Die institutionelle Architektur nach der Europäischen Verfassung ...

W. Wessels Juli 04
Jean Monnet Professor
Uni Köln
Die institutionelle Architektur nach der Europäischen Verfassung:
Höhere Dynamik – neue Koalitionen?
gemeinsames Projekt der Asko Stiftung und des Instituts für Europäische Politik zu:
„Welche Verfassung für Europa“
Beitrag zu
integration 3/04
Langversion

Ein Schlüsseldokument: historische Einordnung und kontroverse Bewertungen
In der Geschichte der „Konstitutionalisierung der europäischen Integration“ 1 haben die Staatsund
Regierungschefs von erstmals 25 Unionsstaaten einen weiteren „historischen
Meilenstein“ 2 vorgelegt: wie bei vorangegangenen zentralen Weichenstellungen 3 hat erneut
der Europäische Rat als Gipfel einer Regierungskonferenz 4 – nach einem üblichen Ringen
über zentrale Details – die politische Einigung zu einem „Vertrag über eine Verfassung für
Europa“ 5 erzielt. Als Vertreter der „Herren der Verträge“ 6 haben sie weitgehend die Struktur
und die meisten Formulierungen des Entwurfs des "Europäischen Konvents zur Zukunft
Europas" 7 übernommen. 8 Insgesamt sind 90% der Konventsreformen unverändert geblieben: 9
„in all its essentials (the constitution) retained the integrity of the European Convention
outcome.“ 10 Änderungen sind insbesondere im Bereich der institutionellen Architektur
vorgenommen worden. Dieser Text mit 448 Artikeln und 36 Protokollen ist nun nach einer
1 Vgl. zum Begriff u.a. Joseph H.H. Weiler: The Constitution of Europe, Cambridge 1999; Stephan Hobe:
Bedingungen, Verfahren und Chancen europäischer Verfassungsgebung: Zur Arbeit des Brüsseler
Verfassungskonvents, in: Europarecht 38, Bd. 1/2003, S. 1-16; Wolfgang Wessels: Konstitutionalisierung der
EU: Variationen zu einem Leitbegriff - Überlegungen zu einer Forschungsagenda, in: Matthias Chardon u.a.
(Hrsg.): Regieren unter neuen Herausforderungen: Deutschland und Europa im 21. Jahrhundert. Festschrift für
Rudolf Hrbek zum 65. Geburtstag, Nomos, Baden-Baden 2003, S. 23-45; Armin von Bogdandy (Hrsg.):
Europäisches Verfassungsrecht, Heidelberg/Berlin 2003; ders.: Europäische und nationale Identität: Integration
durch Verfassungsrecht? In: Veröffentlichungen der Vereinigung der Deutschen Staatsrechtslehrer (VVDStRL)
62, Berlin 2003, S. 156-219; Thomas Diez/Antje Wiener: Introducing the Mosaic of Integration Theory, in: dies.
(Hrsg.): European Integration Theory, Oxford 2004, S. 1-24.
2 Statement of the Taoiseach, Mr Bertie Ahern TD to the Dáil on the outcome of the European Council and the
Intergovernmental Conference held on 17-18 June, 2004 in Brussels, Mittwoch, 30 Juni 2004, unter
http://www.eu2004.ie, S. 1; vgl. Wilfried Loth: Entwürfe einer europäischen Verfassung. Eine historische
Bilanz, Analysen zur Europäischen Politik, Institut für Europäische Politik und ASKO Europa-Stiftung, Bonn
2002; „Verfassungshürde genommen – Ratifizierung sicherstellen“, in: EBD-News vom 29.06.2004,
http://www.europaeische-bewegung.de/index.php?id=72 - 1280.
3 Vgl. zu diesem Verständnis auch den Ansatz von "Critical Junctures" Paul Pierson: The Path to European
Integration: A Historical Institutionalist Analysis, in: Comparative Political Studies 19/1996/2, S. 123-163; vgl.
zu entsprechenden historischen Untersuchungen Gerhard Brunn: Die Europäische Einigung, Stuttgart 2002,
Andrew Moravscik: The Choice of Europe. Social Purpose and State Power from Messina to Maastricht, Ithaca
1998.
4 Vgl. zu historischen Vorläufern u.a. Brunn, Europäische Einigung, S. 197-205, S. 238-244, S. 275-279 und
298-302; Franz Knipping: Rom, 25. März 1957. Die Einigung Europas, München 2004, S. 202-211, S. 224-231,
S 256-267.
5 Internationale Regierungskonferenz in Brüssel: Vorläufige konsolidierte Fassung des Vertrags über eine
Verfassung für Europa, http://ue.eu.int/igcpdf/de/04/cg00/cg00086.de04.pdf. Im Folgenden als VVE abgekürzt.
6 Vgl. zu dem nicht unumstrittenen Begriff BVerfG, Entscheidungen, S. 190; Ipsen, Zehn Glossen, S. 5.
7 Europäischer Konvent: Entwurf eines Vertrags über eine Verfassung von Europa, CONV 850/03, Brüssel 2003,
http://european-convention.eu.int/docs/Treaty/cv00850.de03.pdf.
8 vgl. dazu insbesondere die Beiträge in integration 4/2003 und in Werner Weidenfeld/Wolfgang Wessels
(Hrsg.): Jahrbuch der Europäischen Integration 2003/2004, Bonn 2004.
9 Klaus Hänsch, MdEP, Mitglied des Präsidiums des Verfassungskonvents: Ein kleiner Schritt für die Staats- und
Regierungschefs, ein großer Schritt für Europa – Die EU gibt sich eine Verfassung. Pressemitteilung vom 19.
Juni 2004: S. 1; http://www.klaus-haensch.de/htcms/pressemitteilungen-2/mehr-62.html. Von rund 18.000
Wörtern des Verfassungsvertrags sollen ungefähr 15.000 von dem Entwurf des Verfassungskonvents
übernommen worden sein - laut Präsident des Verfassungskonvents.
10 Ahern, Statement, S. 1.

weiteren Überarbeitung durch Rechtsexperten 11 entsprechend der Verfassungsvorschriften der
Mitgliedstaaten – in gegenwärtig neun Ländern nach Referenden – zu ratifizieren. Dieser in
vielfacher Sicht bemerkenswerte Grundlagentext wird die europapolitische Debatte intensiv
und auch nachhaltig beeinflussen – selbst wenn er in den Ratifizierungsprozessen scheitern
sollte.
Als Spiegelbild und als eine weitere Welle jahrzehntelanger Diskussionen um den Charakter
und die Finalität der Integrationskonstruktion insgesamt 12 wird die rechtliche und politische
Natur dieses Dokuments kontrovers diskutiert 13 : ist der Text als ein letztlich üblicher
völkerrechtlicher Vertrag zu verstehen, der die Souveränität der Mitgliedstaaten als „Herren
der Verträge“ erneut bestätigt? Aus einer derartigen Sicht kann die demokratische Legitimität
nur bei den Mitgliedstaaten angesiedelt bleiben: da kein eigenständiges europäisches Volk
existiert, gilt der Begriff ‚Verfassung’ jedoch als wissenschaftlich unzulässig. 14 In
Verbindung mit dem politischen Reizwort eines „federal superstate" 15 könnte diese Wortwahl
mit einem besonderem Legitimationsanspruch von Euroskeptikern sogar als Kampfparole
gegen das Dokument benutzt werden. 16 Dagegen sieht eine andere Denkschule den Begriff
„Verfassung“ als nun auch sprachlichen Nachvollzug gegebener Entwicklungen und als einen
bewusst positiven Legitimationsschritt: das Dokument wird demnach als eine nun wirklich
11 Der vorliegende Beitrag bezieht sich auf die vorläufige konsolidierte Fassung des Vertrags über eine
Verfassung für Europa, CIG 87/04, 6. August 2004, abzurufen unter
http://ue.eu.int/cms3_applications/Applications/igc/doc_register.asp?lang=DE&cmsid=576 (letzter Zugriff
20.8.04).
12 Vgl. Heinrich Schneider: Leitbilder der Europapolitik 1. Der Weg zur Integration, Europäische Studien des
Instituts für Europäische Politik, Europa Union Verlag Bonn 1977.
13 Vgl. auch Peter-Christian Müller-Graff: Strukturmerkmale des neuen Verfassungsvertrages für Europa im
Entwicklungsgang des Primärrechts, in diesem Heft.
14 Vgl. Dieter Grimm: Die größte Erfindung unserer Zeit, Frankfurter Allgemeine Zeitung,16.06.03; ders.: Die
Zukunft der Verfassung, Frankfurt am Main 2002; ders.: Braucht Europa eine Verfassung?, in: Juristenzeitung
1995, S. 581-591, S. 584; Paul Kirchhof: Die Identität der Verfassung in ihren unabänderlichen Inhalten, in:
Josef Isensee/Paul Kirchhof (Hrsg.): Handbuch des Staatsrechts der Bundesrepublik Deutschland (HStR) 3.
Auflage Heidelberg 2003, Bd. 1, §19, Rn 18ff.; Josef Isensee: Integrationsziel Europastaat?, in: Olle Due/Marcus
Lutter/Jürgen Schwarze (Hrsg.): Festschrift für Ulrich Everling, Bd. 1, Baden-Baden 1995, S. 567-592; Thomas
Schmitz: Das europäische Volk und seine Rolle bei der Verfassungsgebung in der EU, Europarecht 2003, S.
217-219; Wessels: Konstitutionalisierung der EU: Variationen zu einem Leitbegriff-Überlegungen zu einer
Forschungsagenda, in: Chardon, Matthias u.a. (Hrsg.): Regieren unter neuen Herausforderungen: Deutschland
und Europa im 21. Jahrhundert. Festschrift für Rudolf Hrbek zum 65. Geburtstag, Nomos, Baden-Baden 2003, S.
23-45.
15 Vgl. u.a. Primeminister Blair’s Statement to Parliament on the EU Constitution Treaty, 21. Juni 2004, S. 1;
Thomas Christiansen: Constitutionalising the European Union: The Power of Language, in: The Federal Trust
for education and research EU Constitution Project Newsletter, www: fedtrust.co.uk, 2004, S. 7; Jo Shaw: The
EU Constitution Project – and the EU Constitution, in: The Federal Trust for education and research. EU
Constitution Project Newsletter, www: fedtrust.co.uk, 2004, S.3; The CER guide to the EU’s constitutional
treaty, in: Centre for European Reform policy brief, www.cer.org.uk , S.1.
16 Vgl. Christiansen: Constitutionalising the European Union, S. 7

