Die Kinder- und Jugendhilfe und die Föderalismusreform

Aufsätze Beiträge Berichte.....................................................................................................................................................................................................................................................................................................................ordnen konnte. Um die Unterstützung Bayernsim Gesetzgebungsverfahren zum KJHGnicht zu gefährden, wurde in § 26 SGB VIIIeine Regelung aufgenommen, die den SonderwegBayerns in der Zuordnung des Kindergartenstolerierte. Rechtsdogmatischbleibt diese Regelung höchst zweifelhaft, dader Bundesgesetzgeber sich nicht einerseitsauf seine Kompetenz berufen kann undgleichzeitig die abweichende Meinung einesbzw. mehrerer Länder tolerieren darf. Derdiesem „Kompromiss“ zugrunde liegendeStreit hätte vielmehr vor dem Bundesverfassungsgerichtausgetragen werden müssen.Dazu kam es jedoch nicht, da weder derBund noch der Freistaat Bayern diesen Streitöffentlich austragen wollten. 36Erst acht Jahre später hatte das BundesverfassungsgerichtGelegenheit, anlässlich einerVerfassungsbeschwerde über die Befugnis zursozialen Staffelung der Kindergartenbeiträgeauch die Kompetenzfrage als Vorfrage zuklären. Das Gericht hat dem Kindergartenzwar einen Bildungsauftrag bescheinigt, siehtaber den Schwerpunkt des „Kindergartenwesens“nach wie vor in „einer fürsorgendenBetreuung mit dem Ziel einer Förderung sozialerVerhaltensweisen und damit (präventiver)Konfliktvermeidung“. Hinter dieser, demBereich der öffentlichen Fürsorge zuzuordnendenAufgabe, stehe der vorschulische Bildungsauftragzurück. 37 Für den Bundesgesetzgeberist diese Entscheidung von großerstrategischer Bedeutung. Dennoch ist siesowohl aus rechtlicher 38 wie aus fachpolitischerSicht 39 nicht ohne Kritik geblieben.III. Die schärfer gefasste Erforderlichkeitsklausel(Art. 72 Abs. 2 GG)1. BedeutungDie Begründung einer konkurrierenden Kompetenzdes Bundes setzte von Anfang an ein„Bedürfnis“ für eine bundesgesetzliche Regelungvoraus. Die Vorschrift (Art. 72 Abs. 2 GG)ist im Jahre 1994 neu gefasst worden. Seitherwird die konkurrierende Gesetzgebungskompetenzdes Bundes von einem Erforderlichkeitskriteriumabhängig gemacht, das der verfassungsgerichtlichenKontrolle unterliegt. DieErforderlichkeitsklausel unterscheidet alternativzwei mögliche Ziele als Voraussetzung zulässigerBundesgesetzgebung. Danach muss einebundesgesetzliche Regelung entweder zurHerstellung gleichwertiger Lebensverhältnisseim Bundesgebiet oder zur Wahrung derRechts- oder Wirtschaftseinheit im gesamtstaatlichenInteresse erforderlich sein. Die Konkretisierungdieser Ziele muss sich am Sinn derbesonderen bundesstaatlichen Integrationsinteressenorientieren. Danach ist eine bundesgesetzlicheRegelung nur insoweit „erforderlich“,als ohne sie gleichwertige Lebensverhältnissenicht hergestellt oder die im gesamtstaatlichenInteresse stehende Rechts- oder Wirtschaftseinheitnicht gewahrt werden kann. Mitdieser Neufassung sollte 1994 der Verlust derGesetzgebungskompetenzen der Länderparlamentein den vergangenen Jahrzehnten ausgeglichenwerden. Ob die Konsequenzen diesesAkts der „Wiedergutmachung“, der zu einerdeutlichen Einschränkung des bundesgesetzlichenGestaltungsspielraums führte, denParlamentariern im Bundestag bewusst waren,erscheint sehr zweifelhaft.2. Änderung des Anwendungsbereichsdurch die FöderalismusreformDas Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes40 lockert jetzt diese umfassende Einschränkungder konkurrierenden Gesetzgebungskompetenzdes Bundes insofern auf,als die Erforderlichkeitsklausel künftig nurnoch auf bestimmte Kompetenztitel des Art.74 GG n.F. Anwendung findet, damit alsoandere davon ausnimmt. Zu ersteren zähltauch der Bereich der öffentlichen Fürsorge(Art. 74 Abs. 1 Nr. 7 GG n.F.). Das bedeutet,dass dem Bund das Gesetzgebungsrecht fürden Bereich der Kinder- und Jugendhilfe auchweiterhin nur zusteht, wenn und soweit dieHerstellung gleichwertiger Lebensverhältnisseim Bundesgebiet