die Sicherheitsbehauptungen
in Zweifel ziehen kann.
Diesem merkwürdigen Paradox unterliegt die Genforschung insbesondere
dann, wenn sie sich selbst auf Sicherheitsforschung einläßt: 98 Wenn diese überraschende
Ergebnisse zeitigt, ist sie wissenschaftlich interessant, behindert aber die
Entfaltungsinteressen - zumindest dann, wenn keine schnelle Abhilfe in Form
einfacher und wenig behindernder Sicherheitsmaßnahmen zur Verfügung steht.
Wenn sie keine überraschenden Ergebnisse vorweisen kann, ist sie erstens 'langweilig'
und zweitens auch kein Sicherheitsbeweis, denn Sicherheit kann man sowieso
nicht beweisen. Insofern kann es nicht verwundern, wenn Sicherheitsforschung
für den jeweils betroffenen Forschungszweig selbst nicht
besonders attraktiv ist, sondern nur für andere Subdisziplinen, wie z.B. die Ökologie,
die daraus sowohl innerwissenschaftliche Reputation als auch außerwissenschaftliche
Anerkennung schöpfen können.
Daß Forschungsorganisationen, jedenfalls auf hoher Ebene, hier wenig Problembewußtsein
entwickeln, scheint sich zumindest in ihren auf Gewißheitssemantik
rekurrierenden und von einseitigen Partialinteressen geprägten Stellungnahmen
gegenüber der Öffentlichkeit zu zeigen. Der inter- und intradisziplinäre
Diskurs in der (Fach-)Öffentlichkeit spiegelt sich darin nicht wider. So
behauptete die Deutsche Forschungsgemeinschaft (DFG) jüngst in einem Memorandum
zur 'Forschungsfreiheit' pauschal, daß es keine unvorhersehbaren, 'synergistischen'
Risiken bei der Genforschung gäbe:
97 Vgl. Kap. 7.1.; vgl. Mayntz/Scharpf, Ansatz, 1995, S. 54f.
98 Vgl. Kap. 8.7.2.
372

"Kritiker der Gentechnik halten allerdings weiterhin [das] 'additive Modell' der Risikobewertung
für nicht ausreichend; sie verweisen auf ein sogenanntes 'synergistisches
Modell', in welchem Gen und Empfängerorganismus 'mehr' als die Summe
ihrer jeweiligen Eigenschaften darstellen. Dieses 'Mehr' wird als das biologische
Restrisiko oder als das gentechnische Risiko bezeichnet. Hinweise auf die Existenz
eines solchen Risikos gibt es bis heute nicht." 99
Mitglied der Arbeitsgruppe, die diese Schrift verfaßte, war Ernst Ludwig Winnacker,
100 der in einer eigenen Monographie drei Jahre zuvor weitaus differenzierter
feststellte:
"Synergistische Gen-Wirkungen sind ihr [der biologischen Wissenschaft] ... keineswegs
neu. ... Derartige Phänomene, in denen die Gesamtwirkung, die von einem
Gen oder einem von ihm abgeleiteten Eiweißmolekül ausgeht, mehr darstellt als die
Summe der erwarteten Einzeleffekte, müssen also auch in die Bewertung von Sicherheitsfragen
richtig eingehen. Da sie jedoch keineswegs immer auftreten ..., muß
sehr sorgfältig nach dem 'wann' und dem 'wo' gefragt werden. ..." Und er fährt dann
fort: "So können wir insgesamt das Problem der biologischen Sicherheit sowohl in
der Laborpraxis als auch im Produktionsbereich im Prinzip als gelöst betrachten,
wobei uns aber diese Gewißheit niemals daran hindern sollte, auf der Hut zu sein
..." 101
Die Vereindeutigung - man könnte auch sagen: Verdrehung - dieses stärker abwägenden
und tendenziell auf Ungewißheitssemantik umgestellten Befunds durch
das Memorandum der DFG könnte der Vorstellung geschuldet sein, daß man in
einer Konkurrenzdemokratie nur mit Gewißheitssemantik und polarisierenden
Zuspitzungen gehört wird und Einfluß gewinnen kann. Man untergräbt damit aber
auch die eigene Glaubwürdigkeit, die allerdings eine notwendige Voraussetzung
wäre, wenn die Öffentlichkeit auf die andererseits behauptete Selbstregulierung
der Forschung 102 vertrauen sollte.
Die Wissenschaftsorganisationen stecken hier in einem grundsätzlichen Dilemma:
Äußern sie sich in abwägender, unverkürzter und für Laien schwer verständlicher
Form, wirft man ihnen - auch von seiten der etablierten und technologieemphatischen
Politik - vor, daß sie im 'Elfenbeinturm' verharrten und ihrem
Auftrag zum Dialog mit der Öffentlichkeit nicht nachkämen. 103 Äußern sie sich
dagegen in medienwirksamer Form, werden sie des Dogmatismus und der Ver-
99 DFG, Forschungsfreiheit, 1996, S. 26; vgl. die im Tenor ähnliche Stellungnahme der Max-
Planck-Gesellschaft zum Gentechnikgesetz (MPG, Schwerwiegende, 1992).
100 DFG, Forschungsfreiheit, 1996, S. VII.
101 Winnacker, Faden, 1993, S. 267ff..
102 DFG, Forschungsfreiheit, 1996, S. 14ff.
103 "Renitent", Frankfurter Allgemeine Zeitung vom 27.3.1996, S. N1; vgl. dazu auch den
Leserbrief "Unfairer Renitenzvorwurf" in der FAZ vom 16.4.1996, S. 8.
373

kündigung von Halbwahrheiten bezichtigt. Dasselbe Problem stellt sich auch für
Kritiker, die meist selbst Wissenschaftler sind, wenn sie in direkter face-to-face
Kommunikation seriös und differenziert und in den Massenmedien oder bewegungsnahen
Foren verkürzt und polemisch argumentieren (müssen). 104
Dennoch entwickelt sich hinter den Kulissen der Massenkommunikation, in der
die Argumente in sich wechselseitig ausschließender Gewißheit präsentiert werden,
ein ungewißheitsbasierter Diskurs, der aber, anders als z.B. korporatistisches
Bargaining oder andere arkane Absprachen, prinzipiell öffentlich bleibt: Es gibt
keine formellen Zugangsbeschränkungen und vor allem keine Geheimhaltungsabsprachen.
Dadurch vermischen sich aber häufig Elemente beider Diskurse, wenn
Akteure mit inkongruenten Situationsdefinitionen aufeinandertreffen oder zur
Vermeidung kognitiver Dissonanz auch beim Wechsel der Arena 'ihre' - gewißheits-
oder ungewißheitsbasierte - Semantik beibehalten.
Eine spezifische Form, die Ambivalenz zwischen der am Eigeninteresse orientierten
Gewißheitssemantik und der am Wissenschaftsethos der (organisierten)
Skepsis orientierten Ungewißheitssemantik zu überbrücken, besteht in der von
seiten reflektierterer Befürworter aufgestellten Behauptung, daß die Gentechnik -
soweit nach dem Stand der Wissenschaft derzeit abschätzbar - keine besonderen
Risiken oder Ungewißheiten berge. Zwar wird hier wieder auf den Stand des
Wissens rekurriert und insofern auf der Metaebene wieder mit Gewißheitssemantik
operiert, andererseits werden aber auf der Aussageebene Ungewißheiten
durchaus eingeräumt. Allerdings werden diese durch Vergleich mit anderen in der
Biologie bestehenden Ungewißheiten nivelliert. 105
Neben dem Konflikt zwischen sich gegenseitig ausschließenden, also zwischen
prohibitiven und permissiven Gewißheitssemantiken, ergeben sich dann drei weitere,
allerdings abgeschwächte Konfliktformen, nämlich zwischen prohibitiver
Gewißheitssemantik und tendenziell permissiver Ungewißheitssemantik 106 , zwischen
permissiver Gewißheitssemantik und tendenziell prohibitiver Ungewißheitssemantik
107 , sowie zwischen den beiden Formen der Ungewißheitssemantik
(vgl. Schaubild 2, S. 375).
Diese Komplikationen finden sich nicht nur auf der Ebene öffentlicher Kommunikation,
sondern auch beim Vollzug des Gentechnikgesetzes, soweit es um
104 Willmitzer, Gentechnologie, 1994.
105 Vgl. Kap. 2.3. sowie Kap. 7 - 9.
106 Eine tendenziell permissive Ungewißheitssemantik wird z.B. von den Veranstaltern der
vom Wissenschaftszentrum Berlin organisierten Technikfolgenabschätzung zu herbizidresistenten
Kulturpflanzen propagiert (Daele et al., Bewertung, 1994).
107 Eine tendenziell prohibitive Ungewißheitssemantik wird z.B. von uns im rechtspolitischen
Kapitel (Kap. 10) propagiert.
374

die Umsetzung ungewißheitsbasierter Regelungsaspekte geht. 108 Hier treffen
Verwaltungsvertreter mit den entsprechenden Vollzugsstilen auf Genforscher mit
unterschiedlichen Sicherheitsüberzeugungen. Allerdings ist bei den Verwaltungsvertretern
hier die Schwankungsbreite zwischen prohibitiven und permissiven
Haltungen durch das Gentechnikgesetz eingeschränkt, und Genforscher
mit deutlich prohibitiven Einstellungen werden wahrscheinlich kaum für längere
Zeit auf diesem Gebiet arbeiten (können) und eher ins Lager der Kritiker überwechseln.
In der Kombinatorik des Zusammentreffens sind Mißverständnisse,
Frustrationen und Konflikte, aber auch Kontrolldefizite programmiert, zumindest
soweit es die o.g. ungewißheitsbasierten Aspekte des Gentechnikgesetzes anbetrifft.
109
Vieles deutet also darauf hin, daß in der Auseinandersetzung zwischen Verwaltungsvertretern
und Genforschern eine sinnvolle Umsetzung ungewißheitsbasierter
Regelungen teilweise blockiert wird. Das gilt insbesondere für Vorsorgemaßnahmen,
deren Einhaltung von außen nicht effektiv zu kontrollieren ist
und deren Wirkung daher von Einsicht und Vertrauen abhängig ist. 110 Die Mißverständnisse
und Konflikte waren in dem sich nach 1989 verändernden politischen
Umfeld Anlaß nicht nur für die Novellierung des Gentechnikgesetzes im
Jahr 1993, sondern auch für die weitergehenden Forderungen der Bundesregierung
nach einer Lockerung der EG-Richtlinien. Andererseits gibt es auch
Anzeichen, daß die Genforscher aus eigenem Antrieb - und manchmal trotz tendenziell
kontraproduktiver Verwaltungsmaßnahmen - selbstregulativ tätig werden.
Schaubild 2: Entschärfte Konfliktdynamik beim Übergang zu Ungewißheitssemantiken
108 Die folgenden Ausführungen gelten also nicht für Vorsorgemaßnahmen gegen bekannte
Risiken, deren Erforderlichkeit von niemandem bestritten wird.
109 Vgl. Kap. 7.6.
110 Z.B. die Meldung unerwarteter Vorkommnisse nach § 6 und § 21 GenTG.
375

