Instrumento_pedagógico_para_la_reforma_policial

INSTRUMENTO PEDAGÓGICO PARA LA REFORMA POLICIAL DEMOCRÁTICA EN MÉXICOLista de ponentes quienes compartieron sus conocimientos y experiencia durante la conferenciainternacional “Reforma Policial Democrática: experiencias y desafíos para la gobernabilidad”.Sus aportes son el insumo del presente instrumento pedagógico.ArgentinaMarcelo Saín. Investigador del Departamento de Ciencias Sociales de la UniversidadNacional de Quilmes.BrasilIgnacio Cano. UERJ/LAV- Universidade do Estado do Río de Janeiro. Laboratorio deAnálise da Violencia.Haydée Caruso. Universidad de Brasilia.ColombiaStella Baracaldo Méndez. Responsable de Educación para la Convivencia, Seguridady Justicia en la Secretaría de Gobierno. Dirección de Derechos Humanos, AlcaldíaMayor de Bogotá.María Victoria Llorente. Directora ejecutiva de la Fundación Ideas para la Paz.Catalina Niño. Coordinadora del Programa de Cooperación en Seguridad Regional dela Fundación Friedrich Ebert.Saruy Tolosa. Coordinador del Observatorio del Crimen Organizado para AméricaLatina y el Caribe. Fundación Friedrich Ebert.ChilePatricia Arias. Investigadora de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales.Hugo Frühling. Profesor del Centro de Estudios sobre Seguridad Ciudadana de laUniversidad de Chile.El SalvadorLuisa Arévalo. Jefa de la División de Estudios de la Academia Nacional de SeguridadPública.Estados UnidosDavid Bayley. Universidad de Albany.Bruce Bagley. Director del Departamento de Estudios Internacionales de laUniversidad de Miami.Robert Varenik. Director de Programas para Open Society Justice Initiative.GuatemalaHéctor Rosada. Miembro de la Junta Directiva del Centro de Estudios Estratégicosy de Seguridad para Centroamérica (CESSC).MéxicoElena Azaola. Coordinadora de la Red de Especialistas en Seguridad Pública.Guadalupe Barrena. Investigadora independiente.

INSTRUMENTO PEDAGÓGICO PARA LA REFORMA POLICIAL DEMOCRÁTICA EN MÉXICOJesús Alberto Capella Ibarra. Secretario de Seguridad Pública Municipal de Tijuana.Manelich Castilla Cravioto. Profesor del Instituto Nacional en Ciencias Penales.Comisario de la Policía Federal.Romaric Ferraro. Asesor jurídico. Delegación del Comité Internacional de la CruzRoja para México, América Central y Cuba.Alejandro Fontecilla. Investigador del Instituto para la Seguridad y la Democracia, A.C.Enrique Galindo. Secretario adjunto del Sistema Nacional de Seguridad Pública.Lázaro Gaytán. Director general de Planeación del Secretariado del Sistema Nacionalde Seguridad Pública.Luis Gómez Chow. Coordinador de proyectos en el Centro de Colaboración Cívica, A.C.Luis Raúl González Pérez. Abogado general de la Universidad Nacional Autónomade México.Luis González Placencia. Presidente de la Comisión de Derechos Humanos delDistrito Federal.Teresa Incháustegui. Investigadora independiente.Ernesto López Portillo. Director ejecutivo del Instituto para la Seguridad y laDemocracia, A.C.Mayolo Medina. Presidente de la Fundación para el Estudio de la Seguridad y laGobernanza (FESEGO).Marcos Pablo Moloeznik. Profesor–investigador de la Universidad de Guadalajara.María Elena Morera. Presidenta de Causa en Común, A.CAlexandra Ortiz. Asesora jurídica del Comité Internacional de la Cruz Roja.Ana Paula Peñalva. Analista de proyectos en el Centro de Colaboración Cívica, A.C.Héctor Quilantán. Oficial de comunicación del Programa con las Fuerzas deSeguridad del Comité Internacional de la Cruz Roja.Jorge Carlos Ramírez Marín. Miembro del equipo de transición del Presidente“electo” Enrique Peña Nieto.Benjamín Reichenbach. Fundación Friedrich Ebert en México.Juan Salgado. Profesor asociado de la División de Estudios Jurídicos del Centro deInvestigación y Docencia Económicas.Miguel Sarre. Profesor Investigador del Instituto Tecnológico Autónomo de México.María Eugenia Suárez de Garay. Directora de Investigación Aplicada en Policía,Seguridad y Justicia del Instituto para la Seguridad y la Democracia, A.C. yprofesora–investigadora de la Universidad de Guadalajara.Macedonio Tamez Guajardo. Universidad Panamericana campus Guadalajara.Erubiel Tirado. Consultor Académico del Royal United Services Institute for theDefense & Security Studies de Londres (RUSI). Coordinador del programa de SeguridadNacional de la Universidad Iberoamericana.René Urrutia de la Vega. Coordinador general de la Policía Ministerial del estadode Guanajuato.Jackson Villacís. Secretario de Seguridad Pública del estado de Campeche.NicaraguaErlinda Castillo. Comisionada mayor y jefa de la Dirección de las Comisarías de laMujer y la Niñez de la Policía Nacional.

INSTRUMENTO PEDAGÓGICO PARA LA REFORMA POLICIAL DEMOCRÁTICA EN MÉXICOContenidoPresentación 11. Perfil policial: ingreso, evaluación, capacitación y cultura institucional 32. Derechos humanos: uso de la fuerza y grupos de riesgo 63. Principios para la rendición de cuentas y la auditoría externa 104. Participación ciudadana y apertura institucional 125. Nivel municipal en la reforma policial democrática: implementación de la policíacomunitaria o de proximidad 146. Marco operativo: la prevención con sistemas eficaces de información 177. Decisiones políticas y papel de las fuerzas armadas 19Reflexión final 21

PresentaciónINSTRUMENTO PEDAGÓGICO PARA LA REFORMA POLICIAL DEMOCRÁTICA EN MÉXICONo podemos ver el tema de la seguridad como si fueraestrictamente una actividad del gobierno nada más,es algo en lo que tiene que estar involucrada la sociedad.El gobierno no puede estar cerradoa lo que dice la sociedad, no puede manejar la percepciónde la sociedad, mejor tiene que reconocerla.[…] No tiene sentido hacer a un lado a la sociedad, ni desu opinión ni de su participaciónen estos dos temas: seguridad y justicia.Ignacio CanoLas instituciones de seguridad y policiales en México hansufrido transformaciones, tanto constitucionales como deorden interno, para enmarcarse en los principios constitucionalesde legalidad, eficiencia, profesionalización, objetividady protección de los derechos humanos. Así se hapromovido durante los últimos 20 años desde las esferasgubernamentales y, sin embargo, es claro que en la actualidadexisten fallas al interior de las estructuras de dichasinstituciones, lo que genera ineficacia en sus actividadesy una persistente percepción de desconfianza por parte dela población. Esta situación debe ser revertida a través deldiálogo, la participación y la apertura entre los distintosactores sociales: ciudadanía, policía, autoridades gubernamentales,asociaciones civiles, etc., para construir un modeloviable y perdurable de seguridad ciudadana.La reforma policial democrática en México requiere un análisisprofundo que contemple a los casi 450 mil policías quese encuentran actualmente distribuidos en unas 1,800 instituciones.1 El desafío de revalorizar en lo social la figura delpolicía para consolidar los principios de seguridad y convivenciasólo podrá ser abordado con el compromiso de todoslos actores involucrados.Por eso el Centro de Colaboración Cívica (CCC), el Centro deInvestigación y Docencia Económicas A.C (CIDE), el Colectivode Análisis de la Seguridad con Democracia(CASEDE), la Fundación FriedrichEbert México, el Instituto para la Seguridady la Democracia A.C (Insyde),la Red de Especialistas en SeguridadPública y la Universidad Nacional Autónomade México convocamos a laconferencia internacional “ReformaPolicial Democrática: experiencias ydesafíos para la gobernabilidad”, realizadael 15 y 16 de octubre de 2012. Losobjetivos de este evento fueron:• Conocer las experiencias de casosexitosos de reforma policial en elmundo y la situación de México eneste sentido.• Generar un espacio de diálogo parala reestructuración de las relacionesentre la sociedad y la policía.• Conocer propuestas para la definiciónde una agenda sobre reformapolicial en nuestro país.Este instrumento pedagógico, fruto dela conferencia mencionada, tiene como1Datos proporcionados por los ponentes durante la conferencia internacional “Reforma Policial Democrática: experiencias ydesafíos para la gobernabilidad”. Octubre de 2012.1

