WYTYCZNE DOTYCZĄCE UDANEGO PARTNERSTWA PUBLICZNO – PRYWATNEGO

KOMISJA EUROPEJSKA 

DYREKTORIAT GENERALNY 

POLITYKA REGIONALNA 

WYTYCZNE DOTYCZĄCE UDANEGO PARTNERSTWA 

PUBLICZNO – PRYWATNEGO 

STYCZEŃ 2003 

Zrzeczenie się: Niniejsze wytyczne zostały opracowane przez służby Komisji Europejskiej. 

Powstały w wyniku niezależnego przeglądu i niekoniecznie odzwierciedlają poglądy i opinie 

Komisji Europejskiej jako całości. Nie stanowią też próby określania bieżącej czy przyszłej 

polityki.

Wytyczne dotyczące udanego partnerstwa publiczno - prywatnego 

KOMISJA EUROPEJSKA 

DYREKTORIAT GENERALNY 

POLITYKA REGIONALNA 

Bruksela, luty 2003 r. 

Wstęp 

W ostatnich latach odnotowano natężenie współpracy między sektorami prywatnymi i 

publicznymi w zakresie rozwoju i funkcjonowania infrastruktury w odniesieniu do wielu 

rodzajów działalności gospodarczej. Takie uzgodnienia partnerstwa publiczno - prywatnego 

(PPP) podyktowane były ograniczeniami publicznych środków finansowych na pokrycie 

potrzeb inwestycyjnych oraz wysiłkami na rzecz poprawy jakości i efektywności usług 

publicznych. 

Historia PPP w niektórych Państwach Członkowskich UE jest długa, podczas gdy w innych 

ich rozwój nastąpił dopiero niedawno. PPP nadano istotne znaczenie w różnych państwach 

przeżywających proces znacznego wzrostu gospodarczego. 

Starania krajów przystępujących mające na celu reformę i poprawę infrastruktury i usług 

mogłyby potencjalnie odnieść korzyść z podejścia PPP. Jest to szczególnie słuszne, biorąc pod 

uwagę ogromne zapotrzebowanie na finansowanie związane z dostosowaniem tych 

infrastruktur do norm. Komisja określiła cztery zasadnicze zadania dla sektora prywatnego w 

systemach PPP: 

• zapewnienie dodatkowego kapitału; 

• zapewnienie alternatywnych umiejętności w zakresie zarządzania i wdrażania; 

• zapewnienie wartości dodanej konsumentowi i ogółowi społeczeństwa; 

• zapewnienie lepszego określenia potrzeb i optymalnego wykorzystania zasobów. 

Jednakże podczas, gdy PPP przedstawia szereg zalet, należy pamiętać, że systemy te wiążą się 

również z projektowaniem, wdrażaniem i zarządzaniem. W żadnym wypadku nie można 

powiedzieć o nich, że stanowią jedyną lub lepszą alternatywę i należy je uwzględniać tylko w 

sytuacji, gdy można wykazać, iż ich zastosowanie będzie skutkowało wartością dodaną w 

zestawieniu z innymi podejściami, w przypadku istnienia skutecznej struktury wdrażania oraz 

jeżeli w ramach takiego partnerstwa wszystkie strony mogą osiągnąć swoje cele. 

PPP są przedmiotem szczególnego zainteresowania służb Komisji Europejskiej, w ramach 

przyznawanych przez nią dotacji, zarówno w kontekście Funduszy Spójności i 

Strukturalnych, jak również ISPA. Wykorzystanie dotacji do celów PPP nakłada ograniczenia 

w odniesieniu do projektów, w zakresie nadrzędnego wymogu Komisji związanego z ochroną 

interesu publicznego. 

2 

Wersja 1


W celu skorzystania z zalet PPP, wszyscy potencjalni uczestnicy muszą podnieść poziom 

swojej wiedzy na temat różnych podejść i optymalnych sposobów tworzenia takich 

uzgodnień. W tym celu, DG ds. polityki regionalnej rozpoczęła w ramach Komisji proces 

szerokich konsultacji, z udziałem jednostek i grup zadaniowych EBI, EBOiR, PPP z Państw 

Członkowskich i krajów kandydujących. Komisja dokonała próby zebrania poglądów 

wszystkich stron i będzie nadal wykorzystywała swoje doświadczenie i umiejętności w 

dalszym wspieraniu wiedzy oraz w rozwoju PPP. Proces ten dostarczył cennych informacji 

dotyczących mocnych i słabych stron PPP, a co ważniejsze, informacje dotyczące sposobu 

zintegrowania finansowania dotacyjnego, przy jednoczesnym poszanowaniu wymogów 

prawodawstwa UE i krajowego. 

Niniejsze wytyczne mają posłużyć jako praktyczny instrument dla osób stosujących PPP w 

praktyce sektora publicznego, którzy stoją przed szansą stworzenia systemu PPP oraz 

integrowania finansowania dotacyjnego. Celem niniejszych wytycznych nie jest 

przedstawienie pełnej metodologii czy określenie bieżącej albo przyszłej polityki. Należy je 

traktować jako wskazówkę w zakresie określenia i rozwinięcia kluczowych kwestii mających 

wpływ na rozwój udanych systemów PPP. 

W tym celu, niniejsze wytyczne koncentrują się na czterech kluczowych kwestiach: 

• zapewnieniu otwartego dostępu do rynku i uczciwej konkurencji; 

• ochronie interesu publicznego i maksymalizacji wartości dodanej; 

• określeniu optymalnego poziomu finansowania dotacyjnego, zarówno w celu realizacji 

wykonalnego i trwałego projektu, jak i dla zapobieżenia wszelkim możliwościom 

nieprzewidzianych zysków z dotacji; 

• ocenie najbardziej efektywnego rodzaju PPP dla danego projektu. 

Służby Komisji Europejskiej dostrzegają zmieniający się charakter koncepcji PPP jak również 

potrzebę dalszej debaty, a przede wszystkim potrzebę rozwoju wiedzy i zdolności wdrożenia. 

Niniejsze wytyczne mogłyby mieć pozytywny wkład do tego procesu. Mam nadzieję, że 

wytyczne te wspomogą funkcjonariuszy publicznych, instytucje finansowe i sektor prywatny 

w naszych wspólnych wysiłkach na rzecz lepszego wykonania środków ISPA jak również 

tych, które mają być wykonane w niedalekiej przyszłości w ramach Funduszy Spójności i 

Strukturalnych. 

Guy Crauser 

Dyrektor Generalny 

DG ds. Polityki Regionalnej 

3 

Wersja 1


Wstęp 

Streszczenie 

1. W ostatnich latach odnotowano natężenie współpracy między sektorami prywatnymi i 

publicznymi w zakresie rozwoju i funkcjonowania infrastruktury środowiska i 

transportu. W europejskich Państwach Członkowskich stanowi to bezpośredni wynik 

wysiłków na rzecz poprawy jakości i efektywności usług publicznych, 

niewystarczających zasobów finansowych sektora publicznego na pokrycie potrzeb 

inwestycyjnych, wraz z ograniczeniami w zakresie wydatkowania, oraz zamiaru 

osiągnięcia efektywności sektora prywatnego. 

2. Długie doświadczenie w zakresie prywatnego udziału w sektorze drogowym i 

gospodarki wodnej oraz istnieje rosnące poparcie dla wykorzystania uzgodnień 

partnerstwa publiczno - prywatnego jako dodatkowych instrumentów, które wraz z 

innymi mogą zaspokoić potrzeby w zakresie infrastruktury oraz usług w wielu 

sektorach, począwszy od usług związanych ze środowiskiem po świadczenia zdrowotne 

lub kształcenie. 

3. PPP przedstawiają wiele uznanych zalet, które można wykorzystać w sektorze 

publicznym. Obejmują one możliwość zwiększenia dodatkowego finansowania w 

obliczu ograniczeń budżetowych, jak najlepszego wykorzystania skuteczności sektora 

prywatnego w zakresie ograniczenia kosztów i poprawy jakości z korzyścią dla 

społeczeństwa, oraz możliwość zwiększenia tempa rozwoju infrastrukturalnego. 

4. Pozytywne cechy uzgodnień PPP w rozwijającej się infrastrukturze wydają się być 

szczególnie atrakcyjne dla krajów kandydujących Europy Środkowej, ze względu na 

ogromne zapotrzebowanie na finansowanie, równie duże niedobory środków 

finansowych, zapotrzebowanie na efektywne usługi publiczne oraz ze względu na 

rosnące tendencje w zakresie stabilności i prywatyzacji rynku, stwarzające korzystne 

warunki dla inwestycji prywatnych. 

5. Uzgodnienia PPP przybierają różne formy, a ich nieustannie zmieniającą się koncepcję 

trzeba dostosować do indywidualnych potrzeb oraz do właściwości każdego projektu i 

partnerów biorących udział w takim projekcie. Pomyślne funkcjonowanie PPP wymaga 

skutecznych ram legislacyjnych i kontrolnych, a każdy z partnerów musi uznawać cele i 

potrzeby innych. Komisja Europejska uznała znaczenie PPP oraz potrzebę skutecznych 

ram legislacyjnych, w celu zapewnienia stosowania reguł i zasad Traktatu. Z tej 

przyczyny, Komisja ostatnio skierowała do Rady Rynku Wewnętrznego 1 deklarację, 

zgodną z wnioskami dotyczącymi zmiany przepisów w zakresie zamówień publicznych 

i Komunikatu wyjaśniającego w sprawie koncesji 22 . Niniejsze wytyczne zostały 

opracowane w celu scalenia tych istotnych dokumentów i w pełni się na nich opierają. 

6. Podczas gdy korzyści z partnerstwa z sektorem prywatnym są jasne, takich związków nie 

należy postrzegać jako jedynego sposobu działania, są one istotnie związane z 

projektowaniem, wdrażaniem i funkcjonowaniem. Dostępnych jest wiele alternatywnych 

źródeł finansowania, łącznie z uzgodnieniami instytucjonalnymi typu „publiczny - 

publicznemu”, których nie należy lekceważyć w nadziei, że to PPP stanowią cudowne 

1 

COM(2000)275, wersja ostateczna. 

2 

JOCE C/121 z dnia 29 kwietnia 2000 r. 

4 

Wersja 1


rozwiązanie. Zatem PPP powinno być uważnie oceniane w kontekście projektu, korzyści 

społecznych i odpowiednich zysków, które można osiągnąć zgodnie z różnymi 

podejściami. Zwłaszcza uwarunkowania krajowe, poszczególne sytuacje 

makroekonomiczne i ramy polityki lokalnej muszą również dopuszczać i ułatwiać 

funkcjonowanie PPP. 

7. Komisja Europejska jest zainteresowana wspieraniem i rozwojem PPP w ramach 

dotacji, których udziela. Komisja Europejska wyraziła swoją gotowość do pomocy w 

zakresie rozwoju i wdrożenia projektów PPP oraz wykorzystania finansowania 

dotacyjnego, w celu umocnienia takich uzgodnień. Jednakże, wykorzystanie dotacji 

nałoży na projekty uwarunkowania, w szczególności w zakresie celów Komisji w 

odniesieniu do finansowania, ograniczeń i nadrzędnego wymogu związanego z ochroną 

interesu publicznego. 

8. Niniejsze wytyczne mają za zadanie pomóc twórcy projektu w dopasowaniu celów 

sektorów publicznego i prywatnego. 

9. Niniejsze wytyczne mają na celu skierowanie kwestii rozwijania udanych projektów 

PPP w krajach kandydujących, na ogólny poziom i ze szczególnym odniesieniem do 

finansowania dotacyjnego na rzecz projektów w zakresie infrastruktury w dziedzinie 

ochrony środowiska i transportu. Stanowią one krótkie wprowadzenie do koncepcji 

PPP, omawiają kluczowe kwestie i stanowią wskazówki robocze w zakresie rozwoju 

PPP. Przede wszystkim, usiłują one zapełnić dostrzegalną lukę w naszej wiedzy na 

temat praktycznej strony wdrażania PPP w krajach kandydujących. 

Zakres i Cel Wytycznych 

10. Celem niniejszych wytycznych nie jest dostarczenie szczegółowych wskazówek w 

zakresie opracowywania projektów, ich oceny i wdrożenia. Koncentrują się one raczej 

na kilku kwestiach krytycznych, mających wpływ na udaną integrację dotacji 

publicznych, prywatnych środków finansowych, pożyczek w ramach Instrumentów dla 

Przemysłu (IFI) (takich jak EBI lub EBOiR) oraz finansowania przez Komisję 

Europejską. Dokonano odniesienia do szeregu technik analitycznych, które są dobrze 

znane i udokumentowane. Ich przedstawienie nie ma na celu wspierania 

znormalizowanej metodologii, lecz raczej stanowi próbę zaznaczenia dziedzin, którym 

należy poświęcić szczególną uwagę i poddać ocenie. Celem wytycznych nie jest 

dostarczenie wyczerpującego wykazu struktur PPP ani przedstawienie jakichkolwiek 

struktur popieranych przez Komisję. 

11. Wytyczne składają się z pięciu tematycznych części, które dotyczą odpowiednio: 

• struktur PPP, ich odpowiedniości i czynników gwarantujących powodzenie 

• struktur prawnych i regulacyjnych 

• finansowych i gospodarczych następstw PPP 

• integracji finansowania dotacyjnego z celami PPP 

• koncepcji, planowania i wdrożenia PPP 

12. Część pierwsza „Alternatywne struktury PPP” przedstawia cztery obszerne kategorie 

struktur PPP, przy czym każda z nich uwzględnia większy stopień zaangażowania 

sektora prywatnego. Podkreśla się, że pomimo powszechnego uznania PPP za 

5 

Wersja 1


efektywną alternatywę mobilizacji i wykorzystania zasobów finansowych oraz 

wykorzystania efektywności sektora prywatnego, PPP pozostaje zmieniającą się 

koncepcją i nie stanowi ona jedynego czy preferowanego rozwiązania w odniesieniu do 

finansowania projektów. Istotnie, debata nad terminologią w zakresie definicji kategorii 

PPP odzwierciedla ewolucję koncepcji PPP oraz zmiany w systemach regulacyjnych w 

zakresie definiowania PPP w Państwach Członkowskich. Wynika to z faktu, że te PPP 

muszą zostać w sposób rozważny dopasowane do właściwości konkretnego projektu. 

Zapewnienie korzyści z PPP wymaga uznania odpowiednich mocnych i słabych stron 

każdego rodzaju struktury oraz dążeń i celów każdej ze stron. Szczególne znaczenie ma 

rola sektora publicznego, który może przekształcić się z usługodawcy w nadzorującego 

umowy o świadczenie usług. 

13. Część druga „Struktury prawne i regulacyjne” określa uwarunkowania prawne 

projektów PPP. Znaczenie efektywnych struktur prawnych jest podkreślane wraz z 

faktem, że wdrażanie PPP może wymagać25 

14. przeglądu obowiązujących przepisów prawnych, w celu zapewnienia wzajemnej 

zgodności. PPP będą funkcjonowały w złożonym stanie prawnym, charakteryzującym 

się wzajemnym oddziaływaniem dorobku wspólnotowego UE, krajowych, 

regionalnych i samorządowych przepisów prawnych, szczegółowej dokumentacji 

umownej projektu, a co ważniejsze, szczególnych regulacji w zakresie zamówień 

publicznych. Sytuacja prawna w wielu krajach kandydujących nieustannie zmienia 

się, czyniąc z dokładnego sprawdzenia stanu prawnego bezwzględny wymóg. 

14. Część trzecia „Finansowe i gospodarcze następstwa PPP” omawia kwestię zarządzania 

ryzykiem i jego finansowego wpływu na projekt. Uwzględniając fakt, że sektor 

publiczny odpowiedzialny jest przede wszystkim za zapewnienie wartości pieniądza dla 

społeczeństwa, przedstawiono kilka technik i uwag w odniesieniu do określania i 

szacowania wartości. Finansowanie dotacyjne uznaje się za przydatny instrument w 

finansowaniu projektu, lecz wiążący się z pewnym ryzykiem. Dotacje należy rozważnie 

dostosować do faktycznych potrzeb projektu i beneficjenta, w celu zminimalizowania 

wszelkich negatywnych skutków, zapewnienia wykonalności projektu oraz wartości 

pieniądza. 

15. Część czwarta „Integracja finansowania dotacyjnego z właściwościami PPP” zawiera 

omówienie odpowiednich mocnych i słabych stron finansowania dotacyjnego oraz 

oferowanych możliwości. Możliwość wykorzystania dotacji w PPP zależy od 

możliwości spełnienia związanych z nimi uwarunkowań oraz możliwości zapewnienia 

dostatecznych gwarancji ochrony celów strony przekazującej dotacje. Sekcja ta będzie 

także obejmowała szczególną dyskusję na temat integrowania dotacji Komisji 

Europejskiej na rzecz PPP. 

16. Część piąta „Koncepcja, planowanie i wdrażanie PPP” zawiera rozważania dotyczące 

cyklu projektowania PPP, ukierunkowane na szczegółową dyskusję w zakresie 

napotkanych kwestii i możliwych rozwiązań. Nie dąży ona do udzielania 

szczegółowych wskazówek, lecz raczej koncentruje się na kluczowych kwestiach, które 

mogą wpływać na skuteczny projekt i jego wdrożenie. Kwestie te są odrębnie 

rozpatrywane poniżej. 

Kluczowe kwestie dotyczące PPP 

6 

Wersja 1


17. Podczas opracowywania wytycznych określono szereg kluczowych kwestii, mających 

wpływ na opracowanie projektów i ich wdrożenie. Dotyczą one zasadniczo właściwości 

finansowania dotacyjnego oraz w szczególności współpracy z Komisją Europejską. Ich 

uznanie i integracja we wczesnym etapie ma na celu zarówno ułatwienie przyjęcia 

projektu przez Komisję jak i bardziej skuteczne wdrożenie. 

18. Zapewnienie otwartego dostępu do rynku i konkurencji. Kluczowy wymóg 

finansowania przez Komisję, a nawet wymóg części dorobku wspólnotowego określa, 

że PPP nie mogą negatywnie wpływać na funkcjonowanie otwartych rynków ani na 

jasne i przejrzyste zasady tych rynków. Kwestia ta ma szczególne znaczenie w 

odniesieniu do procedur przetargowych i procedur doboru partnerów z sektora 

prywatnego, z określeniem wykorzystania dotacji i ustanowieniem przepisów 

dotyczących odnawiania kontraktów (ze szczególnym odniesieniem do czasu trwania 

umów koncesyjnych). Pomimo, że należy zwrócić uwagę na zapewnienie, aby strony 

prywatne były w stanie zrealizować zwroty finansowe, przez zagwarantowanie 

dostatecznej możliwości generowania przychodów, musi to być połączone z troską o 

zapobieżenie tworzeniu niekonkurencyjnych lub zamkniętych rynków. Szczególny 

nacisk kładzie się na planowany czas trwania umów koncesyjnych, ale procedury 

udzielania zamówień publicznych muszą także uwzględniać obowiązujące dyrektywy, a 

przede wszystkim – zasady i reguły Traktatu określające potrzebę otwartej i uczciwej 

konkurencji, przejrzystości i proporcjonalności. 

19. Chronienie interesu publicznego. Celem Komisji Europejskiej przy rozwijaniu 

mechanizmów kontroli jest przede wszystkim ochrona interesu publicznego. Przejawia 

się ona w wielu formach i będzie miała wpływ na opracowywanie projektów, ich zakres 

i wdrożenie. Dotacje Komisji będą uwarunkowane przede wszystkim przyjęciem norm 

europejskich, norm jakości i wykonania, wraz z systemami efektywnego monitorowania 

i zarządzania lokalnych partnerów sektora publicznego. Na etapie składania ofert, ich 

oceny oraz zawierania umów uzyska się także pewien stopień dodatkowej pewności, w 

tym, jeżeli będzie to wymagane, możliwość ponownego negocjowania dotacji 

szczególnie uzależnionej od trwałej lokalnej zdolności wdrażania. Jednakże, ważną rolę 

odgrywało będzie samo społeczeństwo i dlatego popierane będzie tworzenie się 

niezależnych grup konsumentów i stowarzyszeń, pełniących funkcję „stróżów”. 

20. Zapewnienie pełnej zgodności między uzgodnieniami PPP a regułami pomocy państwa. 

Finansowanie dotacyjne musi odpowiadać faktycznemu zapotrzebowaniu na dotacje. W 

szczególności należy zadbać, aby dotacje nie prowadziły do nieuczciwego wsparcia w 

budowie lub funkcjonowaniu, stanowiącego tym samym, zgodnie z wykładnią UE, 

niedopuszczalną pomoc państwa. 

Określenie właściwego poziomu dotacji. Uzasadnioną troską Komisji Europejskiej jest 

zapewnienie, aby udzielane przez nią dotacje ściśle odpowiadały faktycznym 

potrzebom. Celem nie jest wyłącznie zapewnienie efektywności finansowej, lecz także 

maksymalne wykorzystanie ograniczonych środków finansowych. Kolejną sprawą jest 

osiągnięcie efektywnej równowagi między zamiarem ułatwienia realizacji projektu a 

korzyścią publiczną, celem ograniczenia możliwości osiągnięcia przez sektor prywatny 

nienależnych zysków z dotacji. Wymaga to rozważnego obliczenia rzeczywistych 

wymagań finansowych projektu, aby zapewnić jego wykonalność. Należy także zwrócić 

uwagę na zapobieżenie możliwości, aby dotacje stanowiły niezgodną ze wspólnym 

rynkiem pomoc państwa. 

7 

Wersja 1


22. Wybór najodpowiedniejszego rodzaju PPP. Uzgodnienia PPP nie powinny być 

zawierane wyłącznie w celu podjęcia projektu PPP. Konieczne jest przeprowadzenie 

szczegółowego przeglądu kosztów i korzyści z zaangażowania sektora prywatnego w 

odniesieniu do alternatyw publicznych, w celu zapewnienia, aby PPP zwiększyło 

korzyści publiczne. Stopień zaangażowania sektora prywatnego musi zostać w 

rozważny sposób dopasowany do celów i potrzeb projektu oraz społeczeństwa. 

Trafność, koszt oraz zdolność efektywnego wdrożenia i zarządzania powinny być 

najważniejszymi czynnikami w wyborze struktury PPP. 

23. Powodzenie i czynniki ograniczające. Właściwości projektów, partnerzy oraz 

uzgodnienia dotyczące wdrożenia będą stwarzały szereg ograniczeń. Muszą one być 

całkowicie uznane i zintegrowane. PPP musi być postrzegane jako aktywne 

partnerstwo, wymagające od każdej ze stron pewnej elastyczności. Jednakże, zakres 

elastyczności musi również zostać wyraźnie określony w celu zapewnienia, aby granice 

projektu były wyraźnie wyznaczone. Zarządzanie dotacjami publicznymi nakłada 

przejrzyste zasady dotyczące sposobu wyboru partnerów z sektora prywatnego, 

sposobów wykorzystania finansowania oraz korzyści z projektu, na jakie mogą liczyć 

strony, wraz z wymogami w zakresie wdrożenia i jakości. Komisja Europejska może 

jednakże odegrać znaczącą rolę we wspomaganiu publicznych beneficjentów w 

ochronie interesów obywateli. 

24. Harmonogram. Pomyślność projektu PPP wymaga zebrania się stron na jego wczesnym 

etapie. Jest to szczególne istotne dla Komisji Europejskiej, która ze względu na 

konieczność rozważnego uzasadnienia wykorzystania swoich dotacji, musi 

przeprowadzać uważną analizę proponowanych uzgodnień PPP, aby zapewnić 

osiągnięcie ich celów. Zaangażowanie Komisji na wczesnym etapie oraz rozdzielenie 

funkcji jest zatem decydujące i pożądane w przypadku, gdy przewidywane jest 

udzielenie dotacji. Gdy harmonogram ma niezwykle istotne znaczenie w odniesieniu do 

przyznania kompetencji, można rozważyć cztery sytuacje, mianowicie: sytuację, w 

której PPP już istnieje, przypadek, gdy PPP jest przedmiotem negocjacji, lecz jego 

ostateczne ustanowienie uzależnione jest od dotacji, sytuację, w której Komisja udziela 

dotacji i PPP zawiązuje się, i ostatecznie, kiedy powstanie PPP jest pożądane bez 

względu na dotację. W każdej z tych sytuacji istnieje możliwość dotacji ze strony 

Komisji, lecz konieczne jest spełnienie niektórych warunków wstępnych, w celu 

spełnienia jej wymagań. 

25. Uznanie celów finansowania dotacyjnego Komisji Europejskiej i jak najlepsze 

wykorzystanie finansowania dotacyjnego. Finansowanie dotacyjne, pomimo swojej 

atrakcyjności, niesie ze sobą szereg ograniczeń. Dotacje mają szczególne cele związane 

z finansowaniem, oraz podlegają uwarunkowaniom i ograniczeniom. Projekt oraz jego 

różni partnerzy muszą być w stanie skutecznie je ze sobą połączyć oraz zaakceptować i 

ponieść ich konsekwencje. 

26. Przyszłe wymogi. PPP stanowią koncepcję rozwijającą się i w niektórych przypadkach 

wymagały istotnej reformy systemów prawnych i finansowych w Państwach 

Członkowskich, aby umożliwić ich zastosowanie. Można spodziewać się, że kraje 

kandydujące napotkają na podobne trudności w opracowywaniu przyszłych 

efektywnych ram, w których PPP mogą funkcjonować. Wymaga to podjęcia 

ewentualnych działań, zmierzających do określenia roli sektora publicznego, budowania 

8 

Wersja 1


zdolności instytucjonalnej na wszystkich szczeblach, włącznie z przydzieleniem do 

wyspecjalizowanych jednostek PPP wykwalifikowanych i zmotywowanych 

pracowników, ograniczenia ryzyka rynkowego przez zastosowanie strategicznych 

podejść nastawionych na użytkownika oraz opracowania mechanizmów ułatwiających 

inwestycje sektora prywatnego. Ponadto, konieczna jest również integracja 

„społeczeństwa ponoszącego koszty”, czyli konsumenta i przyznania mu prawa 

wywierania wpływu na projekt i funkcjonowanie PPP. Taki „oddolny” wpływ ma 

niezwykle istotne znaczenie dla trwałości podejścia PPP i będzie wymagał koordynacji 

z organizacjami pozarządowymi, stowarzyszeniami konsumentów i społeczeństwem. 

27. Celem niniejszych wytycznych jest zwrócenie uwagi na niektóre istotne kwestie, które 

należy rozważyć i omówić. Wytyczne zostaną uzupełnione wewnątrzkrajowymi 

seminariami upowszechniającymi i dalszymi działaniami na rzecz umocnienia 

zdolności wdrożenia. 

28. Ostateczna odpowiedzialność w odniesieniu do decyzji dotyczących 

wykorzystania PPP albo innych środków finansowania spoczywa na 

odpowiednich władzach krajów kandydujących i Państw 

Członkowskich. 

9 

Wersja 1


29. INDEKS 

CZĘŚĆ 1 Alternatywne Podejścia PPP 15 

1 Wstęp 15 

2 Dlaczego PPP 16 

3 Struktury PPP 20 

3.1 Możliwości zaangażowania sektora prywatnego w projekty 

tradycyjnie realizowane w oparciu o zamówienia publiczne 

22 

3.1.1 Umowy o świadczenie usług 24 

3.1.2 Umowy o obsługę i zarządzanie 24 

3.1.3 Leasing 24 

3.2 Opracowanie zintegrowanego projektu i możliwości obsługi 25 

3.3 Opracowanie projektu partnerstwa i możliwości inwestycyjne 27 

3.3.1 Koncesje 29 

3.3.2 Zbycie aktywów prywatnych 29 

4 Odpowiedniość i efektywność alternatywnych struktur PPP 31 

4.1 Odpowiedniość w odniesieniu do projektów w zakresie transportu 31 

DBFO 33 

4.2 Odpowiedniość w odniesieniu do projektów w zakresie gospodarki 

wodnej 

36 

4.3 Odpowiedniość w odniesieniu do projektów w zakresie usuwania 

odpadów 

36 

5 Wymogi dotyczące partnerów PPP 38 

6 Osiąganie udanego partnerstwa 43 

CZĘŚĆ 2 Struktury prawne i regulacyjne 45 

1 Wstęp 45 

2 Hierarchia prawna 46 

3 Kwestie krajowych regulacji i prawodawstwa 47 

4 Kwestie umowne dotyczące projektów 49 

5 Wyłanianie prywatnego wykonawcy 52 

5.1 Wybór procedury udzielania zamówienia publicznego 53 

5.1.1 Faza przed przystąpieniem 54 

5.1.2 Faza po przystąpieniu 56 

6 Struktury instytucjonalne 60 

CZĘŚĆ 3 Finansowe i gospodarcze następstwa PPP 63 

1 Wstęp 63 

2 Następstwa finansowe ryzyka 63 

2.1 Ryzyko związane z dochodem 64 

2.2 Wybór partnera z sektora prywatnego 65 

2.3 Ryzyko związane z pracami budowlanymi 65 

2.4 Ryzyko walutowe 66 

2.5 Ryzyko regulacyjne / umowne 66 

2.6 Ryzyko polityczne 67 

2.7 Ryzyko środowiskowe / archeologiczne 67 

10 

Wersja 1


2.8 Ryzyko ukrytych wad 67 

2.9 Ryzyko związane ze społeczną akceptacją 67 

2.10 Ryzyko utraty trwałości 68 

2.11 Ukryty protekcjonizm 68 

3 Zapewnienie wartości w stosunku do zaangażowanych pieniędzy w 

PPP 

69 

3.1 Czynniki określające wartości w stosunku do zaangażowanych 

pieniędzy 

69 

3.2 Oszacowanie potencjału wartości w stosunku do zaangażowanych 

pieniędzy 

70 

3.3 Wskaźniki do ostatecznego oszacowania wartości w stosunku do 

zaangażowanych pieniędzy 

71 

3.3.1 Projekty bez standingu finansowego 71 

3.3.2 Umowy koncesyjne z dotacjami publicznymi 71 

3.3.3 Projekty, w których sektor publiczny jest głównym 

udziałowcem finansowym 

71 

3.4 Elementy oszacowania wartości w stosunku do zaangażowanych 

pieniędzy 

72 

3.4.1 Wskaźniki wymagane do zestawienia pieniężnego 72 

3.4.2 Finansowa ocena porównawcza 72 

3.4.3 Najlepsza dostępna alternatywa 74 

3.4.4 Wskaźniki i porównanie 74 

3.5 Wskaźniki wymagane do celów zestawienia niepieniężnego 74 

3.6 Wyniki oszacowania wartości w stosunku do zaangażowanych 

pieniędzy 

75 

4 Optymalizacja udziału dotacji 75 

CZĘŚĆ 4 Integracja finansowania dotacyjnego i właściwości PPP 80 

1 Wstęp 80 

2 Uzasadnienie finansowania dotacyjnego 80 

2.1 Określenie formy pomocy dotacyjnej 82 

3 Uwarunkowania finansowania przez Komisję 83 

3.1 Zarządzanie w zakresie powiązań między Komisją a PPP 85 

3.1.1 Tradycyjne zamówienia sektora publicznego 88 

3.1.2 Projekty BOT 88 

3.1.3 Porozumienia DBFO i porozumienia koncesyjne 90 

4 Czas trwania koncesji 91 

CZĘŚĆ 5 Koncepcja PPP, planowanie i wdrożenie 94 

1 Wstęp 94 

11 

Wersja 1


2 Uwarunkowania praktyczne 95 

Cykl projektu PPP 97 

3 Wykonalność PPP – określenie 99 

3.1 Przeszkody i ograniczenia 100 

3.2 Zainteresowanie sektora prywatnego 101 

3.3 PPP - najlepsze wyjście 101 

4 Wybór właściwej struktury PPP - ocena projektu 102 

4.1 Ocena potrzeb 102 

4.2 Rozmieszczenie ryzyka 102 

4.3 Elementy świadczenia usług, jakie należy uwzględnić w 

partnerstwie publiczno - prywatnym 

103 

4.4 Uszczegółowienie budżetu 104 

4.5 Spodziewane podstawowe warunki partnerstwa 105 

5 Projekt i porozumienie PPP 105 

5.1 Ukończenie opracowania projektu 105 

5.1.1 Projekt techniczny 105 

5.1.2 Projekt finansowy 106 

5.1.3 Ocena społeczno - gospodarcza 114 

5.2 Opracowywanie formularza umowy 114 

5.3 Wybór i projekt procesu udzielania zamówienia publicznego 115 

6 Warunki wdrożenia 116 

6.1 Zarządzanie umową 116 

6.1.1 Zarządzanie realizacją 117 

6.1.2 Zasady umowy i zarządzanie realizacją 118 

6.1.3 Porozumienie dotyczące projektu 119 

6.1.4 Zarządzanie w zakresie stosunków 120 

6.1.5 Monitorowanie jakości 121 

6.1.6 Procedury rozwiązywania sporów 121 

12 

Wersja 1


CZĘŚĆ 1 

ALTERNATYWNE PODEJŚCIA PPP 

CZĘŚĆ 1 – STRESZCZENIE 

• Uzgodnienia PPP są coraz częściej wykorzystywane oraz są akceptowane jako 

alternatywna i skuteczna metoda mobilizacji dodatkowych zasobów finansowych 

oraz korzyści z efektywności sektora prywatnego 

• PPP nie jest jedyną metodą finansowania i realizacji projektu. Nie stanowi także 

„cudownego” rozwiązania ani złotego środka i należy ją wykorzystywać tylko w 

stosownych przypadkach oraz gdy można wyraźnie wskazać jej zalety i korzyści. 

• Istnieje wiele struktur PPP i należy je wybierać stosownie do rodzaju projektu, 

potrzeb i sektora. Nie ma jednego doskonałego wzoru. 

• Każdy rodzaj PPP wykazuje właściwe dla siebie mocne i słabe strony, które 

należy rozpoznać i zintegrować z projektem 

• Każdy z partnerów PPP ma swoje obowiązki. Sektor publiczny musi zmienić 

swoją rolę z usługodawcy na zarządcę monitorującego prywatnych wykonawców. 

• Zapewnienie i zwiększenie korzyści publicznych z PPP uzależnione będzie w 

dużym stopniu od systemów efektywnego zarządzania i monitorowania 

• Strona ta będzie odpowiedzialna za: 

• Struktury PPP 

• Odpowiedniość alternatywnych struktur 

• Wymagania stron PPP 

• Czynniki powodzenia partnerstwa 

1 WSTĘP 

Podczas gdy założenie, że sektor publiczny 

jest odpowiedzialny za świadczenie 

podstawowych usług pozostaje w wielu 

krajach głęboko zakorzenione, same 

metody organizacji, pozyskiwania i 

świadczenia usług zmieniają się. Stanowi 

to odzwierciedlenie większego 

zapotrzebowania i wskazań dla podjęcia 

przez sektor publiczny współpracy z 

sektorem prywatnym oraz czerpania 

korzyści wynikających z takiego układu. 

Istnieje szeroki wachlarz możliwości 

angażowania sektora prywatnego w 

finansowanie, fizyczne rozwijanie oraz w 

funkcjonowanie projektów w zakresie 

środowiska i transportu, zwyczajowo 

stanowiących domenę sektora publicznego. 

Zgodnie z rysunkiem 1, podejścia 

partnerstwa publiczno - prywatnego (PPP) 

są uszeregowane w poprzek według swojej 

różnorodności. Z jednej strony, sektor 

publiczny pozostaje w pełni 

odpowiedzialny za finansowanie, 

tworzenie, funkcjonowanie i utrzymanie 

aktywów, wraz z odpowiedzialnością za 

oszacowanie wszystkich ewentualnych 

ryzyk. Z drugiej strony, sektor prywatny 

bierze na siebie wszystkie te obowiązki. 

Ogromna większość podejść PPP znajduje 

się w środku widma, a ryzyka i obowiązki 

podzielone są między sektor publiczny a 

jego partnerów prywatnych, stosownie do 

ich słabych i mocnych stron. 

Celem niniejszej sekcji jest przedstawienie 

ogólnego zarysu rodzajów struktur 

finansowania i funkcjonowania PPP, które 

są obecnie wykorzystywane oraz mogłyby 

zostać dostosowane do potrzeb krajów 

kandydujących i wykorzystania 

finansowania przez Komisję do 

13 

Wersja 1


pobudzenia dodatkowych źródeł kapitału, 

które w innym przypadku nie byłyby 

dostępne. To niezwykle istotne zjawisko 

umożliwia tworzenie projektów przy 

mniejszym poziomie wsparcia ze strony 

programów finansowania oraz z 

publicznych zasobów w państwach 

otrzymujących wsparcie. 

Oczyszczalnia ścieków – Polska 

na świadczenie usług oraz 

publiczno -prywatnego partnerstwa 

zasługują na szczegółową analizę, w celu 

oceny potrzeby ustanowienia szczególnych 

przepisów prawnych, umożliwiających 

podmiotom gospodarczym skuteczniejszy 

dostęp do tych uzgodnień oraz w celu 

zapewnienia tym podmiotom praw 

przysługujących im na mocy Traktatu”. 

Nie jest to celem niniejszych wytycznych. 

Sektory wód i ścieków zdobyły bogate 

doświadczenie w zakresie wdrażania projektów 

rodzaju PPP 

2 

DLACZEGO PPP 

Przez wycofanie się z czystego 

finansowania dotacyjnego i projektów 

wspierających, które ograniczają udział 

sektora prywatnego do zwykłych 

porozumień outsourcingu, Komisja może 

wykazać potencjał PPP na rynkach o 

ograniczonym doświadczeniu w zakresie 

partnerstwa. W tym kontekście, Komisja 

Europejska może odegrać znaczącą rolę w 

wykazaniu, że w przypadku wdrożenia 

PPP na odpowiednich warunkach, 

pobudzają one efektywność i zapewniają 

dostęp do nowych kapitałowych środków 

finansowych. Przez ograniczenie 

zapotrzebowania na publiczne inwestycje, 

PPP mogą także pomóc krajom 

kandydującym w szybszym wdrożeniu 

niezbędnych projektów, bez konieczności 

oczekiwania na kolejne cykle budżetu 

rządowego w zakresie finansowania. 

Należy zauważyć, że podczas, gdy 

niniejsze wytyczne dotyczą szczególnej 

sytuacji udzielania finansowania 

dotacyjnego przez Komisję, wiele kwestii 

zaczerpnięto z ogólnego doświadczenia i 

mają one zastosowanie do szeregu 

scenariuszy. Celem niniejszych 

Wytycznych nie jest jednakże przesądzanie 

o dalszej działalności lub inicjatywie 

Komisji w dziedzinie rozwoju PPP lub 

stosowania finansowania dotacyjnego w 

Państwach Członkowskich albo w krajach 

kandydujących. Komisja istotnie 

zauważyła 3 , iż „kwestie dotyczące koncesji 

3 

KOM (2000) 275, wersja ostateczna. 

• Rozwój PPP był częściowo 

podyktowany niedoborem środków 

finansowych w sektorze publicznym 

• PPP dowiodły możliwości 

wykorzystania dodatkowych 

zasobów finansowych i efektywności 

w zakresie funkcjonowania, 

właściwej dla sektora prywatnego 

W ostatnich latach odnotowano natężenie 

współpracy między sektorami prywatnymi 

i publicznymi w zakresie rozwoju i 

funkcjonowania infrastruktury środowiska 

i transportu. W europejskich Państwach 

Członkowskich współpraca ta wynikała 

częściowo z prywatyzacji sektora 

użyteczności publicznej, rozwoju dużych 

międzynarodowych podmiotów sektora 

użyteczności publicznej oraz z ogólnej 

przeglądu sposobu wydatkowania środków 

publicznych, włącznie z ostatnimi 

ograniczeniami wydatków, mającymi na 

celu spełnienie kryteriów Maastricht, 

wymagających zróżnicowania źródeł 

finansowania. 

Pomimo, że wstępne projekty dotyczyły 

często sektora gospodarki wodnej oraz 

drogowego, w tym budowania dróg z 

płatnym przejazdem (przedstawiające 

wyraźnie określone zwroty nakładów 

finansowych), zwiększa się poparcie dla 

uzgodnień PPP, które mogą być 

wykorzystane do spełnienia potrzeb 

infrastrukturalnych i potrzeb w zakresie 

usług, w wielu sektorach. 

14 

Wersja 1


Powodzenie projektów PPP, większa 

dostępność środków finansowych sektora 

prywatnego, zdolnych do przyjęcia 

wyższego ryzyka oraz ogólna tendencja do 

prywatyzacji sektora użyteczności 

publicznej zaowocowały próbami 

wprowadzenia koncepcji PPP do 

gospodarek w fazie transformacji w 

krajach kandydujących Europy Środkowej. 

Opiera się to na istnieniu: 

• Ogromnego zapotrzebowania na 

finansowanie sektorów środowiska 

oraz transportu w celu poprawy 

jakości i rozbudowy sieci, zgodnie z 

wymogami związanymi z 

przystąpieniem oraz z efektywnym 

świadczeniem usług 

• Równie wysokiego deficytu 

finansowego w dostępnych 

publicznych środkach finansowych 

oraz możliwości pokrycia kosztów 

przez instytucje międzynarodowe. 

Wymaga to nie tylko określenia 

dodatkowych źródeł finansowania, 

lecz także zwrócenia uwagi na 

bardziej efektywne wykorzystanie 

publicznych środków finansowych i 

zwiększenie ich oddziaływania. 

Ponadto, występuje coraz większe 

zrozumienie, że współpraca z sektorem 

prywatnym w projektach PPP może 

przynieść wiele korzyści, włącznie z: 

• Przyspieszeniem zapewnienia 

infrastruktury - PPP często 

umożliwiają sektorowi publicznemu 

konwersję zadatkowanych wydatków 

kapitałowych na ciągłe płatności za 

świadczone usługi. Umożliwia to 

realizację projektów w sytuacji 

ograniczonej dostępności kapitału 

publicznego (przez ograniczenie 

wydatków publicznych albo wskutek 

rocznych cyklów budżetowych), 

zwiększając tym samym 

zapotrzebowanie na inwestycje. 

• Szybszym wdrożeniem – obarczenie 

sektora prywatnego 

odpowiedzialnością za projekt i 

budowę, w połączeniu z płatnościami 

związanymi z dostępnością usług, 

stanowi istotne zachęty dla sektora 

prywatnego do przedstawienia 

projektów kapitałowych w krótszym 

terminie. 

• Ograniczonymi kosztami 

całkowitymi – projekty PPP, które 

wymagają świadczenia usług w 

zakresie funkcjonowania i 

utrzymania, stanowią dla sektora 

prywatnego silne zachęty do 

minimalizacji kosztów przez cały 

okres trwania projektu, co jest z 

natury trudne do osiągnięcia w 

ramach ograniczeń tradycyjnego 

budżetowania sektora publicznego. 

• Lepszym rozmieszczeniem ryzyka – 

podstawową zasadą wszelkich PPP 

jest obarczenie ryzykiem strony, 

która ma największe możliwości w 

zakresie zarządzania nim przy jak 

najmniejszych kosztach. Celem jest 

raczej optymalizacja, a nie 

maksymalizacja przeniesienia 

ryzyka, aby zapewnić osiągnięcie jak 

największej wartości. 