Prohibitive
Gewißheit
Permissive
Gewißheit
Prohibitive
Ungewißheit
Permissive
Ungewißheit
Die Initiative dazu scheint von Einzelpersonen auszugehen oder sich aus interdisziplinären
Kooperationen zu ergeben. Sie ist aber kaum auf der Ebene der hier
relevanten Forschungsorganisationen, z.B. der Universitäten, institutionalisiert.
Entsprechende organisationsrechtliche Vorgaben des Gentechnikgesetzes, die im
Sinne von 'checks and balances' - z.B. zwischen Projektleitern und Sicherheitsbeauftragten
- auf interorganisationale Dauerreflexion abzielen, scheinen zumindest
bei Universitäten ins Leere zu laufen. Allerdings gibt es Industriebetriebe, die auf
die Ausbildung organisationsinterner Öffentlichkeiten, einen ernsthaften Dialog
mit externen Kritikern und eine relativ straffe Umsetzung betriebsinterner Sicherheitsforschung
hinarbeiten. 111 Für die Ausbildung organisationaler Lernbereitschaft
gerade bei der Industrie gibt es zwei Gründe: Erstens bieten die dort anzutreffenden
Organisationsbedingungen, insbesondere die - im Unterschied zur
Universität - relativ klaren und verbindlichen Kommunikationsbeziehungen, dafür
günstige Voraussetzungen. Zweitens sind kommerzielle Unternehmen vom
Wohlwollen der Öffentlichkeit sehr viel direkter abhängig als staatlich getragene
Forschungsorganisationen.
In den Universitäten scheint es aber auch auf informeller Ebene in der Regel
wenig Diskussionen über Forschungsfolgen zu geben. Das ist insofern erstaunlich,
als wir innerhalb der einzelnen Projekte relativ große Unterschiede zwischen
den diesbezüglichen Vorstellungen der einzelnen Mitarbeiter feststellen konnten.
Vorsorgemaßnahmen gegenüber bekannten wie unbekannten Risiken beschränken
sich weitgehend auf entsprechende Handlungsroutinen, die von der informellen
oder formellen Hierarchie bestimmt sind und von den einzelnen Mitarbeitern
kaum hinterfragt werden. Nur im Hinblick auf einen interdisziplinären und neu
etablierten Handlungskontext zur Gentherapie, der durch formelle Bestimmungen
111 Vgl. Kap. 7.4. und 8.3.
376

auch kaum geregelt ist, wurde uns aktuell 112 von entsprechenden Diskussionen
berichtet.
Auf der individuellen Ebene war auffällig, daß erfahrenere Forscher gegenüber
unseren Fragen nach bisher noch ungewissen Folgen weitaus responsiver waren
als die weniger erfahrenen, meist jüngeren Mitarbeiter. Das scheint vor allem
daran zu liegen, daß erstere stärker in fachöffentliche und öffentliche Diskussionen
involviert sind und daher schon öfter mit dieser Fragestellung konfrontiert
waren. Das private Umfeld scheint dagegen weder bei den erfahreneren noch bei
den 'jüngeren' Forschern - anders als bei anderen ökologierelevanten Themen 113 -
eine stärker sensibilisierende Rolle zu spielen. Die erfahreneren Forscher scheinen
die in den Interviews teilweise dokumentierte Responsivität wenn schon nicht
über projektinterne Diskussionen, so doch durch eine entsprechende Gestaltung
der laborübergreifenden Forschungsroutinen umzusetzen - soweit ihnen das praktikabel
erscheint. Spezifischere Fragen nach je erneut im einzelnen Experimentalkontext
möglichen Risiken werden jedoch von den weniger erfahrenen, aber oft
viel unmittelbarer in die tägliche Laborarbeit involvierten Forschern offenbar
kaum gestellt - ansonsten hätten sie die diesbezüglichen Interviewfragen wohl
ergiebiger beantworten können.
Vielfach wird von den erfahrenen und responsiven Forschern aber auch darauf
hingewiesen, daß Vorsorgemaßnahmen im Hinblick auf nicht näher spezifizierbare
Ungewißheiten nicht praktikabel seien. Allerdings korrespondiert diese
Einsicht dann im allgemeinen mit einer etwas größeren Aufgeschlossenheit gegenüber
der Einbeziehung der Öffentlichkeit, als dies bei weniger responsiven
Forschern der Fall ist.
Bei dieser Synopse unserer empirischen Ergebnisse ist allerdings dreierlei zu
berücksichtigen:
- Wie bei qualitativen Studien unumgänglich, beruht sie auf einer kleinen Zahl
von Fällen und Interviews.
- Es haben uns, wie auch an den nicht ganz einfachen und im Bereich der Industrie
weitgehend gescheiterten Vorverhandlungen deutlich wurde, wahrscheinlich
nur Projektleiter Feldzugang gewährt, die ohnehin der kritischen Öffentlichkeit
gegenüber aufgeschlossener sind.
- Ungewißheit beim Umgang mit Forschungsfolgen wurde meistens erst auf
intensivere Nachfragen hin eingeräumt.
112 In einem Labor berichteten Mitarbeiter, die schon länger dabei waren, auch von entsprechenden
Diskussionen aus der Anfangszeit, als die Gentechnologie in Deutschland noch
eine relativ 'junge' Methode und noch nicht gesetzlich reguliert war.
113 Vgl. Heine/Mautz, Öffnung, 1995; Schülein et al., Manager, 1994.
377

Daher können diese Aussagen auch nicht für 'die' Genforschung verallgemeinert
werden.
11.5. Perspektiven reflexiver Modernisierung
Im folgenden soll nun versucht werden, auf der Basis der vorgelegten empirischen
Ergebnisse einige Schlußfolgerungen für die Entwicklung und die soziologische
Beobachtung moderner Gesellschaften unter den Bedingungen reflexiver
Modernisierung zu ziehen.
11.5.1. Reflexive Akteure oder reflexive Institutionen?
Zunächst ist also zu fragen, auf welchen Ebenen Reflexion auftritt und dauerhaft
wirksam wird - auf der Ebene der Diskurse, der Institutionen, oder der organisierten
und individuellen Akteure. Wenn man sich dieser Frage aus der Perspektive
der Akteure nähert, ist hier zunächst an den altbekannten Widerspruch zwischen
Aktion und Reflexion zu erinnern: Wer sich zum Handeln entschließt, muß die
Reflexion der Nebenfolgen an irgendeinem Punkt abbrechen. Denn je mehr ungewisse
oder unerwünschte Nebenfolgen man nicht nur zu bedenken, sondern
auch zu berücksichtigen sucht, umso enger wird der Korridor möglicher Handlungsoptionen.
Dabei ist es zunächst gleichgültig, ob Reflexion in Form von individueller
Selbstreflexion, von organisationsinternen Diskussionsprozessen, oder
im Dialog mit organisationsexternen Akteuren stattfindet. Extensive Dauerreflexion
läuft maximal auf die Wahl der Exit-Option hinaus. Die Akteure treten also
nicht mehr als solche auf.
Auch wenn manchmal in der Öffentlichkeit der Eindruck vom drohenden Exodus
der Genforschung aus Deutschland vermittelt wird, so spricht die stetig steigende
Zahl der gemeldeten Genlabors - derzeit sind es etwa 2000 - eine andere
Sprache. 114 Allerdings läßt sich auf der Ebene der Statistik nicht ausmachen,
welche Motive beim Einstieg oder Ausstieg wirksam werden - in Frage kommen
hier endogene Verschiebungen in der Wahl der präferierten Methoden und Forschungsziele,
Attraktion durch Drittmittel aller Art oder Abschreckung durch
bürokratische Hürden. 115 Reflexionsbereitschaft dürfte dabei nach wie vor eine
eher untergeordnete Rolle spielen. Sichtbar wird diese vor allem dann, wenn die
Akteure vom Pfad geradliniger Durchsetzung abweichen und zu Grenzgängern
werden, z.B. indem sie in ernsthaften Dialog mit der Öffentlichkeit eintreten,
114 Vgl. Kap. 7.3.2.
115 Vgl. Kap. 7.1.
378

Sicherheitsforschung betreiben, und so die Genforschung mit den Mitteln der
Genforschung kritisieren. Ein entsprechendes Verhalten ist bei einzelnen Forschern,
bei einigen Industrieunternehmen wie auch bei nationalen Behörden (z.B.
Dänemark) zu beobachten.
Aber dieses Verhalten erklärt für sich genommen nicht den relativ massiven öffentlichen
Konflikt um die Genforschung. Aus der Sicht des Rational-Choice-
Ansatzes würde man hier ohnehin nicht von einer am öffentlichen Wohl ausgerichteten
Reflexionsbereitschaft, sondern von einer Strategie 'abwartender Nutzenkalkulation',
von 'second winnern' sprechen. 116 Angesichts der technisch, wirtschaftlich
und im Hinblick auf Akzeptanzprobleme derzeit nicht klar kalkulierbaren
Investitionsstrategien würden also die vorgeblich moralisch motivierten
'Zauderer' nur abwarten, daß andere Akteure 'für sie die Kastanien aus dem Feuer
holen', um dann aus deren fast unvermeidlichen Fehlern zu lernen und aus ihren
Fehlinvestitionen möglicherweise auch Konkurrenzvorteile zu erzielen. Sie beobachteten
also zunächst, ob und gegebenenfalls wie die vermeintlichen 'first winner'
die Hürden bürokratischer und gesellschaftlicher Widerstände nehmen, um
dann mit leichter akzeptierten Techniklinien, ausgefeilterer Antragstellung und
verbesserten Marketingkonzepten nachzuziehen. 117 Demonstrative Reflexionsbereitschaft
könnte man aus dieser Perspektive als Strategie interpretieren, mit
der man aus einer unklaren Konkurrenzsituation wenigstens Imagegewinne zu
ziehen versucht.
Isoliert betrachtet sind beide Erklärungsweisen plausibel und empirisch auch
kaum zu widerlegen. Man müßte sich aufgrund der persönlichen Präferenz für
eines der darin ohnehin schon je unterstellten Menschen- und Gesellschaftsbilder
entscheiden. Aber gleichgültig, ob man nun einzelnen Akteure genuin altruistische
Motive unterstellt oder nicht, die Wirksamkeit ihrer Reflexionsbereitschaft wäre
ohnehin von überindividuellen Diskursen und Institutionen abhängig. Denn die
Gesetze des Marktes wirken auch dann, wenn einzelne Anbieter sich zurückziehen,
gleichgültig aus welchen Motiven das geschieht. Wenn die Nachfrage
groß genug ist, werden neue Anbieter an ihre Stelle einrücken. Wirksam wird die
Wahl der Exit-Option also nur, wenn sie massenhaft geschieht oder sich eine
unüberhörbare Kritik (voice) formiert. Dann können sich auch die Märkte und die
sie formierenden und regulierenden Diskurse und Institutionen verändern.
Dabei ist die Entwicklung umfassenderer und dauerhafterer Reflexion inklusive
ihrer Umsetzung in wirksame Selbstbindung allein von innen, also aus der Binnenperspektive
der 'zuständigen' Akteure eher unwahrscheinlich, weil sie in der
Regel von zu starken an technologischer Durchsetzung ausgerichteten Interessen
116 Vgl. Hasse/Gill, Biotechnological, 1994.
117 Vgl. Kap. 8.3.
379