INSTRUMENTO PEDAGÓGICO PARA LA REFORMA POLICIAL DEMOCRÁTICA EN MÉXICOobjetivo mostrar, de manera clara y sintética, los principalesejes temáticos abordados durante el encuentro y proponerpautas para la toma de decisiones, tanto de autoridadescomo de actores independientes. El instrumento se componede siete temas principales:• Perfil policial: ingreso, evaluación, capacitación y culturainstitucional.• Derechos humanos: uso de la fuerza y grupos de riesgo.• Principios para la rendición de cuentas y la auditoríaexterna.• Participación ciudadana y apertura institucional.• Nivel municipal en la reforma policial democrática: implementaciónde la policía comunitaria o de proximidad.• Marco operativo: la prevención con sistemas eficaces deinformación.• Decisiones políticas y papel de las fuerzas armadas.Cada tema presenta los posibles desafíos de instauración, asícomo propuestas de implementación y casos exitosos que senombraron durante la conferencia.2

INSTRUMENTO PEDAGÓGICO PARA LA REFORMA POLICIAL DEMOCRÁTICA EN MÉXICO1. Perfil policial: ingreso, evaluación, capacitacióny cultura institucionalLos policías son parte integrante de la sociedad, ya que representanel primer contacto entre autoridad y ciudadanía. Son, además,personas que tienen miedos, deseos, preocupaciones, familias,necesidad de respeto, reconocimiento y agradecimiento y, sin embargo,es cada vez más frecuente que se les critique y estigmaticeen sus acciones. Adecuados procesos de selección, formación inicialde calidad, capacitación constante, un claro plan de carrera, apoyopsicológico, salarios justos y una apropiada dotación de recursos—entre otros elementos— son vitales para el desarrollo de unapolicía verdaderamente profesional que pueda lograr un sentidode pertenencia tanto con la institución como con la comunidad.Desafíos• Los derechos básicos de lospolicías están restringidos;muchos policías no puedenexpresarse con libertad. Envarios países, por ejemplo, unpolicía no puede hablar sinrestricciones acerca de seguridadpública. Es muy difícilesperar que un policía secomporte de manera democráticacuando él no es tratadocomo un ciudadano conderechos dentro de su propiainstitución.• Aunque los líderes puedenestar motivados y trabajandopara fortalecer las instituciones,en muchos casos lospolicías están muy desmotivados,no necesariamentepor sus sueldos sino porqueconsideran que no tienen unfuturo dentro la institución:que con cada cambio de administraciónestán en riesgode salir de la misma y que noCaso prometedor: revisión curricularen la policía de El SalvadorDesde 2003, en las instituciones policialesde El Salvador se ha llevado acabo un proceso de revisión curricularque busca introducir ejes transversales,no sólo en el ámbito de los derechoshumanos sino también en los temas deequidad e igualdad de género, policíacomunitaria, niñez y adolescencia. Seha mejorado la formación inicial, se harevisado el perfil de ingreso y de egresodel policía, se ha dotado y se buscadotar de mayor habilidad social a lospolicías para comunicarse y resolverconflictos. Además, se han desarrolladocursos de ascenso, actualizacióny especialización, especialmente eninvestigación y educación superior, yse están dando pasos para convertir ala academia en una institución de educaciónsuperior con planes de carreraen los grados técnico, de licenciatura,maestría y doctorado.3tienen la oportunidad de crecimientoprofesional que desean.• Los códigos de relaciones y comportamientodan más importancia a la imageninstitucional y a la preservación de la jerarquíaque al servicio que la instituciónda a la sociedad. Esto da pie a la llamada“solidaridad en la transgresión”, es decir,callar un defecto de la institución, undesvío que ha sucedido, porque perjudicala imagen institucional.• La corrupción no es un problemaexclusivo de la policíasino uno que atraviesa a lasociedad de manera transversaly un indicativo de cómo elciudadano se relaciona conel Estado. El ciudadano queofrece dinero a la policía esigual de responsable que elpolicía que lo recibe.[…] un esquema en elque el trabajo del policíasea verdaderamenteretador, verdaderamenteprofesional, que ganenbien, pero que tengan laposibilidad de acceder avivienda, a educación parasus hijos, a seguros devida, de gastos médicos.René Urrutia de la Vega.Coordinador general dela Policía Ministerial delestado de Guanajuato,México.

INSTRUMENTO PEDAGÓGICO PARA LA REFORMA POLICIAL DEMOCRÁTICA EN MÉXICO• En cierta medida, las instituciones policiales se autogobiernan;tienen sus propios controles, en el sentido de que,mientras la policía cumpla con lo que requiere el gobiernoen materia de combate al narcotráfico, no se le exige el desarrolloen áreas como la prevención y la proximidad con lacomunidad.• Dentro de las instituciones de seguridad existen delitos cometidospor los propios agentes en la persecución del crimen,por ejemplo tortura, incomunicación, desaparición, robo, etc.También hay delitos realizados por autoridades —en activo oinactivo— que no tienen que ver con sus funciones sino con unnegocio propio. En ocasiones, los policías identifican estos problemasen la institución pero callan por temor a perder su empleoo, en el otro extremo, deciden participar en estas prácticas.• Aunque se ha hablado mucho sobre el tema de la formaciónpolicial, sólo hay una entidad federativa que tiene unauniversidad para policías o una carrera universitaria de policía.En la mayoría de los estados no existe una formación demandos policiales sólida y consistente, lo que facilita que lasriendas de la institución sean muchas veces asumidas por unmando militar.• Los expertos expresan que los exámenes de confianza sonnecesarios, pero la forma actual de realizarlos genera en lospolicías una sensación de criminalización anticipada.• Las evaluaciones a los policías deben considerarse expresionesde los problemas en la institución y no casos aislados.• Cuando se separa al policía de la institución como resultadode las pruebas de control de confianza, no se da unseguimiento posterior a su situación de desempleo ni a sureinserción laboral. Esto puede traer como consecuencia queel ex policía se integre a la actividad delictiva.• A pesar de que se ha reconocido que la mayor parte delos delitos corresponde al fuero común, se ha privilegiado laentrega de recursos a las instancias federales para combatirel crimen organizado. En los últimos 11 años, el presupuestode la Secretaría de Seguridad Pública Federal creció cerca de700%, mientras que las otras instancias a nivel local, comoel Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública (FASP) y elSubsidio para la Seguridad en los Municipios (SUBSEMUN), sólocrecieron 27 y 21%, respectivamente.• Existen dificultades en cuanto a la distribucióndel personal policial operativo.Hay ciudades donde, en el transcurso detres meses, el estado de fuerza sufre unareducción de 600 a 300 policías.Propuestas de implementaciónSe debe apuntar a profesionalizar lacarrera policial: darle un esquema detrabajo y un proyecto de vida con proteccionessociales, además de unproceso de formación orientado a laintegración de los preceptos éticos ymorales. La formación del policía tieneque estar enmarcada por el respetoa los derechos humanos como ejetransversal y por el papel que desempeñaráncomo servidores públicos.Cada policía debe estar formado enlas áreas humanística, jurídica y técnico–policial.• Es importante tomar en cuenta la infraestructurapolicial, el equipamientodel personal y la profesionalización.Unas instalaciones dignas y seguras seconvierten en un elemento real de cambio;el equipamiento provee seguridadpersonal al policía, y la profesionalizaciónle brinda altas probabilidades deéxito ante cualquier evento que enfrenteen su trabajo diario.• El proceso de convocatoria a los nuevospolicías debe ser público y se debeevaluar con contenidos que sean previamentedivulgados. La promoción internadentro la policía también tiene que sertransparente; los criterios de promocióntienen que ser conocidos y tenerbase en el mérito y no en la antigüedad,mucho menos en afinidades políticas opersonales.4