• Lepszymi zachętami do wdrożenia – 

obarczenie wykonawcy z sektora 

prywatnego ryzykiem związanym z 

projektem powinno stanowić dla 

niego zachętę do poprawy w zakresie 

zarządzania i wdrażania danych 

projektów. Zgodnie z większością 

projektów PPP wykonawca z sektora 

prywatnego otrzymuje pełną 

należność wyłącznie w przypadku 

spełnienia norm wymaganych w 

sposób ciągły w odniesieniu do danej 

usługi. 

• Lepszą jakością usługi - 

doświadczenie międzynarodowe 

pokazuje, że jakość usługi 

15 

Wersja 1


świadczonej w ramach PPP jest 

często lepsza niż jakość usługi w 

ramach tradycyjnego zamówienia 

publicznego. Może to wynikać z 

lepszej integracji usług z aktywami 

towarzyszącymi, oszczędności skali, 

wprowadzenia innowacji w 

świadczeniu usług, lub z realizacji 

zachęt i kar uwzględnionych 

zwyczajowo w umowie PPP. 

• Generowaniem dodatkowych 

przychodów - sektor prywatny może 

mieć możliwość generowania 

dodatkowych przychodów od stron 

trzecich, ograniczając tym samym 

koszty wszelkich wymaganych 

subwencji ze strony sektora 

publicznego. Dodatkowy przychód 

może zostać wygenerowany przez 

wykorzystanie rezerwowych 

zdolności czy rozporządzeniem 

nadwyżką aktywów. 

• Zwiększeniem zarządu publicznego 

– przez przeniesienie 

odpowiedzialności za świadczenie 

usług publicznych, urzędnicy 

administracji rządowej będą pełnili 

funkcje regulacyjne i zamiast 

codziennego zarządzania 

świadczeniem usług, skoncentrują się 

na ich planowaniu oraz 

monitorowaniu procesu ich 

wdrażania. Ponadto, poprzez 

stworzenie konkurencji w zakresie 

usług publicznych, PPP umożliwiają 

porównanie usług publicznych z 

normami rynkowymi, aby zapewnić 

osiągnięcie jak najlepszej wartości 

pieniądza. 

Międzynarodowe zainteresowanie PPP 

można przypisać ogólnie trzem 

podstawowym elementom napędowym: 

• Inwestycje infrastrukturalne - 

wzrost gospodarczy jest w wysokim 

stopniu uzależniony od rozwoju i 

rozbudowy infrastruktury, 

szczególnie w sektorze użyteczności 

publicznej (takim jak energetyka, 

gospodarka wodna i 

telekomunikacja) oraz w ramach 

systemów transportowych. Ponadto, 

w wielu państwach występuje pilne 

zapotrzebowanie na nową 

infrastrukturę socjalną, taką jak 

szpitale i wyposażenie medyczne, 

więzienia, obiekty oświatowe i 

gospodarka mieszkaniowa. Dla wielu 

rządów jest to dziedzina 

największego zainteresowania 

zaangażowaniem sektora 

prywatnego. 

• Większa efektywność w 

wykorzystaniu 

zasobów – doświadczenie w zakresie 

prywatyzacji pokazało, że wiele 

działań, nawet tych tradycyjnie 

podejmowanych przez sektor 

publiczny, można podjąć w sposób 

bardziej efektywny pod względem 

kosztów przy zastosowaniu 

dyscypliny zarządzania i 

kompetencji sektora prywatnego. 

• Generowanie wartości handlowej z 

aktywów sektora publicznego – 

znaczne kwoty z zasobów 

publicznych inwestuje się w 

wypracowanie aktywów takich jak 

technika obronna oraz czołowe 

marginalne systemy informacyjne, 

które są następnie wykorzystywane 

w wąskim zakresie zastosowań w 

ramach sektora publicznego. 

Zaangażowanie wiedzy 

specjalistycznej sektora prywatnego 

w celu wykorzystania tych aktywów 

w szerszym zakresie zastosowań 

może prowadzić do znacznego 

przyrostu wartości w sektorze 

publicznym. 

Jednakże, pomimo istnienia niektórych 

korzyści i możliwości skorzystania z nich, 

PPP nie należy uznawać za cudowny lek 

ani złoty środek na poprawę infrastruktury 

16 

Wersja 1


i rozwoju w zakresie usług. PPP należy 

traktować jako jedno rozwiązanie spośród 

wielu instrumentów, możliwych do 

zastosowania tylko w przypadku, gdy 

zezwala na to sytuacja i właściwości 

projektu oraz gdy wyraźne zalety i 

korzyści mogą być dowiedzione. Co 

więcej, wzgląd na PPP nie powinien 

wykluczać innych możliwości, włącznie z 

tradycyjnymi wzorami według zasady 

„publiczny – publicznemu”. 

3 STRUKTURY PPP 

• Istnieją i nadal są rozwijane nowe 

formy PPP w celu dostosowania do 

właściwości projektu 

• Podstawowym czynnikiem 

charakterystycznym jest stopień 

prywatnej kontroli nad 

zaangażowaniem w finansowanie 

• Nie istnieje model idealny, wytyczne 

również nie opowiadają się za 

rozwijaniem jednego, konkretnego 

modelu. Każdy projekt określa, co jest 

odpowiednie i wymagane 

Poniższe, nie wyczerpujące, opracowania 

opisują wiele możliwych struktur PPP. 

Należy jednakże zrozumieć, iż proces PPP 

charakteryzuje się niezwykłą dynamiką, a 

szczegóły większości uzgodnień 

dostosowuje się do szczególnych 

okoliczności, które temu towarzyszą. 

Jednocześnie, wiele poszczególnych 

elementów wykorzystywanych na przy 

projektowaniu oraz tworzeniu struktury 

szczególnego partnerstwa (np. warunki 

umów, wkłady rzeczowe, instrumenty 

finansowania lub dotacje) można 

wykorzystać przy wielu różnych 

podejściach PPP. Nie może zatem istnieć 

żaden rodzajowy, czy „najlepszy” model 

struktury PPP tak, jak Komisja nie 

wystosowuje żadnych zaleceń w 

odniesieniu do odpowiedniości 

poszczególnych struktur. 

Partnerstwo publiczno - prywatne (PPP) 

jest partnerstwem między sektorem 

publicznym oraz prywatnym do celu 

przedstawienia projektu lub świadczenia 

usługi tradycyjnie świadczonej przez 

sektor publiczny. PPP uznaje, iż obie 

strony czerpią pewne korzyści, 

odpowiednie do stopnia realizowania przez 

nie określonych zadań. Przez umożliwienie 

każdemu z sektorów robienia tego, co 

potrafi najlepiej, usługi oraz infrastruktura 

publiczna są realizowane w sposób 

najbardziej efektywny gospodarczo. 

Głównym celem PPP jest zatem 

kształtowanie takich stosunków między 

stronami, aby ryzyko ponosiła ta strona, 

która najlepiej potrafi je kontrolować, 

natomiast wzrastającą wartość osiąga się 

przez wykorzystywanie umiejętności i 

kompetencji sektora prywatnego. 

W celu pomyślnej współpracy z sektorem 

prywatnym, organy publiczne muszą mieć 

jasność w odniesieniu do podstawowych 

zasad i celów leżących u podstaw PPP. 

Zgodnie z uzgodnieniami PPP, wykonawcy 

z sektora prywatnego stają się 

długoterminowymi usługodawcami, a nie 

tylko gromadzącymi aktywów 

zadatkowanych, łącząc obowiązki w 

zakresie projektowania, konstruowania, 

funkcjonowania oraz możliwych aktywów 

finansujących w celu świadczenia usług 

niezbędnych dla sektora publicznego,. W 

wyniku tego, centralne i lokalne agencje 

rządowe coraz częściej pełnią funkcję 

organów nadzorujących i koncentrują 

zasoby na planowaniu usług, 

monitorowaniu i zarządzaniu umową, 

zamiast przeznaczać je na bezpośrednie 

zarządzanie i świadczenie usług. Skutkiem 

tego, świadczenia publiczne realizowane są 

przez sektor prywatny. 

Właściwie zaprojektowane PPP mogą 

przynosić konsumentom i podatnikom 

istotne korzyści. Jednakże zakres 

potencjalnych korzyści zależeć będzie od 

rodzaju realizowanego projektu oraz 

szczegółowych warunków umowy 

dotyczącej PPP. Warto zauważyć, iż organy 

publiczne mają do odegrania niezwykle 

17 

Wersja 1


istotną rolę w zarządzaniu oraz 

kształtowaniu PPP w procesie ich 

projektowania, tworzenia i 

funkcjonowania. PPP wymaga również 

procedur efektywnego monitorowania 

umowy w celu zapewnienia, aby 

zobowiązania umowne były nadal 

spełniane, zarówno w odniesieniu do 

jakości, jak i harmonogramu. Kwestie te są 

przedmiotem dalszych sekcji. 

 

Istotne jest również uznanie, iż 

nomenklatura stosowana do opisywania 

procesu partnerstwa nie została 

znormalizowana. Istnieje kilka pojęć, 

często stosowanych zamiennie – na 

przykład „pod klucz” oraz „transfer 

procedur budowy i obsługi” (BOT). 

Istnieją również jednolite pojęcia, które 

stosowane są dowolnie i mogą być 

stosowane do sytuacji, które są znacząco 

odmienne. 

również do tych, które go nie obejmują.W 

tym zakresie, praktycy PPP muszą sięgać 

poza warunki i koncepcje oraz zapoznać 

się ze sposobem, w jaki proces partnerstwa 

funkcjonuje. Debata dotycząca 

terminologii, tocząca się wokół definicji 

kategorii PPP istotnie odzwierciedla 

zmianę podejść PPP oraz zmieniających 

się ram regulacyjnych określających PPP 

w Państwach Członkowskich. 

Istnieje znaczna liczba tekstów 

opisujących struktury PPP oraz 

możliwość ich zastosowania. 

W bibliografii przedstawiono niektóre 

z nich włącznie z przydatnymi 

punktami kontaktowymi w celu 

uzyskania dalszych informacji 

Tunel pod Kanałem La Manche – łączący Francję i 

Brytanię. 

Projekt, który kosztował około 15 mld euro został 

znacznie opóźniony, nastąpiło przekroczenie kosztów 

oraz pojawiły się problemy z finansowaniem. Podczas 

przeprowadzania ogólnego przeglądu struktury projektu – 

sektorowi prywatnemu przekazano większe uprawnienia 

w zakresie zarządzania procesem tworzenia oraz 

finansowania. 

Na przykład, BOT może być stosowane do 

opisywania zamówień publicznych 

obejmujących prywatne finansowanie, jak 

18 

Wersja 1

Obecnie, w prawie wspólnotowym nie ma 

określonej definicji PPP. Każdy rodzaj 

uzgodnień jest określony na mocy 

szczegółowego ustawodawstwa 

wspólnotowego dotyczącego struktur 

funkcjonalnych oraz zamówień 

publicznych. Jednakże Komunikat 

wyjaśniający w sprawie koncesji wydany 

przez Komisję 44 stwierdza, iż zasadniczym 

kryterium odróżnienia koncesji od innego 

rodzaju struktur PPP jest zakres 

przeniesienia ryzyka na stronę prywatną. 

Kryterium to umożliwia również 

określenie każdego rodzaju PPP oraz 

odniesienie 

go do odpowiedniego 

ustawodawstwa i metod wyboru stron 

prywatnych. Podczas gdy wybór struktur 

PPP jest nieograniczony w zakresie form 

finansowych i prawnych, Komisja stoi na 

stanowisku, iż wszystkie PPP mogą być 

określone w odniesieniu do zasad 

dotyczących wyboru partnerów 

prywatnych oraz wyboru i stosowania 

procedur udzielania zamówień 

publicznych. W rezultacie, PPP zarówno 

w zakresie robót budowlanych i/lub usług, 

są: 

• objęte szczegółowymi przepisami 

dyrektyw dotyczących zamówień 

publicznych 

• objęte regułami i zasadami Traktatu 

określonymi w Komunikacie 

wyjaśniającym oraz praktyce 

sądowej. 

Podczas gdy nie jest na tym etapie 

możliwe określenie wszelkich możliwych 

rodzajów PPP zgodnie ze stosowaniem do 

zamówień publicznych zasad 

koncesyjnych, przed zawieraniem 

uzgodnień umownych, dla sponsorów PPP 

niezwykle istotne jest dogłębne 

zrozumienie perspektywy Komisji oraz 

ustalenie właściwych kategorii wyboru 

struktury PPP. 

Dalsze sekcje przedstawiają różne formy 

powiązań PPP, wahających się od 

minimalnego do maksymalnego 

zaangażowania sektora prywatnego. 

Definicje te opierają się na 

międzynarodowo uznanej nomenklaturze, 

ale w przeciwieństwie do „prawniczej” 

definicji PPP lub zamówień publicznych, 

wywiedzionych z dyrektyw dotyczących 

zamówień publicznych, definicje te 

opierają się na zakresie przeniesienia 

ryzyka oraz odpowiedzialności na stronę 

prywatną. 

Dalszą pomoc oraz 

wyjaśnienia wykładni Komisji można 

uzyskać bezpośrednio od DG ds. rynku 

i DG ds. konkurencji. 

3.1 Możliwości zaangażowania sektora 

prywatnego w projekty 

tradycyjnie realizowane w oparciu 

o zamówienia publiczne 

Dotychczas, rządy większości krajów 

kandydujących rozwijały systemy 

infrastruktury w oparciu o zamówienia 

publiczne. Według tego podejścia, 

odpowiedzialność za rozwój określonych 

typów infrastruktury spoczywa na 

wyznaczonych jednostkach rządowych 

takich, jak ministerstwa lub organy 

publiczne. Jednostki te na ogół 

przygotowują plany generalne ustalające 

priorytety potrzeb, a następnie organizują 

finansowanie, opracowanie oraz 

konstrukcję poszczególnych projektów. Po 

ukończeniu projektu, jednostka ta zajmuje 

się funkcjonowaniem i utrzymywaniem 

projektu wraz z innymi środkami jej 

podlegającymi. 

Zgodnie z tradycyjnym wzorem zamówień 

publicznych, jednostki rządowe mogą 

korzystać z usług sektora prywatnego w 

doniesieniu do projektowania oraz 

konstruowania, przy czym udzielanie 

poszczególnych zamówień dokonywane 

4 

Dz.U. WE C/121 z dnia 29 kwietnia 2000 r.

jest w oparciu o konkurs ofert 5 . Jednakże 

na ogół, udział sektora prywatnego zwykle 

nie wykracza poza pełnienie tych funkcji. 

Jak ilustruje rys. 2, jest wiele sposobów 

zwiększania zaangażowania sektora 

prywatnego. 

Poniżej opisano trzy koncepcje 

powierzania sektorowi prywatnemu 

funkcji uprzednio pełnionych przez sektor 

publiczny. Mechanizmy te dają sektorowi 

prywatnemu możliwość wielorakiego 

uczestniczenia w nadzorowaniu, 

kierowaniu oraz zarządzaniu 

usprawnieniami dotyczącymi 

infrastruktury. 

5 

W niektórych przypadkach, w krajach kandydujących 

funkcje dotyczące projektowania oraz konstruowania 

mogą pełnić spółki własności publicznej lub 

bezpośrednio pracownicy jednostki.

3.1.1 Umowy o świadczenie usług 

W celu wypełnienia szczególnych zadań, 

jednostki publiczne mogą zawierać umowy 

o świadczenie usług wraz ze spółkami 

sektora prywatnego. Umowy o 

świadczenie usług są właściwie 

dostosowane do wymogów funkcjonalnych 

i często mogą koncentrować się na 

zamówieniach publicznych, eksploatacji 

oraz konserwacji nowych urządzeń. 

Zadania te mogą obejmować takie 

dziedziny, jak inkasowanie opłat, 

instalacja, konserwacja oraz prowadzenie 

odczytu urządzeń mierzących w sektorze 

gospodarki wodnej, zbieranie odpadów lub 

zapewnienie i konserwacja pojazdów, czy 

też innych systemów technicznych. 

Zamówień na usługi udziela się na ogół w 

oparciu o konkurs ofert i można je 

przedłużać na krótkie okresy, od kilku 

miesięcy do kilku lat. Umożliwiają one 

jednostkom publicznym korzystanie ze 

szczególnych ekspertyz technicznych 

sektora prywatnego, zarządzanie 

kwestiami pracowniczymi, a także 

uzyskiwanie potencjalnych redukcji 

kosztów. Niemniej jednak, w przypadku 

umów o świadczenie usług, obowiązki w 

zakresie zarządzania oraz inwestycji 

pozostają bezpośrednio w ramach sektora 

publicznego. Podczas gdy umowy o 

świadczenie usług zapewniają pewne 

korzyści, nie mogą dotyczyć zarządzania 

podstawowego, ani kwestii kosztów 

mających wpływ na źle zarządzane 

organizacje. 

3.1.2 Umowy o obsługę i zarządzanie 

Publiczne jednostki operacyjne 

wykorzystują umowy o zarządzanie do 

przenoszenia odpowiedzialności za 

obsługę i zarządzanie majątkiem na sektor 

prywatny. Te kompleksowe porozumienia 

przenoszące dotyczą zarówno aspektów 

usługowych, jak i zarządzania, są często 

również przydatne do wspierania 

podnoszenia efektywności i 

zaawansowania technologicznego. Umowy 

o zarządzanie są na ogół krótkoterminowe, 

często jednak są przedłużane na okresy 

dłuższe niż porozumienia dotyczące 

świadczenia usług. Wykonawcom wypłaca 

się wynagrodzenia w oparciu o stawkę 

stałą albo w ramach systemu zachęt, w 

którym wykonawcy otrzymują premie z 

tytułu spełnienia określonych poziomów 

usług lub realizacji celów. 

Umowy o zarządzanie można 

wykorzystywać jako sposób przenoszenia 

odpowiedzialności za określony zakład, 

urządzenie lub usługę świadczoną przez 

właściciela infrastruktury. Umowy o 

zarządzanie mogą mieć szerszy zakres 

obejmujący zarządzanie grupą urządzeń. 

Niemniej jednak, odpowiedzialność za 

decyzje inwestycyjne nadal spoczywa na 

organie publicznym. 

Umowy o obsługę i zarządzanie często 

stanowią dobrą okazją do wsparcia 

większego zaangażowania sektora 

prywatnego w przyszłości. Są one 

szczególnie stosowne w przypadku 

sektorów przechodzących przemianę z 

własności publicznej, w których 

obowiązujące ramy regulacyjne i prawne 

nie dopuszczają większego udziału sektora 

prywatnego. Mogą być pomocne w 

budowie zaufania między sektorem 

publicznym a prywatnym, na rynkach, na 

których istnieje niewielkie doświadczenie 

w zakresie PPP. Umowy te stanowią także 

sposób dla spółek sektora prywatnego na 

badanie zagrożeń na potencjalnie 

ryzykownych rynkach z ograniczonym 

narażeniem na ryzyko. Podczas gdy 

wydaje się, że umowy o obsługę i 

zarządzanie będą podnosiły jakość usług, 

nie można jednak oczekiwać, iż wpłyną 

one na poszerzenie zakresu usług, czy też 

będą wspierać reformę taryf. 

3.1.3 Leasing 

Dla spółek sektora prywatnego, leasing 

stanowi sposób do nabycia strumieni

przychodu generowanych przez aktywa 

będące własnością publiczną w zamian za 

stałą opłatę leasingową oraz zobowiązanie 

do obsługi i utrzymania aktywów. 

Transakcje leasingowe różnią się od umów 

o obsługę i zarządzanie tym, że przenoszą 

ryzyko handlowe na partnera z sektora 

prywatnego, natomiast możliwość 

oddającego w leasing w odniesieniu do 

czerpania korzyści wiąże się z 

ograniczeniem kosztów operacyjnych przy 

ciągłym spełnianiu wyznaczonych 

poziomów usług. 

Podobieństwo leasingu do umów o obsługę 

i zarządzanie polega na tym, iż 

odpowiedzialność za zwiększenie kapitału 

oraz rozwój sieci nadal spoczywa na 

właścicielu z sektora publicznego. 

Jednakże w niektórych przypadkach, 

oddający w leasing może ponosić 

odpowiedzialność za określone rodzaje 

napraw lub remontów. Zgodnie z 

odpowiednimi warunkami, spółki 

prywatne zawierające umowy leasingu 

mogą również dokonywać celowych 

powiększeń kapitału w celu poprawy 

efektywności w zakresie funkcjonowania 

oraz poziomów zysku. Jednakże, 

odpowiedzialność za planowanie i 

finansowanie całościowych inwestycji oraz 

programy rozwojowe nadal spoczywa na 

właścicielu z sektora publicznego. 

Porozumienia leasingowe mogą trwać od 

pięciu do piętnastu lat. Są one odpowiednie 

tylko w odniesieniu do systemów 

infrastruktury generujących niezależne 

strumienie dochodów i często są 

wykorzystywane w sektorze transportu 

publicznego i gospodarki wodnej. 

określone zadania, przyjmując ograniczoną 

odpowiedzialność. 

3.2 Opracowywanie zintegrowanego 

projektu i możliwości obsługi 

Funkcje opisane powyżej dotyczą 

przypadków, w których ograniczony zakres 

odpowiedzialności, normalnie ponoszonej 

przez sektor publiczny, przenosi się na 

spółki prywatne. Jednakże funkcje, których 

to dotyczy, są zarazem odpowiednio 

wyodrębnione – jest to fakt ograniczający 

potencjalne korzyści, jakie właściciel może 

czerpać z partnerstwa z sektorem 

prywatnym. Zintegrowane partnerstwo 

wiąże się z przeniesieniem 

odpowiedzialności za projektowanie, 

konstruowanie oraz funkcjonowanie 

określonego urządzenia lub grupy 

aktywów na partnera z sektora 

prywatnego. Ten sposób projektowania jest 

praktykowany przez kilka rządów na 

całym świecie i jest określany wieloma 

różnymi nazwami, na przykład realizacja 

„pod klucz” oraz system BOT. 

Tradycyjne zamówienia publiczne mogą 

również być wykorzystywane do 

wykonywania funkcji związanych z 

projektowaniem i konstruowaniem 

zarówno w związku z innymi funkcjami 

jak i odrębnie. Jak w powyższych 

przykładach, podmiot publiczny pozostaje 

właścicielem aktywów, a sektor prywatny 

odpowiada wyłącznie za właściwe

Projektuj -Buduj - Obsługuj - Przekaż 

Realizacja „pod klucz“ 

Buduj – Obsługuj - Przekaż 

(BOT) 

Właściciel/Finansujący z 

sektora publicznego 

IPSA 

Władze Krajowe 

Władze Lokalne 

Zadłużenie MIF 

Zadłużenie Handlowe 

Wykonawca 

Zarządzający 

Inżynier 

Przewaga podejścia BOT polega na tym, iż 

łączy odpowiedzialność za zwykle 

rozdzielne funkcje – projektowanie, 

konstruowanie oraz utrzymanie – w 

ramach jednego podmiotu. To daje 

partnerom możliwość czerpania korzyści z 

wielu aspektów. Po pierwsze, projekt 

można dostosować do urządzeń oraz 

materiałów konstrukcyjnych, które będą 

wykorzystywane. Ponadto wykonawca 

zobowiązany jest również do ustanowienia 

długoterminowego programu utrzymania 

wraz ze oszacowaniem związanych z tym 

kosztów. Dzięki dogłębnej znajomości 

projektu oraz wykorzystywanych 

materiałów, wykonawca może opracować 

właściwy plan utrzymania obowiązujący 

przez cały okres trwania projektu, 

uwzględniający i określający pojawiające 

się potrzeby, dzięki temu ograniczyć 

ryzyko, iż pewne kwestie zostaną 

niezauważone lub nieuwzględnione, 

powodując powstanie bardziej 

kosztownych problemów. Korzyści 

płynące z tej „oceny kosztów cyklu życia 

projektu” mają szczególnie znaczenie z 

uwagi na to, iż większość właścicieli 

infrastruktury więcej pieniędzy przeznacza 

na utrzymanie systemów, niż na ich 

rozwój. Ponadto, podejście związane z 

cyklem życia chroni istotne kwestie 

związane z utrzymaniem przed 

politycznymi wybrykami wpływającymi na 

wiele publicznych budżetów 

przeznaczonych na utrzymanie, 

szczególnie, że często właściciele nie 

wiedzą, jak duże finansowanie będzie dla 

nich dostępne z roku na rok. W takich 

przypadkach, są oni często zmuszani do 

wydatkowania pieniędzy które mają na 

najbardziej palące potrzeby związane z 

utrzymaniem, zamiast na przyjmowanie

ardziej racjonalnego i bardziej 

efektywnego pod względem kosztów 

podejścia zapobiegawczego. 

Sektor publiczny udziela zamówień BOT 

w oparciu o konkurs ofert poprzedzony 

przejrzystym postępowaniem 

przetargowym. Oferenci odpowiadają na 

specyfikacje przewidziane w dokumentacji 

przetargowej i zazwyczaj zobowiązani są 

do przedstawienia jednej ceny za projekt, 

budowę oraz utrzymanie obiektu, 

obowiązującą w określonym czasie 6 . 

Często oferenci są również zobowiązani do 

przedłożenia dokumentacji dotyczących 

ich kwalifikacji, aby umożliwić 

oceniającym porównanie kosztów 

poszczególnych ofert oraz zdolności 

oferentów w zakresie zaspokajania 

określonych potrzeb. 

Podczas gdy przy wykorzystywaniu 

zintegrowanego podejścia BOT istnieje 

prawdopodobieństwo uzyskania znacznego 

wynagrodzenia, sponsorzy projektu nie 

przyzwyczajeni do tego podejścia, muszą 

szczególnie uważnie określić wszystkie, 

pożądane normy przygotowania projektu, 

budowy oraz utrzymania urządzeń. Dzięki 

podejściu BOT, sektor publiczny zrzeka się 

wielu funkcji kontrolnych, które zwykle 

posiada w przypadku bardziej 

tradycyjnych projektach, a jeśli potrzeby 

związane z przedsięwzięciem nie zostaną 

określone na wstępie, wraz z ogólnymi 

specyfikacjami projektu, mogą nie zostać 

zasadniczo spełnione. 

podejście BOT nie zwalnia właścicieli z 

sektora publicznego od obowiązku 

finansowania usprawnień infrastruktury 

związanych z przedsięwzięciem. 

Uwzględniając wszystkie etapy, od 

przygotowania projektu poprzez obsługę, 

umowy BOT mogą trwać do dwudziestu 

lat lub dłużej. Obejmują one obsługę 

głównych systemów infrastruktury takich, 

jak oczyszczalnie ścieków lub systemy 

przewozowe. 

3.3 Opracowanie projektu partnerstwa 

i możliwości inwestycyjne 

Struktury opisane powyżej zapewniają 

sektorowi prywatnemu nowe możliwości 

realizowania zadań, które w przeciwnym 

przypadku, byłyby podejmowane przez 

sektor publiczny. Jednakże uzgodnienia 

PPP mogą również przewidywać 

finansowanie przez sektor prywatny 

projektów, które w przeciwnym przypadku 

byłyby w pełni finansowane przez 

państwo. Te rodzaje uzgodnień PPP są 

szczególnie atrakcyjne z uwagi na fakt, iż 

zapewniają wszystkie korzyści wynikające 

z wdrożenia i obsługi opisane wcześniej, 

wraz z nowymi źródłami kapitału. Dostęp 

do dodatkowych źródeł kapitału umożliwia 

właścicielom szybsze wdrażanie istotnych 

projektów, unikając konieczności 

oczekiwania na przyszłe cykle 

finansowania z budżetu rządowego. 

Należy również zauważyć, iż zintegrowane 

6 

W zależności od warunków przetargu, 

Oferenci mogą skorzystać z pewnej swobody w 

zakresie przygotowania harmonogramów płatności. 

Most Vasco de Gama – Portugalia 

Uznaje się, iż Portugalia jest przykładem na to, w jaki sposób skoordynowanie wysiłków może wpłynąć na 

rozwój gospodarki. W szczególności doświadczenie związane z finansowaniem projektu pokazuje korzyści 

płynące z partnerstwa publiczno - publicznego na przykładzie finansowania mostu Vasco de Gamma.

Rysunek w tym miejscu 

Uwaga – Przykład inwestycji Mostu Vasco De Gamma 

Koncesja na Utrzymanie 

Koncesja na BOT 

Transfer Procedur Konstrukcji i 

Koncesja na Obsługi Projekt- 

Konstrukcję- 

Finansowanie-Obsługę 

(DBFO) 

Kapitalizacja Majątku 

Zbycie majątku 

Własna 

Konstrukcja oraz 

Obsługa (BOO) 

Właściciel 

Publiczny 

Koncesjonariusz 

Prywatny 

ISPA 

Władze krajowe 

Władze lokalne 

Zadłużenie IFI 

Zadłużenie handlowe 

Prywatny Kapitał Własny 

Właściciel 

Prywatny 

ISPA 

Władze krajowe 

Władze lokalne 

Zadłużenie IFI 

Zadłużenie Handlowe 

Prywatny Kapitał Własny 

Wykonawca 

Obsługujący 

Obsługujący 

Wykonawca 

Inżynier 

Inżynier

3.3.1 Koncesje 

Podstawowym mechanizmem generowania 

nowych możliwości PPP bezpośredniego 

angażowania inwestycji sektora 

prywatnego jest porozumienie koncesyjne 

na DBFO. Porozumienia te umożliwiają 

prywatnemu partnerowi inwestycyjnemu 

finansowanie, konstruowanie oraz 

obsługiwanie ulepszeń infrastruktury 

generujących dochód w zamian za prawo 

do pobierania przez określony czas 

dochodów związanych z inwestycją. 

Istnieje możliwość udzielenia koncesji na 

wytworzenie nowego majątku lub na 

modernizację, unowocześnienie lub rozwój 

istniejących urządzeń. 

Koncesje często obowiązują przez okres 25 

do 30 lat, lub nawet dłużej, i udziela się ich 

na warunkach konkursu ofert. Zgodnie z 

podejściem koncesyjnym, właścicielem 

wszystkich aktywów, zarówno istniejących 

jak i nowych, pozostaje sektor publiczny. 

Sektor publiczny odpowiada za 

zapewnienie właściwego wykorzystania 

oraz utrzymania aktywów w okresie 

obowiązywania koncesji, a także za jego 

zwrócenie w należytym stanie po 

wygaśnięciu koncesji. 

Koncesji udziela się zazwyczaj w oparciu 

o następujące kryteria: 

• Ostateczną cenę oferowaną 

użytkownikom 

• Poziom wsparcia finansowego 

wymaganego od rządu lub innych 

podmiotów udzielających koncesji 

• Zdolność do wdrożenia projektu. 

Obecnie, Komisja dokonuje przeglądu 

definicji oraz podejścia w odniesieniu do 

koncesji uwzględniając zainteresowanie 

wykazane jej stosowaniem w Państwach 

Członkowskich. Zagadnienia te omówiono 

bardziej szczegółowo w Części 2, w 

szczególności w odniesieniu do 

zagwarantowania otwartego dostępu do 

rynku oraz uczciwej konkurencji. 

Nadzór nad udzielaniem, wdrażaniem oraz 

funkcjonowaniem PPP jest zagadnieniem 

złożonym. Z tego względu, często 

powszechną praktyką rządów jest 

ustanawianie wyspecjalizowanych, 

samodzielnych jednostek państwowych lub 

mechanizmów szczególnego zastosowania 

(SPV), z jedynym obowiązkiem 

nadzorowania projektów PPP. Istnieje 

prawdopodobieństwo, iż jednostki 

wdrażające będą wymagały zatrudniania 

pracowników mających znaczne 

doświadczenie w dziedzinie finansów i 

prawa, wykraczające poza doświadczenie, 

jakim dysponuje wielu właścicieli 

infrastruktury publicznej. Jest to 

szczególnie istotne w przypadku krajów 

kandydujących, w których rynek 

inwestycji infrastrukturalnych nadal uważa 

się za obarczony wysokim ryzykiem, do 

pewnego stopnia z uwagi na niepełne 

struktury legislacyjne i instytucjonalne, 

brak kompleksowego doświadczenia w 

dziedzinie finansowania, tworzenia oraz 

wdrażania projektu. 

3.3.2 Zbycie aktywów prywatnych 

Zbycie aktywów prywatnych wiąże się ze 

sprzedażą aktywów lub udziałów jednostki 

państwowej na rzecz sektora prywatnego. 

Do zbycia aktywów można podchodzić na 

wiele sposobów i może być ono częściowe 

lub całkowite. W krajach kandydujących, 

zbycie aktywów jest często nierozerwalnie 

związane z przekształcaniem 

przedsiębiorstw państwowych i może być 

wykorzystywane jako mechanizm 

przenoszenia własności aktywów władz 

centralnych na rzecz władz lokalnych i/lub 

prywatnej spółek sektora użyteczności 

publicznej. Dalsze omówienie zagadnienia 

zbywania aktywów dotyczy sprzedaży 

aktywów wyłącznie na rzecz inwestorów 

prywatnych.

3.3.2.1 Pełne zbycie aktywów 

prywatnych 

W przypadku pełnego zbycia aktywów, 

wszystkie aktywa zakładu użyteczności 

publicznej sprzedaje się albo jednemu 

inwestorowi indywidualnemu, grupie 

inwestorów, albo jest ono realizowane w 

drodze wykupu aktywów przez zarząd. W 

niektórych przypadkach, zbyciu aktywów 

może towarzyszyć wystawienie udziałów 

posiadanych w spółce do nabycia na 

krajowym rynku giełdowym. Pełne zbycie 

aktywów jest pod pewnymi względami 

zbliżone do udzielania koncesji, ponieważ 

wiąże się z przekazaniem sektorowi 

prywatnemu pełnej kontroli nad inwestycją 

oraz obsługą i utrzymaniem jakichkolwiek 

aktywów stanowiących własność spółki. 

Jednakże, w przeciwieństwie do koncesji, 

zbycie aktywów jest równoznaczne z 

przekazaniem sektorowi prywatnemu 

własności aktywów, przy czym własność 

takowa ma charakter trwały. W związku z 

takim podejściem zbycia aktywów, rząd 

zrzeka się dalszej kontroli, z utrzymaniem 

jedynie roli regulacyjnej, chroniąc 

konsumentów przed stosowaniem cen 

monopolistycznych oraz, w niektórych 

przypadkach, wymagając minimalnego 

zakres nadzorowania utrzymania i 

inwestycji. 

Zbycie aktywów jest obarczone 

szczególnym ryzykiem wtedy, gdy dotyczy 

aktywów o szczególnym znaczeniu dla 

kraju, na przykład zasobami wodnymi lub 

sieciami autostrad. Oprócz przeszkód 

ideologicznych, mogą również pojawić się 

kwestie natury konstytucyjnej oraz 

legislacyjnej. Jednakże, w przypadkach, 

gdy lokalne możliwości w zakresie 

zarządzania są na wysokim poziomie, a 

ponadto istnieją inwestorzy lokalni 

zainteresowani wspieraniem takiego 

przedsięwzięcia, zbycie aktywów może 

stanowić sposób na osiągnięcie 

efektywności sektora prywatnego przy 

jednoczesnym kontrolowaniu aktywów – 

oraz dochodów, jaki generują – w ramach 

kraju. Efektywności tej strategii 

dowiedziono na przykład w procesie 

prywatyzacji autostrad państwowych w 

Portugalii i Włoszech oraz zasobów 

wodnych w Słowenii i Estonii. 

3.3.2.2 Częściowe zbycie aktywów 

prywatnych 

W przypadku częściowego zbycia 

aktywów prywatnych, określona część 

aktywów uprzednio stanowiących 

własność spółki publicznej, pozostaje 

własnością rządu. Jest to często 

korzystniejszą alternatywą w przypadku 

tych rządów lub władz, które chcą 

zachować określony poziom kontroli nad 

zarządzaniem aktywami. W takich 

przypadkach, podział odpowiedzialności 

między sektorem publicznym i prywatnym 

ma charakter mieszany. Dla sektora 

publicznego, częściowe zbycie aktywów 

jest doskonałym sposobem na 

przyciągnięcie kapitału prywatnego oraz 

zachęcenie do poprawy efektywności w 

zakresie funkcjonowania i zarządzania, 

przy jednoczesnej ochronie konsumentów 

publicznych oraz aktywów o szczególnym 

znaczeniu dla kraju. Szczegółowe 

uzgodnienia dotyczące podziału 

odpowiedzialności w odniesieniu do 

decyzji w zakresie zarządzania oraz 

inwestycji są uzależnione od podziału 

aktywów, a także od podziału kosztów. W 

związku z tym, należy je ustalać dla 

każdego przypadku odrębnie. Istnieje duże 

prawdopodobieństwo, iż sektor publiczny 

przekaże partnerowi prywatnemu możliwie 

najszerszy zakres kosztów. Jednakże, aby 

częściowe zbycie aktywów było atrakcyjne 

dla inwestorów prywatnych, należy ustalić 

rozsądny poziom możliwości czerpania 

zysków z inwestycji.

4 ODPOWIEDNIOŚĆ I 

EFEKTYWNOŚĆ 

ALTERNATYWNYCH 

STRUKTUR PPP 

• Każda struktura PPP ma mocne i 

słabe strony, wymagające rozpoznania 

i zintegrowania 

• PPP nie stanowi „złotego środka” i nie 

należy go stosować wyłącznie tam, 

gdzie jest to uzasadnione oraz, gdzie 

można wykazać niewątpliwe korzyści i 

zyski 

• Struktury PPP muszą być 

dostosowane do kontekstu 

sektorowego i projektowego 

• Pożądane oddziaływanie i korzyści 

będą miały wpływ na wybór oraz 

projektowanie PPP 

W tabeli 1 podsumowano zalety oraz wady 

czterech, głównych grup powiązań PPP. 

Wskazano również proponowane 

zastosowania sektorowe omówione 

poniżej. Wybór odpowiednich uzgodnień 

PPP jest zagadnieniem złożonym i musi się 

opierać na szczegółowych właściwościach 

projektu oraz potrzebach(problem ten 

omówiono w Części 5). 

 

Państwa Członkowskie zdobyły 

spore doświadczenie w zakresie 

różnorodnych form PPP oraz w szerokim 

wachlarzu sektorów. Informacje na temat 

tych doświadczeń można uzyskać 

bezpośrednio od jednostek PPP Państwa 

Członkowskiego, szczegóły których można 

znaleźć w odpowiedniej sekcji. 

4.1 Odpowiedniość w odniesieniu do 

projektów w zakresie transportu 

Jedną z najistotniejszych kwestii, które 

będą miały wpływ na wybór preferowanej 

formy PPP względem projektów w 

sektorze transportu jest rozmiar oraz zakres 

projektu, umiejętność stosowania opłat 

wnoszonych przez użytkowników dróg 

oraz zakres wymaganego przeniesienia 

ryzyka. Sieci dróg głównych i 

podrzędnych oraz systemy przewozowe są 

dostosowane do tradycyjnych umów 

projektowych i budowlanych, ponieważ w 

przypadku systemów tradycyjnych, w 

porównaniu do ogólnych kosztów budowy, 

koszty eksploatacji są niskie. 

Tradycyjne umowy w ramach zamówień 

publicznych stanowią w istocie 

rozszerzenie obowiązującego podejścia 

konwencjonalnego, popierającego 

przeniesienie ryzyka projektowego i 

budowlanego na sektor prywatny poprzez 

udzielanie umów o cenie stałej. W takich 

przypadkach, odpowiedzialność za 

utrzymanie infrastruktury ponosi nadal 

sektor publiczny. W niektórych 

przypadkach budowa w szczególności 

głównych sieci dróg może być częściowo 

lub w całości finansowana z opłat 

wnoszonych przez użytkowników dróg. 

Inwestowanie opłat wnoszonych przez 

użytkowników dróg szczególnie dobrze 

sprawdza się w przypadku dróg i tuneli, 

ponieważ można wykazać wymierną 

przewagę korzystania z dróg płatnych nad 

korzystaniem z tras alternatywnych. 

Uwzględniając te okoliczności, sektor 

publiczny musi zadecydować, czy 

przenosić odpowiedzialność za 

finansowanie projektu oraz pobieranie 

opłat na wykonawcę z sektora prywatnego. 

W Europie różne rodzaje umów PPP 

zostały już wdrożone. Umowy koncesyjne 

dotyczące pobierania opłat za użytkowanie 

autostrady są właściwe tam, gdzie 

wykonawca z sektora prywatnego 

finansuje budowę sieci dróg głównych, 

pobiera opłaty od użytkowników oraz 

ponosi ryzyko związane z wymogami 

ruchu drogowego. Umowy BOT lepiej 

sprawdzają się tam, gdzie sektor prywatny 

jest odbiorcą opłat wnoszonych przez 

sektor publiczny, ale sektor publiczny 

finansuje projekt i bierze na siebie ryzyko 

związane z wymogami ruchu drogowego. 

Istnieje prawdopodobieństwo, iż umowy 

DBFO przewidujące symboliczne opłaty

ędą bardziej odpowiednie tam, gdzie 

wykonawca z sektora prywatnego bierze 

na siebie pewną część ryzyka związanego 

z wymogami ruchu drogowego, jednak nie 

stosuje się opłat wnoszonych przez 

użytkowników dróg. W Anglii, Finlandii, 

Szkocji, Hiszpanii i Portugalii podjęto 

kilka projektów budowy sieci dróg 

głównych, w oparciu o tę koncepcję, a 

wykonawcy z sektora prywatnego opłacani 

są na podstawie symbolicznych opłat. 

Jednakże podejście to ma również wiele 

wad, w tym wyższy poziom ryzyka 

związanego z wymogami, ponoszonego 

przez sektor publiczny, a fakt, iż 

użytkownicy dróg nie ponoszą 

gospodarczych kosztów zapewniania 

infrastruktury może przemawiać za tym, iż 

inwestycje w infrastrukturę mogą być 

lokowane w sposób nieracjonalny. 

Mniejsze projekty o są bardziej 

odpowiednie w przypadku tradycyjnych 

umów projektowych i budowlanych oraz 

nie wydają się odpowiednie tam, gdzie 

stosowane są inne formy PPP chyba, że 

zostaną powiązane z większą umową, w 

której element operacyjny ma istotne 

znaczenie.

Tabela 1. Zalety i Wady Powiązania PPP 

Rodzaj PPP Główne Właściwości Stosowanie Mocne strony Słabe strony 

Zawieranie 

umów 

• Umowa ze stroną prywatną na projekt oraz 

budowę obiektu użyteczności publicznej 

• Obiekt jest finansowany i stanowi własność 

sektora publicznego 

• Głównym mechanizmem jest przeniesienie 

ryzyka projektowego i budowlanego 

BOT 

• Umowa z wykonawcą z sektora 

prywatnego na projekt, budowę oraz 

eksploatację obiektu użyteczności 

publicznej w określonym czasie, po którym 

następuje przekazanie obiektu z powrotem 

sektorowi publicznemu. 

• Obiekt jest finansowany sektor publiczny i 

pozostaje własnością publiczną przez okres 

trwania umowy. 

• Głównym mechanizmem jest przeniesienie 

ryzyka związanego z eksploatacją, poza 

ryzykiem projektowym i budowlanym. 

