Die Verfassung als Rahmen der Politik [pdf, 220KB

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Politische Bildung
Anton Pelinka
Die Verfassung als Rahmen
der Politik
1. Verfassung und Verfassungswirklichkeit
2. Der parlamentarische Grundzug des politischen Systems
3. Die präsidentielle Komponente als Korrektiv
4. Österreich als Bundesstaat
5. Direkte Demokratie
Die Verfassung der Republik ist ein Bestimmungsfaktor
österreichischer Politik. Die Verfassung allein kann die Politik in
ihrer Gesamtheit weder bestimmen noch erklären. Aber ohne
die Verfassung wäre Österreich kein Rechtsstaat und auch
keine Demokratie.
Die österreichische Verfassung hat – wie jede Verfassung –
vor allem die Aufgabe, Herrschaft zu begrenzen, politische
Macht zu verregeln. Die Bedeutung einer Verfassung kann am
besten dadurch definiert werden, was das Fehlen einer Verfassung
bedeuten würde – schrankenlose, unbegrenzte Willkür.
Der historische „Kampf um die Verfassung“ war daher vor
allem auch der Kampf um die Ablöse politischer Unberechenbarkeit
durch politische Berechenbarkeit; der Kampf um
die Ersetzung autokratischer durch demokratische Herrschaft.
Es wäre freilich Illusion annehmen zu wollen, eine Verfassung
könnte die Politik in ihrer Gesamtheit erfassen; Politik
könnte sich zur Gänze als Verfassungsordnung darstellen lassen.
Die Lebendigkeit einer Verfassung äußert sich auch darin,
dass sie sich entwickelt – parallel zur politischen Entwicklung.
Mit der politischen Wirklichkeit verändert sich auch die Interpretation
der Verfassung. Die Verfassung als Katalog von
6. Didaktische Anregungen (von Josef Wallner)
1. Verfassung und Verfassungswirklichkeit
1 Karl Loewenstein: Political Power and The Governmental Process. Chicago 1965. S. 123–163.
Kapitel 2
Rechten und Pflichten wird immer auch ergänzt durch die Verfassungswirklichkeit
– durch die Form, mit der die Verfassung
angewendet, in der sie politisch verstanden wird.
Karl Loewenstein hat anhand der Beziehung zwischen
Verfassung und Verfassungswirklichkeit eine Typologie der
Verfassungen entwickelt: 1
Die normative Verfassung: Sie zwingt die politische Wirklichkeit
zur Gänze in ihren Rahmen. Verfassung und Verfassungswirklichkeit
kommen zur vollständigen Deckung.
Die nominelle Verfassung: Sie definiert die politische Wirklichkeit
zum Teil. Verfassung und Verfassungswirklichkeit
decken sich teilweise.
Die semantische Verfassung: Die hat mit der politischen
Wirklichkeit nichts zu tun. Verfassung und Verfassungswirklichkeit
stehen einander unverbunden gegenüber.
Die letzte dieser drei Varianten bedeutet, dass die eigentliche
Aufgabe einer Verfassung – die Verregelung von Macht
und damit die Beschränkung von Herrschaft – überhaupt nicht
erfüllt wird. Die Beispiele für eine solche Verfassung sind daher
auch die aus der Geschichte der totalitären Systeme des
1

2
Kapitel 2
20. Jahrhunderts: Im nationalsozialistischen Deutschland war
die Verfassung der Weimarer Republik nie abgeschafft, sie galt
– formal – auch während der NS-Diktatur. Die ehemalige
Sowjetunion war durch die Verfassung von 1936 als Rechtsstaat
mit individuellen Grundrechten (etwa dem der Religionsfreiheit)
ausgewiesen. In beiden Fällen bestand die absolute
Herrschaft der jeweiligen Einheitspartei (der NSDAP bzw. der
KPdSU) und des jeweiligen Diktators ohne jeden Bezug zu
den Grundsätzen der deutschen bzw. der sowjetischen Verfassung.
Eine Verfassung ist dann semantisch, wenn sie
bestenfalls Fassade für eine von ihr völlig unbeeinflusste
politische Realität ist.
Die erste dieser drei Varianten ermöglicht Rechtsstaat und
Demokratie. Allerdings kann die Wirklichkeit sich einer normativen
Verfassung nur annähern, sie niemals voll erreichen: Die
politische Wirklichkeit ist zu lebendig, als dass sie in einer
Verfassung vollständig festgeschrieben werden könnte. Eine
normative Verfassung ist ein Ideal, dem man nahe kommen
kann – ohne es zu erreichen. Der reale Verfassungsstaat und
die Demokratie werden daher von nominellen Verfassungen
bestimmt, die ihre Funktionen besser erfüllen, je näher sie dem
Ideal einer normativen Verfassung kommen.
Das politische System Österreichs bietet eine Reihe von
Beispielen für das Spannungsverhältnis zwischen Verfassung
und Verfassungswirklichkeit, also für den Abstand zwischen
einer real existierenden nominellen und einer ideal konzipierten
normativen Verfassung:
Das Bundes-Verfassungsgesetz schreibt vor, dass Abgeordnete
in den Parlamenten des Bundes, der Länder und
der Gemeinden an keinerlei Aufträge gebunden sind (Freies
Mandat). In der Praxis bedeutet dies, dass im Konfliktfall
niemand eine(n) Abgeordnete(n) zu einem bestimmten Abstimmungsverhalten
zwingen oder auch zum Rücktritt vom
Mandat bringen kann. Im politischen Alltag werden jedoch
Abgeordnete von einer Fülle von Aufträgen beeinflusst,
deren sichtbarster die Bindung an eine bestimmte Partei
und die daraus abgeleitete Fraktionsdisziplin („Klubzwang“)
ist. Solange sich Abgeordnete dieser Disziplin freiwillig
unterwerfen, besteht kein Widerspruch zu dem in der Verfassung
verankerten „Freien Mandat“. Dennoch reicht die
Kenntnis dieser Verfassungsbestimmung bei weitem nicht
aus, um das Verhältnis der Frauen und Männer im Parlament
zu verstehen.
Nach dem Bundes-Verfassungsgesetz bestellt der Bundespräsident
den Bundeskanzler und auf dessen Vorschlag die
übrigen Mitglieder der Bundesregierung. Diese verfassungsrechtliche
Freiheit des Bundespräsidenten ist jedoch dadurch
wesentlich eingeschränkt, dass die von ihm bestellte
Regierung nicht gegen den ausdrücklichen Willen des
Nationalrates Bestand haben kann – denn dieser könnte
durch einen einfachen Mehrheitsbeschluss die Regierung
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„stürzen“. Obwohl die Verfassung dies ausdrücklich nicht
formuliert, ist so der Bundespräsident gezwungen, bei der
Bestellung der Bundesregierung auf die Mehrheitsverhältnisse
im Nationalrat und damit auf die parteipolitischen
Konstellationen Rücksicht zu nehmen. Die Wirklichkeit der
Parteien ergänzt so einer vom Verfassungsrecht nicht festgeschriebenen
Form das politische Leben innerhalb der
Verfassung.
Das Bundes-Verfassungsgesetz kennt die Paritätische
Kommission für Lohn- und Preisfragen nicht. Dennoch hat
diese 1957 von den großen Wirtschaftsverbänden und der
Bundesregierung gegründete Einrichtung der Sozialpartnerschaft
eine entscheidende Rolle in der Formulierung der
Wirtschafts- und Sozialpolitik bestimmt – insbesondere in
den 60er und 70er Jahren, die als Hochblüte der Sozialpartnerschaft
gelten können. Diese Kommission ist ein
Beispiel dafür, dass vieles in der politischen Wirklichkeit
abläuft, ohne dass die Verfassung dies so ausdrücklich
vorsehen würde; freilich auch, ohne dass die Verfassung
dies ausdrücklich untersagen würde.