konstitutionelle Gründungsurkunde und als ein wichtiger, aber nicht endgültiger Schritt auf
dem Weg zu einer europäischen Föderation verstanden. 17
Im Vergleich zur Komplexität der bestehenden Rechtsgrundlagen ist der Inhalt des
Verfassungsvertrags hervorzuheben: seine Struktur orientiert sich mit einer Präambel, vier
Hauptteilen (Grundlagen, Die Charta der Grundrechte der Union, Die Politikbereiche und die
Arbeitsweise der Union, Allgemeine und Schlussbestimmungen) – trotz der Länge und einer
Vielzahl detaillierter Vorschriften – an Vorbildern konventioneller Verfassungen. Für eine
derartige Lesart spricht auch die Aufnahme von „Symbolen der Union“ (Artikel I-8), die an
die bewusste Förderung nationalstaatlicher Identität im 19. Jahrhundert erinnern.
Gegen diese Interpretation ist – ebenfalls neu – ein Recht auf „freiwilligen Austritt aus der
Union“ (Artikel I-60) zu erwähnen, der die Union eher als „Zweckgemeinschaft“ 18 oder
‚Bündnis auf Zeit’ erscheinen lässt. Auch die Verfahren zur Änderung des Vertrags bleiben
der Einstimmigkeit verpflichtet. So prägt die konventionelle Diskussion um eine eher
intergouvernementale 19 oder supranationale 20 bzw. föderale 21 Ausrichtung der Union auch die
Debatte um den Verfassungsvertrag. Ausgehend von einer „janusköpfigen Doppelnatur … aus
Supranationalität und Intergouvernementalität (des Verfassungsvertrags)“ 22 bietet sich
deshalb auch erneut ein Ansatz an, die konstitutionellen Entwicklungen als ein Prozess der
Fusion zwischen mehreren Ebenen und Institutionen zu beschreiben und zu erklären 23 .
Im Kontext derartiger politischer und wissenschaftlicher Bewertungen ist dieses Dokument
als ein zentraler Schlüssel zum Verständnis des europäischen Einigungsprozesses in einer
17
Vgl. Jo Leinen: A European Constitution – Without national veto!, in: The Federalist Debate 27/2004/2, S. 39-
42, S. 42; Andreas von Arnauld: Gedanken im Prozess der Konstitutionalisierung, Europarecht 2003, S. 191-
216; Günter Hirsch: EG: Kein Staat, aber eine Verfassung?, Neue Juristische Wochenschrift 2000, S. 46-47;
Hobe: Bedingungen, 2003; ders.: Eine europäische Verfassung – wünschenswert oder überflüssig?, Köln 2003;
Christian Koenig: Ist die Europäische Union verfassungsfähig? Die Öffentliche Verwaltung, 1998, S. 268-275;
Ingolf Pernice: Europäisches und nationales Verfassungsrecht, in: Veröffentlichung der Vereinigung der
deutschen Staatslehrer 60 (2000), S. 148-225; ders.: Multilevel constitutionalism and the Treaty of Amsterdam:
European Constitution-Making Revisited?, in: Common Market Law Review, 36/1999, S. 703-750; Matthias
Ruffert: Schlüsselfragen der Europäischen Verfassung der Zukunft: Grundrechte – Institutionen – Kompetenzen
– Ratifizierung, Europarecht 2004, S. 14-17; Giovanni Grevi: A ‚flexible’ Constitutional Treaty?, in: The
Federal Trust for education and research. EU Constitution Project Newsletter, www: fedtrust.co.uk, 2004, S. 11.
18
Vgl. zu diesem Begriff Hans-Peter Ipsen: Europäisches Gemeinschaftsrecht, Tübingen 1972, S. 197ff.
19
Vgl. z.B. Vernon Bogdandor: A constitution for a House without Windows; in: The Federal Trust for
education and research. EU Constitution Project Newsletter, www: fedtrust.co.uk, 2004, S. 6.
20
Kirsty Hughes: A new division of power in the EU, in: The Federal Trust for education and research. EU
Constitution Project Newsletter, www: fedtrust.co.uk, 2004, S. 12.
21
Vgl. John Pinder: The Constitutional Treaty: how federal?, in: The Federal Trust for education and research.
EU Constitution Project Newsletter, www.fedtrust.co.uk, 2004, S. 7.
22
Vgl. Müller-Graff: Strukturmerkmale des neuen Verfassungsvertrages für Europa im Entwicklungsgang des
Primärrechts, in diesem Heft.
23
Vgl. Wolfgang Wessels: Die Öffnung des Staates. Modelle und Wirklichkeit grenzüberschreitender
Verwaltungspraxis 1960-1995, Opladen 2000; Der Verfassungsvertrag im Integrationstrend: Eine
Zusammenschau zentraler Ereignisse, in: integration 4/03, Bonn 2003, S. 284-301.

erweiterten Union zu nutzen. Unabhängig von der jeweiligen Ausgangsposition lädt uns der
Verfassungsvertrag ein, den Suchscheinwerfer auf historische Grundlinien staatlicher
Entwicklungen im Europa zu richten. Aus dieser Untersuchungsperspektive verortet die
Präambel den Verfassungsvertrag selbst sowohl in einer langen historischen Perspektive, die
„aus dem kulturellen, religiösen und humanistischen Erbe Europas (schöpft)“ (Präambel, Abs.
1), als auch mit Bezug auf die „Wahrung der Kontinuität des gemeinschaftlichen
Besitzstandes“ (Präambel, Abs. 5) als Fortführung der vertraglichen Gründungakte der
(west)europäischen Integrations-Konstruktion. Eingeordnet und gelesen werden könnte dieser
Vertrag auch aus der Perspektive „eines Europas der zweiten Generation“ 24 , die mit den
Beschlüssen des Gipfels von Den Haag 1969 25 einen neuen quasi-konstitutionellen Anlauf
einleitete 26 . Zu prüfen wird sein, ob bzw. inwieweit die nun zur Diskussion stehende Phase
der konzeptuellen Konzipierung und politischen Verabschiedung des Dokuments als
besonderer „historischen Augenblick der Verfassungsgebung“ („constitutional moment“) 27
bildet. Eine fundierte Aussage zu dieser Fragestellung wird wahrscheinlich erst rückblickend
vorzulegen sein. In diesen historischen Perspektiven wären auch Ursachen eines möglichen
Scheiterns der Vorlage bei nationalen Ratifizierungsprozessen als Zeichen für veränderte
Grundlagen staatlicher Evolution in Europa zu analysieren.
24
Knipping, Rom, S. 156; ders./Matthias Schönwald (Hrsg.): Aufbruch zum Europa der zweiten Generation. Die
europäische Einigung 1969-1984, Trier 2004.
25
Jan van der Harst: The 1969 Hague Summit: a New Start for Europe?, in: Journal of European Integration
History 2/2003/9, S. 5-10.
26
Jürgen Mittag/Wolfgang Wessels: Die Gipfelkonferenzen von Den Haag (1969) und Paris (1972):
Meilensteine für Entwicklungstrends der Europäischen Union?, in: Knipping/Schönwald, Aufbruch, S. 3-27, S.
5.
27
Vgl. zum Begriff Bruce Ackermann: We the people, 2: transformations: 2, Cambridge, London, und zu einer
ersten Bewertung Kalypso Nicolaidis: Making it our own: A Proposal fort the Democratic Interpretation of the
EU Constitution, in: The Federal Trust for education and research. EU Constitution Project Newsletter, S. 9

Neue Bausteine der institutionellen Architektur: Handlungsfähigkeit auf dem Prüfstand
Zur Übersicht und Methode: von der geschriebenen zur gelebten Verfassung:
Gedankenexperimente
Im Kontext dieser tagespolitischen Bewertungen und historischen Verortungen stellt sich der
gegenwärtigen Diskussion als zentrale Aufgabe, die Regeln der geschriebenen Verfassung auf
ihre möglichen Auswirkungen auf die gelebte Praxis einer erweiterten Union zu
untersuchen 28 . Dabei sind insbesondere die Möglichkeiten und Grenzen, die den politischen
Akteuren der Zukunft in der institutionellen Architektur gesetzt werden 29 , bzw. – aus der
Sicht der Union – die Auswirkungen des Regelwerks auf die zukünftige Handlungsfähigkeit
zu erörtern. 30 Bei diesem Vorgehen sind die Vorgaben für einzelne Organe – in der
Reihenfolge des Verfassungsvertrags (Artikel I-19 Abs. 1) – zu durchleuchten und darauf
aufbauend Schlussfolgerungen zu möglichen Tendenzen im institutionellen Gleichgewicht
zwischen den Organen zu diskutieren.
Ein derartiger Blick in die Zukunft ist zwangsläufig spekulativ: Erfahrungen der
integrationspolitischen Vergangenheit müssen in – nur begrenzt nachweisbaren –
Gedankenexperimenten auf ihre Anwendbarkeit für eine neue Union überprüft werden.
Die Regierungskonferenz hat viele institutionelle und prozedurale Formulierungen des
Verfassungskonvents bestätigt – so etwa zur Zuständigkeitsverteilung (Art. I-11ff.), zum
„Außenminister der Union“ (Art. I-28) und zum „ordentlichen Gesetzgebungsverfahren“ (Art.
III-396). Entsprechend können einige Analyen und Bewertungen zu diesen Kapiteln des
Konventsentwurfs übernommen werden. 31 Einige Bestimmungen wurden jedoch erst ad hoc
28
Vgl. zu (neo-)institutionalistischen Ansätzen u.a. Johan P. Olsen: Organising European Institutions of
Governance. A Prelude to an Institutional Account of Political Integration, Arena Working Papers WP 00/2;
http://www.arena.uio.no/publications/wp00_2.htm; Andreas Maurer/Wolfgang Wessels: The European Union
matters: structuring self made offers and demands, in: Wolfgang Wessels/Andreas Maurer/Jürgen Mittag
(Hrsg.): Fifteen into one? The European Union and its member states, Manchester/New York 2003, S. 29-65;
Guy Peters: Institutional Theory in Political Science. The 'New Institutionalism', London/New York 1999; Mark
Aspinwall/Gerald Schneider (Hrsg.): The rules of integration, Institutionalist approaches to the study of Europe,
New York/Manchester 2001; Thomas Dietz: Postmoderne und europäische Integration. Die Dominanz des
Staatsmodells, die Verantwortung gegenüber dem Anderen und die Konstruktion eines alternativen Horizonts,
in: Zeitschrift für Internationale Beziehungen, 3. Jg. 1996, S. 255-281.
29
Vgl. generell Fritz W. Scharpf/ Oliver Treib: Interaktionsformen. Akteurszentrierter Institutionalismus in der
Politikforschung, Opladen 2000.
30
“[So] stellt sich die Frage, wie gewährleistet werden kann, dass die neu bestimmte Verteilung der
Zuständigkeiten nicht zu einer schleichenden Ausuferung der Zuständigkeiten der Union oder zu einem
Vordringen in die Bereiche der ausschließlichen Zuständigkeit der Mitgliedstaaten und – wo eine solche besteht
– der Regionen führt. Wie kann man zugleich darüber wachen, dass die europäische Dynamik nicht erlahmt?
Auch in Zukunft muss die Union ja auf neue Herausforderungen und Entwicklungen reagieren und neue
Politikbereiche erschließen können.” Erklärung von Laeken, http://www.europaweb.de/europa/03euinf/10counc/laeken.htm.
31
Vgl. Peter-Christian Müller-Graff: Systemrationalität in Kontinuität und Änderung des Europäischen
Verfassungsvertrags, in: integration 4/2003, S. 301-316; Wolfgang Wessels: Der Verfassungsvertrag im

