Die Kinder- und Jugendhilfe und die Föderalismusreform

Aufsätze Beiträge Berichte.....................................................................................................................................................................................................................................................................................................................Von einem solchen Verhandlungsergebnis warzu Beginn der Beratungen nicht auszugehen,hatten doch die Regierungschefs einiger Länder10 bereits vor Einsetzung der Bundesstaatskommission„Zugriffsrechte“ der Länder fürdie Kinder- und Jugendhilfe angestrebt. 11 DiesesAnliegen wurde im Rahmen der Kommissionsberatungendurch Forderungen der Ministerpräsidentennach einer Übertragung derGesetzgebungskompetenz für den gesamtenLeistungsbereich der Kinder- und Jugendhilfe,also das „Herzstück“ des SGB VIII, konkretisiert,12 immer wieder – auch mit Unterstützungvon kommunalen Spitzenverbänden 13 –bekräftigt und auf die Vorschriften über dieZuständigkeit, das Verfahren, die Zusammenarbeitmit Trägern der freien Jugendhilfe, dieVereinbarungen über Leistungsangebote, dieJugendhilfeplanung, die Teilnahmebeiträgeund die Heranziehung zu den Kosten erweitert.14 Begründet wurden diese Forderungenmit der Nähe der Leistungen der Jugendhilfezum Bildungsangebot für Kinder und Jugendliche,das die Länder aufgrund ihrer Kulturhoheitan erster Stelle verantworten, sowie engenBezügen zum landesrechtlichen Ordnungsrecht.15 Dies hätte im Ergebnis bedeutet,dass die Regelungskompetenz des Bundesauf die klassischen Bereiche des Vormundschaftswesensund der Mitwirkung im gerichtlichenVerfahren reduziert worden wäre.Die Bundesregierung konnte dieser Argumentationentgegenhalten, dass zwischen Leistungender Jugendhilfe nach § 2 Abs. 2 SGB VIIIund sog. „anderen Aufgaben“ der Jugendhilfenach § 2 Abs. 3 SGB VIII ein untrennbarerSachzusammenhang besteht, während dieAufgaben der Kinder- und Jugendhilfe unddie der Schule nur partielle und auf bestimmteAltersgruppen bezogene Schnittstellen aufweisen.Unterschiedlich ist auch die verfassungsrechtlicheAusgangslage und damit derBlick auf die Lebenssituation des Kindes oderJugendlichen: Leistungen wie andere Aufgabender Kinder- und Jugendhilfe stützen dieelterliche Erziehungskompetenz bzw. konkretisierendas staatliche Wächteramt (Art. 6Abs. 2 Satz 2 GG) und beziehen sich damitauf die Erziehungsverantwortung der Eltern(Art. 6 Abs. 2 Satz 1 GG). Demgegenüber hatdie Schule einen eigenständigen Erziehungsauftrag,der von den Eltern unabhängig ist.Darüber hinaus hat die Bundesregierung zumeinen aus kinder- und jugendpolitischer Sichtdezidiert begründet, dass bundeseinheitlichgarantierte Leistungen der Jugendhilfe zur Sicherstellunggleichwertiger Lebensverhältnisse,zur Vermeidung eines Wettbewerbs zuLasten finanzschwächerer Länder, zur Herstellungvon Chancengerechtigkeit sowie zur Sicherstellungeines einheitliches Schutzniveausbei Kindeswohlgefährdung unverzichtbarsind. Zum anderen hat sie mit ihren Hinweisenauf den grundrechtssichernden Charakterder Leistungen der Jugendhilfe für Eltern undKinder und auf die enge Verzahnung des Kinder-und Jugendhilferechts mit dem Kindschaftsrechtund dem Jugendstrafrecht dargelegt,dass in der Kinder- und Jugendhilfe bundeseinheitlicheVorgaben zum Leistungsrechtwie auch zu Zuständigkeit und Verfahren ausrechtlicher Sicht unabdingbar sind. 16Dass sich schließlich diese fachlich begründetePosition durchsetzen konnte, ist nicht zuletztauf das außergewöhnliche Engagementder Fachwelt der Kinder- und Jugendhilfe zurückzuführen,die in zahlreichen Stellungnahmenfür die Beibehaltung der Bundeskompetenzim Bereich der Kinder- und Jugendhilfeplädiert hat. Kirchen, Wohlfahrtsverbände,Jugendverbände sowie eine Vielzahl namhafterExpertinnen und Experten der Kinder- undJugendhilfe warnten vor gravierenden Nachteilenfür Kinder, Jugendliche und Eltern alsFolge einer Zersplitterung des Kinder- und Jugendhilferechts.Diese Befürchtung wurde dadurch gespeist,dass die eigentliche Problematik, die die Kinder-und Jugendhilfe in den Blickpunkt kompetenzrechtlicherDebatten hatte rücken lassen,von vornherein von der Föderalismusreformausgeklammert worden war, nämlichdie infolge der anhaltenden Finanznot derKommunen notwendige Neuordnung der Finanzverfassung.Im Bereich der Kinder- undJugendhilfe belastet der Bund mit seiner Gesetzgebungdie kommunalen Gebietskörperschaften,ohne dass diese von Bund oderLändern eine unmittelbare finanzielle Kompensationeinfordern können. 