Das Bundesverfassungsgesetz vom 26. Oktober 1955 über
die immer währende Neutralität Österreichs sagt nichts
über den politischen Zusammenhang zwischen Staatsvertrag
und Neutralität und damit nichts über die besondere
Beziehung Österreichs zu den Großmächten, den Signatarstaaten
des Staatsvertrages. Dennoch war dieser Hintergrund
entscheidend für die Gestaltung der österreichischen
Neutralität. So wollte Österreich, wegen des Konflikts der
Großmächte (Ost-West-Konflikt), aus neutralitätspolitischen
Gründen der Europäischen Gemeinschaft (EG; zunächst
EWG und später EU) nicht beitreten. Erst das sich abzeichnende
Ende des Ost-West-Konflikts machte es 1989 möglich,
dass Österreich ein Ansuchen auf Beitritt zur EG stellte.
Diese Beispiele zeigen, dass die realen politischen Abläufe
nicht allein aus der Verfassung erklärt werden können. Die Verfassungswirklichkeit
entwickelt immer eine Dynamik, die sich
der vollen Kontrolle durch das Verfassungsrecht entzieht.
Dennoch braucht die politische Wirklichkeit die Verfassung als
Grundlage und Rahmen: Die Verfassungswirklichkeit darf nicht
gegen die Verfassung (contra legem) stehen, sie kann aber
innerhalb oder neben der Verfassung (praeter legem) existieren.
Die Verfassung der Republik Österreich wurde 1920 beschlossen
– als Bundes-Verfassungsgesetz (B-VG). Dieses
wurde auch 1945 von der Zweiten Republik übernommen.
1920 bildeten vor allem Sozialdemokraten und Christlichsoziale
die politische Basis des Konsenses über die Verfassung.
Und auch 1945 war es vor allem der Konsens
zwischen ÖVP (als Nachfolgepartei der Christlichsozialen) und
SPÖ (als Nachfolgepartei der Sozialdemokraten), der
sicherstellte, dass die Zweite Republik die Verfassung der

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Ersten haben sollte – einschließlich der ursprünglich weniger
vom Konsens erfassten Novelle aus dem Jahr 1929.
Teil der Verfassung sind auch die zahlreichen, inzwischen
mit verfassungsändernder Mehrheit (zwei Drittel der Abgeordneten
beider Häuser des Parlaments) beschlossenen Änderungen
der Verfassung – entweder in Form von Ergänzungen
(Novellen) des Bundes-Verfassungsgesetzes (B-VG) selbst
oder aber als spezielle Bundesverfassungsgesetze (BVG).
Die österreichische Verfassung ist von zwei Merkmalen
bestimmt:
Die Verfassung ist elastisch. Es ist relativ einfach, sie zu
ändern. Deshalb ist es auch zu so vielen Verfassungsänderungen
gekommen.
Die Verfassung ist utilitaristisch, d.h. mehr an Nützlichkeitserwägungen
und weniger an Prinzipien orientiert. Auch
das erklärt die Häufigkeit von Änderungen.
Zu den Aufgaben einer Verfassung zählt es auch, bestimmte,
grundsätzlich unveräußerliche Prinzipien (Grundrechte)
ebenso festzuschreiben wie auch Regeln zu formulieren, wie
die Verfassung verändert werden kann. Denn eine Verfassung
ist ja nicht einfach ein zeitloses Regelwerk. Jede Verfassung ist
aus ihrer Zeit heraus zu erklären – aus den zu dieser Zeit herrschenden
Interessen, aus dem zu dieser Zeit herrschenden
Verständnis von Gesellschaft und Politik. Diese Grundlagen
verändern sich mit der Zeit. Jede Verfassung muss daher, um
nicht zu einer „semantischen Verfassung“ zu werden, die
Möglichkeit zu ihrer Weiterentwicklung selbst vorsehen.
Das Bundes-Verfassungsgesetz wurde 1920 auf der
Grundlage eines Kompromisses zwischen den Parteien der
1919 gewählten Verfassungsgebenden Nationalversammlung
beschlossen. Keinen Kompromiss konnten die Parteien
bezüglich eines eigenen Grundrechtskatalogs finden –
deshalb wurde der 1867 beschlossene Katalog der Grundrechte
(Staatsgrundgesetz) auch von der Republik übernommen.
In diesem Grundrechtskatalog finden sich die wichtigsten
(liberalen) Grundfreiheiten wie die Freiheit der
Meinungsäußerung, des religiösen Bekenntnisses, der
Presse und des Eigentums.
Trotz jahrzehntelanger Diskussionen in der Zweiten Republik
ist eine Neuformulierung dieses Grundrechtskatalogs aus
dem Jahr 1867 (bisher jedenfalls) nicht möglich gewesen. Ein
entsprechender Konsens zwischen den Parteien und den
verschiedenen Interessen scheiterte vor allem an der Frage der
sozialen Grundrechte: Diese sollten (könnten) die liberalen
Grundrechte ergänzen. Es gilt folgende Unterscheidung:
Liberale Grundrechte: Freiheit vom staatlichen Eingriff
(Konsequenz ist beispielsweise keine Pressezensur)
Soziale Grundrechte: Anspruch auf staatlichen Eingriff
(Konsequenz wäre beispielsweise ein Anspruch auf
Mindesteinkommen)
Kapitel 2
Obwohl gerade in der Zweiten Republik viele vor allem
gesetzliche Maßnahmen auf eine Verbesserung der sozialen
Rechte hinauslaufen (z.B. Allgemeines Sozialversicherungsgesetz
– ASVG), fehlt – wie schon in der Ersten Republik
– der Konsens, den Grundrechtskatalog der Monarchie
systematisch neu zu gestalten. Allerdings hat die Problematik
der Grundrechte durch die internationale Ebene an
Gewicht gewonnen: Durch die von Österreich übernommene
„Allgemeine Erklärung der Menschenrechte“ der UNO
und die Europäische Menschenrechtskonvention des
Europarates (EMRK) wurden die Grund- und Menschenrechte
auch in Österreich weiterentwickelt. Die EMRK
ermöglicht es Österreicher/inne/n, bestimmte Grundrechte
beim Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte
(Straßburg) einzuklagen. Auch die EU weist in eine solche
Richtung, die eine Internationalisierung der Grundrechte
bedeutet – etwa durch das Diskriminierungsverbot, das im
Amsterdamer Vertrag der EU (unterzeichnet 1997)
enthalten ist.
Auch wenn das B-VG relativ wenig auf bestimmte Grundwerte
Bezug nimmt, so geht doch die Interpretation der
österreichischen Verfassung davon aus, dass zumindest
indirekt solche Grundwerte in der Verfassung enthalten sind.
Diese Interpretation wirkt sich vor allem dann aus, wenn es
um die Änderung der Verfassung geht. Denn das B-VG
unterscheidet bei Verfassungsänderungen zwischen einer
„Gesamtänderung“ und einer „Teiländerung“ (gewöhnliche
Änderung). Bei Letzterer genügt die Zustimmung von zwei
Drittel der Abgeordneten der beiden Häuser des Parlaments.
Bei einer Gesamtänderung muss hingegen eine
Volksabstimmung durchgeführt werden. Da das B-VG nicht
ausdrücklich sagt, was unter einer solchen Gesamtänderung
zu verstehen ist, geht man ganz allgemein davon
aus, dass die Änderung bestimmter Grundwerte – etwa des
Föderalismus- oder des Demokratieprinzips – eine solche
Gesamtänderung wäre und daher nur in Form einer Volksabstimmung
erfolgen kann.