ei der Kompromisssuche hinzufügt. 32 Trotz einiger – immer wieder betonten – Straffungen
und Vereinfachungen 33 zeigen die rechtlichen Vorgaben der „legal constitution“ 34 auch
weiterhin eine beträchtliche Bandbreite an Entscheidungsverfahren. Einige Beobachter sehen
sogar einen höheren Grad an Flexibilität als im gegenwärtigen Vertragswerk.
Zum Europäischen Parlament: gestärkt auf dem Weg zu einem Zweikammersystem
Bei den Legislativfunktionen hat die Regierungskonferenz die Position des Europäischen
Parlaments ausgebaut: weitgehend übernommen hat die Regierungskonferenz die Regelwerke
des Konvents zum „ordentlichen Gesetzgebungsverfahren“ (Artikel I-34) für „Rechtsakte der
Union“, insbesondere für „Europäische Gesetze und Europäische Rahmengesetze“ (Artikel I-
33), und zum jährlichen Haushaltsverfahren (Artikel III-404), die im Unterschied zum jetzt
gültigen Verfahren weitgehend nach einer gleichen Ablaufprozedur gestaltet werden.
Gegenüber den Fällen des gegenwärtig gültigen Mitentscheidungsverfahrens wird das
ordentliche Gesetzgebungsverfahren in fast doppelt so vielen Artikeln der
Unionsgesetzgebung Anwendung finden (siehe Abbildung 1). 35 Zusätzlich eingeführt wurde
dieses normale Gesetzgebungsverfahren bei 40 Artikeln; dabei wurde es auch auf weitere
zentrale Politikbereiche ausgedehnt – so auf die Vorschriften zur Asyl- und
Einwanderungspolitik sowie die Maßnahmen im Kampf gegen internationale Kriminalität und
Terrorismus. Diese Veränderungen verstärken insgesamt einen Trend hin zu einer
„dreipoligen Gemeinschaftsmethode“, die ausgehend von dem bestätigten und auf neue
Sektoren ausgeweiteten Initiativmonopol der Kommission dem Europäischen Parlament und
dem Rat Schlüsselrollen in einem legislativen „Zweikammersystem“ 36 zuschreibt. Trotz
fortbestehender Länge und Komplexität der vorgeschriebenen Abläufe tragen diese Reformen
zur Klarheit der Legislativverfahren bei. Damit entsprechen die normalen
Rechtsetzungsprozeduren den Vorgaben des Konvents. 37 Beim Haushaltsverfahren (Art. III-
Integrationstrend: Eine Zusammenschau zentraler Ergebnisse, in: integration 4/2003, S. 284-300, Übersicht 1: S.
287 und Übersicht 3: S. 290; Andreas Maurer: Orientierungen im Verfahrensdickicht? Die neue
Normenhierarchie der Europäischen Union, in: integration 4/2003, S. 440-453, Tabelle 1: S. 445 und Tabelle 3:
S. 447.
32 Vgl.u.a. The CER guide to the EU’s constitutional treaty, S. 1.
33 Vgl. u.a. Elmar Brok: Der Konvent – eine Chance für die Europäische Verfassung, in integration 4/2003, S.
338-344: S. 339-340; Hänsch, Ein kleiner Schritt, S. 1.
34 Vgl. zum Begriff Olsen, Organising European Institutions, S. 7.
35 Vgl. zu diesen Zahlen Hänsch: Ein kleiner Schritt, S. 1.
36 Vgl. zu dieser Begrifflichkeit Simon Hix: Legislative behaviour and party competition in the European
Parliament. An application, in: Journal of Common Market Studies, Vol. 39, November 2001, Oxford, S. 663-
688; Andreas Maurer/Wolfgang Wessels: Das Europäische Parlament nach Amsterdam und Nizza: Akteur,
Arena oder Alibi?, Baden-Baden 2003, S. 213; Wolfgang Wessels: Gesetzgebung in der EG, in: Wolfgang
Ismayr (Hrsg.): Gesetzgebung in den Staaten der EU, Opladen 2004, i.E.
37 Vgl. zur Analyse u.a. Maurer, Orientierungen im Verfahrensdickicht?; Dietmar Nickel: Das Europäische
Parlament als Legislativorgan – zum neuen institutionellen Design nach der Europäischen Verfassung, in:

404) hat die Regierungskonferenz gegenüber dem Konventsentwurf noch kleinere
Veränderungen zugunsten des Rats eingebracht. 38
Abbildung 1: Entwicklung der vertraglichen Rechte des Europäischen Parlaments 1958-
2006 (in absoluten Zahlen)
100
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0
EWG 1958 EWG 1969 EEA 1987 EUV 1993 EUV 1999 EUV 2002 VVE
2007/2009
Keine Beteiligung
Unterrichtung
Konsultation
Kooperation
Mitentscheidung / ab
2007 ordentliche
Gesetzgebung
Zustimmung
Quelle: Maurer/Wessels: The European Union matters, S. 37; ergänzt um VVE 2007/2009 von Funda Tekin,
Jean Monnet Lehrstuhl.
Zur Wahlfunktion hat die Regierungskonferenz eindeutig das Recht des Europäischen
Parlaments festgeschrieben: Es „wählt den Präsidenten der Kommission“ (Art. I-20 Abs. 1)
mit der „Mehrheit seiner Mitglieder“ (Art. I-27 Abs. 1); gleichzeitig belässt der
Verfassungsvertrag das Initiativrecht für dieses Verfahren beim Europäischen Rat.
Im Hinblick auf eine verfassungsgebende Funktion wird das Europäische Parlament nun auch
rechtlich gefasste Möglichkeiten zur Initiative und zur Vorbereitung von
Regierungskonferenzen erhalten: Bei den drei Verfahren zur Änderung des
Verfassungsvertrags (Artikel IV-443, 444 und 445) hat der Verfassungsvertrag dem
Europäischen Parlament jedoch nur bei den „vereinfachten Verfahren“ zur Änderung von
integration 4/2003, S. 501-509; Ines Hartwig: Eine neue Finanzverfassung für die Europäische Union, ebd., S.
520-526; Wessels, Verfassungsvertrag im Integrationstrend.
38 Vgl. Andrew Duff: The Constitution and the IGC, S. 6, http://www.andrewduffmep.org.uk/resources/sites/
217.160.173.25-406d96d1812cb6.84417533/Reports/The+Constitution+and+the+IGC.doc.

prozeduralen Bestimmungen des Vertrags (Art. IV-444) ein unmittelbares Zustimmungsrecht
zugesprochen.
Neu festgelegt hat die Regierungskonferenz neben der Höchstzahl an Sitzen (750) die
Prinzipien zur zukünftigen Verteilung zwischen den Mitgliedstaaten sowie die Unter- (sechs
Sitze) und Obergrenzen (96 Sitze) (Art. I-20 Abs. 2). Eindeutig hat die Regierungskonferenz
das Recht des Europäischen Parlaments auf die Wahl des Kommissionspräsidenten mit der
„Mehrheit seiner Mitglieder“(Art. I-27 Abs. 1) festgeschrieben.
Angesichts des umfassenden Ausbaus an parlamentarischen Mitentscheidungsrechten (siehe
Abbildung 1) sowie der Erhöhung der Zahl und Heterogenität der Mitglieder 39 wird für die
zukünftige Praxis die Handlungsfähigkeit dieser Institution zu untersuchen sein; da dieses
Organ nun noch zentraler in der institutionellen Architektur positioniert wird, ist diese Frage
auch für die Handlungsfähigkeit des gesamten EU-Systems von nachhaltiger Bedeutung. Da
der Verfassungsvertrag für eine rechtswirksame Beschlussfassung bei den relevanten EP-
Funktionen eine Zustimmung der Mehrheit der Abgeordneten – also in Zukunft 376 –
vorschreibt, wird sich angesichts der nur relativen parteipolitischen Mehrheiten im
Europäischen Parlament der Druck auf die Bildung einer ‚großen Koalition’ zwischen den
beiden größeren Fraktionen weiter verstärken 40 . Nicht auszuschließen ist jedoch, dass das
Parlament aufgrund seiner Binnenheterogenität und einer hohen Abwesenheitsrate die
notwendigen Mehrheiten nicht finden kann. Eine Möglichkeit, das Parlament während der
fünfjährigen Wahlperiode aufzulösen, sieht der Verfassungsvertrag jedoch nicht vor.
39 Nach der Wahl 2004 sind 183 nationale Parteien vertreten: http://www.elections2004.eu.int/epelection/sites/de/yourparliament/outgoingparl/parties.html
(letzter Zugriff 12.8.04).
40 vgl. zu einer anderen Trendanalyse Simon Hix: Parteien, Wahlen und Demokratie in der EU, in: Markus
Jachtenfuchs/Beate Kohler-Koch: Europäische Integration, Opladen 2003, S. 165-167.

