Sachstandsbericht zum Pilotverfahren - Hafenausschuss

Der Senator für Wirtschaft, Arbeit und Häfen 10. September 2012Frau Linkogel6615Vorlagefür die 12. Sitzung desAusschusses für die Angelegenheiten der Häfen im Lande BremenTop 6.1.Sachstandsbericht zum Pilotverfahren der EU-Kommission gegen dieBundesrepublik Deutschland aufgrund der Änderung des bremischenHafenbetriebsgesetzesA. ProblemDer Abgeordnete der CDU Bürgerschaftsfraktion Paul Bödeker hat um einen Berichtzum Pilotverfahren vom 30.07.2012 der EU Kommission gegen die BundesrepublikDeutschland wegen des Umschlagverbots für Kernbrennstoffe durch die Änderungdes Bremischen Hafenbetriebsgesetzes vom 30. Januar 2012 gebeten.B. LösungDem Senator für Wirtschaft, Arbeit und Häfen ist mit Schreiben vom3. August 2012 vom Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz undReaktorsicherheit mitgeteilt worden, dass die EU-Kommission ein EU-Pilotverfahrengegen die Bundesrepublik Deutschland auf Grund des durch die Änderungen vom30. Januar 2012 im Bremischen Hafenbetriebsgesetzes erfolgten Umschlagsverbotsvon Kernbrennstoffen über die bremischen Häfen eingeleitet hat.Das EU-Pilotverfahren ist ein seit April 2008 bestehender standardisierterInformationsaustausch zwischen Kommission und sich freiwillig beteiligendenMitgliedstaaten (u.a. Deutschland), der die korrekte Anwendung des EU-Rechtssowie die Vereinbarkeit innerstaatlicher Vorschriften mit dem EU-Recht

gewährleisten soll. Häufig dient das Pilotverfahren der Klärung von Tatsachen oderAuslegungsfragen.Es wird von der Kommission entweder von Amts wegen (ca. 44 %) oder aufgrundvon Beschwerden von Bürgern oder Unternehmen (ca. 56 %) in Fällen eingeleitet, indenen ein Vertragsverletzungsverfahren gemäß Art. 258 AEUV denkbar wäre. DasPilotverfahren stellt damit grundsätzlich eine informelle Vorstufe desVertragsverletzungsverfahrens dar und ersetzt als solches das früher üblicheVerwaltungsschreiben der Kommission. Nur bei besonderer Dringlichkeit des Fallsoder einem anderen überwiegenden Interesse (z.B. bei einem klaren Verstoß gegenEU-Recht) leitet die Kommission ein Vertragsverletzungsverfahren gegen die sich amProjekt beteiligenden Mitgliedstaaten ein, ohne vorher ein Pilotverfahrendurchgeführt zu haben.Nachdem die Kommission entweder aufgrund einer Beschwerde oder auf anderemWeg von einem möglichen Verstoß eines Mitgliedstaates gegen EU-Recht Kenntniserlangt hat, fordert sie den betroffenen Mitgliedstaat auf, ggf. weitere Informationenbereitzustellen und die von ihr gestellten Fragen zu beantworten.Nach Eingang des Kommissionsschreiben, muss der betroffene Mitgliedstaatinnerhalb von zehn Wochen die gestellten Fragen möglichst umfassend beantwortenund – für den Fall, dass die Kommission bereits Probleme in Hinblick auf dieKompatibilität mit EU-Recht festgestellt hat – Lösungsvorschläge anbieten.Die Kommission hat im Anschluss ebenfalls zehn Wochen Zeit, um die Antworten derMitgliedsstaaten zu prüfen. Soweit erforderlich kann sie vom Mitgliedsstaat weitereInformationen anfordern.Ist das Pilotverfahren aufgrund einer Beschwerde initiiert worden, erfolgt zudem eineUnterrichtung des Beschwerdeführers. Über diesen erfährt der betroffeneMitgliedsstaat nur dann Einzelheiten, wenn der Beschwerdeführer einerInformationsweitergabe ausdrücklich im Voraus zugestimmt hatte.Die Kommission kann dann entweder die Einstellung des Verwaltungsverfahrensbeschließen oder das Vertragsverletzungsverfahren nach Art. 258 AEUV mit demVersand eines förmlichen Aufforderungsschreibens eröffnen. In ca. 80 % der Fällewurde ein Pilotverfahren eingestellt.