INSTRUMENTO PEDAGÓGICO PARA LA REFORMA POLICIAL DEMOCRÁTICA EN MÉXICO• Las instituciones policiales deben encargarse de la formacióny definir con claridad las necesidades de sus policíasen temas tanto de formación inicial como de capacitación yactualización. En la actualidad no existe una práctica transparentepara determinar quién participa en estos procesos.• Se debe apuntar a la formación de un policía que conozcala ley y crea en ella, que tenga un sentido de pertenencia a lainstitución, que conozca los procesos que tiene que seguir encualquier circunstancia de su trabajo y que sepa que son losmismos que se llevan a cabo en todo el país.• Las instituciones deben promover la actualización de susmiembros y asegurarse de que los esfuerzos realizados tenganuna correspondencia en su desarrollo y crecimiento profesional.• Los programas de profesionalización también deben ponerel acento en el fortalecimiento de las capacidades de los policíaspara trabajar con los ciudadanos y en que adquieranhabilidades que les permitan atender la problemática local deuna manera adecuada.• Es recomendable que las instituciones de seguridad realicenprocesos de certificación policial para fortalecer la institución,y que en esos procesos sean acompañados por expertosen el tema y ciudadanos.• Se requiere intervenir en la cultura institucional (formas derelacionarse, discriminaciones, transmisión de información, libertadde expresión) de manera que la democracia no sea sólohacia al exterior, sino que permee dentro de la institución.• Los controles —internos o externos— de los policías nopueden restringirse a mandatos políticos; deben obedecer anecesidades estructurales para que sea posible tener un diagnósticocertero de las instituciones de seguridad en el país.• La evaluación debe comprender las actividades diarias de lospolicías y las instituciones, no sólo las pruebas psicométricasy de polígrafo que muestran a los policías de manera aislada.• En el seno de la institución, los problemas de actuacióntienen que ser reconocidos y en su abordaje se debe ir másallá de sólo castigar a quien se ve implicado en una falta: setienen que reformar los mecanismos de selección, entrenamientoy evaluación.• Las instituciones deben implementarestrategias de alerta temprana y estableceracompañamiento al policía queincurra en faltas, antes de expulsarlo.Si, al final, es separado de la institución,tendrán que existir mecanismosque permitan su seguimiento.• Los policías necesitan ver que las accionesde sus superiores y de los gobernantessean íntegras. Los policías sonmediadores entre el gobierno y la ciudadaníay sus prácticas son una extensiónde las que utilizan las cabezas institucionalesy los líderes políticos.• Los indicadores también deben darcuenta de las actividades positivasque realizan los policías. Esto podrágenerar alicientes para que realicensus actividades con apego a la ley y elEstado de derecho.• Las evaluaciones a los policías midencriterios limitados que no permiten conocerla estructura de la institución. Serequiere un complemento que incluya alas instituciones para así poder combatirla corrupción desde la raíz.• Las instituciones policiales deben tenerclaridad al momento de direccionarsus presupuestos y atender a una planificaciónestratégica que no sólo dé cuentade las necesidades inmediatas sino quesirva para el desarrollo de las distintasáreas de investigación y formación.• La policía de una sociedad multirracial,multiétnica y multirreligiosa debecontar con una política de reclutamientoque logre reflejar esa diversidad en elseno de la institución.5

INSTRUMENTO PEDAGÓGICO PARA LA REFORMA POLICIAL DEMOCRÁTICA EN MÉXICO2. Derechos humanos: uso de la fuerza y grupos de riesgoEl uso desproporcionado de la fuerza y las deficiencias en losmecanismos existentes para proteger a las personas han derivadoen la violación de derechos humanos fundamentales, como el derechoa la vida y a la integridad física. Por una parte, el uso dela fuerza debe estar enmarcado en la normativa legal vigente pero,además, debe ser regulado en todas sus etapas por la propia instituciónpolicial, la cual debe proporcionar al policía la formación correctapara que conozca los límites de su actuación. Por otra parte,deben existir políticas de seguridaddiferenciadas y orientadasa la identificación y protecciónde los grupos más vulnerables,cuyas especificidades los hacenmás propensos a sufrir violacionesa sus derechos.Desafíos• A través de la ComisiónNacional de Derechos Humanosde México y de las sentenciasde la Corte Interamericanade Derechos Humanos,se puede constatar que en losúltimos seis años se han incrementadoen el país las violaciones“graves” contra losderechos humanos, es decir,las que afectan el llamado“núcleo duro de los derechoshumanos”, como el derecho ala vida, a la integridad físicade las personas y al debidoproceso, entre otros.• A pesar de que ahora existeun marco jurídico mucho mássólido en materia de derechoshumanos, además del fortalecimientode una sociedad civilorganizada y de que hay accionespor parte de las víctimas,no existen mecanismosCaso prometedor: defensa de losderechos humanos de poblaciónvulnerable. Comisarías de la Mujer yla Niñez de NicaraguaEn 1993 se creó en Managua la primeraComisaría de la Mujer y la Niñez de Nicaragua;desde entonces, se han ido expandiendopor todo el territorio y ahoraexisten 61 en total. Las comisarías se hanconvertido en un lugar de articulaciónde esfuerzos para dar a la víctima unarespuesta integral desde el punto devista psicosocial, policial y de la justiciapenal. También cuenta con mecanismosde seguimiento a las víctimas y sus familiaspara que, una vez terminados losprocedimientos legales, se garantice sureintegración a la vida social y se eviteque se reproduzca el ciclo de la violencia.Desde su creación, el país ha vistouna reducción en los índices de violenciaintrafamiliar, doméstica y sexual, alaplicar de manera continua una políticacentrada en la prevención y acompañadapor intensas campañas donde se habuscado empoderar a las mujeres, concientizarlasque son sujetos de derechoy que tienen la posibilidad de denunciarlos delitos contra ellas, sus hijos y susfamilias.6para exigir que la vulneración de esos derechosgenere, en efecto, consecuencias.• En algunos países existen lagunas en materiade regulación, es decir, los funcionariosencargados de hacer cumplir la ley nocuentan con una normativa que establezcalos límites de su actuación, qué pueden hacery qué no pueden hacer.• Por la falta de formaciónespecífica de sus efectivos, lamilitarización del combate alcrimen organizado ha sido unmotor del aumento en violacionesa los derechos humanos.• En varias oportunidades lasautoridades han priorizadoel derecho colectivo por encimade los derechos individuales.En casos como el delarraigo, se suele presentar elargumento de que, en aras deproteger el derecho a la seguridadpública, es posible sacrificarel derecho individualde una persona a la libertadporque —se supone— tieneuna jerarquía menor.“Toda persona tiene derechoa que se respete su vida. Estederecho estará protegidopor la ley y, en general,a partir del momentode la concepción. Nadiepuede ser privado de lavida arbitrariamente”. –Convención Americanade Derechos Humanos.Artículo 4.1.