Obwohl die österreichische Verfassung – auch im Zusammenhang
mit ihrem elastischen und utilitaristischen Charakter
– sehr oft einer gewöhnlichen Änderung unterzogen
wurde und wird, hat es in der Geschichte der Republik nur
eine einzige Gesamtänderung und daher auch nur eine
einzige Volksabstimmung zur Gesamtänderung der Verfassung
gegeben: Die Volksabstimmung vom Juni 1994, als
eine Mehrheit der Wähler/innen dem österreichischen Beitritt
zur EU zustimmte. Diese Volksabstimmung war deshalb
zwingend, weil die Mitgliedschaft in der EU teilweise auch
den Verzicht auf die österreichische Souveränität bedeutet –
und deshalb mit einer Gesamtänderung der Verfassung
gleichzusetzen war.
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Kapitel 2
2. Der parlamentarische Grundzug des
politischen Systems
Anders als die Verfassung von 1867, die dem Parlament
(dem Reichsrat) nur einen relativ eingeschränkten Kompetenzbereich
überlassen hatte, war bei der Beschlussfassung
über die Verfassung der Republik klar, dass diese Verfassung
dem Parlament eine Schlüsselrolle überlassen würde.
Die Verfassung der Republik war und ist daher von dem
Grundgedanken eines parlamentarischen Systems
bestimmt. Zu diesem Grundgedanken zählen insbesondere:
Parlamentarische Regierung: Die wichtigste Grundlage
der Regierung ist die Mehrheit im Parlament (d.h. im
Nationalrat). Um dies sicherzustellen, ist die Bundesregierung
dem Nationalrat politisch verantwortlich. Dies
bedeutet, dass die Mehrheit des Nationalrates
grundsätzlich jederzeit der gesamten Regierung bzw.
einzelnen Mitgliedern derselben das Misstrauen
aussprechen kann (Misstrauensvotum). Die Regierung
(oder einzelne Mitglieder derselben) sind dann „gestürzt“:
Der Bundespräsident muss die so gestürzte Bundesregierung
(bzw. die einzelnen Regierungsmitglieder)
abberufen. Wegen dieser Möglichkeit eines Regierungssturzes
kann keine Regierung auf Dauer gegen den
ausdrücklichen Willen der Mehrheit des Nationalrates
existieren. Deshalb wird auch – ohne dass dies ausdrücklich
so vorgeschrieben wäre – im Regelfall eine
Bundesregierung bestellt, die sich aus der Mehrheit des
Nationalrates ableitet: Sei es im Fall einer Einparteienregierung
(wie zwischen 1966 und 1983), sei es – zu allen
anderen Phasen – in Form einer Koalitionsregierung.
Relativierung (faktisch Aufhebung) der Rollentrennung
zwischen Regierung und Parlament: Die Wahl des Parlaments
wird – indirekt – auch zur Wahl der Regierung. Die
Parlamentsmehrheit stellt die Regierung. An die Stelle
eines – möglichen – Gegenübers zwischen Regierung
und Parlament tritt das Gegenüber zwischen einer mit
der Parlamentsmehrheit politisch verbündeten Regierung
und einer mit der Parlamentsminderheit deckungsgleichen
Opposition. Die für das Parlamentarische Regieren
entscheidende Konfliktdynamik ist die zwischen
Regierung und Opposition: Erstere will, vor allem mit
Blickrichtung auf den nächsten Wahltermin, im Besitz der
Mehrheit bleiben; Letztere will in den Besitz einer solchen
Mehrheit kommen.
Die Regierung als zentrales Entscheidungsorgan: Die
Regierung, im Regelfall identisch mit der Führung der
Regierungspartei(en), erhält über das Parlament ein
Entscheidungsübergewicht. Unter der Voraussetzung
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innerparteilicher Disziplin kann die Regierung auf diese
Weise Entscheidungen treffen, die – etwa in Form von
Gesetzesbeschlüssen – von der Parlamentsmehrheit
nachvollzogen werden. Die Regierung wird so zum faktischen
Gesetzgeber – auch wenn das Parlament die formale
Gesetzgebungsfunktion beibehält. Das Parlament
wird – gerade als Konsequenz des Grundsatzes Parlamentarischen
Regierens – zu einem in der Gesetzgebung
nachgeordneten Organ: Die Regierung bestimmt, das
Parlament vollzieht.
„Zeitliche“ statt „institutioneller“ Gewaltentrennung: Die
Vorstellung von einer (institutionellen) Trennung zwischen
einer legislativen (gesetzgebenden) Gewalt (Parlament)
und einer exekutiven (vollziehenden) Gewalt (Regierung)
ist wegen dieses auch und gerade in der Gesetzgebung
vorhandenen Übergewichts der Regierung hinfällig. Der
Gleichklang zwischen Regierung und Parlamentsmehrheit
lässt eine wirkungsvolle Kontrolle der Regierung durch
das Parlament dann nicht zu, wenn die Kontrollinstrumente
in den Händen der Mehrheit sind. An die
Stelle des Parlaments (als Mehrheit) tritt aber die
Parlamentsminderheit – deren Kontrollrechte sind die
einzig wirksamen. Und da die Parlamentsminderheit (also
die Opposition) von der regierenden Mehrheit nur auf Zeit
getrennt ist, da in vorhersehbarer Zukunft – vor allem im
Gefolge einer Parlamentswahl – die Minderheit zur
(regierenden) Mehrheit und die Mehrheit zur
(opponierenden) Minderheit werden kann, spricht man
von „zeitlicher“ Gewaltentrennung.
Von dieser Umstülpung einer (gedachten und zwischen
1867 und 1918 ja auch grundsätzlich gegebenen) Trennung
zwischen Legislative und Exekutive sind zwei wichtige
Elemente nicht betroffen:
Die Trennung zwischen der judikativen (rechtsprechenden)
Gewalt und den anderen Gewalten kann und muss
aufrecht bleiben, solange die Grundsätze des Verfassungs-
und des Rechtsstaates gelten sollen. Die dadurch
garantierte Unabhängigkeit der Rechtsprechung verhindert
die Konzentration der gesamten politischen
(staatlichen) Gewalt in den Händen einer einzigen Instanz
– der Regierung. Richter/innen haben von Regierung und
Parlament unabhängig zu agieren – und sie können dies
auch.
Die Trennung zwischen den von der Verfassung zunächst
erfassten Organen des Bundes gegenüber den Organen

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der Länder und der Gemeinden, aber auch der EU
(föderative oder vertikale Gewaltentrennung). Diese
unterhalb bzw. oberhalb der Bundesebene angesiedelten
Organe (z.B. Landtage/Landeshauptleute und
Gemeinderäte/Bürgermeister, aber auch Europäische
Kommission und Europäisches Parlament) sind von der
Verbindung zwischen Regierung und Parlament(smehrheit)
auf Bundesebene grundsätzlich nicht betroffen.
Kapitel 2
Der Grundsatz des Parlamentarischen Regierens führt dazu,
dass über die Zusammensetzung der Regierung im Regelfall
im Gefolge der Wahl des Nationalrates entschieden wird.
Obwohl eine Änderung der Zusammensetzung der Regierung
– z.B. Austausch eines Koalitionspartners durch einen anderen
– grundsätzlich immer möglich wäre, sind fast alle wesentlichen
Veränderungen des Regierungssystems der Zweiten
Republik immer als Ergebnis einer Nationalratswahl erfolgt:
Änderungen des Regierungssystems der Zweiten Republik als Folge von Parlamentswahlen
1966
1970
1971
1983
1987
2000
Auf die „Große Koalition“ ÖVP/SPÖ folgt die Alleinregierung der ÖVP – als Konsequenz der Nationalratswahl
1966, des Gewinns der absoluten Mandatsmehrheit durch die ÖVP.
Auf die Alleinregierung der ÖVP folgt eine Alleinregierung (Minderheitsregierung) der SPÖ – als Konsequenz der
Nationalratswahl 1970, des Gewinns der relativen Mandatsmehrheit der SPÖ und eines Duldungsübereinkommens
zwischen SPÖ und FPÖ*.
Auf die Minderheitsregierung der SPÖ folgt eine auf die nunmehr absolute Mandatsmehrheit der SPÖ gestützte
SPÖ-Alleinregierung – Folge der Nationalratswahl 1971.