DBFO 

• Umowa ze stroną prywatną na projekt, 

budowę, obsługę oraz finansowanie 

obiektu przez czas określony, po którym 

obiekt wraca do sektora publicznego. 

• Obiekt jest własnością sektora prywatnego 

przez okres trwania umowy oraz 

odzyskania kosztów poprzez subwencje 

publiczne.• Kluczowym mechanizmem jest 

korzystanie z finansów prywatnych oraz 

przenoszenie ryzyka projektowego, 

budowlanego oraz związanego z 

eksploatacją. 

• Odmiany tej formy wiążą się z 

połączeniem zasadniczych obowiązków. 

• Odpowiednie w przypadku projektów 

kapitałowych o niskim wymogach 

funkcjonalnych. 

• Odpowiednie w przypadku projektów 

kapitałowych, w których sektor publiczny 

chce zachować odpowiedzialność za 

funkcjonowanie. 

• Odpowiedni w przypadku projektów 

obejmujących znaczną eksploatację. 

• Szczególnie właściwe w przypadku 

projektów dotyczących gospodarki wodnej 

oraz usuwania odpadów. 

• Odpowiedni w przypadku projektów 

obejmujących znaczną eksploatację. 

• Szczególnie właściwe w. przypadku 

projektów dotyczących dróg, gospodarki 

wodnej oraz usuwania odpadów 

• Przeniesienie ryzyka projektowego i 

budowlanego. 

• Możliwość przyspieszenia realizacji 

programu budowy. 

• Przeniesienie ryzyka projektowego, 



• Możliwość przyspieszenia realizacji 

budowy. 

• Przeniesienie ryzyka jest zachętą do 

stosowania podejścia związanego z całym 

cyklem życia przedsięwzięcia. •Wspiera 

nowatorstwo sektora prywatnego oraz 

podnosi wartości w stosunku do 

zaangażowanych pieniędzy. 

• Lepsza jakość eksploatacji i konserwacji. 

• Umowy mogą mieć charakter kompleksowy 

• Władze publiczne są w stanie 

skoncentrować się na podstawowych 

obowiązkach sektora publicznego. 

• Tak, jak w przypadku BOT, plus: 

• Przyciąga finanse z sektora prywatnego; 

• Wymusza dyscyplinę obsługi zadłużenia; 

• Dostarcza bardziej przewidywalnego profile 

kosztów; 

• Większa możliwość przyspieszenia 

programu budowy, oraz 

• Szerszy zakres przeniesienia ryzyka w 

większym stopniu zachęca wykonawcę z 

sektora prywatnego do przyjęcia podejścia 

szacunku kosztów projektu na cały cykl 

życia przedsięwzięcia. 

• Możliwa sprzeczność między planowaniem 

i przeglądem uwarunkowań 

środowiskowych. 

• Może podwyższyć ryzyko związanego z 


• Zasadnicze znaczenie ma etap przekazania 

do eksploatacji. 

• Ograniczona zachęta do oszacowania 

kosztów projektu na pełny cykl życia 

przedsięwzięcia. 

• Nie przyciąga finansów prywatnych 




• Umowy są bardziej złożone, natomiast 

postępowanie przetargowe może się 

przedłużyć. 

• Wymaga systemów monitorowania 

zarządzania umową i jej realizacji. 

• Koszt ponownego zawarcia umowy, jeśli 

podmiot spełnia oczekiwań. 

• Nie przyciąga finansów prywatnych i 

zmusza sektor publiczny do zapewnienia 

długoterminowego finansowania. 




• Umowy mogą być bardziej złożone, a 

postępowanie przetargowe może trwać 

dłużej niż w przypadku BOT. 

• Wymaga systemów monitorowania 

zarządzania umową i jej realizacji. 

• Koszt ponownego zawarcia umowy, jeśli 

podmiot spełnia oczekiwań. 

• Może wymagać gwarancji w zakresie 

finansowania. 

• Wymagana zmiana systemu zarządzania. 

Koncesja • Tak, jak w przypadku DBFO tyle, że strona • Odpowiednia w przypadku projektów, które 

• Tak, jak w przypadku DBFO, plus: • Tak, jak w przypadku DBFO, plus: •Może

Rodzaj PPP Główne Właściwości Stosowanie Mocne strony Słabe strony 

prywatna odzyskuje koszty z opłat umożliwiają wprowadzenie opłat 

nie być politycznie akceptowalny 

• Ułatwia wdrożenie zasady 

wnoszonych przez użytkowników. 

pobieranych od użytkowników. 

„zanieczyszczający płac”'; oraz • Wymaga efektywnego zarządzania 

• Głównym mechanizmem jest zasada 

• Szczególnie właściwa w. przypadku 

alternatywami /formami zastępczymi, tzn. 

projektów dotyczących dróg, gospodarki • Podnosi poziom przenoszenia ryzyka 

„zanieczyszczający płaci” oraz 

alternatywnymi trasami transportowymi, 

wodnej (niekrajowej) oraz usuwania 

wykorzystywanie finansów prywatnych 

związanego z poziomem zapotrzebowania 

alternatywnymi sposobami usuwania 

odpadów 

oraz przeniesienie ryzyka projektowego, 

oraz zachęca do generowania dochodu 

odpadów) 


strony trzeciej. 

eksploatacją.


projektów w zakresie gospodarki 

wodnej 

Partnerstwo publiczno-prywatne istnieje w 

sektorze gospodarki wodnej już od wielu 

lat. Na przykład we Francji, przynajmniej 

od czterdziestu lat stosuje się koncesje dla 

sektora prywatnego na rozbudowę oraz 

obsługę zakładów zaopatrujących w wodę 

oraz stacji uzdatniania wody, co prowadzi 

do rozwoju dużych i zróżnicowanych, 

francuskich spółek użyteczności publicznej 

sektora prywatnego. Dyrektywa Unii 

Europejskiej w sprawie wody pitnej oraz 

dyrektywa w sprawie ścieków 

komunalnych przyniosły istotną zmianę w 

zakresie odpowiedzialności sektora 

publicznego w ramach branży gospodarki 

wodnej. W celu spełnienia wymogów 

dyrektyw, wiele krajów będzie musiało 

zainwestować wysokie nakłady kapitałowe 

w nowe zakłady zaopatrzenia w wodę oraz 

jej uzdatniania. W rezultacie, kraje, które 

jeszcze nie zaangażowały sektora 

prywatnego w zaopatrzenie w wodę oraz 

jej uzdatnianie, rozpatrują obecnie 

możliwości wykorzystania umiejętności 

oraz finansów sektora prywatnego w celu 

spełnienia wymogów dyrektyw. 

Uwarunkowania kształtujące wybór 

preferowanych form PPP w przypadku 

projektów dotyczących sektora gospodarki 

wodnej są zbliżone do tych, które 

obowiązują w sektorze transportu i 

obejmują rozmiar i zakres projektu (w tym 

także jego potrzeby eksploatacyjne), 

zdolność do stosowania opłat pobieranych 

od użytkownika oraz wymagany zakres 

przeniesienia ryzyka. 

Zgodnie z uzgodnieniami PPP, istnieje 

duże prawdopodobieństwo, iż sieci 

zaopatrzenia w wodę oraz jej uzdatniania 

są związane z poziomem dostępnych 

informacji dotyczących zakresu, składu 

oraz funkcjonowania istniejących sieci. 

Jeśli informacje są niewystarczające, 

bardziej odpowiednie mogą być tradycyjne 

porozumienia w zakresie zamówień 

publicznych. Z drugiej strony, w 

przypadku zakładów zaopatrzenia w wodę 

oraz jej uzdatniania, bardziej odpowiednie 

są prawdopodobnie umowy BOT i DBFO. 

Mogą one być również dopasowane do 

umów koncesyjnych, jeśli istnieje 

możliwość wprowadzenia opłat 

pobieranych od użytkowników. Jednakże 

uznaje się, iż w przypadku zakładów 

zaopatrzenia w wodę i jej uzdatniania, 

tradycyjne umowy na dostawę projektu 

oraz budowę są mniej odpowiednie, 

ponieważ wtedy, sektor publiczny 

ponosiłby ryzyko związane z obsługą coraz 

bardziej złożonych procesów uzdatniania 

nie uczestnicząc w etapie projektowania 

tych procesów. 


projektów w zakresie usuwania 

odpadów 

Ostatnio stosowanie PPP zostało ożywione 

w sektorach, w których występuje większe 

obciążenie tradycyjnymi obowiązkami 

sektora publicznego, a ma to miejsce 

szczególnie w przypadku usuwania 

odpadów komunalnych. Coraz rzadziej, ze 

względów gospodarczych i 

środowiskowych, władze publiczne 

polegają na składowiskach stanowiących 

do tej pory tradycyjne metody usuwania 

odpadów. Nowe metody usuwania 

odpadów takie, jak budowanie systemów 

odnawialnych źródeł energii oraz zakłady 

recyklingu wymagają dużych nakładów 

inwestycyjnych oraz wyspecjalizowanego, 

technicznego know-how. 

Uwarunkowania kształtujące wybór 

preferowanych form PPP w przypadku 

projektów dotyczących sektora gospodarki 

wodnej są zbliżone do tych, które 

obowiązują w sektorze transportu i 

obejmują rozmiar i zakres projektu (w tym 

także jego potrzeby eksploatacyjne), 

zdolność do stosowania opłat pobieranych 

od użytkownika oraz wymagany zakres

przeniesienia ryzyka. Projekty realizowane 

w sektorze usuwania odpadów są często 

bardzo dobrze dostosowane do bardziej 

rozwiniętych form PPP, w których znaczną 

część ryzyka związanego z eksploatacją 

można przenieść na sektor prywatny. 

Ponadto, na mocy umów koncesyjnych 

można zwrócić się do sektora prywatnego 

o sfinansowanie projektu, pobieranie opłat 

od użytkownika (zgodnie z zasadą 

„zanieczyszczający płaci”) oraz przyjęcie 

ryzyka związanego z ilością odpadów. 

Koncepcja ta jest obecnie szeroko 

stosowana w Wielkiej Brytanii. 

W tabeli 2 podano podsumowanie 

zdolności struktur PPP do osiągnięcia 

pożądanego poziomu wskaźników 

wyników z działalności. Różne struktury 

PPP uszeregowano pionowo, w porządku 

rosnącym, od najmniejszego do 

największego udziału sektora prywatnego. 

Można zauważyć, iż w miarę zwiększania 

się udziału sektora prywatnego rośnie 

potencjał osiągania różnorodnych celów 

infrastruktury. Jednakże należy również 

zwrócić uwagę na fakt, iż większy udział 

sektora prywatnego w rozwoju 

infrastruktury wiąże się ze wzrostem 

ograniczeń związanych z wdrożeniem, 

szczególnie w przypadku zaangażowania 

inwestycji prywatnych. Ograniczenia te 

mogą się jeszcze bardziej skomplikować, 

gdy zaangażowane jest finansowanie 

dotacyjne Komisji. 

Lepsze 

usługi 

Tabela 2 

Efektywność alternatywnych struktur PPP 

Szacowanie 

Większa 

Większy kosztów dla Szybsze 

efektywność 

podział Całego Wdroże 

w zakresie 

ryzyka Cyklu nie 

eksploatacji 

Życia 

Uruchomienie 

publicznych 

środków 

finansowych 

Ograniczenia 

związane z 

wdrożeniem 

Prywatny outsourcing 

Umowy o 

świadczenie usług 

Możliwe Tak Nie Nie Nie Nie Niewielkie 

Umowy o 

zarządzanie 

Tak Tak Nie Nie Nie Nie Średnie 

Leasing Możliwe Tak Niektóre Możliwe Nie Nie Średnie 

Zintegrowany Rozwój Prywatny 

BOT Tak Tak Niektóre Tak Duże 

Inwestycja prywatna 

Koncesje DBFO Tak Tak Tak Tak Tak Tak Bardzo Duże 

Jak wykazano, porozumienia w zakresie 

prywatnego outsourcingu wpływają na 

polepszenie jakości usług oraz 

podniesienia efektywności w zakresie 

eksploatacji. Jednakże wiążą się również z 

ograniczeniami w poszerzaniu zakresu 

podziału ryzyka i ujmowania w szacunku 

kosztów istotnych aspektów cyklu życia 

przedsięwzięcia. Te ostatnie wskaźniki 

można nieco poprawić, dzięki 

zastosowaniu określonych rodzajów 

leasingu, jednak możliwy zakres takich 

działań zależy zarówno od wymaganych 

norm usług, jak i czasu trwania umów 

leasingu. Biorąc pod uwagę, iż nie dotyczą 

one inwestycji kapitału sektora 

prywatnego, partnerstwo w zakresie 

outsourcingu nie wpływa na 

przyspieszanie wdrażania projektu, ani 

uruchamiania publicznych środków 

finansowych. W związku z tym, podejścia 

te są najwłaściwsze tam, gdzie pożądane 

jest podniesienie efektywności w zakresie 

eksploatacji, a jednocześnie istnieje 

niewielka potrzeba zwiększenia kapitału 

zasadniczego.

Podobnie jak outsourcing, uzgodnienia 

BOT mogą powodować poprawę 

wskaźników dotyczących zarówno 

eksploatacji, jak i usług. Ponadto, 

uzgodnienia BOT często wiążą się z 

korzyściami płynącymi z przedłużenia 

cyklu życia przedsięwzięcia. Chociaż 

następuje podział niektórych elementów 

ryzyka, czyste struktury BOT nie 

przewidują angażowania inwestycji 

prywatnych, a w związku z tym, nie można 

oczekiwać, iż spowodują uruchomienie 

środków finansowych. Podejście BOT jest 

właściwe wtedy, gdy właściciele muszą 

uruchamiać nowe projekty kapitałowe i 

mają nadzieję na uzyskanie większej 

efektywności w zakresie eksploatacji. 

Mogą racjonalizować koszty wdrożenia 

oraz proces wdrożeniowy jako całość. 

Projekty BOT mogą być przydatnym, 

pierwszym krokiem na drodze do 

przyszłego partnerstwa angażującego 

inwestycje prywatne, ponieważ dają 

możliwość przedstawienia sposobów 

oszczędzania oraz efektywności, jakie 

zaangażowanie sektora prywatnego może 

wnieść w rozwój infrastruktury. 

PPP związane z zaangażowaniem 

inwestycji prywatnych stanowią potencjał 

osiągania wszelkiego rodzaju efektywności 

pod względem kosztów oraz efektywności 

w zakresie eksploatacji, związanych z 

podejściem BOT. Ponadto, należy również 

wspomnieć o wzroście korzyści oraz 

przyspieszeniu wdrożenia projektu. Z tego 

względu, partnerstwo inwestycyjne daje 

możliwość zapewnienia sektorowi 

publicznemu maksymalnych korzyści. 

Jednakże te uzgodnienia również 

wprowadzać zagadnienia prawne i 

regulacyjne oraz wymagać od władz 

rządowych zaawansowanych umiejętności 

zarządzania, gwarantujących spełnienie 

wymogów. W związku z tym, aby 

uzasadnić poniesienie znacznych nakładów 

na rozstrzygnięcie tych zagadnień, 

partnerstwo inwestycyjne jest często 

najwłaściwsze w przypadku większych i 

bardziej kosztownych projektów. 

5 WYMOGI DOTYCZĄCE 

PARTNERÓW PPP 

• PPP wymaga od wszystkich 

partnerów aktywnego udziału 

• Wszyscy partnerzy muszą 

wzajemnie poznać i określić 

swoje cele oraz cechy 

charakterystyczne 

Istotne jest, aby uznać, iż przed różni 

uczestniczący w projektach PPP mają 

odmienne cele i wymagania, które muszą 

zostać spełnione, aby byli w stanie 

uczestniczyć w efektywnym partnerstwie. 

Podczas gdy niektóre cele uzupełniają się, 

zaś inne nie, oraz w miarę jak wzrasta 

liczba uczestników, tak samo rośnie 

stopień złożoności ustanawiania zasad fair 

play dotyczących poszczególnych 

uczestników. 

W Tabeli 3 wskazano poszczególnych 

uczestników zaangażowanych w projekty 

partnerstwa oraz uszeregowano ich 

prawdopodobne wymagania dotyczące 

działania w ramach struktur partnerstwa 

omówionych wcześniej. Prawdopodobnie, 

w miarę zwiększania się udziału sektora 

prywatnego rośnie liczba uczestników oraz 

wymagania wszystkich partnerów, tak 

publicznych, jak i prywatnych. 

W przypadku uczestników z sektora 

prywatnego, pierwszym wymogiem 

dotyczącym dowolnego rodzaju 

zaangażowania jest możliwość uzyskania 

godziwego zysku. Ponadto, w zamian za 

większe narażenie na ryzyko, sektor 

prywatny będzie również żądał możliwości 

w zakresie współmiernego zwiększenia 

potencjalnego zysku. Przed 

zaangażowaniem własnego kapitału w 

realizację projektu, sektor prywatny będzie 

wymagał utworzenia jasnych struktur 

prawnych i regulacyjnych oraz wykazania 

potencjału przyszłego wzrostu 

gospodarczego oraz godziwych poziomów

wsparcia politycznego i stabilności. 

Podczas gdy sektor publiczny wspiera 

zwiększanie efektywności, motywacja 

sektora prywatnego dotycząca osiągania 

zysku stoi w sprzeczności z interesami 

władz rządowych-beneficjentów, które 

angażują się we wspieranie równości oraz 

maksymalne podnoszenie dobrobytu ich 

obywateli. Jednakże władze rządowe 

zasadniczo wyrażają wolę umożliwienia 

swoim partnerom prywatnym osiągania 

godziwego zysku w zamian za polepszenie 

usług oraz efektywności, uruchamianie 

własnych zasobów finansowych, 

przyspieszenie wdrożenia projektu. 

Władze rządowe - beneficjenci mogą się 

również troszczyć o ogólną łatwość 

wdrażania, gdy korzystają z zewnętrznych 

lub darowanych środków pieniężnych, w 

celu wsparcia projektów partnerstwa. 

Istotne jest również uznanie, iż Komisja 

wprowadza własne wymogi związane z 

finansowaniem. W takich przypadkach, 

ulepszenia zapewnione przez projekt 

muszą spełniać normy europejskie, a także 

zapewniać innego typu korzyści społeczne, 

których wymierność w zakresie 

gospodarczym, nie zawsze jest prosta to 

zmierzenia. Podobnie, jak władze rządowe 

- beneficjenci, Komisja jest żywo 

zainteresowana podniesieniem 

efektywności oraz uruchomieniem 

istniejących zasobów finansowych, ale 

jako dawca dotacyjnych środków 

finansowych, jest również zainteresowana 

uniknięciem uzyskiwania przez sektor 

prywatny nienależnych zysków oraz 

zachowaniem przejrzystości w udzielaniu 

zamówień. Ponadto, Komisja ma celu 

również ochronę swoich dotacji poprzez 

utrzymanie pewnej kontroli nad środkami 

finansowymi, po przekazaniu ich 

beneficjantowi. 

Wreszcie, partnerstwo związane z 

inwestycjami prywatnymi często 

wymagają również pożyczek i gwarancji 

udzielanych przez międzynarodowe 

instytucje finansowe (MFI) takie, jak EBI 

(patrz ramka) oraz banki handlowe. W 

zamian za udział w przedsięwzięciu, 

instytucje takie będą wymagały 

rygorystycznej i ostrożnej analizy 

finansowej. Będą również wymagać 

przejrzystych gwarancji dotyczących 

zewnętrznych i państwowych środków 

finansowych, a także wszelkich wkładów 

kapitałowych wnoszonych przez sektor 

prywatny. Pożyczkodawcy będą również 

musieli udowodnić techniczną zdolność 

podmiotu prywatnego oraz zdolność władz 

rządowych - beneficjentów, do planowania 

wdrożenia oraz obsługi projektu. Ponadto, 

pożyczkodawcy zażądają wprowadzenia 

przejrzystych struktur regulacyjnych i 

prawnych, które dotyczyć będą partnerstwa 

inwestycyjnego, będą też zainteresowani 

ogólną stabilnością środowiska 

politycznego w państwie beneficjencie. 

Należy zauważyć, iż podobnie jak zwykli 

uczestnicy infrastrukturalnego partnerstwa 

PPP, IFI i banki handlowe są doskonale 

obeznane z możliwymi pułapkami i 

opracowały wyczerpujące metody 

kształtowania struktur finansowania oraz 

praktyki sprawdzenia sytuacji, które należy 

spełnić przed zapewnieniem ich udziału. 

Do chwili obecnej, EBI (Europejski Bank Inwestycyjny) wspierał rozwój około 100 PPP 

w większości państw UE, a ogólna kwota udzielonych pożyczek przekroczyła 15 mld 

euro. Z uwagi na wielosektorowy know - how, zasięg geograficzny oraz doświadczenie 

rynkowe w zakresie PPP, EBI jest doskonałym partnerem wspomagającym zarówno 

władze publiczne, jak i inwestorów prywatnych określonych w państwach Europy 

Środkowo - Wschodniej (CEEC) w udanym wdrażaniu projektów PPP. Dzieląc się 

doświadczeniem, stosując najlepsze praktyki oraz oferując długoterminowe 

finansowanie na atrakcyjnych warunkach, EBI ma na celu zapewnienie wszystkim 

zainteresowanym stronom dodatkowych korzyści. W ten sposób, Bank nie tylko dąży 

do zapewnienia udanego finansowania PPP, ale także gwarantuje całemu sektorowi 

publicznemu dodatkową wartość za godziwą cenę.

Wymagania sektora prywatnego 

Umowy o 

świadczeni 

e usług 

Umowy o 

zarządzanie 

Leasing 

Porozumienia 

BOT 

Koncesje 

DBFO 

Częściowe 

zbycie 

aktywów 

Pełne zbycie 

aktywów 

Godziwy zysk Wymagany Wymagany Wymagany Wymagany Wymagany Wymagany Wymagany 

Wynagrodzenie za ograniczenie ryzyka - - Pożądany Pożądany Wymagane Wymagane Automatyczne 

Jasne struktury prawne/regulacyjne - - Wymagany Wymagany Wymagane Wymagane Wymagane 

Potencjał wzrostu - - Pożądany - Pożądany Pożądany Pożądany 

Wsparcie polityczne - - Pożądany Pożądany Wymagane Wymagane Wymagane 

Stabilność polityczna - - - Pożądany Pożądana Pożądana Pożądana 

Wymagania władz rządowych - 

beneficjentów 

Uruchamianie finansowania - - - Tak Istotne Istotne Istotne 

Przyspieszanie wdrażania projektu - - - - Istotne Istotne Istotne 

Polepszenie poziomu usług Tak Tak Tak Tak Tak Tak Tak 

Polepszenie gamy usług - - - Istotny Tak Tak Tak 

Podniesienie efektywności Istotne Istotne Istotne Istotne Istotne Istotne Istotne 

Łatwość wdrożenia - - Pożądana Pożądana Pożądana Pożądana Pożądana 

Wymagania Komisji 

Osiąganie norm europejskich - - - Właściwe Właściwe Właściwe Właściwe 

Maksymalizacja korzyści społecznych Właściwa Właściwa Właściwa Istotna Istotna Istotna Istotna 

Przejrzysta / otwarta konkurencja Właściwa Właściwa Właściwa Istotna Istotna Istotna Istotna 

Racjonalna kontrola finansowania dotacyjnego - - - Istotna Wymagana Wymagana Wymagana 

Unikanie nienależnego zysku prywatnego - - - Wymagane Wymagane Wymagane Wymagane 

Podniesienie efektywności Pożądane Pożądane Pożądane Istotne Istotne Istotne Istotne 

Uruchamianie prywatnych środków finansowych - - - - Tak Tak Tak 

Wymagania pożyczkodawców 

Rygorystyczna analiza finansowa - - - - Wymagana Wymagana Wymagana 

Ostrożne założenia w odniesieniu do kosztów / - - - - 

dochodów 

Wymagane Wymagane Wymagane 

Pewność finansowania dotacyjnego i państwowego - - - - Wymagana Wymagana Wymagana 

Jasna struktura prawna / regulacyjna - - - - Wymagana Wymagana Wymagana 

Techniczna zdolność właściciela / zarządzającego - - - - Wymagana Wymagana Wymagana

Wymagania sektora prywatnego 

Umowy o 

świadczeni 

e usług 

Umowy o 

zarządzanie 

Leasing 

Porozumienia 

BOT 

Koncesje 

DBFO 

Częściowe 

zbycie 

aktywów 

Pełne zbycie 

aktywów 

Stabilność polityczna - - - - Pożądana Pożądana Pożądana 

6 OSIĄGANIE UDANEGO PARTNERSTWA 7


40 

Wersja 1


6 OSIĄGANIE UDANEGO 

PARTNERSTWA 7 

• Udane wdrożenie zależy od 

rozpoznania celów partnera 

• PPP wymaga starannego rozważenia 

systemów kontroli i zarządzania 

poprzez porozumienia w zakresie 

projektu 

Jakie są niezbędne elementy, aby osiągnąć 

udane partnerstwo w sferze infrastruktury? 

Po pierwsze, istotne jest zrozumienie czym 

jest partnerstwo. Partnerstwo jest 

porozumieniem między dwoma lub więcej 

stronami, które współpracują na rzecz 

osiągnięcia wspólnego celu. Partnerzy 

mają wspólne prawa i wspólne obowiązki, 

a gdy warunki te nie są spełnione, 

partnerstwo nie działa. Partnerstwo 

wymaga woli współpracy wszystkich 

zaangażowanych stron. Ponadto, opiera się 

ono na jasno i uważnie skonstruowanych 

porozumieniach określających prawa i 

obowiązki zaangażowanych stron oraz 

ustanawia ramy umożliwiające reagowanie 

na powstające nowe sytuacje. 

Porozumienia koncesyjne muszą ponadto 

być dostosowane do przepisów i regulacji 

dotyczących udzielania koncesji. Istotną 

kwestią dla władz rządowych jest 

opracowanie formuł prawnych i 

regulacyjnych, określających różnorodne 

etapy procesu, wraz z prawami i 

obowiązkami wszystkich zaangażowanych. 

W krajach kandydujących, tak jak uczy 

doświadczenie Państw Członkowskich, 

może się to wiązać z ogłoszeniem nowych 

przepisów. 

Podobnie, skuteczna polityka w zakresie 

opłat użytkowników jest również istotnym 

składnikiem procesu partnerstwa. W 

niektórych przypadkach, opłaty w sektorze 

użyteczności mogły być w przeszłości 

subsydiowane, a infrastrukturalne PPP 

7 

Niniejsza sekcja została opracowana na podstawie 

Achieving Public - Private Partnership in the 

Transport Sector, 

Benjamin G. Perez, Diebold Institute for Public 

Policy Study: New York City, 2002. 

mogły być podejmowane w związku z 

liberalizacją taryf. W takich 

okolicznościach, struktury proponowanych 

taryf będą wymagały uważnego badania 

pod kątem ich ogólnej kosztowności, 

możliwości uzyskania przez nie poparcia 

publicznego i politycznego oraz 

możliwości finansowania koniecznych 

ulepszeń. Ustalenie racjonalnego poziomu 

taryfowego jest w najlepszym razie 

delikatnym zadaniem i wymaga 

precyzyjnego wyważenia pomiędzy 

oczekiwanym poziomem korzystania z 

usług, możliwością akceptacji społecznej, 

warunkami rynkowymi i rządowym 

wsparciem. 

Efektywna organizacja i sprawne 

podejmowanie decyzji są również 

czynnikami krytycznymi dla udanego 

uruchomienia projektów PPP przez władze 

rządowe - beneficjentów. Jednym z 

najbardziej skutecznych kroków, jakie 

władze rządowe - beneficjenci mogą 

podjąć, aby wesprzeć udane partnerstwo 

infrastrukturalne jest ustanowienie 

organów do zadań specjalnych, którym 

powierzone zostanie wdrożenie projektów. 

Takie organy zwykle współpracują z 

konsultantami w celu zorganizowania i 

przeprowadzenia badań w zakresie 

planowania i wykonalności, 

koncepcyjnych prac projektowych, a w 

wielu przypadkach również stworzenia 

modelu zapotrzebowania na finansowanie. 

Organy do zadań specjalnych mogą przejąć 

odpowiedzialność za łączność ze 

wszystkimi stronami, a także z 

departamentami rządowymi. Często te 

jednostki negocjują również z bankami 

rozwoju lub innymi potencjalnymi 

źródłami finansowania. Po określeniu 

poszczególnych projektów, organ 

przejmuje je w imieniu rządu, nadzoruje 

ich tworzenie i funkcjonowanie. Podczas 

gdy istnienie organu ds. rozwoju nigdy nie 

jest gwarancją sukcesu, ułatwia natomiast i 

tworzy zaangażowanie rządu, pomaga w 

rozwijaniu specjalistycznej wiedzy w 

kręgach rządowych oraz wspiera 

41 

Wersja 1


prowadzenie spójnej polityki. 

Udane koncesjonowanie opiera się na 

zasadzie zapewniania równowagi. Dobrze 

skonstruowane porozumienie wykorzystuje 

tę metodę do stworzenia współzależności i 

przejrzystości, jednocześnie umożliwiając 

zaangażowanym stronom osiąganie 

własnych celów. Bez udziału 

któregokolwiek z tych czynników nie 

byłoby możliwe rozwijanie tych projektów 

na zasadzie partnerstwa. Takie realia 

zmuszają wszystkich uczestników do 

uznawania potrzeb ich partnerów i 

współpracy na rzecz wspólnego 

rozwiązania oraz jednoczenia sił w 

zmaganiu się z wyłaniającymi się nowymi 

wyzwaniami. Taka dynamika może być 

jeszcze wzmocniona przy zaangażowaniu 

międzynarodowych instytucji finansowych 

(IFI). 

Partnerstwo jest osiągnięte przez 

zapewnienie wiarygodności wobec 

prywatnego partnera ryzykującego swoje 

pieniądze oraz przez zapewnienie 

uzasadnienia dla rządowego 

sponsorowania projektu. Zasadność jest 

potwierdzona przez zapewnienie, że 

projekty partnerskie spełniają potrzeby 

płacącego społeczeństwa, zapewniają 

pożądane korzyści dodatkowe i wspierają 

szersze cele finansowania. Partnerstwo jest 

również osiągnięte przez wynagrodzenie 

za podjęcie ryzyka i zapewnienie 

prywatnemu partnerowi racjonalnego 

zwrotu jego inwestycji. Jednakże jeśli 

wynagrodzenie jest zbyt wysokie, podważa 

się wówczas zasadność samego projektu. 

Podobnie jest w przypadku, gdy 

inwestorzy są bardziej zainteresowani 

zyskami uzyskanymi z nadzwyczaj 

korzystnie sformułowanych umów niż 

osiągnięciem sukcesu w działalności 

koncesyjnej po jej rozpoczęciu. Jako 

niezależna instytucja udzielająca pomocy, 

Komisja może zostać wykorzystana do 

wspierania wiarygodnych i uzasadnionych 

stosunków między władzami rządowymi - 

beneficjentami a prywatnymi partnerami 

inwestycyjnymi, zarówno poprzez 

bezpośredni udział, jak i poprzez cele oraz 

warunki związane z dotacjami. 

Osiąganie partnerstwa wymaga również 

silnego politycznego poparcia. Zwykle gdy 

istnieje konsensus, że należy stworzyć 

projekt infrastrukturalny, władze rządowe 

przeznaczają niezbędne środki na 

samodzielną realizację projektu. Gdy rządy 

poszukują finansowania w sektorze 

prywatnym może to wskazywać na 

umiarkowane poparcie. Jednakże, ze 

względu wiążące się z takim projektem 

ryzyko, niekonwencjonalność podejścia i 

potrzebę podtrzymania jego zasadności, 

projekty partnerstwa prawdopodobnie będą 

wymagały silniejszego wsparcia 

politycznego i rządowego. Ponadto, wraz 

ze wzrostem ryzyka oraz pojawiania się 

trudniejszych wyzwań, wzrastać musi 

rządowe wsparcie i zaangażowanie. 

Oprócz zapewniania środków 

finansowych, Komisja może odgrywać 

ważną rolę w podtrzymywaniu rządowego 

krytycznego wsparcia dla projektów PPP w 

krajach beneficjentach. 

CZĘŚĆ 2 STRUKTURY PRAWNE I REGULACYJNE 

42 

Wersja 1


CZĘŚĆ 2 – Streszczenie 

• PPP są określane i regulowane przez złożoną interakcję krajowego i 

samorządowego prawodawstwa oraz regulacji oraz dokumentów umownych 

dotyczących projektów 

• Wraz udzielaną dotacją przez Komisję oraz procesem przystąpienia środowisko 

prawne poszerza się o dorobek wspólnotowy UE i warunki przyznawania dotacji 

• Chociaż współpraca z sektorem prywatnym jest mile widziana, Komisja musi 

spełniać swoje cele ochrony interesu publicznego i właściwego wykorzystania 

środków finansowych. Cele te pociągają za sobą warunki umowne i w zakresie 

wdrażania 

• Sytuacja prawna w krajach kandydujących ciągle się zmienia, dlatego pełna 

należyta ochrona prawna i staranne konstruowanie umów są kwestiami 

decydującymi dla każdej ze stron 

• Istotne dla wspierania i tworzenia sprzyjających warunków udanemu PPP do jest 

efektywna i trwała struktura instytucjonalna 

• Część 2 obejmuje: 

• Hierarchię prawną 

• Kwestie dotyczące krajowego prawodawstwa i regulacji 

• Kwestie umowne projektu 

• Szczególne kwestie dotyczące zamówień publicznych 

• Wymagania instytucjonalne 

1 WSTĘP 

Celem niniejszej sekcji jest określenie i 

zdefiniowanie odpowiednich ustawowych, 

wykonawczych i umownych kwestii 

wpływających na właściwe powiązania 

udanego PPP. Rozróżnia się szczególne 

kwestie związane z projektem 

rozpatrywane na szczeblu UE, szczeblu 

krajowym oraz te, które dotyczą 

szczególnych zagadnień projektowych, w 

celu uchwycenia zarówno zagadnień 

ustawowych, jak i umownych. We 

wszystkich przypadkach kluczowym 

wymogiem dla udanego PPP jest 

zapewnienie wystarczającego poziomu 

jasności, ciągłości i bezpieczeństwa w celu 

ochrony interesów wszystkich stron, w tym 

również Komisji. 

Chociaż w poszczególnych projektach 

Komisja będzie umawiającą się stroną 

jedynie dla wyznaczonego organu 

krajowego, podobnie jak w przypadku 

IPSA, NIC oraz funduszu krajowego 

(poprzez odpowiednio memorandum 

finansowe i protokół ustaleń), wpływa ona 

bezpośrednio zarówno na krajowe 

struktury prawne poprzez dorobek 

wspólnotowy, jak i na poszczególne 

umowy projektowe za pomocą nałożonych 

warunków. Ponadto, poprzez udział 

Komisji w procesie przystąpienia, będzie 

ona miała szerszy pośredni wpływ 

polityczny na szeroki zakres prawnych i 

regulacyjnych kryteriów. Z tej przyczyny 

do zagwarantowania efektywności rozwoju 

PPP nieodzowne jest uwzględnienie 

wpływu warunków nakładanych przez 

Komisję. 

Jak stwierdzono w Podręczniku ISPA: 

„Zaangażowanie prywatnych źródeł 

finansowania w rozwój infrastruktury jest 

ważnym celem polityki wspólnotowej… 

Wykorzystanie zasobów ISPA w 

43 

Wersja 1


partnerstwie publiczno - prywatnym 

wymaga sprawdzenia, czy istnieją 

właściwe ramy prawne i właściwe warunki 

regulujące dla tego partnerstwa włącznie z 

następującymi aspektami: 

• Równe szanse dla wszystkich 

odnośnych spółek w tym samym 

sektorze; 

• Przestrzeganie reguł konkurencji w 

udzielaniu koncesji; 

• Przestrzeganie reguł konkurencji w 

udzielaniu zamówień inwestycyjnych; 

• Przestrzeganie warunków koncesji 

(usługi dla konsumentów, 

konserwacja, itp.); 

• Brak nieproporcjonalnego rozdziału 

kapitału. 

Ponadto z cech ISPA wynika, że: 

• Komisja, będąc podmiotem 

finansującym projekt, niekoniecznie 

ma te sama prawa jak pozostali 

uczestnicy, mianowicie finansujący z 

sektora prywatnego. Z finansowania 

dotacyjnego wynika brak możliwości 

przejęcia udziału lub własności 

aktywów, a stąd wynika niższy status 

dłużnika (chyba, że przewidziano w 

umowie) 

• Komisja nadal wymaga kontroli 

projektów ex-ante (w ramach 

programu ISPA) i wykorzystywania 

szczególnych procedur udzielania 

zamówień publicznych. Nakłada to 

pewne ograniczenia w odniesieniu do 

sposobów wdrażania projektów i 

prawdopodobnie sposobu wyboru i 

integracji prywatnych podmiotów / 

inwestorów 

Kwestie umowne 

• 

dotyczące 

Warunki 

projektów 

w zakresie uzgodnień 

umownych muszą się być 

wystarczająco elastyczne, aby 

Zbiór dorobku UE 

PROJEKT PPP 

umożliwić zaangażowanie sektora 

prywatnego. 

Poza wspomnianymi kwestiami, należy 

uwzględnić zmieniający się (i niepełny) 

charakter systemów regulacyjnych w 

krajach kandydujących zarówno z punktu 

widzenia generowania ryzyka i 

efektywnego zarządzania PPP. 

Mając to na uwadze można opracować 

dwie listy kontrolne w celu zapewnienia, 

że kwestie regulowane na szczeblu 

krajowym i poziomie projektu zostały 

skutecznie określone i ujęte 

2 HIERARCHIA PRAWNA 

• Rozwój PPP w krajach 

kandydujących wymaga scalenia 

złożonej hierarchii prawnej 

obejmującej kwestie regulowane na 

szczeblu UE oraz szczeblach: 

krajowym i samorządowym oraz 

kwestie umowne 

Na inwestycje PPP ma wpływ hierarchia 

reżimów prawnych wskazanych na 

wykresie 1 poniżej. Podczas rozwoju PPP 

każdy z nich musi zostać uwzględniony, 

aby zagwarantować możliwość dostępu do 

finansowania, jak też długoterminową 

legalność i żywotność projektu. Kolejne 

rozdziały poddają badaniu każdy z 

reżimów, kładąc nacisk na środowisko 

prawne w krajach kandydujących, które w 

wielu z nich, w toku trwającego procesu 

reform i harmonizacji, wymaga 

właściwego określenia, uwzględnienia i 

oceny ryzyka prawnego. Dodatkowo, przy 

założeniu długoterminowego charakteru 

Samorządowe/ 

PPP, należy również scalić wymagania 

regionalne przepisy 

dorobku wspólnotowego UE. ustawowe i 

wykonawcze 

Prawodawstwo krajowe 

Obejmujące (między innymi): 

Zdrowie publiczne Środowisko 

Transport 44Zamówienia publiczne 

Finanse publiczne Prawo pracy 

Zawieranie umów Podatki / Rachunkowość 

Wersja 1


3 KWESTIE KRAJOWYCH 

REGULACJI I 

PRAWODAWSTWA 

• Udane PPP zależy od skuteczności 

krajowych i samorządowych 

struktur prawodawczych i 

regulacyjnych 

• Wymagana jest należyta ochrona 

prawna w celu określenia ograniczeń 

we wdrażaniu projektów PPP i ich 

zakresu 

• Konieczne jest scalenie dyrektyw UE 

Skuteczność i oddziaływanie spółek PPP 

zależy, w dużym stopniu, od 

mechanizmów regulacyjnych 

wykorzystywanych do zmiany zachowania 

stron i ukierunkowania ich postępowania, 

w szczególności na proces podejmowania 

decyzji przez sektor prywatny. Ze względu 

na te krytyczne relacje pożądane jest 

zapewnienie opracowania skutecznych 

przepisów prawodawczych i regulacyjnych 

przed rozwijaniem powiązań PPP. W tej 

dziedzinie Komisja może zaoferować swój 

wkład pod postacią cennej polityki, 

szczególnie obecnie w przejściowej 

sytuacji w zakresie regulacji prawnych, 

związanej z procesem przystąpienia oraz 

reformą prawnych i wykonawczych 

struktur w krajach kandydujących. 

Analiza krajowych i sektorowych ram 

regulacyjnych ma cztery główne cele: 

1. określenie elementów, które mogłyby 

utrudniać udział sektora prywatnego, 

wpływać na żywotność lub zakłócać 

korzyści, które można osiągnąć 

2. rozważenie potrzeby restrukturyzacji 

obecnych podmiotów gospodarczych 

przed PPP, w odniesieniu do ich 

statusu prawnego oraz elastyczności 

w zakresie uprawnień i statutu spółki 

3. określenie potrzeby projektowania 

szczególnych regulacji sektorowych i 

uczynienia udziału sektora 

prywatnego możliwym i 

efektywnym, wraz z rozwijaniem 

struktur instytucjonalnych w celu 

nadzorowania i regulowania 

działalności prywatnych podmiotów 

gospodarczych 

4. określenie, które przepisy powinny 

zostać włączone do umów PPP, 

określenie ich oddziaływania, a także 

określenie, czy w umowach 

niezbędne są zapisy dotyczące 

zabezpieczeń przed ryzykiem 

45 

Wersja 1


związanym z regulacjami 

Chociaż proces przystąpienia i dostęp do 

finansowania przez Komisję oznaczał 

rozwinięcie niektórych struktur 

ustawowych i wykonawczych w celu 

przystosowania dorobku, niekoniecznie są 

one wystarczające czy właściwe dla 

powiązań PPP. Należy zauważyć, że 

wszystkie Państwa Członkowskie musiały 

przeprowadzić lub podejmują reformę 

prawodawczą w celu zapewnienia 

możliwości wykorzystania przez nie 

uzgodnień PPP. Komisja również dokonuje 

oceny swojego podejścia do PPP, jak 

przedstawiono w Komunikacie 

wyjaśniającym Komisji w sprawie koncesji 

według prawa wspólnotowego (2000/C 

121/02) i pragnienia Komisji w odniesieniu 

do reformy procedur udzielania zamówień 

publicznych. W szczególności muszą 

zostać zbadane następujące kwestie: 

• Zdolność prawna stron i państwowe wymogi prawne 

świadczenia usług 

• Ogólne prawodawstwo zezwalające lub ograniczające 

zaangażowanie sektora prywatnego, szczególnie 

spółek zagranicznych 

• Istnienie mechanizmów odzyskiwania kosztów i ich 

podstawy prawne 

• Zdolność do zapewniania gwarancji 

• Kwestie własności gruntu i infrastruktury 

• Wymagania oceny oddziaływania na środowisko 

• Pozyskiwanie gruntu 

• Wymagania dotyczące zezwoleń budowlanych 

• Licencje 

• Potrzeba wprowadzenia szczególnych wymogów 

ustawowych w stosunku do projektów 

• Potencjalne źródła konfliktu z dyrektywami UE 

• Przejrzystość przepisów prawnych 

• Potencjalne oddziaływanie na przepisy dotyczące 

zatrudnienia i zabezpieczenia społecznego 

• Przepisy walutowe i regulacje dotyczące 

wycofywania zysków do kraju 

• Ograniczenia pożyczek sektora publicznego 

• Podatki i należności księgowe 

• Właściwy wybór i procedury udzielania zamówień 

publicznych 

• Prawodawstwo dotyczące porozumień dotyczących 

projektów i kwestii funkcjonalnych 

• Prawo rzeczowe 

• Prawo własności intelektualnej 

• Transfer know-how i technologii 

• Właściwość przepisów nadzoru i monitorowania oraz 

organ regulujący usługi 

Struktury prawodawstwa krajowego nie 

zawsze sprzyjają uzgodnieniom PPP, ale 

niektóre metody mogą zostać przyjęte, aby 

ułatwić ich wprowadzenie, w tym: 

• wybieranie formy uzgodnienia w 

sektorze prywatnym, które ogranicza 

ryzyko związane z wadliwością 

struktury prawodawczej, na przykład 

jeżeli realizacja poboru lub 

wymagania dotyczące świadczenia 

usług subsydiowanych obarczają 

dochód prywatnego partnera 

ryzykiem nie do przyjęcia, 

korzystanie z umów o zarządzanie 

opartych o wynagrodzenie w 

zakresie dystrybucji lub systemu 

BOT w przypadku dostaw 

masowych, 

• wybieranie prywatnego partnera, 

który najlepiej potrafi zarządzać 

ryzykiem związanym z 

prawodawstwem / regulacjami, na 

przykład w przypadku 

niekorzystnych przepisów 

walutowych czy reguł dotyczących 

wycofywania zysków do kraju 

większą żywotność mogą 

wykazywać lokalne spółki 

• wyraźne włączenie zabezpieczeń do 

umów 

• wspieranie rozwoju efektywnych 

mechanizmów regulacji i nadzoru 

Doświadczenie pokazało, że rozwinięcie 

na wczesnym etapie sprzyjających i 

spójnych krajowych struktur 

prawodawczych i regulacyjnych w dużym 

stopniu ułatwia określenie, rozwój i 

wdrożenie projektów PPP. Do 

46 

Wersja 1


szczególnych wymagań należy ustalenie 

ról i obowiązków każdej ze stron, a także 

zapewnienie skutecznych systemów 

regulacji oraz monitorowania PPP w celu 

osiągnięcia pożądanego poziomu wartości 

w stosunku do zaangażowanych pieniędzy 

oraz koniecznej przejrzystości podczas 

wdrażania. 