INSTRUMENTO PEDAGÓGICO PARA LA REFORMA POLICIAL DEMOCRÁTICA EN MÉXICO• Se tomó la decisión de Estado de construir todo un aparatopúblico para la defensa de los derechos humanos, perolos actores políticos, las instituciones de seguridad públicay la procuración de justicia en general no terminan de comprendery hacerse cargo de la necesidad de que se fomenteny garanticen las actividades con apego a los derechos humanos.• La policía ha visto un cambio profundo en sus funciones;ha pasado de atender delitos menores —como infraccionespor exceso de velocidad— o medianos —como robos— atener que recurrir con frecuencia al uso de armas de fuegoen contra de organizaciones criminales que emplean armasde alto poder y además consideran que atacar a la policía esuna manera de dominio territorial.• El policía en general carece del adiestramiento constanteo dedicado que se necesita para desarrollar habilidades yhábitos que le permitan regular el uso de la fuerza ante unasituación específica. Los cortos tiempos de capacitación impidenque pueda sustentar sus habilidades en una escalaracional de uso de la fuerza y, por ende, se incrementa laposibilidad de que, ante una situación de crisis, carezca de lastécnicas y tácticas necesarias para aplicar la fuerza de acuerdocon la gravedad de la situación y con respeto por los derechosde los involucrados.• El uso de la fuerza por parte de la policía en una situaciónestá mediado por una complejidad tal (niveles de estrés yrapidez en la reacción) y por tantos factores particulares (sies un lugar público, si el sospechoso está armado, si hay menoresde edad presentes, etc.), que desde la legislación se hatenido que recurrir a valorar también el contexto del hechoen el que se registra la actuación.• Existe una multiplicación de nuevas intervenciones destinadasa mejorar las condiciones de seguridad. En ocasiones,estas intervenciones han sido importadas de otros países yconcentran el accionar policial en zonas conflictivas que, enla mayor parte de los casos, corresponden a poblaciones demenores recursos que pueden ser víctimas de violaciones asus derechos.• Por lo general, la actuación policial sólo tiene repercusiónen la opinión pública cuando el resultado es catastrófico.Ha habido una falta de interlocución entre los fines dela policía y los fines de la sociedad,por lo que el acto de uso de la fuerzase ha convertido en la única referenciaque tiene la sociedad para evaluar eltrabajo policial.• A pesar de que se registran algunosesfuerzos aislados, todavía no existe unmodelo policial que tome en cuenta losriesgos diferenciados por grupos de población.• En México, la política pública enmateria de violencia de género e intrafamiliarha sido fundamentalmenteasistencialista y de penalización de losvictimarios.Propuestas de implementaciónExisten tres principios básicos parael uso de la fuerza:Legalidad. El uso de la fuerza y delas armas de fuego debe estar dirigidoa lograr un objetivo legal. Sólose debe usar la fuerza cuando se estéfacultado por la ley para hacerlo.Necesidad. Consiste en verificar queno hay otros medios disponibles paralograr el objetivo legal. Es decir, queel uso de la fuerza que se va a ejerceres el idóneo, que no existe otromenos lesivo para conseguir el mismoresultado.Proporcionalidad. A una acción, unareacción. Evitar la utilización desmedidade la fuerza.• No existe un tratado internacionalque regule el uso de la fuerza pero síexiste el estudio sistemático de losprincipios de legalidad, necesidad yproporcionalidad. Las jurisprudenciasnacional e internacional han explicado7

INSTRUMENTO PEDAGÓGICO PARA LA REFORMA POLICIAL DEMOCRÁTICA EN MÉXICOel contenido de los mismos. Existen, además, instrumentosque abordan el tema del uso de la fuerza, como los Principiosbásicos sobre el empleo de la fuerza y de armas defuego por los funcionarios encargados de hacer cumplir laley y el Código de conducta para funcionarios encargados dehacer cumplir la ley, ambos textos de las Naciones Unidas.• Debe existir una adecuación de la normativa internacionalcon respecto al uso de la fuerza, es decir, que a escala nacionalexistan regulaciones, leyes, reglamentos y protocolos deactuación que permitan que el policía tenga certeza en susactividades y sepa cuáles son sus límites.• El uso de la fuerza no implica de manera exclusiva a losfuncionarios encargados de hacer cumplir la ley. Su controlrequiere que el aparato estatal realice el registro y seguimientode violaciones a derechos humanos.• Es esencial que haya un monitoreo de los miembros dela institución policial que por eventos traumáticos (comopuede ser la pérdida de un compañero) o por el estréscotidiano tengan la necesidad de recibir atención psicológica,para evitar que tengan que enfrentarse a situacionesque se puedan salir de su control y pongan en riesgo laintegridad de ellos mismos y de otras personas. Se les tieneque atender y prestar todo el apoyo institucional hastaque de nuevo estén en plena capacidad para cumplir susfunciones.Existen cuatro pilares fundamentales en los que se debeconcentrar la capacitación del policía para el correcto usode la fuerza:El aspecto ético. Dar a conocer los principios éticos querigen las funciones del servidor público.El aspecto psicofisiológico. Lograr en el policía, a travésdel entrenamiento constante, una capacidad de reaccióninmediata y adecuada a la situación y al entorno.El aspecto técnico–táctico. Capacitarlo en los procedimientostécnicos y operativos, enfocados en la escala del usoracional de la fuerza.El aspecto jurídico. El policía debe conocerel marco normativo que regulasus intervenciones y tener siempre encuenta los principios de legalidad, necesidady proporcionalidad en el usode la fuerza.• Los funcionarios encargados de hacercumplir la ley deberán estar dotados deelementos para la negociación, la mediacióny la persuasión. La mayor partede las situaciones a las que se enfrentael policía pueden ser resueltas por mediode la verbalización; sólo en contadasocasiones tendrá que hacer uso gradualde la fuerza (uso de fuerza activa y de“armas no letales”). El uso del arma defuego es el último recurso y sólo debeutilizarse cuando su propia vida o la deterceros estén en riesgo.• Es importante afianzar entre los policíasla idea de que el respeto por losderechos humanos no corresponde sóloa unos lineamientos morales y éticossino que, además, la claridad y transparenciaque se desprenden de susprincipios harán que sea posible orientarprácticas policiales más efectivas.Los derechos humanos tienen un valorpero, además, cumplen una función enla organización democrática de la sociedad.• Es imposible avanzar en una políticade respeto a los derechos humanos si lasinstituciones policiales no son capacesde garantizar los derechos mínimos delos propios policías. Turnos prolongadosen exceso, bajos salarios, sanciones sincriterios, poca estabilidad laboral antecambios de gobierno, entre otros, sonelementos que impiden establecer unacoherencia entre el respeto exigido alpolicía y el trato que se le da.8

INSTRUMENTO PEDAGÓGICO PARA LA REFORMA POLICIAL DEMOCRÁTICA EN MÉXICO• Es vital que existan mecanismos para evitar que se sancioneal miembro de las instituciones de seguridad que se nieguea hacer uso excesivo de la fuerza por órdenes de un superior.Las sanciones deben recaer en el superior, quien imparte laorden ilícita, no en el policía que se niega a cumplirla.• Se debe entrar a un modelo diferenciado de riesgo al tratarel tema de seguridad y derechos humanos, ya que la vulnerabilidadante hechos de violencia varía de acuerdo a los distintosgrupos poblacionales (mujeres, hombres, menores deedad, adultos mayores, discapacitados, indígenas, migrantes,etcétera).• Los policías, a pesar de ser los primeros a quienes sellama en casos de violencia familiar, han carecido de competenciaspara actuar en estos momentos de crisis y tenercapacidad para saber con precisión cuál procedimientodeben seguir, cómo canalizar la situación y cómo debenintervenir. Por eso se les debe dar las herramientas técnicasy de sensibilización adecuadas para prevenir, atendery sancionar la violencia de género.9