Im Schreiben der EU-Kommission zum in Rede stehenden Pilotverfahren an denBund bittet die EU-Kommission „daher die zuständigen deutschen Behörden umzusätzliche Information zu der oben beschriebenen behaupteten rechtlichen Situationeines bestehenden Umschlagsverbots für bestimmte nukleare Materialien im BremerHafen“.Nach Auffassung der EU-Kommission könnte ein solches Umschlagsverbot einenVerstoß gegen Vorschriften des Kapitels 9 des Vertrages zur Gründung derEuropäischen Atomgemeinschaft (Euratom) Vertrag darstellen. Der EuratomVertragsieht in Artikel 93 vor, dass die Mitgliedstaaten untereinander alle mengenmäßigenBeschränkungen der Ein- und Ausfuhr beseitigen.Das Bundesumweltministerium hat den Senator für Wirtschaft, Arbeit und Häfen umeinen Antwortbeitrag zur Antwort der Bundesregierung gegenüber der EU-Kommission gebeten.Der Senator für Wirtschaft, Arbeit und Häfen hat gegenüber dem Bund am 11.September die vom Senat beschlossene und in der Anlage zum Bericht beigefügteStellungnahme abgegeben.C. Gender-PrüfungDie Gender-Aspekte wurden geprüft. Das Pilotverfahren der EU Kommission betrifftFrauen und Männer gleichermaßen, es ist daher keine Gender-Relevanz gegeben.D. Negative MittelstandsbetroffenheitDie Prüfung des Mittelstandsförderungsgesetzes hat keine negative Betroffenheit fürkleinste, kleine und mittlere Unternehmen ergeben.E. Beschlussvorschlag

Der Ausschuss für die Angelegenheiten der Häfen im Lande Bremen nimmt denBericht zu Kenntnis.AnlageStellungnahme zum Pilotverfahren 3775/12/ENER

Der Senator für Wirtschaft und Häfen- Staatsrat -FreieHansestadtBremenDer Senator für Wirtschaft und Häfen, Postfach 101529, 28015 BremenBundesministerium für Umwelt,Naturschutz und ReaktorsicherheitHerrn Ministerialdirektor HennenhöferPostfach 12 06 2953048 BonnBremen, 11. September 2012Umschlagsverbot bezüglich bestimmter nuklearer Materialien durch Änderung desBremischen Hafenbetriebsgesetzeshier: Antwortbeitrag der Freien Hansestadt Bremen zum Pilotverfahren 3775/12/ENERSehr geehrter Herr Hennenhöfer,Sie haben uns mit Schreiben vom 6. August 2012 darüber in Kenntnis gesetzt, dass dieEuropäische Kommission am 30. Juli 2012 ein Pilotverfahren gegen die BundesrepublikDeutschland wegen des Umschlagsverbots für Kernbrennstoffe durch die Änderung desBremischen Hafenbetriebsgesetzes eingeleitet hat (3775/12/ENER) und um einenAntwortbeitrag gebeten. Dieser Bitte komme ich gerne nach.1. Umschlag von Kernbrennstoffen in den Bremischen HäfenDie Bremischen Häfen zählen zu den großen Universalhäfen Europas. Sie sind derzweitgrößte deutsche Seehafen. An den Standorten Bremen und Bremerhaven arbeitenTerminals mit nahezu jeder Art von Ladung: Container und Autos, Stück- undMassengüter, Gefahrgut und Projektladung. 2011 wurden über 80 Mio. Tonnen Güterumgeschlagen, darunter knapp 6 Mio. Containereinheiten TEU und rund 2,1 Mio. Autos.Dem Umschlag von Kernbrennstoffen kommt dabei eine nur untergeordnete Bedeutungzu. In den letzten Jahren haben diese Transporte stark abgenommen. Seit dem Jahr