Zum Europäischen Rat: Aufwertung zur obersten Entscheidungsinstanz
Gleichzeitig mit dem Ausbau der Rechte für das Europäische Parlament haben die Staats- und
Regierungschefs die Aufgabenbeschreibung ‚ihres’ Europäischen Rats als konstitutioneller
Gestalter und zentrales Entscheidungs- und Wahlgremium nicht nur bestätigt, sondern auch
ausgebaut. 41 Der Text folgt dabei bei vielen Funktionenzuweisungen der in den letzten drei
Jahrzehnten ‚vor’-gelebten Praxis der Regierungschefs. Diese nun auch in die Liste der
Organe der Union aufgenommene Institution (Artikel I-19 Abs. 1) wird nun auch beim
hauptamtlichen Präsidenten des Europäischen Rats (Artikel I-22 Abs. 1) und beim
Außenminister der Union (Artikel I-28 Abs. 1) zum Wahlgremium; in vielen Politikbereichen
sollen die Regierungschefs die „Zielvorstellungen“ und „Prioritäten“ (Artikel I-21 Abs. 1 und
Artikel III-293 Abs. 1) festlegen. In bestimmten Fragen der Innen- und Justizpolitik (z.B. Art.
III-270), der Sozialpolitik (Art.III-136) und in der GASP (Art. III-300 Abs. 2d) wird er zur
obersten Berufungsinstanz, wenn ein Mitgliedstaat ein Veto einlegt. In offenen Fragen der
institutionellen Architektur – so bei der Verteilung der Sitze im Parlament (Art. I-20 Abs. 2)
sowie bei Zusammensetzung (Art. I-24 Abs.4) und beim Vorsitzes des Rats (Art. I-24 Abs. 7)
– entscheidet der Europäische Rat über die jeweilige konkrete Ausgestaltung. In der Rolle als
„konstitutioneller Architekt“ 42 hat die Regierungskonferenz den Spielraum des Europäischen
Rats gegenüber dem Entwurf des Konvents verringert: bei dem „vereinfachten Verfahren zur
Änderung des Vertrags“ (Art. IV-444), nach dessen Regeln er einen Wechsel von der
Einstimmigkeit zur Mehrheitsabstimmung im Rat bzw. von einem „besonderen“ zu einem
„ordentlichen Gesetzgebungsverfahren“ beschließt, hat die Regierungskonferenz den
Europäischen Rat von dem Wohlwollen jedes nationalen Parlaments abhängig gemacht, da
jedes mit einem Einspruch die Initiative aufhalten kann (Art. IV-444 Abs. 3).
Stärken wollen die Regierungschefs ihre Handlungs- und Durchsetzungsfähigkeit: Mit einem
hauptamtlichen Präsidenten, dessen Aufgaben interpretationsoffen angelegt sind (Art. I-22
Abs. 2), könnte der Europäische Rat versucht sein, nachhaltiger in die normale Arbeit der
anderen Organe hineinzuwirken.
41
Vgl. zur Analyse u.a. Philippe de Schoutheete: Die Debatte des Konvents über den Europäischen Rat, in:
integration 4/2003, November 2003, S. 474; Wessels, Verfassungsvertrag im Integrationstrend, S. 292.
42
Vgl. Wolfgang Wessels, Europäischer Rat, in: Werner Weidenfeld/Wolfgang Wessels (Hrsg.), Europa von A
bis Z, Bonn 2002, S. 184-188, S. 186.

Zum Rat: neue Mehrheitsformel – verbesserte Gestaltungsfähigkeit?
Zum Rat schreibt der Verfassungsvertrag mehrere, teils gravierende Änderungen im
Vergleich zu dem jetzt gültigen Vertrag fest. Geringfügig verändert hat die
Regierungskonferenz die Zusammensetzungen des Ministerrats (Artikel I-24); der vom
Konvent vorgesehene Legislativrat wurde gestrichen. 43 Dem Europäischen Rat wurde die
Aufgabe zugeteilt, mit der Ausnahme des Rats für Auswärtige Angelegenheiten über die
Zusammensetzungen (Artikel I-24 Abs. 4) und den Vorsitz des Rats (Artikel I-24 Abs. 7) zu
beschließen. Nach dem vorliegenden Entwurf eines entsprechenden Beschlusses des
Europäischen Rats sollen Vertreter von jeweils drei Mitgliedstaaten den Vorsitz für einen
Zeitraum von 18 Monaten wahrnehmen; diese sollen nach dem vertraglich verankerten
Prinzip der gleichberechtigten Rotation „unter Berücksichtigung des politischen und
geographischen Gleichgewichts in Europa und der Verschiedenartigkeit der Mitgliedstaaten“
(Art. I-24 Abs. 7) festgelegt werden. Wesentliche Schritte zur Verbesserung der Kohärenz
und Kontinuität sind von dieser Regelung gegenüber dem status quo nicht zu erwarten; auch
von der vorgesehenen Mehrjahresplanung der Ratsarbeit werden – wertet man die bisherigen
bemühungen in diese Richtung aus – keine Impulse zu einer Effizienzsteigerung ausgehen.
Zu den von der Regierungskonferenz bestätigten Reformen des Rats gehört auch die
Einführung eines „Außenministers der Union“ (Art. I-28): Diese Person soll durch die
„Fusion“ des Amtes des Hohen Repräsentanten und des für Außenbeziehungen zuständigen
Vizepräsidenten der Kommission in einem ‚Doppelhut‘ wesentliche Aufgaben beim
„Auswärtigen Handeln der Union“ (Titel V in Teil III) übernehmen. 44 Unterstützt wird der
Außenminister dabei von einem „Europäischen Auswärtigen Dienst“ (Art. III-296 Abs. 3).
Auf dem Gipfel besonders umstritten waren die Regeln zur qualifizierten Mehrheit als dem
zunehmend bedeutsamen Verfahren zur Beschlussfassung im Rat. Die Zahl der vertraglichen
Angebote zu Mehrheitsabstimmungen hat auch diese Regierungskonferenz im Vergleich zu
den gegenwärtig gültigen Bestimmungen um 44 neue Gebiete ausgedehnt (siehe Abbildung
2) 45 Bis auf wenige Bereiche – so in der Innen- und Justizpolitik 46 – betreffen diese
43 Vgl. Janis A. Emmanouilidis: Historically unique, unfinished in detail – An evaluation of the Constitution, in:
Reform Spotlight der Bertelsmann Stiftung 03/2004, S. 3, http://www.euintegration.net/data/comp_files/181/
Reformspotlight-03-04-en-pdf_040629_fisc38.pdf.
44 Vgl. zur Analyse Mathias Jopp/Elfriede Regelsberger: GASP und ESVP im Verfassungsvertrag – eine neue
Angebotsvielfalt mit Chancen und Mängeln, in: integration 4/2003, S. 550-564; de Schoutheete: Die Debatte des
Konvents über den Europäischen Rat, S. 474-478; Wolfgang Wessels: Eine institutionelle Architektur für eine
globale (Zivil-)Macht? Die Artikel zur Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik des Vertrags über eine
Verfassung für Europa, in: Zeitschrift für Staats- und Europawissenschaften, 3/2003, S. 400-430.
45 Hänsch: Ein kleiner Schritt, S. 1.
46 Vgl.u.a. Duff, The Constitution and the IGC, S. 2.

Ausweitungen primär die Durchführungsmaßnahmen in bestehenden Politikfeldern, 47 zu
denen auch die Beschlussfassung zu den Struktur- und Kohäsionsfonds zählen wird. 48
Intensivere Verhandlungen fanden jedoch zu Materien statt, die als zentral für die
Souveränität einzelner Staaten deklariert wurden; die Außen- und Verteidigungspolitik (Art.
I-40 Abs. 7) sowie die Sozial- und Steuerpolitik (Art. III-210 Abs. 3), aber auch die
Grundentscheidungen zum mehrjährigen Finanzrahmen (Art. I-55) bleiben zunächst der
Einstimmigkeit unterworfen. 49
Abbildung 2: Entwicklung des Entscheidungsmodus ‚Qualifizierte Mehrheit’ im Rat
1952-2007/09
200
180
160
140
120
100
80
60
40
20
0
5
EGKS
1952
26
EWG
1958
51
99
Quelle: Eigene Zusammenstellung Funda Tekin, Jean Monnet Lehrstuhl, 2004, basierend auf Maurer/Wessels:
Das Europäische Parlament nach Amsterdam und Nizza, Tabelle 1, S. 52.
Bei den zur Macht- und Prestigefrage erklärten Bedingungen für eine qualifizierten Mehrheit
im Europäischen Rat und im Rat (Art. I-25) 50 mussten die Regierungschefs selbst einen
Kompromiss suchen. Konsens wurde schließlich durch eine Steigerung der Komplexität
erreicht. Gegenüber dem gegenwärtig gültigen Vertrag von Nizza ist mit dem einfacher
nachvollziehbaren System einer „doppelten Mehrheit“ eine deutliche Effizienzsteigerung zu
erwarten; aber gegenüber dem klareren Vorschlag des Verfassungskonvents sind die neuen
Regelungen infolge der Höhersetzung von Schwellenwerten und durch prozedurale
47 The CER guide to the EU’s constitutional treaty, S. 2.
48 vgl. u.a. Duff, The Constitutional Treaty and the IGC, S. 2.
49 Vgl. zu diesen Listen fast gleichlautend mit unterschiedlichen Bewertungen Ahern, Statement, S. 4;
Regierungserklärung von Bundeskanzler Gerhard Schröder, Berlin 2004, S. 3; Blair, Erklärung, S. 1.
50 Vgl. u.a. Alain Lamassoure: Histoire secrète de la Convention Européenne, Paris 2004, S. 401-403; Peter
Norman: The Accidental Constitution, Brüssel 2003, S. 98-105, S. 143-145 und S. 314.
105
137
181
EEA 1987 EUV 1993 EUV 1999 EUV 2003 VVE
2007/09
Qualifizierte
Mehrheit