INSTRUMENTO PEDAGÓGICO PARA LA REFORMA POLICIAL DEMOCRÁTICA EN MÉXICO3. Principios para la rendición de cuentas y la auditoríaexternaLa rendición de cuentas es la forma común de traducir accountability,que es un principio fundamental por el que deben guiarselas instituciones de seguridad para garantizar la transparencia.Incluye la búsqueda, observación, recolección y presentación dedatos para evaluar conductas, tomar decisiones y vincular lasacciones observadas con sus consecuencias. Todo esto no quieredecir que se restrinja a temas disciplinarios; va más allá, y se relacionacon la idea gerencial de usar información dentro y fuerade la institución para tener evaluaciones del comportamiento ydesempeño que permitan analizar los avances y retrocesos en eltránsito hacia mejores prácticas de la institución.Desafíos• La falta de rendición de cuentas y flujo de información dentrode las instituciones de seguridad restringe las actividadesen algunos casos, ya que la información operativa es segmentadaentre grupos o niveles jerárquicos sin que exista unacomunicación adecuada, donde el aprendizaje institucionalsea la base para la toma de decisiones desde “arriba” —en laoficina— y hasta “abajo” —en la calle.• La escasa comunicación de las instituciones de seguridadhacia la población no permite evaluar la efectividad de lasactividades realizadas por los policías. Esto provoca que elciudadano no cuente con insumos suficientes para una evaluaciónimparcial, acorde a los desafíos y logros de las policíasdel país.• El proceso de accountability requiere que la información seacompartida dentro de las instituciones de seguridad y con laciudadanía. La transparencia y la rendición de cuentas sonelementos que permitirán generar lazos de confianza dentrode las policías y con la comunidad.• Las instituciones de seguridad han contado, a lo largo desu historia, con el monopolio sobre la información de susactividades, investigaciones y desempeño. Ante la falta dedatos, ni especialistas ni ciudadanos tienen certeza sobrelas acciones llevadas a cabo, ni conocen bajo qué criteriosse realizan.• Cada vez son más frecuentes los argumentosde las instituciones de seguridaden torno a la negativa de otorgarinformación. En su mayoría alegan criteriosde seguridad nacional, argumentoque no logran sostener bajo los parámetrosde la legislación sobre acceso ala información.El auditor externo permite realizaruna revisión técnica desde unaperspectiva constructiva para elbeneficio de la policía y del público.Robert Varenik. Director deProgramas para Open SocietyJustice Initiative.Propuestas de implementación• Se debe capacitar y sensibilizar a lasinstituciones de seguridad para que existaun flujo de información interno y externoque, sin poner en riesgo la seguridad,permita que la ciudadanía obtenga losdatos que requiere. Debe contar con ungrupo especializado que dé seguimientoy respuesta tanto a las solicitudesde información como a las quejas de losciudadanos. Se requiere que se difundael presupuesto de la institución, elgasto, el número de agentes, el númerode crímenes que han sido registrados,entre otros.• En muchos casos las sanciones apolicías son publicadas sólo en boletinesinternos. Es necesario que seandifundidas a la comunidad, no sólolas penalizaciones individuales sino elresumen anual de los procedimientosdisciplinares.10

INSTRUMENTO PEDAGÓGICO PARA LA REFORMA POLICIAL DEMOCRÁTICA EN MÉXICO• Es importante señalar que puede haber resistencias paraque la rendición de cuentas sea comprendida, utilizada y valoradapor las instituciones.Directrices de la rendición de cuentas• Permite un control democrático de las instituciones públicaspor parte de la ciudadanía. Si no hay transparenciano puede haber medidas para controlar a las instituciones.• Debe ayudar a prevenir las faltas, en la medida que sehacen públicas las actividades de la policía.• Ayuda a que la policía y las instituciones de seguridadpública incorporen las prioridades de los ciudadanos.• Impulsa la búsqueda de la eficiencia.La rendición de cuentas de las instituciones deseguridad debe considerar tres niveles• Conocimiento de metas institucionales.• Análisis de casos individuales por medio de sistemas dealerta temprana o de análisis de riesgos.• Investigación de crímenes cometidos por policías.• La rendición de cuentas debe contar con un equipo profesionalque sistematice la información, dé seguimiento yevalúe. Se debe considerar que la estructura para dar cabidaa este proceso tiene que ser externa a la institución, porejemplo, por medio de auditores externos, que pueden serprofesionales especializados y contratados al efecto en entidadesindependientes o ciudadanos capacitados para realizarestas actividades técnicas en casos específicos.• La auditoría interna en las instituciones de seguridad debeentenderse como un control de calidad y de promoción debuenas prácticas. Se recomienda que también haya controlesexternos para la construcción de indicadores de procesos yde resultados.• Los mecanismos de accountability externos permiten abonara una macrorreforma en las instituciones de seguridad. Elproceso de evaluación desde afuera permite observar y analizarcon mayor claridad lo que ocurre en las instituciones.la participación de la población. Paraello se deben encontrar los mecanismos,las normas y el proceso adecuado.Los resultados sólo se verán a medianoy largo plazo, pero serán estructurales.• No se trata de sustituir la investigaciónpolicial sino de analizarla pormedio de procesos que impliquen supervisiónexterna (cómo funcionan losprocesos, procedimientos y protocolos).• Se requiere la figura de auditores externosque tengan conocimientos técnicosy credibilidad política.• Otra iniciativa a tomar en cuenta —presentada al Congreso Federal— es queexista un auditor especial de las policíasfederales; con esto se busca potenciar lasupervisión de un actor externo por mediode la Auditoría Superior de la Federacióny, en casos especiales, coadyuvara las investigaciones para la formulaciónde políticas públicas y mecanismosde evaluación.• La auditoría a las instituciones deseguridad podría permitir que los policíascuenten con una estructura parainterponer quejas ante las sancionesque reciben. Por ejemplo, en AméricaLatina se tiene información de que seprivilegia a la disciplina y la obedienciaante una orden, aunque ésta sea ilegal.Por tanto, se necesita una estructuraexterna que contemple el diálogo conlos policías, ya que ellos simplementecumplen con lo solicitado y, en caso deno hacerlo, son sancionados.• La auditoría de la policía es una propuesta de gran calado,no sólo en el nivel institucional sino también en el ciudadano.No se puede contemplar la auditoría de la policía sin11

INSTRUMENTO PEDAGÓGICO PARA LA REFORMA POLICIAL DEMOCRÁTICA EN MÉXICO4. Participación ciudadana y apertura institucionalLos policías son parte fundamental de la sociedad. Sin embargo, enestos momentos existe gran desconfianza entre las instituciones deseguridad y la población civil. Por esta razón, se debe considerar laparticipación ciudadana como un eje fundamental para democratizarlas actividades de estas instituciones y generar lazos que siembrenconfianza. Se requiere apertura y autocrítica dentro de las policíasdel país ya que, de otra manera, su reestructuración será difícil. Loanterior requiere que la ciudadanía, las organizaciones de la sociedadcivil y la academia participen para trazar una ruta de aprendizajee implementación. Se debe, entonces, contemplar un cambio de paradigmasy de acción de la seguridad pública a la seguridad ciudadana,donde el ciudadano sea el centro y el objetivo de las políticas.Desafíos• En la actualidad, en México se presenta un dilema en tornoa la estructura política de las esferas de gobierno y los ámbitosjurisdiccionales: 90% de los delitos pertenecen al fuerocomún y, sin embargo, las políticas en este momento se centranen 10% de los delitos del fuero federal, ámbito donde nose considera la participación social y ciudadana.• Tanto la policía como la población civil expresan que se tienendesconfianza mutua, por lo que la mayoría de las veces terminanabordando la seguridad demanera aislada, con lo que segenera un impacto insuficienteal momento de implementaracciones que son concebidascon una visión unilateral.• La desconfianza entre la policíay la comunidad abre unabrecha que en este momentotiene fuertes repercusiones:la población prefiere dejar desolicitar servicios y no valoralas actividades realizadas porla policía. Por otro lado, lasinstituciones de seguridadconsideran a la sociedad sólocomo una proveedora de información,pero no como unCaso prometedor: organizaciones nogubernamentales en BrasilEn Brasil existe el Prêmio Polícia Cidadã,que un grupo de organizaciones, entrelas que se encuentran el Instituto Sou daPaz y el CESeC, otorga a las institucionesde seguridad de Sao Paulo y Río de Janeiropor el cumplimiento de buenas prácticaspoliciales. Este reconocimiento hasido un avance importante para revalorizarlas actividades de los policías. Las institucionespoliciales ven, por primera vez,cómo las organizaciones que usualmentelas criticaban por sus prácticas ahoratambién reconocen sus logros y mejoras.12conjunto de ciudadanos con derecho aparticipar y opinar de manera formal sobrelas actividades de seguridad.• La ciudadanía se concibe como desarticuladade su propia seguridad y no tieneconciencia de su rol como corresponsableen la construcción de propuestas yde canales de diálogo con la policía.La seguridad es un servicio públicodel que todos los ciudadanos somosreceptores y, como tal, debeestar sujeto al escrutinio y a laparticipación de la sociedad.Luis Gómez Chow. Coordinador deproyectos, Centro de ColaboraciónCívica, A.C., México.Propuestas de implementación• La reforma policial democrática en Méxicodebe partir de los aprendizajes deprácticas, programas y mejoras llevadasa cabo en diferentes países yciudades en donde la participaciónciudadana es una constante.Por eso las institucionesde seguridad deben tenervoluntad para generar cambiosestructurales en beneficio dela población, de la seguridad yde la propia institución.• Se deben realizar capacitacionespara mandos y policías,dirigidas a promover laidea de que la participaciónciudadana no resta valor asus actividades; al contrario,suma a un proceso de seguridaddemocrática. Que se involucrela ciudadanía no debe