überlagert wird. Die Debatte von Asilomar ist zwar ein Beispiel eines von innen
angestoßenen Reflexionsprozesses, nur war er nicht weitreichend, nicht dauerhaft
und nicht transparent genug, um das von großen Teilen der Öffentlichkeit damals
erwartete Reflexionsniveau zu erreichen. Erst das Auftreten externer Akteure, der
öffentliche Diskurs und seine Umsetzung in gesetzlich verankerte Institutionen
haben hier wie in vielen anderen Umweltkonflikten eine dauerhaftere und weiterreichende
Reflexion sichergestellt.
Dabei darf die Bedeutung der individuellen Reflexionsbereitschaft wissenschaftlicher
Akteure aber auch nicht unterschätzt werden. Zum einen wird der
öffentliche Diskurs wohl fast in allen Umweltkonflikten durch wissenschaftliche
Informationen in Gang gesetzt und am Leben erhalten, auch wenn er letztlich eine
Eigendynamik entwickelt, die von der Wissenschaft nicht mehr steuerbar ist. Zum
anderen laufen Institutionen leer, wenn sie nicht von den Akteuren getragen werden.
Das ist auch bei der Umsetzung des Gentechnikgesetzes zu beobachten,
dessen ungewißheitsbasierte Bestimmungen von Verwaltungsvertretern und Genforschern
vielfach im Sinne eines stark eingeschränkten Suchhorizonts und auf
Gewißheit abstellend interpretiert werden. Aber reflexive Institutionen sind auch
von nachhaltiger Unterstützung im öffentlichen Diskurs abhängig, weil sie ansonsten
von widerstrebenden Akteuren grundsätzlich in Frage gestellt und revidiert
werden, wie derzeit an den Bemühungen zur Aufweichung des Gentechnikgesetzes
und der EU-Richtlinien zu beobachten ist.
Inwieweit die Gesellschaft 'auf dem Weg in eine andere Moderne' (Beck) ist,
scheint demnach nicht nur vom Auftreten einzelner reflexionsbereiter Akteure
oder vom Aufflackern entsprechender Diskurse abzuhängen, sondern davon, ob
reflexive Institutionen etabliert werden. Reflexive Institutionen unterscheiden sich
dabei deutlich von 'normalen' Institutionen, die weit weniger auf dauernde Unterstützung
angewiesen sind. Denn die Institutionalisierung von Dauerreflexion ist
nicht mit der Internalisierung gewißheitsbasierter Handlungsnormen gleichzusetzen,
deren Funktion gerade darin besteht, die Akteure von Reflexion zu entlasten
und die Diskurse in geordnete Bahnen zu lenken. 'Normale' Institutionen schließen
also Lernprozesse ab, reflexive Institutionen müßten sie auf Dauer stellen.
Denn Ungewißheit besteht - im Sinne sozialer Wirkung - immer nur insoweit fort,
als sie auch immer wieder thematisiert wird. Reflexive Institutionen implizieren
also das ständige Offenhalten des kognitiven und moralischen Suchhorizonts und
die gesellschaftlich breit gestützte Aushandlung revidierbarer Entscheidungen.
Es stellt sich dann allerdings die Frage, ob man hier überhaupt noch von 'Institutionen'
sprechen kann, wenn sowohl die im Rahmen der Institutionen getroffenen
Entscheidungen relativ leicht revidierbar sind als auch die Institutionen selbst
ständig fortentwickelt werden. Wie das Beispiel der Freisetzungsregulierung
tatsächlich zeigt, handelt es sich hier sowohl um 'lernendes' als auch um 'Lernen
380

ermöglichendes' bzw. 'Lernen nahelegendes' Recht: 118 Zum einen werden die
rechtlichen Bestimmungen mit zunehmender Erfahrung ständig angepaßt - insofern
'lernt' das Recht selbst. Zum zweiten verbietet das Recht die Gentechnik
nicht, sondern legitimiert (umstrittene) Experimente, in deren Rahmen gelernt
werden kann. Zum dritten versucht das Recht zugleich aber auch, die Akteure bei
ihren Experimenten zur möglichst frühzeitigen Generierung von und Auseinandersetzung
mit Risikowissen anzuhalten.
Das Gentechnikrecht macht dabei nur wenige materielle Vorgaben, und soweit
es diese macht, unterliegen diese selbst wieder - im Sinne 'lernenden Rechts' -
häufiger Revision. Sein institutioneller Gehalt besteht demnach vor allem darin,
die beteiligten Akteure, d.h. die Antragsteller, die Genehmigungsbehörden und
die interessierte Öffentlichkeit, zu permanenten Verhandlungen darüber anzuhalten,
was als 'zu riskant' und als 'angemessene Evidenz' anzusehen ist. 119
Eine 'normale' Institution beruht auf materiellen, konditional spezifizierten Erwartungen
an die Akteure: 'Es ist angemessen, daß ihr in der Situation x die
Handlung y ausführt'. Demgegenüber sind reflexive Institutionen zunächst als
Meta-Erwartungen oder Diskursaufträge zu verstehen: 'Ihr sollt in der Situation x
darüber verhandeln, was angemessen (und) zu tun ist'. Inwieweit dieses 'Verhandeln'
- im neutralen Sinne von 'negotiating' - eher auf dem 'zwanglosen Zwang
des besseren Arguments' im Sinne des Diskursideals von Jürgen Habermas beruht
oder eher auf ein 'Bargaining' zwischen Parteien mit unterschiedlichen Partikularinteressen
bzw. unversöhnlichen Wertideen hinausläuft, ist zunächst eine empirische
Frage. 120 Insoweit handelt es sich zunächst auch nur um eine Prozeduralisierung,
die im schlimmsten Fall bedeuten kann, daß 'Recht' einfach durch (Verhandlungs-)Macht
ersetzt wird. 121 Will man 'reflexive Institutionen' nicht nur als empi-
118 Vgl. im folgenden insb. die Kap. 8.1., 8.8. und 10.2.3.ff.
119 Damit soll aber nicht gesagt werden, daß die Institution hier an die Form des Rechts
gebunden wäre. Wie das Beispiel der Gentherapie deutlich gemacht hat, bestehen hier
ähnliche Erwartungshaltungen im Hinblick auf frühzeitige Risikoaufklärung (vgl. insb.
Kap. 9.3.5f. und 9.4.3). Demnach folgt man hier einem Step-by-step-Verfahren, obwohl
es (in der Bundesrepublik) rechtlich nicht vorgeschrieben ist.
120 Zu den theoretischen Implikationen des Begriffspaars 'Verhandeln und Argumentieren'
vgl. Saretzki, Argumentieren, 1996; als Beispiel einer empirisch-analytischen Untersuchung
(des TA-Verfahrens zur Herbizidresistenz) anhand dieser Begriffe vgl. Saretzki,
Diskurse, 1996.
121 So wird z.B. über prozedurale Institutionen geklagt: "Die Verhandlungen zwischen Behörden
und Bauern zum Thema Düngen haben in einigen Teilen des Landes dazu geführt,
daß über Jahre hinweg die gesetzlich vorgeschriebenen Normen für Grundwasserbelastung
in bewußtem Einvernehmen aller Verhandlungspartner überschritten wurden,
ohne daß eine rechtliche Verurteilung, die von Umweltschutzgruppierungen angestrebt
wurde, noch möglich wäre. Es ist also fraglich, ob diese von Ulrich Beck beschrie-
381

ische Erscheinungen verstehen, sondern in ihnen einen sozialen und ökologischen
Fortschritt verkörpert sehen, so müssen sie auch normative Mindestqualifikationen
erfüllen:
- Sie müssen 'bessere' - d.h. beispielsweise im Ökologiebereich 'nachhaltigere' -
Ergebnisse zeitigen, als sie sich entweder im 'freien Spiel der Kräfte' ohnehin
ergäben oder durch herkömmliche Institutionen, wie z.B. materielle Vorgaben
durch den Gesetzgeber, zu erzielen wären.
- Sie müßten 'demokratischer' sein, also den potentiell von einer Entscheidung
Betroffenen mehr und gerechtere Partizipationschancen bieten, als sie in den
herkömmlichen Verfahren repräsentativer Demokratie zu gewährleisten sind.
Diese Mindestanforderungen sind interpretations- und ausgestaltungsbedürftig
und stellen damit ein demokratietheoretisch wie demokratiepraktisch offenes
Problem dar. 122
bene und befürwortete Form einer 'Subpolitik', die den Niederlanden im Ausland große
Bewunderung einbringt, tatsächlich eine Form der politischen Erneuerung ist, die wir uns
wünschen sollten." (Schomberg, Analyse & Kritik 1997, S. 112)
122 Aus liberaler Perspektive ginge es darum, daß unter aktuellem Entscheidungsdruck praktikable
und möglichst reversible Lösungen gefunden werden, während gleichzeitig die
Grundsatzdiskussion und die Suche nach besseren Lösungen weitergeht. Der Antagonismus
von differierenden Positionen und Wertideen würde wegen der sich daraus ergebenden
gesellschaftlichen Reflexionschancen begrüßt (vgl. z.B. Schwarz/Thompson, Divided,
1990, S. 137ff.). Aus einer dem Diskursideal von Habermas verpflichteten Perspektive
gäbe es dagegen keinen 'Bestandschutz für Positionen'. Einzig gültiges (Meta-)Kriterium
wäre die Durchsetzungsfähigkeit von Argumenten unter den Bedingungen eines deliberativen,
(möglichst) herrschaftsfreien Diskurses. In diesem Sinne wären der Kreis der zu
Beteiligenden, der Entscheidungsrahmen, die Kriterien und das Verfahren auch je erneut
einer in diesem Sinne reflexiven Prüfung zu unterziehen (vgl. z.B. Saretzki, Demokratisierung,
1997). Aus unserer Sicht besteht der Vorzug der 'deliberativen' Perspektive darin,
daß Positionen, die zwar aktuell über Macht verfügen, jedoch keine guten Argumente
vorbringen können, im Diskurs nicht obsiegen könnten. Außerdem wird hier an der regulativen
Idee universaler Vernunft festgehalten, während das liberale Modell die auf dezentraler
Ebene spezifische Gefahr in sich birgt, daß die gesellschaftliche Gesamtkoordination
durch inkohärente Entscheidungen unterminiert wird. Die deliberative Perspektive ist
allerdings mit dem Problem konfrontiert, daß die jeweils mächtigen Positionen sich nicht
ohne weiteres einem (annähernd) herrschaftsfreien Diskurs oder seinen Ergebnissen unterwerfen.
Ein weiteres Problem besteht darin, daß der im deliberativen Modell vorgesehene
'Konsens' voraussetzen muß, daß sich Menschen aus unterschiedlichen 'Kulturen'
tatsächlich verständigen und einigen können - und zwar, wenn das Modell irgendwie praxistauglich
sein soll, unter Zeitdruck.
382

11.5.2. Probleme organisationaler und funktionaler Differenzierung
Auf hohem Reflexionsniveau rücken zugleich auch Probleme ins Blickfeld, die -
anders als die Umweltrisiken auf niedrigem Reflexionsniveau - mit den Mitteln
der Differenzierung nicht mehr einfach zu lösen sind.
Die Probleme der Differenzierung werden zunächst schon innerhalb der Wissenschaft
sichtbar. Die Etablierung ökologisch orientierter Fachdisziplinen erhöht
zwar generell auf kognitiver Ebene die Reflexionspotentiale. Solange aber die
Fachdisziplinen auf kommunikativer wie organisationaler Ebene voneinander
abgeschottet bleiben, können handlungsrelevante Konsequenzen erst relativ spät
gezogen werden. Diese These läßt sich gut an gegenwärtigen Risikokonflikten
illustrieren: Die an unerwünschten Nebenfolgen, also reflexiv orientierten Fachwissenschaften
generieren Verdacht und alarmieren zunächst die Fachöffentlichkeit.
Die an erwünschten Folgen, also technisch orientierten Fachdisziplinen verstehen
diese Einwände nicht und ignorieren sie daher. Der Streit wird dann gelegentlich
in die allgemeine Öffentlichkeit und schließlich in die politische Agenda
hineingetragen. Inzwischen vergehen einige Jahre bis Jahrzehnte. Die politischen
Entscheidungsträger beschließen Gesetze, die entweder nur erfahrungsbasierte
Maßnahmen verlangen oder - wie die ungewißheitsbasierten, also 'früh' ansetzenden
Instrumente des Gentechnikgesetzes - bei ihrer Implementierung auf erheblichen
Widerstand stoßen. 123
Dieser Widerstand resultiert dann nicht mehr nur aus innerwissenschaftlichen
Verständigungsbarrieren und professionellen Handlungsinteressen, sondern auch
aus der Kollision der übergeordneten Subsysteme Wissenschaft, Politik und
Recht. Wenn Ungewißheit hier zum Thema wird, lösen sich die spezifischen
Konturen der Subsysteme tendenziell auf. Die Trennschärfe der kommunikativen
Codes verschwimmt, und sie kommen immer weniger mit den entsprechend ausdifferenzierten
Handlungssystemen zur Deckung. Oder anders ausgedrückt:
Wenn man an klaren Konturen festzuhalten versucht, muß Ungewißheit verdrängt
und ignoriert werden.
Das gilt zunächst vor allem für das Wissenschaftssystem. Seine ausschließliche
Definitionsmacht in Risikokonflikten kann nur behauptet werden, wenn man im
Sinne des modernen Universalitätsanspruchs wissenschaftlicher Erkenntnis die
Unterscheidung zwischen 'eindeutig wahr' und 'eindeutig falsch' zur Ausgangsbasis
aller weiteren Überlegungen macht. Doch selbst wenn man die umstrittenen
kulturrelativistischen Argumente gegen den Universalismus ausklammert, erwächst
aus der unbestreitbaren Begrenztheit des Wissens ein Problem, das mit
123 Ähnliches gilt schon auf der zweiten Stufe für die Einführung integrierter Produktionskonzepte.
Diese erfordert nämlich eine interdisziplinäre und die betrieblichen Organisationseinheiten
übergreifende Vorgehensweise (vgl. Birke/Schwarz, Umweltschutz, 1994).
383