Auf die Alleinregierung der SPÖ folgt die „Kleine Koalition“ SPÖ/FPÖ – als Konsequenz der Nationalratswahl
1983, des Verlusts der absoluten SPÖ-Mehrheit und eines Koalitionsübereinkommens zwischen SPÖ und FPÖ.
Auf die Koalition zwischen SPÖ und FPÖ folgt eine zwischen SPÖ und ÖVP – als Konsequenz der Nationalratswahl
1986 und als Resultat eines vorhergegangenen Konflikts zwischen SPÖ und FPÖ.
Auf die Koalition SPÖ/ÖVP folgt eine zwischen ÖVP und FPÖ – als Konsequenz der Nationalratswahl 1999 und
als Resultat des Scheiterns der Koalitionsverhandlungen zwischen SPÖ und ÖVP.
Abb. 1
* In diesem Duldungsübereinkommen sicherte die FPÖ der SPÖ zu, dass sie für einen bestimmten Zeitraum keinem
Misstrauensantrag gegen die SPÖ-Minderheitsregierung und zumindest einem Budgetgesetz dieser Regierung zustimmen würde.
Alle diese Weichenstellungen waren entweder unmittelbar
Ausfluss von Ergebnissen von Nationalratswahlen – etwa die
Gewinne bzw. Verluste absoluter Mehrheiten im Nationalrat
– oder aber sie waren das Resultat von Parteiverhandlungen,
die sich an Nationalratswahlen anschlossen. Zwei
Ausnahmen lassen sich freilich festhalten:
1947 schied die KPÖ aus der seit 1945 gebildeten
Koalition mit ÖVP und SPÖ (Konzentrationsregierung)
aus, ohne dass irgendein Zusammenhang mit
Nationalratswahlen gegeben gewesen wäre. Dieses
Ausscheiden der KPÖ, des kleinsten Koalitionspartners,
stand im Zusammenhang mit der Entwicklung des
„Kalten Krieges“ und hatte auch keinen wesentlichen
Einfluss auf das österreichische Regierungssystem, weil
die Koalition nun als „Große Koalition“ zwischen ÖVP und
SPÖ fortgesetzt wurde.
Die „Kleine Koalition“ zwischen SPÖ und FPÖ wurde im
September 1986 von der SPÖ als Reaktion auf einen
Führungswechsel in der FPÖ aufgekündigt. Die damit
verbundene vorgezogene Wahl des Nationalrates bildete
die Grundlage der Neuauflage der Koalition zwischen
SPÖ und ÖVP, war aber nicht die Ursache für das Ende
der Koalition zwischen SPÖ und FPÖ.
Der Grundsatz des Parlamentarischen Regierens ist dann
am deutlichsten, wenn eine Partei – gestützt auf den Gewinn
der absoluten Mehrheit im Nationalrat – allein regieren kann.
Denn dann ist der Zusammenhang zwischen Parlamentswahl
und Regierungsbildung eindeutig – die Wahl des Parlaments
wird zur direkten Entscheidung über die Regierung. Diese
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6
Kapitel 2
Rahmenbedingungen waren nach den Nationalratswahlen
1966 (absolute Mehrheit der ÖVP) sowie 1971, 1975 und
1979 (absolute Mehrheiten der SPÖ) gegeben. Die absolute
Mehrheit der ÖVP bei der Nationalratswahl 1945 war insofern
eine Ausnahme, als aufgrund besonderer Rahmenbedingungen
dieser Wahl – insbesondere der Besatzungsstatus Österreichs
– allen Beteiligten eine Koalitionsregierung notwendig
erschien.
Der Grundsatz des Parlamentarischen Regierens ist dann
freilich weniger deutlich, wenn keine Partei – wie bei allen anderen
Nationalratswahlen – in den Besitz einer absoluten
Mehrheit der Nationalratsmandate kommt. Denn dann können
ja mehrere Bündnis- und Koalitionsvarianten zur Diskussion
stehen, die zur Herstellung der Grundbedingung
Parlamentarischen Regierens – eine Mehrheit im Nationalrat –
geeignet sind. Bei der Bildung der Koalitionsregierung zwi-
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schen ÖVP und FPÖ, im Gefolge der Nationalratswahl 1999,
war dies besonders deutlich: Letztlich entscheiden die Parteiverhandlungen
auf der Grundlage eines Wahlergebnisses, wer
regiert – und nicht das Wahlergebnis selbst.
Deshalb kommt dem Wahlsystem eine wichtige Rolle bei
der Festlegung zu, wie deutlich der Grundsatz des Parlamentarischen
Regierens ist: Eine Mehrheitswahl nach britischem
(oder, in etwas anderer Form, nach französischem) Muster
begünstigt die jeweils stärkste Partei. Es wird so wahrscheinlich,
dass diese auch über eine absolute Mandatsmehrheit im
Parlament verfügt. Eine Verhältniswahl – in Österreich im B-VG
verankert – macht eine solche, absolute Mehrheit zur Ausnahme.
Im Regelfall kann keine Partei über eine solche Mehrheit
verfügen. Die Konsequenz ist, dass Parteiverhandlungen
geführt werden müssen, um eine Koalition zu bilden, die sich
dann auf eine Mehrheit im Nationalrat stützen kann.
3. Die präsidentielle Komponente als
Korrektiv
Dass das Bundes-Verfassungsgesetz 1920 die Weichen
so eindeutig in Richtung des Parlamentarischen Regierens
und somit eines parlamentarischen Systems stellte, war vor
allem die Folge der verfassungspolitischen Vorstellungen der
Sozialdemokratie gewesen. Die Christlichsozialen hatten
schon 1920 durch ein starkes Staatsoberhaupt ein
Gegengewicht zum starken Parlament herzustellen
versucht. Der – notwendige – Kompromiss sah dann freilich
nur ein schwaches Staatsoberhaupt vor – einen vom
Parlament gewählten Bundespräsidenten, der keinen
Einfluss auf die Bildung der Bundesregierung hatte.
Das änderte sich durch die Verfassungsnovelle 1929, die
auch in der Zweiten Republik Bestandteil des B-VG blieb:
Der Bundespräsident wurde gestärkt. Diese Aufwertung des
Staatsoberhaupts umfasst vor allem zwei Aspekte:
Die Direktwahl: Der Bundespräsident wird direkt vom
Volk gewählt. Dadurch erhält er eine Grundlage, die der
des Nationalrates prinzipiell gleichwertig ist – beide
können sich auf ein direktes Mandat der Wähler/innen
berufen.
Die Bestellung (und Entlassung) der Bundesregierung:
Der Bundespräsident ernennt den Bundeskanzler und,
auf dessen Vorschlag, die übrigen Mitglieder der
Bundesregierung. Der Bundespräsident kann auch die
Bundsregierung entlassen.
Durch diese Stärkung des ursprünglich nicht stark
konzipierten Staatsoberhaupts ist das politische System
Österreichs zwar nach wie vor ein parlamentarisches
System. Der parlamentarische Grundzug desselben erhält
aber ein Korrektiv – durch ein präsidentielles Element.
Denn der direkt gewählte Präsident ist dem Nationalrat
politisch nicht verantwortlich – er kann nicht vom
Parlament, er kann nur vom Volk abgewählt werden. Der
Präsident muss auch nicht, wie die Bundesregierung, dem
Parlament Rede und Antwort stehen. Er ist vom Parlament
grundsätzlich unabhängig.
Dass dem Bundespräsidenten die Kompetenz der
Bestellung der Bundesregierung zukommt, ändert nichts
an deren Abhängigkeit von der Mehrheit des Nationalrates
und damit am Grundsatz Parlamentarischen Regierens.
