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Kapitel 1: Einleitung
1.1. Praktische Problemexposition
Von 'Staatsversagen' ist häufig die Rede, wenn in jüngeren sozialwissenschaftlichen
Untersuchungen die Steuerungsfähigkeit des modernen Staates und rechtlicher
Steuerungsmittel erörtert wird. Erklärt wird dies mit Kapazitätsgrenzen und
Koordinationsproblemen angesichts wachsender Staatsaufgaben oder mit der
Ohnmacht des Nationalstaates gegenüber den wachsenden transnationalen Interdependenzen
der Gesellschaft. In der Theorie funktionaler Differenzierung, die
'Politik', 'Recht', 'Wirtschaft' und 'Wissenschaft' (etc.) als kommunikativ geschlossene
Subsysteme konzipiert, ist ein Steuerungszentrum schließlich gar nicht mehr
vorgesehen. Nach der Enttäuschung der staatsfixierten Planungseuphorien der
70er Jahre ist mittlerweile Fatalismus oder zumindest Ernüchterung eingekehrt.
Erwartungen konzentrieren sich heute - in analytischer wie in präskriptiver Hinsicht
- vor allem auf dezentrale Vorgänge oder Modelle der horizontalen Koordinierung
zwischen den Akteuren (respektive Subsystemen) und der Selbstregulierung,
wobei dem Staat allenfalls noch die Rolle eines Moderators zugewiesen
wird.
Diese zumeist auf hohem Abstraktionsniveau geführte Diskussion läßt aber
häufig die Tuchfühlung mit dem empirischen Wandel der Regulierungsformen
und Regulierungsaufgaben vermissen. So ist insbesondere zu konstatieren, daß
heute in den Industrieländern die klassischen Verteilungskonflikte verstärkt von
Risikokonflikten, vor allem bei der Einführung neuer wissenschaftlicher Methoden
und ihrer technologischen Anwendungen, abgelöst oder zumindest überlagert
werden. 1 Risikokonflikte sind zwar ebenfalls interessengeleitet, zugleich aber
auch von der immer schon vorhandenen, allerdings erst in jüngerer Zeit verstärkt
wahrgenommenen Ungewißheit und Vorläufigkeit wissenschaftlicher Erkenntnis
1 Risikokonflikte ergeben sich aus den intendierten oder nicht-intendierten Wirkungen von
Entscheidungen, z.B. eine bestimmte Technologie einzuführen, auf zunächst Unbeteiligte,
die diese Wirkungen als unerwünscht wahrnehmen. Weil solche Entscheidungen ubiquitär
und die Folgen schwer berechenbar und a priori kaum begrenzbar sind, ist - im Unterschied
zu Verteilungskonflikten - eine Herausbildung stabiler Interessengemeinschaften (Lager,
Klassen etc.) relativ unwahrscheinlich. Die durch die Thematisierung von Risiken erzeugten
Risse gehen vielmehr kreuz und quer durch die Gesellschaft und verschieben sich ständig
(z.B. Beck, Risikogesellschaft, 1986; Lau, Soziale Welt 1989; Luhmann, Soziologie,
1991).
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