INSTRUMENTO PEDAGÓGICO PARA LA REFORMA POLICIAL DEMOCRÁTICA EN MÉXICOinterpretarse como una manera de restar potestad al Estadosino como una forma de fortalecerlo.• La policía tiene una misión civilista y debe contar con programasy actividades que permitan la participación ciudadana.La alianza entre ambos sectores permite tener insumos sobre lasnecesidades locales y la respuesta de la policía ante ellas.• Las organizaciones civiles deben participar en la consultay realización de programas destinados a mejorar las condicionesde seguridad. Deben ser mediadoras entre policía ypoblación y facilitadoras de todas las iniciativas en donde sepromueva la responsabilidad ciudadana.• Se debe realizar un trabajo formativo con la ciudadanía, en dondese desarrollen las competencias para que los ciudadanos asumansu rol como agentes activos en la coproducción de la seguridad.sencia constante de un representanteciudadano en los procesos de toma dedecisiones puede ser fundamental paragenerar programas a corto, mediano ylargo plazo que tengan continuidad, apesar de los cambios de gobierno.• Los programas de seguridad debencontemplar no sólo la participación delas organizaciones civiles y los ciudadanosorganizados sino el aporte teórico–conceptualde la academia. Se debe generaralianzas estratégicas con investigadoresde diversas universidades del país, yaque sus análisis y experiencias abonan demanera importante a los paradigmas querequiere la seguridad en México.Las relaciones con lapoblación se puedenestablecer de diversasmaneras, por ejemplo:• Nivel local. Por medio deconsejos comunitarios.• Consejos consultivos yde gobierno, con participaciónde sociedad civil.Se deben considerarlos beneficios de laparticipación ciudadana• Aporta a la construcciónde espacios democráticosy legitima la toma de decisiones.• Se incrementa la transparenciay la rendición decuentas. Abona a la efectividad,clarificación delas funciones y responsabilidades.Caso prometedor: participaciónciudadana en TijuanaEntre 2004 y 2010, Tijuana vivió unaoleada de violencia. Por tal motivo, lasociedad tijuanense se manifestó, pormedio de marchas, contra la inseguridad.Exigió a las autoridades la aplicaciónde medidas para que los policíasmunicipales fueran investigados y evaluados,ya que la ciudadanía tenía conocimientode que los policías estabancoludidos con bandas delictivas. La Secretaríade Seguridad Pública Municipalmostró su apertura al tomar en cuentalas quejas y recomendaciones de la ciudadaníay el resultado ha sido favorable.Los índices delictivos entre 2007 y2012 han disminuido 17% desde que lasociedad y el gobierno aprendieron aescucharse, comunicarse y a trabajarde manera conjunta.• En las instituciones de seguridad debe institucionalizarse laparticipación ciudadana a partir de una reforma legal. La pre-13• Los académicos que estudianlos temas de seguridadtambién pueden dar capacitacionestécnicas sobre derechoshumanos, policía deproximidad, género, entreotros temas, para que las institucionesde seguridad tenganlos fundamentos teóricosy metodológicos necesarios.• Emprender una campañade revalorización social delpolicía se traducirá en mejoresresultados por parte de lainstitución, además de que sereduce de manera considerablela sensación de inseguridad, alinvolucrar a la sociedad en lastareas institucionales.• Se requiere impulsar la entregade premios e incentivos,tanto individuales comoinstitucionales. Estos reconocimientospueden y deben serhechos tanto por la propia policía comopor instituciones de la sociedad civil.

INSTRUMENTO PEDAGÓGICO PARA LA REFORMA POLICIAL DEMOCRÁTICA EN MÉXICO5. Nivel municipal en la reforma policial democrática:Implementación de la policía comunitaria o deproximidadEn México hay alrededor de 450 mil policías; 1,600 de ellos correspondena instituciones de seguridad municipales. 2 No sólo esimportante el número: son los policías más cercanos a la gente, losque están en las esquinas, patrullan la colonia y a los que, definitivamente,se acude en caso de problemas. Por eso la reforma policialdebe partir desde esta instancia para realizar cambios estructuralesque se expresen, entre otros aspectos, en mejoras en la calidaddel servicio, la capacidad de respuesta y en el establecimiento decanales de diálogo con la comunidad. En este sentido, la policía comunitariao de proximidad busca estrechar vínculos entre la policíay la ciudadanía. Su implementación, a partir de las experienciasinternacionales, debe iniciar desde el gobierno municipal y se recomiendacontemplar lo presentado en el libro Policía comunitaria.Conceptos, métodos y escenarios de aplicación. 3Desafíos• La corta duración de la gestión municipal y el poco conocimientoo valoración de los programas implementados porla administración saliente en ocasiones impiden que se les décontinuidad o que se retomen sus componentes exitosos.• La mayor cantidad de recursos se destinan a la seguridadfederal y el nivel municipal se ha rezagado en este sentido. Apesar de contar con apoyos federales por medio del SUBSEMUNy FASP, los recursos a nivel municipal siguen siendo reducidos.• En México no existe un proyecto concluido de policía comunitaria,por lo que no hay un modelo que sirva de referentepara convencer a políticos, instituciones de seguridad yciudadanos de los beneficios de su implementación,entre ellos: procesos profundosde reconciliación y acercamientopolicía–comunidad y fortalecimiento alas comunidades en términos de sus capacidadespara la prevención, la seguridady la convivencia.Los gobiernos locales deben estaren el pacto, y ¿cómo se puedehacer? Desde una perspectiva máshorizontal. La norma dice que losgobiernos locales gobiernan sobrela policía, porque son quienesestablecen los planes de seguridad.En las reformas siempre se nosolvidan las personas; ellas sonquienes hacen reales las reformas.Se debe entender cómo asumen laspersonas el proceso.María Victoria Llorente.Directora ejecutiva de la FundaciónIdeas para la Paz. ColombiaPropuestas de implementación• Es necesaria la asignación de recursospara la implementación de estrategiaslocales de seguridad, desde su diseño,seguimiento y evaluación.2Los datos fueron proporcionados por los ponentes durante la Conferencia Internacional “Reforma Policial Democrática:experiencias y desafíos para la gobernabilidad”. Octubre de 2012.3Se recomienda ampliamente la lectura y análisis del libro Policía comunitaria. Conceptos, métodos y escenarios de aplicación.En éste se presentan los principios filosóficos, operativos, experiencias internacionales, indicadores y consideracionesfundamentales para la implementación de la policía comunitaria. La edición se realizó con la Agencia de Estados Unidos parael Desarrollo Internacional, el Programa para la Convivencia Ciudadana y el Instituto para la Seguridad y la Democracia, A.C.http://www.insyde.org.mx/IMAGES/policia_comunitaria_conceptos_metodos_escenarios_de_aplicacion.pdf14