Podczas opracowywania i oceny projektów 

PPP szczególną uwagę należy zwrócić na 

integrację czynników niepewności 

spowodowanych przez zmieniającą się 

krajową strukturę prawodawczą i 

regulacyjną oraz procesy reform 

obejmujące wiele spośród krajów 

kandydujących, jak na przykład 

prywatyzacje zakładów użyteczności 

publicznej. Należy położyć nacisk w 

szczególności na: 

• oddziaływanie prawodawstwa na 

zdolność gwarantowania otwartej i 

uczciwej konkurencji, szczególnie w 

odniesieniu do wyboru zakładów 

użyteczności publicznej. Często 

zdarza się, że reforma lub 

prywatyzacja narzuca podmiot 

gospodarczy lub partnera, który nie 

zostałby wybrany przy zastosowaniu 

zasad konkurencji ani 

prawdopodobnie nie zostałby 

określony na etapie opracowywania 

projektu 

• możliwą zmianę statusu prawnego 

oraz praw i obowiązków stron. To 

obejmuje rozważania na temat 

możliwych zmian dotyczących 

własności aktywów 

• zakres i skuteczność regulacji i 

systemów w dziedzinie 

nadzorowania i monitorowania przez 

sektor publiczny w celu zapewnienia 

zgodności z warunkami umowy 

4 KWESTIE UMOWNE 

DOTYCZĄCE 

PROJEKTÓW 

• Umowy będą określały wskaźniki 

powiązania PPP i będą ograniczały 

działalność każdej ze stron. 

• Umowy muszą zapewniać 

wystarczający stopień elastyczności 

oraz kontroli, aby zapewnić 

osiągnięcie celów wszystkich stron 

oraz że różnice mogą być 

rozstrzygane z korzyścią dla 

projektu 

• Prosty przepis jest często bardziej 

skuteczny od nadmiaru zaleceń 

• Komisja będzie bezpośrednio 

wywierać wpływ na projekty 

dokumentów umownych mimo, że 

nie jest ona stroną umów 

dotyczących poszczególnych 

projektów 

PPP angażuje wiele stron, stąd wynika 

odpowiednia liczba uzgodnień umownych. 

Podczas gdy nomenklatura może ulegać 

zmianie, podstawowe dokumenty umowne 

obejmują: 

• Umowa dotycząca projektu – jest to 

podstawowy dokument prawny 

określający prawa i obowiązki 

instytucji zamawiającej i 

wykonawcy. Istnieje wiele wzorów 

umów, konieczne jest jednak 

dokonywanie zmian w celu 

uwzględnienia szczególnych 

wymagań krajowych i projektowych. 

• Specyfikacja wykonania – obejmuje 

wymagania instytucji zamawiającej 

w zakresie kwestii technicznych, 

finansowych oraz świadczenia usług; 

musi być wyraźnie określona w 

umowie dotyczącej projektu, 

stanowiącej integralna część oraz 

określającej obowiązki stron w 

związku z postawionymi 

wymaganiami. 

47 

Wersja 1


• Dodatkowe gwarancje – przewidują 

bezpośrednie powiązanie między 

instytucją zamawiającą a określonym 

podwykonawcą wyznaczonym przez 

wykonawcę. Głównym ich celem jest 

przyznanie możliwości skorzystania 

przez podmiot zamawiający z 

niezależnego zobowiązania w 

odniesieniu do robót prowadzonych 

przez podwykonawców. Dodatkowe 

gwarancje mogą również obejmować 

prawa do interwencji. 

• Porozumienia bezpośrednie – 

regulują powiązania między 

instytucją zamawiającą a 

zewnętrznym podmiotem 

finansującym, włącznie z Komisją, 

poprzez memorandum finansowe. 

Inne istotne dokumenty umowne obejmują: 

umowy budowlane i eksploatacyjne oraz 

uzgodnienia dotyczące zabezpieczeń i 

gwarancji finansowych. Decydującą 

kwestią jest przygotowanie dokumentów w 

przejrzysty sposób oraz to, aby klauzule 

były zrozumiałe dla zainteresowanych 

stron. 

Zamierzeniem poniższego omówienia jest 

krótkie wyjaśnienie kwestie, które są 

przedmiotem negocjacji umawiających się 

stron. W niniejszej sekcji nie przewidziano 

zamieszczenia wzoru umowy. 

Nagłówek 

Informacje szczegółowe 

Postanowienia ogólne porozumienia • Podejście prawodawcze 

• Prawo właściwe 

• Zawarcie porozumienia dotyczącego projektu 

Organizacja koncesjonariusza • Forma prawna 

• Kapitał 

• Stosowane normy rachunkowości 

Teren przeznaczony pod projekt, dostęp i służebność • Własność aktywów projektu 

• Pozyskiwanie gruntu do celów projektu 

• Uzgodnienia dotyczące służebności i 

możliwości przejazdu 

Uzgodnienia finansowe • Finansowe zobowiązania koncesjonariusza 

• Ustalanie i kontrola taryf, włącznie z: 

o uprawnieniami koncesjonariusza do 

poboru opłat 

o metodami kontroli taryf, tj. metodą 

określania rentowności, metodą 

określania górnego pułapu cen 

o zagadnienia polityki kontroli taryf 

• Finansowe zobowiązania instytucji 

zamawiającej, włącznie z: 

o płatnościami bezpośrednimi 

o o zobowiązaniami kupna 

Zabezpieczenie udziałów • zabezpieczenie udziałów w aktywach 

materialnych 

• zabezpieczenie udziałów w wartościach 

niematerialnych i prawnych 

• zabezpieczenie udziałów w należnościach od 

odbiorców 

• zabezpieczenie udziałów w spółce projektującej 

Udzielenie koncesji 

Przeniesienie pakietu kontrolnego spółki projektującej 

Prace budowlane • przegląd i zatwierdzenie planów budowlanych 

• zmiany warunków projektu 

48 

Wersja 1


Nagłówek 

Informacje szczegółowe 

• uprawnienia instytucji zamawiającej w zakresie 

monitorowania 

• okres gwarancji 

Funkcjonowanie infrastruktury • normy realizacji 

• zakres usług 

• ciągłość usług 

• równość traktowania klientów lub 

użytkowników 

• wzajemne połączenia i dostęp do sieci 

infrastrukturalnej 

• wymogi ujawniania 

• uprawnienia egzekucyjne koncesjonariusza 

Ogólne uzgodnienia umowne • podwykonawstwo 

• zobowiązania w odniesieniu do użytkowników 

i stron trzecich 

• gwarancje w zakresie realizacji i ubezpieczenie 

• zmiany warunków 

• przeszkody wyłączające, siła wyższej 

• naruszenie i zadośćuczynienie 

 

Wiele organizacji dokonało 

znaczącego wysiłku w celu opracowania 

wzorcowych formularzy umów. W sekcji 

informacyjnej zawartych jest szereg 

punktów kontaktowych. W każdym 

przypadku trzeba pamiętać, że ogólne 

dokumenty muszą zostać przystosowane 

do rzeczywistej sytuacji 

Chociaż Komisja nie będzie bezpośrednio 

stroną umowy pomiędzy beneficjentami 

projektu a sektorem prywatnym, bowiem 

finansowanie jest dokonywanie wprost na 

rzecz organu krajowego, interakcja między 

Komisją a regulacjami ISPA odbywa się 

obecnie na takiej zasadzie, że przyznanie 

dotacji ISPA jest zależne od przyjęcia 

satysfakcjonujących uzgodnień 

chroniących interesy Komisji. Pomimo, że 

Komisja uznaje ciągłe zmiany koncepcji 

PPP i potrzebę pewnego stopnia 

elastyczności; to jednak w celu ochrony jej 

interesów kontrola dokumentów 

umownych powinna zmierzać do: 

• ochrony interesu publicznego. 

Projekty finansowane przez Komisję 

muszą być tak opracowane, aby 

zapewniały efektywne usługi 

publiczne, a uzgodnienia umowne 

powinny zapewniać ciągłość 

świadczenia usług w sposób, który 

odpowiada potrzebom 

społeczeństwa. 

• zapewnienia sprawiedliwości 

umowy. Umowa powinna 

przedstawiać „sprawiedliwe” 

warunki dla stron, obejmujące 

jednolity rozkład ryzyka i korzyści. 

W szczególności należy przewidzieć 

przejrzysty i słuszny mechanizm 

ustalania cen, w wyniku udzielenia 

dotacji sektor prywatny nie powinien 

osiągać nieuzasadnionych zysków, 

zaś rozstrzyganie sporów musi być 

skuteczne. 

• wspierania skutecznej regulacji i 

monitorowania. Jest to nadrzędne 

wymaganie, które ma zapewnić, aby 

warunki umowy były przestrzegane, 

a interesy wszystkich stron 

zachowane 

• zapewnienie umownej elastyczności 

w celu dostosowania do 

zmieniającym się warunków. W 

szczególności jest ono objęte art. 8 

49 

Wersja 1


memorandum finansowego ISPA, w 

którym warunki udzielania dotacji 

mogą zostać zmienione, jeśli w ciągu 

pierwszych pięciu lat wystąpią 

zasadnicze zmiany w statusie 

projektu. Obejmuje to w 

szczególności przeniesienie aktywów 

z sektora publicznego do prywatnego 

i wynikającej stąd znaczącej zmiany 

w warunkach finansowych projektu. 

Dodatkowo kluczową kwestia jest 

zaangażowanie Komisji na wczesnym 

etapie do procesu przygotowania projektu 

w celu zapewnienia, aby mogła ona 

określić swoje wymagania i włączyć je do 

procesu opracowywania projektu. 

5 WYŁANIANIE 

PRYWATNEGO 

WYKONAWCY 

• Warunki zamówień publicznych 

stawiane przez podmioty dotujące są 

częstą przyczyną niepowodzeń 

projektu 

• Wymagany jest pewien stopień 

elastyczności, jednak muszą być 

uwzględnianie cele Komisji w 

ramach polityki zamówień 

• Możliwości udzielania zamówień 

publicznych zmienią się wraz 

przystąpieniem 

Dziedzina zamówień publicznych jest 

często jednym z czynników o najszerszym 

zakresie konfliktów i przyczyn załamania 

się powiązań PPP, przede wszystkim gdy 

zaangażowane są instytucje publiczne i IFI 

posiadające odrębne procedury udzielania 

zamówień publicznych. Dzieje się tak 

mianowicie, gdy Komisja wymaga 

przyjęcia szczególnych procedur 

udzielania zamówień publicznych 

umożliwiających skorzystanie z jej dotacji, 

które niekoniecznie najlepiej służą 

złożonym, wielostronnym uzgodnieniom 

PPP. Chociaż niniejsze wytyczne dotyczą 

szczególnej sytuacji związanej z dotacjami 

Komisji, to niektóre zagadnienia dotyczące 

50 

udzielania zamówień publicznych są 

wspólne dla wszystkich instytucji 

finansujących. Należy także zwrócić 

szczególną uwagę na przyjęcie 

poprawnego wspólnotowego reżimu 

udzielania zamówień publicznych i 

zawierania umów z odniesieniem do różnic 

między podejściem koncesyjnym a 

zamówieniami publicznymi. 

Na taką sytuację wpływa ciągle 

zmieniający się stan prawny i regulacyjny 

w krajach kandydujących, który prowadzi 

do utrzymywania się niepewności zarówno 

co do sposobu strukturalizacji procedur 

zamówień publicznych, jak i zakresu 

odpowiedzialności. Następstwa procesu 

przystąpienia doprowadzą do zwiększenia 

jasności zamówień publicznych, jak tylko 

kraje kandydujące zostaną zobowiązane do 

przyjęcia dyrektyw UE dotyczących 

udzielania zamówień publicznych. 

Jednakże do tego czasu rozwój PPP 

(korzystającego z dotacji Komisji) musi 

zostać dostosowane do obecnych regulacji 

dotyczących udzielania zamówień 

publicznych oraz do przepisów krajowych. 

Przede wszystkim, należy pamiętać, że 

proces PPP ma przyciągnąć finansowanie i 

know-how z sektora prywatnego oraz 

spowodować jego włączenie się do 

projektu na jak najwcześniejszym etapie w 

celu maksymalizacji korzyści PPP. W tym 

względzie tradycyjne reguły udzielania 

zamówień publicznych rodzą sytuację 

konfliktową, ponieważ sektor prywatny, 

aby zrekompensować sobie zaangażowanie 

na wczesnym etapie, będzie wymagał 

zabezpieczeń lub uprzywilejowanej 

pozycji w fazie wdrożenia. Wywołuje to 

zaniepokojenie sektora publicznego 

wsparte następującymi argumentami: 

• wszelkie alternatywne procedury 


wystawią sektor publiczny na zarzuty 

korupcji, braku przejrzystości lub 

nieuczciwej konkurencji 

Wersja 1


• środowisko regulacyjne nie zezwala 

na żadne inne sposoby udzielania 

zamówień publicznych niż te oparte 

o konkursy ofert 

• sektor publiczny nie chce być 

zmuszany do ustanawiania zbyt 

wczesnych powiązań, kiedy jeszcze 

żadne techniczne ani finansowe 

wskaźniki nie są znane 

• sektor prywatny może osiągnąć 

nieuzasadnione zyski 

Obecne reguły udzielania zamówień 

publicznych (zwłaszcza reguły Komisji) są 

tak opracowane, aby zapewniać 

przejrzystość, otwarty udział i rozwiązania 

efektywne pod względem kosztów, oparte 

o w pełni określone warunki przetargu. 

Jednakże dla złożonych uzgodnień PPP 

(szczególnie dla złożonych projektów 

DBFO i koncesyjnych) może nie być to 

najlepszą alternatywą, jako że: 

• procedury te zwykle przeznaczone są 

do funkcjonowania w warunkach 

pewności 

• zabraniają one nieformalnego 

konsultowania się i komunikowania 

na szerszą skalę między stronami (co 

jest istotne przy rozwoju 

partnerstwa) 

• koncentrują się one na najniższej 

cenie, podczas gdy PPP mogą 

również dążyć do innych celów 

• wymuszają one wypełnianie 

specyfikacji przetargowej i dlatego 

pozostawiają niewiele miejsca na 

zmiany 

Opracowywanych jest kilka alternatyw 

zamówień publicznych 8 , których 

minimalne kryteria oparte są na: 

• specyfikacjach przetargowych, które 

określają pożądany cel, ale 

pozostawiają oferentom możliwość 

zaproponowania rozwiązania 

8 

Odesłane do UNDP Joint Venture PPP 

dotyczących projektów w zakresie miejskich usług 

środowiskowych lub FIDIC Silver Book. 

• ścisłych kryteriach realizacji i 

systemach monitorowania, które 

wiążą wykonawcę z ofertą 

• rekompensacie dla nie wybranych 

uczestników z sektora prywatnego za 

udział w przetargu 

• przepisach dotyczących renegocjacji 

warunków umowy w czasie jej 

funkcjonowania 

Do czasu, gdy Komisja opracuje jednolite 

podejście, wybór procedur udzielania 

zamówień publicznych, w szczególności w 

odniesieniu do prywatnych wykonawców, 

musi opierać się na wyraźnym oddzieleniu 

umów, które podlegają „szczególnym” 

przepisom dyrektyw dotyczących 

zamówień publicznych oraz tych objętych 

regułami i zasadami Traktatu (jak 

określono w najnowszym Komunikacie 

wyjaśniającym w sprawie koncesji). 

5.1 Wybór procedury udzielania 

zamówienia publicznego 

Wybór procedury udzielania zamówienia 

publicznego musi zostać zakończony we 

wczesnym stadium projektu i musi zostać 

uzgodniony przez główne strony, w 

szczególności przez finansujących; a także 

przez Komisję, jeżeli jest zaangażowana. 

Niniejsza sekcja określa dwa rodzaje 

procedur udzielania zamówienia 

publicznego z uwzględnieniem etapu przed 

przystąpieniem i po przystąpieniu krajów 

kandydujących. Rozróżnienie to jest 

Zestaw rejestrów zamówień FIDIC 

ważne, ponieważ obecnie dotacje mogą 

obejmować jedynie te procedury 

udzielania zamówienia publicznego, które 

są dozwolone w praktycznym przewodniku 

procedur udzielania zamówienia 

publicznego 9 . Wraz z przystąpieniem, kraje 

9 

Niniejsze wytyczne oparte są na obecnie 

dostępnym praktycznym przewodniku, jednak 

51 

Wersja 1


kandydujące przyjmą dyrektywy UE 

dotyczące zamówień publicznych i natkną 

się na inne kwestie. W celu uwzględnienia 

perspektywy długookresowej w rozwoju 

projektu, opisane są obydwie sytuacje. 

Niniejsza sekcja szczególnie koncentruje 

się na potrzebie: 

• poszanowania regulacji dotyczących 

zamówień publicznych w celu 

efektywnego rozdysponowania 

dotacji 

• zapewnienia wystarczającej 

elastyczności zamówień publicznych 

w celu maksymalizacji korzyści 

wypływających z powiązania PPP 

• integracji cech różnych rodzajów 

PPP i próby dostosowania zamówień 

publicznych do potrzeb leżących u 

podstaw powiązań oraz projektu 

5.1.1 Faza przed przystąpieniem 

Procedury udzielania zamówienia 

publicznego są obecnie określone przez 

rozporządzenia ISPA, praktyczny 

przewodnik procedur umownych oraz w 

tytule IX rozporządzeniach dotyczących 

pomocy zewnętrznej. Dokumenty te muszą 

być używane dla stosowania dotacji ISPA, 

przy niewielkiej możliwości ich derogacji, 

nawet jeśli chodzi o projekty PPP. Zgodnie 

z podręcznikiem ISPA „Źródła 

finansowania przez Komisję mogą zostać 

zintegrowane do prywatnych planów 

finansowania…… Ich integracja nie może, 

jednakże, ograniczać udzielania zamówień 

publicznych na roboty budowlane, usługi 

lub dostawy podczas wdrażania projektu.” 

Należy uwzględnić dwa aspekty. Pierwszy 

dotyczy wyboru przez kraje kandydujące 

stron prywatnych przed zaangażowaniem 

się Komisji Europejskiej, jak na przykład 

zawieranie umów z prywatnymi 

koncesjonariuszami dla danych działań 

(czy to w drodze przetargu czy też 

prywatyzacji). Oczywiście nie jest to 

skutkiem projektu finansowanego przez 

Komisję, wybór i możliwości strony 

prywatnej będą skutkiem dla zatwierdzenia 

dotacji. W rezultacie, władze krajowe 

powinny, przynajmniej, mieć na celu pełną 

integrację oraz być w stanie wskazać 

warunki: 

• Równe szanse dla wszystkich 

odnośnych spółek z tego samego 

sektora; 

• Poszanowanie reguł konkurencji 

przy udzielaniu koncesji; 

• poszanowanie reguł konkurencji przy 

udzielaniu zamówień 

inwestycyjnych; 

• Poszanowanie warunków koncesji 

(usługi dla konsumentów, 

konserwacja, itd.); 

• brak nieproporcjonalnego rozdziału 

kapitału. 

Ponadto zaleca się wczesne przyjęcie zasad 

i procedur dyrektyw UE dotyczących 

zamówień publicznych, łącznie z 

niedawnym Komunikatem wyjaśniającym 

w sprawie koncesji zgodnych z prawem 

wspólnotowym (2000/C 121/02) w celu 

wykazania spełnienia tych warunków 

(określonych w następnej sekcji dotyczącej 

etapu po przystąpieniu). 

Drugi aspekt odnosi się do zamówień 

publicznych z dotacją Komisji. Należy 

zauważyć, że Komisja obecnie ogranicza 

wykorzystywanie dotacji do udzielania 

zamówień na dostawy, usługi i roboty 

budowlane i dlatego nie przewiduje 

stosowanie dotacji w formie innych 

instrumentów finansowych. Dlatego też 

dotacje będą wykorzystywane, aby 

bezpośrednio ułatwić realizację fizycznej 

infrastruktury, która musi zostać nabyta, 

zgodnie z praktycznym przewodnikiem, 

przy wykorzystaniu otwartych i 

ograniczonych procedur udzielania 

zamówienia publicznego (zgodnie z 

rodzajem i kwotą oferty). 

należy mieć na uwadze obecnie trwające zmiany 

przewodnika. 

52 

Wersja 1


Twierdzi się, że procedura przetargu 

otwartego oraz ograniczonego na dwa 

sposoby ogranicza rozwój PPP. 

• Perspektywa stawania do konkursu 

ofert i wynikający stąd koszt i 

niepewność udzielenia zamówienia, 

zmniejsza motywację do udziału 

sektora prywatnego. 

• Wymogiem procedury otwartej oraz 

ograniczonej jest dostarczenie w 

pełni określonych danych 

wyjściowych dotyczących projektu, 

na których podstawie oferenci 

konkurują między sobą, głównie 

ceną. Twierdzi się, że ogranicza to 

zdolność poszukiwania 

innowacyjnych rozwiązań opartych 

na podejściu sektora prywatnego 

oraz potencjalne zwiększenie 

efektywności, które mogłoby mieć 

miejsce. 

Pierwszy argument jest ważny do pewnego 

stopnia, ale może ograniczać się do 

niektórych rodzajów powiązań PPP. 

Faktycznie rzadko występuje sytuacja, w 

której niektóre formy konkursu ofert nie 

mają zastosowania i ma miejsce jedynie, w 

przypadku gdy projekt PPP jest wspierany 

przez stronę z sektora prywatnego. 

Niepewność otaczająca konkurs ofert może 

być ograniczona poprzez dostarczenie 

szczegółowych informacji dotyczących 

skali oferty, zakresu kryteriów oceny oraz 

wymagań dotyczących realizacji. Może to 

stanowić skuteczną wskazówkę dla spółek, 

czy złożenie ofert faktycznie leży w jego 

interesie. 

W celu uniknięcie sytuacji, w której zgłosi 

się zbyt mała liczba oferentów, można 

rozpocząć sondowanie rynku oraz 

nieformalne konsultacje zmierzające do 

wzbudzenia odpowiedniego 

zainteresowania planowanym przetargiem i 

projektem. Jeśli taki przypadek nie będzie 

miał miejsca, to nawet sam powinien 

stanowić ważny wskaźnik dla projektu i 

jego oceny oraz może wymagać ponownej 

oceny wskaźników projektu. 

Podnoszono 10 , że koszt złożenia oferty, w 

szczególności dla dużych i złożonych 

projektów, mógłby częściowo zostać 

pokryty przez instytucję zamawiającą w 

celu przejęcia części ryzyka związanego z 

procesem składania ofert. Uważa się, że 

powinno się powyższe uwzględniać 

jedynie w przypadku bardzo dużych 

projektów, przy których istotna praca 

koncepcyjna wymagana jest od oferentów. 

Jednakże należy zapewnić środek ochrony 

własności intelektualnej, zapewniający, że 

materiały opracowane w ofercie nie będą 

wykorzystywane przez żadną inną stronę. 

Argument, że procedura zarówno przetargu 

otwartego jak i ograniczonego, ogranicza 

zdolność poszukiwania innowacyjnych 

rozwiązań przez sektor prywatny ma 

znaczenie w przypadku istnienia surowego 

wymogu dostarczenia w pełni 

sprecyzowanego projektu na etapie 

składania oferty. Ogranicza to konkurencję 

do kwestii finansowych. Jednakże możliwe 

jest wiele istotnych innowacji, w ramach 

procedur, w celu przezwyciężenia tego 

problemu, ale wymagają one wstępnego 

określenia czym są istotne pożądane 

wartości oraz korzyści z powiązań PPP. Do 

możliwych innowacji zalicza się między 

innymi: 

• Jeżeli projekt musi spełniać niektóre 

normy techniczne (łącznie z 

normami UE), które ograniczają 

możliwość istotnych technicznych 

innowacji, rzeczywista wartość PPP 

będzie sprowadzać się do kwestii 

finansowych, łącznie ze strukturą 

kosztów, do stopnia świadczenia 

usług oraz oceny ryzyka i sposobu 

zarządzania tym ryzykiem. Dlatego 

też oznacza to, że w pełni określony 

projekt pod względem technicznym 

będzie oceniony (po stwierdzeniu 

zgodności technicznej) głównie na 

10 

Głównie przez UNDP PPPUE. 

53 

Wersja 1


podstawie oferty finansowej. Innymi 

słowy pociągnie to za sobą ocenę, 

między innymi: 

o 

o 

o 

o 

Struktury kosztów 

W przypadku umów w 

rodzaju koncesji, strukturę 

dochodów 

Szacowania ryzyka 

Wartości wkładu sektora 

prywatnego oraz wymogu 

dodatkowego finansowania 

(łącznie z dotacją ISPA) 

W rezultacie wymaga to 

szczegółowej oceny kwestii 

pieniężnej włącznie z 

uwzględnieniem jakiegoś odnośnika 

finansowego. Problem ten jest 

bardziej szczegółowo omówiony w 

części 3. 

• Jeżeli istnieje potencjał zarówno dla 

innowacyjności na polu technicznym 

jak i finansowym, a zaleca się, aby 

wartość dodana z sektora prywatnego 

umożliwiła oferentom 

przedstawienie rozwiązań 

wariantowych. Oznacza to, że 

oferenci mogą przedłożyć ofertę 

spełniającą początkowe warunki oraz 

inną ofertę zawierającą alternatywne 

podejście. Należy zauważyć jednak, 

że ocena rozwiązań wariantowych 

musi być zgodna z surowymi 

wskazówkami oraz powinna 

sprzeciwiać się minimalnym 

normom wymaganym w projekcie. 

W obydwu przypadkach należy nadal kłaść 

nacisk na granice istniejących procedur, ale 

rozwijać bardziej zrozumiałe techniki 

oceny, które w rezultacie dadzą oferentom 

pewną elastyczność i umożliwią 

wykorzystanie innowacyjności i 

efektywności sektora prywatnego. 

5.1.2 Faza po przystąpieniu 

Po przyjęciu dorobku wspólnotowego, 

procesy udzielania zamówień publicznych 

podlegają wielu dyrektywom. Pierwszy 

krok polega na określeniu, które 

dyrektywy dotyczące zamówień 

publicznych mają zastosowanie. Obecne 

dyrektywy oraz ich zmiany dotyczą 

czterech reżimów: 

• Roboty budowlane (dyrektywa Rady 

93/37/EWG); 

• Dostawy (dyrektywa Rady 93/36/EWG); 

• Usługi (dyrektywa Rady 92/50/EWG); 

• Sektor użyteczność publicznej (dyrektywa 

Rady 93/38/EWG). 

Trzy pierwsze dyrektywy określa się 

wspólnym mianem: „dyrektywy 

klasyczne”. Istotny jest również niedawny 

Komunikat wyjaśniający Komisji w 

sprawie koncesji zgodnych z prawem 

wspólnotowym (2000/C 11/02). 

Pierwszym krokiem przy wyborze 

odpowiedniej dyrektywy jest ocena, czy 

projekt dotyczy dyrektyw klasycznych czy 

też dyrektywy dotyczącej sektora 

użyteczności publicznej. Dyrektywy 

klasyczne obejmują następujące kategorie: 

• Roboty budowlane - ta kategoria 

obejmuje pełen zakres budownictwa 

oraz inżynierii lądowej i wodnej, 

umowy obejmujące dostawy i usługi 

niezbędne do ich wykonania; 

• Dostawy - ta kategoria obejmuje 

zamówienia na produkty 

finansowane poprzez nabycie, 

dzierżawę, najem, kupno na raty, 

łącznie z dostarczeniem, dostawą, 

instalacją i obsługą urządzeń i 

maszyn; oraz 

• Usługi - ta kategoria obejmuje 

świadczenie usług, łącznie z 

usługami inżynieryjnymi, 

architektonicznymi i innymi 

usługami profesjonalnymi. W 

szczególności obejmuje usługi 

kanalizacyjne, wywóz śmieci, 

oczyszczanie miasta i usługi 

podobnego typu. 

54 

Wersja 1


Każda dyrektywa określa umowne 

wartości progowe i zakazuje podziału 

umów w celu ich ominięcia. Należy 

zauważyć, że istnieje niepewność w 

kwestii dotyczącej podziału na kategorie 

projektów na roboty oraz usługi. Główna 

wykładnia zaproponowana przez Komisję i 

Europejski Trybunał Sprawiedliwości 

stwierdza, że jeżeli roboty budowlane są 

okazjonalne w odniesieniu do 

świadczonych usług, to wówczas ma 

zastosowanie dyrektywa dotycząca usług. 

Określenie „okazjonalne” może zostać 

określone w oparciu o główny przedmiot 

umowy lub wartość dominującą elementu. 

Wydaje się, w oparciu o orzeczenia, że 


preferuje tę ostatnią definicję. 

Umowy koncesyjne stawiają tę samą 

kwestię wykładni. Komisja Europejska 

stwierdziła, że jeżeli odzyskanie kosztów 

jest zagwarantowane przez instytucję 

zamawiającą z pominięciem ryzyka 

związanego z zarządzaniem konstrukcją, to 

wówczas umowa jest umową na roboty 

budowlane, a nie koncesją. 

5.1.2.1 Procedury udzielania zamówień 

publicznych 

Dyrektywy dotyczące zamówień 

publicznych dopuszczają stosowanie kilku 

różnych procedur udzielania zamówień 

publicznych, takich jak: 

• Procedura otwarta – zgodnie z którą 

każda zainteresowana strona może 

złożyć ofertę 

• Procedura ograniczona – zgodnie z 

którą każda zainteresowana strona 

może złożyć wniosek o wstępną 

kwalifikację, a następnie po przejściu 

tego etapu może złożyć ofertą. 

• Procedura negocjacyjna – jest 

podobna do procedury ograniczonej, 

ale pozostawia możliwość negocjacji 

po złożeniu oferty odnośnie do 

specyfikacji zamówienia. Procedura 

ta może być również stosowana do 

wyboru umów koncesyjnych.. 

Procedura otwarta nie jest w zasadzie 

uważana za odpowiednią dla PPP z uwagi 

na skalę i złożoność spraw. Ogólnie rzecz 

ujmując, jeżeli umową jest koncesją na 

wykonanie robót budowlanych lub 

świadczenie usług, bądź też objęty jest 

dyrektywą dotyczącą sektora użyteczności 

publicznej, możliwa jest procedura 

negocjacyjna, jednak z uwzględnieniem 

postanowień Traktatu Rzymskiego oraz 

przepisów krajowych. W pozostałych 

przypadkach należy podjąć decyzję 

odnośnie do wyboru procedury 

ograniczonej lub negocjacyjnej. 

Dyrektywy dotyczące robót budowlanych i 

usług odpowiednio określają szczególne 

okoliczności, w których może być 

stosowana procedura negocjacyjna, a także 

stwierdzają, że „we wszystkich innych 

przypadkach, instytucja zamawiająca 

udziela zamówień na roboty budowlane 

(usługi) w drodze procedury otwartej lub 

ograniczonej”. O ile istnieje kilka podstaw 

określonych w dyrektywach dla udzielenia 

zamówienia publicznego z 

wykorzystaniem procedury negocjacyjnej, 

istnieją tylko dwie potencjalnie istotne 

podstawy dla udzielenia zamówienia 

publicznego z zastosowaniem procedury 

negocjacyjnej w kontekście PPP. 

Pierwsza z nich ma miejsce „w 

wyjątkowych przypadkach, gdy charakter 

robót budowlanych (usług) lub ryzyko z 

nimi związane uniemożliwia wcześniejsze 

ogólne określenie ceny”. Druga ma 

zastosowanie jedynie w kontekście 

dyrektywy dotyczącej usług „w przypadku, 

gdy charakter usług, które podlegają 

zamówieniu jest taki, że specyfikacja 

zamówienia nie może zostać określona z 

wystarczającą dokładnością 

umożliwiającą udzielenie zamówienia 

poprzez wybór najlepszej oferty zgodnie z 

zasadami dotyczącymi procedury 

przetargu otwartego i ograniczonego”. 

55 

Wersja 1


Należy zwrócić uwagę na to, że takie 

przypadki mają zastosowanie jedynie w 

ramach wąskiego zakresu tych dyrektyw. 


orzekł, że zastosowanie procedury 

negocjacyjnej jest odstępstwem 

dozwolonym na mocy dyrektyw i w 

rezultacie na instytucji zamawiającej 

spoczywa obowiązek wykazania, że mają 

zastosowanie okoliczności uzasadniające 

jej wykorzystanie. Dodatkowo, instytucje 

zamawiające, które wykorzystują 

procedurę negocjacyjną lub jakąkolwiek 

procedurę nieokreśloną muszą wykazać, że 

przestrzegane są reguły i zasady Traktatu. 

W skali międzynarodowej stosowanie 

procedury negocjacyjnej było 

spowodowane możliwością: 

• zapewnienia najwyższej wartości w 

stosunku do zaangażowanych 

pieniędzy; 

• zapewnienia optymalnego rozłożenia 

ryzyka; 

• wsparciem innowacyjnych 

rozwiązań; oraz 

• zmniejszeniem kosztu przetargu oraz 

oferty. 

Praktyczne powody, dla których procedura 

negocjacyjna jest preferowana dla 

projektów PPP są jasne. Komisja 

Europejska uznała trudności związane z 

wykorzystaniem procedury ograniczonej. 

W Komunikacie z 1998 roku Komisja 

Europejska stwierdza, że 

„szczególnie w przypadku bardzo 

złożonych umów w dziedzinach, które 

podlegają nieustannym zmianom, takim 

jak nowoczesna technologia, nabywcy są 

świadomi swoich potrzeb, ale nie wiedzą z 

wyprzedzeniem, jakie rozwiązanie 

techniczne najlepiej zaspokoi ich potrzeby. 

Dlatego też w takich przypadkach 

niezbędna jest rozmowa na temat umowy 

oraz dialog pomiędzy nabywającym a 

dostarczającymi. Jednakże standardowe 

procedury przewidziane w 

dotychczasowych dyrektywach 

pozostawiają niewiele miejsca do dyskusji 

podczas udzielania zamówień i dlatego też 

uznaje się, że w sytuacjach tego typu brak 

im elastyczności”. 

Jeżeli dozwolona jest procedura 

negocjacyjna, Instytucja zamawiająca musi 

zapewnić ścisłe przestrzeganie 

następujących zasad: 

• równości traktowania – ma to 

zastosowanie podczas całego procesu 

udzielania zamówień publicznych aż 

do zawarcia umowy i dlatego też 

nakłada ograniczenia na zakres 

możliwych negocjacji 

• przejrzystość – głownie podczas 

określania procedur oraz publikacji 

ofert w Dzienniku Urzędowym lub w 

innym odpowiednim alternatywnych 

środkach 

• proporcjonalność 

Wybierając właściwą procedurę, instytucja 

zamawiająca uwzględnia kilka czynników, 

takich jak: 

• zakres i charakter projektu; 

• sytuacje precedensowe, do których 

można się odnieść i które można 

wykorzystać; 

• zaproponowany stopień przeniesienia 

ryzyka (w szczególności w 

odniesieniu do ryzyka procesu 

ustawowego); 

• rola i wpływ finansujących stronę 

trzecią. 

W umowach na projektowanie i budowę 

oraz w umowach BOT, trudno byłoby 

znaleźć właściwy przypadek dla 

zastosowania procedury negocjacyjnej. 

Istnieje wiele przykładów korzystnego 

zastosowania procedury przetargu 

ograniczonego; zazwyczaj istnieje 

właściwe określenie projektu, a charakter 

robót budowlanych lub ryzyka związanego 

z nimi zazwyczaj pozwala na wyznaczenie 

ogólnej ceny. 

56 

Wersja 1


Ponadto, nic nie stoi na przeszkodzie, aby 

instytucja zamawiająca zasięgała opinii 

oferentów. Przykłady sytuacji, w których 

powinno się zasięgnąć opinii oferenta 

mogą być następujące: siła wyższa, prawa 

własności intelektualnej, mechanizm 

płatności oaz ograniczenia 

odpowiedzialności. Zatem nawet jeśli 

wystąpi większy stopień przeniesienia 

ryzyka niż w poprzednich projektach, to 

instytucja zamawiająca nie musi wybrać 

jedynie zastosowania procedury 

negocjacyjnej. 

W przypadku umów DBFO, instytucja 

zamawiająca ma na celu optymalne 

przeniesienie ryzyka w kontekście 

wprowadzenia finansowania prywatnego. 

Jeżeli dla projektów DBFO stosowana jest 

procedura przetargu ograniczonego, może 

to doprowadzić do określenia ceny 

projektu w oparciu o koszt kapitału oraz 

zadłużenie sektora prywatnego, z 

pominięciem właściwego zakresu 

innowacyjności oraz efektywnego 

rozłożenia ryzyka w sektorze prywatnym. 

Instytucja zamawiająca może dokonać 

dokładniejszej oceny właściwego 

rozłożenia ryzyka poprzez regularne i 

zorganizowane sondowanie rynku 

dotyczące skłonności sektora prywatnego 

w odniesieniu do różnych rodzajów 

projektów oraz związanego z nimi 

spektrum ryzyka i wynagrodzeń. Poniżej 

zostały przedstawione niektóre rodzaje 

ryzyka, które mogą być trudne do 

określenia z góry w warunkach umowy: 

• ryzyko dotyczące popytu i 

wolumenu; 

• elementy ryzyka procesu 

ustawowego; 

• struktury i mechanizmy płatności; 

• koszty konserwacji uzależnione od 

popytu i wolumenu użycia; 

• propozycje finansowe; 

• klauzule dotyczące rekompensaty i 

rozwiązania; 

oraz 

• zmiana ryzyka prawnego. 

W przypadku stosowania procedury 

negocjacyjnej, należy zwrócić szczególną 

uwagę na ograniczenia obszarów lub 

zakresu negocjacji, umożliwiające 

zmniejszenia kosztów przetargu oraz czasu 

udzielania zamówienia Należy dołożyć 

starań w celu określenia procedur 

odnoszących się tak ściśle jak to tylko 

możliwe do procedury przetargu 

ograniczonego, umożliwiających 

niezbędną elastyczność dla negocjacji 

jedynie kluczowych kwestii. 

Podsumowując, instytucja zamawiająca 

musi uważnie uwzględnić kwestię 


publicznych, które mają być zastosowane, 

oraz zasięgnąć odpowiednich porad 

prawnych. Jest dozwolone udzielenie 

zamówień publicznych przy użyciu 

procedury negocjacyjnej, ale wyłącznie w 

bardzo ograniczonym zakresie, przy czym 

użycie takie jest ściśle kontrolowane w 

przypadku wniesienia sprzeciwu. 

Jednakże, czynniki mające wpływ na 

decyzję zezwalającą na zastosowanie 

procedury negocjacyjnej zazwyczaj 

odnoszą się do projektów, w których 

zamierzone jest wykorzystanie prywatnego 

finansowania lub osiągniecie wyższego 

stopnia przeniesienia ryzyka niż się 

oczekuje. W przypadku zaangażowania 

prywatnego finansowania, wykorzystanie 

procedury negocjacyjnej 

najprawdopodobniej jest właściwe dla 

głównych projektów w celu osiągnięcia 

optymalnych wartości w stosunku do 


Komisja Europejska rozważa zwiększenie 

elastyczności poprzez wprowadzenie 

procedury przetargowej konkurencyjnego 

dialogu. Propozycja ta jest opracowywana 

w odpowiedzi na krytykę, która czasami 

kierowana jest pod adresem istniejącego 

systemu, że procedury są nazbyt surowe i 

sformalizowane oraz, jeżeli są ściśle 

przestrzegane, mogą prowadzić do złego 

funkcjonowania procesu udzielania 

57 

Wersja 1


zamówień. W tym celu, opublikowano 

projekt wniosku do Parlamentu 

Europejskiego oraz dyrektywę Rady 

zmieniającą klasyczne dyrektywy z 

propozycjami dotyczącymi zmian 

mających na celu uelastycznienie procedur. 

Ponadto Komisja przygotowała propozycje 

modyfikacji klasycznych dyrektyw. 

6 STRUKTURY 

INSTYTUCJONALNE 

Skuteczne warunki prawne, regulujące i 

umowne są niezbędne dla osiągnięcia 

sukcesu przez PPP, przy czym mogą istnieć 

jedynie wówczas, gdy są wspierane przez 

efektywną strukturę instytucjonalną, która 

zarówno ułatwia rozwój PPP jak i 

zapewnia wyraziste ramy dla ochrony 

interesów wszystkich stron. Większość 

Państw Członkowskich uświadomiła sobie, 

że rozwój PPP wymaga istotnych zmian 

instytucjonalnych nie tylko ze względu na 

zmianę roli i obowiązków sektora 

publicznego z bezpośredniego świadczenia 

usług na zarządzanie i monitorowanie. 

Jednakże kolejnym etapem jest rola 

sponsora i jednostki rozwijającej 

koncepcję PPP. W tym celu kilka Państw 

Członkowskich rozwinęło 

wyspecjalizowane grupy zadaniowe PPP. 