2000 sind insgesamt 285 Kernbrennstofftransporte über die Bremischen Häfenumgeschlagen worden. Während in den Jahren 2000 bis 2007 jährlich zwischen 45 und18 Transporte durchgeführt wurden, ist in den Folgejahren ein deutlicher Rückgang zuverzeichnen. 2008 haben lediglich neun Kernbrennstoffex- und importe über dieBremischen Häfen stattgefunden. 2009 war es nur noch ein Kernbrennstoffexport,während 2010 sechs Kernbrennstofftransporte umgeschlagen worden sind. In denJahren 2011 und 2012 (bis zum jetzigen Zeitpunkt) haben keine Transportestattgefunden. Dabei hatten 15 von den o.g. 16 Transporten im Zeitraum von 2008-2012ihren Ausgangs- oder Zielhafen außerhalb der Europäischen Union; mithin fand in denletzen fünf Jahren nur ein Transport über die bremischen Häfen innerhalb dereuropäischen Grenzen statt.Der Umschlag von Kernbrennstoffen in einem Hafen erfordert grundsätzlich keinebesondere Ausstattung. Zwar sind für eine bestimmte Art von Transporten RoRo-Anlagen erforderlich, hiervon abgesehen kann aber jeder Hafen, der die für denjeweiligen Umschlag erforderlichen spezifischen Voraussetzungen, hat Kernbrennstoffeumschlagen.In der Bundesrepublik Deutschland verfügt somit weiterhin eine Vielzahl von Häfen überdie Möglichkeit, Kernbrennstoffe zu transportieren. Zu Engpässen bei dem nationalenoder internationalen Transport von Kernbrennstoffen aus dem, in oder durch dasBundesgebiet ist es nach Kenntnis des Senators für Wirtschaft, Arbeit und Häfen bishernicht gekommen. Dies gilt auch für den Zeitraum ab dem 7. Februar 2012, seit demeinem Transport über bremische Häfen ein gesetzliches Umschlagsverbotentgegensteht.2. Änderung des Bremischen HafenbetriebsgesetzesDurch einen Beschluss der Bremischen Bürgerschaft vom 11. November 2010 war derSenat u.a. aufgefordert, die Frage der rechtlichen Möglichkeit einer Sperrung derBremischen Häfen für Kernbrennstofftransporte zu prüfen. Zur Überprüfung dieser Fragewurde die Rechtsanwaltskanzlei Gaßner, Groth, Siederer & Coll. aus Berlin beauftragt.Diese erstellte ein Rechtsgutachten über die „Rechtlichen Handlungsoptionen zurpartiellen Sperrung der Bremischen Häfen für den Umschlag von Kernbrennstoffen“, dasauch die Fragen des Rechts der Europäischen Gemeinschaft erörterte.Auf Grundlage dieses Gutachtens legten die Fraktionen der SPD und Bündnis 90/DieGrünen der Bremischen Bürgerschaft am 2. November 2011 einen Antrag zur Änderungdes Bremischen Hafenbetriebsgesetzes vor. Die Bremische Bürgerschaft beschloss den

Gesetzentwurf in erster Lesung am 9. November 2011 und überwies ihn zur Beratungund Berichterstattung an den Ausschuss für Angelegenheiten der Häfen im LandeBremen (federführend) und die staatliche Deputation für Umwelt, Bau, Verkehr,Stadtentwicklung und Energie. Daraufhin wurde der Gesetzentwurf am 8. Dezember2011 in der staatlichen Deputation für Umwelt und am 30. November 2011 und 11.Januar 2012 im Ausschuss für Angelegenheiten der Häfen im Lande Bremen beraten.Am 25. Januar 2012 beschloss die Bremische Bürgerschaft das Gesetz in 2. Lesung.Die maßgeblichen Vorschriften des Bremischen Hafenbetriebsgesetzes in der Fassungdes Gesetzes vom 31. Januar 2012 lauten (Brem.GBl. 2012, S. 10):„§ 2Hafengebiet(1) Hafengebiet im Sinne dieses Gesetzes sind diejenigenWasser- und Landflächen, die dem Schiffsverkehr, derHafenindustrie, dem Güterumschlag, der Güterverteilung sowiederen Lagerung und den hierfür notwendigen Betriebsanlagendienen.(2) Die bremischen Häfen sind als Universalhäfen gewidmet undstehen als öffentliche Einrichtungen für den Umschlag allerzulässigen Güter offen.(3) Im Interesse einer grundsätzlich auf Nachhaltigkeit underneuerbare Energien ausgerichteten Gesamtwirtschaft ist derUmschlag von Kernbrennstoffen im Sinne des § 2 Absatz 1 desAtomgesetzes ausgeschlossen. Der Senat kann allgemein oder imEinzelfall Ausnahmen zulassen, insbesondere für Kernbrennstoffe,die unter die Regelung in § 2 Absatz 2 Satz 2 des Atomgesetzesfallen oder nur in geringen Mengen im Umschlagsgut enthaltensind.…“Für den Begriff des Kernbrennstoffs nimmt die Vorschrift Bezug auf § 2 Absatz 1 desAtomgesetzes. Die Vorschrift lautet:„§ 2Begriffsbestimmungen(1) Radioaktive Stoffe (Kernbrennstoffe und sonstige radioaktiveStoffe) im Sinne dieses Gesetzes sind alle Stoffe, die einRadionuklid oder mehrere Radionuklide enthalten und derenAktivität oder spezifische Aktivität im Zusammenhang mit derKernenergie oder dem Strahlenschutz nach den Regelungendieses Gesetzes oder einer auf Grund dieses Gesetzeserlassenen Rechtsverordnung nicht außer Acht gelassen werden