INSTRUMENTO PEDAGÓGICO PARA LA REFORMA POLICIAL DEMOCRÁTICA EN MÉXICO• Se recomienda que quien dirija secretarías de SeguridadPública Municipal sea un ciudadano o una ciudadana quetenga un compromiso con la seguridad y la convivencia,que tenga reconocimiento y capacidad de diálogo con diferentessectores, por ejemplo empresarios, organizacionesciudadanas, académicos, entre otros.• Para que una reforma policial municipal tenga éxito es fundamentalque haya voluntad política de parte de las autoridadeslocales y regionales. Deben considerar que el impulso de estareforma se realice con una perspectiva horizontal e integralque incluya diferentes instancias de gobierno, en donde laprevención y la inteligencia policial se complementen conla información y los servicios de otras instituciones.• Se requiere capacitar a las autoridades locales y a lasinstituciones de seguridad municipales para la realizaciónde diagnósticos que permitan una toma de decisiones adecuada,en donde la participación ciudadana debe estarpresente.• Las reformas policiales a nivel municipal deben contemplar undiseño y una ejecución adecuados para las necesidades ciudadanasespecíficas y se debe evaluar la pertinencia de replicarloen otras ciudades o municipios.• Se debe comprender que las policías municipales son lasque tienen el primer contacto con la ciudadanía y no son,en sentido estricto, las que luchan contra el crimen organizado,en cambio, son coadyuvantes en la recolección deinsumos para la inteligencia policial preventiva.• A nivel municipal se recomienda contar con policías capacitadosen policía comunitaria. La implementación de dichafilosofía requiere voluntad política e institucional para queexista un cambio en la forma de ser policía y se establezca undiálogo con los ciudadanos.Existe una serie de dimensiones a tomar en cuenta en laimplementación del programa de policía comunitaria.Situacional. Hace referencia al tipo de zona geográfica ysociocultural en la que se va a trabajar (no son lo mismolas ciudades de las fronteras que los destinos turísticosni la zona metropolitana).Tipo de riesgo. Identificar cuál esel tipo de riesgo presente en estascomunidades y cuál es el nivel realde conflictividad en las mismas (incivilidades,delitos del fuero común,presencia del crimen organizado).Político–institucional. Se trata deidentificar si existe una voluntadpolítica con influencia sobre la instituciónpolicial o si esa voluntad políticaes, en la práctica, inexistente.También si las autoridades políticasno tienen ningún control real sobrelas instituciones policiales o siexiste una voluntad policial pero esinexistente la voluntad política.Comunitaria. Debe identificarse siexiste una clara organización y participaciónde las comunidades o sies inexistente. Si existe una voluntadcomunitaria de participar comocoproductores de la seguridad o nohay ninguna voluntad expresa dequerer participar en estos procesos.Dimensión infraestructura. Conocerel estado de los servicios públicosy el acceso a ellos en las comunidades,ya que el mejoramiento dela infraestructura abre caminos a laparticipación de la población.• Al policía comunitario se le debeasignar una zona específica, duranteun tiempo prolongado, para que puedaser identificado y conocido por losmiembros de la comunidad. Requiere,además, una capacitación en el diálogoy en la resolución de problemas,para que pueda contribuir a mejorarla relación entre la policía y la comunidad.15

INSTRUMENTO PEDAGÓGICO PARA LA REFORMA POLICIAL DEMOCRÁTICA EN MÉXICO• Impulsar los procesos de promoción de acciones de policíacomunitaria obliga a las instituciones policiales a pensar quees posible rediseñar y transformar sus formas de trabajo, paratrascender la idea del mero control territorial y focalizarse enlas relaciones con la comunidad y en el trabajo en una zonaespecífica.• Se debe hacer un diagnóstico inicial para la implementaciónque, en una primera fase, incluya la generación de informacióncualitativa sólida, para identificar los recursos policiales,las capacidades y la disposición institucional en materiade servicios y acciones policiales orientadas a la prevencióny a la proximidad en las distintascolonias.Al mismo tiempo, es importanterealizar trabajo cualitativopara conocer lascapacidades, la disposicióncomunitaria para la participaciónciudadana y la reciprocidad–proximidadcon lainstitución policial orientadaa la prevención. Derivadode estas dos aproximacionesse deben llevar a cabo losprimeros ejercicios de acercamiento,donde se establecenlos principios básicosdel diálogo entre la instituciónpolicial y los miembrosde las comunidades paravisualizar posibilidades preventivasy de proximidadpolicial.• Las acciones de la policíade proximidad deben serinformadas para la sensibilizaciónde la sociedad. Ladifusión de las prácticas yresultados debe contar conel apoyo de los medios de comunicación,de manera quese entiendan las responsabilidadestanto de los policíasCaso prometedor: Unidades de PolicíaPacificadora (UPP) en Río De Janeiro,BrasilEn 1988 comenzó en Río de Janeiro unatransformación en la forma de ser yhacer policía a nivel municipal. Las Unidadesde Policía Pacificadora (UPP) secrearon con el objetivo de consolidarel control del Estado en comunidadescon alta influencia del crimen, para devolverla paz a la población local. Lospolicías de las UPP son capacitados paraidentificar problemas en la comunidad,establecer diálogo con la población.Además participan en la preparación dela zona para la entrada de servicios públicos,políticas sociales y de infraestructura,entre otros. Río de Janeiroactualmente cuenta con más de 25 UPP,que se encuentran en favelas alrededordel estadio Maracaná y en otras con altaconflictividad, así como en áreas turísticasy centros financieros. El éxito delas UPP se debe, en parte, a la articulaciónentre el gobierno federal, el estataly el municipal. Las UPP cuentan con elapoyo de las autoridades políticas, lasociedad, la comunidad empresarial ylos medios de comunicación.16como de la ciudadanía para mejorar laseguridad, la convivencia comunitariay la relación entre la población y lasinstituciones de seguridad.Para transitar de una policía tradicionala una policía con un enfoque comunitariose requiere tener metas específicas,con posibilidades de éxito. Debecontemplarse que los resultados no soninmediatos sino a medianoy largo plazo, porque implicanuna restructuraciónen las instituciones de seguridady en las comunidadesde implementación. Porejemplo, dos condiciones—fundamentales para eldesarrollo de la policía comunitaria—que requierende un tiempo prudente parael diagnóstico y la planificaciónson:Impulsar policíascomunitariosque tengan la facultad detoma de decisiones y serinterlocutores con diferentesinstancias de gobierno.Identificar comunidadescon altos niveles de inseguridady problemas deconvivencia, pero con posibilidadesde liderazgosclaros y capacidad de organizacióninterna.

INSTRUMENTO PEDAGÓGICO PARA LA REFORMA POLICIAL DEMOCRÁTICA EN MÉXICO6. Marco operativo: la prevención con sistemas eficacesde informaciónQue las instituciones de seguridad cuenten con un sistema deinformación debidamente organizado y actualizado es fundamentalpara que puedan desarrollar sus acciones. La prevenciónparte de los datos y cruces de información para identificar lasáreas críticas, realizar diagnósticos históricos de la situación y,por último, desarrollar programas y acciones debidamente sustentados.Dar prioridad a un modelo preventivo puede generarbeneficios a un mayor número de población, al evitar que losoperativos policiales se concentren en medidas reactivas de alcancelimitado e inmediato.Desafíos• Las instituciones de seguridad dan poca importancia a losprogramas preventivos. En ocasiones consideran que las actividadespoliciales sólo deben ser reactivas y dejan de ladola proactividad.• Los programas preventivos suelen estar fuera de las institucionespoliciales y no se integran a las prácticas. En muchasocasiones falta coordinación con las actividades preventivasque se implementan a nivel municipal.• En términos policiales, sigue prevaleciendo una visión limitadacon respecto a las estrategias, los métodos, las respuestasy las acciones propiamente preventivas, es decir, hayuna visión de que hacer prevención policial se limita a laaplicación de la ley.• Los sistemas de información son una herramienta que permitela inteligencia policial, tanto preventiva como reactiva.La gestión organizacional no se trata solamente defórmulas ni de la estructuración de mandos propiosdentro de la institución per se sino en cómo se traducenen prácticas institucionales en lo que termina siendo eleslabón más importante de la reforma que es el escalónoperativo.Marcelo Saín. Investigador del Departamento de CienciasSociales de la Universidad de Quilmes, Argentina.Propuestas de implementaciónLos tiempos en la operatividad policialdeben contemplar los siguientes procesosde manera simultánea:Los reactivos enfrentan lo inmediato, laproblemática delictiva que se planteaen el instante.La prevención plantea lo futuro y laprobabilidad de que suceda un riesgoo amenaza que magnifique las vulnerabilidades.• Debe haber políticas públicas deprevención situacional, con un enfoqueparticipativo de la sociedad. Laprevención debe ser fundamental parala operatividad policial y se debe realizaren conjunto con las personas, lafamilias y la comunidad, de tal maneraque se desarrolle la capacidad de la poblaciónpara integrarse a la seguridadciudadana.• Los programas y operativos policiales,tanto preventivos como reactivos,deben contar con registros de las actividadesde los policías. El Informe PolicialHomologado debe emplearse comofuente de información y no como un registroaislado.• Las instituciones de seguridad debenbasarse en un modelo de responsabilidadcompartida que comprende las accionespoliciales, la participación de la17