Istnieją dwa główne modele interwencji. 

Podejście zdecentralizowane, przyjęte we 

Francji, które nakłada odpowiedzialność na 

szczebel regionalny w ramach danych 

ministerstw. Inne kraje, takie jak 

Zjednoczone Królestwo lub Irlandia, 

wybrały bardziej scentralizowane 

podejście poprzez stworzenie specjalnej 

krajowej jednostki PPP. W obydwu 

przypadkach kraje dostrzegły konieczność 

zapewnienia ekspertów wysokiej klasy 

tworzących komórkę zdolną do kierowania 

procesem. Początkowo jednostki takie w 

szczególności koncentrowały się na 

rozwoju umiejętności, wymaganych 

struktur prawnych i regulacyjnych, 

zainteresowania rynku oraz projektów 

pilotażowych w celu sprawdzenia i 

pokazania wartości PPP. W miarę 

zdobywania doświadczenia, rola takich 

jednostek ewoluuje w kierunku pomocy 

przy wyborze możliwości, jakie daje 

partnerstwo publiczno-prywatne, a także 

doradztwa, zapewnienia wartości w 

stosunku do zaangażowanych pieniędzy, 

przyciągania inwestorów i przede 

wszystkim utrzymywania wsparcia 

politycznego. 

Jednostki takie oraz generalnie sektor 

publiczny odgrywają kluczową rolę w 

kreowaniu zaufania, które z kolei 

umożliwia zmniejszenie ryzyka, a przez to 

kosztów, ale, co ważne, również rozwój 

skutecznego i trwałego partnerstwa. 

Zaufanie to musi obejmować otwartą 

wymianę informacji, możliwość 

bezkonfliktowego rozwiązywania sporów 

oraz poszanowanie celów wszystkich 

stron. 

Zaufanie oznacza również wysoki poziom 

zaangażowania politycznego, które należy 

rozwijać, utrzymywać oraz wyrażać 

poprzez niezbędne struktury 

instytucjonalne. W tym celu, 

doświadczenie pokazało wartość 

określenia „politycznego orędownika” 

PPP, który będzie zdolny do zapewnienia 

efektywnego połączenia priorytetów 

politycznych oraz struktur 

instytucjonalnych. Wsparcie polityczne 

powinno być zarówno realistyczne jak i 

praktyczne w odniesieniu do tego, co może 

osiągnąć PPP oraz jak to zrealizować. 

Zdarzą się sytuacje, w których trzeba 

będzie zatrzymać projekty (sektor 

publiczny powinien odgrywać aktywną 

rolę w określaniu takich sytuacji), ale 

podobnie potrzebne będzie właściwe 

podejście w celu stwierdzenia, że projekty 

leżą w interesie długoterminowym bądź też 

są tylko chwilowym zyskiem politycznym. 

W tym celu struktury instytucjonalne 

powinny być zdolne i skłonne do 

skutecznych negocjacji z sektorem 

prywatnym. Oznacza to poświęcenie czasu 

niezbędnego do właściwego 

58 

Wersja 1


skonstruowania porozumień oraz, w 

danym przypadku, do ponownej negocjacji 

umów w celu zwiększenia korzyści dla 

wszystkich stron. 

Ramy instytucjonalne są wymagane w celu 

umożliwienia sektorowi publicznemu 

ewolucji od usługodawcy do niezależnej 

jednostki sprawującej nadzór, 

administrację i monitorowanie. Dodatkowo 

sektor ten spełnia rolę jednostki 

wspierającej projekt. Wszystkie funkcje 

wymagają dogłębnego zrozumienia 

motywów sektora prywatnego oraz 

sposobu osiągnięcia równowagi pomiędzy 

tymi motywami a celem ochrony interesu 

publicznego. Trwały sukces PPP może 

zostać wzmocniony poprzez włączenie 

społeczeństwa obywatelskiego w struktury 

monitoringu / nadzoru. Wdrożenie PPP 

jako alternatywnego modelu finansowania 

i świadczenia usług powinna dostarczać i 

wykazywać wartości w stosunku do 

zaangażowanych pieniędzy oraz usługi 

wysokiej jakości. Społeczeństwo, jako 

płacący konsumenci, jest zatem 

krytycznym barometrem działania i 

odpowiedniości PPP i dlatego powinno być 

włączone do procesu monitorowania. 

Oznacza to, że na PPP wywierany jest 

wpływ zarówno odgórny jak też i oddolny. 

Przykład działania obywatelskiego 

przeciwko zaplanowanej spalarni – 

źródło BBC – 3 listopada 2001 roku 

Setki protestujących, którzy obawiają się rzekomych 

zagrożeń dla zdrowia wywołanych przez spalarnie 

maszeruje do budynków rady miejskiej, aby wyrazić 

swój sprzeciw wobec planu. 

WRG twierdzi, że spalarnia, przeznaczona dla 

Stoneferry w Hull jest idealnie bezpieczna. 

„Najwyższe normy” 

Clive Carr, dyrektor generalny wschodniego 

oddziału firmy, powiedział BBC News Online: „Ten 

zakład będzie działał zgodnie z najwyższymi 

standardami stosowanymi obecnie w Zjednoczonym 

Królestwie, a nawet w całej Europie.” 

„Uważam, ze te normy są wystarczająco wysokie.” 

„Teren, na którym zostanie wybudowany zakład jest 

terenem opuszczonym i zanieczyszczonym, który 

zostanie oczyszczony w trakcie procesu budowy.” 

Zgodnie z dwudziestopięcioletnią umową Hull City 

Council and East Riding of Yorkshire Council 

zapłacą firmie WRG za przejęcie odpadów, z 

których zostanie wytworzona energia elektryczna 

sprzedana następnie krajowej sieci wysokiego 

napięcia. 

„Osiąganie zysku” 

Eric Wedge, lat 59, biorący udział w kampanii, 

członek grupy „Hull Against the Incinerator” (Hull 

Przeciwko Spalarni) powiedział BBC News Online: 

„Ludzie powinni wiedzieć, że nie było żadnych 

konsultacji społecznych odnośnie do tego 

zyskownego projektu.” 

„Nie sądzę, żeby się przejmowali tym, kto zapłaci 

rachunek za wszystkie problemy zdrowotne.” 

„Rzuciliśmy wyzwanie radnym, którzy podpisali tę 

umowę.” 

„Chcemy, aby spotkali się z nami na schodach Guil 

Hall w sobotę ... zebraliśmy 25 000 podpisów. Jest 

to największa petycja, jaką kiedykolwiek 

sporządzono w mieście Hull.” 

Badania akademickie 

„Protestujący przeciwko spalarni wyszli na 

ulice” 

Protestujący twierdzą, że radni nie zasięgnęli ich 

opinii. 

Trwa kampania mająca na celu uniemożliwienie 

budowy spalarni odpadów w centrum Hull. 

Hull City Council oraz East Riding of Yorkshire 

Council podpisały dwudziestopięcioletnią umowę 

zezwalającą firmie Waste Recycling Group (WRG) 

na spalenie 165 000 ton śmieci rocznie w nowej 

spalarni. 

Grupa protestująca twierdzi, że badania naukowe 

są zgodne z ich punktem widzenia. 

„Jesteśmy chyba ostatnim krajem w świecie 

zachodnim, który opowiada się za spalarniami – w 

innych krajach przestaje się je budować – we 

Francji zamknięto już 80%, a w Ameryce nie 

wybudowano ani jednej od pięciu lat.” 

Pan Carr stwierdził: „Departament Zdrowia 

Zjednoczonego Królestwa przeprowadził 

siedmioletnie badania, które objęły 14 milionów 

ludzi i 72 spalarnie. Wykazano, że nawet jeśli 

istnieje jakiekolwiek ryzyko zachorowania na raka 

spowodowane przez działanie spalarni jest ono tak 

małe, że nie nadaje się do pomiarów.” 

59 

Wersja 1


„Poziom emisji równy byłby poziomowi dioksyn 

obecnych w glebie w mieście.” 

Ilość dioksyn uwolnionych w czasie święta 

upamiętniającego rocznicę spisku prochowego w 

1605 roku jest równa jest ilości dioksyn 

wyemitowanych ze wszystkich spalarni w całym 

Zjednoczonym Królestwie w ciągu roku.” 

W sierpniu 400 osób wzięło udział w marszu 

przeciwko wybudowaniu spalarni. Demonstranci 

weszli do Hull City Council w maskach gazowych. 

60 

Wersja 1

CZĘŚĆ 3 FINANSOWE I GOSPODARCZE NASTĘPSTWA PPP 


• Projekty PPP wykazują inny poziom ryzyka niż zwykłe projekty 

• Ryzyko ma bezpośredni wpływ finansowy na projekty, ponieważ jest 

przedstawiane w funkcji warunków finansowych przez stronę prywatną 

• Ryzyko powinno zostać przeniesione na stronę, która będzie w stanie ponieść je w 

sposób jak najbardziej efektywny pod względem kosztów 

• Najważniejszym obowiązkiem sektora publicznego jest zapewnienie wartości w 

stosunku do zaangażowanych pieniędzy w PPP 

• Istnieją różne techniki służące określaniu wartości w stosunku do 

zaangażowanych pieniędzy – ich użycie powinno zostać poddane uważnej ocenie 

zgodnie z potrzebami 

• Finansowanie dotacyjne wiąże się z pewnymi rodzajami ryzyka. Poziom 

finansowania dotacyjnego powinien być starannie dopasowany, aby zapewnić 

maksymalizację korzyści publicznych i minimalizację negatywnego wpływu na 

zyski sektora prywatnego. 

• Niniejsza część dotyczy: 

• Następstw finansowych ryzyka i rodzajów ryzyka 

• Zapewnienia wartości w stosunku do zaangażowanych pieniędzy 

w PPP 

• Optymalizacji kwot dotacji 

1 WSTĘP 

Niniejsza część koncentruje się w głównej 

mierze na skutkach finansowych i 

gospodarczych powiązań PPP. Część ta 

przede wszystkim koncentruje się na 

następujących trzech dziedzinach: 

• Następstwo finansowe ryzyka w 

powiązaniach PPP 

• Zapewnienie wartości w stosunku do 

zaangażowanych pieniędzy w PPP na 

etapie projektowania i ocen 

• Optymalizacja kwot dotacji. 

Nie ma potrzeby wyjaśniania różnych 

technik analizy finansowej i gospodarczej, 

które są dobrze znane i zintegrowane z 

procesami przygotowania zatwierdzonego 

projektu. Natomiast w części tej zostaną 

przedstawione dodatkowe kwestie ujęte w 

analizie projektów charakterystycznych dla 

PPP. 

2 NASTĘPSTWA 

FINANSOWE RYZYKA 

• Ryzyko jest wyrażane w formie 

następstw finansowych 

• Ryzyko powinno zostać przeniesione 

na stronę, która będzie w stanie 

ponieść je w sposób jak najbardziej 

efektywny pod względem kosztów 

• Ryzyko nie powinno zostać 

przenoszone tylko dla samego faktu 

przeniesienia 

Ryzyko określane jest jako jakikolwiek 

czynnik, zdarzenie lub wpływ, który 

zagraża korzystnemu zakończeniu projektu 

w kontekście czasu, kosztu lub jakości. 

Kluczową zasadą PPP jest to, że ryzyko 

powinno być przekazane stronie, która jest

w stanie najlepiej sobie z nim poradzić. 

Efektywna rozmieszczenie ryzyka ma 

bezpośredni wpływ finansowy na projekt, 

ponieważ skutkuje obniżeniem ogólnych 

kosztów projektu i dlatego stanowi 

wzmocnienie wartości w stosunku do 

zaangażowanych pieniądzy w porównaniu 

z tradycyjnymi metodami udzielania 

zamówień publicznych. 

Bezpośredni związek pomiędzy ryzykiem 

a wpływem finansowym polega również na 

tym, że stopień przeniesienia ryzyka na 

sektor prywatny ma wpływ na ogólne 

koszty projektu dla sektora publicznego, 

ponieważ całe ryzyko związane jest z 

premią cenową. Dlatego też celem musi 

być osiągnięcie efektywnego przeniesienia 

ryzyka, a nie tylko zwykłe rozmieszczenie 

ryzyka dla samego faktu jego dokonania. 

Cele przeniesienia ryzyka są następujące: 

• Zmniejszenie kosztów projektu w 

długim okresie poprzez przeniesienie 

ryzyka na stronę, która w najlepszy 

sposób sobie z nim poradzi 

• Dostarczenie zachęt dla wykonawcy, 

aby dostarczył projekty na czas, 

zgodnie z wymaganymi normami i w 

ramach budżetu 

• Poprawa jakości usług i zwiększenie 

dochodu poprzez bardziej efektywne 

działanie 

• Zapewnienie bardziej spójnego i 

przewidywalnego profilu wydatków 

Następujące kwestie odnoszą się do 

kategorii ryzyka i ich rozmieszczenia. 

2.1 Ryzyko związane z dochodem 

Ryzyko związane z dochodem jest 

najbardziej podstawowym ze wszystkich 

czynników związanych w projektami PPP. 

Przepływy dochodów są generalnie 

określone przez dwa czynniki: poziomy 

wykorzystania i taryfy. Dostępność 

wiarygodnej informacji historycznych 

dokumentującej poziomy elastyczności 

popytowej i cenowej różni się pomiędzy 

różnymi sektorami. Na przykład w 

sektorze gospodarki wodnej 

najprawdopodobniej dostępnych jest wiele 

informacji. Jednakże, koszty dostarczenia 

wody mogły równie dobrze być 

subsydiowane w przeszłości, utrudniając 

ustalenie faktu, jak zachowaliby się 

konsumenci w obliczu cen 

niesubsydiowanych. 

W przypadku projektów drogowych, nawet 

przy przeprowadzeniu szerokich badań 

trendów ruchu ulicznego w przeszłości, 

prognozach potencjału wzrostu oraz 

sondaży badających skłonność ludzi do 

opłat za przejazd, zawsze istnieje znaczne 

ryzyko dodatkowe w odniesieniu do 

poziomu ruchu ulicznego, które przyciągną 

projekty. Ryzyko zmniejszone jest dopiero 

po kilku latach działania. W celu 

zorganizowania finansowania projektu, 

należy przyjąć pewne założenia dotyczące 

wykorzystania poziomu przychodu. Z tego 

względu, że obliczenia te są zazwyczaj 

ostrożne, przeszacowane wyniki nie są 

niespotykane. Ponadto, mogą również 

mieć istotny wpływ nieprzewidziane 

przyszłe wydarzenia, takie jak wstrząsy 

związane z ropą w latach 

siedemdziesiątych, które były zasadniczym 

czynnikiem nieudzielenia trzech 

prywatnych koncesji we Francji. 

Ryzyko związane z ruchem drogowym jest 

również zwielokrotnione w krajach 

kandydujących, w których założenia 

dotyczące wzrostu gospodarczego oraz 

własności pojazdów mają większe 

znaczenie. Ponadto, w krajach, w których 

własność pojazdów oraz poziomy dochodu 

są niższe, zmotoryzowani często wybierają 

jazdę po wolniejszych drogach 

równoległych, aby nie uiszczać wysokich 

opłat 11 . 

11 András Timár, „Road Projects in Transition 

Europe,” Transportation Equipment and 

Infrastructure Review, Rozdział 5, Euromoney 

Publications, Essex, Zjednoczone Królestwo, 1998, 

str. 19.

Dla projektów drogowych, odpowiedni 

poziom ryzyka związany z ruchem 

ulicznym, który ma zostać przeniesiony na 

sektor prywatny powinien być poddany 

ostrożnej analizie. Symboliczne opłaty lub 

mechanizmy dostępnych płatności 

powinny być uwzględniane zamiast 

rzeczywistych opłat przejazdowych, które 

zazwyczaj nie przynoszą dochodu 

wystarczającego na pokrycie znaczącego 

odsetka kosztów inwestycyjnych. 

Francuskie płatne drogi kuszą 

inwestorów uśmiechem 

BBC - 12 marca 2002 roku 

Francja próbuje przyciągnąć inwestorów do 

pierwszej oferty publicznej Autoroutes du Sud de 

la France o wartości 2,8 miliardów ($A4.7 

miliardów). ASF osiągnęło 1.9 miliardów w 

zeszłym roku ze sprzedaży, głównie ze swoich 

2794 kilometrów autostrad biegnących wzdłuż 

wybrzeża Morza Śródziemnego. W między 

czasie, sieć ASF przyciągnęła zainteresowanie 

europejskich spółek zajmujących się 

autostradami. 

ASF planuje dodać 318 kilometrów płatnych 

dróg do 2009 roku, zgodnie z informacjami 

znajdującymi się na stronie internetowej spółki. 

Dwie główne koncesje tej spółki są wydane do 

2026 i 2032 roku. Spółka ma pozwolenie na 

podnoszenie opłat o 30% powyżej inflacji do 

2006 roku, zgodnie z niedawnym sprawozdaniem 

sporządzonym przez Standard & Poor’s. 

Ruch drogowy na istniejącej sieci wzrósł o 5,7% 

w skali roki pomiędzy 1997 a 2001 rokiem, 

według opinii spółki. Zadłużenie ASF wynoszące 

8,3 miliarda może powstrzymać plany rozwoju, 

pomimo że spółka mogłaby zebrać około 800 

milionów z oferty publicznej, jak twierdzi firma 

S&P, która ocenia ASF na AA-. 

2.2 Wybór partnera z sektora 

prywatnego 

Ryzyko nieodłączne jest związane z 

utworzeniem partnerstwa z nieznanym 

partnerem. Jest to podkreślane przez 

proces udzielania zamówień publicznych, 

który nie ułatwia przedłużonych okresów 

negocjacyjnych umożliwiających 

ustanowienie stopnia znajomości i 

zaufania. Zasadnicze rodzaje ryzyka 

polegają na tym, że strona prywatna 

okazuje się w niedostatecznym stopniu 

kompetentna i/lub zdolna do dostarczenia 

usług zgodnych z początkową 

specyfikacją. Może to być spowodowane 

przez źle zbadaną ofertę lub przez to, że 

oferty zostały przygotowane w taki sposób, 

aby wygrać umowę w nadziei na 

odzyskanie kosztów w późniejszym etapie. 

W obydwu przypadkach ocena oferty musi 

umożliwić określenie takich sytuacji. 

Wspólną troską instytucji publicznych jest 

to, że poprzez udzielenie umowy PPP 

mogą stworzyć sytuację monopolową dla 

prywatnej spółki lub przynajmniej sytuację 

nieuczciwej konkurencji lub 

niesprawiedliwego dostępu do rynku. 

Sytuacje taka ma potencjalny wpływ 

zarówno na koszty projektu, jak i na 

zdolność wprowadzania innowacji do 

świadczenia usług. 

Zasady udzielania zamówień publicznych 

w UE przewidują otwartą i uczciwą 

konkurencję. Podczas gdy powyższe 

stanowi ryzyko handlowe dla sektora 

prywatnego, bardziej poważne ryzyko 

pojawia się z istnieniem korupcji oraz 

fałszerstw na rynku i/lub w odniesieniu do 

cen. Może to doprowadzić jedynie do strat 

poniesionych przez społeczeństwo, do 

niekorzystnych przetargów, a także do 

długookresowego zmniejszenia 

zainteresowania rynkiem ze strony sektora 

prywatnego, jeżeli uważa się takie praktyki 

za powszechne. 

2.3 Ryzyko związane z pracami 

budowlanymi 

Koszty kapitałowe prac budowlanych 

jakiegokolwiek projektu są jednym z 

najistotniejszych czynników, na których 

opiera się finansowanie, a jeśli dochodzi 

do przekroczenia budżetu, to może być 

zagrożona finansowa wykonalność

koncesji. Niewłaściwe określenie projektu, 

nieznane warunki geologiczne lub luźno 

zdefiniowane warunki bezpieczeństwa 

mogą mieć istotny wpływ na koszty 

kapitałowe prac budowlanych. Jednakże te 

potencjalne problemy mogą zostać 

ograniczone poprzez uważne dopełnienie 

badań inżynieryjnych przed podpisaniem 

umowy koncesyjnej. Opóźnienia budowy 

mają również niekorzystny wpływ na 

koszty kapitałowe. Niektóre opóźnienia 

mogą zostać zminimalizowane poprzez 

uważną zarządzanie budową, ale mogą 

jeszcze okazać się groźne. Inne zewnętrzne 

czynniki, takie jak dostawa z 

pierwszeństwem, na przykład, są znacznie 

trudniejsze do pokonania. Zewnętrzne 

czynniki, takie jak inflacja, polityka 

gospodarcza, embarga oraz konflikty 

polityczne również mogą niekorzystnie 

wpłynąć na koszty kapitałowe. Ryzyko 

związane z pracami budowlanymi niemal 

zawsze przypisane jest stronie prywatnej, 

co z kolei może wiązać się z 

uwzględnieniem w umowie o budowę 

istotnych zachęt motywujących do 

ukończenia na czas robót budowlanych. 

2.4 Ryzyko walutowe 

Zadłużenie jest elementem 

charakterystycznym prawie dla wszystkich 

koncesji i kiedy pieniądze są pożyczane za 

granicą, wahania kursów walutowych 

mogą grozić załamaniem się żywotności 

projektu. To ryzyko może się zwiększyć, 

gdy rządy wymagają, aby koncesjonariusze 

zdobywali pewną część środków 

finansowych ze źródeł zagranicznych. 

Ryzyko walutowe jest największe, gdy 

inwestuje się słabe waluty w projekty w 

rozwijających się gospodarkach o 

zwiększonym ryzyku. O ile przystąpienie 

do UE i ostateczne wprowadzenie euro 

ograniczy ryzyko walutowe większości 

krajów kandydackich o tyle 

niebezpieczeństwa wahań kursowych 

pozostają poważnym czynnikiem 

ograniczającym PPP w krajach 

kandydujących. W niektórych przypadkach 

ryzyko walutowe może być przejmowane 

przez suwerenne rządy, jednostki 

udzielające kredyty eksportowe lub 

międzynarodowe instytucje finansowe, aby 

uczynić projekty koncesyjne bardziej 

atrakcyjnymi dla prywatnych inwestorów. 

2.5 Ryzyko regulacyjne / umowne 

Chociaż rządy negocjują warunki umowy z 

koncesjonariuszami, nie zawsze udaje im 

się dotrzymać swych zobowiązań. Jest to 

szczególnie prawdziwe w przypadku 

różnego rodzaju opłat za użytkowanie, co 

staje się sprawą polityczną. Na przykład, 

taki przypadek miał miejsce we Francji w 

latach 1970-tych, kiedy rząd nie dotrzymał 

zobowiązań zezwalających prywatnym 

koncesjonariuszom na ustalanie wysokości 

stawek opłat za przejazd. Ten fakt 

spowodował, w głównej mierze, upadek 

trzech z czterech prywatnych podmiotów 

zajmujących się autostradami we Francji. 

Ostatnio węgierski automobilklub wygrał 

proces w sprawie o pobieranie wysokich 

opłat za przejazd niewspółmiernych do 

usług świadczonych na autostradzie 

M1/M5 i sąd pierwszej instancji nakazał 

obniżenie opłat o 50% 12 . Ta decyzja 

spowodowała natychmiastowe zawieszenie 

płatności przez Europejski Bank 

Odbudowy i Rozwoju i opóźnienie 

budowy o siedem miesięcy. 

Wymienione ryzyka występują częściej niż 

mogłoby to przypuszczać wielu autorów 

propozycji finansowania projektów. Mogą 

one mieć poważny wpływ na istniejące 

porozumienia koncesyjne jak również na 

osłabienie zainteresowania przyszłymi 

projektami. Ryzyko regulacyjne jest 

największe w krajach, w których nowe i 

niesprawdzone przepisy dotyczą projektów 

PPP, a jest to częsty przypadek w krajach 

kandydujących. Takie ryzyka mogą być 

12 

Jan D. Crothers, „Project financing of toll 

motorways in central and Eastern Europe: a 

signpost for transition?” Law in transition, Wiosna 

1997, str. 6-11.

największe w krajach o relatywnie małym 

doświadczeniu w finansowaniu projektów. 

2.6 Ryzyko polityczne 

Ocena siły i stabilności lokalnych 

instytucji politycznych jest powszechnie 

stosowana w planowaniu inwestycji i 

znajduje swoje odbicie w rankingu 

obligacji przygotowywanym przez agencje 

rankingowe o międzynarodowym uznaniu. 

Gdy wzrasta ryzyko polityczne, rosną 

koszty uzyskania finansowania. Długi 

okres trwania umów koncesyjnych i ogólna 

niechęć do wzrostu opłat za użytkowanie 

czynią projekty PPP nadzwyczaj 

wrażliwymi na ryzyko polityczne. Ryzyko 

jest największe, gdy nowe władze rewidują 

niepopularne projekty wprowadzone przez 

poprzednie administracje. Ryzyka 

polityczne są często przejmowane przez 

rodzime rządy, ale przyjęcie takiego 

rozwiązania może okazać się nieoptymalne 

wobec braku politycznego wsparcia dla 

partnerstwa infrastrukturalnego. IFI i 

organizacje wielostronne takie jak Komisja 

mogą użyć swych wpływów, aby pomóc 

uniknąć ryzyka politycznego. Znane są 

przypadki, że instytucje dwustronne takie 

jak banki przywozowo - wywozowe 

zapewniają prywatnym koncesjonariuszom 

z powiązanych krajów gwarancje ryzyka 

politycznego.. 

2.7 Ryzyko 

środowiskowe / archeologiczne 

Projekty infrastrukturalne potencjalnie 

mogą budzić niepokój o środowisko, więc 

rządy i grupy obywateli stają się coraz 

bardziej czujne w swych wysiłkach 

zmierzających do osłabienia potencjalnych 

zagrożeń. Nieprzewidziane wystąpienia 

obrońców środowiska mogą 

Publiczne protesty mogą poważnie utrudniać 

wdrożenie projektu. Jednakże, aby uczynić go 

optymalnym, zminimalizować protesty i 

poprawić społeczny nadzór należy zachęcać do 

konstruktywnego udziału społeczeństwa. 

spowodować znaczny wzrost kosztów 

kapitałowych i przyczynić się do 

poważnych opóźnień. Ryzyko 

środowiskowe ponosi zazwyczaj strona 

prywatna. Z tego powodu większość 

potencjalnych inwestorów bardzo 

skrupulatnie dokonuje ocen 

środowiskowych i określa możliwie 

ograniczone programy przed zawarciem 

porozumienia koncesyjnego. 

2.8 Ryzyko ukrytych wad 

Obecnie coraz powszechniej rządy 

przekazują wykonawcom / 

koncesjonariuszom prawo do systemów 

infrastruktury istniejących wcześniej, jako 

sposobu pomocy w finansowaniu budowy 

nowej infrastruktury. W wielu 

przypadkach, nowe projekty mogą 

obejmować modernizacje lub rozbudowę 

istniejących systemów. W zamian 

koncesjonariusze zwykle przyjmują 

odpowiedzialność za utrzymanie tych 

obiektów w czasie trwania umów. 

Mechanizm na pozór atrakcyjny może 

okazać się kosztowny dla 

koncesjonariuszy, jeżeli obiekty, które 

przejmą będą posiadały nieznane usterki 

strukturalne. Ryzyko natknięcia się na 

nieprzyjemną niespodziankę można 

zmniejszyć dokonując dokładnej i dobrze 

udokumentowanej inspekcji obiektów 

zanim umowa koncesyjna zostanie 

sformalizowana. 

2.9 Ryzyko związane ze społeczną 

akceptacją 

Projekty infrastrukturalne potencjalnie 

mogą wywoływać krzykliwe protesty 

wśród lokalnych społeczności; fakt, który 

może okazać się fatalny w skutkach dla 

prywatnych koncesji. W Europie mamy 

kilka sławnych przykładów ryzyka 

związanego ze społeczną akceptacją. 

Koncesja na Lyon Périphériquebn Nord 

ostatecznie została anulowana z powodu

szerokiego społecznego sprzeciwu, 

bojkotów i protestów skierowanych 

przeciwko wysokiemu poziomowi opłat 

przejazdowych. Projekt poprowadzenia 

Autostrady A2 przez większą część 

Warszawy w Polsce otaczały kontrowersje, 

społeczne protesty przeciwko podwyżce 

opłat przejazdowych w Lizbonie związane 

z nową koncesją na most Vasco da Gama 

spowodowały wstrzymanie ruchu na 

najbardziej uczęszczanym połączeniu 

drogowym w Portugalii, a obrazy 

gniewnych protestów były transmitowane 

na cały świat. Rząd szybko przychylił się 

do życzeń protestujących, obniżył opłaty 

przejazdowe i wypłacił 

koncesjonariuszowi różnicę wykorzystując 

publiczne środki finansowe. Jeden 

protestujący w Zjednoczonym Królestwie 

działając na własną rękę zatrzymał budowę 

objazdu Newbury Bypass leżąc przez pięć 

dni w wykopanym ręcznie tunelu pod 

miejscem budowy. Te doświadczenia 

pokazują bardzo rzeczywistą groźbę, jaką 

może stanowić ryzyko związane ze 

społeczną akceptacją. Ostrożni inwestorzy 

przed podjęciem decyzji o inwestowaniu 

muszą zrobić dokładne szacunki 

zatwierdzeń wymaganych dla swych 

projektów, jak również opinii publicznej na 

temat tych projektów. 

2.10 Ryzyko utraty trwałości 

Podstawowym celem sektora publicznego 

jest ochrona interesu publicznego i 

zapewnienie uzyskania wartości w 

stosunku do zaangażowanych pieniędzy. 

Publicznie wyłonione i obsługiwane 

projekty dają społeczeństwu płacącemu 

podatki możliwości kontrolowania ich 

jakości przez głosowanie i podatki. 

Wprowadzenie prywatnych podmiotów 

gospodarczych może ograniczyć tę 

kontrolę jeśli nie zostanie rozwinięta 

efektywna kontrola lub systemy nadzoru. 

Wraz z rozwojem skutecznego zarządzania 

sektorem publicznym i możliwościami 

monitorowania koniecznie należy wspierać 

rozwój stowarzyszeń ochrony konsumenta 

i umożliwiać publiczną konsultację. To nie 

tylko tworzy bezpośrednią łączność z 

prywatnym podmiotem, ale też rozwija 

silne poczucie własności konsumenckiej 

lub uczestnictwa w projektach PPP. 

2.11 Ukryty protekcjonizm 

Zapewnienie infrastruktury ogólnie jest 

postrzegane jako domena sektora 

państwowego i społeczeństwo może być 

nastawione sceptycznie, gdy włącza się 

prywatnych uczestników. Taki sceptycyzm 

może się pogłębiać, gdy inwestorzy 

pochodzą z zewnątrz, z krajów bogatszych 

i mają możliwość uzyskania zysków z 

inwestycji. Kiedy taka reakcja występuje 

wśród ludności, to może to mieć również 

reperkusje na scenie politycznej, co utrudni 

możliwość rozwiązania konfliktów 

zagranicznym inwestorom i ich rodzimym 

rządom. Zagranicznych inwestorów trzeba 

by posądzić o niedbalstwo, gdyby 

zignorowali tę kwestię i nie zbadali 

doświadczeń innych zagranicznych 

inwestorów w krajach, gdzie planują 

możliwość prowadzenia działalności. 

Można udowodnić, na przykład, że taka 

dynamika spowodowała negatywne 

reperkusje na aktualnie anulowaną 

koncesję na autostradę M1/M15 na 

Węgrzech. Ryzyko to ponosi 

koncesjonariusz, gdzie zgodnie i 

konsekwentnie odmawia mu się wsparcia 

rządowego. Z ironią należy odnotować 

często niezgodne wystąpienia instytucji 

publicznych o udział zagraniczny. 

Szczególnie, często mniejszy sprzeciw 

budzą uzgodnienia przygotowywane w 

oparciu o bezpośrednie porozumienia, niż 

te objęte zamówieniami publicznymi. 

Zamówienia publiczne pozostają jednak 

najczęstszym rozwiązaniem dla 

uczestnictwa krajowego i zagranicznego. 

Szczegółowa metodologia analizy ryzyka 

jest przedstawiona w Części 5. Należy tu 

zauważyć, że choć pełna kwantyfikacja 

wszystkich ryzyk ułatwia analizę to nie 

zawsze jest ona możliwa, skuteczna lub

pożądana. Kwantyfikacja ryzyk często 

obejmuje skomplikowane i kosztowne 

wzory oparte na niepewnych założeniach. 

Występuje to szczególnie w przypadku, 

gdy dane są niekompletne lub ryzyka nie 

mają bezpośredniego wpływu. W takich 

przypadkach koszt kwantyfikacji ryzyka i 

prawdopodobna wartość / dokładność 

danych powinny być adekwatne do 

znaczenia i prawdopodobieństwa 

występującego ryzyka. Zaleca się przede 

wszystkim dokonać oceny jakościowej 

ryzyk zwracając uwagę na wpływ i 

prawdopodobieństwo występowania. To 

powinno pozwolić na ustalenie 

pierwszeństwa ryzyk, a stąd kwantyfikację 

najważniejszych. Część 5 omówiła 

niektóre powszechne metodologie 

analityczne. 

Rozmieszczenie ryzyka powinno 

odzwierciedlać określone właściwości 

projektu i siłę każdej strony. Jednakże nie 

można pomijać kosztu przeniesienia 

ryzyka ponieważ, przy danym charakterze 

PPP, osiągnięcie wartości w stosunku do 

zaangażowanych pieniędzy często zależy 

od poziomu i kosztów ryzyka 

przeniesionego na sektor prywatny. Do 

dobrej praktyki należy badanie zakresu 

przeniesienia ryzyka (i następstw 

finansowych) w innych umowach 

towarzyszących. Zakładając 

współzależność między elementami 

projektu a umowami jest prawdopodobne, 

że istotne przeniesienie do odrębnego 

elementu może mieć wpływ finansowy na 

inne elementy, dlatego należy je określić i 

wziąć po uwagę. 

3 ZAPEWNIENIE WARTOŚCI 

W STOSUNKU DO 

ZAANGAŻOWANYCH 

PIENIĘDZY W PPP 

• PPP powinny być stosowane tylko 

jeżeli dają większe wartości w 


pieniędzy w PPP niż metody 

tradycyjne 

• Techniki szacunku wartości w 


pieniędzy są skomplikowane, 

wymagają rzetelnych danych i 

powinny być stosowane z 

rozmysłem 

• Wartości w stosunku do 

zaangażowanych pieniędzy muszą 

być jednakże głównym celem w 

zachowaniu interesu publicznego 

PPP powinny być przyjmowane jak 

możliwość udzielenia zamówienia 

publicznego i wdrożenia jeżeli można 

rozsądnie oczekiwać, że przyniosą większe 

wartości w stosunku do zaangażowanych 

pieniędzy w porównaniu z tradycyjnymi 

metodami. Szacunek wartości w stosunku 

do zaangażowanych pieniędzy (Value for 

Money – VFM) ma zatem decydujące 

znaczenie dla podjęcia decyzji o 

odpowiedniości PPP, zasadniczo, i 

odpowiedniości określonego projektu. 

Dodatkowo, jako omawiano w Części 2, 

zakładając pewne ograniczenia w zakresie 


publicznych, etap oceny ofert staje się 

najważniejszy w podejmowaniu decyzji, 

który oferent jest w stanie zaoferować 

najlepsze rozwiązanie, co jest funkcją 

zapewnienia wartości w stosunku do 


3.1 Czynniki określające wartości w 


pieniędzy 

Czynniki określające wartości w stosunku 

do zaangażowanych pieniędzy będą się

oczywiście różnić w zależności od projektu 

i w zależności od sektora. Ogólnie jednak, 

PPP będą generowały ulepszeń w zakresie 

wartości w pewnych dziedzinach 

obejmujących: 

• Ograniczone koszty cyklu życia 

• Lepsze rozmieszczenie ryzyka 

• Szybsze wdrożenie 

• Lepszą jakość usług 

• Generowanie dodatkowych 

dochodów 

Ostatnie sprawozdanie przyjęte przez grupę 

zadaniową Ministerstwa Skarbu 

Zjednoczonego Królestwa ds. PPP 

określiło, że z perspektywy sektora 

publicznego istnieje 6 głównych czynników 

wpływających na wartości w stosunku do 

zaangażowanych pieniędzy w projektach 

PPP w tym: przenoszenie ryzyka, 

długoterminowy charakter umów, 

stosowanie specyfikacji opartej na 

wydajności, konkurencja, ocena realizacji, 

zachęty i umiejętności w zakresie 

zarządzania w sektorze prywatnym. 

Średni procent oszczędności w kosztach 

netto przy zastosowaniu PPP został 

oszacowany na 17% przez cały czas trwania 

umowy. 

3.2 Oszacowanie potencjału wartości 

w stosunku do zaangażowanych 

pieniędzy 

Generowanie potencjalnych wartości w 

stosunku do zaangażowanych pieniędzy 

należy poszukiwać w szczególności w 

odniesieniu do: 

• zakresu projektu łącznie z bilansem 

zapewnienia majątku i świadczenia 

usług 

• możliwość przeniesienia 

rzeczywistego ryzyka związanego z 

efektywnością pod względem 

kosztów szczególnie w odniesieniu 

do ryzyka wartości oczekiwanej i 

końcowej 

• zakres obciążeń użytkownika, 

dochody strony trzeciej i zużycie 

majątku alternatywnego, które 

mogłyby zmniejszyć koszty projektu 

Tradycyjnie ten rodzaj informacji jest 

zbierany w drodze analizy rynku, 

poprzednich projektów i danych 

historycznych. Jeżeli te dane okażą się 

jednak niewystarczające lub istnieją 

poważne obawy może okazać się 

konieczne podjęcie szacunkowej oferty. 

Można tego dokonać w jeden z dwóch 

sposobów: 

• Szacując wymagane oszczędności 

kosztów – to pociąga za sobą 

dodanie dodatkowych kosztów 

podejścia PPP (łącznie z kosztem 

finansowania ze źródeł prywatnych, 

marż zysku, kosztami przetargu i 

kosztami regulacyjnymi sektora 

publicznego) do finansowej oceny 

porównawczej (określonego jako 

porównanie kosztu preferowanej 

oferty PPP z kosztem dostarczenia 

projektu za pośrednictwem 

tradycyjnych metod udzielania 

zamówień publicznych w sektorze 

publicznym) a następnie dokonując 

wartościowej oceny możliwości 

sektora prywatnego w zakresie 

wyeliminowania tych dodatkowych 

kosztów 

• Rzeczywista oferta – to obejmuje 

opracowanie rzeczywistej oferty na 

projekt PPP i porównania jej z 

szacunkowym kosztem tradycyjnego 

udzielania zamówień publicznych w 

sektorze publicznym. 

Należy zwrócić uwagę, że powyższe 

dotyczy szacunku możliwości PPP w 

zakresie generowania wartości w stosunku 

do zaangażowanych pieniędzy. 

Rzeczywista ocena może mieć miejsce w 

końcowej fazie udzielania zamówienia 

publicznego, ale powinna zostać dokonana 

przed ostatecznym zawarciem uzgodnień 

umownych.

3.3 Wskaźniki ostatecznego 

oszacowania wartości w stosunku 

do zaangażowanych pieniędzy 

Osiągnięcie wartości w stosunku do 

zaangażowanych pieniędzy w 

zamówieniach publicznych w ramach 

partnerstwa publiczno - prywatnego jest, 

częściowo wynikiem skutecznej 

konkurencji między potencjalnymi 

dostawcami, a w projektach, które 

angażują publiczne pieniądze wynikiem 

oszacowania w ramach wartości w 


kosztów i zysków preferowanej oferty PPP. 

Charakter szacowania wartości w stosunku 

do zaangażowanych pieniędzy podjętego w 

końcowej fazie procesu udzielania 

zamówień publicznych zależy od tego czy 

projekt jest bez standingu finansowego, 

generuje większość swych dochodów od 

stron trzecich lub zależy od finansowania 

publicznego. Charakter szacowania 


pieniędzy dla każdego rodzaju projektu jest 

zestawiona poniżej:. 

3.3.1 Projekty bez standingu 

finansowego 

Projekty bez standingu finansowego 

wymagają od wykonawcy pokrycia 

wszystkich kosztów przez opłaty 

końcowych użytkowników usług. Sektor 

publiczny ułatwia, ale żadne publiczne 

pieniądze nie są angażowane. Tak więc na 

wykonawcy spoczywa obowiązek 

określenia, czy projekt pod względem 

handlowym ma rację bytu i jest 

odpowiedni do inwestowania. 

Instytucja zamawiająca powinna zadowolić 

się oceniając projekt, że umowa 

koncesyjna jest najbardziej preferowaną 

formę PPP dla tego projektu i że 

zastosowane opłaty użytkownika są 

właściwe. Instytucja zamawiająca powinna 

określić preferowane podejście do 

ustalenia opłat użytkownika oraz ustalić 

mechanizm zmian opłat zgodny z polityką 

rządu, celami projektu i ochroną interesu 

publicznego. Wartości w stosunku do 

zaangażowanych pieniędzy zostają 

osiągnięta poprzez proces konkursu ofert 

na zasadzie najbardziej gospodarczo 

korzystnej oferty. 

3.3.2 Umowy koncesyjne z dotacjami 

publicznymi 

Wymienione wyżej rozwiązania dla 

projektów bez standingu finansowego, w 

których sektor publiczny zapewnia 

finansowanie dotacyjne i/lub subwencje, 

ale źródłem dochodów są głównie opłaty 

użytkownika (tzn. fundusze sektora 

publicznego są mniejszościowe). 

Jednakże takie projekty obejmują 

inwestowanie publicznych pieniędzy a 

zatem istnieje potrzeba zapewnienia, aby 

projekt przedstawiał najwłaściwsze 

wykorzystanie publicznych środków 

finansowych. Z tego powodu zysk 

osiągnięty ze stosowania środków 

finansowych w projekcie PPP należy 

porównać z zyskiem osiągniętym ze 

stosowania ich w alternatywnym projekcie, 

który w innym przypadku nie doszedłby do 

skutku. Ważną rolę odegrają tym 

kontekście priorytety polityczne. Publiczna 

subwencja może przyjmować różne formy, 

w tym darowiznę kapitałową i wsparcie 

dochodów. 

3.3.3 Projekty, w których sektor 

publiczny jest głównym 

udziałowcem finansowym 

W przypadku projektów, w których sektor 

publiczny jest jedynym lub głównym 

źródłem finansowania zaleca się, aby 

oszacowanie wartości w stosunku do 

zaangażowanych pieniędzy zostało 

dokonane pod koniec udzielania 

zamówienia publicznego. W szacunkach 

należy porównać koszty i zyski (finansowe 

i niefinansowe) preferowanej oferty PPP z 

kosztami i zyskami tradycyjnego

udzielania zamówień publicznych lub w 

pewnych okolicznościach z innymi 

porównywalnymi rozwiązaniami. 