Allerdings muss eine Bundesregierung, die ja gegen den
Willen der Nationalratsmehrheit nicht existieren kann, auch
vom grundsätzlichen Vertrauen des Bundespräsidenten
getragen werden. Der Bundespräsident ist – neben dem
Nationalrat – die zweite Quelle der Legitimation der
Regierung.
Deshalb kann das politische System Österreichs als
„gemischtes System“ bezeichnet werden – als grundsätzlich
parlamentarisches System, in das sich aber Elemente eines
präsidentiellen Systems mischen.

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verflochten wegen politischer
Verantwortlichkeit - Misstrauensvotum
(Mehrheit kann Regierung stürzen)
P a r l a m e n t
Nationalrat Bundesrat Bundespräsident
wählt direkt wählt direkt
wählt indirekt
Das präsidentielle Korrektiv ist auch als Konkurrenz zum
parlamentarischen Grundzug des politischen Systems zu
verstehen. In der Verfassungswirklichkeit ist freilich deutlich,
dass die Rolle des Bundespräsidenten kein volles
Gegengewicht zum Grundgedanken Parlamentarischen
Regierens bedeutet. Denn die Bildung der Bundesregierung
erfolgte immer als Konsequenz der Wahl des Nationalrates –
und nie als Konsequenz der Wahl des Bundespräsidenten.
Zwar kann der Bundespräsident – durchaus im Sinne
eines Korrektivs – bei der Bildung der Bundesregierung
eigenständig mitwirken, er kann aber gegen eine
entschlossene Parlamentsmehrheit sich nicht durchsetzen.
Beispiele für die eigenständige Mitwirkung und damit für das
Funktionieren des präsidentiellen Korrektivs sind:
1953 erklärte Bundespräsident Theodor Körner, dass er
einer Einbeziehung des VDU als dritten Partner in die von
ÖVP und SPÖ gebildete Bundesregierung nicht
zustimmen würde. Die bis dahin (von der ÖVP) nur
informell geäußerten Pläne einer solchen Einbeziehung
wurden dann nicht weiterverfolgt.
2000 akzeptierte Bundespräsident Thomas Klestil die
Bestellung der ursprünglich für die Ämter des Finanz- und
Bevölkerung
ernennt
Kapitel 2
Struktur des politischen Systems Österreichs Abb. 2
FOLIE 3
des Landesverteidigungsministers vorgesehenen
Personen nicht und zwang so die FPÖ andere
Kandidaten zu nominieren – die dann von Klestil
akzeptiert wurden.
Das wichtigste Beispiel dafür, dass das präsidentielle
Element gegenüber dem parlamentarischen das
Schwächere ist, liefert die Regierungsbildung 1999/2000.
Bundespräsident Thomas Klestil hatte klargemacht, dass er
eine Koalition zwischen SPÖ und ÖVP wünsche. Als diese
scheiterte und ÖVP und FPÖ ein Koalitionsabkommen
vereinbarten, sah Klestil keinen anderen Ausweg, als diese
von ihm nicht gewollte Bundesregierung zu akzeptieren –
d.h. sie zu bestellen.
Der Grund für dieses Nachgeben liegt eben darin, dass der
Bundespräsident zwar grundsätzlich jede Regierung bestellen
kann, dass aber diese nur handlungs- und überlebensfähig
ist, wenn sie nicht gegen den Willen der Mehrheit des
Nationalrates bestellt wird. Als klar wurde, dass die von ÖVP
und FPÖ gebildete Mehrheit des Nationalrates jede andere
Regierung als eine ÖVP/FPÖ-Koalition sofort „stürzen“ würde,
sah Klestil keine Alternative.
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8
Kapitel 2
4. Österreich als Bundesstaat
Österreichs neun Bundesländer können auf eine Geschichte
zurückblicken, die – mit Ausnahme der des Burgenlands –
älter ist als die Geschichte der Republik: Dass Österreich ein
Bundesstaat ist, in dem sich der Bund (die Republik) die
Kompetenzen staatlichen Handelns mit den Ländern teilt,
entspricht daher auch dieser historischen Perspektive.
Allerdings ist die bundesstaatliche Komponente vergleichsweise
gering entwickelt: Die Verteilung zwischen den Zuständigkeiten,
die den Ländern reserviert sind, und den Zuständigkeiten
des Bundes ergibt ein klares Bild: Das Kompetenzgewicht
des Bundes ist deutlich größer als das der Länder.
Dies ergibt sich insbesondere dann, wenn der Bundesstaat
Österreich mit anderen Bundesstaaten verglichen wird –
insbesondere mit den beiden traditionsreichsten Föderationen
der Welt: mit der Schweiz und mit den USA. In beiden Fällen
ist der Kompetenzbereich, der den Kantonen (in der Schweiz)
bzw. den Einzelstaaten (in den USA) vorbehalten ist, deutlich
größer als der, der den österreichischen Ländern zugestanden
wird. Das ist unabhängig von der „Größe“ der Länder: Die
Durchschnittsfläche und Bevölkerungszahl eines der 26 Kantone
bzw. Halbkantone der Schweiz sind deutlich geringer als
die Durchschnittsgröße der österreichischen Länder; und unter
den 50 Staaten der USA gibt es viele, die deutlich kleiner sind
als die größeren unter den österreichischen Ländern.
Beispiele für die geringen Kompetenzen der Länder sind:
Die Justiz ist in Österreich – anders als etwa in den USA –
ausschließlich Sache des Bundes, nicht der Länder (bzw.
Staaten).
Die Universitäten sind in Österreich – anders als etwa in der
Schweiz und in Deutschland – grundsätzlich in der Kompetenz
des Bundes, nicht in der der Länder (bzw. Kantone).
Die Ursache für den relativ gering entwickelten föderalistischen
Charakter Österreichs muss in der Interessenlage der
Parteien gesehen werden. In der Ersten Republik und auch in
den ersten Jahrzehnten der Zweiten Republik wurde die Politik
ganz wesentlich als Konflikt zwischen dem „roten Wien“ und
den „schwarzen Bundesländern“ gedeutet. Der Hintergrund
dieser Sichtweise war, dass die Sozialdemokratie bzw. die
SPÖ im Bundesland Wien (das gleichzeitig auch Bundeshauptstadt
ist) mit großen Mehrheiten rechnen konnten – die
Christlichsozialen bzw. die ÖVP hingegen in allen anderen Ländern
mit Ausnahme Kärntens. Eine Stärkung der Länder
insgesamt hätte daher – aus der Sicht der SPÖ – der ÖVP
überdurchschnittlich viele Vorteile, der SPÖ hingegen fast nur
Nachteile gebracht.
Diese Sichtweise hat sich zwar inzwischen verschoben –
die Mehrheiten von SPÖ und ÖVP sind in allen der neun
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Länder viel weniger eindeutig geworden. In Kärnten konnte
1999 mit der FPÖ erstmals eine dritte Partei die (relative)
Mehrheit im Landesparlament (dem Landtag) erreichen.
Dennoch wirkt sich die historisch erklärbare Interessenlage
noch aus – trotz jahrzehntelanger Versuche, im Zuge einer
Bundesstaatenreform das Verhältnis von Bund und Ländern
von Grund auf neu zu definieren, hat sich am Übergewicht des
Bundes über die Länder nichts geändert.
Allerdings genießen die Länder in der Verfassungswirklichkeit
eine stärkere Position, als dies der Wortlaut der
Verfassung zu erkennen gibt. Ein Grund ist die hohe innerparteiliche
Autonomie, die den einzelnen Landesparteien
zukommt und die insbesondere die Landeshauptleute stärkt:
Insbesondere die ÖVP, aber auch die SPÖ und die Grünen
(ursprünglich auch die FPÖ), räumen den Landesorganisationen
ein hohes Maß an Selbstständigkeit ein. Dies
wirkt sich vor allem bei der personellen Rekrutierung aus –
ein Gutteil der österreichischen Politiker/innen wird über die
Landesorganisationen der Parteien in die Politik geholt. Die
primäre Loyalität dieser Politiker/innen gilt daher zumeist der
Landespartei.