Ergänzungen schwieriger zu verstehen und auch schwerfälliger zu handhaben. Erhöht haben
die Regierungschefs die Hürden für die qualifizierte Mehrheit: im Rat zu erreichen sind 55%
der Mitglieder des Rats, die mindestens 65% der EU Bevölkerung repräsentieren. Als
zusätzliche Bedingungen, die wohl den kleineren Mitgliedstaaten ein relativ größeres Gewicht
zusprechen soll, wurde eingeführt, dass bei dem ersten Kriterium mindestens 15
Mitgliedstaaten zustimmen müssen und dass im Falle des Bevölkerungsindikators mindestens
vier Mitgliedstaaten eine Sperrminorität bilden müssen. Rechnerisch bedeutet diese
Zusatzbedingung, dass die Bevölkerungsanteile der Bundesrepublik Deutschland, Frankreichs
und Großbritanniens von knapp 42% nicht ausreichen, eine Sperrminorität aufzubauen, diese
müssen noch einen vierten Staat zu einem Veto bewegen. In einer derartigen – wenig
wahrscheinlichen – Konstellation würde dann ein Beschluss des Rats auch mit weniger als
65% der vertretenen Unionsbürger getroffen werden können. Noch höher ist die Schwelle der
Mitgliedstaaten für im Vertrag vorgesehene Beschlüsse angesetzt, die nicht auf Vorschlag der
Kommission oder des Außenministers erfolgen (Artikel I-25 Abs. 2).
Für die mögliche Nutzung in der gelebten Verfassungspraxis der Zukunft ist auch ein
Beschluss des Rates über die Anwendung dieses Artikels heranzuziehen, der die Interessen
von Staaten in Minderheitenpositionen noch weiter schützen soll. Im Geiste des Luxemburger
Kompromisses 51 und in Fortsetzung des Protokolls von Ioannina 52 haben die Regierungschefs
ein suspensives Veto vorgesehen, „wenn Mitglieder des Rats, die mindestens über drei Viertel
der Bevölkerungsanteile oder drei Viertel der Anzahl der Mitgliedstaaten vertreten, die für die
Bildung einer Sperrminorität erforderlich sind“, (d.h. 26 % der Unionsbürger) gegen eine
Abstimmung mit qualifizierter Mehrheit plädieren, wird der Rat, insbesondere der Präsident
mit Unterstützung des Kommission „alles in seiner Macht stehende tun, […] eine zufrieden
stellende Lösung zu finden.“ Dabei sind jedoch „zwingende Fristen“ (Erklärung zu Art. I-25
Art. 2) der Vertragsverfahren zu beachten. Diesen zusätzlichen Beschluss kann der Rat mit
qualifizierter Mehrheit im Jahre 2014 aufheben.
Eine spezifische Form eines nationalen Vetos sieht der Verfassungsvertrag – wie bisher auch
– bei den wenigen Möglichkeiten von Mehrheitsabstimmungen in der GASP vor (Artikel III-
300 Abs. 2); ähnliche Formen einer Notbremse hat die Regierungskonferenz nun auch für drei
weitere sensible Politikfelder vorgesehen, für die in Zukunft die qualifizierte Mehrheit gelten
soll: bei möglichen Auswirkungen auf „die Kosten und Finanzstruktur seines Systems der
51 Vgl. Weidenfeld/Wessels, Europa von A bis Z, S. 409.
52 Vgl. Europäisches Parlament: Weißbuch zur Regierungskonferenz 1996, Absatz 2.2: Rat der Europäischen
Union vom 29. März 1994 und Vereinbarung von Ioannina, unter: http://www.europarl.eu.int/igc1996/postoc_de.htm.

sozialen Sicherheit“ (Artikel III-136 Abs. 2) oder bei „grundlegenden Aspekten seiner
Strafrechtsordnung“ im Rahmen der justiziellen Zusammenarbeit in Strafsachen (Artikel III-
271 Abs. 3) kann ein Mitgliedstaat vor einer Abstimmung im Rat die Befassung des
Europäischen Rats beantragen. Diese politikfeldbezogenen Formulierungen dokumentieren
erneut die Haltung vieler Mitgliedstaaten, durch Rückfalloptionen Möglichkeiten für eine
gemeinsame Problemverarbeitung langsam und vorsichtig abzutasten.
Die Bewertung dieses Regelsatzes zur Erreichung einer gestaltenden Mehrheit ist abhängig
von Annahmen über reale Verhaltensmuster von Regierungen im Rat und damit insbesondere
von der Anwendungswahrscheinlichkeit in der gelebten Praxis. Gegenüber der landläufigen
Meinung, dass der Rat immer auf Konsens ausgerichtet ist und damit Abstimmungen nur
eine ‚theoretische’ Möglichkeit – eine leere Drohung – darstellen, ist auf durchaus übliche
und akzeptierte Abstimmungsmuster zu verweisen, nach denen 8 und 20% der möglichen
Abstimmungen auch tatsächlich ausgeführt werden (siehe Abbildung 3). Nach diesen
Erfahrungen stehen Verhandlungen im Rat bei den entsprechenden Regelwerken auch immer
im Schatten möglicher Abstimmungen; marginalisierte Staaten müssen sich damit auf ein
Überstimmt-Werden einrichten: Minister und Beamte müssen bei ihren Strategien insofern
immer das Risiko einer marginalisierten Minderheitenposition bedenken. 53
Abbildung 3: „Reale Anwendung“ des qualifizierten Mehrheitsverfahrens
Rechtsakte des Rates
gesamt
QMV real
angewandt
Anteil Anwendung
QMV/Rechtsakte
insgesamt
1999 327 31 9,48 %
2000 191 16 8,38 %
2001 187 20 10,7 %
2002 193 16 8,29 %
2003 195 29 14,87 %
Quelle: Monatliche Aufstellung der Rechtsakte des Rates; http://ue.eu.int
(Tabelle aufbauend auf Maurer/Wessels: Fifteen into One, S. 47)
Mit den Bedingungen für die qualifizierte Mehrheit, wie sie im gültigen Vertrag von Nizza
festgeschrieben wurden, sinkt das Risiko, überstimmt werden zu können nachhaltig, bzw.
umgekehrt formuliert wird die Wahrscheinlichkeit, eine qualifizierte Gestaltungsmehrheit zu
finden, zumindest statistisch erheblich reduziert (siehe Abbildung 4). 54 Die Möglichkeit, eine
53 Vgl. u.a. Fiona Hayes-Renshaw/Helen Wallace: The Council of Ministers, New York 1997.
54 Vgl. zu diesen Ausführung insbesondere Richard Baldwin/Mika Widgren: Another failure in the making,
unter: http://www.euractiv.com/ndbtext/eufuture/18jun04essay.pdf, 2004; dies.: Council voting in the
Constitutional Treaty: Devil in the details, unter: http://www.cepr.org/content/en/articles/

eschlussfähige Mehrheitskoalition im Rat zu finden, wird in den nächsten Jahren auf einen
historischen Tiefstand fallen. Nach statistischen Wahrscheinlichkeiten wird es doppelt so
schwer sein, die Schwellen zu überspringen wie bei der EU 15. 55 Von diesem Regelsatz geht
ein starker Druck auf Einstimmigkeit aus.
Abbildung 4: Statistische Annahmewahrscheinlichkeit von Entscheidungen im Rat
Annahmewahrscheinlichkeit
25,0%
20,0%
15,0%
10,0%
5,0%
0,0%
EU6 EU9 EU10 EU12 EU15 EU25 EU27 EU28
Historisch 21,9% 14,7% 13,7% 9,8% 7,8%
Nach Nizza: Nov. 2004 - Nov. 2009 3,6% 2,1%
Nach dem VVE: ab Nov. 2009 10,1% 12,9% 11,2%
Quelle: Baldwin/Widgrén: Council voting in the Constitutional Treaty, S. 5. Die Balken zeigen die
Wahrscheinlichkeit an, mit der ein zufällig gewählter Sachverhalt vom Ministerrat angenommen wird. In einer
EU-25 gibt es über 33 Millionen verschiedener möglicher Kombinationen von ‚Ja‘- und ‚Nein‘-Stimmen. In
einer 27er Union sind es sogar über 134 Millionen. Vgl. ebd., S. 3, Anm. 2.
Die nun im VVE vereinbarten Regeln würden dagegen die Möglichkeiten wesentlich
zugunsten einer gestaltenden Mehrheit verändern (siehe Abbildung 4). Dieser statistisch
bestimmte Raum von Abstimmungskombinationen determiniert jedoch nicht automatisch das
Verhalten der Akteure im Rat, wie die Auswirkung des Luxemburger Kompromisses auf die
Einstimmigkeit als Regelfall zwischen 1966 und 1986 belegt. 56 Geht man jedoch von der in
den letzten Jahrzehnten etablierten Praxis von Abstimmungen als einer durchaus erwartbaren
Möglichkeit aus, so werden Politiker und Beamte eine auf Dauer berechenbare Strategie
showarticle.php?ArticleID=10; Werner Kirsch: What is a fair distribution of power in the Council of Ministers
of the EU?, Bochum 2004.
55
Vgl. u.a. Wolfgang Wessels: Die Vertragsreformen von Nizza. Zur institutionellen Erweiterungsreife, in
integration 1/2001, S. 8-25, S. 12-14.
56
Christian Engel/Christine Borrmann: Vom Konsens zur Mehrheitsentscheidung, EG-Entscheidungsverfahren
und nationale Interessenpolitik nach der Einheitlichen Europäischen Akte, Bonn 1991.

suchen. Abbildung 5 verdeutlicht einige Möglichkeiten, blockierende Sperrminoritäten oder
gestaltende qualifizierte Mehrheiten zu erreichen.
Abbildung 5: Modelle für gestaltende Mehrheiten und Sperrminoritäten im Rat in der
EU-27 (nach dem VVE)
Anzahl
der Staaten
Bevölkerungsquote
EU-27
gesamt
Gestaltende
Mehrheit
Sperrminorität
EU-6 6 22,22% 46,87% Nein Ja
EU-9 9 33,33% 61,10% Nein Ja
EU-12 12 44,44% 74,00% Nein Ja
EU-15 15 55,56% 78,60% Ja Ja
EU-25 25 92,59% 93,90% Ja Ja
EU-27 27 100% 100% Ja Ja
NATO-Staaten 21 77,78% 94,34% Ja Ja
3 größte MS
(D, GB, F)
Mittelmeerraum
(P, E, F, I, GR, CY, MA)
Ostseeanrainer
(D, DK, S, SF, ES, LIT, LAT)
3 11,11% 41,69% Nein
Nein
(kein 4. MS)
7 25,93% 37,37% Nein Ja
7 25,93% 29,35% Nein Nein
MS mit soz. Regierungen a)
(D, GB, E, PL, CR, B, H, S, LIT,
SLO, CY, RO)
12 44,44% 57,47% Nein Ja
MS mit kons. Regierungen a)
(F, I, NL, GR, P, A, SR, DK, SF,
IRE, LAT, ES, LUX, MA, BL)
15 55,56% 42,53% Nein Ja
„New“ Europe b)
(GB, I, PL, NL, BL, DK, CR, H, RO,
LIT, P, SR, ES)
13 48,15% 51,06% Nein Ja
„Old“ Europe b)
(D, F, E, GR, B, S, A, SF, IRE, LAT,
SLO, CY, LUX, MA)
14 51,85% 48,94% Nein Ja
Alte Nettozahler
(D, F, GB, NL, A, S)
6 22,22% 38,45% Nein Ja
Nettoempfänger 21 77,78% 61,55% Nein Ja
Mitteleuropa
(D, A, PL, CR, SR, H, LIT, LAT,
ES)
9 33,33% 33,37% Nein Nein
a) Stand: 13. Juli 2004.
b) Gemeint sind im Sinne der Definition von US-Verteidigungsminister Donald Rumsfeld die Staaten mit
im Irak stationierten Soldaten (Stand Juli 2004).
Quelle: Zusammenstellung nach Berechnungen von Ingo Linsenmann und Thomas Latschan, Jean Monnet
Lehrstuhl 2004, basierend auf den Bevölkerungszahlen in Abbildung 6.