den Mitteln der Wissenschaft jedenfalls unter aktuellem Entscheidungsdruck
nicht mehr zu lösen ist. Man kann zwar an diesem Punkt auf andere, d.h. rechtliche,
politische oder religiöse Kommunikationscodes überwechseln. Die rechtliche
Formel der 'Sozialadäquanz des Restrisikos' ist dafür ein Beispiel. 124 Derartige
Reflexionsabbrüche werden aber nicht mehr durchgängig von den potentiell Betroffenen
akzeptiert, zumindest dann nicht, wenn es wissenschaftliche Vermutungen
im Hinblick auf größere Gefahren gibt. In modernen Risikokonflikten wird
regelmäßig von allen Seiten umstrittenes Wissen einbezogen, und es ist gerade
ein Zeichen eines hohen Reflexionsniveaus, wenn der Kreis der zu erörternden
Argumente sehr weit gezogen wird. Andernfalls würde man sofort abstimmen,
Recht sprechen oder glauben, aber das wäre offensichtlich ein Rationalitätsverzicht.
Daher muß wissenschaftliches Wissen in politische, rechtliche und metaphysische
Diskurse immer enger einbezogen und zugleich mit dem Kontextwissen
der Praktiker konfrontiert werden. Es kann dann nicht mehr einfach zwischen
'wahr' und 'falsch', sondern nur noch zwischen 'wahrscheinlich' und 'unwahrscheinlich'
bzw. zwischen 'plausibel' und 'unplausibel' unterschieden werden.
In ähnlicher Weise verschwimmen die klaren Konturen des Rechtssystems.
Seine Funktion besteht nach klassischer Interpretation darin, Erwartungssicherheit
für die Kontrahenten herzustellen. 125 In dem Maße, wie der Staat aber eine
Garantenstellung gegenüber Dritten, also von den Nebenfolgen des Kontraktes
Betroffenen einnimmt, ist diese Bestimmung schon seit längerem in Auflösung
begriffen. Wie oben 126 schon angemerkt, genießt z.B. der Betreiber einer Anlage
oder der Hersteller eines Produkts keine unumschränkte Bestandsgarantie mehr
für seine Tätigkeiten, da er dynamischen rechtlichen Anforderungen unterworfen
ist ('Stand von Wissenschaft und Technik'). 127 Darüber hinaus wird durch das
Step-by-step-Prinzip 'lernendes' Recht eingeführt, in dessen Rahmen durch die
aktive Generierung von Risikowissen der 'Stand von Wissenschaft und Technik'
jeweils erweitert wird (s.o.). Zwar steht dem Step-by-step-Prinzip im Gentechnikrecht
der Genehmigungsanspruch des Antragstellers gegenüber, aber dieser fügt
sich nicht in die Logik eines offenen Suchhorizonts und wird in der Vollzugspraxis
offenbar nicht zu wörtlich genommen. 128 Während es die klassische Funktion
gewißheitsbasierten Rechts war, nach einer rechtlich nicht determinierten Lernphase,
die zur Rechtsetzung geführt hatte, weiteres Lernen in bestimmten Bereichen
auszuschließen, indem sowohl die Eingriffsermächtigung der Exekutive wie
die Handlungsmöglichkeiten der Rechtsunterworfenen begrenzt wurden, versucht
124 Vgl. Kap. 1 und Kap. 4.
125 Vgl. Weber, Wirtschaft, 1922, Kap. VII, § 8.
126 In Kap. 11.1.
127 Das beklagt Di Fabio, Risikoentscheidungen, 1994.
128 Kap. 8, Fn. 100.
384

'lernendes' Recht, gerade diese Lernphase im Sinne der Wissensgenerierung zu
gestalten. Hier findet also eine enge Verschränkung zwischen Wissenschafts- und
Rechtssystem statt, bei der prinzipiell unklar wird, wann auf weitere Wissensgenerierung
und wann auf rechtliche Ansprüche des Antragstellers oder Dritter
umzuschalten ist, zumal wenn diese im Widerstreit liegen.
Die Funktion des politischen Systems besteht unter anderem darin, Zustimmung
für mehr oder weniger einmalige Rechtsetzungsakte zu organisieren, nach
deren Maßgabe dann die Verwaltung programmiert wird. Wie wir aber gezeigt
haben, sind die ungewißheitsbasierten Regelungen des Gentechnikrechts, insbesondere
das Step-by-step-Prinzip, eben wegen der zugrundeliegenden Ungewißheit
normativ unterdeterminiert. 129 Man hätte andernfalls die Gentechnik generell
verbieten oder nach der Maßgabe der damals schon bekannten Einschränkungen
generell erlauben müssen, was aber wieder auf eine Gewißheitsfiktion hinausgelaufen
wäre. Die normativen Lücken zu füllen, sind weder das Wissenschafts-
noch das Rechtssystem legitimiert. Daher - und wegen der soeben aufgezeigten
Ambivalenzen zwischen Wissenschafts- und Rechtssystem - ergibt sich
immer wieder die Notwendigkeit, auf politische Kommunikation umzustellen und
sozialen Konsens herzustellen. Das Problem liegt aber darin, daß das Parlament
in seiner gegenwärtigen Verfassung tendenziell damit überfordert ist, sich in diesen
kleinteiligen und fachlich anspruchsvollen Beratungen zeit- und sachgerecht
zu engagieren, zumal diese nicht rein politisch, sondern eben auch wissenschaftlich
und rechtlich geführt werden müßten. Wenn man überdies bei der
Produktzulassung eine Nutzenprüfung einführte, 130 käme es außerdem zu einer
Verschränkung zwischen dem Rechtssystem, dem politischen System und dem
Wirtschaftssystem.
Solange Umweltrisiken ausschließlich in gewißheitsbasierter Form behandelt
werden, ist eine relativ klare zeitliche und logische Abfolge der Kommunikationsweisen
zu erkennen. Zunächst wird wissenschaftlich über mögliche Folgen
debattiert, dann wird eventuell in der Öffentlichkeit moralisch über deren
Wünschbarkeit räsoniert, anschließend suchen die Parteien nach Zustimmung für
entsprechende Rechtssetzungsakte, und schließlich wird das Gesetz implementiert
und von der Verwaltung und den Gerichten angewandt. Bei ungewißheitsbasierter
Rechtssetzung und Regulierung löst sich der sequenzielle Ablauf
auf, die Grenzen zwischen den Kommunikationssystemen verflüssigen sich, und
es ergeben sich positive wie negative Kompetenzkonflikte. Das Problem der
Dauerreflexion wird zwischen den Handlungs- und Kommunikationssystemen hin
und her geschoben, aber aufgrund ambivalenter, zwischen Wissenschaft, Moral,
129 Vgl. oben, Kap. 10.1.6. und Kap. 8.8.
130 Vgl. oben, Kap. 10.3.
385

Politik und Recht changierender Konzeptualisierungen und entsprechend unklarer
Zuständigkeiten am Leben erhalten.
11.5.3. Probleme und Perspektiven reflexiver Politik
Wie wir oben festgestellt haben, erscheint bei der Anwendung der Prinzipien der
Konsensdemokratie 131 , wie wir sie oft in den kleinen nord- und mitteleuropäischen
Ländern beobachten, das Umschalten auf reflexive Politik und sozialen
Konsens bzw. Kompromiß 132 einfacher als bei der Anwendung der Prinzipien der
Konkurrenzdemokratie, die im Gentechnikkonflikt besonders ausgeprägt in der
Bundesrepublik wirksam werden. 133 Daß das Umschalten in Konsensdemokratien
leichter fällt, ergibt sich daraus, daß alle Konfliktparteien vorab erwarten können,
daß ein Kompromiß gefunden wird, der dann auch nicht mehr sehr heftig verteidigt
werden muß, weil alle potentiell einflußreichen Konfliktakteure einbezogen
wurden. Die im Kompromißfall von den beteiligten Akteuren zu bringenden Opfer
sind im allgemeinen geringer als die Transaktionskosten oder Sanktionen, die
bei der Wahl der Dissensoption zu erwarten sind. In einem solchen Kontext ist
auch organisationales Lernen leichter möglich, weil die Preisgabe einer ehemals
gehaltenen Position intern wie extern kaum als 'Verrat' oder 'Opportunismus'
gebrandmarkt wird.
Das schnelle Umschalten hat aber auch seinen Preis. Denn der Widerstreit
wechselseitig sich ausschließender Gewißheiten, wie er in Konkurrenzdemokratien
zu beobachten ist, führt zu länger anhaltenden und intensiveren Diskussionen
sowie zu praktischen Blockadesituationen, die im Ergebnis zumindest zu
einem höheren kognitiven Reflexionsniveau führen können, wie z.B. an den in
131 Das Prinzip der Konsensdemokratie bedeutet, daß alle Parteien um Kompromisse ringen,
während das Prinzip der Konkurrenzdemokratie dazu führt, daß die jeweilige(n) Mehrheitspartei(en)
ihre Vorstellungen durchsetzen, und die Minderheit sich in der Oppositionsrolle
zu profilieren versucht. Alle westlichen Demokratien operieren mehr oder weniger
mit beiden Prinzipien inklusive subpolitischer Varianten, wie etwa im klassischen Fall
des Korporatismus oder der offenen Klassenauseinandersetzung in arbeitspolitischen
Konflikten. Welches Prinzip im jeweiligen Konfliktfall die Oberhand gewinnt, hängt von
den Prädispositionen der nationalen politischen Kultur, den politischen Institutionen sowie
den jeweiligen Akteurs- und Diskurskonstellationen ab (vgl. für die Behandlung des
Gentechnikkonflikts im Deutschen Bundestag zur Mitte der 1980er Jahre Gill, Gentechnik,
1991, S. 167ff.).
132 vgl. Fn. 122 in diesem Kapitel.
133 Gill, S&PP 1996; bei anderen Umweltproblemen sind in Deutschland allerdings auch
andere Lösungsmuster zu beobachten (vgl. etwa zur Chemikalienregulierung Schneider,
Politiknetzwerke, 1988; O'Riordan/Wynne, Regulating, 1987; Brickman et al., Controlling,
1985).
386

den USA und in der Bundesrepublik mit großem Engagement geführten Risikound
Moraldiskussionen zu beobachten ist. Von den auf diese Weise generierten
Daten und Überlegungen profitieren häufig auch andere Länder. Der Preis hierfür
ist aber, daß im eigenen Land lange Zeit entweder gar nicht oder auf einem niedrigen
Niveau der ökologischen Modernisierung gehandelt wird. 134
Auf der Ebene intergouvernementaler bzw. supranationaler Koordinierung,
z.B. in der EG, führen die Auslegungsspielräume, die sich bei ungewißheitsbasierter
Regulierung ergeben, fast unvermeidlich zum Konflikt. Denn das Umschalten
von wissenschaftlicher auf politische Kommunikation, reflexive Politik
also, wie sie in einigen EG-Ländern ansatzweise stattfindet, bedeutet zugleich,
daß von einem universalen Prinzip - nämlich Wissenschaft - auf ein lokales Prinzip,
nämlich den in den betreffenden Mitgliedstaaten hier jeweils ausgehandelten
Kompromiß, übergewechselt wird. Dies zeigt sich insbesondere bei der Marktzulassung
transgener Organismen. 135
Zwar wäre es denkbar, auch auf höherer Ebene, also z.B. EG-Ebene, auf reflexive
Politik umzuschalten - unsere Überlegungen im vorigen (Kap. 10.3.) weisen
auch in diese Richtung. Aber dem sind erstens aufgrund der ganz verschiedenen
politischen Kulturen und zweitens generell in umfassenderen politischen Gebilden
aufgrund der wachsenden Länge und Komplexität der Vermittlungswege Grenzen
gesetzt. Transnationale Lernprozesse sind zwar denkbar, aber in jedem Fall
langwierig. Der Dauerdissens erscheint daher vorprogrammiert. Insofern gibt es
auch Forderungen seitens der Industrie und einiger Mitgliedsländer, hier zu
'streng wissenschaftlichen' - gemeint ist: gewißheitsbasierten - Entscheidungskriterien
zurückzukehren. Allerdings muß man fragen, ob das eine auf Dauer gangbare
Alternative wäre. Die EG-Richtlinie zur Freisetzung wurde als ungewißheitsbasierte
Regulierung gerade deshalb erlassen, um den Gemeinsamen Markt
für transgene Produkte zu etablieren. Andernfalls hätten viele Mitgliedsländer
eigene Bestimmungen erlassen.
Die BSE-Krise in der EG zeigt im Kontrast deutlich, was passieren kann, wenn
man an gewißheitsorientierten Regelungen festhält und zuzuwarten versucht, ob
sich der Risikoverdacht bestätigt. Weil man das Übergreifen wissenschaftlicher
Vermutungen auf die Öffentlichkeit selten verhindern kann und gezielte Informationsunterdrückung,
wenn sie bekannt wird, erst recht zu einer Vertrauenskrise
führt, scheinen ungewißheitsbasierte Regulierungen auch die politisch rationalere
Alternative - trotz des Dauerdissenses, den sie in einem komplexen politischen
System wie der EU produzieren.
134 Vgl. für die USA Jasanoff, Risk, 1986; vgl. für den Atomkonflikt in der Bundesrepublik
Ueberhorst, Energiekonsens, 1993.
135 Vgl. Kap. 8.4.3.
387