Die Landeshauptleute haben ein politisches Gewicht, das
über ihre formale Kompetenz weit hinausgeht. So erteilte
1984 der für Ladenschlusszeiten zuständige Bundesminister
für Handel, Norbert Steger (FPÖ), dem Landeshauptmann
von Salzburg, Wilfried Haslauer, eine Weisung, zu der er
eindeutig berechtigt war. Haslauer ignorierte diese Weisung
– und bekam zwar nicht rechtlich, aber politisch Recht, weil
er in der nächsten Landtagswahl sich erfolgreich als
Kämpfer gegen den „Wiener Zentralismus“ darstellen
konnte.
Vor allem Parteien, die auf der Bundesebene in Opposition
sind, nützen ihre gleichzeitige Regierungsbeteiligung auf der
Ebene der Länder. Das galt vor allem für die ÖVP in deren
langen Oppositionsphase zwischen 1970 und 1986 – und
das stärkte vor allem die von der ÖVP gestellten
Landeshauptleute.
Die großen Kammerorganisationen (Arbeiter-, Wirtschaftsund
Landwirtschaftskammern) bestehen primär auf der Länderebene
– die jeweilige Bundesorganisation (Bundesarbeitskammer,
Wirtschaftskammer Österreich, Präsidentenkonferenz
der Landwirtschaftskammern) ist an sich nur ein
Überbau. Dies stärkt ebenfalls die Politikebene der Länder.
Die Länder werden aber insbesondere auch durch ein
besonders entwickeltes Länderbewusstsein gestärkt. In
Ergänzung zu einem Österreich-Bewusstsein, das sich in der
Zweiten Republik stabil entwickelt hat, vermitteln die neun
Länder eine zusätzliche Identität.

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Primäre emotionale Verbundenheit nach territorialen Einheiten (1987) in den Bundesländern
In einigen der Bundesländer ist das Land der primäre
territoriale Bezugspunkt der emotionalen Verbundenheit,
also der Identität – noch vor Österreich. Das unterstreicht
die Wichtigkeit der Länderebene – jenseits der konkreten
Kompetenzverteilung zwischen Bund und Ländern.
Der föderalistische Charakter Österreichs hat durch die
Mitgliedschaft in der EU eine neue, zusätzliche Qualität
erfahren: Österreich selbst ist nun, als einer von (derzeit) 15
Mitgliedstaaten, Gliedstaat in einem Gebilde, das Elemente
eines Bundesstaates mit Elementen eines Staatenbundes
verbindet. Überall dort, wo Österreich Souveränitätsrechte
an die Union abgetreten hat (Beispiel: Währungsunion,
Binnenmarkt), ist Österreich selbst in der Rolle eines
autonomen Landes, das zwar bei der Entscheidungsfindung
Kapitel 2
Wien NÖ Bgld Tirol Ktn Vbg Stmk OÖ Sbg Österreich
(gesamt)
Heimatort 38 30 31 16 23 21 25 35 24 29
Bundesland 8 16 24 58 53 44 39 23 33 27
Österreicher 46 55 44 19 24 28 32 37 35 39
Deutscher 1 0 0 1 0 0 2 1 2 1
(Mittel-)Europäer 4 1 0 1 0 4 2 1 4 2
Weltbürger 4 0 1 2 0 3 1 2 0 2
Anders 2 0 0 1 1 0 0 0 3 1
Repräsentativerhebung, Angaben in Prozent. Bei Wien ist zu berücksichtigen, dass die Kategorien „Heimatort“ und „Bundesland“ zusammenfallen.
Quelle: Ernst Bruckmüller: Österreichbewußtsein im Wandel. Identität und Selbstverständnis in den 90er Jahren. Wien 1994. S 19.
5. Direkte Demokratie
Jede Demokratie besteht aus Elementen der direkten und
aus solchen der indirekten Demokratie. Jede Demokratie,
daher auch die österreichische, ist eine Mischform dieser
Elemente.
Die indirekt demokratischen (oder repräsentativen) Elemente
bestehen vor allem in den Verfassungsorganen:
auf der Ebene des Bundes sind dies das Parlament, die
Bundesregierung, der Bundespräsident. Mit diesen
Verfassungsorganen sind aber auch die Parteien und die
Verbände verbunden – ohne deren Existenz könnte man
etwa nicht verstehen, was im Nationalrat vor sich geht;
warum diese und nicht eine andere Bundesregierung
Abb. 3
der Union mitreden kann, das sich aber den
Entscheidungen dieser Gemeinschaft auch dann nicht
entziehen kann, wenn diese gegen den Willen Österreichs
getroffen werden.
Diese Entwicklung hat auch zu Stellungnahmen geführt,
die davon ausgehen, dass angesichts dieser Vielfalt der
Politikebenen (Gemeinden, Länder, Bund, Union) der
innerösterreichische Föderalismus selbst und damit die
Bundesländer weitgehend überflüssig geworden wären.
Diese Sichtweise lässt allerdings unberücksichtigt, dass die
emotionalen Bindungen – unabhängig von konkreten
Zuständigkeiten – die österreichischen Länder und damit
den österreichischen Bundesstaat nach wie vor als stark
ausweisen.
gebildet wurde. Repräsentativ ist eine Demokratie auch
deshalb, weil jede Gesellschaft auch in der Politik vom
Gesetz der Arbeitsteilung erfasst ist – es ist nicht vorstellbar,
dass sich alle um alles kümmern. In diesem Sinne
kann das Volk nicht selbst regieren – es braucht
Vertretungsorgane, die direkt oder indirekt durch Wahlen
demokratisch legitimiert sind.
Die direkt demokratischen (oder plebiszitären) Elemente
ergänzen die repräsentative Demokratie. Das Mindestmaß
an direkter Demokratie ist die freie Wahl – in Österreich
durch die Wahl des Nationalrates und des Bundespräsidenten
gegeben. In den meisten Demokratien gibt
9

10
Kapitel 2
es jedoch zusätzliche Elemente, die vor allem verhindern
sollen, dass sich die Verfassungsorgane, die Parteien und
die Verbände zu sehr gegenüber „dem Volk“ (den
Wähler/inne/n) abschotten, sich von diesem isolieren.
Deshalb gibt es auch in Österreich, auf der Ebene des
Bundes wie auch auf der Länder- und der Gemeindeebene
verschiedene Möglichkeiten der direkt demokratischen
Mitsprache über die Wahlen hinaus.
Auf der Bundesebene können drei plebiszitäre Instrumente
unterschieden werden:
Die Volksabstimmung (Plebiszit, Referendum) ist die
perfekte Form direkter Demokratie: Die Mehrheit der
Wähler/innen entscheidet verbindlich eine bestimmte Frage
selbst. Das Volk – in Form der Wähler/innen – setzt sich an
die Stelle der Volksvertretung, des Parlaments.
Das Volksbegehren ist eine weniger verbindliche Form
direkter Demokratie: Eine qualifizierte Minderheit der
Wähler/innen ergreift die Initiative zu einem Gesetz. Über
diese Initiative entscheidet das Parlament – also ein Organ
der repräsentativen Demokratie. Das Volk zwingt die
Volksvertretung, eine bestimmte Entscheidung zu treffen –
ohne den Inhalt der Entscheidung selbst vorgeben zu
können.
Die Volksbefragung ist eine unverbindliche Form direkter
Demokratie: Die Wähler/innen werden um ihre Meinung
gefragt, ohne dass diese bindend wäre. Allerdings kann
davon ausgegangen werden, dass ein eindeutiges
Ergebnis einer Volksbefragung die Parteien (und damit
die Parlamente) nicht unwesentlich beeinflusst.