Abbildung 6: Bevölkerungsverteilung in der 27er Union
Mitgliedstaaten
EU-27
Bevölkerung in
Mio. Ew.
Bev. in %
bei EU 27
Deutschland 82,55 17,04%
Großbritannien 59,52 12,29%
Frankreich 59,90 12,36%
Italien 57,48 11,87%
Spanien 40,98 8,46%
Polen 38,19 7,88%
Rumänien 21,72 4,48%
Niederlande 16,26 3,36%
Griechenland 11,05 2,28%
Tschechien 10,21 2,11%
Ungarn 10,12 2,09%
Belgien 10,40 2,15%
Portugal 10,48 2,16%
Schweden 8,97 1,85%
Stand: Juli 2004.
Mitgliedstaaten
EU-27
Bevölkerung
in Mio. Ew.
Bev. in %
bei EU 27
Bulgarien 7,80 1,61%
Österreich 8,09 1,67%
Slowakei 5,38 1,11%
Dänemark 5,40 1,11%
Finnland 5,22 1,08%
Litauen 3,45 0,71%
Irland 4,02 0,83%
Lettland 2,32 0,48%
Slowenien 2,00 0,41%
Estland 1,35 0,28%
Zypern 0,73 0,15%
Luxemburg 0,45 0,09%
Malta 0,40 0,08%
Summe EU 27 484,41 100,0%
Angesichts derartiger Koalitionen, die deutlich die Möglichkeiten zur Verhinderung von
Mehrheiten aufweisen, sind die politischen Folgen der Stimmgewichtung im Rat intensiv zu
diskutieren. Nutzt man erneut statistische Modellrechnungen, so sind die Verschiebungen im
potentiellen Stimmgewicht zwischen den Mitgliedstaaten von erheblicher Bedeutung (siehe
Abbildung 7).
Abbildung 7: Gewinner und Verlierer in der Mitgliederzahl des Ministerrats: Vergleich
des status quo mit dem VVE
Machtverschiebung
5,0%
4,0%
3,0%
2,0%
1,0%
0,0%
-1,0%
-2,0%
-3,0%
-4,0%
-5,0%
4,3%
D
1,1%
GB
1,1%
F
0,9%
I
-0,2%
E
-0,3%
PL
-0,7%
NL
-1,3%
GR
-1,3%
CR
-1,4%
B
-1,4%
H
-1,4%
-0,8%
-0,9%
-0,3%
Machtverschiebung, status quo nach dem VVE
Quelle: Baldwin/Widgren, Council voting in the Constitutional Treaty, 2004, S. 5. Die Abbildung zeigt die
Machtverschiebungen zwischen den Mitgliedstaaten im Ministerrat (Vergleich Status quo und VVE).
P
S
A
SR
-0,3%
DK
-0,4%
SF
-0,5%
IRE
-0,5%
LIT
-0,7%
LAT
-0,7%
SLO
-0,8%
ES
-0,1%
CY
-0,1%
LUX
-0,1%
MA

Im Vergleich zum System der gewogenen Stimmen des Unionsvertrags von Nizza wird das
Machtgleichgewicht zugunsten der großen, da bevölkerungsreichen Mitgliedstaaten
verschoben. Auch die noch beim Gipfel in Nizza vom französischen Staatspräsidenten
vehement verteidigte Stimmengleichheit zwischen Deutschland und Frankreich 57 wird
zugunsten Deutschlands verschoben; der Status als ‚fast’ große Staaten, den Spanien und
Polen erzielt hatten, wird nun wieder zurückgedreht. Verlierer sind aber insbesondere
mittelgroße Staaten um die zehn Millionen Einwohner. Bei der im VVE festgeschriebenen
Form der doppelten Mehrheit – selbst mit der zusätzlichen Bedingung eines vierten Landes
für die Ereichung einer blockierenden Minderheit – ist Deutschland vergleichsweise der große
Gewinner: sein Gewicht nimmt mehr zu als das der anderen großen Staaten zusammen. 58 Eine
blockierende Minderheit ist für die Bundesregierung relativ einfach zu erreichen, falls sie
feste Absprachen mit anderen größeren Staaten und einem kleineren Land eingeht (siehe
Abbildung 5 oben). Unter dem Eindruck einer derartigen Machtverschiebung hat der
Bundeskanzler einer Reduzierung der Sitze für deutsche Abgeordnete im Europäischen
Parlament um drei zugestimmt. 59 Für eine gestaltende Mehrheit wird die Bundesrepublik
dagegen eine breite Koalition anzustreben haben.
Insgesamt fordert der Verfassungsvertrag im Rat – wie im Europäischen Parlament – jeweils
hohe Mehrheiten, die die Handlungsfähigkeit zu Gunsten eines hohen Zustimmungsbedarfs
verringern.
Zur Kommission: gelenktes Großteam oder Gruppenbildungen?
Ein besonderer Streitpunkt in der Regierungskonferenz war auch die Zahl der Mitglieder der
Europäischen Kommission. Zwischen den Polen eines großen Gremiums mit einer
‚repräsentativen’ Besetzung und eines kleineren Organs mit höherer Handlungsfähigkeit
entschied sich die Regierungskonferenz gegen den wenig überzeugenden
Kompromissvorschlag des Konvents 60 und für das beliebte Mittel einer Aufschiebung der
endgültigen Entscheidung: nach Artikel I-26 Abs. 6 wird bis 2014 jeder Mitgliedstaat einen
Kommissar vorschlagen können; danach wird die Zusammensetzung auf zwei Drittel der
57 Vgl. u.a. Florence Deloche-Gaudez/Christian Lequesne: Frankreich, in: Weidenfeld/Wessels, Jahrbuch der
Europäischen Integration 2000/2001, Bonn 2001, S. 337-344, S. 338.
58 Baldwin/Widgren: Council voting in the Constitutional Treaty, S. 6.
59 Regierungserklärung von Bundeskanzler Gerhard Schröder zur Einigung der Staats- und Regierungschefs der
Europäischen Union auf eine Europäische Verfassung, Berlin 02.07.04, unter:
http://www.bundesregierung.de/Audio_Video/-,413.677387/dokument.htm, S. 3.
60 Vgl. Brok: Der Konvent, S. 341; Eckart Cuntz: Ein ausgewogener Gesamtkompromiss: Die Ergebnisse des
Konvents aus Sicht der Bundesregierung, in: integration, 4/2003, S. 351-356, S. 353; Joachim Schild: Die
Reform der Kommission: Vorschläge des Konvents, in: integration, 4/2003, S. 493-500, S. 498; Wessels, Der
Verfassungsvertrag im Integrationstrend, S. 295.

Anzahl der Mitgliedstaaten verringert; die nach einem System der gleichberechtigten Rotation
ausgewählt werden sollen. Freilich kann der Europäische Rat diese Zahl nochmals einstimmig
ändern. Folgt man Annahmen über die Interessenlage von Regierungschefs, so ist zu
erwarten, dass der Europäische Rat im Vorfeld des Jahres 2014 diese Entscheidung
rückgängig machen und bei dem bisherigen System eines Mitglieds pro Staat bleiben wird:
Auch die Regierungschefs des Jahres 2014 werden sich nicht der Chance berauben wollen, für
ein derartig wichtiges Organ einen Politiker vorzuschlagen. Patronagemacht und der davon
erwartete dauernde Einfluss sind schließlich zentrale Instrumente jeglicher Regierungspolitik.
Auch der Legitimität der Kommission ist ein Ein-Mitglied-pro-Staat-Prinzip nicht
abträglich. 61
Angesichts dieser Vergrößerung der Kommission hat die Regierungskonferenz die Aufgaben
des Präsidenten und seine Rechte innerhalb des Kollegiums (Art. I-27) erneut gestärkt – bis
hin zur Möglichkeit, einzelne ‚Kollegen’ nur durch eine von ihm selbst zu verantwortende
Aufforderung zu entlassen (Art. I-27 Abs. 3). Die Rechte des designierten Präsidenten bei der
Auswahl seiner Kollegen werden jedoch – entgegen den Vorschlägen des Konvents – auf ein
„Einvernehmen“ mit dem Rat beschränkt (Art. I-27 Abs. 2). Geht man von einem
Spannungsdreieck zwischen einem Kollegialsystem, einer fachlichen Verantwortung jedes
Kommissars und einem Führungsanspruch des Präsidenten aus, wird der Verfassungsvertrag
die Position des Präsidenten stärken; weiter zu beobachten wird sein, ob und wie der Präsident
sein großes Team lenken kann. Angesichts der Größe und Heterogenität der Kommission ist
die Herausbildung von einzelnen mehr oder weniger festen Gruppierungen nicht
auszuschließen. Unklarer ist, anhand welcher Kriterien sich derartige informelle Koalitionen
bilden könnten: nach persönlichen Vertrauen, nach fachlicher Zuordnung, nach
parteipolitischen Präferenzen, nach mitgliedstaatlichen Interessen oder nach einer Mischung
mehrerer dieser Kriterien.
EUGH und nationale Parlamente: Stärkung alter und neuer Mitspieler
Der Verfassungsvertrag wird auch die Rolle des Europäischen Gerichtshofes (EUGH)
stärken. 62 Die Jurisdiktion dieses Organs, das die Qualität der Union als Rechtsgemeinschaft
sichert, wird auf weitere Politikfelder – insbesondere in Fragen der Innen- und Justizpolitik –
ausgedehnt. Ausgebaut werden auch Möglichkeiten zum Individualrechtschutz.
61 Vgl. The CER guide to the EU’s constitutional treaty, S.3.
62 Vgl. Thomas Läufer: Der Europäische Gerichtshof – moderate Neuerungen des Verfassungsentwurfs, in:
integration 4/2003, S. 510-519; Müller Graff, Strukturmerkmale des neuen Verfassungsvertrages.