INSTRUMENTO PEDAGÓGICO PARA LA REFORMA POLICIAL DEMOCRÁTICA EN MÉXICOciudadanía en las diferentes formas de expresión organizaday la prevención en las instituciones del Estado.• La prevención policial debe considerar diversos niveles degobierno y a diferentes instancias para generar programaspreventivos integrales en donde la comunicación y la coordinaciónse traduzcan en el desarrollo de un plan para potenciarla seguridad ciudadana.• La información, debidamente sistematizada, es un insumofundamental para las distintas acciones de inteligencia y prevenciónen materia de seguridad.• La sistematización de la información no debe limitarse ala entrega de reportes o formatos, debe existir un equipoespecializado que interprete datos para realizar programas deprevención. Por lo tanto, se requiere capacitación tanto paralos policías operativos como administrativos, de manera quela información permita construir indicadores eficaces para laplaneación. Debe mantenerse una continuidad en la alimentaciónde las bases de datos, con independencia de los cambiosgubernamentales.18

INSTRUMENTO PEDAGÓGICO PARA LA REFORMA POLICIAL DEMOCRÁTICA EN MÉXICO7. Decisiones políticas y papel de las fuerzas armadasLas fuerzas armadas constituyen el pilar de la estrategia nacionalde seguridad, lo que en su inicio se denominó “la guerracontra el narcotráfico”. Sus integrantes están formados e instruidospara la guerra tradicional; sin embargo, con este nuevorol deben desempeñar funciones de naturaleza no convencional,es decir, actividades en teatros de operaciones urbanos,muchos de ellos densamente poblados, con alta probabilidadde afectación directa a la población civil. Por eso se hacenecesario reconsiderar el papel que desempeñan las fuerzasmilitares en la esfera de la seguridad; a la vez, es imprescindiblealentar a los líderes políticos y las autoridades civiles, nomilitares, a que asuman el reto y la responsabilidad de orientarlas políticas públicas en materia de seguridad.Desafíos• En México existe una confusión respecto a los diferentesniveles o dimensiones de la seguridad que la ConstituciónPolítica de los Estados Unidos Mexicanos establece: seguridadnacional, seguridad interior y seguridad pública. Conla creación del Centro Nacional de Prevención del Delito yParticipación Ciudadana se sumaría una cuarta dimensión ocategoría, que es la de seguridad ciudadana, aunque no estéconsagrada en la Constitución.• No se ha redefinido la diferencia entre “seguridad interior”y “defensa nacional” que fue la pauta para la transformaciónde los ministerios de la Defensa en casi todo el hemisferio.Así, los militares se han encontrado de lleno, una vez más, enla arena política y de toma decisiones, áreas donde antes supresencia ya había sido acotada.• La formación de las fuerzas armadas, orientada al conflictobélico, está en disonancia con las habilidades requeridas paradesempeñar tareas de seguridad (servicio a la comunidad yrespeto de los derechos individuales). Al empujar a las fuerzasarmadas a una militarización del conflicto, sin el adiestramientoadecuado sobre cómo tratar a la población civil y cómo protegersus derechos, se exponen cada vez más y con el pasar deltiempo a incurrir en violaciones a los derechos humanos.• En México se ha planteado una especie de disyuntiva queafirmaría que hay una oposición entre derechos y seguridado que se debería jerarquizar momentosen los que el “derecho a la seguridad”debe ponderarse por encima delos derechos individuales de las personas.El recrudecimiento de la luchamilitar frente al narcotráfico prioriza lasdetenciones por medio del uso de armasde fuego, sin tomar necesariamenteen cuenta las lesiones y consecuenciaspara la población civil no involucradade manera directa en el conflicto.• La polémica sobre a cuál nivel depolicía se le debe dar prioridad (municipal,estatal, incluso la discusión sobrela creación de una policía nacional) haimpedido avanzar en reformas policialesde fondo.• Las autoridades gubernamentales nohan enviado un mensaje claro sobrecuáles deben ser los límites que debentener los cuerpos de policía y las fuerzasarmadas en el cumplimiento de funcionesde seguridad. A pesar de que loslímites están definidos por las distintaslegislaciones, no se está dejando claroque se va a sancionar a los policías quelos traspasen.• Las decisiones y actuaciones en materiade seguridad se circunscribencasi exclusivamente a lo reactivo y sehace énfasis en la idea de “mano dura”,pudiéndose resolver problemas puntuales,pero sin apreciarse resultadostangibles en la baja de los índices decriminalidad o en la calidad de vida delas comunidades.• Los gobiernos estatales y municipalesestán dedicando cada vez más atención19

INSTRUMENTO PEDAGÓGICO PARA LA REFORMA POLICIAL DEMOCRÁTICA EN MÉXICOy recursos a los “macrodelitos”, como el narcotráfico, y estándemostrando menos interés en los problemas de la comunidady en la manera como la policía se relaciona con ella.Si no podemos eliminar al Ejército, por lo menos vayámosloreduciendo, hacen falta policías pero policías nomilitarizados. Si ha de haber una reconversión que sea concriterios civiles y con actores civiles.Miguel Sarre. Profesor–investigador del InstitutoTecnológico Autónomo de México.• En lo que respecta a la expansión del rol o de la función delos militares, el código de conducta para funcionarios encargadosde hacer cumplir la ley estableceque se debe considerar a ese militarcomo “funcionario encargado de hacercumplir la ley”, con todos los efectoslegales que eso trae aparejado. Portanto, esos militares deben pasar unproceso de reconversión profesionalque los capacite y habilite para desempeñarmisiones que no son de supropia naturaleza.Propuestas de implementación• Las autoridades políticas deben asumir la responsabilidadde mejorar las condiciones de la actuación de la policía ycomprometerse con la coordinación directa de las institucionesde seguridad. Deben ofrecer lineamientos claros yorientar sobre los estándares internos de la institución y almismo tiempo controlar el despliegue de la fuerza, en especialen las zonas más vulnerables.• Los actores políticos, en particular los designados porelección popular, deben asumir el liderazgo frente a la construcciónde políticas públicas de seguridad que sean democráticasy civiles. Esto quiere decir que asuman el centrodel tema de la seguridad dentro del ámbito de la políticapública y no desde la simple estrategia policial y militar.• Debe aceptarse que la reforma policial, además de técnica,es en lo fundamental política, por lo que se necesita identificarsi existen realmente las voluntades y las condiciones paraimplementarla.En los casos donde no exista una alternativa ala intervención de las fuerzas armadas debenconsiderarse dos aspectos fundamentales:• La declaración del estado de excepción en las partes delterritorio nacional donde sea necesario empeñar o comprometerdirectamente a las fuerzas armadas, para que el Estadorecupere el área y ejerza de manera efectiva la soberaníanacional.20

Reflexión finalINSTRUMENTO PEDAGÓGICO PARA LA REFORMA POLICIAL DEMOCRÁTICA EN MÉXICOEste instrumento pedagógico se realizó contemplando losejes de las reformas policiales en diferentes países y ciudadesdel mundo, así como los avances y retos que existen enMéxico en la actualidad. Los desafíos planteados en cadauno de los temas son de gran complejidad, por lo que serequieren reestructuraciones profundas que contemplen lacreación y reformulación de marcos teóricos y operativos,así como objetivos específicos realizables y una planeacióntécnica y temporal.De igual manera, se requiere voluntad política por parte delas instituciones de seguridad y la participación de la ciudadaníapara consolidar un modelo en donde la convivencia,la transparencia, el respeto a los derechos humanos yla continuidad de políticas exitosas sean la regla y no laexcepción.En este sentido, se espera que el documento presentadopermita a tomadores de decisiones, líderes de organizacionesciviles y sociedad, aproximarse a las pautas y premisasbásicas para el desarrollo de una reforma policial democrática.Por último, se agradece al grupo convocante de la ConferenciaInternacional “Reforma Policial Democrática: experienciasy desafíos para la gobernabilidad” y a los conferencistaspor sus valiosas aportaciones, que sirvieroncomo insumos para la realización de este instrumento.21