3.4 Elementy oszacowania wartości w 


pieniędzy 

Oszacowanie wartości w stosunku do 

zaangażowanych pieniędzy obejmuje dwa 

kluczowe elementy: 

• Porównanie finansowe - porównanie 

kosztu preferowanej oferty PPP, z 

kosztem ofert w tradycyjnym 

udzielaniu zamówień publicznych w 

sektorze publicznym, wyrażonego 

warunkami dyskontowanych 

przepływów finansowych przez czas 

trwania umowy PPP ( finansowa 

ocena porównawcza). W pewnych 

okolicznościach jako podstawę 

finansowej oceny porównawczej 

można użyć innych dających się 

zmierzyć środków; i 

• Porównanie niefinansowe - 

porównanie wszystkich, trudnych do 

policzenia w sensie finansowym, ale 

o znaczącej dla rządu i szerszej 

społeczności wartości. Przykłady 

obejmują szybkość realizacji 

projektu, jakość usług i 

bezpieczeństwo dostaw. 

3.4.1 Wskaźniki wymagane do 

zestawienia pieniężnego 

Porównanie finansowe może przyjąć jedną 

z czterech form zależnie od cech projektu. 

W skrócie można je przedstawić 

następująco: 

• Finansowa ocena porównawcza – 

obejmująca porównania kosztów 

preferowanej oferty PPP z kosztami 

realizacji projektu (według norm 

określonych we wstępnych 

specyfikacjach) w drodze 

tradycyjnych zamówień w sektorze 

publicznym; 

• Najlepsza dostępna alternatywa – w 

projektach, w których trudno określić 

koszt tradycyjnego zamówienia w 

sektorze publicznym, koszt 

preferowanej oferty PPP należy 

porównywać z najlepszym 

dostępnym kosztorysem 

alternatywnym; 

• Wskaźniki cenowe – wymagające 

porównania preferowanej oferty PPP 

z wiarygodnymi, porównywalnymi i 

niezależnymi wskaźnikami 

cenowymi lub kosztami 

jednostkowymi (np. koszty 

znormalizowane per volume); 

• Porównywalne projekty PPP – 

wymagające porównania 

preferowanej oferty PPP z kosztem 

innych istniejących porównywalnych 

projektów PPP. 

3.4.2 Finansowa ocena porównawcza 

Finansowa ocena porównawcza jest 

techniką stosowaną szczególnie przez 

brytyjskie instytucje finansowania 

prywatnego do oszacowania wartości w 


przewidzianej przez preferowaną opcję 

PPP i wybranego oferenta. Wychodząc z 

preferowanej opcji PPP dokonywane jest, 

zgodnie z warunkami analizy 

dyskontowanych przepływów 

finansowych, pełne oszacowanie kosztów 

realizacji projektu (według norm 

określonych we wstępnych specyfikacjach) 

w ramach tradycyjnego zamówienia w 

sektorze publicznym. W praktyce, jeśli 

wynikiem preferowanej opcji PPP będzie 

przekazanie sektorowi prywatnemu 

wszelkich usług zawartych w preferowanej 

opcji wynikającej z oszacowania projektu, 

wówczas zostaną ograniczone różnice 

między finansową oceną porównawczą a 

preferowaną opcją. 

Ocena porównawcza opiera się na 

hipotetycznej umowie dotyczącym

ealizacji projektu, w którym sektor 

publiczny przejmuje wszystkie funkcje 

(projekt, realizację itp.) bazując na 

faktycznych kosztach zaangażowanych w 

podobnych projektach. Powinien o 

zawierać wszelkie ryzyka i wartość 

wszystkich aktywów niezbędnych do 

realizacji projektu. Należy zwracać uwagę 

na unikanie podwójnego zarachowania 

szczególnie w odniesieniu do kosztów 

sektora publicznego, które nie 

występowałyby w umowie PPP. 

Koszty wyrażone w oszacowaniu należy 

przedstawiać w rzeczywistych rozmiarach 

w analizie dyskontowanych przepływów 

finansowych i w zakresie obowiązujących 

stóp dyskontowych. Bieżącą wartość netto 

(NPV) projektu sektora publicznego 

porównuje się z bieżącą wartością netto 

opcji PPP. Jeżeli saldo jest dodatnie to 

alternatywa PPP uważana jest za 

atrakcyjną. Dalsze uściślanie powoduje, że 

wyniki kalkulacji wpływów stają się 

przypadkowe z powodu używania 

zakresów, a nie rzeczywistych wartości i 

stosowania analizy Monte Carlo. Wynik 

jest rozkładem prawdopodobieństwa 

bieżącej wartości netto opcji PPP w 

porównaniu do opcji zamówienia 

publicznego. Ten rozkład wskazywałby 

również na możliwą rozpiętość danych 

wyjściowych i znowu dodatnia wartość 

oznacza, że PPP jest opcją atrakcyjniejszą. 

Sugerowany układ wzoru jest 

przedstawiony poniżej: 

Przykład finansowej oceny porównawczej 

Koszty okazjonalne 

• Grunt 

Koszty kapitałowe 

• Budowa 

• Podobne 

• Pozostałe wartości 

Koszty zwrotne 

Pozycja / Rok 0 1 N + 1 

• Utrzymanie strukturalne 

• Koszty operacyjne 

• Podobne 

Koszty netto bez kosztów ryzyka 

Analiza ryzyka 

• Określenie ryzyka 

• Podobne 

Koszt netto z kosztami ryzyka 

Bieżąca wartość netto kosztów 

okazjonalnych i kapitałowych 

Bieżąca wartość netto kosztów zwrotnych 

Bieżąca wartość netto kosztów całkowitych 

bez kosztów ryzyka 

Roczny koszt równoważny 

Bieżąca wartość netto kosztu całkowitego 

Równoważny koszt roczny 

Należy zwrócić uwagę, że tworzenie 

finansowej ocena porównawcza często jest 

zadaniem czasochłonnym i kosztownym a 

wyniki są jedynie tak dobre jak uzyskane 

podstawowe informacje. Jest to 

niewątpliwie użyteczne narzędzie,

jednakże należy dokonać starannych 

szacunków odnośnie do potrzebnej skali 

danego projektu, dostępnych informacji, 

kosztu i użyteczności alternatywnych 

metod. 

3.4.3 Najlepsza dostępna alternatywa 

Byłoby idealnie, gdyby finansowa ocena 

porównawcza mogła opierać się na tych 

samych usługach i poziomie usług co 

preferowana opcja PPP. 

Jednakże, w przypadku projektów, które 

nie były realizowane w drodze zamówień 

publicznych, koszty w sektorze 

publicznym świadczącym usługi na 

poziomie określonym w specyfikacjach 

wydajności, mogą być trudne do określenia 

i podlegać wysokiemu poziomowi 

niepewności. 

W takich przypadkach finansowa ocena 

porównawcza powinna opierać się na 

najlepszym dostępnym kosztorysie 

alternatywnym, który najprawdopodobniej 

będzie dotyczył usług świadczonych na 

niższym lub alternatywnym poziomie. 

Najlepsza dostępna alternatywa może 

odnosić się do kosztu bieżącego 

świadczenia. 

Podstawowym warunkiem jest, aby 

poziom usług ujęty w finansowej ocenie 

porównawczej był wyraźnie zapisany w 

szacunkach PPP, aby pod koniec procesu 

udzielania zamówień publicznych różnice 

między preferowaną ofertą sektora 

prywatnego a finansową oceną 

porównawczą zostały zrozumiane i 

ocenione. 

3.4.4 Wskaźniki i porównanie 

Stosowanie finansowej oceny 

porównawczej może nie być wymagane w 

przypadku projektów dotyczących 

świadczenia usług, na które istnieje dobrze 

rozwinięty rynek. W takich 

okolicznościach, porównanie finansowe 

mogłoby po prostu obejmować porównanie 

ofert sektora prywatnego z wiarygodnymi, 

porównywalnymi i niezależnymi 

wskaźnikami cenowymi lub z kosztami 

jednostkowymi (np. koszty 

znormalizowane per volume). Użycie 

wskaźników cenowych lub kosztów 

jednostkowych jest prawdopodobnie 

częściej stosowane w przypadku umów 

dotyczących outsourcingu. 

3.5 Wskaźniki wymagane do 

zestawienia niepieniężnego 

Zestawienia pieniężne nie bierze pod 

uwagę wszystkich czynników, które 

wpływają na wartości w stosunku do 

zaangażowanych pieniędzy. Wiele 

czynników będzie trudnych do policzenia 

w znaczeniu finansowym, ale ich wartość 

dla rządu i szerszego społeczeństwa jest 

znacząca. Przykłady obejmują szybkość 

realizacji projektu, jakość usługi, 

bezpieczeństwo dostaw i sprawiedliwość 

rozwiązań, takich jak dostępność usług. W 

konsekwencji, zestawienie pieniężne nie 

powinno być rozpatrywane jako test 

zerojedynkowy i powinno być uzupełnione 

szacunkami wartości w stosunku do 

zaangażowanych pieniędzy i zysków 

preferowanej oferty w znaczeniu 

niefinansowym. 

Koszty i zyski preferowanej oferty można 

użytecznie porównać z kosztami i zyskami 

tradycyjnego zamówienia publicznego w 

aspekcie niefinansowym wykorzystując 

istotne oświadczenia i macierz wag i ocen.

3.6 Wyniki oszacowania wartości w 


pieniędzy 

Wyniki oszacowania wartości w stosunku 

do zaangażowanych pieniędzy, które jest 

dokonywane pod koniec procesu 

udzielania zamówienia określają czy 

założenie PPP z wybranym wykonawcą 

dostarczy większe wartości w stosunku do 

zaangażowanych pieniędzy niż tradycyjne 

zamówienie publiczne czy w 

rzeczywistości inni oferenci. Oszacowanie 


pieniędzy jest podstawowym narzędziem 

w podejmowaniu decyzji czy zawierać 

umowę o PPP czy nie. 

4 OPTYMALIZACJA 

UDZIAŁU DOTACJI 

• Finansowanie dotacyjne może mieć 

pozytywny i negatywny wpływ 

• Dotacje, jak i cały pakiet 

finansowania projektu powinien 

odpowiadać faktycznym potrzebom 

• Trzeba osiągnąć kompromis między 

możliwą realizacją projektu, 

podnoszącymi się poziomami zysku 

w sektorze prywatnym i 

maksymalizacją korzyści społecznej 

Nieodłączną cechą finansowania 

dotacyjnego są niewielkie zachęty dla 

beneficjentów mające na celu 

optymalizację żądanej wielkości. 

Dodatkowo w konkretnym przypadku 

proces stosowania ISPA lub Funduszu 

Spójności wprowadza pewien element 

sztywności w tym, że kwota dotacji 

określana jest na etapie opracowywania i 

stosowania projektu i zatwierdzona przed 

udzieleniem zamówienia publicznego. To, 

razem z procedurami udzielania zamówień 

publicznych, które nie ułatwiają negocjacji 

cenowych utrudnia dopasowanie dotacji do 

faktycznych potrzeb, jeżeli nie przewiduje 

się fazy skutecznych negocjacji. 

Finansowanie dotacyjne ma trzy 

zasadnicze zakresy oddziaływania, 

mianowicie: 

• wpływa natychmiastowo na 

finansową żywotność poprzez 

ograniczenie kosztów 

• wpływa na budżet lokalnych władz 

(np. komunalnych) zmniejszając 

zapotrzebowanie na środki 

finansowe i umożliwiając 

przeniesienia środków budżetowych 

na inne potrzeby 

Szacowanie poziomu wymaganego 

finansowania dotacyjnego jest 

zagadnieniem złożonym i musi 

uwzględniać cele i wpływ na każdą ze 

stron w PPP, a nie tylko sam projekt. 

Podstawową zasadą mogłoby być 

zapewnienie dotacji tylko do kwoty 

pozwalającej na realizację projektu i jego 

trwałą obsługę. To zakłada, że zakres 

możliwości finansowania jest określany w 

odniesieniu do realizacji oraz że projekt 

jest uznawany w stopniu swojej 

przydatności w zakresie żywotności 

finansowej. 

Należy przede wszystkim zwrócić uwagę 

na dopasowanie dotacji do rzeczywistych 

potrzeb projektu unikając przy tym 

możliwości wystąpienia „syndromu 

Ferrari”, w którym, zbyt ambitne lub 

przeładowane projekty infrastrukturalne 

zostały sfinansowane i wdrożone. 

Przeładowanie projektu może negatywnie 

wpływać na trwałość kosztów (np. 

kosztów równoległych, kosztów 

utrzymania). 

Czy skala inwestycji odpowiada faktycznym 

potrzebom? 

Program IPSA obecnie opiera się na 

obliczaniu dotacji w stosunku do zdolności 

projektu do generowania dochodów 

uwzględniając sprawiedliwą politykę 

taryfową, wykluczenie nieuzasadnionych

zysków strony prywatnej i maksymalizację 

możliwości współfinansowania. Do oceny 

zdolności projektu do generowania 

dochodów pokrywających koszty bez 

dotacji, a szczególnie możliwości 

pokrycia, jeśli to możliwe, wielkości 

procentowej kosztów stosuje się analizę 

zdyskontowanych przepływów 

gotówkowych. Dotacja przedstawia „lukę 

w finansowaniu” między przewidywanym 

generowaniem a wymaganym 

generowaniem przychodów. 

Alternatywnie można obliczać wewnętrzną 

stopę zwrotu i jeżeli jest ona poniżej 

dopuszczalnego poziomu wtedy udział 

dotacji powinien przedstawiać kwotę 

wymaganą do podniesienia wewnętrznej 

stopy zwrotu (IRR) do poziomu 

dopuszczalnego. 

Oba podejścia są dobrze znane. Oba 

jednakże przedstawiają pewne trudności i 

to nie tylko trudności z określeniem 

dopuszczalnej wewnętrznej stopy zwrotu 

(IRR), czy poziomu zdolności do 

utrzymania wymaganych opłat 

użytkownika i taryf. 

Alternatywne metody obejmują: 

• Komisja dokonała również 

rozróżnienia między rodzajami 

projektów i ustaliła dla każdego z 

nich stałe stawki pomocy dotacyjnej. 

To oczywiście nie zapewnia żadnych 

zachęt do optymalizacji dotacji lub 

podejmowania inżynierii finansowej 

• całościowe podejście do 

finansowania wymagałoby 

finansowej analizy projektu a także 

sytuacji finansowej, w szczególności 

zdolności kredytowej beneficjenta 

projektu. To pozwoliłoby na 

dokładniejszy szacunek kwoty 

zadłużenia, jakie projekt może 

przyjąć zarówno pod względem 

żywotności projektu jak i możliwości 

beneficjenta projektu do 

sfinansowania zadłużenia. W 

rezultacie dotacje zostały określone 

na poziomie, który pozwala na 

realizację projektu, ale zakłada, że 

nadrzędnym zadaniem inżynierii 

finansowej będzie zapewnienie 

maksymalnego (skutecznego) 

poziomu zadłużenia. W tym 

podejściu często wykorzystywano z 

powodzeniem inwestycyjne środki 

finansowe w formie pożyczki 

uprzywilejowanej, które łączą cechy 

kredytów handlowych i dotacji 

wprowadzając pożyczki 

uprzywilejowane celem wspierania 

finansowania zadłużenia ale tym 

niemniej zmniejszając ogólne 

obciążenia kredytowe. 

• większy nacisk można położyć na 

określenie bardziej dokładnych 

szacunków wewnętrznej stopy 

zwrotu (IRR) i zdolności płatniczej. 

Oba czynniki obecnie cierpią na brak 

zgodnych i rzetelnych danych w 

krajach kandydujących, co czyni 

wyliczanie wskaźników bardzo 

trudnym zadaniem. Jest to wynikiem 

zarówno niedostatecznej dostępności 

danych i niezgodności w analizach 

tak jak jest to wymagane w pracach 

nad oceną projektu. Można 

oczekiwać, że ta sytuacja poprawi się 

wraz z większym doświadczeniem 

przy wdrażaniu projektów i 

stosowaniem opłat użytkowników, 

jednakże obecnie jedyną alternatywą 

wydaje się zwiększenie wydatków na 

analizę finansową projektów. 

• udogodnieniem, które jak dotychczas 

nie jest dostatecznie 

wykorzystywane z powodu 

ograniczających procedur udzielania 

zamówień publicznych jest 

pozwolenie oferentom z prywatnego 

sektora określania wymaganego 

poziomu pomocy dotacyjnej. Jest to 

użyteczny wskaźnik, ponieważ daje 

elastyczność oferentom w sugestiach

odnośnie do optymalnego podejścia i 

gdy są zachęceni przez warunki 

przetargowe mogą minimalizować 

swoje żądania w zakresie 

finansowania dotacyjnego. 

Następnym elementem, który trzeba 

rozważyć analizując kwotę efektywnej 

dotacji jest możliwość wystąpienia 

sprzeczności z polityką UE i dyrektywami 

w sprawie pomocy państwa (zasady 

dotyczące pomocy państwa są stosowane 

w krajach kandydujących). Jeżeli udział 

dotacji w PPP dotyczy płatności na rzecz 

podmioty gospodarczego za świadczenie 

„usług o ogólnym znaczeniu 

gospodarczym” (tak jest w przypadku 

usług oczyszczania, ale nie zapewnianiu 

infrastruktury transportowej, które są 

postrzegane jako ogólne a nie selektywne 

środki) i jeżeli społeczeństwo opłaca 

usługi, jakakolwiek finansowa 

rekompensata ze środków państwowych za 

świadczenie takich usług może być 

interpretowana jako pomoc państwa. 

Dokładne granice tych ograniczeń są nadal 

określane przez orzecznictwo i oczekuje 

się ostatecznego rozstrzygania przez 

Trybunał Sprawiedliwości. Komisja 

jednakże opublikowała ostatnie 

sprawozdanie 13 , które stwierdza, że reguły 

dotyczące pomocy państwa nie są łamane 

(tzn. każda pomoc państwa jest zgodna ze 

wspólnym rynkiem) dopóki udział dotacji 

jest poprawnie wyliczony i służy tylko 

umożliwieniu podmiotowi na działanie i 

świadczenie usług w sytuacji „równowagi 

gospodarczej”. To wydaje się mogłoby 

wspierać bezwzględną potrzebę 

zapewnienia zarówno, aby żaden 

nieuzasadniony zysk nie został 

wytworzony przez finansowanie dotacyjne 

i aby projekt nie mógł funkcjonować 

żywotnie bez udziału dotacji. Dodatkowo 

jakiekolwiek renegocjacje udziału dotacji z 

prywatnymi podmiotami musiałyby 

kierować się tą samą logiką. Ta sytuacja 

wciąż zmienia się i spodziewana decyzja 

Trybunału Sprawiedliwości będzie musiała 

zostać scalona z przyszłym projektem 

dotacji. 

We wszystkich przypadkach pierwszym 

celem Komisji w ochronie interesu 

publicznego, powinno być 

zoptymalizowanie rozdziału dotacji w taki 

sposób, aby projekt mógł zostać 

zrealizowany, był żywotny finansowo, 

trwały i generował maksimum korzyści 

społecznych, ale który również ogranicza 

[w wyniku] zyski sektora prywatnego do 

rozsądnego poziomu. To można 

przedstawić graficznie na poniższym 

wykresie: 

13 Sprawozdanie dla Rady Europejskiej w Sewilli w 

sprawie stanu prac nad wytycznymi dotyczącymi 

pomocy państwa i usług w zakresie ogólnego 

interesu gospodarczego.

Przehandlowanie zysku sektora prywatnego – korzyść społeczna 

Zysk sektora prywatnego 

i zwrot kapitału 

Rzeczywisty wpływ 

nowego majątku 

operacyjnego (z dotacją) 

Skutek re negocjacji 

Wpływ 

towarzyszących 

ekspertyz / 

kapitału 

prywatnego 

Korzyść społeczna (wartości w 


pieniędzy dla zbiorowości) 

Grafik można wyjaśnić w sposób następujący: 

Na osi pionowej - sektor prywatny: 

0 Y Zysk operacyjny sektora prywatnego bez udziału dotacji 

Y X Wzrost zysku operacyjnego sektora prywatnego w wyniku finansowania 

dotacyjnego i zwiększenia efektywności majątku operacyjnego ( wynikającego z 

finansowania dotacyjnego) 

Spadek z X do Y = redystrybucja czystego zysku operacyjnego (wynikającego z 

finansowania dotacyjnego) do podwyższonej korzyści społecznej i „uczciwego” 

marginesu zysku sektora prywatnego w wyniku renegocjacji 

Na osi poziomej - Społecznej Korzyści: 

0 A społeczna korzyść uzyskana przez projekt wyłącznie sektora publicznego 

A B wzrostu społecznej korzyści w wyniku udziału sektora prywatnego 

B C marginalny wzrost społecznej korzyści w wyniku realizacji projektu przez 

udział finansowania dotacyjnego w aktywach operacyjnych 

C D lub E wzrost społecznej korzyści jako wynik renegocjacji redystrybucji czystego 

zysku wynikającego z finansowania dotacyjnego 

Punkt 1 

Punkt 2 

Punkt 3 

przedstawia projekt finansowany wyłącznie ze zasobów publicznych 

przedstawia projekt finansowany z zasobów prywatnych z publicznymi 

środkami finansowymi 

przedstawia projekt finansowany w ramach uzgodnień PPP z udziałem 

dotacji

Punkt 4 i 5 

przedstawia pożądany rezultat dla dotującego w maksymalizacji korzyści 

społecznej z uwzględnieniem ograniczenia wpływu na margines zysku 

sektora prywatnego wynikającego z finansowania dotacyjnego.

CZĘŚĆ 4 INTEGRACJA FINANSOWANIA DOTACYJNEGO I 

WŁAŚCIWOŚCI PPP 

CZĘŚCI 4 – Streszczenie 

• Finansowanie dotacyjne ma mocne i słabe strony, które muszą być zintegrowane 

w projekcie. 

• Dotacje powinny być wykorzystywane, gdy tego wymagają rzeczywiste potrzeby 

projektu i są do niego dopasowane 

• Dotacje mogą być udzielane w różny sposób zależnie od wymaganego 

oddziaływania 

• Dotacje mają silne uwarunkowania, które mogą ograniczać ich stosowanie 

• Możliwość wykorzystywania dotacji w PPP zależy od możliwości spełnienia 

warunków lub zapewnienia wystarczających zabezpieczeń, aby ochronić interesy 

Komisji 

• Czas trwania umów koncesyjnych cieszy się szczególnym zainteresowaniem 

Komisji i musi odpowiadać duchowi dyrektyw dotyczących zamówień 

publicznych 

• Ta Część będzie odnosi się do: 

• Uzasadnienia finansowania dotacyjnego 

• Właściwości finansowania przez Komisję 

Europejską 

• Czasu trwania koncesji 

1 WSTĘP 

Niniejsza sekcja odnosi się do 

szczególnych kwestii integrowania 

finansowania dotacyjnego w ramach 

pakietu PPP, w szczególności odnosi się do 

tego, w jaki sposób cele i uwarunkowania 

dotacji mogą zostać spełnione. 

Niniejsza sekcja: 

• określa właściwe cechy finansowania 

dotacyjnego i oferuje rozwiązania w 

odniesieniu do tego, co ma być 

finansowane (kwestia optymalnej 

wielkości dotacji została opisana w 

części 3), 

• określa cechy i korzyści podejść PPP 

oraz sposoby, jakimi można je 

wykorzystać w ramach projektów 

Komisji Europejskiej. 

2 UZASADNIENIE 

FINANSOWANIA 

DOTACYJNEGO 

• Wpływ włączenia dotacji do 

finansowania projektów wymaga 

starannej oceny pod względem ich 

mocnych i słabych stron. 

• Dotacje mogą wpływać 

pozytywnie na żywotność 

projektu, z tym że ich 

wykorzystanie musi również być 

uzasadnione w sensie rzeczywistej 

potrzeby. 

Tradycyjnie, finansowanie dotacyjne 

wykorzystuje się w sektorze publicznym 

do realizowania potrzeb 

infrastrukturalnych, które nie są finansowo 

żywotne w odniesieniu do innych źródeł 

finansowania (ze względu na kwestie

yzyka, żywotności lub skali), lub które, ze 

względu na szczególne cechy społeczne, 

wymagają pozostawienia ich w gestii 

sektora publicznego. W rezultacie cele 

dotacji oraz procedury wdrażania mogą 

być inne niż w przypadku klasycznych 

źródeł komercyjnych, co z kolei tworzy 

zauważalne bariery dla pomyślnej 

współpracy tych podmiotów. 

Ze względu na zmniejszanie się kwot 

dostępnego finansowania publicznego 

istnieje poważny nacisk na zintegrowanie 

dotacji z formami finansowania 

zorientowanymi bardziej komercyjnie 

i tym samym na powiązania PPP. Taki 

rozwój wypadków wzmacniają jeszcze 

tendencje prywatyzacyjne w świadczeniu 

usług użyteczności publicznej 

i wzrastająca dostępność i zastosowanie 

finansowania ze środków prywatnych. Taki 

rozwój wypadków wymusza zbadanie 

tego, w jaki sposób dotacje są najlepiej 

wykorzystywane, w szczególności w jaki 

sposób zalety tych wolnych środków 

finansowania mogą najistotniej wnieść 

wkład do całościowego pakietu 

finansowego. 

Uzyskanie maksymalnych korzyści z 

finansowania dotacyjnego wymaga 

określenia ich mocnych i słabych stron. W 

dalszym omówieniu przedstawiono kilka z 

nich, ale należy pamiętać, że, tak jak w 

przypadku środków finansowych Komisji, 

z dotacjami zazwyczaj związane są 

uwarunkowania, które niekoniecznie wiążą 

się z potrzebami rynku (tj. finansowymi) 

i dlatego taka analiza musi wychodzić 

dalej niż prosta analiza kosztów i zysków 

właściwa dla instrumentów finansowania. 

Najczęściej podawaną zaletą dotacji jest 

możliwość finansowania projektów, które 

w przeciwnym razie nie byłyby / nie 

mogłyby być finansowane wyłącznie z 

komercyjnych źródeł. Najczęściej jest tak 

w przypadku „społecznej” infrastruktury, 

która zazwyczaj nie zapewnia 

wystarczającej żywotności finansowej dla 

komercyjnego finansowania. Jest to dobry 

argument, pod warunkiem, że uwzględni 

się koszty inwestycyjne wraz z kosztami 

eksploatacji i utrzymania oraz dlatego że 

inwestycja jest trwała w czasie 

przydatnego (finansowego) trwania 

i zapewnia rzeczywiste korzyści społeczne. 

Wykorzystanie dotacji jest zapewne 

najbardziej wartościowe w odniesieniu do 

wniosków o współfinansowanie, w 

przypadku, gdy ich celem jest zwiększenie 

żywotności finansowej projektu do 

poziomu umożliwiającego stosowanie 

finansowania komercyjnego. Ta funkcja 

dźwigni finansowej pociąga za sobą 

wykorzystywanie dotacji do zmniejszenia 

ogólnych kosztów projektu lub 

podniesienia wartości strumienia 

dochodów. W tej dziedzinie dotacje można 

stosować w najbardziej inteligentny sposób 

w celu uzyskania maksymalnych korzyści 

a różne metody realizowania tego 

przedstawiono w dalszej części. 

Istnienie dotacji, a także skojarzenie ich z 

instytucją publiczną lub międzynarodową, 

często pomaga również zmniejszyć 

niektóre rodzaje ryzyk związanych z 

projektem i tym samym kosztem projektu. 

Dotacje można wykorzystywać 

bezpośrednio do pokrycia ryzyka 

finansowego lub wykorzystywać jako 

mechanizmu gwarancyjnego. Jednakże, 

istnienie instytucji udzielającej dotacji oraz 

wola zaangażowania publicznych środków 

finansowych, daje sektorowi prywatnemu 

dodatkowo pewne gwarancje dotyczące 

wagi projektu i sponsorów. 

Opisane powyżej dwie mocne strony wiążą 

się z efektem „dźwigni” dotacji, co 

oznacza, że dostępność dotacji jest zwykle 

uwarunkowana od dostępności 

współfinansowania, lub wzbogaca je lub 

pomaga określić inne źródła finansowania. 

W tym przypadku dotacje odgrywają w 

PPP ważną i uzupełniającą rolę 

instrumentów nakierowanych na

zwiększenie zarówno wartości jak 

i wolumenu finansowania. 

Jak już wspomniano, zwykle z dotacjami 

wiążą się uwarunkowania, które często są 

szersze niż same warunki finansowe. To 

może być przydatne z punktu widzenia 

rozliczenia lub zrealizowania społeczno - 

gospodarczych efektów zewnętrznych, w 

szczególności, gdy rzutują one na 

żywotność projektu a dotacje wypłaca się 

na te cele. 

Jednakże, finansowanie dotacyjne ma 

także wiele słabych stron, które wymagają 

uwzględnienia, jeżeli dotacje mają być 

pomyślnie zintegrowane w ramach PPP. 

Co najważniejsze, dotacje same w sobie 

stanowią słabą zachętę dla podniesienia 

skuteczności, zazwyczaj związanej z 

naciskami wywieranymi przez 

finansowanie komercyjne. Ponadto, 

dostępność wolnych środków finansowych 

może pociągać za sobą pewne uzależnienie 

i wypieranie alternatywnych źródeł 

finansowania. Obserwuje się to w krajach 

kandydujących, w których, co naturalne, 

reakcja skupia się na wolnych dotacjach 

i krajowych środkach finansowych, przed 

rozważeniem innych źródeł dla 

opóźniających się inwestycji lub 

rezygnacji z poszukiwania alternatywnych 

źródeł finansowania. 

Powszechnie uskarża się także na trudność 

uzyskania i koszt wdrożenia dotacji, przy 

których zazwyczaj obowiązują przewlekłe 

i biurokratyczne procedury. Powoduje to, 

że ich integracja w ramach pakietów 

finansowania komercyjnego jest trudna. 

Jednakże, trzeba pamiętać, że dotacje 

zazwyczaj są publicznymi środkami 

finansowymi i dlatego muszą spełniać 

surowsze wymagania w odniesieniu do 

odpowiedzialności, obowiązujące w 

sektorze publicznym. 

2.1 Określenie formy pomocy 

dotacyjnej 

Finansowanie dotacyjne zazwyczaj 

koncentruje się na świadczeniu usług, 

realizacji dostaw i wykonaniu robót 

budowlanych przy realizacji fizycznej 

infrastruktury. Dlatego właśnie dotacje 

oddziałują bezpośrednio na stronę kosztów 

kapitałowych projektu zmniejszając koszty 

i/lub zwiększając strumień dochodów. 

Finansowanie dotacyjne może być 

wykorzystywane na wiele różnych 

sposobów z celem optymalizacji ich 

oddziaływania. Cel ten wymusza 

częściowo, to że dostępność dotacji często 

jest ograniczona, jak w przypadku budżetu 

Komisji w stosunku do całości potrzeb 

finansowych, oraz że dotacje nie powinny 

być postrzegane jako alternatywa dla 

innych źródeł, ale raczej jako składnik 

pakietu finansowania. W rezultacie twórcy 

projektu muszą stawiać sobie pytanie „w 

jakim przypadku i w jakiej formie dotacja 

będzie miała wpływ najodpowiedniejszy 

do potrzeb projektu” i „jak szerokie 

finansowanie powinna zapewnić dotacja” 

(jest to omówione w części 3). 

Alternatywne zastosowania dotacji 

obejmują (ale nie są do nich ograniczone): 

• Zapewnienie regularnych, 

subwencyjnych płatności na koszty 

operacyjne. Może to być szczególnie 

użyteczne w pierwszych latach 

funkcjonowania, kiedy przepływ 

gotówkowy jeszcze rozwija się, ale nie 

wystarcza na pokrycie wszystkich 

kosztów, w szczególności, kosztu 

kapitału. 

• Pokrycie kosztów finansowych. Może 

to obejmować: 

o obniżenie kosztu kredytowania 

dzięki skutecznemu 

„uprzywilejowaniu” pożyczki 

o zapewnienie gwarancji 

kredytowych 

o elementy ryzyka finansowania

o subsydiowanie opłacania 

podatków 

o pokrycie strat związanych z 

kursem walutowym 

• Subsydiowanie przepływów 

dochodów. Szczególnie użyteczne w 

przypadku, gdy celem polityki jest 

utrzymanie opłat na niskim 

poziomie. Jednakże, nie można tego 

uważać za trwałe rozwiązanie z 

uwagi na wprowadzenie braku 

efektywności. 

• Finansowanie aportu przez sektor 

publiczny. 

• Pomoc w finansowaniu przez sektor 

publiczny zachęt finansowych dla 

sektora prywatnego. 

Dodatkowo trzeba uwzględnić 

ograniczenia, jakie nakłada na 

finansowanie dotacyjne potencjalna 

sprzeczność z zasadami pomocy państwa, 

omawiane w części 3 rozdziału 4. 

We wszystkich tych przypadkach 

zasadnicze znaczenie ma oszacowanie 

rzeczywistej potrzeby dotacji i stosowne 

do tego optymalizowanie kwoty dotacji. 

Podczas gdy dotacje mają wiele 

pozytywnych aspektów, to nie należy 

zapominać o negatywnych wpływach 

dotacji na projekt i finansowanie ze 

środków publicznych. 

3 UWARUNKOWANIA 

FINANSOWANIA PRZEZ 

KOMISJĘ 

• Uwarunkowania odnoszące się do 

dotacji mają wpływ na cały cykl 

życia projektu, ale ich 

podstawowym celem jest ochrona 

interesu publicznego i gwarancja 

prawidłowego wykorzystania 

środków finansowych 

• Obszarem szczególnego 

zainteresowania jest rozwój 

powiązań PPP i zamówień 

publicznych, a tym samym tego, 

na jakim etapie włącza się 

Komisja 

Cele i procedury wdrażania ISPA są 

dobrym przykładem uwarunkowań często 

związanych z dotacjami. Chociaż nacisk 

kładzie się na żywotność techniczną 

i finansową oraz kryteria trwałości, to 

jednak beneficjenci dotacji muszą także 

spełniać wiele szerszych warunków. 

Poznanie ich oddziaływań ma zasadnicze 

znaczenie dla udanej integracji dotacji z 

PPP. 

ISPA opracowano jako instrument mający 

na celu wspieranie rozwoju i wykonaniu 

infrastruktury środowiskowej 

i transportowej ze szczególną 

świadomością, że funkcjonuje on w 

gospodarkach, którym brakuje środków 

finansowych lub klimatu inwestycyjnego 

do finansowania tych celów z własnych 

środków. Jednakże, należy zwrócić uwagę, 

że nie przewidziano go do podejmowania 

samodzielnego finansowania tych 

inwestycji, a zamiast tego kładzie się 

nacisk zarówno na współfinansowanie jak 

i pobudzanie możliwości wykorzystania 

zróżnicowanego zakresu źródeł 

i mechanizmów finansowania. 

Istotne jest także zwrócenie uwagi na to, że 

Komisja nie jest bezpośrednio stroną 

umowy z beneficjentem projektu, ale 

zamiast tego kieruje swoje środki

finansowe poprzez strukturę krajową, która 

odpowiada za zagwarantowanie 

przestrzegania warunków finansowania. 

Jednakże, jest istotna różnica w 

porównaniu z innymi środkami 

finansowymi UE polegająca na tym, że 

ISPA [obecnie] sprawuje kontrolę ex - ante 

nad wdrożeniem. Skutkiem tego jest 

sytuacja, w której, chociaż ISPA nie jest 

bezpośrednio [przez umowę] związana z 

wdrażającymi projekt, to mimo tego 

wywiera olbrzymi wpływ na opracowanie 

i wdrożenie projektu. Tam gdzie ISPA 

zapewnia większość finansowania sytuacja 

taka może być uzasadniona, ale staje się 

dużo słabsza do obrony, jeżeli dotacje ISPA 

stanowią niewielką mniejszość ogólnych 

środków finansowych. 

Głównymi cechami, ponad i poza cechami 

technicznymi i finansowymi projektu, 

określającymi finansowanie przez ISPA 

(i tym samym potencjalną współpracę z 

partnerami z sektora prywatnego) są, 

między innymi, potrzeba ustalenia dla 

projektu określonego wykazu celów 

i priorytetów finansowania oraz, przyjęcie 

reguł finansowania i zatwierdzonych przez 

Komisję procedur udzielania zamówień 

publicznych i kontrola wdrożenia ex - ante. 

Ponadto Komisja ma określone 

wymagania, które muszą spełniać 

wszystkie projekty, między innymi: 

przejrzystość wdrożenia w szczególności 

w odniesieniu do zamówień publicznych, 

wczesne zaangażowanie, wyraźne 

wykazanie publicznej korzyści i wartości 

w stosunku do zaangażowanych pieniędzy, 

w tym wykazanie, że dotacje nie są 

nieprawidłowo wykorzystane przez sektor 

prywatny i udokumentowanie, że w 

kryteriach projektowych uwzględnione są 

normy europejskie. Czynniki oddziałujące 

na dotacje Komisji dla PPP można 

skrótowo przedstawić jak na diagramie 

poniżej. 

Podstawowe interakcje Komisja – PPP 

OTWARTY RYNEK i I 

ZAMÓWIENIA 

PUBLICZNE 

OCHRONA 

INTERESU 

PUBLICZNEGO 

INTERAKCJA 

-KOMISJA 

PPP 

PRZESTRZEGANIE 

ZASAD 

REGULUJĄCYCH 

POMOC 

PAŃSTWOWĄ 

SKUTECZNE 

ROZDZIELENIE 

DOTACJI

Te oddziaływania są pochodną zasad Unii 

Europejskiej zawartych w Traktacie 

i dorobku oraz celów związanych z 

finansowaniem dotacyjnym przez Komisję. 

Można je przedstawić skrótowo w 

następujący sposób: 

• Zapewnienie otwartego dostępu do 

rynku – obejmuje to: 

• Uczciwe i otwarte 

uczestnictwo stron 

uzyskujących równość 

traktowania 

• Stosowanie przejrzystych 


publicznych 

• Stosowanie dyrektyw 

dotyczących zamówień 

publicznych 

• Przestrzeganie zasad dotyczących 

pomocy państwa – obejmuje to 

• Zapewnienie, że nie ma 

nadmiernego wynagradzania za 

świadczone usługi 

• Dotacje są dopasowane do 

rzeczywistych potrzeb 

• Ochrona interesu publicznego – 

obejmuje to 

• Zapewnienie, że PPP i dotacje 

dają usługi wysokiej jakości 

• Konieczność wykazania 

wartości w stosunku do 


• Trwałe uczestnictwo czynnika 

publicznego w funkcji nadzoru 

• Wyeliminowanie 

nadzwyczajnych zysków dla 

wykonawców 

• Renegocjowanie umów w 

przypadku gdy wymaga tego 

przewartościowanie umów 

• Wdrożenie PPP nie powinno 

być ze szkodą dla 

skoncentrowania się na 

konsekwencjach społecznych, 

w tym zatrudnienia i rozwoju 

społeczno - gospodarczego, ani 

dla odpowiedzialności za te 

dziedziny 

• Określenie optymalnego poziomu 

finansowania dotacyjnego – 

obejmuje to 

• Dotacje muszą być 

dopasowane do rzeczywistych 

potrzeb 

• Maksymalizacja wykorzystania 

ograniczonych środków 

finansowych 

• Niezakłócanie działania rynku 

• Maksymalizacja potencjału 

efektu dźwigni dotacji 

• PPP nie mogą być traktowane 

jako narzędzie księgowe do 

wyprowadzenia wydatków 

publicznych poza bilans 

3.1 Zarządzanie w zakresie powiązań 

między Komisją a PPP 

Powiązania PPP funkcjonują wtedy, gdy 

uznaje się w pełni koncepcję partnerstwa 

między stronami. Wymaga to zarówno 

współpracy i zrozumienia jak 

i zintegrowania celów i zadań wszystkich 

stron. Jako takie, to w przypadku, gdy 

właściwości jednej ze stron powodują, że 

nie jest ona nastawiona na stosunki 

partnerskie, skuteczne działanie staje się 

mało prawdopodobne. Taką 

współzależność można pokazać na 

przykładzie trójnogu, w którym usunięcie 

jednej nogi powoduje zawalenie się całej 

konstrukcji:

Powiązanie PPP 

Komisja – 

nastawiona na 

pomoc w 

przystąpieniu 

Projekt 

Prywatny partner – 

nastawiony na realizację 

zysku i celów 

operacyjnych 

Sektor Publiczny – 

nastawiony realizację 

efektywnej pod względem 

kosztów infrastruktury i 

usług publicznych 

Niniejsza sekcja omawia problematykę 

integracji celów i uwarunkowań Komisji w 

powiązaniu PPP (następna sekcja omawia 

szczególne kwestie sposobów tworzenia 

dotacji). Przyjęto, że problematyka 

integracji polega na działaniu z sektorem 

prywatnym, jako że Komisja ma już 

doświadczenie w łącznym finansowaniu 

lub współfinansowaniu z innymi IFI. 

Nastawienie Komisji do współpracy z 

sektorem prywatnym zmieni się wraz ze 

wzrostem tempa prywatyzacji zakładów 

użyteczności publicznej i potrzebą 

polegania na prywatnych źródłach 

finansowania w celu uzupełnienia 

ograniczonych publicznych środków 

finansowych. W rezultacie Komisja już 

obecnie styka się zarówno z lokalnymi jak 

i zagranicznymi prywatnymi podmiotami 

gospodarczymi. Chociaż jej interwencja w 

olbrzymiej przewadze ma formę umów o 

świadczenie usług, to mimo tego Komisja 

coraz bardziej czuje się wciągnięta w 

proste powiązania PPP. Spowodowało to 

pojawienie się następujących kwestii: 

• sposób w jaki będzie lub była 

wybierana strona prywatna i czy jest 

to zgodne z dyrektywami UE 

dotyczącymi zamówień publicznych 

i polityką zamówień publicznych, a 

tym samym czy jest dopuszczalne 

• jaki wpływ będą miały dotacje na 

równowagę finansową sektora 

prywatnego 

• czy stale zagwarantowana jest 

żywotność i trwałość inwestycji 

• czy będą spełnione normy UE 

• kto zachowa własność aktywów 

• czy zagwarantowana jest korzyść 

publiczna 

Te główne kwestie można przedstawić w 

następujący sposób: 

Powiązanie PPP Kwestie Wymagane 

działania 

PPP istnieje • proces wyboru • badanie umów 

strony prywatnej PPP pod 

• trwałość 

względem 

i kompetencje finansowym 

strony prywatnej i prawnym 

• sytuacja • należyta 

finansowa stron staranność 

• co ma być strony prywatnej 

finansowane z • uzasadnienie 

Rezultaty 

• dotacja 

udzielona 

tylko na 

szczególnie 

ukierunkowane 

zastosowania 

• wyraźnie 

określone 

wpływy 

Ryzyka 

• nieuczciwa 

konkurencja 

• sprzeniewierzenie 

środków 

finansowych 

• generowanie 

nienależnych 

zysków 

• zmniejszony

Powiązanie PPP Kwestie Wymagane 

działania 

dotacji 

braku otwartej 

konkurencji 

• opracowanie 

klauzul 

ochronnych na 

mocy art. 8 

Rezultaty 

i rezultaty 

• skuteczne 

monitorowanie 

• w przypadkach 

koniecznych 

renegocjowanie 

Ryzyka 

wpływ dotacji 

• zmniejszone 

korzyści 

społeczne 

PPP jest na etapie 

przygotowania 

i wymagana jest 

dotacja 

Dotacja została 

udzielona i powstało 

PPP 

PPP jest pożądane 

bez względu na 

udzielenie dotacji 

• jak wyżej 

• istnienie 

otwartej 

i uczciwej 

konkurencji 

• przewidywane 

marże zysku 

sektora 

prywatnego 


• możliwa 

sprzeczność z 

uwarunkowania 

mi Komisji 

• zabezpieczenie 

interesu 

publicznego 

• czy dotacja jest 

niezbędna 

• czy można 

zwiększyć 

publiczną 

korzyść 

• czy dyrektywy 

UE są 

przestrzegane 


• wpływ procesu 

wyboru 

• opracowanie 

klauzul kar 

umownych 

• dopasowanie 

dotacji do 

potrzeb 

• w przypadkach 

koniecznych 

odwołanie się do 

art. 8 

• renegocjowanie 

dotacji 

• analiza kosztów 

– zysków 

projektu 

• ocena korzyści 

publicznej 

• harmonizacja 

podejść PPP 

i dotacji 

• konkurencyjny 

przetarg 

• uwarunkowania 

i monitorowanie 

dotacji 

• cofnięcie lub 

renegocjowanie 

dotacji 

• sprzeniewierzen 

ie środków 

finansowych 

• brak 

maksymalizacji 

wpływu na 

projekt 


• utrata prywatnego 

partnera, gdy nie 

ma dopasowania 

do uwarunkowań 

Komisji 


• cofnięcie dotacji 

• nietrwały projekt 

• nadmierne 

poleganie na 

sektorze 

prywatnym 

• wyzysk sektora 

prywatnego 

• zmniejszone 

korzyści 

społeczne 

• brak konkurencji 

Należy zwrócić uwagę, że kwestie te 

pojawiają się zazwyczaj na początku 

projektu, ale mogą także pojawić się 

podczas wdrażania projektu, szczególnie 

przy obecnych tendencjach 

prywatyzacyjnych. Należy opracować 

metody umożliwiające skuteczną 

integrację dotacji Komisji do procesu PPP, 

skupiając się, w szczególności, na 

zmianach warunków umów między 

stronami, w przypadku ISPA zwłaszcza 

poprzez Memorandum Finansowe; oraz 

opracować zmiany procedur wyboru 

i udzielania zamówień publicznych. 

