Anhang zur Studie - Institut für Weltwirtschaft

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entkoppeln. 2 Waren zuvor die Direktzahlungen an die bewirtschaftete Fläche oder die Zahl der
gehaltenen Tiere gekoppelt, so fiel diese Beschränkung für die meisten Bewirtschaftungsarten weg;
gleichzeitig wurden die Zahlungen aber mit der Auflage verbunden, dass prämienberechtigte Flächen,
auf denen keine Bewirtschaftung mehr erfolgt, instand gehalten werden, um einen Erosionsschutz und
den Erhalt der Bodenstruktur zu gewährleisten. Die Subventionen wurden im Laufe der Zeit von
Betriebsprämien in regionale Einheitsprämien je Hektar umgewandelt. Dass die allgemeinen
flächendeckenden Prämienzahlungen an die Landwirtschaft an Umweltauflagen gebunden wurden,
führt Schrader (2005: 10) auf ein politökonomisches Argument zurück: „Die politische Erklärung …
muss in dem Versuch gesehen werden, der Öffentlichkeit eine plausibel erscheinende Begründung für
anhaltende Zahlungen an die Landwirtschaft vorzuweisen“.
Als weitere Maßnahme der Reformen von 2000 und 2003 wurde eine allmähliche Verlagerung der
Förderung, weg von der Marktordnung und von Direktzahlungen hin zur ländlichen Entwicklungspolitik,
beschlossen. Die EU wollte damit die Politik der Entwicklung des ländlichen Raumes stärker in
den Vordergrund rücken. Stichworte sind hier Agrarumweltprogramme, die Anpassung und Entwicklung
ländlicher Regionen, Flurbereinigung, Umnutzung von landwirtschaftlichen Gebäuden oder
Dorferneuerung (Schrader 2005: 119; Koester und Senior Nello 2010: 59–60). Die Förderkulisse von
Bund und Ländern reflektiert diesen Strukturwandel in den Subventionszielen in der Landwirtschaft.
Die Maßnahme der Entkoppelung der Prämienzahlung von der Produktion hat der Agrarprotektion
zwar etwas von ihren besonders schädlichen Allokationswirkungen genommen, da die früher dominanten
Anreize zu überhöhtem Faktoreinsatz in der Agrarproduktion vermindert wurden. Es verbleiben
aber genügend Allokationsverzerrungen, abgesehen davon, dass die Reform von 2003 nicht
durchgängig für alle Bewirtschaftungsformen durchgeführt wurde. Denn die Agrarprotektion ist nach
wie vor hoch, Nutznießer der Finanzhilfen an die Landwirtschaft sind letztlich nicht die wirtschaftenden
Landwirte, sondern vor allem die Bodeneigentümer, die in den Genuss erhöhter Bodenrenten
gelangen. 3 Ferner sind die flächendeckenden entkoppelten Prämienzahlungen trotz aller offiziellen
Kopplung an umweltpolitische und landschaftspflegerische Ziele wenig treffsicher in Bezug auf diese
Ziele; sie stellen damit keine überzeugenden Instrumente dar und sind allokativ nicht effizient, nicht
zuletzt deshalb, weil die Landwirtschaft selbst in weniger entwickelten Ländern kaum geeignet ist,
Träger der ländlichen Entwicklung zu sein (Schrader 2005: 125–127; Koester 2011: 503).
Schrader (1998: 23) hat sogar herausgearbeitet, dass es gerade die landwirtschaftliche Produktion
selbst mit ihren hochkonzentrierten Düngemitteleinträgen ist, die negative externe Effekte auf die
Umwelt ausübt. Verschmutzung von Oberflächen- und Grundwasser durch Nitrate und Phosphate,
Methan-, Lachgas- und Ammoniakemissionen sowie Bodenerosion und Schwermetallanreicherung im
Boden sind Effekte, die die Landwirtschaft eigentlich zwingen müssten, kostenpflichtig Umweltverschmutzungslizenzen
oder sogar CO 2 -Zertifikate zu erwerben, statt selbst gefördert zu werden.
Der Marktentlastungs- und Kulturlandschaftsausgleich mag zwar ähnlich wie die Kultursubventionen
für sich beanspruchen können, gewisse positive externe Effekte im Konsum (etwa beim Anblick schöner
gepflegter Landschaften) und auch in der Produktion zu erzeugen, indem extensive und umweltschonende
Produktionsweisen bevorzugt und der Verzicht auf intensivere Bodennutzungsformen
gefördert werden. Fragwürdig wird diese Art der Förderung allerdings im Zusammenhang mit den
gesamten Finanzhilfen für den Agrarsektor. Wenn den Bodeneigentümern durch die reine Existenz von
landwirtschaftlich prinzipiell nutzbaren Flächen ein gesichertes Einkommen verschafft wird und
anschließend über den Marktentlastungs- und Kulturlandschaftsausgleich nochmals Prämien gezahlt
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2 Vgl. zu den Einzelheiten der Reform Schrader (2005: 116–122), auf dessen Analyse sich dieser Abschnitt weitgehend
stützt.
3 Der gegenwärtige Rechtsstand gilt noch bis 2013. Im Oktober 2011 hat die Kommission einen Entwurf über den
Finanzplan für 2014 bis 2020 vorgelegt, der allerdings wenig an den Direktzahlungen, die als Kompensation für sinkende
Agrarpreise eingeführt wurden, ändert (Koester 2012).