kann. Kernbrennstoffe sind besondere spaltbare Stoffe in Formvon1. Plutonium 239 oder Plutonium 241,2. mit den Isotopen 235 oder 233 angereichertem Uran,3. jedem Stoff, der einen oder mehrere der in den Nummern 1 und2 genannten Stoffen enthält,4. Stoffen, mit deren Hilfe in einer geeigneten Anlage eine sichselbst tragende Kettenreaktion aufrechterhalten werden kann unddie in einer Rechtsverordnung bestimmt werden;der Ausdruck „mit den Isotopen 235 und 233 angereichertemUran“ bedeutet Uran, das die Isotope 235 oder 233 oder diesebeiden Isotope in einer solchen Menge enthält, dass die Summeder Mengen dieser beiden Isotope größer ist als die Menge desIsotops 238 multipliziert mit dem in der Natur auftretendenVerhältnis des Isotops 235 zum Isotop 238.“3. Vereinbarkeit mit Art. 93 des Vertrages zur Gründung der EuropäischenAtomgemeinschaftDie Teilentwidmung der Bremischen Häfen für den Umschlag von Kernbrennstoffen istmit den Vorschriften des Kapitels 9 des Vertrags zur Gründung der EuropäischenAtomgemeinschaft (EAGV) vereinbar.a) Anwendungsbereich des Art. 93 EAGVNach Art. 93 Satz 1 Buchstabe EAGV verbieten die Mitgliedstaaten untereinander alleEin- und Ausfuhrzölle oder Abgaben gleicher Wirkung und alle mengenmäßigenBeschränkungen der Ein- und Ausfuhr für die in den Listen A 1 und A 2 aufgeführtenErzeugnisse. Zu diesen Stoffen zählen insbesondere Plutonium, plutoniumhaltigeLegierungen, mit Plutonium angereichertes Uran, ferner Uran 233, mit Uran 235angereichertes Uran und Legierungen, die mit Uran 235 angereichertes Uran oder Uran233 enthalten.In der rechtswissenschaftlichen Literatur ist zum Teil umstritten, ob abgebrannteKernbrennstoffe unter Art. 93 Satz 1 EAGV fallen (dagegen Komorowski, NuR 2000, 432; dafür König/Müller, EuZW 2007, 139 ). Für den Anwendungsbereich desArt. 93 Satz 1 EAGV wird es dabei nicht auf die Funktion der jeweiligen Stoffeankommen – etwa ihre Verwendung als Kernbrennstoff –, sondern auf ihre chemischeZusammensetzung, die nach der Liste A 1 des Anhangs IV zum EAGV maßgeblich ist (soSchmidt-Preuß, in: Rengeling (Hrsg.), Handbuch zum europäischen und deutschenUmweltrecht, 2. Aufl., 2003, § 60 Rn. 22). Für die Einbeziehung von Kernbrennstoffenspricht zudem das aus Art. 2 lit. g EAGV folgenden Gebot einer weiten Auslegung dermarktfreiheitlichen Regelungen des EAGV. Dieses Gebot fordert die Schaffung eines