Das Instrument der Volksabstimmung gibt es in Österreich
zweifach, fakultativ oder obligatorisch:
Fakultative Volksabstimmung: Diese ist nicht zwingend
vorgesehen. Voraussetzung ist, dass eine Mehrheit des
Nationalrats beschließt, eine Entscheidung über ein Gesetz
nicht selbst zu treffen, sondern diese Entscheidung
den Wähler/inne/n zu übertragen. Diese agieren dann –
in diesem Einzelfall – als Gesetzgeber.
Obligatorische Volksabstimmung: Bei einer Gesamtänderung
der Verfassung (und im Fall der Absetzung des
Bundespräsidenten) muss eine Volksabstimmung durchgeführt
werden. Wie bei einer fakultativen Volksabstimmung
erfolgt auch bei einer obligatorischen die Entscheidung
der Wähler/innen mit einfacher Mehrheit. Diese
agieren in einem solchen Fall als Verfassungsgesetzgeber.
Auffallend ist, dass es in der Geschichte der Republik
nur zwei Volksabstimmungen gegeben hat: Im November
1978, als der Nationalrat die Entscheidung über die
Inbetriebnahme des Kernkraftwerks Zwentendorf den
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Politische Bildung
Wähler/inne/n übertrug (fakultative Volksabstimmung) – und
diese mit knapper Mehrheit sich dagegen aussprachen. Im
Juni 1994, als eine deutliche Mehrheit der Wähler/innen
sich in einer obligatorischen Volksabstimmung für einen
Beitritt Österreichs zur EU aussprach.
Der Grund für diese geringe Nutzung des Instruments
Volksabstimmung liegt darin, dass der Zugang zu einer
Volksabstimmung erschwert ist: Sieht man von der klar
definierten Variante der obligatorischen Volksabstimmung
ab, so kommt es zu einem (fakultativen) Referendum nur
dann, wenn die Mehrheit des Parlaments dies will. Gegen
den Nationalrat gibt es also keine Volksabstimmung. Damit
ist aber das Organ, das die Gesetzgebung im Rahmen der
Repräsentativdemokratie auszuüben hat, selbst
Schiedsrichter darüber, ob ihm diese Kompetenz nicht
ausnahmsweise entzogen wird. Der Nationalrat muss sich
also im Einzelfall selbst entmachten, damit es zu einer
Volksabstimmung kommt.
Daher gibt es Überlegungen, den Zugang zur (fakultativen)
Volksabstimmung zu erleichtern – etwa dadurch, dass über
ein Volksbegehren, das von einer besonders großen Zahl von
Wähler/inne/n unterstützt wird, nicht vom Nationalrat,
sondern vom Volk entschieden werden soll.
Viel häufiger wird das Instrument des Volksbegehrens
genützt. Bei diesem sind zwei Voraussetzungen zu erfüllen:
Erste Stufe (Einleitung): Wahlberechtigte in der Größenordnung
von einem Promille der Gesamtbevölkerung (ca.
8.000 Wähler/innen) müssen mit ihrer Unterschrift einen
Text unterstützen, der eine gesetzlich zu regelnde
Materie betrifft. Diese Unterschriften können auch durch
die von 8 Abgeordneten zum Nationalrat ersetzt werden.
Zweite Stufe (Eintragung): Der nach erfolgreicher
Einleitung öffentlich zur Unterschrift aufliegende Text
muss von mindestens 100.000 Wahlberechtigten
unterstützt werden – dann ist das Volksbegehren
insofern erfolgreich, dass der Nationalrat sich damit
befassen muss.
In der Zweiten Republik waren – zwischen 1964 und
1999 – insgesamt 24 Volksbegehren erfolgreich. Die
meisten dieser von einem Volksbegehren vorgebrachten
Gesetzesinitiativen fanden jedoch im Nationalrat nicht die
Unterstützung einer Mehrheit. Sie waren somit rechtlich,
nicht aber politisch erfolgreich.
Der Grund für dieses „Auseinanderklaffen“ kann anhand
zweier Beispiele verdeutlicht werden:
1982 wurde ein Volksbegehren zur Einsparung des
Konferenzzentrums durchgeführt. Dieses Volksbegehren
erhielt die Unterstützung von mehr als einem Viertel der
Wahlberechtigten – von 1,361.562 Wähler/inne/n. Damit
war (und ist) dieses Volksbegehren das – formal –

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erfolgreichste der österreichischen Geschichte. Dennoch
wurde die Initiative im Nationalrat abgelehnt. Der
Hintergrund dafür war, dass das Volksbegehren von der
(damals in Opposition befindlichen) ÖVP gestartet und
auch organisiert worden war. Die allein regierende SPÖ
sah keine Veranlassung, von ihren bereits beschlossenen
Plänen abzugehen. Sie beurteilte das Volksbegehren als
eine propagandistische Initiative, mit der die Opposition
den Wahlkampf beginnen wollte. Die SPÖ-Mehrheit
behandelte das Volksbegehren daher im Nationalrat so,
als wäre es eine Initiative der ÖVP-Abgeordneten.
1997 unterstützen mehr als 11% der Wahlberechtigten
(644.665 Wähler/innen) das Frauen-Volksbegehren. Dieses
stand (und steht) in der Rangordnung der erfolgreichen
Volksbegehren damit an fünfter Stelle – nur vier
Volksbegehren erhielten mehr Unterschriften. Im
Nationalrat wurde das Frauen-Volksbegehren einem
Ausschuss zugewiesen, einzelne Punkte wurden auch in
Gesetzesbeschlüsse aufgenommen. Das Frauen-
Volksbegehren in seiner Gesamtheit wurde jedoch nicht
umgesetzt. Der Grund für diese zögerliche, nicht eindeutig
ablehnende, aber auch nicht wirklich befürwortende
Haltung lag darin, dass zwar einige Oppositionsparteien
(Grüne, LIF) und ein Teil der regierenden SPÖ hinter dem
Volksbegehren standen – die gesamte Regierung
(SPÖ/ÖVP-Koalition) jedoch nicht.
Diese Beispiele zeigen, dass das Instrument des
Volksbegehrens vom Hintergrund des parteipolitischen
Wettbewerbs nicht zu isolieren ist. Viele Volksbegehren
werden dazu verwendet Initiativen zu setzen, die von den
betreibenden Parteien auch im Nationalrat gesetzt werden
könnten – etwa in Form eines Initiativantrags, unterzeichnet
von 8 Abgeordneten. Ein Volksbegehren zieht jedoch mehr
öffentliche Aufmerksamkeit auf sich. Deshalb wird es relativ
oft genützt. Dadurch entfernt es sich aber von seiner
Aufgabe, eine plebiszitäre Alternative zum Regelfall repräsentativen
Entscheidens zu sein: Es wird von bestimmten
Organen der Repräsentativdemokratie eingesetzt, die den
Anschein direkter Demokratie in Anspruch nehmen wollen.
Das Instrument der Volksbefragung ist bisher auf
Bundesebene nicht eingesetzt worden – nur auf der Ebene
der Länder bzw. der Gemeinden. Viel wichtiger ist aber das
Instrument informeller Volksbefragung – die Demoskopie, also
die Wahlforschung. Bei dieser kommt es ebenso wenig wie
bei der Volksbefragung zu verbindlichen Ergebnissen. Die
Demoskopie liefert den politischen Akteuren, insbesondere
den Parteien, wichtige Entscheidungsgrundlagen. Die
Parteien erfahren so, wie bestimmte politische Maßnahmen
bei welchen Wähler/inne/n ankommen – und können so ihr
Verhalten darauf abstellen.
Literatur
6. Didaktische Anregungen
Fragestellungen für Übungsaufgaben
1. Diskutieren Sie Beispiele für ein „Auseinanderklaffen“ von
Verfassung und Verfassungswirklichkeit in Österreich!
2. Wie kann man erklären, dass die Republik Österreich einen
Grundrechtskatalog hat, der aus dem Jahr 1867 stammt?