oder die Wahrung derRechts- oder Wirtschaftseinheit im gesamtstaatlichenInteresse eine bundesgesetzlicheRegelung erforderlich macht.3. Auslegung der Klausel durch das BundesverfassungsgerichtDie Erforderlichkeitsklausel ist bislang vomBundesverfassungsgericht eng ausgelegt worden,das in mehreren Entscheidungen Gelegenheithatte, die einzelnen Tatbestandsmerkmaledes Art. 72 Abs. 2 GG zu präzisieren:Danach ist das Erfordernis der „Herstellunggleichwertiger Lebensverhältnisse“ nichtschon dann erfüllt, wenn es lediglich um dasInkraftsetzen bundeseinheitlicher Regelungenoder um eine Verbesserung der Lebensverhältnissegeht. „Das bundesstaatliche Rechtsgutgleichwertiger Lebensverhältnisse istvielmehr erst dann bedroht und der Bunderst dann zum Eingreifen ermächtigt, wennsich die Lebensverhältnisse in den Ländernder Bundesrepublik Deutschland in erheblicher,das bundesstaatliche Sozialgefüge beeinträchtigenderWeise auseinander entwickelthaben oder sich eine derartige Entwicklungkonkret abzeichnet.“ 41Damit wird deutlich, dass die „Herstellunggleichwertiger Lebensverhältnisse“ nicht etwa– wie in der politischen Auseinandersetzungvielfach behauptet – ein genereller Verfassungsauftragist, sondern ein Ziel, das denBund erst dann zum Eingreifen ermächtigt,wenn die Auseinanderentwicklung in denLändern das bundesstaatliche Sozialgefügebeeinträchtigt. Die Auseinanderentwicklungder Lebensverhältnisse wird damit vom Bundesverfassungsgerichtbis zu einer bestimmtenGrenze bewusst in Kauf genommen.An dieser hohen Hürde ist der Bund mit sounterschiedlichen Materien wie dem Altenpflegegesetz,42 dem Kampfhundegesetz, 43dem Ladenschlussgesetz 44 und zuletzt demJuniorprofessorengesetz 45 gescheitert. Unterliegenkünftig nur bestimmte, explizit genannteBereiche der konkurrierenden Gesetzgebungskompetenzdes Bundes der Erforderlichkeitsklausel,wie eben auch die öffentlicheFürsorge und damit die Kinder- und Jugendhilfe,so ist davon auszugehen, dass das Bundesverfassungsgerichtan seiner engen Auslegungzumindest festhalten, wenn es sienicht sogar weiter verschärfen wird.4. Bedeutung der Klausel für die Weiterentwicklungdes Kinder- und JugendhilferechtsWie bisher, so kommt die (verschärfte) Erforderlichkeitsklauselauch nach Realisierung derFöderalismusreform jedoch nur für diejenigenGesetze zur Anwendung, die nach ihrer Verschärfung,also nach dem 15. November1994, erlassen worden sind. Die zu diesemZeitpunkt bereits geltenden Bundesgesetze,zu denen das im Jahre 1990 als Art. 1 desKJHG verabschiedete Achte Buch Sozialgesetzbuchgehört, bleiben nach der Übergangsregelungdes Art. 125a Abs. 2 GG n.F.als Bundesrecht in Kraft. Sie sind darüber hinaus– wie das Bundesverfassungsgericht inzwischenentschieden hat – auch weiterhineiner Änderung durch den Bund zugänglich,die nicht den Anforderungen der Erforderlichkeitsklauselgenügen muss. Der Gesetzgeberhabe nicht den Stillstand im Bereich der konkurrierendenGesetzgebung und damit dieVersteinerung einer einmal geschaffenenRechtslage in Kauf nehmen wollen. 46 Allerdingsist die Änderungskompetenz des Bundes,sofern die (verschärften) Voraussetzungendes Art. 72 Abs. 2 GG nicht gegebensind, „eng auszulegen und an die Beibehaltungder wesentlichen Elemente der in demfortgeltenden Bundesgesetz enthaltenen Regelunggeknüpft“. Aufgrund dieser Regelungbleibt der Bundesgesetzgeber befugt, geltendesBundesrecht im Rahmen der Kompetenzzur konkurrierenden Gesetzgebung ohne Bindungan die Erforderlichkeitsklausel zu ändern,sofern er die wesentlichen Elemente der36 Vgl. hierzu auch Wiesner/Struck, SGB VIII vor § 22Rn. 10 ff. und § 26 Rn. 4 f.37 BVerfGE 97, 332, 342 f.38 Vgl. Schoch/Wieland, Aufgabenzuständigkeit und Finanzierungsverantwortungverbesserter Kinderbetreuung,Schriften zum deutschen und europäischenKommunalrecht, Bd. 24, Stuttgart 2004, S.55 ff.39 Vgl. Wiesner, ZfSp 2004, 45, 54 ff.40 Bundestags-Drucks. 16/813.41 BVerfGE 106, 62, 144.42 BVerfGE 106, 62.43 BVerfGE 110, 141.44 BVerfGE 111, 10.45 BVerfGE 111, 236.46 BVerfGE 111, 10.9 2006 Kindschaftsrecht und Jugendhilfe 395