11.5.4. Interferenz verschiedener Risikosphären
Im Rahmen der vorliegenden Untersuchung haben wir nur Umweltrisiken betrachtet.
Daneben existieren aber andere Sphären, die ebenfalls von den Nebenfolgen
riskanter Entscheidungen betroffen sein können. In der politischen Sphäre
sind das Gefährdungen des äußeren und inneren Friedens, in der ökonomischen
Sphäre potentielle Schädigungen einer angemessenen Wirtschaftskraft, 136 in der
sozialen Sphäre Armut und soziale Ungleichheit, in der rechtlichen Sphäre der
Verlust von Rechtsstaatlichkeit und der Kohärenz des Normenprogramms etc. Es
steht hier nicht an, diese Risikosphären in vergleichbarer Weise als Entwicklungsmodelle
mit aufeinanderfolgenden Reflexionsstufen zu konzipieren. Aber
generell läßt sich sagen, daß die Risiken und Vorsorgestrategien aus den verschiedenen
Sphären untereinander interferieren.
Zum einen können die Risiken aus der einen Sphäre in die andere Sphäre
durchschlagen. Umweltrisiken werden zu Wirtschaftsrisiken, wenn mit einem
Risikoverdacht belastete Produkte nicht mehr verkauft werden können oder eine
Branche die Ressourcen der anderen Branche zerstört. Soziale Risiken werden zu
politischen Risiken und diese wiederum zu wirtschaftlichen Risiken, wenn wachsende
Spannungen den inneren Frieden gefährden. Wirtschaftliche Risiken werden
aber auch umgekehrt zu sozialen Risiken, wenn keine Transferleistungen
mehr abgeschöpft werden können etc.
Zum anderen können aber auch die Vorsorgestrategien in einer Sphäre Risiken
in anderen Sphären auslösen. Besonders lebhaft wird derzeit unter verschärften
globalen Konkurrenzbedingungen diskutiert, inwieweit die Vorsorgestrategien im
Umwelt- und Sozialbereich die Wirtschaftskraft des jeweiligen Standorts lähmen.
Genauso kann man aber auch umgekehrt argumentieren, daß die Vorsorge zum
Erhalt der Wirtschaftskraft - z.B. durch technische Innovationen - die Risiken im
Umwelt- und Sozialbereich erhöhe.
Es gibt aber auch günstige Interferenzmuster: Vorsorgemaßnahmen zur Produktsicherheit
können die Wirtschaftskraft erhöhen. 137 Hohe Umweltstandards
beschleunigen die Entwicklung sauberer Technologien, die dann über kurz oder
lang Wettbewerbsvorsprünge sichern. Soziale Vorsorge stärkte unter den Bedingungen
relativ abgeschotteter Märkte die Massenkaufkraft und damit das Wirt-
136 Als wirtschaftliches Risiko wollen wir die Möglichkeit bezeichnen, daß der auf der Betrachtungsebene
jeweils zu verteilende 'Kuchen' geringer wird, nicht aber die Möglichkeit,
daß einzelne Gruppen ein kleineres Stück davon erhalten. Letzteres wäre eben ein Verteilungskonflikt.
137 Vgl. oben, Kap. 10.1.8.
388

schaftswachstum. 138 Soweit es gelingt, die Wirtschaft vom Verbrauch materieller
Ressourcen - nicht-erneuerbarer Rohstoffe und Energie sowie Senken - zu entkoppeln,
kann Wirtschaftswachstum auch zum Erhalt der natürlichen Umwelt
beitragen.
Die Steigerung des Reflexionsniveaus, so haben wir argumentiert, ist verbunden
mit einer Reduktion der Externalisierungsmöglichkeiten für unerwünschte
Folgen. Das gilt in unserem bereichsspezifischen Entwicklungsmodell zunächst
nur für die Externalisierung innerhalb der jeweiligen Risikosphäre, also hier für
die Verlagerung von Umweltrisiken auf entferntere Territorien und in die Zukunft.
Es müßte aber, wenn man die Überlegung konsistent weiterzudenken versucht,
auch für die Externalisierung in andere Risikosphären, also z.B. für die
Überlastung der Wirtschaft durch Umweltvorsorge gelten. Es liegt auf der Hand,
daß hier der bereichsspezifischen Reflexion auch Grenzen gesetzt werden.
Dabei stellt sich allerdings das Problem, daß festgestellt werden muß, was als
unerwünschte Externalisierung im Hinblick auf eine andere Risikosphäre gelten
soll. Denn jede Vorsorgestrategie in einer Risikosphäre ist mit Kosten verbunden,
die in anderen Risikosphären zu Buche schlagen können. Hohe Sicherheitsstandards
für gentechnische Produkte drosseln zwar nicht das Wirtschaftswachstum,
aber bei ansonsten gleichbleibender Produktivität den Endverbrauch -
die Waren werden teurer. 139 Es werden also weniger, aber dafür höherwertige
Produkte konsumiert. Aus der Perspektive des Umweltschutzes wird man hier
den Zweck ebenso wie die Nebenfolge gutheißen, aus der Perspektive sozialer
Ungleichheit wird man bei ungleicher Einkommensverteilung die Nebenfolge als
unerwünscht ansehen, weil dann breitere Kreise der Bevölkerung vom Konsum
dieser Produkte ausgeschlossen werden.
Das Erreichen eines hohen Reflexionsniveaus z.B. bei Umweltrisiken ist also
zunächst weniger eine eindeutig beantwortbare moralische Frage, sondern erscheint
von günstigen Interferenzen zwischen den Risikosphären abhängig. Daher
ist anzunehmen, daß hohe Reflexionsniveaus wahrscheinlich zunächst nur punktuell
und zeitlich begrenzt erreicht werden und im übrigen Regressionen, wie
gegenwärtig infolge der Standortdebatte, immer wieder zu erwarten sind. Mit der
unter Globalisierungsbedingungen schwindenden Regulierungskapazität des Nationalstaats
und dem Fehlen supranationaler Äquivalente - es existieren zwar
internationale Regime in einzelnen Risikosphären, aber es fehlt eine Gesamtkoor-
138 Unter den Bedingungen deregulierter Märkte funktioniert die Umverteilungspolitik allerdings
nicht mehr richtig, und inter- oder supranationale Sozialregime sind selbst in der
Europäischen Gemeinschaft kaum - und viel weniger noch auf globaler Ebene - durchzusetzen
(vgl. Streek/Schmitter, National, 1994).
139 Vgl. oben, Kap. 10.1.8.
389

dination - wird ein Durchschlagen der Effekte quer durch die Risikosphären
wahrscheinlicher.
11.5.5. Unterwegs in eine 'andere Moderne'?
Inwieweit sind wir unterwegs in eine 'andere Moderne'? Gibt es gar einen 'Epochenbruch',
der bisher nur noch nicht bemerkt wurde? Selbstverständlich wäre es
vermessen, anhand der vorliegenden Einzelfallstudie diese Frage abschließend
beantworten zu wollen. Allerdings könnten sich hier in nuce entsprechende Anzeichen
gezeigt haben.
Doch zunächst ist zurückzufragen: Was ist mit dem 'Weg in eine andere Moderne'
oder 'Epochenbruch' gemeint? Meinen die beiden Metaphern überhaupt
dasselbe, oder ist nicht ersteres eine evolutionäre und letzteres eine revolutionäre
Metapher? Und weiter zurückgefragt: Hebt die 'einfache', 'lineare' oder wie auch
immer genannte Moderne, die wir jedenfalls zu kennen vermeinen, mit dem Theaterdonner
der Französischen Revolution von 1789 an oder beginnt sie ganz allmählich,
schleichend und zunächst fast unbemerkt im Mittelalter in den oberitalienischen
Städten?
Wenn letzteres der Fall ist, dann stellt sich außerdem noch die Frage, ob die
allmähliche Zunahme des Geldverkehrs, die ersten Handwerkersiedlungen in den
freien Reichsstädten oder an den sich über 'Ausscheidungskämpfen' etablierenden
Höfen etc. 140 bereits den Keim einer dann über kurz oder lang zwangsläufig aufgehenden
Saat darstellten, wie man retrospektiv immer leicht zu behaupten geneigt
ist, zumal wenn man in Gesellschaft und Geschichte gesetzmäßige Prozesse
auszumachen versucht. Oder war der Prozeß vollkommen kontingent und hätte
daher auch vollkommen anders verlaufen können?
Bleiben wir noch einen Moment bei der biologischen Metapher der Saat: Sie
stellt eine genetische Disposition dar, aber niemand weiß, ob und wann sie keimt
und wie sie sich dann entwickelt. Genetische Disposition verweist zugleich auf
Vorgängerschaft. Insofern müßte 'eine andere Moderne' bereits schon in dieser
angelegt sein - in Vorformen eben schon seit langem. Die Moderne wäre dann
immer schon reflexiv gewesen, nur in weniger entwickelter oder auch einfach in
einer anderen Form. Das ist auch die in unserem Entwicklungsmodell aufgestellte
Behauptung. Dabei scheint es auch Qualitätssprünge zu geben, die den Zeitgenossen
immer dramatischer erscheinen als einem distanzierteren Beobachter.
Das würde bedeuten, daß sich die Moderne nicht nur erneut verändert, sondern
daß sie schon immer anders war, als die 'einfache' Modernisierungstheorie sie
140 Vgl. Elias, Prozeß, 1936.
390