Eingefügt in die institutionelle Architektur hat die Regierungskonferenz eine Beteiligung der
nationalen Parlamente: als „Subsidiaritätswächter“ 63 können sie in einem Frühwarnsystem mit
späterem Klagerecht die Gesetzgebung der Union in den Bereichen der geteilten
Zuständigkeit beeinflussen 64 (Artikel 5 bis 7 des Protokolls über die Anwendung der
Grundsätze der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit). Außerdem erhält nun auch jedes
nationale Parlament ein Veto-Recht im Falle eines vereinfachten Verfahren zur Änderung des
Vertrages (Artikel IV-444 Abs. 3). Der Zuwachs an Rechten für nationale Parlamente wird
von vielen Akteuren 65 und Beobachtern als Steigerung der demokratischen Verfahren
begrüßt; zu beobachten wird sein, ob die nationalen Parlamente die organisatorischen und
politischen Voraussetzungen für eine konstruktive Mitwirkung schaffen können, die sinnvoll
zu einer europäischen Debatte beiträgt, ohne die Transparenz der EU-
Gesetzgebungsverfahren zu verringern.
Neue Formen der Flexibilisierung: Das Verfahren der „Ständig strukturierten
Zusammenarbeit“
Angesichts der Unsicherheit über eine ausreichende Handlungsfähigkeit in einer immer
größeren Union wird seit der ersten Erweiterungsrunde immer wieder über Formeln zur
Flexibilisierung zwischen den Mitgliedstaaten diskutiert. 66 Auch der Verfassungsvertrag hat
derartige Formen der Flexibilisierung bestätigt, handhabbarer gestaltet und ausgebaut (Art. I-
41 Abs. 6; Art. I-44). 67 In der Vielzahl und Vielfalt von „opt outs“, „opt ins“, „Notbremsen“
und „Beschleunigern“ wird sogar ein Markenzeichen des Verfassungsvertrags gesehen. 68
Insbesondere in der GASP wie in dem Kapitel zur Innen- und Justizpolitik sind entsprechende
Möglichkeiten vorgezeichnet. Aber auch für die Eurozone werden de facto Entwicklungen
nun zu de jure Bestimmungen (Art.III-194); vorgesehen wird in einem Protokoll zur
Eurogruppe auch die Benennung eines „Herrn“ oder einer „Frau Euro“ als Vertreter dieser
Gruppe.
63 Annette Elisabeth Töller: Dimensionen der Europäisierung – Das Beispiel des Deutschen Bundestags, in:
Zeitschrift für Parlamentsfragen, Heft 1, Jahrgang 35 , März 2004, Wiesbaden, S. 25-50, S. 50.
64 Vgl. Maurer/Wessels: Das Europäische Parlament nach Amsterdam und Nizza, S. 229-231; Andreas Maurer:
Die nationalen Parlamente im Europäischen Verfassungsvertrag. Anforderungen für die proaktive Ausgestaltung
der Parlamente. SWP-Diskussionspapier, Mai 2004, http://www.swp-berlin.org/common/
get_document.php?id=861&PHPSESSID= 1311c2008e6bc012a83ffeb2c541a507.
65 Blair, Erklärung; Schröder, Regierungserklärung; Ahern, Statement; Jacques Chirac: Constitution pour
l’Europe, Paris, 19. Juni 2004, http://diplomatie.gouv.fr/actu/article.asp?art=42838.
66 Heinrich Schneider: „Kerneuropa“. Ein aktuelles Schlagwort und seine Bedeutung. EI Working Paper Nr. 54
der Wirtschaftsuniversität Wien, Februar 2004; Udo Diedrichs/Wolfgang Wessels: Europäische Union, in:
Werner Weidenfeld/Wolfgang Wessels: Europa von A-Z. Taschenbuch der europäischen Integration, Bonn
2002 8 , S. 166-175.
67 Vgl.Emmanouilidis/Giering, In Vielfalt geeint.
68 The CER guide to the EU’s constitutional treaty, S. 1 und 3.

Eine spezifische Dynamik legt der Verfassungsvertrag in einer Kombination an, die von der
Nutzung der „Notbremse“ durch einen Mitgliedstaat zur Anwendung eines „Beschleunigers“
für eine Gruppe von mindestens einem Drittel aller Mitgliedstaaten führt: 69 Die Blockade
durch ein Veto kann dann nach mehreren Verfahrensschritten zur Ermächtigung einer
verstärkten Zusammenarbeit führen.(Art. III-271 Abs.4). Mit diesem Regelwerk wird ein
gewisser Druck auf die Minderheitenpositionen ausgeübt werden können. In den Artikeln zur
verstärkten Zusammenarbeit sind auch Öffnungsklauseln vereinbart, nach denen die
teilnehmenden Staaten einstimmig beschließen können, mit qualifizierter Mehrheit
abzustimmen (Art. III-422 Abs. 1) oder vom besonderen Gesetzgebungsverfahren zum
ordentlichen überzugehen (Art. III-422 Abs. 2). Auch diese Regeln könnten eine zusätzliche
Dynamik in die Beratungen des Rats bringen.
Eine besondere Ergänzung dieser Flexibilisierungsangebote ist auf dem Feld der
Gemeinsamen Sicherheits- und Verteidigungspolitik zu erwähnen. Mit einer „ständigen
strukturierten Zusammenarbeit im Rahmen der Union“ (Art. I-41 Abs. 6; Art. III-312) hat die
Regierungskonferenz – nach erheblichen Änderungen an der Vorlage des Konvents – die
Möglichkeiten für ein Vorgehen von „Mitgliedstaaten [geschaffen], die anspruchvollere
Kriterien in Bezug auf militärische Fähigkeiten erfüllen und die im Hinblick auf Missionen
mit höchsten Anforderungen untereinander festere Verpflichtungen eingegangen sind“ (Art. I-
41 Abs. 6). Diese Form von Flexibilität, „schneller als andere voranzugehen“ 70 , wurde von
vielen Teilnehmern als Erfolg verstanden: Danach kann die Union wirksamer handeln, ohne
dass es eine „automatische Verpflichtung für Neutrale“ gibt; 71 gleichzeitig ist diese Form der
Flexibilität stärker als im Konventsentwurf 72 in den Rahmen des Verfassungsvertrages
eingebunden. 73 Einer getrennten Entwicklung hin zu einer ‚militärischen Eurogruppe’ haben
die Regierungschefs damit zumindest im Verfassungsvertrag engere Grenzen gesetzt.
Die bisherige ausbleibende Nachfrage nach derartigen vertraglich angebotenen Regeln und
auch einfache spieltheoretische Überlegungen zu ‚Trittbrettfahrern’, die von den Aktionen
anderer profitieren wollen, ohne selbst zur gemeinsamen Problemlösung beizutragen, lassen
jedoch – auch in einer erweiterten Union – zunächst keine intensive Nutzung der verstärkten
69
Vgl. The CER guide to the EU’s constitutional treaty, S.5.
70
Schröder, Regierungserklärung, S. 3.
71
Ahern, Statement, S. 4.
72
Vgl.u.a. Jopp/Regelsberger: Regieren und Institutionenbildung, 2003, S. 552-554; Emmanouilidis/Giering, In
Vielfalt geeint, S. 463.
73
Blair, Erklärung, S. 1.

oder strukturierten Zusammenarbeit erwarten. Große Hoffnungen sollte man deshalb nicht auf
diesen Satz von nochmals verfeinerten Möglichkeiten setzen. 74
Schlussfolgerungen für die Handlungsfähigkeit der EU
Personalisierung, Politisierung und Partnerschaften: auf dem Weg zu einem neuen
institutionellen Gleichgewicht?
Aus der Einzelanalyse jeder Institution sind in einer Gesamtsicht mögliche Erwartungen für
die künftigen Beziehungen zwischen den Organen und damit für die Handlungsfähigkeit des
EU-Systems insgesamt zu diskutieren. Die Einrichtung eines hauptamtlichen in Brüssel
ansässigen Präsidenten des Europäischen Rats und die Schaffung eines Außenministers der
Union, aber auch die Stärkung des Präsidenten der Europäischen Kommission werden zur
Personalisierung des Brüsseler Geschehens führen. Diese kann die Kontinuität und
Sichtbarkeit der politischen Führung verbessern; 75 die im Verfassungstext bereits angelegten
Spannungen innerhalb wie zwischen den Institutionen 76 werden aber – zumindest in einer
ersten Phase der Anwendung – zu einem Austarieren der Einflusssphären zwischen diesen
Ämtern führen und damit das bisherige institutionelle Gleichgewicht in der gelebten
Verfassung verändern.
Diese interinstitutionellen Entwicklungen könnten durch einen Wandel in der
Entscheidungslogik des Systems überlagert oder sogar verstärkt werden: Zu diskutieren ist, ob
die veränderten Beschlussfassungsregeln die realen Verhaltensmuster von Akteuren in den
nun vorgegebenen Verfassungsformen für die institutionelle Architektur nachhaltig
beeinflussen. Angesichts von Kalkulationen für die jeweilige Durchsetzungsfähigkeit werden
Mitgliedstaaten im Rat, mögliche Gruppierungen in der Kommission und größere Fraktionen
im Europäischen Parlament 77 dazu neigen, durchgängige, sektor- und organübergreifende
‚Partnerschaften’ oder ‚Koalitionen’ einzugehen. Abgelöst würden die bisherigen
Abstimmungsmuster, die nur durch jeweils politikfeldbezogene Netzwerke von Akteuren
getragen wurden, die jedoch keine ‚festen‘ Mehrheiten beziehungsweise Minderheiten
innerhalb und zwischen den beteiligten Organen entstehen ließen; angesichts der Zunahme an
beteiligten Akteuren könnte eine nachhaltigere Suche nach organübergreifenden Koalitionen
einsetzen, die sowohl von ähnlichen Interessenlagen als auch von Stimmgewichten im Rat
74 Schröder, Regierungserklärung.
75 Vgl. u.a. Emmanouilidis, Historically unique, S.1.
76 Vgl. Wessels, Verfassungsvertrag im Integrationstrend, S. 295.
77 Vgl. für relevante Berechnungen für das EP im Mitentscheidungsverfahren: George Tsebelis: Veto Players.
How Political Institutions Work, Princeton University Press, Princeton NJ 2002.