17 Der Bunddarf mangels unmittelbarer finanzverfassungsrechtlicherBeziehungen zu den Kommunennicht zahlen, das Land muss mangelsAnwendbarkeit des landesverfassungsrechtlichenKonnexitätsprinzips auf Bundesgesetzenicht zahlen. So ist es verständlich, dass ausfiskalischen Motiven versucht wurde, die Verteilungder Aufgaben den Bedingungen derFinanzverfassung anzupassen, nämlich dieGesetzgebungskompetenz dorthin zu verlagern,wo auch die Verantwortung für die finanzielleLeistungsfähigkeit der Kommunenliegt, die die Aufgaben der Jugendhilfe imRahmen der Selbstverantwortung ausführen:auf die Länder. Und genauso naheliegend istdaher die Befürchtung, dass eine fiskalischmotivierte Kompetenzverlagerung auf dieLänder diese nicht zu einer aktiven KinderundJugendpolitik veranlassen würde, unterlägensie doch damit gegenüber den kommunalenGebietskörperschaften dem Konnexitätsprinzip.18 Durch die beabsichtigteEinführung einer Finanzkraftklausel 19 würdedie Kinder- und Jugendhilfe zunehmend zumGegenstand eines von der jeweiligen kommunalenHaushaltslage abhängigen „Ortsrechts“.Darüber hinaus lassen sämtliche gesetzgeberischeInitiativen der Länder zur Änderungdes SGB VIII aus den letzten Jahren,die in erster Linie Leistungskürzungen intendierten,20 die Schlussfolgerung zu, dass dieLänder ihre Gesetzgebungskompetenz nichtdazu nutzen würden, das Leistungsspektrumder Kinder- und Jugendhilfe landesspezifischzu verbessern, sondern es einzuschränken. 21II. Die Kinder- und Jugendhilfe alsTeilbereich des Kompetenztitels der„öffentlichen Fürsorge“ (Art. 74Abs. 1 Nr. 7 GG)1. Vorfahrt für den BundIm Bereich der konkurrierenden Gesetzgebunghaben – der Bezeichnung entsprechend – Bundund Länder die Kompetenz zur Gesetzgebung.Die Kollision der beiden Kompetenzen wirddurch eine komplizierte Konkurrenzregelunggelöst: So hängt die Befugnis der Länder zu eigenerGesetzgebung davon ab, ob und inwieweitder Bund bereits tätig geworden ist. Solangeder Bundesgesetzgeber nicht tätig ge-10 Föderalismusreform – Positionspapier der Ministerpräsidenten,Kommissionsdrucksache 45, S. 6/7(Punkt 6.2).11 Kommission zur Modernisierung der bundesstaatlichenOrdnung, Arbeitsunterlage 0004, Anhang 1zur Arbeitshilfe für AG 1 vom 6.1.2004.12 Föderalismusreform – Positionspapier der Ministerpräsidenten,Kommissionsdrucksache 45, S. 6/7(Punkt 6.2).13 Kommission zur Modernisierung der bundesstaatlichenOrdnung, Stenografischer Bericht, 8. Sitzung,8.7.2004, S. 163, 198/199; Henneke, Der Landkreis2004, 355, 357 f.; Vorholz, Der Landkreis2004, 419; Duppré, Der Landkreis 2004, 643.14 Vgl. hierzu auch Kommission zur Modernisierungder bundesstaatlichen Ordnung, StenografischerBericht, 9. Sitzung, 14.10.2004, S. 231 ff.; dies.,Kommissionsdrucksache 48, S. 2.15 Vgl. Meysen, RdJB 2005, 355, 368.16 Vgl. Kommission zur Modernisierung der bundesstaatlichenOrdnung, Arbeitsunterlage 0002, S. 78;dies., Stenografischer Bericht, 9. Sitzung,14.10.2004, S. 233/234; Meysen, RdJB 2005, 355,367 ff.17 Vgl. dazu Wiesner SGB VIII § 69 Rn. 24 a, 3. Auflage,München 2006; Schoch/ Wieland, Aufgabenzuständigkeitund Finanzierungsverantwortung verbesserterKinderbetreuung, Schriften zum deutschenund europäischen Kommunalrecht, Bd. 24,Stuttgart 2004, S. 68.18 Vgl. hierzu auch Meysen, RdJB 2005, 369; Wiesner,ZfJ 2004, 309.19 Siehe dazu Art. 3 des Entwurfs eines Gesetzes zurEntlastung der Kommunen im sozialen Bereich(KEG), Bundestags-Drucks. 15/4532, mit dem § 33SGB I entsprechend ergänzt werden sollte.20 Entwurf eines Gesetzes zur Entlastung der Kommunenim sozialen Bereich (KEG), Bundestags-Drucks. 15/4532; Entschließung des Bundesrateszur Änderung des Sozialgesetzbuches Achtes Buch(SGB VIII) – Kinder- und Jugendhilfegesetz – Entlastungder Länder und Kommunen im Bereich derJugendhilfe, Bundesrats-Drucks. 222/04; Entwurfeines Gesetzes zur Änderung des Sozialgesetzbuches– Achtes Buch – SGB VIII, Bundesrats-Drucks. 279/03.21 Vgl. Meysen, RdJB 2005, 355, 367 ff.9 2006 Kindschaftsrecht und Jugendhilfe 393