konzipiert hat. 141 Die reflexive Modernisierungstheorie wäre demnach in der
Lage, auch retrospektiv Prozesse zu begreifen, die von der 'einfachen' Modernisierungstheorie
nicht gesehen oder nur unzureichend erfaßt wurden. Der 'Bruch'
oder die Richtungsänderung fände dann vielleicht weniger auf der ontologischen,
als eher auf der epistemologischen Ebene statt. Die Moderne befände sich demnach
schon je auf einem anderen Weg, als er von der 'einfachen' Modernisierungstheorie
gesehen wurde und vorgesehen war. Sie würde von der reflexiven
Modernisierungstheorie, die gegenüber der 'einfachen' Modernisierungstheorie
relativ plötzlich die Blickrichtung ändert, nur eingeholt.
Die soziologische Beobachtung befindet sich hier in einer ähnlichen Lage wie
die Akteure, die sie beobachtet. Viele von ihnen wollen die letztlich unabweisbare
Ungewißheit der Nebenfolgen ihrer Entscheidungen nicht sehen. Ebenso
kann die soziologische Beobachtung die gesellschaftliche Wahrnehmung von
Ungewißheit und der sich daraus ergebenden sozialen Prozesse nur ernst nehmen,
wenn sie dafür Kategorien entwickelt. Andernfalls sieht die Modernisierungstheorie
die Gesellschaft so, wie die in vermeintlicher Gewißheit befangenen Akteure
ihre Lage wahrnehmen: Beide versuchen weiterzumachen wie bisher. In einer
Gesellschaft, deren Selbstverständnis aber zunehmend von ihrer Realität abweicht,
kann es dann tatsächlich zum Bruch kommen - wahrscheinlich mit katastrophalen
Folgen.
Auf der Beobachtungsebene unserer Untersuchung ist jedenfalls kein dramatischer
Richtungswechsel auszumachen. Die Ungewißheit, die wir zur zentralen
Beobachtungskategorie gemacht haben, gab es schon immer in der Biologie, wie
auch die Akteure konstatieren (müssen), die jetzt von Gewißheits- auf Ungewißheitssemantik
umschalten. Sie verändert sich vielleicht mit dem Einsatz der Gentechnologie,
aber auch das ist ungewiß. Wie weit die aus dem partiellen Umschalten
auf Ungewißheitssemantik folgende gesellschaftliche Entwicklung vom vorgezeichneten
Weg - den Prognosen der modernisierungsemphatischen Akteure
wie der 'einfachen' Modernisierungstheorie - abweichen wird, läßt sich noch nicht
sagen. Dazu sind die beobachteten Prozesse noch zu brüchig.
Manche werden daher an ihrer Normalitätsdiagnose festhalten. 142 Andere werden
die von uns aufgezeigten Prozesse nicht als reflexive Modernisierung ansehen
wollen, weil sie sich die 'andere Moderne' ganz anders vorgestellt haben. Aber
ein wenig anders ist die Entwicklung der Genforschung schon: Es wird eben nicht
alles gemacht, was sich die Protagonisten auf den Wunschzettel gesetzt haben,
141 Nach Stephen Toulmin z.B. gab es die Skepsis, zur der die Gesellschaft jetzt überzugehen
scheint, bereits am Anfang der Moderne, bevor mit Descartes und anderen im 17. Jahrhundert
eine gewißheitsorientierte Rationalitätsfixierung einsetzte (Toulmin, Kosmopolis,
1994).
142 Daele, Soziologische Revue 1995.
391

und das nicht nur aus technologisch und ökonomisch endogenen Gründen. Der
Einsatz der Gentechnologie wurde bisher nicht verhindert und wird wahrscheinlich
auch nicht verhindert werden. Aber kommt es darauf überhaupt an?
Mit der Fokussierung auf Ungewißheit und der Abkehr vom - in ihren Augen -
erwiesenen Risiko der Gentechnologie sehen viele Kritiker eine Schwächung
ihrer Positionen verbunden. Wenn die Gentechnologie erwiesenermaßen mit großen
und irreduziblen Gefahren verbunden wäre - was indes die meisten Wissenschaftler
bestreiten -, dann müßte sie aus verfassungsrechtlichen Gründen tatsächlich
verboten werden. Aber an den gegebenen Herrschaftsverhältnissen würde
sich dadurch nichts ändern: Die Wissenschaft befindet und die Verwaltung entscheidet
unter der Maßgabe rechtlicher Generalklauseln ('nach dem Stand der
Wissenschaft'). Oder um es mit Niklas Luhmann auszudrücken: "Andere Entscheidungen
bedeuten nicht eine andere Ordnung, sie sind nichts weiter als Entscheidungen:
Eine Straße wird gebaut oder nicht gebaut. Raketen werden stationiert
oder nicht stationiert. Ein giftmüllbeladenes Schiff läuft aus dem Hafen aus
oder läuft nicht aus ..." 143 Wäre die Gentechnik verboten worden, würden stattdessen
andere, ebenfalls mit Ungewißheit behaftete Technologien entwickelt.
Dagegen könnte die Wahrnehmung der stets vorhandenen Ungewißheit und ihre
politische Berücksichtigung tatsächlich eine andere Ordnung hervortreiben.
Wenn sich die aufgezeigten Trends fortsetzen und sich der Übergang von der
Gewißheits- zur Ungewißheitssemantik auf längere Sicht und auf breiterer Front
vollzieht, ist auch mit umfassenderen Veränderungen zu rechnen. Es könnten sich
dann Politikformen entwickeln, die demokratischer, adaptiver und lernfähiger
wären.
143 Zit. n. Wolf, KJ 1986, S. 262.
392

393

Anhang 1: Methodische Überlegungen zu Auswahl, Verlauf und
Auswertung der Interviews
Die folgende Darstellung methodischer Überlegungen gilt für die vor allem in den
Kapiteln 7 - 9 verwendeten Interviewdaten.
A 1. Erkenntnisziele beim Einsatz der Interviewmethode
Nicht-standardisierte Interviews haben sich in jüngerer Zeit im Zeichen der Renaissance
qualitativer Methoden in der empirischen Sozialforschung zum Standardinstrument
entwickelt, dessen Einsatz kaum noch begründungspflichtig erscheint.
Häufig wird es, obwohl auch andere Datenzugänge denkbar wären, als
ausschließliches Erhebungsinstrument eingesetzt.
Dagegen erscheint es uns wichtig, die praktischen und theoretischen Beschränkungen
im Auge zu behalten, die sich hier ergeben. Wenn es - wie im vorliegenden
Fall - um die Untersuchung eines politischen und sozialen Konflikts geht, ist
zum einen mit Zugangsschwierigkeiten zu rechnen, zum anderen werden die Interviewpartner
(IP) häufig nicht mehr und nichts anderes sagen, als auch anhand
von öffentlichen Dokumenten zu erfahren ist. Denn in diesen Dokumenten ist eine
- häufig innerhalb der entsprechenden Organisationen sorgfältig abgestimmte -
Sichtweise der Situation niedergelegt, die allen antizipierten und strategisch wichtigen
Verwendungszusammenhängen der preisgegebenen Informationen Rechnung
trägt. Wenn sich die IP doch zu weitergehenden Aussagen 'hinreißen' lassen,
kann man diese meistens aus forschungsethischen Gründen nicht direkt verwenden.
Daher ist es oft schon aus Gründen der Forschungsökonomie - Interviews
sind schließlich in jeder Hinsicht aufwendig - ratsam, gleich auf veröffentlichte
oder zugänglich gemachte Dokumente zurückzugreifen, zumal diese im Hinblick
auf faktische Details ohnehin meist präziser sind als das Erinnerungsvermögen
der IP.
Andererseits stellen Interviews aber eine wichtige Ergänzung zur Dokumentenanalyse
dar. So ist es häufig der Fall, daß im Rahmen von Interviews Dokumente
zugänglich gemacht werden, die man ansonsten nicht erhalten oder nicht
beachtet hätte. 1 Außerdem kann man im Dialog mit den IP die Entstehungskontexte
und Sinnzusammenhänge oft besser klären, als dies allein anhand der
Zusammensicht der Dokumente möglich wäre. Schließlich ist der Einsatz der
1 Vgl. Hucke/Wollmann, Methodenprobleme, 1980.
393

Interviewmethode immer dann erforderlich, wenn es zu dem jeweils interessierenden
Thema keine anderen Daten gibt.
Vor allem aus dem zuletzt genannten Grund haben auch wir in der Untersuchung
auf die Anwendung der Interviewmethode zurückgegriffen. Wichtigstes
Ziel war dabei die Erhebung von ergänzenden Daten zu Interaktionen innerhalb
der Behörden, zwischen Behörden und Antragstellern sowie innerhalb der befragten
Arbeitsgruppen. Denn gerade zum letzten Punkt lagen bis dato keine systematischen
Aussagen vor. 2
A 2. Überlegungen zur Auswahl der befragten Arbeitsgruppen 3
Leitgedanke bei der Auswahl der befragten Arbeitsgruppen war die Überlegung,
in welchen Anwendungsfeldern der Gentechnik am ehesten mit vergleichsweise
brisanten Entscheidungen in der Forschungssituation selbst zu rechnen sei. Es
sollten gezielt Gruppen ausgewählt werden, bei denen erwartet werden konnte,
daß sie ihre Forschungsentscheidungen aufgrund von inneren oder äußeren Antrieben
'reflektieren' (vgl. Kap. 11). Es ging uns also nicht darum, ein 'repräsentatives'
Bild der Genforschung zu zeichnen - was angesichts von ca. 2000 Genlabors
und den bei qualitativen Studien notwendigen Beschränkungen der Fallauswahl
sowieso allenfalls im Sinne der Kontrastgruppenbildung 4 möglich gewesen
wäre -, sondern um die aus theoretischen Überlegungen 5 sich ergebende Frage,
ob es Nebenfolgenreflexion in der Genforschung tatsächlich gibt und wie sie
sich gegebenenfalls qualitativ gestaltet. Daher wurden ein Freisetzungsprojekt,
das der Sicherheitsforschung gewidmet ist (vgl. Kap. 8), und ein Gentherapieprojekt
(vgl. Kap. 9) ausgewählt.
Außerdem war geplant, verschiedene Typen der Forschungsorganisation - Universität
versus große Industrieunternehmen - näher zu untersuchen. Daher sollte
auch eine Fallstudie zur Pharmaforschung in der Industrie vorgenommen werden.
Allerdings mußten hier Abstriche gemacht werden, weil es bei der Großindustrie
erhebliche Zugangsschwierigkeiten gab (s.u.) und im Laufe der Zeit auch forschungsökonomische
Beschränkungen hinzukamen - die Untersuchung des Gen-
2 Die Untersuchung von Hasse et al. bezieht sich vor allem auf die Entwicklung von Forschungsmethoden,
Denkstilen und Forschungszielen in der Molekularbiologie, während
der Umgang mit Nebenfolgen nur am Rande gestreift wird. Gleichwohl war diese Studie in
inhaltlicher wie methodischer Hinsicht wichtig als Hintergrund für die Konzeption unserer
eigenen Untersuchung (Hasse et al., Technologisierung, 1994).
3 Die entsprechenden Interviewnummern sind in diesem Anhang unter Punkt A 9 aufgeführt.
4 Vgl. Hasse et al., Technologisierung, 1994, S. 39f.
5 Vgl. Gill, Soziale Welt 1994.
394

therapieprojekts hatte sich aufgrund der dort nachzuvollziehenden interdisziplinären
Kooperation zwischen zwei Arbeitsgruppen (vgl. Kap. 9) als doppelt
aufwendig erwiesen. Daher konnten im Bereich der Industrie nur ein ausführliches
Interview sowie ein Hintergrundgespräch und eine briefliche Befragung
durchgeführt werden.
A 3. Überlegungen zur Auswahl der übrigen Gesprächspartner 6
Mit der Auswahl der übrigen Gesprächspartner wurde versucht, das sich ergebende
Bild abzurunden. Zum einen wurde bei den Universitäten, der die untersuchten
Arbeitsgruppen angehören, Gespräche mit den in der Universitätsverwaltung
zuständigen Personen über die Organisation der Betreiberverantwortung
geführt. Zum zweiten wurden auf Länderebene mit unterschiedlichen
Vollzugsaufgaben betraute Personen befragt. Schließlich wurde im Hinblick auf
die administrative Handhabung von Freisetzungen um Interviews mit Vertretern
der zuständigen Bundesbehörden nachgesucht. Der Vertreter des Robert-Koch-
Instituts wollte unsere Fragen allerdings nur schriftlich beantworten.
A 4. Zugangsbedingungen
Abgesehen von diesem Fall, der sich erklärtermaßen aus der Intention ergibt, nur
eine intern abgestimmte 'Amtsposition' nach außen geben zu wollen, gab es bei
der Verwaltung keine Auskunftsprobleme. Auch die Reaktion auf die Bitte um
Nachweis oder Zusendung von schriftlichen Dokumenten (Jahresberichte, parlamentarische
Anfragen etc.) war im allgemeinen sehr entgegenkommend.
Wie schon erwähnt, gab es bei der Industrie erhebliche Zugangsschwierigkeiten.
Nur drei der zehn von uns angeschriebenen großen Firmen mit Hauptsitz
in Deutschland sind auf unser Gesprächsersuchen überhaupt eingegangen. Einige
Firmen haben gar nicht geantwortet. Ablehnungen wurden damit begründet, daß
man 'keine Zeit' habe. Da im Zuge der Standort- und Novellierungsdiskussion die
Gentechnologie von den Wirtschaftswissenschaften als Thema 'entdeckt' wurde,
sind viele Firmen offenbar 1993/1994 mit einer Welle von Interviewanfragen
konfrontiert worden. Insofern ist der Ablehnungsgrund nicht zwangsläufig vorgeschoben.
Auch von anderen Forschern wurde uns von vergleichbaren Zugangsschwierigkeiten
bei der Industrie berichtet. Jedenfalls gibt es keine Hinweise, daß
6 Die entsprechenden Interviewnummern sind in diesem Anhang unter Punkt A 9 aufgeführt.
395