3. Anhand welcher Beispiele kann das Spannungsfeld
zwischen dem parlamentarischen Grundzug des
österreichischen politischen Systems (Parlamentarisches
Regieren) und dem präsidentiellen Korrektiv verdeutlicht
werden?
4. Was stärkt die österreichischen Bundesländer – unabhängig
von ihrer Stellung in der Verfassung?
Kapitel 2
Funk, Bernd-Christian: Einführung in das österreichische
Verfassungsrecht. Graz 1996 9 .
Lehner, Oskar: Österreichische Verfassungs- und
Verwaltungsgeschichte. Linz 1992.
Möckli, Silvano: Direkte Demokratie. Ein internationaler
Vergleich. Bern 1994.
Welan, Manfried: Demokratie auf österreichisch. Die
erstarrte Republik. Wien 1999.
Josef Wallner
5. Welche Gründe können Sie dafür anführen, dass das
Instrument der Volksabstimmung so selten genützt wird?
Diskussionsaufgaben
Autoritäre und pluralistische Systeme
Anhand der Abbildung „Systemvergleich: autoritäre –
pluralistische Systeme“ (Kopiervorlage 2) können mit den
Schüler/inne/n die wesentlichen Unterschiede zwischen den
verschiedenen Systemen im Hinblick auf die politische
Willensbildung und Durchsetzung von Interessen analysiert
werden.
11

12
Kapitel 2
Politische Systeme im Vergleich
Österreich, Deutschland und die USA sind demokratische
Staaten. Trotzdem weist das politische System in diesen
drei Staaten zum Teil erhebliche Unterschiede auf.
Anhand der Abbildungen (Kopiervorlagen 3 und 4)
Staatsorgane der Bundesrepublik Deutschland und
Staatsorgane der Vereinigten Staaten
sollen die politischen Systeme dieser drei Staaten miteinander
verglichen werden:
Welche Gemeinsamkeiten weisen die Systeme auf?
Wodurch unterscheiden sie sich?
Auf welche historischen Ursachen können Unterschiede
zurückgeführt werden?
Direkte Demokratie
In der Geschichte der Republik hat es nur zwei Volksabstimmungen
gegeben (1978 „Zwentendorf“ und 1994 zum
EU-Beitritt). Das Instrument des Volksbegehrens wurde
hingegen zahlreicher genutzt (vgl. nachstehende Tabelle). Viele
Politiker/innen sprechen sich für die Stärkung der direkten
Demokratie aus, zum Beispiel durch die Erleichterung des Zugangs
zu (fakultativen) Volksabstimmungen. Im Rahmen einer
Diskussion könnten die Schüler/innen über Bedeutung und
Sinn von Elementen direkter Demokratie diskutieren.
Gibt es politische, wirtschaftliche oder gesellschaftliche
Fragen, die nicht mit Mitteln der direkten Demokratie entschieden
werden sollten?
Volksbegehren in Österreich
Wie können Elemente direkter Demokratie missbraucht
werden?
In welchen Ländern hat die direkte Demokratie einen höheren
Stellenwert als in Österreich? Wie hoch ist dort die
Beteiligung der Bevölkerung an Abstimmungen?
Weiterführende Anregungen
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Politische Bildung
Projekt „Klassen-Verfassung“
Auch innerhalb eines Klassenverbandes prallen oft
verschiedene Interessengegensätze aufeinander und es gibt
Streitigkeiten, wer welche Aufgaben für die Gemeinschaft
übernehmen soll. Die Schüler/innen könnten im Rahmen eines
Projektes versuchen, einen Katalog von Grundrechten und
-pflichten für das Zusammenleben in der Klasse auszuarbeiten.
Wer übernimmt wann welche Arbeiten für die Gemeinschaft?
Welche Sanktionen gibt es, wenn Einzelne nicht die ihnen
übertragenen Aufgaben erfüllen?
Wer entscheidet über die Sanktionen (z.B. mit welcher
Mehrheit)?
Wie soll mit Mitschüler/inne/n umgegangen werden, welche
Grundregeln im Umgang miteinander missachten?
Jahr Begehren in % der Stimmberechtigten
1964 Rundfunkreform 17,27
1969 Arbeitszeitgesetz 17,74
1975 Schutz des menschlichen Lebens 17,93
1980 Aufhebung des Atomsperrgesetzes 8,04
1982 Konferenzzentrum-Einsparung 25,74
1985 Verlängerung des Zivildienstes 3,63
1985 Anti-Draken-Volksbegehren 4,50
1989 Senkung der Klassenschülerhöchstzahl 3,03
1991 Volksbegehren für eine Volksabstimmung über einen Beitritt zum EWR 2,25
1993 Volksbegehren „Österreich zuerst“ 7,35
1995 Pro Motorrad 1,31
1996 Tierschutz-Volksbegehren 7,96
1996 Neutralität 6,21
1997 Gentechnik-Volksbegehren 21,23
1997 Frauen-Volksbegehren 11,17
1998 Schilling-Volksbegehren 4,43
1999 Atomfreies Österreich 4,34
1999 Familien-Volksbegehren 3,17

MEDIENPAKET
Politische Bildung
Bundesverfassung
ernennt
entlässt
Verwaltung
Regierung
NATIONAL-
RAT
183
Volk
Kopiervorlage 1
Bundespräsident
Verfassung
und
Gesetzgebung
PARLAMENT
Bundesversammlung
direkt
gewählt
BUNDES-
RAT
indirekt
gewählt
Wahl
ernennt
Gerichte
Kapitel 2
Rechtssprechung
13

14
Kapitel 2
Systemvergleich: Autoritäre – pluralistische Systeme
Autoritäre Systeme
politischer Prozess
Herrschende
Beherrschte
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Politische Bildung
politischer Prozess
Pluralistische Systeme (Demokratie)
Entscheidungsträger
Staatliche Gesellschaft
Nichtstaatliche
Kopiervorlage 2
Meinungs/Willensbildung
politischer Prozess
Interessensgruppen
Meinungs/Willensbildung

MEDIENPAKET
Politische Bildung
Die Staatsorgane der Bundesrepublik
Deutschland
Bundeskanzler
Bundesregierung
Wahl
Bundestag
656
Abgeordnete
Allgemeine,
unmittelbare, freie
gleiche und
geheime Wahl
Vorschlag
Ernennung +
Entlassung +
Alle
Bundes–
tagsabgeordneten
Kopiervorlage 3
Bundespräsident
Wahl auf 5 Jahre
Bundesversammlung
656 656
Von den Länderparlamenten
gewählte Abgeordnete
Länderparlamente
Wahl
Wahlberechtigte Bevölkerung
Wahl des
Ministerpräs.
Kapitel 2
Bundesverfassungsgericht*
1. Senat
8 Richter
2. Senat
8 Richter
Bundesrat**
68 Mitglieder
Länderregierungen
* Hüter des Grundgesetzes
+ auf Vorschlag des Bundespräsidenten
** Mitwirkung bei der Bundesgesetzgebung
15

16
Kapitel 2
Kopiervorlage 4
Staatsorgane der Vereinigten Staaten
kein Auflösungsrecht
Direkte Wahl für
2 Jahre
Präsident
REGIERUNG REGIERUNG
kein Sturz
durch
Misstrauensvotum
1. Kammer
Repräsentantenhaus
435
Abgeordnete
Vetorecht
gegen Gesetze
2. Kammer
Senat
Kongress
100 Senatoren
Direkte Wahl für
6 Jahre
1/3 alle 2 Jahre
Indirekte Wahl
für 4 Jahre
durch
Volksvertretung
(Wahlmänner
oder Elektoren)
Wahlberechtigte Bevölkerung
MEDIENPAKET
Politische Bildung
Ernennung der
Richter
Zustimmung durch
den Senat
Oberstes
Bundesgericht
Bundesberufungsgerichte
Bundesbezirksgerichte