Wymaga to uznania, że powiązania PPP 

stają się coraz bardziej złożone, Komisji 

nie może znaleźć się w sytuacji większości 

finansujących i dlatego nakładanie jej 

obecnych uwarunkowań może stworzyć 

nieefektywne bariery dla realizacji 

projektów. Ponadto, jak omówiono w 

następnej sekcji, wykorzystanie dotacji 

może zmienić się także pod względem 

tego, co jest finansowane i tym samym 

jeszcze bardziej odsunąć Komisję od 

fizycznego wdrożenia projektu. 

W celu określenia takich metod każda z 

4 kategorii powiązań PPP (określonych w 

części 1)będzie analizowana pod 

względem zmian koniecznych do 

zapewnienia, aby:

• nie było nienależnych korzyści 

finansowych dla sektora prywatnego 

w wyniku finansowania dotacyjnego 

• istniało wyraźne uzasadnienie w celu 

zastosowania dotacji, w 

szczególności odnoszące się do 

wykazania wartości w stosunku do 


• procedury wyboru i udzielania 

zamówień publicznych były 

przejrzyste i uczciwe 

• Komisja mogła uzyskać korzyść z 

wczesnego zaangażowania się w 

opracowanie projektu i jego 

wdrożenia 

• dostępne były skuteczne procedury i 

systemy monitorowania 

3.1.1 Tradycyjne zamówienia sektora 

publicznego 

Ten podstawowy rodzaj powiązania PPP 

zasadniczo polega na zamówieniu usługi 

dla dobrze określonych zadań, przy czym 

własność aktywów i zarządzanie 

finansowaniem pozostaje w rękach 

publicznych. Przy takim stosunku nie 

powinno być sprzeczności z obecnymi 

regulacjami ISPA i oczywiście Komisja 

jest już powszechnie zaangażowana w 

takie powiązania. 

Dwie sprawy pozostają otwarte: 

• przy założeniu zwiększonego udziału 

sektora prywatnego w świadczeniu 

usług na rynkach krajów 

kandydujących pod znakiem 

zapytania stoi, czy należy poświęcić 

większą uwagę wielkości dotacji w 

stosunku do możliwego, 

komercyjnego finansowania, które z 

kolei jest względne w stosunku do 

zdolności zadłużenia projektu 

i beneficjenta. Uwagę należy 

poświęcić uniknięciu wychodzenia 

komercyjnych / alternatywnych 

źródeł finansowania. Związana jest z 

tym kwestia, czy dotacji nie można 

wykorzystać także do 

bezpośredniego finansowania 

zastosowania komercyjnego kredytu 

do celów wdrożenia projektu. 

• coraz więcej projektów napotyka 

zmieniające się warunki w zakresie 

własności, prywatyzacji, warunków 

projektu. Jest oczywiste, że w 

interesie Komisji leży utrzymanie 

wartości nakładanych przez nią 

uwarunkowań. Memorandum 

Finansowe, art. 8, przewiduje zmianę 

warunków w czasie pierwszych 5 lat 

projektu. Przy wzrastającym udziale 

sektora prywatnego ważne jest 

jednak zapewnienie, aby wskutek 

zmienionych warunków nie nastąpiła 

utrata potencjalnych korzyści 

3.1.2 Projekty BOT 

Istotną cechą tej grupy powiązań PPP jest 

to, że podczas gdy własność aktywów 

i odpowiedzialność za zarządzanie 

finansowaniem pozostaje w rękach 

instytucji publicznej, aktywa mają 

prywatny podmiot gospodarczy, który 

uzyskuje finansowe korzyści z ich 

eksploatacji i tym samym obciąża 

(bezpośrednio lub pośrednio) 

użytkowników. W rezultacie szczególnie 

istotne stają się sprawy uzyskiwania 

nienależnych zysków finansowych 

i wartości w stosunku do zaangażowanych 

pieniędzy. 

Chociaż proces udzielania zamówień 

publicznych może zasadniczo pozostać 

taki sam, korzyści z tych powiązań 

uzyskuje się poprzez grupowanie funkcji 

zawierania umów, technologicznych 

i operacyjnych, tak aby uzyskać korzyści 

na kosztach dla całego cyklu życia. Tym 

samym rzeczywistym problemem staje się 

to, w jaki sposób zaprojektować udzielania 

zamówień publicznych, w szczególności 

ocenianie udzielania zamówień 

publicznych, mając na celu zapewnienie 

uzyskania wszystkich skutków podejścia 

BOT. W części 2 wykazano, że przy

danych ograniczeniach obecnych procedur 

ISPA, można mimo tego wprowadzić 

pewną elastyczność, albo dopuszczając 

rozwiązania wariantowe w ofertach i/lub 

kładąc silniejszy nacisk na techniki 

dokonywania ocen, które umożliwiają 

poznanie pełnego zakresu kosztów 

i korzyści. 

Podejście to pozwala beneficjentowi 

projektu na zorganizowanie przetargu, 

który przyniesie korzyści dla całego cyklu 

życia wynikające z konkursu ofert, przy 

spełnieniu także potrzeby przedstawienia 

pełnych specyfikacji technicznych. W 

takim przypadku zakłada się, że Komisję 

zadowalają: 

• Kryteria realizacji technicznej 

i wyników finansowych 

• Metodologia i kryteria dokonywania 

ocen 

• Minimalna liczba uczestników 

procesu przetargowego 

• Odpowiednia przejrzystość 

i otwartość procedur. 

W celu dalszego zapewnienia, aby projekt 

spełniał kryteria wdrożenia, Komisja 

powinna odgrywać aktywną rolę w 

opracowaniu kryteriów dokonywania ocen 

(co samo w sobie jest użytecznym 

narzędziem analitycznym przy 

opracowywaniu projektu). 

Przy danym przesunięciu w czasie między 

zatwierdzeniem dotacji a wdrożeniem 

projektu, takie kryteria dokonywania ocen 

pozwolą także na lepsze określenie 

potrzeby finansowania dotacyjnego. 

Dlatego też zaleca się, by wyniki procesu 

dokonywania ocen były włączone do 

Memorandum Finansowego a dotacja 

odpowiednio skorygowana. To mogłoby 

stanowić mechanizm pozwalający na 

dokładniejsze dopasowanie udziału dotacji 

do rzeczywistych potrzeb. 

W odniesieniu do nienależnego zysk 

finansowego stron prywatnych, to 

problemem tym można zająć się określając 

przewidywane zwroty finansowe operacji, 

albo określając płatności dla wykonawców 

albo ustalając maksymalne opłaty 

użytkowników. W rzeczywistości obecnie 

powszechną praktyką jest ograniczanie 

opłat użytkownika i tworzenie zachęt do 

uzyskiwania dodatkowych zysków poprzez 

poprawę efektywności zmniejszając w ten 

sposób nacisk na opłaty. Powinna sprzyjać 

temu elastyczność w memorandum 

finansowym, w celu zmniejszenia 

całkowitego udziału dotacji finansowe, 

ponieważ projektowanie okazało się lepsze 

od pierwotnie przewidywanych. 

W tym powiązaniu szczególnie ważna jest 

funkcja monitorowania, jako że zmienia 

się rola jednostki publicznej z podmiotu 

gospodarczego na zarządzającego i dlatego 

musi ona rozwinąć odpowiednie zdolności 

monitorowania i nadzorowania, aby 

zapewnić zgodność dostaw wykonawcy ze 

specyfikacjami umowy. Zdolności te 

powinny pomóc Komisji zagwarantować 

uzyskanie wymagań dotyczących wartości 

w stosunku do zaangażowanych pieniędzy, 

korzyści publicznej oraz monitorowania. 

Można też wprowadzić dwie dalsze 

funkcje. Komisja powinna uczestniczyć w 

ocenie prywatnego wykonawcy w celu 

zapewnienia uczciwości procedury w 

odniesieniu do specyfikacji. Dodatkowo, 

obecną rolę technika nadzoru ISPA można 

przekształcić w niezależne monitorowanie 

umowy BOT do czasu, gdy krajowe 

struktury monitorowania będą w stanie 

skutecznie przejąć tę funkcję. 

Kilka dalszych spraw wniesiono w wyniku 

ostatnich doświadczeń, między innymi: 

• Potrzeba zbadania struktury 

własności wszystkich aktywów oraz 

czy przewiduje się przeniesienie 

aktywów w jakiejkolwiek części 

łańcucha infrastrukturalnego. Sprawa 

ta jest istotna, ponieważ 

uregulowania uzgodnienia własności 

lub leasingu części infrastruktury

mogą stanowić subwencje wzajemne 

dla działań prywatnego 

koncesjonariusza i dlatego mogą 

wpływać na finansowe warunki 

projektu 

• Należy przyjąć całościowe podejście 

do badań finansów samorządowych 

zarówno w celu przeprowadzenia 

analizy ogólnej zdolność 

zadłużeniowej, zapewnienia 

trwałości finansów jak i tego, że 

dotacja nie zostanie wykorzystana do 

przeniesienia płatności 

• Ważną sprawą pozostaje wybór 

prywatnych koncesjonariuszy przed 

projektem ISPA. Należy pomagać w 

uzasadnieniu wyboru, jeżeli przy 

wyborze władze lokalne postępują w 

duchu dyrektyw UE dotyczących 

zamówień publicznych i dokonując 

szczególnego odniesienia do 

wymagań Traktatu Rzymskiego. Nie 

zawsze tak jest i Komisja może być 

zmuszona do przeprowadzenia 

odrębnej analizy uzgodnień i 



zapewnionej przez koncesjonariusza. 

Dlatego wskazane jest 

zaangażowanie Komisji na 

wczesnym etapie wszelkich 

procedur, jeżeli wnosi się o 

udzielenie dotacji. 

3.1.3. Porozumienia DBFO 

i porozumienia koncesyjne 

Uwagi odnoszące się do powiązań BOT są 

na miejscu również w odniesieniu do 

DBFO i koncesji, gdy sektor publiczny 

powierza działania stronie prywatnej, ale 

dodatkowo odpowiedzialność za 

finansowanie jest dzielona w taki sposób, 

że prywatny koncesjonariusz wnosi udział 

kapitałowy i / lub określone prywatne 

źródła finansowania. Jednakże, własność 

majątku pozostaje (ostatecznie) przy 

sektorze publicznym. Przy dużym 

zainteresowaniu umowami koncesyjnymi 

w Państwach Członkowskich, Komisja 

obecnie bada je w celu zapewnienia, że nie 

ma możliwości naruszenia reguł 

konkurencji i rynku. W swoim 

Komunikacie wyjaśniającym Komisja 

podaje argumentację omawianą w części 2. 

DBFO musi wykazać zdolność uzyskania 

wystarczających zysków finansowych, by 

zagwarantować prywatne finansowanie w 

środowisku kwalifikowanego ryzyka. To 

pociąga za sobą kwestię najlepszej roli dla 

finansowania dotacyjnego albo przy 

realizacji infrastruktury albo przy 

realizacji / umożliwieniu / podnoszeniu 

pakietu finansowania (patrz następna 

sekcja). 

Nawet jeszcze bardziej niż w systemach 

BOT, są tu możliwości uzyskania korzyści 

dzięki zapewnieniu wspólnego 

pozyskiwania środków finansowych 

i zarządzania nimi przez koncesjonariusza. 

Ze względu na dorozumiane uchylenie 

odpowiedzialności, wymagane jest jeszcze 

lepsze przygotowanie ze szczególnym 

zwróceniem uwagi na określenie kryteriów 

realizacji, które zagwarantują zarówno 

spełnienie uwarunkowań, ale które nie 

zdławią inicjatyw sektora prywatnego 

nastawionych na podniesienie 

efektywności. Rozwiązaniem dla tej 

oczywistej sprzeczności może być użycie 

skuteczniejszych technik dokonywania 

oceny, zwłaszcza stosowanie publicznego / 

finansowego czynnika porównawczego 

przy opracowywaniu projektu i ocenia 

zamówienia publicznego. 

Dodatkowe kwestie obejmują: 

• Nienależny zysk, którym można 

zająć się ustanawiając wytyczne 

dotyczące zysku finansowego w 

specyfikacji zamówienia 

i ograniczając zakres opłat 

ponoszonych przez użytkownika, 

chociaż może być to trudne w 

porozumieniach koncesyjnych, w 

przypadkach, gdy strona prywatna 

bierze na siebie większość

finansowania. Tak jak w systemach 

BOT, należy włączyć możliwości 

dodatkowego zysku poprzez zachęty 

do podnoszenia efektywności. 

• Wartości w stosunku do 

zaangażowanych pieniędzy, którymi 

trzeba zająć się poprzez minimalne 

kryteria realizacji i normy, które 

mają być wdrożone. 

• Przejrzystość, którą zajmuje się 

procedura wyboru, uzgodniona 

zawczasu z Komisją oraz 

zastosowanie publicznego czynnika 

porównawczego do oceny ofert. 

• Skuteczne systemy monitorowania, 

które są decydujące, ponieważ 

zwykle sektor publiczny jest bardziej 

odsunięty od działania niż w 

przypadku systemów BOT. 

Memorandum Finansowe musi 

zawierać postanowienia dotyczące 

zmiany warunków dotacji w 

powiązaniu z regularnymi 

ustaleniami procesu monitorowania. 

Dzięki temu zapewnia się nałożenie 

dodatkowych gwarancji realizacji na 

stronę prywatną. 

 

Jako generalna zasada, 

samorządom pragnącym zintegrować 

finansowanie przez ISPA z 

proponowanym PPP doradza się 

włączenie Komisji na możliwie 

najwcześniejszym etapie w celu 

zapewnienia możliwości pełnego 

zintegrowania uwarunkowań przy 

minimalnych zakłóceniach dla 

projektu. 

4 CZAS TRWANIA 

KONCESJI 

• Czas trwania umów jest głównym 

zagadnieniem rozpatrywanym przez 

Komisję w dążeniu do osiągnięcia 

otwartej i uczciwej konkurencji 

Kwestią, która wpływa zarówno na udział 

sektora prywatnego w projektach jak 

i możliwości Komisji w zatwierdzaniu 

uzgodnień PPP jest czas trwania 

porozumień koncesyjnych. Prywatne 

podmioty gospodarcze będą w naturalny 

sposób dążyły do maksymalizowania czasu 

trwania koncesji w celu zabezpieczenia 

przepływów gotówkowych jak 

i żywotności inwestycji. Z drugiej strony, 

celem Komisji jest wpieranie otwartej 

konkurencji i uczciwego dostępu do rynku, 

zmniejszanie możliwości działalności 

monopolistycznej oraz zapewnianie 

korzyści publicznych. Takie cele 

sugerowałyby skrócenie okresu 

porozumień koncesyjnych. 

Kwestie te Komisja omówiła ostatnio w 

Komunikacie wyjaśniającym w sprawie 

koncesji zgodnej z prawem wspólnotowym 

(2000/C 121/02), który powstał w wyniku 

zwiększenia ilości porozumień 

koncesyjnych w Państwach 

Członkowskich UE oraz możliwości 

zaistnienia sprzeczności z dyrektywami 

dotyczącymi uczciwej konkurencji / 

wolnego rynku. 

Przy opracowywaniu porozumień 

koncesyjnych rozważyć można wiele 

spraw, bez względu na to, czy Komisja jest 

bezpośrednio lub pośrednio zaangażowana. 

Wśród tych spraw wymienić można: 

• Na etapie oceny oferty, najpierw 

konieczne jest jasne określenie 



wynikającej z porozumienia 

koncesyjnego, które powinno 

stanowić czynnik priorytetowy przy

zatwierdzaniu koncesji. Twierdzi się, 

że obecnie nie przywiązuje się 

dostatecznej wagi do określania 


zaangażowanych pieniędzy ani tego, 

w jaki sposób można osiągnąć 

większą efektywność lub 

zaoszczędzić koszty. 

• Częste skargi sektora prywatnego 

dotyczą pojęcia uczciwości w 

odniesieniu do przetargów 

koncesyjnych. Inaczej mówiąc, tego, 

czy przetarg jest wystarczająco 

uczciwy, aby uzasadnić inwestycję w 

jego rozwijanie. Można temu 

zapobiec częściowo przez 

zwiększenie wysiłków skierowanych 

na nagłaśnianie celu przetargu 

i organizacji przetargu oraz 

zapewnianie większej otwartości 

i przejrzystości procedur. Powinno to 

również obejmować zwrócenie 

uwagi na przypadki korupcji w 

sektorze prywatnym. Dlatego 

twierdzi się, że pojęcie uczciwości 

stworzy większe korzyści w 

przypadku przetargów i ułatwi ich 

organizowanie na bardziej rzetelnych 

podstawach. 

• Jako ogólną zasadę należy przyjąć, 

że im niższa wartość przyjętego 

ryzyka przez stronę prywatną 

i niższy udział finansowy, tym 

krótszy powinien być okres koncesji. 

• Powszechnym narzędziem jest 

nałożenie maksymalnej granicy 

opłaty użytkownika oraz wspieranie 

przepływów gotówkowych 

koncesjonariuszy poprzez subwencje 

(lub symboliczne opłaty). Chociaż 

nie stanowi to wsparcia dla 

wdrażania efektywnych systemów 

taryfowych, czy zasady 

„zanieczyszczający płaci”, to 

dopuszcza to włączenie kwestii 

społecznych do następstw 

finansowych czasu trwania koncesji. 

• Innym, powszechnym narzędziem 

jest podział strumienia dochodów 

między opłaty użytkownika a 

płatności premiowe związane z 

oszczędnością kosztów uzyskaną 

dzięki zwiększeniu efektywności 

operacyjnej. Pozwala to na lepsze 

uzasadnienie dłużej trwających 

koncesji, ponieważ koncesjonariusz 

jest zachęcany do przyjęcia 

długoterminowego podejścia 

operacyjnego po to, aby spełnić 

swoje cele w zakresie dochodu. 

• Kilka państw, w szczególności w 

przypadku sektora odpadów stałych, 

przyjęły podejście, że w przypadku, 

gdy były dział użyteczności 

publicznej został sprywatyzowany 

i zostały udzielone pierwsze 

koncesje, okres pierwszej koncesji 

powinien być bardzo krótki 

(maksymalnie około 5 lat) co 

odzwierciedla istnienie korzyści 

wynikających z nieuczciwej 

konkurencji oraz że koncesjonariusz 

prawdopodobnie otrzymał koncesję 

za bardzo niską cenę. Daje to 

wystarczająco dużo czasu sektorowi 

prywatnemu na przeanalizowanie 

koncesji i przygotowanie się do 

następnego przetargu oraz na 

odpowiednie zrestrukturyzowanie 

byłego działu użyteczności 

publicznej do konkurowania z 

innymi, na uczciwym rynku. 

Powyższe rozważania dopuszczają, że czas 

trwania koncesji może być skrócony pod 

warunkiem, że wystarczająca wiedza na 

temat możliwości osiągnięcia racjonalnych 

przepływów gotówkowych jest dostępna w 

sektorze prywatnym oraz, że warunki 

przetargu uznawane są za uczciwe 

i otwarte przez co pobudzają 

zainteresowanie sektora prywatnego.

Wzmożony ruch podróżujących przez rzekę w 

Bratysławie świadczy o tym, że cztery istniejące 

tam mosty nie mogą sprostać wymaganiom 

miasta. Nowy most Kosicka ma służyć 18% 

podróżującym przez rzekę i zmniejszyć 

natężenie ruchu. 

Dnia 10 września 2001 r., Europejski Bank 

Inwestycyjny (EBI) i METRO Bratislva 

podpisały umowę pożyczki EIB 45 EUR na 

budowę nowego mostu. METRO to spółka o 

szczególnym przeznaczeniu, której właścicielem 

jest Miasto Bratysława i Republika Słowacka. 

W umowie pożyczki ustalono wskaźniki 

finansowania i zmniejszono poczucie 

niepewności towarzyszące wszystkim 

zainteresowanym stronom. Umowa obejmuje 

konkretne zobowiązania i może służyć jako 

wzorzec dla planistów. Ponadto, warunki w niej 

zawarte mogą być z łatwością wykorzystane dla 

odniesień w przypadku prac i dokumentacji 

przetargowej na roboty budowlane. 

Wypłacenie środków finansowych uzależniona 

jest w dalszej części od pomyślnie zakończonej 

oceny wpływu na środowisko, w tym określenia 

środków łagodzących, odpowiednich konsultacji 

publicznych i procedur prowadzenia przetargów 

publicznych, zgodnie z międzynarodowymi 

normami. Proces przetargu rozpoczął się, i jest 

uzależniony od, zakończenia pozostałych działań 

dotyczących oceny oddziaływania na 

środowisko, roboty budowlane mają się 

rozpocząć wiosną 2002 r.

CZĘŚĆ 5 KONCEPCJA PPP, PLANOWANIE I WDROŻENIE 


• Projekt PPP wymaga starannego przygotowania, efektywnych struktur 

wspierających oraz dobrego zrozumienia między partnerami 

• W poprzednich częściach omówiono kwestie tematyczne. Niniejsza część 

przedstawia wskazówki dotyczące rozwoju projektów PPP z elementem 

finansowania dotacyjnego 

• Szczególny nacisk położony jest na omówienie następujących 8 kluczowych kwestii 

PPP, mianowicie: 

o Jakie są cele finansowania dotacyjnego i jakie jest jego najlepsze 

wykorzystanie 

o Wybór najbardziej odpowiedniego rodzaju PPP 

o Czynniki gwarantujące sukces i ograniczenia 

o Zapewnienie wolnego dostępu do rynku i konkurencji 

o Harmonogram - w tym okres, w którym wymagane jest zaangażowanie 

Komisji 

o Określenie odpowiedniego poziomu udziału dotacji 

o Ochrona interesu publicznego 

o Wymagania dotyczące przyszłych działań 

• W niniejszej części omówione zostaną: 

• Określenie projektu 

• Ocena projektu 

• Opracowanie i porozumienie 

• Zamówienia publiczne 

• Wdrożenie

1 WSTĘP 

W oparciu o poprzednie części tematyczne, 

bieżące cele oraz procedury Komisji i 

przykłady z doświadczenia, w niniejszej 

sekcji przedstawione zostaną szczegółowe 

wskazówki dotyczące : 

• Zdecydowania czy powiązanie PPP 

jest wykonalne dla danego projektu 

• Wybrania właściwej struktury PPP 

• Opracowania powiązania PPP 

• Wdrażania projektu PPP 

Takie wskazówki, z konieczności, 

obejmują wiele aspektów procesu PPP, 

które nie odnoszą się bezpośrednio do 

funkcji i obowiązków wszystkich 

zainteresowanych strony / osób 

stosujących PPP w praktyce. Jednakże, 

wskazówki są określone w celu 

zapewnienia, aby poprzez szczegółową 

wiedzę, pracownicy Komisji byli w stanie 

efektywnie pobudzać proces PPP i 

wpływać na ten proces, odpowiednio do 

potrzeb, zapewnić uwzględnienie celów 

Komisji na etapie opracowywania i w 

związku z tym ułatwić wcześniejsze 

zatwierdzenie. Jest to również zgodne z 

pragnieniem Komisji uczestniczenia w 

rozwijaniu i opracowywaniu procesu PPP 

na początkowych jego etapach. 

Należy zaznaczyć, że nie istnieje tylko 

jedna metoda służąca analizie PPP. W 

niniejszych wskazówkach przedstawione 

jest raczej logiczne podsumowanie w 

oparciu o cykl projektu wraz z zalecanymi 

metodologiami tworzenia pomysłu i 

dokonywania analiz przy podejmowaniu 

decyzji. W większości przypadków, nie 

będzie potrzeby angażowania Komisji do 

dokonywania szczegółowej analizy 

projektu jako, że zazwyczaj stanowi to 

obowiązki sponsorów lub konsultantów 

projektu. Powinni oni być jednakże 

zaznajomieni z różnymi metodologiami 

stosowanymi w związku z przedstawioną 

informacją lub w celu zachęcania do 

prowadzenia wymaganych badań. 

2 UWARUNKOWANIA 

PRAKTYCZNE 

Rozwój udanego PPP wymaga skupienia 

się na wielu kwestiach. Jako, że PPP to 

ciągle rozwijająca się koncepcja, 

pierwszym etapem musi być stworzenie 

pomocniczej struktury instytucjonalnej, 

zdolnej do rozwijania, kierowania i 

zarządzania PPP w imieniu sektora 

publicznego. Pociągnie to za sobą rozwój 

wspierających przepisów i regulacji 

krajowych i lokalnych, co pozwoli PPP na 

rozwój możliwości instytucjonalnych, a co 

ważniejsze, stworzenie struktur 

efektywnego zarządzania i nadzoru. 

Kwestie praktyczne związane z rozwojem 

PPP obejmują: 

• wybór najbardziej odpowiedniej 

struktury PPP dla otoczenia 

lokalnego i cech projektu 

• systemy i struktury rozwoju 

ograniczających złożoność i, gdzie to 

możliwe, znormalizowania podejścia 

• zapewnienie, aby możliwe było 

zarządzanie strukturami zarówno w 

zakresie ich wielkości jak i 

złożoności 

• zapewnienie, aby osiągnięto pełne 

zrozumienie w odniesieniu do 

harmonogramu 

• sektor publiczny powinien realnie 

podchodzić do posiadanych 

umiejętności i doświadczenia w 

rozwijaniu i wdrażaniu PPP – 

włączać specjalistyczną wiedzę 

sektora prywatnego, jeżeli będzie to 

wymagane 

• PPP musi przedstawiać dodatkową 

wartość w stosunku do 


przewyższającą tradycyjne systemy 


oraz PPP musi być opracowany w 

taki sposób, aby maksymalizować 

korzyści wszystkich stron, zgodnie z 

ich celami

• Wszystkie strony muszą rozpoznać i 

zrozumieć swoje cele. Sektor 

publiczny ma większe obawy aniżeli 

sektor prywatny, który nie dostarczy 

„darmowych prezentów” w ramach 

procesu PPP 

• Efektywne struktury instytucjonalne 

i regulacyjne muszą być stworzone w 

celu zarządzania i monitorowania 

PPP. Sektor publiczny powinien być 

świadom tego, że pewien zakres 

kontroli musi być przekazany 

sektorowi prywatnemu 

• Płacące społeczeństwo powinno 

zostać włączone do funkcji 

monitorowania / nadzoru 

• Aby powstało partnerstwo, 

konieczne jest stworzenie zaufania 

między wszystkimi stronami. 

Poniższa „mapa drogowa” może być 

wykorzystana do ram PPP 

umożliwiających jego efektywne 

wdrożenie. Po tym następuje krytyczne 

podejście do praktycznego rozwoju PPP 

stanowiącego podstawę niniejszego 

rozdziału.

„Mapa drogowa” udanego rozwoju PPP 

CZY MOŻNA 

WDROŻYĆ PPP 

• Jakie są cele 

• Jakich potrzeba 

zdolności i 

wydajności 

• Czy istniej 

zainteresowanie 

sektora 

prywatnego 

CO NALEŻY 

PRZEWIDZIEĆ 

• Jaka 

infrastruktura - 

usługi są 

potrzebne 

• Jakie są ryzyka– i 

kto je ponosi 

• Jakie są koszty i 

korzyści 

• Jaki rodzaj PPP jest 

najbardziej 

odpowiedni 

CZY PPP 

PRZYNIESIE 

WARTOŚĆ W 

STOSUNKU DO 

ZAANGAŻOWANY 

CH PIENIĘDZY I 

NAJLESPZE 

WYKORZYSTANIE 

ZASOBÓW 

UPEWNIJ SIĘ CZY 

JESTEŚ DOBRZE 

PRZYGOTOWANY 

PRZED 

ROZPOCZĘCIEM 

PROSTY I 

DOPASOWANY DO 

RZECZYWI STYCH 

POTRZEB 

STOSUJ PPP TYLKO 

WTEDY, GDY 

WYKAZYWANA JEST 

WYRAŹNA KORZYŚĆ 

I GDY JEST ONA 

MOŻLIWA DO 

OSIĄGNIĘCIA

Cykl projektu PPP 

Czas 

Opracowanie i 

Etap wstępny Określenie projektu Ocena Projektu Zamówienie 

porozumienie 

publiczne 

Etapy DOKONANIE MONITOROWANIE 

Wdrożenie 

• Przygotowanie 

krajowego i 

lokalnego 

prawodawstwa 

oraz struktur 

regulacyjnych 

• Ocena 

odpowiedniości 

• Wybór rodzaju 

PPP 

• Określenie 

struktury PPP 

• Opracowanie PPP 

• Wybór procesu i 

opracowanie 

zamówienia 

publicznego 

• Porozumieniewładz 

krajowych i 

finansujących 

• Przetarg 

• Dokonanie 

oceny 

• Negocjacje 

• Zawarcie 

umowy 

• Konstruowanie 

• Funkcjonowanie 

• Monitorowanie 

• Zarządzanie 

umową 

• Dokonanie oceny 

Wymagania 

• Kontekst prawny 

• Zdolność 

instytucjonalna 

• Polityka krajowa 

• Włączenie 

projektów w 

strategie 

harmonizacji i 

priorytetów 

finansowania UE 

Oczekiwane zyski 

Przeszkody i 

ograniczenia 

Zainteresowanie 

sektora 

prywatnego 

Rzeczywiste 

koszty usług 

Koszty i korzyści 

PPP 

• Ocena potrzeb 

• Podział ryzyka 

• Elementy PPP 

• Budżet 

• Oczekiwania PPP 

• Włączenie PPP w 

opracowywanie 

• Wybór i opracowanie 

zamówienia 

publicznego 

• Wymagania odnośnie 

do finansujących 

• Ocena finansowa i 

społeczno - 

gospodarcza 

• Proces otwarty i 

przejrzysty 

• Szczegółowe 

utrwalanie danych 

• Efektywne 

struktury 

wdrożeniowe 

• Efektywne 

stosunki pracy

3 WYKONALNOŚĆ PPP - 

OKREŚLENIE 

• Rozwój efektywnego PPP wymaga 

istnienia efektywnych struktur 

regulacyjnych i strategicznych 

• Jako pierwsza oceniona powinna 

zostać odpowiedniość podejścia PPP 

do realizacji projektu z 

uwzględnieniem możliwości i 

zdolności sektora publicznego do 

wdrożenia PPP i czerpania z niego 

korzyści 

• Odpowiedniości podejścia PPP 

obejmuje określenie, czy istnieje 

wystarczające zainteresowanie 

sektora prywatnego i czy PPP jest 

najlepszą możliwą metodą 

Przed procesem decyzyjnym, wiele 

warunków poprzedzających musi zaistnieć 

w ramach władz krajowych/lokalnych, 

określonych na wstępnym etapie 

przygotowania. Obejmują one: 

• Określenie osób odpowiedzialnych 

za PPP oraz upoważnionych i 

odpowiadających również za 

podejmowanie ostatecznych decyzji i 

regulacje 

• Rozwijanie (wewnętrznych lub 

zewnętrznych) niezbędnej wiedzy 

specjalistycznej w celu opracowania, 

przeprowadzenia przetargu, 

dokonania oceny, wdrożenia i 

monitorowania PPP 

• Ustanowienie polityki w odniesieniu 

do wskazówek dotyczących 

podejmowania decyzji w tym 

zapewnienie, że istnieją niezbędne 

prawne i regulacyjne struktury 

dopuszczające PPP 

• Ustanowienie procedur, które 

ułatwiają efektywną ocenę i 

świadczenie usług PPP 

• Rozwijanie polityki w odniesieniu do 

PPP w zakresie bieżących i 

przyszłych usług, w celu 

wprowadzenia spójnego procesu 

planowania zachęcającego do 

wcześniejszego określenia 

możliwości PPP 

• Włączenie projektów do strategii 

harmonizacji i priorytetowego 

finansowania UE 

Komisja odgrywa istotną rolę w tym 

procesie, w szczególności, w zakresie 

wzmacniania instytucjonalnego i 

zapewnienia efektywnego rozwoju PPP. 

Celem na tym etapie jest ocena, czy 

podejście PPP jest odpowiednie dla danego 

projektu. Odpowiedzialność za tę ocenę i 

ostateczną decyzję powinna ponosić 

władza krajowa jako beneficjent projektu i 

jego sponsor (dla uproszczenia, w 

niniejszej części pojęcie „władza krajowa” 

oznacza właściwe instytucje krajowe 

odpowiedzialne za określenie, rozwój i 

wdrażanie PPP, bez względu na to, czy ma 

to miejsce na szczeblu krajowym czy 

lokalnym). Jednakże, podstawą dla 

żywotnych powiązań PPP jest uznanie 

sektora prywatnego za zainteresowanego 

projektem. Ponadto, Komisja, jako 

wspierający podejście PPP, ma do 

odegrania istotną rolę w zachęcaniu do 

zgodnej z nią oceny, co jest ciągle często 

lekceważone przez kraje kandydujące. 

Potencjał zastosowania PPP odzwierciedli 

politykę władz lokalnych, oczekiwania i 

gotowość na współpracę z sektorem 

prywatnym. To z kolei ustali kryteria, które 

należy zastosować oraz ich odpowiednie 

wskaźniki. Ten pierwszy etap oceni 

celowość i odpowiedniość wyłaniania 

projektu jako PPP. Należy zadać istotne 

pytania: 

• Jakie są potencjalne przeszkody i 

ograniczenia dla możliwości PPP 

• Czy sektor prywatny byłby 

zainteresowany tymi możliwościami 

• Czy PPP stanowi najlepszą metodę 

świadczenia wymaganych 

usług/infrastruktury

3.1 Przeszkody i ograniczenia 

Potencjalne PPP mogą być 

powstrzymywane przez kilka przeszkód i 

ograniczeń, które muszą być wzięte pod 

uwagę przez władze krajowe. Główne z 

nich to: 

CZYNNIK 

Polityka lokalna i krajowa 

władz 

KOMENTARZ 

• Czy środowisko polityczne opowiada się za stosowaniem 

PPP i różnych elementów wymaganych w związku z PPP 

• Czy PPP jest zgodne z innymi politykami władz np. 

przeznaczeniem gruntów, polityką społeczną itp. 

Zakres władzy prawodawczej • Czy istnieje władza prawodawcza lub wystarczająca 

władza prawodawcza do zawarcia PPP 

• Czy istnieje wystarczające prawodawstwo wspierające rolę 

z zakresie zarządzania i nadzorowania sektora publicznego 

w PPP 

• Czy istnieją wystarczające uprawnienia i jakie są 

ograniczenia w zawieraniu umów kredytowych 

Ramy opodatkowania 

Wymagania w zakresie 

sprawozdawczości i 

rachunkowości 

Kwestie finansowe 

Kwestie techniczne i 

organizacyjne 

Względy polityczne i 

społeczne 

Możliwość integrowania 

różnych form finansowania 

3.2 Zainteresowanie sektora 

prywatnego 

Sektor prywatny będzie bardziej 

zainteresowany pewnymi projektami nie 

tylko ze względu na płynące z nich 

korzyści finansowe. Władze krajowe 

• Jaki status podatkowy ma PPP 

• Jakie są możliwości przyznania zwolnień podatkowych 

stronie prywatnej 

• Jak traktowane są PPP w sprawozdaniach finansowych 

władz krajowych 

• Jakie są wymogi odnośnie do ujawniania opinii publicznej 

• Czy finansowanie przez sektor prywatny może 

konkurować z finansowaniem przez sektor publiczny 

• Jaki jest efektywny koszt pożyczek 

• Czy projekt jest samowystarczalny pod względem 

finansowania; czy istnieje możliwość, aby był 

• Jakie są dostępne mechanizmy wsparcia finansowego 

• Czy istnieją wystarczające dane pozwalających na 

opracowanie i przygotowanie 

• Czy możliwe jest zapewnienie konkursów ofert 

• Jakie są mechanizmy kontroli jakości 

• Czy władza krajowa uważana jest za godną zaufania 

• Czy istnieje silne poparcie polityczne podejścia PPP 

• Czy PPP będzie społecznie możliwe do przyjęcia 

• Czy PPP będzie możliwe do przyjęcia w ramach 

istniejących źródeł finansowania tj. Komisja i jakie 

czynniki zostaną najprawdopodobniej włączone do 

opracowywania tj. reguły udzielania zamówień 

publicznych 

odgrywają główną rolę w nadawaniu 

wartości projektowi. Zasadniczo sektor 

prywatny będzie preferował projekty, które 

wykazują: 

• dostateczny popyt 

• Generowanie dochodu i potencjał

ozwoju 

• Wysoką żywotność 

• Silną wolę polityczną 

• Spełnianiem kryteriów rozwoju 

wewnętrznego 

Decydującą kwestią, która musi być 

omówiona przez władze krajowe jest 

zarządzanie ryzykiem. Przyjmując zasadę, 

że stroną, która jest najlepiej 

przystosowana do zarządzania ryzykiem 

powinna je przyjąć, należy również 

pamiętać o tym, że poziom ryzyka 

przeniesionego na sektor prywatny określa 

zakres jego wymagań w odniesieniu do 

zysku. 

Należy przeanalizować różne czynniki 

rynkowe, w tym istniejący i przyszły 

popyt. Różne techniki są stosowane do 

ustalania żywotności finansowej, ale na 

tym etapie prosta analiza przepływów 

gotówkowych może być wystarczająca dla 

ustalenia, czy możliwe jest 

zainteresowanie sektora prywatnego. 

różnić w zależności od projektów. Istnieje 

wiele wspólnych metod dla PPP 

pozwalających na generowanie większej 


pieniędzy, w tym: 

• Ograniczone koszty cyklu życia 

• Lepsze rozmieszczenie ryzyka 

• Szybsze wdrażanie 

• Polepszona jakość usług 

• Generowanie dodatkowego dochodu 

Inne typowe dla projektu czynniki będą 

zazwyczaj określane przez rozważenie 

doświadczeń z podobnych projektów i 

ilościowych opisów danych projektów. 

Należy zauważyć, że ta oto wstępna ocena 


pieniędzy może pozwolić wyłącznie na 

zrozumienie potencjalnej wartości 

wykorzystania podejścia PPP. Ostateczna 

ocena może być dokonana dopiero pod 

koniec procesu udzielania zamówienia 

publicznego. 

3.2 PPP – najlepsze wyjście 

Przeważającym dla procesu wyboru PPP 

jest to, czy przyniesie ono wartości w 

stosunku do zaangażowanych pieniędzy i 

przede wszystkim, każdą inną dodatkową 

wartość niż tradycyjne metody udzielania 

zamówień publicznych. Istnieją dwie 

ważne okoliczności: 

• Władza krajowa powinna ustalić 

rzeczywisty koszt świadczenia 

usługi, celem porównania z 

przeciętnym kosztem lub z 

symboliczną ofertą, potencjalnych 

kosztów prywatnych. 

• Korzyści i koszty powinny być 

systematycznie analizowane z 

uwzględnieniem zarówno pozycji 

ilościowych jak i nieokreślonych 

ilościowo. 

Czynniki określające wartości w stosunku 

do zaangażowanych pieniędzy mogą się

4 WYBÓR WŁAŚCIWEJ 

STRUKTURY PPP – OCENA 

PROJEKTU 

• Wybór PPP wymaga oceny tego, 

jakie elementy świadczenia są 

faktycznie wymagane 

• Rozmieszczenie ryzyka będzie 

uzależnione od rodzaju wybranego 

PPP 

• Należy podjąć decyzję dotyczącą 

tego, jakie części projektu należy 

uwzględnić w PPP 

Nie istnieje jedna metoda pozwalająca na 

podjęcie decyzji o tym, jaki rodzaj 

podejścia PPP w najlepszy sposób służyć 

będzie potrzebom projektu jako, że zależy 

to od cech projektu oraz publicznego 

postrzegania zapotrzebowania na PPP. 

Ważne jest jednak, aby wybór właściwej 

formy PPP został dokonany na wczesnym 

etapie w celu ułatwienia efektywnego 

opracowania projektu i osiągnięcia 

wcześniejszego przekonania stron. 

W 1 części przedstawiono główne rodzaje 

powiązań PPP z towarzyszącymi im 

zaletami i wadami. Wybór najbardziej 

właściwego rodzaju wymagać będzie, jako 

minimum, rozważenia następujących 

pozycji. 

4.1 Ocena potrzeb 

Główny nacisk w ocenie potrzeb kładzie 

się na ich określenie i ustalenie celów jakie 

mają zostać osiągnięte przez PPP. Cele te 

muszą być możliwe do policzenia, 

wymierzenia i uszczegółowione w celu 

wsparcia analizy i przyszłego 

przygotowania procesu udzielania 

zamówienia publicznego. W tym celu i do 

celów przyszłego monitorowania po 

ukończeniu projektu, niezmiernie istotne 

jest, aby potrzeby i cele władz krajowych 

zostały wyraźnie określone. 

4.2 Rozmieszczenie ryzyka 

Głównym elementem każdego PPP jest 

rozmieszczenie ryzyka. To, kto przyjmie 

ryzyko w świadczeniu usług lub 

budowaniu, obsłudze i utrzymaniu 

infrastruktury, jest często podstawową 

zagadnieniem PPP. Władza krajowa 

powinna starać się ograniczyć ryzyko, 

choć powinna być również świadoma, że 

ryzyko jest nieodłączną częścią większości 

projektów i inicjatyw usługowych. 