die Zugangsschwierigkeiten etwas damit zu tun hätten, daß die großen Industrieunternehmen
'etwas zu verbergen hätten', wie man naheliegenderweise vermuten
könnte. Daß die Sicherheitslage hier deutlich besser ist als etwa an den Universitäten,
wird auch durch die Erhebungen und Auskünfte der Länderbehörden
eindeutig bestätigt.
Der Vorgang der Selbstauswahl, auf dem die hier zusammengetragenen Informationen
beruhen, ist eher bezeichnend für den mißtrauischen und Mißtrauen
erweckenden Umgang der meisten großen deutschen Unternehmen mit der deutschen
Öffentlichkeit, die ihrerseits ihre Kritik an der Gentechnik bevorzugt an die
großen Unternehmen adressiert und daher zu der hier entstandenen Mißtrauensspirale
selbst mit beiträgt. So wollten auch die beiden Unternehmen, die zögerlich
auf die Anfrage eingingen und dann in Form eines Hintergrundgesprächs
und eines Briefes auf unsere Fragen geantwortet haben, sehr genau wissen, ob unsere
Untersuchung für sie nützlich sein könnte. Lediglich ein Unternehmen war
umstandslos gesprächsbereit - es hatte bezeichnenderweise bisher, nach eigenen
Angaben, auch keine Probleme mit direkt ausgerichteter Kritik von seiten der
Öffentlichkeit.
Im Unterschied zu den großindustriellen Forschungsorganisationen war es bei
den universitären Arbeitsgruppen nicht besonders schwierig, Gespräche anzubahnen.
Nur eine Arbeitsgruppe (in der klinischen Medizin) hat sich gegen eine Befragung
gesperrt. Es wurden jeweils zunächst die Arbeitsgruppenleiter angesprochen
und unser Untersuchungsvorhaben vorgestellt. Die Arbeitsgruppenleiter
haben dann ihre Mitarbeiter gefragt, ob sie grundsätzlich bereit wären, an der
Befragung teilzunehmen. Dann wurde das Projekt noch einmal in einer Arbeitsgruppensitzung
erläutert. Schließlich wurden mit den infrage kommenden Personen
Einzelgespräche geführt. Hier gab es praktisch keine Weigerungen. Auch in
den Interviews selbst wurde keine der von uns gestellten Fragen zurückgewiesen.
Insofern können wir davon ausgehen, daß die Selektivität der hier erhobenen
Interviewdaten weitgehend auf unseren Auswahlkriterien beruht und nicht von
krassen Selbstauswahleffekten überlagert wird - etwa in dem Sinne, daß nur in
ihrer Selbstwahrnehmung besonders 'gesetzestreue' Labors zur Teilnahme an den
Interviews bereit gewesen wären. Allerdings ist anzunehmen, daß Forschungsorganisationen
bzw. Labors mit (selbst wahrgenommenen) gravierenden
Organisationsmängeln sich unserer Befragung verweigert hätten.
396

A 5. Interviewmethode und Gesprächsverlauf
Die zugrundegelegte Interviewmethode läßt sich am besten als Mischtyp zwischen
'Experteninterview' 7 und 'problemzentriertem Interview' 8 charakterisieren.
Während beim Experteninterview im allgemeinen reine Sachfragen thematisiert
werden und dem IP die alleinige Definitionsmacht für seine Sichtweise der Dinge
eingeräumt wird, geht die Konzeption des problemzentrierten Interviews davon
aus, daß auch die Involviertheit des IP selbst mit dem Problem zur Sprache gebracht
wird und daß auch konfrontierende Interventionen seitens des Interviewers
sinnvoll sein können, wenn es um die Klärung von scheinbaren oder tatsächlichen
Widersprüchen in der Aussage des IP geht. Auch das 'Nachhaken' bei (scheinbaren)
Ausweichreaktionen seitens des IP ist zulässig. Diese Interventionen während
des Interviews sind vor allem auch deshalb angezeigt, um nicht später in der
Auswertung auf mehr oder weniger willkürliche Interpretationen angewiesen zu
sein. Mit anderen Worten: Die Interpretationsarbeit wird in die Interviewsituation
selbst verlegt, indem eine kooperative Klärung offener Fragen zwischen Interviewer
und IP angestrebt wird.
Die Gespräche dauerten zwischen ca. 30 Minuten und drei Stunden. Die Dauer
war von dem Kenntnisstand der IP zu den jeweils interessierenden Fragen, ihrer
Expressivität und ihrer zeitlichen Belastung abhängig. Wie auch von sozial vollständig
anderen Interviewsituationen berichtet, 9 wurden die - selbstverständlich
um einen sachlichen Ton bemühten - Interventionen des Interviewers ohne erkennbare
Widerstände akzeptiert und wahrscheinlich eher als Stimulanz und
Herausforderung (im positiven Sinne) wahrgenommen als ein auf vollkommen
passives Feedback ('mmh, mmh') sich beschränkendes Interviewerverhalten, wie
es in der Methodenliteratur häufig empfohlen wird.
Selbstverständlich sind die so erhobenen Daten auch durch das Interviewerverhalten
beeinflußt. Das sind sie aber in jedem Fall. Es ist eine Illusion zu glauben,
daß es eine 'im Feld' objektiv und unabhängig von den wechselnden sozialen
Situationen gegebene Sichtweise überhaupt gäbe, und daß sie ohne verzerrenden
Einfluß seitens des Interviewers erhoben werden könnte. 10 Denn ganz gleich, wie
7 Hucke/Wollmann, Methodenprobleme, 1980; Meuser/Nagel, ExpertInneninterviews, 1991.
8 Witzel, Verfahren, 1982.
9 Witzel, Verfahren, 1982.
10 Vgl. Welzer, Soziale Welt 1995. Abgesehen von Informationen über Tatbestände, die von
den IP aus strategischen Gründen verzerrt dargestellt werden können, wurde auch nach
Einstellungen und Erwartungen gefragt. Auch diese sind nicht einfach gegeben, sondern
werden in der Gesprächssituation in der konkret zum Ausdruck kommenden Form aktuell
erzeugt. Allerdings ist davon auszugehen, daß hier nicht beliebige Reaktionen durch den
Interviewer hervorgerufen werden können, sondern daß durch den sozialen und biographi-
397

sich der Interviewer verhält, werden die IP ihre eigenen Überlegungen anstellen,
was der Interviewer 'hören will', wie er die erhobenen Daten verwenden könnte
und was sie ihm daher mitteilen möchten. Gerade wenn er sich sehr passiv und
unbestimmt verhält, wird er Projektionen Vorschub leisten, die dann weder von
den IP noch von ihm selbst zu kontrollieren sind.
Die wechselseitigen Projektionen werden - was in der Methodenliteratur seltener
diskutiert wird - wohl vor allem bei den Anbahnungsgesprächen geprägt.
Wir haben schon in unseren Anschreiben deutlich gemacht, daß es uns letztlich
um den Schutz für Gesundheit und Umwelt geht (und nicht vorrangig um den
'Industriestandort'), wir aber auch Zweifel an der vollständigen Angemessenheit
des Gentechnikgesetzes und seiner gegenwärtigen Vollzugsformen hegen. Insofern
haben wir sicher teilweise auch nolens volens ein 'sozial erwünschtes' Antwortverhalten
provoziert.
Dadurch, daß jeweils mehrere Mitglieder einer Arbeitsgruppe befragt wurden,
sind die Spielräume strategisch verzerrter Darstellungen jedoch wahrscheinlich
eingeschränkt worden, zumindest soweit es sich um Fragen handelte, bei denen
die IP damit rechnen mußten, daß ihre Antworten in Widersprüche mit den Aussagen
anderer Mitglieder geraten würden. Vorabgestimmte Aussagen zu einzelnen
Punkten sind zwar nicht auszuschließen, es haben sich jedoch keine entsprechenden
Hinweise - etwa in Form stereotyper Sprachregelungen - im Antwortverhalten
finden lassen. Im übrigen wurden die Interviews möglichst offen
geführt - der Leitfaden war den IP nicht im Detail bekannt, er wurde nur als grobe
Merkliste benutzt und es wurden konkrete Nachfragen gestellt -, so daß komplexere
Verzerrungen weitgehend ausgeschlossen werden können. Allerdings war
festzustellen, daß es zwischen und in den Arbeitsgruppen Unterschiede dahingehend
gab, auf möglicherweise 'heiklere' Fragen eher pauschal und ausweichend
oder detailliert und offen zu antworten. Potentiell 'anstößigere' Antworten - etwa
im Hinblick auf Regelverletzungen im eigenen Labor, zum Sinn von gesetzlichen
Regeln und kulturellen Tabus (Keimbahneingriff) - kamen bezeichnenderweise
nur von Arbeitsgruppenleitern (Professoren) bzw. in einem Fall von einem Techniker
mit ebenfalls gesicherter Berufsposition. Allen IP wurde (selbstverständlich)
die Anonymität ihrer Aussagen sowie die Möglichkeit zur Autorisierung der verwendeten
und von ihnen stammenden Interviewpassagen zugesichert.
398
schen Hintergrund des IP eine Bandbreite determiniert ist, innerhalb derer sich das Antwortverhalten
bewegen kann. Durch gezielte Eskalation der (Nach-)Fragen kann der Interviewer
diese Bandbreite der vorhandenen Denk- und Bewertungsspielräume 'testen' und
gewinnt damit auch Hinweise auf Reaktions- und Veränderungsbereitschaften der IP in 'realen'
Situationen.

A 6. Auswertung und Validierung
Alle Interviews - mit zwei Ausnahmen (Hintergrundgespräche) - wurden auf Tonträger
aufgezeichnet und vollständig transkribiert. Die Auswertung erfolgte durch
den Interviewer (B.G.) selbst. Bei der ersten Lektüre wurden Stichwörter für die
sich daran - in zweiter Lektüre - anschließende Kodierung erstellt. So wurde
sichergestellt, daß nicht nur vorgefaßte, sondern auch anhand der ersten Lektüre
sich induktiv ergebende Auswertungskategorien berücksichtigt werden konnten.
Bei der schriftlichen Abfassung des Endberichts wurde darauf geachtet, daß die
getroffenen Aussagen nicht nur mit den jeweils in Bezug genommenen Textstellen,
sondern auch mit der Gesamtaussage des jeweiligen Interviews in Einklang
stehen.
Eine kollektive Auswertung im Sinne einer Interpretationsgruppe erschien uns
nicht angezeigt. Zum einen hätte nur der Interviewer selbst über das für das Verständnis
vieler Interviewpassagen notwendige Kontext- und Hintergrundwissen
verfügt. Zum zweiten waren wohl die allermeisten Verständnisprobleme durch
den Einsatz der problemzentrierten Methode schon im Interview selbst ausgeräumt
worden (s.o.). Und zum dritten erscheint es uns überhaupt fraglich, ob eine
Interpretationsgruppe eher zu einer angemesseneren Interpretation gelangt als ein
einzelner Auswerter. Ein einzelner Auswerter hat seine Interpretation immer
selbst zu verantworten und wird in seinen Schlußfolgerungen entsprechend vorsichtiger
sein als eine Interpretationsgruppe, in der die Verantwortung diffundiert
und die sich dann im Zuge entsprechender Gruppendynamik berechtigt und stark
fühlen kann, von einer vermeintlich 'höheren Warte' aus über die 'Forschungsobjekte'
zu urteilen.
Die Validierung der Interviewergebnisse selbst erfolgte im Rahmen der schon
aus anderen Gründen notwendigen Autorisierung (s.o.). 11 Die insgesamt in der
Untersuchung getroffenen Aussagen sind - im Sinne der Methodentriangula-tion 12
zusätzlich auf die Dokumentenanalyse und auf die langjährige teilnehmende Beo-
11 Den IP wurden die entsprechenden Bezugnahmen sowie die sinngemäß angrenzenden
Passagen aus dem umliegenden Text zugesandt mit der Bitte, sich bei Bedarf innerhalb von
sechs Wochen zu melden. Von fünf IP wurden teils kleinere, teils umfassendere Korrekturen
ihrer Aussagen vorgenommen. Im wesentlichen handelte es sich dabei um Glättungen
etwas zugespitzterer Äußerungen und stilistische Änderungen, die den Text mehr
dem in der Schriftsprache üblichen 'gehobeneren' Ton anglichen. Ein IP verweigerte die
Autorisierung mit der Begründung, sich an das Gesagte nicht mehr erinnern zu können.
Den Änderungs- bzw. Rückzugswünschen wurde selbstverständlich entsprochen. Infolge
der Änderung an einer Interviewpassage mußte auch unsere anschließende Interpretation
leicht korrigiert werden.
12 Instruktiv in diesem Sinne Thienen, Beratungswelt, 1990.
399