umfassenden gemeinsamen Marktes für die besonderen auf dem Kerngebietverwendeten Stoffe und Ausrüstungen. Dabei verweist die Formulierung „besonderenauf dem Kerngebiet verwendete Stoffe“ gerade auf Kernbrennstoffe als Kernelementeder nuklearen Energiewirtschaft.Mit der Europäischen Kommission ist die Freie Hansestadt Bremen daher derAuffassung, dass die bremische Regelung über ein Umschlagsverbot vonKernbrennstoffen an Art. 93 EAGV zu messen ist.b) Keine mengenmäßige Beschränkung der Ein- und AusfuhrDie Bremische Teilentwidmung des bremischen Hafengebietes ist keine mengenmäßigeBeschränkung der Ein- und Ausfuhr i. S. d. Art. 93 EAGV. Das Verbot mengenmäßigerBeschränkungen erstreckt sich nach der Rechtsprechung des EuGH auf sämtlicheMaßnahmen, die sich, je nach Falllage, als eine gänzliche oder teilweise Untersagungder Einfuhr, Ausfuhr oder Durchfuhr darstellen (EuGH, Urteil vom 12. Juli 1973 – Rs.2/73 Tz. 7 – Slg. 1973, 865). Die angeordnete Teilentwidmung der bremischenUniversalhäfen führt dazu, dass bestimmte Güter in dem Hafen nicht mehrumgeschlagen werden können. Dies ist indes allein eine öffentlich-rechtliche Regelung,die den „Gebrauch“ bzw. die Nutzung eines bestimmten Gebietes vorgibt, dieTeilentwidmung knüpft aber weder nach Wortlaut noch nach Sinn und Zweck an die EinoderAusfuhr von bestimmten Waren an.Zudem umfasst das Verbot der mengenmäßigen Beschränkung der Ein- und Ausfuhrnur solche Beschränkungen, die sich auf das Gebiet eines Mitgliedstaates als Ganzesbeziehen, nicht aber auf Ein- und Ausfuhrverbote, die sich auf einen Teil einesStaatsgebietes – wie hier das Gebiet der bremischen Häfen – beschränken (Kingreen,in: Calliess/Ruffert, EUV/AEUV, 4. Aufl., 2011, Art. 34-36 Rn. 366). Auch dies steht derAnnahme einer mengenmäßigen Beschränkung der Ein- und Ausfuhr von vornhereinentgegen.c) Kein Verbot der „Maßnahme gleicher Wirkung“Weitergehende Verbote enthält Art. 93 EAGV nicht. Insbesondere kennt die Vorschriftkein Verbot von „Maßnahmen gleicher Wirkung“, wie es etwa Art. 34 AEUV anordnet.Dies folgt aus der Spezialität des EAGV gegenüber dem AEUV. Art. 106a Abs. 1 EAGVverweist nicht auf die Warenverkehrsfreiheit nach Art. 34 AEUV. Auch Art. 106a Abs. 3EAGV führt nicht zur Anwendung des Verbots einer Maßnahmen gleicher Wirkung im

Rahmen des Art. 93 EAGV. Der Absatz 3 des Artikel 106 a EAGV tritt in die direkteNachfolge des Art. 305 Abs. 2 EGV an und wirkt auch nach den Änderungen desVertrags von Lissabon umfassend wie die o. g. alte Kollisionsnorm. Weder aus demetwas anderen Wortlaut noch aus der neuen Stellung oder der Entstehungsgeschichtedieses Artikels ergibt sich etwas anderes. Es handelt sich um eine umfassendeSpezialität im Nuklearbereich. Schon vor den Änderungen des Vertrags von Lissabonwurden nicht enthaltene Vorschriften und Regelungsbereiche als bewussteAuslassungen aufgefasst. Dafür sprach die Existenz des Art. 203 EAGV als derVorschrift, die eine Auffangkompetenz für nicht normierte Bereiche darstellte. Hätte einesubsidiäre Geltung der Bestimmungen des EG-Vertrags bestanden, wäre eineErforderlichkeit des Tätigwerdens zur Erreichung der Vertragsziele nicht gegebengewesen, was im Ergebnis dazu geführt hätte, dass Ergänzungsmöglichkeiten nach Art203 EAGV obsolet geworden wären. Spätestens aber mit den Änderungen des EAGV,die zeitgleich mit den Bestrebungen, einen Verfassungsvertrag einzuführen, angeregtwurden und deren Regelungsgehalt zuletzt durch den Vertrag von Lissabonübernommen wurden, ist offenbar geworden, dass eine subsidiäre Anwendung derGrundfreiheiten namentlich der Warenverkehrsfreiheit nicht gewollt war. Es ist nur daranzu erinnern, dass der Wortlaut des Art 93 EAGV nach wie vor eindeutig von Art. 34AEUV abweicht.Vom Vorgesagten unabhängig wäre die Teilentwidmung der Bremischen Häfen auchnicht als „Maßnahme gleicher Wirkung“ mit Art. 93 EAGV unvereinbar. Denn in denletzten fünf Jahren waren nur wenige bis gar keine Umschläge von Kernbrennstoffen inden Bremischen Häfen zu verzeichnen. Insofern ist eine hinreichend gewichtigeMarktrelevanz hinsichtlich der bei der geringen Anzahl von Transporten geriertenUmsätze zu verneinen. Die Beschränkung liegt unterhalb der gemeinschaftsrechtlichenBagatellschwelle.Ich würde mich freuen, wenn Sie uns über den weiteren Verlauf des Verfahrens informierenund uns die abschließende Stellungnahme der Bundesregierung zukommen lassen würden.Für Rückfragen stehen wir Ihnen gerne zur Verfügung. Bitte wenden Sie sich hierzu anunsere Mitarbeiterin Frau Thomas, 0421-361-2306 o. ricarda.thomas@wuh.bremen.de.Mit freundlichen GrüßenDr. Heiner Heseler- Staatsrat -