und Abgeordnetenunterstützung im Parlament ausgehen. In diesem Mehrebenenspiel 78 könnte
sich sowohl infolge der Erhöhung der Zahl an Mit-Spielern in allen drei Organen wie auch
aus deren jeweiligen Gewicht eine von den bisherigen Mustern abweichende
Entscheidungslogik entwickeln. Angesicht der neuen intrainstitutionellen Dynamik ist davon
auszugehen, dass die bisherige Vertragspraxis innerhalb und zwischen den Organen
angesichts einer Erweiterung auf bis zu 30 Mitglieder und des neuen Regelwerks nicht so
einfach fortzuschreiben ist. Zu erwarten sind vielmehr intra- und interinstitutionelle Konflikte,
die in der Erprobungsphase des Verfassungsvertrags zu einer „gelebten Verfassung“ führen,
deren Verhaltensmuster nur in Umrissen in Gedankenexperimenten vorhersehbar sind. Fragen
nach der Handlungsfähigkeit dieses erweiterten und vertieften Systems bleiben damit
ungelöst.
Angesichts mancher nur begrenzt Erfolg versprechenden Kompromissformel in der
institutionellen Architektur wird der Druck zu weiteren Reformen spätestens nach den ersten
Fehlleistungen wieder zunehmen. Eine bröckelnde Legitimität aufgrund eines unzureichenden
Outputs der Union, der insbesondere im Bereich des außen- und sicherheitspolitischen
Auftretens deutlich werden könnte, lässt eine Diskussion um weitere konstitutionelle Schritte
auf einer ‚Integrationsleiter’ erwarten. 79 Ob dieser Verfassungsvertrag damit für eine
Generation geschrieben ist, 80 erscheint fraglich: Im Trend der Konstitutionalisierungsschritte
über die letzen zwei Jahrzehnte und angesichts unvorhersehbarer Erprobungstests mancher
institutioneller Innovationen wird der Ruf nach weiteren Reformen relativ bald nach
Inkrafttreten zu hören sein. Nicht auszuschließen ist jedoch, dass sich die Frage nach der
Verwendung dieses Entwurfs in noch kürzerer Zeit, nämlich nach dem Scheitern von
Referenden, stellen wird. Mehrere rechtliche Möglichkeiten des weiteren Aufgreifens sind
denkbar, 81 aber deren jeweilige rechtliche Zulässigkeit und politische Sinnhaftigkeit werden
weiter zu erörtern sein.
78
Vgl. Markus Jachtenfuchs/Beate Kohler-Koch: Regieren und Institutionenbildung, in: dies. (Hrsg.):
Europäische Integration, Opladen 2003, S. 11-49; Jürgen Mittag/Wolfgang Wessels: The ‚One’ and the
‚Fifteen’? The Member States between procedural adaptation and structural revolution, in:
Wessels/Maurer/Mittag: Fifteen into one?, S. 414.
79
Vgl. zu den Kategorien Wolfgang Wessels: Der Konvent: Modelle für eine innovative Integrationsmethode,
in: integration 25 Jg., April 2002, S. 83-98.
80
Vgl. The CER guide to the EU’s constitutional treaty, S. 8.
81
vgl. u.a. Lucia Serena Rossi: What if the Constitutional Treaty is not ratified?30.6.04,
http://www.theepc.net/en/default.asp?TYP=TEWN&LV=372&PG=TEWN/EN/detail&l=&AI=372.

Der Verfassungskonvent – unmittelbare Erfolge, nachhaltige Wirkung?
Bildlich gesprochen gehören nun neben den Akteuren der Regierungskonferenz auch die
Mitglieder des Verfassungskonvents zu den ‚Müttern’ und ‚Vätern’ des Verfassungsvertrags.
In abweichendem Umfang und zu unterschiedlichen Zeitpunkten haben beide Institutionen die
konstitutionellen Grundlagen für eine erweiterte Union geschaffen.
Zeitgeschichtlich zu erforschen ist, welche Abschnitte und welche Anteile welchen Akteuren
im Konvent bzw. in der Regierungskonferenz zuzuordnen sind. So wird sicherlich zu
diskutieren sein, ob beziehungsweise bei welchen Formulierungen der Verfassungskonvent
eher wie eine – weitgehend unabhängige – verfassungsgebende Versammlung oder als eine
regierungsgesteuerte, vorgeschaltete Regierungskonferenz gewirkt hat 82 .
Ausgehend von entsprechenden „Grundverständnissen“ 83 und „Verfassungsideen“ 84
entwarfen Politiker verschiedener Herkunft Vorstellungen einer optimalen Ordnung, um
„immer enger vereint ihr Schicksal gemeinsam zu gestalten“ (Präambel Abs. 3).
In den nächsten Monaten wird zu beobachten sein, ob und wie sich die „Deliberationen im
Konvent“ 85 und die Verhandlungen in der Regierungskonferenz 86 auf nationale
Ratifizierungs- und Referendendebatten niederschlagen: Sind nachhaltige Fernwirkungen
festzustellen, die – bei vielen fortdauernden Kontroversen – doch ein gemeinsames
Verfassungsverständnis in der erweiterten Union entstehen lassen? Unter Aufgreifen der
‚Devise der Union’: „In Vielfalt vereint“ (Präambel Abs. 4 und Art. I-8) könnte der
Grundstock einer politischen Identität entdeckt werden – bis hin zur Herausbildung eines
europäischen „Verfassungspatriotismus“ 87 . Zu vermuten ist, dass eine derartige
„Konstruktion“ 88 über den Satz tradierter Leitbilder hinausgeht und zu einer Neudefinition des
Grundverständnisses führen kann.
82 Vgl. zu den Kategorien Wessels, Konvent; Christine Reh/Wolfgang Wessels: Towards an Innovative Mode of
Treaty Reform? Three Sets of Expectations for the Convention, in: Collegium 24, Sommer 2002, S. 17-42.
83 Vgl. u.a. Heinrich Schneider: Ein Wandel europapolitischer Grundverständnisse? Grundsatzüberlegungen,
Erklärungsansätze und Konsequenzen für die politische Bildungsarbeit, in: Mathias Jopp/Andreas
Maurer/Heinrich Schneider (Hrsg.): Europapolitische Grundverständnisse im Wandel. Analysen und
Konsequenzen für die politische Bildung, Bonn 1998, S. 19-147.
84 Markus Jachtenfuchs: Die Konstruktion Europas. Verfassungsideen und Institutionelle Entwicklung, Baden-
Baden 2002.
85 Vgl. Maurer: Die neue Normenhierarchie, 2003; Daniel Göler/Hartmut Marhold: Die Konventsmethode, in:
integration 4/ 03, S. 317-330, S. 323ff.
86 Vgl., zum relevanten Begriffspaar "arguing" vs. "bargaining" u.a. Thomas Risse: “Let’s argue!:
Communicative Action in World Politics“, in: International Organization 54/1, 2000, S. 1-40.
87 Jürgen Habermas: Die postnationale Konstellation. Politische Essays, Frankfurt/M. 1998, S. 114.
88 vgl. zu konstruktivistischen Ansätzen u.a. Thomas Risse: A European Identity? Europeanization and the
Evolution of Nation-State Identities, in: James A. Caporaso/Maria Green-Cowles/Thomas Risse (Hrsg.):
Transforming Europe. Europeanization and Domestic Change, 2000, S. 198-216; Mark Aspinwall/Gerald

In diesen Debatten zur Finalität der Union könnte aber auch eine – vom "Konventsgeist"
unberührte – ‚Re’-Nationalisierung festzustellen sein. So benutzen Regierungschefs selbst
nach dem Gipfel – wie zu erwarten – ein abweichendes Vokabular, das ihren jeweiligen
programmatischen Leitbildern für die Europapolitik entspricht. Betonte der französische
Präsident Chirac: „Cette Union européenne, fédération d'Etats-nations, poursuivra sa marche
en avant tout en respectant l'identité et l'originalité de chacun des pays qui la composent” 89 , so
hob der britische Premierminister hervor: “a new Europe is taking shape. A Europe in which
Britain can build alliances and feel at home, […] a Europe of flexible and diverse progress, a
Europe where strong nation states cooperate together” 90 . Und noch deutlicher in der
Begrifflichkeit: “The constitutional treaty makes it clear that Europe […] is not a superstate,
not a federal state but a group of nations” 91 . Politische Kräfte könnten – wie teilweise bei der
Wahl zum Europäischen Parlament zu beobachten – im Stolz auf ihre „nationale Identität und
Geschichte“ (Präambel) Unterschiede mehr als Gemeinsamkeiten betonen und neue Formen
eines quasi EU-internen bzw. -bezogenen Nationalismus herausbilden. 92 Die
Auseinandersetzung über eine ‚Verfassung’ könnte dann zum Katalysator, Verstärker oder
sogar zum Auslöser grundlegender und fortdauernder Trennlinien (‚cleavages’) innerhalb der
Union werden; aus einer derartigen Konstellation könnte sich dann gegebenenfalls ein
„Kerneuropa“ 93 herausbilden, das dann entweder als „magnetischer Kern“ 94 und
„Pioniergruppe“ 95 wirkt oder aber die klassische Unterscheidung zwischen einem alten
Integrationseuropa gegen ein neues Kooperationseuropa dokumentieren. Trennlinien der
frühen fünfziger Jahre 96 würden sich so, nach allen Erweiterungen – vielleicht in einigen
überraschenden Konstellationen – erneut abbilden.
Der Beitrag ist im Rahmen des Forschungsprojekts „Welche Verfassung braucht Europa?“ entstanden, das
gemeinsam vom Institut für Europäische Politik (IEP) und der ASKO EUROPA-STIFTUNG durchgeführt wird.
Siehe auch: www.iep-berlin.de/forschung/verfassung.
Eine gekürzte Version des Artikels befindet sich in: integration, Heft 03/2004, S. 161-175.
Schneider (Hrsg.): The rules of integration, Institutionalist approaches to the study of Europe, New York,
Manchester 2001; Uwe Schmalz: Deutschlands europäisierte Außenpolitik. Kontinuität und Wandel deutscher
Konzepte zur EPZ und GASP, Opladen 2004, i.E.
89 Chirac, Constitution, S. 1
90 Blair, Erklärung, S. 1.
91
Ebd.
92
Vgl. generell die Beiträge in Osteuropa 5-6/2004: Themenheft „Die Einigung Europas – Zugkraft und
Kraftakt.“
93
Vgl. Schneider, Kerneuropa.
94
Vgl. zum Begriff Fischer, Joschka: “Vom Staatenbund zur Föderation - Gedanken über die Finalität der
Europäischen Integration”, Rede vom 12.5.2000 an der Humboldt-Universität Berlin, http://www.auswaertigesamt.de/6_archiv/2/r/r000512a.htm.
95
Vgl. zum Begriff Chirac, Jacques, Notre Europe. Rede vor dem deutschen Bundestag in Berlin am Dienstag,
27. Juni 2000, http://www.elysee.fr/cgi-bin/auracom/aurweb/search_all/file?aur_file=discours/2000/
ALLE0003.html
96
Vgl. Brunn, Die Einigung Europas; Knipping, Rom.