achtung bzw. beobachtende Teilnahme der Projektmitarbeiter im politischen
Gentechnikdiskurs gestützt.
A 7. Belastbarkeit und Generalisierbarkeit der Interviewdaten
Besonders infolge der erörterten Selektivität bei der Auswahl der IP und der
'Konstruiertheit' der Interviewaussagen ergeben sich Einschränkungen im Hinblick
auf die Generalisierbarkeit und Belastbarkeit dieser Daten. Darauf wurde im
Text bereits hingewiesen (z.B. Kap. 9, S. 298; Kap. 11, S. 377). Allerdings beruht
die Studie, wie schon mehrfach erwähnt, nicht nur auf diesen Daten. Vielfach
wurden die Interviewaussagen vor allem als lebensnahe Illustration herangezogen.
Zu bedenken ist auch, daß sich viele der hier getroffenen Aussagen nicht allein
auf das Interviewmaterial stützen. Wenn wir z.B. behaupten, daß 'Reflexion' im
umfassenderen Sinn nicht nur die Sache 'reflexiver Akteure' sein kann, sondern
auch reflexive Institutionen voraussetzt (vgl. Kap. 11.5.1.), so wird hier schon
aufgrund theoretischer Überlegungen von einer stärkeren Belastung der Interviewdaten
Abstand genommen. Die Behauptung, daß das Gentechnikgesetz seinem
Gehalt nach teilweise eine 'reflexive Institution' darstelle (ebd.), ergibt sich
ohnehin aus unserer Interpretation des Gesetzestextes und nicht des Interviewmaterials.
Inwieweit diese Interpretation auch in der Praxis Gültigkeit besitzt
- also von den Vollzugsvertretern und Rechtsunterworfenen geteilt wird -, wird
von uns selbst, auf der Basis entsprechender empirischer Hinweise und Gegenbeispiele,
durchaus skeptisch beurteilt. Aber auch diese Skepsis stützt sich nicht
nur auf die Interviewaussagen, sondern auch auf veröffentlichte Dokumente.
A 8. Redaktionelle Bearbeitung der zitierten Interviewpassagen
Die zitierten Interviewaussagen wurden in zweierlei Hinsicht redaktionell überarbeitet:
- Sie wurden der Schriftsprache angeglichen, d.h. erforderlichenfalls wurden
redundante Redewendungen und Denkpausengeräusche gestrichen sowie unvollständige
zu vollständigen Sätzen umgebaut. Außerdem wurden sie von Alltagsjargon
leicht bereinigt.
- Um einer möglichen Reidentifizierbarkeit des IP entgegenzuwirken, wurden an
manchen Stellen konkrete Angaben durch sinngemäße allgemeinere Angaben
ersetzt.
400

A 9. Liste der Interviews und Hintergrundgespräche
Gentherapie (zwei Arbeitsgruppen): Int. Nr. 1: 31.1.1995; Int. Nr. 2: 1.2.1995;
Int. Nr. 3: 1.2.1995; Int. Nr. 4: 31.1.1995; Int. Nr. 5: 10.1.1995; Int. Nr. 6:
9.1.1995; Int. Nr. 7: 10.1.1995; Int. Nr. 8: 9.1.1995; Int. Nr. 9: 8.3.1995; Int.
Nr. 10: 19.4.1995
Freisetzung: Int. Nr. 11: 18.11.1994; Int. Nr. 12: 28.11.1994; Int. Nr. 13:
5.12.1994 (Autorisierung verweigert); Int. Nr. 14: 11.11.1994; Int. Nr. 15:
21.11.1994
Universitätsverwaltung: Int. Nr. 16: 19.9.1995; Hintergrundgespräch Nr. 1 (Tonbandaufzeichnung
abgelehnt): 12.10.1995
Industrie: Int. Nr. 17: 12.5.1995; Hintergrundgespräch Nr. 2 (Tonbandaufzeichnung
abgelehnt): 14.11.1994
Länderverwaltungen: Int. Nr. 18: 24.6.1994; Int. Nr. 19: 13.10.1995; Int. Nr. 20:
18.5.1994
Einvernehmensbehörden zur Freisetzung: Int. Nr. 21: 10.3.1995; Int. Nr. 22:
7.3.1995
Wissenschaftlich fundierte Gentechnikkritik: Int. Nr. 23: 4.5.1995
Experte in Dänemark: Int. Nr. 24: 7.4.1995
401

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Verzeichnis der verwendeten Abkürzungen
ABl.
AMG
AÖR
ARSP
AtRS
BBA
BBS
BGB
BGBl. I
BGH
BSeuchG
BT-Dr.
BVerfG, Bd.
BVerwG, Bd.
DFG
DG
DNA, DNS
DÖV
DVBl.
ESchG
EuGRZ
EuZW
FDA
FuE-Prozeß
GefStoffV
GenTAufzV
GenTG
GenTSV
GenTVfV
GG
GID
GMO
GMP
Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften
Arzneimittelgesetz
Archiv des öffentlichen Rechts
Archiv für Rechts- und Sozialphilosophie
Atomrechts-Symposium
Biologische Bundesanstalt
Beauftragter für Biologische Sicherheit
Bürgerliches Gesetzbuch
Bundesgesetzblatt, Teil I
Bundesgerichtshof
Bundes-Seuchengesetz
Bundestags-Drucksache
Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts
Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts
Deutsche Forschungsgemeinschaft
Generaldirektion der EG-Kommission
Desoxyribonucleinsäure
Die Öffentliche Verwaltung
Deutsches Verwaltungsblatt
Embryonenschutzgesetz
Europäische Grundrechtszeitschrift
Europäische Zeitschrift für Wirtschaftsrecht
Food and Drug Administration (US-Bundesbehörde)
Forschungs- und Entwicklungsprozeß
Gefahrstoff-Verordung
Gentechnik-Aufzeichnungs-Verordnung
Gentechnik-Gesetz
Gentechnik-Sicherheits-Verordnung
Gentechnik-Verfahrens-Verordnung
Grundgesetz
Gen-ethischer Informationsdienst
Genetically Modified Organism
Good Manufacturing Practice
425

GVO
HdBStR
HHG
HRG
HR-TA
HUG
IP
IUR
i.V.m.
JZ
KJ
KritV
KZfSS
LAG
MPI
NIH
NJW
NuR
NVwZ
OECD
OVG
ÖZS
PHI
PrOVG, Bd.
PVS
RAC
RIW
RKI
RNA, RNS
RP
Gentechnisch veränderter Organismus
Handbuch des Staatsrechts
Hessisches Hochschulgesetz
Hochschulrahmengesetz
Verfahren zur Technikfolgenabschätzung des Anbaus von
Kulturpflanzen mit gentechnisch erzeugter Herbizidresistenz
am Wissenschaftszentrum Berlin (WZB), Dokumentation in
18 Heften, WZB-papers FS II 94-301 bis WZB-papers FS II
94-318, zu beziehen über das WZB
Hessisches Universitätsgesetz
Interviewpartner
Informationsdienst Umweltrecht (ab 1993: Zeitschrift für
Umweltrecht, ZUR)
in Verbindung mit
Juristen Zeitung
Kritische Justiz
Kritische Vierteljahresschrift für Gesetzgebung und Rechtswissenschaft
Kölner Zeitschrift für Soziologie und Sozialpsychologie
Länderausschuß Gentechnik
Max-Planck-Institut
National Institutes of Health (Bundesbehörde in den USA)
Neue Juristische Wochenschrift
Natur und Recht
Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht
Organisation for Economic Cooperation and Development
Oberverwaltungsgericht
Österreichische Zeitschrift für Soziologie
Produkt Haftpflicht International
Entscheidungen des Preußischen Oberverwaltungsgerichts
Politische Vierteljahresschrift
Recombinant DNA Advisory Committee (in etwa vergleichbar
der ZKBS in Deutschland)
Recht der Internationalen Wirtschaft
Robert-Koch-Institut
Ribonucleinsäure
Regierungspräsidium
426

S&PP
Science & Public Policy
SAGB
Senior Advisory Group on Biotechnology (Interessenvertretung
großer Chemiefirmen auf EU-Ebene)
StGB
Strafgesetzbuch
STHV
Science, Technology & Human Values
TA
Je nach Kontext entweder Technikfolgenabschätzung oder
Technischer Angestellter
TAB
Büro für Technikfolgen-Abschätzung beim Deutschen Bundestag
UBA
Umweltbundesamt
UmweltHG Umwelthaftungsgesetz
UPR
Umwelt- und Planungsrecht
UTR
Jahrbuch des Umwelt- und Technikrechts
VersR
Versicherungsrecht
VerwArch Verwaltungsarchiv
VVDStRL Veröffentlichungen der Vereinigung der deutschen Staatsrechtslehrer
WHO
World Health Organisation
WissR Wissenschaftsrecht, Wissenschaftsverwaltung, Wissenschaftsförderung
ZfS
Zeitschrift für Soziologie
ZfU
Zeitschrift für Umweltpolitik & Umweltrecht
ZG
Zeitschrift für Gesetzgebung
ZKBS
Zentrale Kommission für Biologische Sicherheit
ZKBSV ZKBS-Verordnung (nach GenTG)
ZMBH
Zentrum für Molekulare Biologie Heidelberg
ZRP
Zeitschrift für Rechtspolitik
ZStW
Zeitschrift für die gesamte Strafrechtswissenschaft
ZUR
Zeitschrift für Umweltrecht
427

Schaubild 1: Heuristische Typologie potentieller Risiko- oder Überraschungsquellen der Gentechnologie
Bezugnahme der Analogien Analoge Ereignisse Mögliche Vorsorge- Bewertung der Vor-
(Risikogenese) in der Vergangenheit maßnahmen sorgemaßnahmen
Eigenschaften der Aus- z.B. Pathogenitätssteige- erfahrungsbasiert: be- Konsens
gangsorganismen ('addi- rung bei Mikroorganismen grenzbare und erprobte
tive' Risikoabschätzung)
Maßnahmen
Wechselwirkung in neuen z.B. Einführung exotischer ungewißheitsbasiert: tendenzieller
Kontexten ('synergistische' Organismen (vgl. Kap. 2) Step-by-step-Prinzip Dissens
Risikoabschätzung) (vgl. Kap. 8)
Entdeckung neuer z.B. 'transkingdom gene ungewißheitsbasiert: tendenzieller
Wirkmechanismen transfer', 'springende Gene' Sicherheitsforschung, Dissens
generelle Vorsicht
Neue Theorien ⇒ Grund- z.B. Pasteur, Koch im 19. Jh.; Förderung paradigmati- Dissens, Nichtbesätzliche
Neukonzeption heute: z.B. Theorie morphoge- scher Vielfalt, generelle achtung des
der Wirkmechanismen netischer Felder (vgl. S. 52f.) Vorsicht Problems