Prowadzone są rozmowy na temat tego, jak 

dużo ryzyka powinno się przenosić z 

sektora publicznego na sektor prywatny. 

Zasadniczo im więcej ryzyka przenosi się 

na partnera z sektora prywatnego, tym 

większego finansowego wynagrodzenia 

będzie on żądał. Ryzyko powinno być 

przeniesione na stronę, która może je 

najlepiej przyjąć, w sposób najbardziej 

efektywny pod względem kosztów. 

Z perspektywy władz krajowych, istnieją 

pewne ryzyka polityczne, które należy 

omówić. Obejmują one: 

• utratę kontroli nad zapewnieniem 

infrastruktury lub świadczeniem usług 

• potencjalne obniżenie jakości usług dla 

użytkowników 

Istnieje też wiele innych form ryzyka, 

nieodłącznych w stosunku do projektów 

dotyczących infrastruktury czy usług, które 

obie strony zarówno sektor prywatny jak i 

publiczny, powinny przeanalizować i 

przyjąć. Przykłady obejmują ryzyka 

związane z:

• pożarem, powodzią, itp. • wartością aktywów na koniec 

partnerstwa, zmianą we własności 

• zmianami w kosztach finansowania • praktyką zatrudnienia i zmianami w 

prawie pracy 

• mniejszym popytem na usługi lub • monitorowaniem realizacji 

błędnym oszacowaniem wzrostu 

popytu 

• błędami w projekcie • kwestiami technologicznymi (błędem w 

obowiązującej technologii, 

nieodpowiednim wyborem technologii) 

• problemami związanymi z konstrukcją, 

w tym z niedotrzymaniem terminów 

lub jakości 

• siłą wyższą (to znaczy, działaniem w 

warunkach istotnej zmiany powstałej 

poza kontrolą jakiejkolwiek strony, w 

tym: zdarzeniem losowym, klęskami 

żywiołowymi, orzeczeniami sądów, 

wojną) 

• przeniesieniem własności • niewypłacalnością partnera z sektora 

prywatnego 

• odpowiedzialnością za środowisko • inflacją/silną walutą 

• niezgodnością z regulacjami i 

pozwoleniami, lub zmianami w 

regulacjach 

4.3 Elementy świadczenia usług, jakie 

należy uwzględnić w partnerstwie 

publiczno - prywatnym 

Władza krajowa musi zdecydować, które 

elementy inicjatywy usługowej są najlepiej 

wypełniane przez PPP, a które najlepiej 

zachować w domenie sektora publicznego. 

Należy zwrócić uwagę na następujące 

zagadnienia: 

• Opracowywanie projektu - Czy 

sektor prywatny może wnieść więcej 

innowacji i efektywności w procesie 

opracowywania niż sektor 

publiczny? To ważne pytanie. Celem 

powinno być rozwijanie takich 

projektów, które zapewnią wartości 

w stosunku do zaangażowanych 

pieniędzy i mniejszy całościowy 

koszt cyklu życia projektu, nie tylko 

koszt kapitałowy. 

• Zamówienie publiczne i budowanie 

- Kto najszybciej i w najbardziej 

konkurencyjny sposób jest w stanie 

zabezpieczyć towary i usługi 

potrzebne do projektu lub inicjatywy 

usługowej? Kto ma najlepszą 

pozycję do budowania obiektów? 

• Finansowanie - Kto może zapewnić 

najbardziej konkurencyjne 

finansowanie? 

• Własność - Kto powinien być 

właścicielem obiektów lub usług? 

Czy korzyści płynące z własności 

publicznej przeważają nad 

korzyściami płynącymi z własności 

prywatnej? 

• Obsługa i utrzymanie - Kto może 

świadczyć usługi taniej i bardziej 

efektywnie? Czy włączenie obsługi 

lub utrzymania do części 

partnerstwa publiczno - 

prywatnego rozszerzy pierwotne 

cele władz krajowych? 

• Marketing - kto będzie lepiej

promował wykorzystanie usług? 

Wiele elementów świadczenia usług jest 

logicznie ze sobą powiązanych, takich jak 

opracowywanie - budowanie, własnośćfinansowanie 

oraz obsługa i utrzymanie. 

Ważne jest, aby uwzględnić te powiązania 

przy ustalaniu, czy łączenie różnych 

elementów prowadzi do większej wartości 

w stosunku do zaangażowanych pieniędzy 

niż świadczenie poszczególnych 

elementów. Wybór, które elementy 

świadczenia usługi powinny być 

zapewnione, określi formę 

wykorzystanego PPP. W wyborze 

preferowanej formy, zawsze ważne jest, 

aby władza krajowa potwierdziła, że 

podejście to jest zgodne z ogólną polityką 

krajową i lokalną, w szczególności, w 

odniesieniu do,: 

• własności usług i obiektów 

• wpływu na pracowników lokalnych 

władz i pracowników z sektora 

publicznego 

• zarządzania ryzykiem 

• polityki finansowej (np. długi) 

• rozwoju gospodarczego 

4.4 Uszczegółowienie budżetu 

Przed zorganizowaniem przetargu, władza 

krajowa musi określić lub uszczegółowić 

budżet projektu. W wielu przypadkach 

dokonuje się tego przez określenie tego, ile 

kosztowałby projekt, gdyby został 

wykonany wyłącznie przez sektor 

publiczny. Taki proces stosuje się z wielu 

powodów: 

• Ustala on czy PPP rzeczywiście 

zaoszczędzi pieniądze sektora 

publicznego. Jest mało 

prawdopodobne, aby władza krajowa 

uczestniczyła w porozumieniu PPP 

chyba, że rozwiązanie 

wnioskodawcy jest innowacyjne i 

może przynieść znaczące ulepszenia 

w usługach lub oszczędności w 

zakresie kosztów. 

• Dostarcza potencjalnym partnerom 

porównanie z przeciętnym w 

zakresie, w jakim wymagana jest 

poprawa ich propozycji. Ponadto, 

jeżeli propozycja daje wyższe koszty 

niż koszty władz krajowych, 

oczekuje się, że partner prywatny 

dokona ulepszenia jakości 

infrastruktury lub usług dla 

użytkowników. 

• Pozwala określić, czy władzę 

krajową stać na zaangażowanie się w 

dany projekt. Jeżeli nie potrafi 

stworzyć niezmiernie potrzebnego 

projektu we własnym zakresie, 

wymagane może być wsparcie ze 

strony sektora prywatnego. 

Pod uwagę brane są nie tylko koszty. 

Władza krajowa musi również porównać z 

przeciętną jakość usług, technologię i czas 

wdrażania. Przygotowanie symbolicznej 

oferty pozwala władzy krajowej na ocenę i 

porównanie propozycji od potencjalnych 

partnerów prywatnych na uczciwych i 

słusznych podstawach. Władze krajowe 

często nie prowadzą pełnej rachunkowości 

kosztów obejmujących świadczenie usług. 

Koszty administracyjne, ogólne i 

utrzymania często stanowią odrębne 

pozycje budżetu. Koszty te nie są zatem 

często związane z usługami, które je 

wytworzyły. 

Kiedy koszty rzeczywiste czy faktyczne 

projektu infrastrukturalnego lub usług 

analizowane są w zakresie porównania z 

przeciętnymi kosztami, należy 

szczegółowo zbadać następujące elementy:

• Koszty kapitałowe związane z • urządzenia biurowe 

programem 

• koszty pocztowe / wydatki na przesyłki 

kurierskie 

• Wynagrodzenia i świadczenia 

wszystkich pracowników bezpośrednio • koszty dostaw do biura 

zaangażowanych w świadczenie usługi • koszty reklamy i promocji 

• Przydzielenie wynagrodzeń i świadczeń 

wypłacanych na rzecz pracowników 

administracji, księgowości i działu kadr, 

którzy wykonują szczególne usługi 

• Koszty telefonu, faxu, serwisu 

kurierskiego, Internetu, sieci 

komputerowej 

• Szkolenie 

• Usługi użyteczności publicznej 

• koszty public realtions 

• dodatki na podróże, wyżywienie i 

zakwaterowanie 

• stosunek kosztu umów o doradztwo 

zewnętrzne do poniesionych kosztów 

ogólnych usługi, poprzez 

wykorzystywaną powierzchnię w 

budynku administracji lokalnej, 

wykorzystywany system rachunkowy, 

listę płac, dział inżynierii, zamówienia 

publiczne, pracownicy biurowi 

W przypadku projektów 

infrastrukturalnych, przy opracowywaniu 

kosztów do porównania, pod uwagę muszą 

być wzięte zarówno koszty kapitałowe jak 

i operacyjne. 

4.5 Spodziewane podstawowe warunki 

partnerstwa 

Spodziewane podstawowe warunki 

partnerstwa muszą zostać zawarte w 

dokumentacji przetargu. Utworzą one 

jedną z podstaw, na których oferenci 

opracują swoje oferty. Władza krajowa 

powinna uwzględnić następujące aspekty 

proponowanego PPP i ustalić wymagania 

w odniesieniu do niego: 

• preferowany czas trwania 

partnerstwa 

• własność aktywów w trakcie jak i po 

zakończeniu partnerstwa 

• traktowanie pracowników sektora 

publicznego, którzy mogą zostać 

zastąpieni przez partnerstwo 

• specyfikacje w zakresie realizacji, 

normy i oczekiwania, w tym role i 

obowiązki obu partnerów 

• jak będzie mierzony udział w 

realizacji każdego z partnerów 

• definicja „odpowiedniej stopy 

zysku” 

• przepisy dotyczące podziału zysków 

i kosztów 

• wymogi gwarancji realizacji 

Istotne jest, aby władza krajowa 

uwzględniała fakt, iż nie są to warunki 

niezmienne. Podlegają one zmianie w 

procesie negocjacji z preferowanym 

partnerem. Te warunki stanowią

wskazówkę dla przyszłych partnerów 

dotyczącą oczekiwań w porozumieniu 

dotyczącym partnerstwa władzy krajowej. 

5 OPRACOWYWANIE I 

POROZUMIENIE PPP 

• Opracowywanie PPP musi 

uwzględniać potrzeby wszystkich 

stron oraz tego, jak najlepiej 

wykonać zadanie 

• Szczególną uwagę należy zwrócić 

na opracowywanie procedur 


i systemów zarządzania / 

monitorowania umowy 

Poprzednie sekcje miały na celu określenie 

wykonalności PPP i jaką formę powinno 

przyjąć. Szczegółowy projekt koncentruje 

się na tym, co zostanie osiągnięte i w jaki 

sposób. Omówienie tego będzie się 

ograniczać do analizy projektu w 

zależności od powiązań PPP i nie będzie 

obejmować podstawowych kwestii 

technicznych i finansowych projektu. 

Rozważone zostaną kolejne kroki, w tym: 

• zakończenie opracowywania 

projektu odpowiednio do wybranej 

struktury PPP, w tym: 

o 

o 

techniczne normy realizacji 

ocena finansowania w celu 

zapewnienia żywotności 

o opracowywanie przyszłych 

form umów 

• wybór i opracowywania procesów 

przetargowych, w tym: 

o typ procesu przetargowego 

o procedury przetargowe 

o procedury dokonywania oceny 

o procedury negocjacyjne 

o procedury udzielania zamówień 

• warunki w odniesieniu do wdrażania, 

w tym: 

o warunki monitorowania i 

nadzoru 

o rekompensaty i renegocjacje 

• zaangażowanie Komisji, w tym:

o 

wymogi w zakresie konsultacji 

i zatwierdzenia 

Większość tych zadań powinny wykonać 

władze krajowe. Jednakże uważa się, iż 

konsultowanie Komisji i włączenie jej do 

procesu jest decydujące, jako, że właśnie 

na tym etapie kryteria kwalifikujące 

powinny być włączone do projektu oraz, że 

przyszłe zatwierdzenie projektów jest 

uprzednio określone. 

5.1 Ukończenie opracowywania 

projektu 

Przygotowanie projektu musi zapewniać 

zajęcie się szczególnymi potrzebami 

powiązań PPP. 

5.1.1 Projekt Techniczny 

Główne kwestie, które muszą być 

uwzględnione: 

• czy sektor prywatny jest w stanie 

spełnić normy techniczne ustalone w 

odniesieniu do projektu 

• czy sektor prywatny jest w stanie 

wprowadzić techniczne innowacje i 

ulepszenia w odniesieniu do projektu 

• jaki proces przetargowy jest 

najlepszy dla zapewnienia norm 

technicznych (patrz następna sekcja 

dotycząca opracowywania procesu 

udzielania zamówień publicznych) 

• jakie są minimalne normy techniczne 

do zastosowania przy ocenie oferty i 

monitorowaniu realizacji 

• jak będzie podjęte monitorowanie 

realizacji 

• jakie są uzgodnienia w zakresie 

obsługi i utrzymania, włącznie z 

postanowieniem odnośnie do 

unowocześniania i usług w nagłych 

przypadkach 

5.1.2 Projekt finansowy 

Ten element obejmuje trzy działy: 

• ocena ryzyka i jego rozmieszczenie 

• ocena finansowa 

• ocena społeczno - gospodarcza 

5.1.2.1 Ocena ryzyka 

Ocena ryzyka i jego rozmieszczenie jest 

podstawą powiązania PPP. Każda strona 

szacuje ryzyko inaczej, przy czym strona 

prywatna zastosuje wyższe stopy 

dyskontowe i w ten sposób uwzględni w 

większym stopniu koszty i korzyści. Jest 

istotne, aby między stronami istniało 

obopólne zrozumienie w odniesieniu do 

zakresu i oddziaływania ryzyka w celu 

właściwej oceny kosztu projektu. Niniejsza 

sekcja jest oparta na przedstawieniu ryzyka 

w części 3. Ocena ryzyka składa się z 

trzech etapów: 

Określenie ryzyka 

Zasadnicze ryzyka będą już określone 

podczas wstępnych etapów i mogą być 

podzielone na kategorie opisane w 

Części 3. 

Powszechnym błędem w określeniu ryzyka 

jest nieumyślne podwajanie ryzyka. Na 

przykład ryzyko niewykonania usługi 

może nie być niezależne od innego ryzyka, 

takiego jak wadliwość w zakresie 

opracowania projektu lub niewystarczający 

resourcing lub poziom umiejętności. 

Ryzyko może być wzajemnie powiązane i 

mieć wspólny skutek. 

Ocena ryzyka 

Powszechnie przyjmuje się, że całe ryzyko 

może być obliczalne. Jest to możliwe, lecz 

często wymaga znacznego wysiłku, który 

niekoniecznie przynosi wyniki z dużym 

stopniem pewności, ani nie jest

proporcjonalny do ryzyka lub wielkości 

projektu. Dlatego zaleca się podjęcie 

wstępnej jakościowej oceny ryzyka. 

Umożliwia uwzględnienie i określenie 

potencjalnego znaczenia lub wpływu 

ryzyka. Powinno to być przeprowadzone w 

dwóch etapach: 

• ocena potencjalnego wpływu ryzyka 

– jest to subiektywny środek 

określający, jak podatny jest projekt 

na określone ryzyko, sklasyfikowany 

(na przykład) jako wysoki, średni lub 

niski wpływ, co jest przedstawione w 

tabeli poniżej: 

Ocena potencjalnego wpływu ryzyka 

Skala wpływu Wyszczególnienie 

Wartość (% kosztów 

projektu) 

Wysoki Krytyczny dla usługi ciągłej > 50% 

Średni Poważny wpływ 5% - 50% 

Niski Mały wpływ < 5% 

• Ocena prawdopodobieństwa wystąpienia – jest to subiektywne wskazanie tego, jak 

prawdopodobne jest wystąpienia ryzyka, sklasyfikowane na przykład jako 

prawdopodobieństwo wysokie, średnie i niskie, jak przedstawiono w tabeli poniżej:

Ocena prawdopodobieństwa wystąpienia 

Prawdopodobieństwo Wyszczególnienie 

Wartość (% kosztów 

projektu) 

Wysokie Pradwopodobne, że wystąpi >10% 

Średnie Występuje rzadko 1% - 10% 

Niskie Mało prawdopodobne lecz możliwe

Metoda 

kwantyfikacji 

ryzyka 

Skala wartości dla 

wybranych 

czynników ryzyka 

(np. minimalny i 

maksymalny 

popyt) 

Szacunki 

punktowe 

Uwzględnić pełen 

zakres wyników 

Podejścia kwantyfikacji ryzyka 

Metoda analizy 

• analiza 

podatności 

na 

poszczególn 

e ryzyka 

• analiza 

scenariusza 

połączeń 

ryzyka 

• metody 

pierwiastko 

wania 

kwadratowe 

go 

• analiza typu 

Monte Carlo 

Odpowiednie projekty 

• projekty, w których nie ma danych służących 

ułatwieniu bardziej szczegółowej analizy 

• projekty, w których nie ma elastyczności w 

sposobie w jaki ryzyko jest zarządzane 

• projekty, które zostaną uruchomione bez względu 

na analizę ryzyka 

• przedsięwzięcia, w których przybliżone szacunki 

prawdopodobieństwa i wartości ryzyka są znane 

a ryzyka są niezależne oraz podlegają 

normalnemu rozdzieleniu 

• Projekty, w których jest uzasadnione zrozumienie 

prawdopodobieństwa i wartości ryzyka 

• analiza typu Monte Carlo jest 

najodpowiedniejszą metodą, według której 

można oszacować racjonalne potrzeby 

ewentualnych kosztów, według której 

prawdopodobieństwo różnych rezultatów 

powinno być zrozumiane, według której kilka 

sposobów zarządzania ryzykiem powinno być 

porównywanych lub według której ryzyka są 

połączone w złożony sposób 

• Jest to zalecane dla dużych złożonych projektów 

Rozmieszczenie ryzyka 

Przewodnią zasadą rozmieszczenia ryzyka 

jest to, że ryzyko powinno być 

przeniesione na stronę, która najlepiej 

sobie z nim poradzi. Jednakże mogą 

wystąpić przypadki, w których cena 

wymagana przez wykonawcę przekracza 

wartość przeniesienia ryzyka na instytucję 

zamawiającą. Efektywne pod względem 

kosztów rozmieszczenie ryzyka między 

instytucją zamawiającą a wykonawcą 

będzie skutkowało niższymi kosztami 

tworzenia i funkcjonowania projektów 

infrastrukturalnych, i zapewni wartości w 

stosunku do zaangażowanych pieniędzy w 

porównaniu do tradycyjnego udzielenie 

zamówienia publicznego. Jednakże jeżeli 

ryzyko jest przenoszone niewłaściwie na 

wyznaczonego wykonawcę, wartości w 


zmniejszają się, jako że premia, której żąda 

wykonawca za zarządzanie ryzykiem 

przewyższy korzyść instytucji 

zamawiającej. 

W fazie opracowywania cena wymagana 

przez wykonawcę za przejęcie ryzyka nie 

będzie znana. Dlatego ocena ryzyka 

powinna koncentrować się na określeniu 

czy instytucja zamawiająca lub 

wykonawca jest najwłaściwszy do 

poniesienia ryzyka, lub czy ryzyko 

powinno być podzielone. W rozważeniu

najwłaściwszego rozmieszczenia ryzyka 

należy uwzględnić następujące kwestie: 

• zdolność instytucji zamawiającej 

poniesienia ryzyka i możliwość jego 

kontrolowania; 

• zdolność wykonawców z sektora 

prywatnego poniesienia ryzyka i 

możliwość jego kontrolowania; oraz 

• preferowane rozmieszczenie ryzyka, 

uwzględniające kwestie interesu 

publicznego. 

Wstępne rozmieszczenie ryzyka powinno 

odzwierciedlać szczególne cechy projektu 

oraz mocne strony i zdolność każdej ze 

stron. Stopień przeniesienia ryzyka na 

sektor prywatny będzie różnił się w 

zależności od projektu i będzie znany 

poprzez uprzednim przeglądom i analizom 

i wybranemu powiązaniu PPP, jak 

wykazano w tabeli poniżej. 

Zwyczajne przeniesienie ryzyka 

Kategoria Ryzyka Przeniesienie Komentarz 

Ryzyko związane Może być zachowane przez instytucję 

z planowaniem zamawiającą do projektów 

pilotażowych. Jednakże mogą 

zaistnieć sytuacje, gdzie przeniesienie 

w całości lub częściowe jest właściwe 

Ryzyko związane 

z 

opracowywaniem 

i konstruowaniem 

Ryzyko 

Operacyjne 


z popytem 


z pozostałą 

wartością 

Pozostałe ryzyko 

finansowe 

lub nieuniknione 

Przeniesione na wykonawcę przez 

mechanizm płatności 

Przeniesione na wykonawcę na 

podstawie umów DBO, DBFO i 

koncesyjnych oraz przez mechanizm 

płatności. 

Często zatrzymane przez instytucję 

zamawiającą lub dzielone. Może być 

przeniesione na podstawie umów 

DBOF i koncesyjnych, w których 

wykonawca może kontrolować popyt 

i prognozować dochody z racjonalną 

pewnością. 

Zatrzymane na podstawie umów DB i 

DBO. Może być przeniesione na 

podstawie umów DBFO i 

koncesyjnych, aby zapewnić 

celowość przez cały okres trwania 

umowy 

Pozostałe ryzyko finansowe. Często 

przenoszone (lub dzielone) na 

podstawie umów DBFO i 

koncesyjnych 

Wykonawca ponosi ryzyko 

przekroczeń kosztów i terminu. 

Instytucja zamawiająca 

zatrzymuje ryzyko zmian 

specyfikacji produkcji 

Potrącenia za niespełnienie 

wymagań obsługowych 

dokonywane są z płatności 

Przykład przeniesienia ryzyka 

związanego z popytem 

występuje gdy wykonawca 

pokryje swoje koszty przez 

opłaty użytkownika (np. opłaty 

za przejazd). 

Wykonawca ponosi ryzyko 

związane z pozostałą wartością 

jeżeli majątek nie jest 

automatycznie przenoszony na 

instytucję Zamawiającą na 

zakończenie umowy 

Można wykorzystać 

mechanizm indeksacyjny

Kategoria Ryzyka Przeniesienie Komentarz 

Ryzyko 

Ryzyko prawodawcze. Często Kluczową kwestią jest, czy 

prawodawcze zatrzymane (lub dzielone). Często zmiana prawodawcza i 

Rząd jest najbardziej odpowiedni do regulacyjna ma charakter 

kontrolowania ryzyka dyskryminacyjny w odniesieniu 

prawodawczego i regulacyjnego do konkretnego projektu lub 

sektora 

Jedną z dziedzin, w której przeniesienie 

ryzyka jest najbardziej problematyczne jest 

proces ustawowy. Zasadą ogólną jest, że 

instytucja zamawiająca jest najbardziej 

odpowiednia do zarządzania procesem 

ustawowym dzięki swojej podstawie 

prawodawczej, doświadczeniu i zasobom. 

Zasadniczo strony z sektora prywatnego w 

wielu krajach wykazały niechęć do 

przyjęcia ryzyka związanego z 

planowaniem, szczególnie w sektorze 

drogowym, określając następujące 

trudności: 

• brak znajomości procesu i procedur 

ustawowych; 

• niepewność dotyczącą kosztów i 

skali czasowej tych procesów i 

swych zdolności do poniesienia ich; 

• niechęć finansujących do pokrycia 

kosztów i ryzyka związanego z 

procesem ustawowym; oraz 

• potrzebę dostosowania ceny i/lub 

negocjacji zmian wynikających w 

trakcie procesu ustawowego. 

Bez względu na te zastrzeżenia wystąpią 

sytuacje, gdy przeniesienie procesu 

ustawowego w części lub w całości będzie 

właściwe i nieuniknione. 

5.1.2.2 Ocena Finansowa 

Aktywne zaangażowanie sektora 

prywatnego znacznie zmienia doniosłość i 

charakter oceny finansowej, związanej z 

planami podejmowanymi wyłącznie w 

sektorze publicznym. Podczas gdy 

zarówno sektor publiczny jak i prywatny 

ma podstawy, aby być zainteresowanym 

wynikiem oceny finansowej, ich 

perspektywy są zwykle różne. To 

powoduje, że koncentrują się one na 

różnych aspektach procesu, kładąc większy 

nacisk na niektóre, a mniejszy na inne, i 

używając różnych wskaźników 

wzorcowych. Kluczowe dziedziny 

zainteresowania dla obu grup mogą być 

streszczone jako: 

• Żywotność finansowa. 

• Rozdział dochodów. 

• Ocena ryzyka. 

Podczas gdy żywotność finansowa jest 

oczywiście główną troską uczestników 

sektora prywatnego w PPP, jest ona 

również znacząca z perspektywy sektora 

publicznego. Jeśli projekt nie jest żywotny 

finansowo i musi być zaniechany lub 

znacznie zmieniony, a osiągnięcie celów 

społecznych sektora publicznego może być 

niemożliwe. Zwycięzcy i pokonani w 

wymiarze finansowym są również 

problemem dla obu sektorów. Znacząca 

redystrybucja zasobów finansowych może 

być postrzegana jako nie do przyjęcia 

społecznie lub może spowodować aktywny 

lobbing w celu zmiany lub zaniechania 

realizacji propozycji. Każde z nich jest 

przedmiotem zainteresowania zarówno 

sektora publicznego jak i prywatnego, jeśli 

na przykład PPP drogowe może poważnie 

podważyć stan finansowy podmiotów 

branży kolejowej. Ostatecznie, 

zaangażowanie sektora prywatnego 

podnosi znacznie doniosłość zrozumienia i 

odpowiedzenia na profil ryzyka projektu,

ale nie jest wyłącznie przedmiotem 

zainteresowania sektora prywatnego. 

Żywotność finansowa 

Zasady analizy finansowej są dobrze znane 

i w pełni zintegrowane z procesem 

stosowania dotacji i nie będą tu 

odtwarzane. Należy podkreślić, że 

żywotność finansowa projektu musi być 

jasno przedstawiona potencjalnym 

inwestorom i wszystkim organizacjom 

udzielającym pożyczek. Projekt musi 

zawierać wyraźnie określone dochody, 

które będą wystarczające do obsługi 

płatności głównych i odsetkowych 

zadłużenia projektowego w zakresie 

pożyczek i do zapewnienia rentowności 

kapitału, który jest proporcjonalny do 

ryzyka związanego z rozwojem i 

długoterminowością projektu, 

podejmowanego przez inwestorów 

kapitałowych. Dlatego jest ważne aby 

zdać sobie sprawę, że plan finansowy 

może mieć większy wpływ na warunki 

projektu niż fizyczne koszty opracowania i 

konstruowania. 

PPP są często określane przez bardziej 

skomplikowaną inżynierię finansową w 

pozyskiwaniu i łączeniu różnych rodzajów 

finansowania. W tworzeniu finasnsowego 

pakietu pożyczek wiele aspektów można 

wziąć pod uwage w celu zmniejszenia 

najbardziej jak to możliwe (przyszłych) 

niepewności. Obejmuje to: 

• Maksymalizację zadłużenia 

długoterminowego; 

• Maksymalizację finansowania o 

stałej stopie; 

• Minimalizację ryzyka związanego z 

refinansowaniem. 

Rozdział dochodów 

Innym bardzo ważnym dalszym 

wymiarem, który stanowi przedmiot 

zainteresowania wielu spółek sektora 

prywatnego jest harmonogram 

przepływów gotówkowych wynikających z 

projektu. Podczas gdy jest to częściowo 

odzwierciedlenie niechęci do ryzyka, 

stanowi to również uzasadniony 

dodatkowy przedmiot zainteresowania, że 

gdy projekt jest bardzo duży w odniesieniu 

do podstawy finansowej, spółce, która go 

podejmuje mogą wręcz skończyć się 

pieniądze zanim nadchodzące przepływy 

gotówkowe z projektu zaczną się 

materializować. Zdolność kredytowa 

spółki może nie być wystarczająca aby 

pokryć różnicę między wydatkami a 

generowaniem dochodu. 

W finansowaniu projektu właśnie przyszłe 

przepływy gotówkowe są podstawą do 

pozyskania prywatnego finansowania. 

Ocena finansowa projektu powinna dlatego 

być traktowana jako stały proces, który ma 

miejsce w trakcie wczesnych etapów 

projektu, od pojawienia się 

zapotrzebowania na projekt aż do 

momentu kiedy decyzja o zatwierdzeniu 

lub odstąpienia od projektu jest podjęta. 

Podczas gdy należy podkreślić, że nie 

byłoby to normalną odpowiedzialnością 

sektora publicznego podjęcie stałego 

monitorowania żywotności finansowej 

projektu, w interesie finansowym sektora 

publicznego jest zapewnienie, że partnerzy 

z sektora prywatnego czynią to i aby 

stworzyć środowisko, w którym, o ile 

potencjalne problemy zostaną rozpoznane, 

wczesna dyskusja i rozwiązanie będą miały 

miejsce. Na wczesnych etapach projektu 

istotne jest, aby znaczne ryzyka zostały 

określone a ich wpływ na projekt został 

rozważony. W ten sposób dobre 

zarządzanie projektem przez sektor 

prywatny powinno: 

• doznawać trzech ograniczeń w 

zakresie specyfikacji, budżetu i 

planu; 

• być w stanie zarządzać płynnością 

(przepływy gotówkowe) projektu i 

nie brać pod uwagę wyłącznie 

rentowności długoterminowej; 

• zaangażować się w ciągłą ocenę

yzyka związanego z projektem; 

• dokonywać stałego monitorowania 

żywotności finansowej projektu, 

włączając w to proces wzajemnego 

oddziaływania na sektor publiczny. 

Ocena ryzyka 

Ocena ryzyka została przedstawiona w 

poprzedniej sekcji. Niniejszym sekcja 

wskazuje jedynie zagadnienia niezbędne 

dla analizy finansowej. Zasadniczo, przy 

rozważaniu inwestycji związanych z 

ryzyzkiem, inwestorzy będą wymagali 

wyższej stopy zysku, aby zrekompensować 

sobie podejmowanie ryzyka. W zakresie 

oceny finansowej dokonuje się tego przez 

użycie stopy skorygowanej o ryzyko, która 

dodaje premię za ryzyko na stopie 

dyskontowej, która byłaby wymagana do 

podjęcia inwestycji z ryzykiem zerowym, 

biorąc pod uwagę ryzykowność inwestycji, 

będaćej przedmiotem rozważań. 

Metody praktyczne włączania różnych 

elementów ryzyka do finansowej analizy 

inwestycji projektów PPP obejmują: 

• ograniczanie minimalnego okresu 

zwrotu; 

• podnoszenie wymaganej stopy zysku 

inwestycji dotyczącej projektu; 

• skorygowanie przepływów 

gotówkowych o koszty ograniczenia 

ryzyka; oraz 

• skorygowanie przepływów 

gotówkowych w celu 

odzwierciedlenia szczególnego 

wpływu określonego ryzyka. 

Rozmieszczenie pozostałego ryzyka w 

projektach PPP jest głównie rolą osoby 

udzielającej wsparcia. W wyborze 

właściwej polityki przeniesienia ryzyka 

osoba udzielająca wsparcia musi wziąć pod 

uwagę podstawowe zasady rozmieszczenia 

ryzyka, jak już uprzednio przedstawiono. 

Może powstać problem, który należy 

potraktować z ostrożnością: jeżeli ryzyko 

prawdopodobnie wystąpi we wczesnych 

latach projektu, wtedy pozostały okres jest 

stosunkowo „wolny od ryzyka”. W ten 

sposób właściwe musi być ograniczanie 

premii za ryzyko płaconej sektorowi 

prywatnemu (jako finansowanie rządowe 

lub przez opłaty użytkownika), aby 

zapobiec zgroamdzeniu niepotrzebnego 

zysku przez sektor prywatny. 

Rozwiązaniem tego mogłoby być 

wprowadzenie dwóch rodzajów stopy 

dyskontowej: jednego dla „okresu ryzyka” 

a drugiego (niższego) dla okresu „okresu 

wolnego od ryzyka”. Sektor publiczny 

powinien zatroszczyć się, aby nie 

podejmować ryzyka, które ostatecznie 

obciąży podatnika. W związku z tym, 

może okazać się właściwsze dla sektora 

publicznego zrezygnowanie z niektórych 

dochodów niż dokonywanie rzeczywistych 

płatności. Z drugiej strony obciążanie 

użytkownika przez sektor prywatny w celu 

pokrycia ewentualnego ryzyka musi być 

dokonane w taki sposób, aby uwzględniać 

zasadę kosztu marginalnego w zakresie 

wyceny i oczywiście unikać ewentualnej 

nieakceptowanej straty prognozowanej 

ilości ruchu, spowodowanej wzrostami 

opłat użytkownika powyżej poziomu 

akceptowalnego przez użytkownika. 

Istnieją mechanizmy mogące to zapewnić: 

w większości przypadków w 

porozumieniach, sektor publiczny 

wyznacza górne granice dla opłat (opłaty 

za przejazd), w czasie trwania koncesji 

oraz przedstawia szczegółowe wytyczne 

dotyczące ich aktualizacji w przyszłości. 

5.1.3 Ocena społeczno - gospodarcza 

Nie jest celem niniejszej sekcji omawianie 

analizy społeczno - gospodarczej, która 

jest dobrze udokumentowana i włączona 

do procesu stosowania ISPA. Zamiast tego 

niniejsza sekcja naświetla niektóre 

problemy, które wystąpią w wyniku 

powiązań PPP, i które powinny być 

włączone do projektu, szczególnie jeżeli

utrzymane zostanie finansowanie 

dotacyjne. Czynniki te obejmują: 

• kwestie słuszności związane z 

wyborem planów PPP. Projekt jest 

zwykle uważany za pożądany z 

perspektywy społecznej, jeśli łączne 

korzyści przekraczają koszty 

całkowite. Powinno to obejmować 

sposób rozdziału korzyści i kosztów 

na grupy społeczne. Przedmiotem 

szczególnego zainteresowania jest 

wdrożenie opłat użytkownika 

zarówno w zakresie ich poziomu, jak 

i sposobu pobierania. W odniesieniu 

do tego Komisja poświęca 

szczególną uwagę temu, aby 

wprowadzenie udziału sektora 

prywatnego nie prowadziło do 

nienależnego zysku lub do 

nieuzasadnionego stosowania opłat. 

• kwestie słuszności związane ze 

świadczeniem usług. Projekty 

transportowe i środowiskowe będą 

często obejmowały „świadczenie 

usług społecznych” w tym sensie, że 

świadczą one usługi w dziedzinach 

nie nastawionych na zysk. 

Uzgodnienia PPP muszą zapewniać 

utrzymanie zakresu tych usług i, aby 

utrzymana została równowaga 

między świadczeniem usług 

nastawonych na przynoszenie zysku 

a świadczeniem usług społecznych. 

Ocena społeczno - gospodarcza powinna 

być podjęta z perspektywy, że głównym 

celem Komisji jest ochrona i podniesienie 

korzyści społecznej. Dlatego ocena 

społeczno - gospodarcza wymaga 

wyraźnego określenia, jaki wpływ będzie 

miała dotacja, w jaki spób może to być 

zmierzone i sprawdzone. Wymaga ona 

również określenia ryzyka i słabości 

instytucjonalnej, które mogą przeszkadzać 

w maksymalizacji korzyści publicznej, w 

ten sposób ułatwiając rozwój systemów 

skutecznego monitorowania i publicznych 

instytucji nadzoru / „stróżów”, 

wspracujących z sektorem prywatnym. 

5.2 Opracowywanie formularza 

umowy 

Część 2 przedstawia problemy dotyczące 

uzgodnień umownych i formularzy 

umowy. Na tym etapie procesu PPP istotne 

jest zapewnienie przygotowania projektu 

formularza umowy zintegrowanego z 

projektem procesu przetargowego. 

W szczególności należy poświęcić uwagę 

następującym kwestiom: 

• projekt umowy musi zajmować się i 

zawierać wszystkie cechy 

projektowe przygotowane w 

poprzednich sekcjach, jako że będzie 

on stanowił część procesu 

przetargowego 

• projekt umowy musi zawierać 

warunki dotacji, zarówno w zakresie 

uwarunkowań związanych z dotacją, 

jak i z procedurami dotyczącymi 

rodzielenia i wydatkowania 

W odniesieniu do ostatniego punktu, 

istotne jest, aby projekt umowy był 

zatwierdzony przez Komisję przed 

procesem przetargowym, ponieważ 

zatwierdzenie projektu będzie zależne od 

zatwierdzenia umowy przez Komisję. 

Występuje to szczególnie w przypadku 

uzgodnień PPP wychodzących poza proste 

świadczenie usług i wykonanie robót 

budowlanych. Kwestia ta jest dalej 

rozważana w następnej sekcji. 

5.3 Wybór i projekt procesu 

udzielania zamówienia publicznego 

Sekcja ta opisuje różne systemy udzielania 

zamówienia publicznego dostępne 

powiązaniu PPP. Należy zauważyć, że na 

tym etapie Komisja musi być w pełni 

zaangażowana nie tylko z powodu 

uwarunkowań udzielania zamówienia 

publicznego związanych z dotacją Komisji,

ale również w celu zgodności z 

dyrektywami UE dotyczącymi udzielania 

zamówienia publicznego. 

Jak określono w części 2, przewiduje się, 

że istnieje zakres sprzeczności między 

obecnymi regulacjami Komisji 

dotyczącymi udzielania zamówienia 

publicznego, a osiąganiem maksymalnej 

korzyści z powiązania PPP. Jednakże 

należy zauważyć, że regulacje Komisji nie 

wykluczają przyjęcia innych systemów 

udzielania zamówienia publicznego, o ile 

niektóre warunki minimalne są zachowane 

a Komisja jest zaangażowana na 

wczesnym etapie procesu opracowywania i 

podejmowania decyzji. Niniejsza sekcja 

ma zastosowanie do udzielania 

zamówienia publicznego związanego z 

dotacją ISPA. W przypadku udzielania 

zamówienia publicznego przez władzę 

krajową / lokalną przed uzyskaniem dotacji 

ISPA (ale związanego z projektem ISPA) 

zaleca się, aby Komisja zalecała przyjęcie 

dyrektyw UE dotyczących udzielania 

zamówienia publicznego lub, jako 

minimum, przyjęcie warunków Traktatu 

Rzymskiego. Ma to zapewnić, aby nie 

istniał konflikt interesów z dotacją ISPA. 

Część 2 określa dwa rodzaje procesów 

udzielania zamówienia publicznego 

obecnie dozwolone w fazie przed 

przystąpieniem, odpowiednie dla różnych 

różnych rodzajów powiązań PPP. Podczas 

gdy otwarte i ograniczone procedury nie 

stwarzają szczególnych trudności dla 

podstawowych PPP obejmując jedynie 

udzielanie sektorowi prywatnemu 

zamówień publicznych na usługi, roboty 

budowlane lub dostawy, mogą one 

ograniczać bardziej złożone podejścia. W 

wyniku tego, część 2 przedstawiła kilka 

metod w celu wprowadzenia większego 

stopnia elastyczności, aby zapewnić 

sektorowi prywatnemu przedstawienie 

możliwości opartych na wzmacnianiu 

metodologii dokonywania oceny i 

wykorzystania rozwiązań wariantowych. 

W wyborze właściwego procesu władza 

krajowa weźmie pod uwagę następujące 

względy: 

• Zakres i charakter projektu 

• Stopień proponowanego 

przeniesienia ryzyka 

• Stopień rozwiązań precedensowych 

dostępnego w celu wsparcia wyboru 

• Rola i wpływ podmiotów 

finansujących trzecią stronę (w 

szczególności Komisji) 

W uzgodnieniach rodzaju BOT istnieje 

zarówno rozwiązanie precedensowe w 

odniesieniu do powodzenia ograniczonego 

udzielania zamówień publicznych, jak i 

zwykle wystarczające określenie projektu 

w zakresie technicznym i kosztowym. 

W przypadku bardziej złożonego rodzaju 

koncesji DBFO, władza krajowa zwykle 

dąży do maksymalnego / optymalnego 

przeniesienia ryzyka. Zastosowanie 

procedury ograniczonej może prowadzić 

do oceny kosztów projektów opartej o 

koszty kapitału i zadłużenia sektora 

prywatnego, bez wystarczającego zakresu 

innowacji i efektywnego rozmieszczenia 

ryzyka w sektorze prywatnym. Argumenty 

przemawiające za wykorzystaniem 

bardziej skomplikowanych technik 

dokonywania oceny i/lub rozwiązań 

wariantowych obejmują: 

• Możliwość zabezpieczenia 

najwyższej wartości w stosunku do 


• Możliwość zoptymalizowania 

rozmieszczenia ryzyka 

• Zachętę do rozwiązań 

innowacyjnych 

• Ogólnie niższe koszty oferty 

Kluczem do wyboru procesu 

przetargowego jest stopień w jakim 

możliwe jest określenie projektu. Im 

szersze określenie projektu tym większa 

możliwość wykorzystania procesu 

ograniczonego.

6 WARUNKI WDROŻENIA 

• Stopień elastyczności jest 

wymagany w całym okresie wdrażania 

w odniesieniu do różnych potrzeb 

wszystkich stron 

• Jednakże struktury projektu 

muszą być wystarczająco mocne aby 

umożliwić skuteczne monitorowanie i 

zapewnić ochronę interesu 

publicznego 

Jak wskazano w części 4, Komisja dzięki 

zasadzie kontroli ex - ante, ma istotną 

bezpośrednią i pośrednią rolę do odegrania 

we wdrażaniu projektów zarówno z 

perspektywy monitorowania wdrażania jak 

i w tworzeniu wymaganych struktur 

instytucjonalnych w celu ułatwienia 

wdrażania. Rzeczywiście skuteczne 

struktury wdrażania są warunkiem 

koniecznym do rozdzielenia dotacji. 

Powiązania PPP będą wymagały zmian 

systemów wdrażania związanych z 

klasycznymi projektami finansowanymi 

dotacyjnie. Jest tak, ponieważ rola i 

odpowiedzialność stron ulega zmianie 

wraz ze wzrastającym zaangażowaniem 

sektora prywatnego. Najważniejsze jest 

tutaj przekształcenie roli sektora 

publicznego z wykowawcy na funkcje w 

zakresie zarządzania i nadzorowania. 

Wymaga to zarówno rozwoju skutecznych 

systemów nadzoru jak i praktyk 

monitorowania. Pociąga to za sobą 

wzmocnienie prawodawstwa krajowego, 

zdolności instytucjonalnych i w zakresie 

nadzorowania i w celu zapewnienia 

skutecznych ram dla PPP. 

Twierdzi się też, aby rola inżyniera 

konsultanta ISPA została rozwinięta w celu 

ustanowienia niezależnej funkcji 

monitorowania pozwalającej na 

monitorowanie projektów poza bieżącą 

fazę konstrukcyjną. Rzeczywiście, podczas 

gdy powiązania PPP stają się bardziej 

złożone, wartość w stosunku do 

zaangażowanych pieniędzy i właściwe 

wykorzystanie dotacji ulega przedłużeniu i 

zawiera działania w okresie koncesyjnym. 

Dlatego w celu ułatwienia zatwierdzenia 

finansowania dotacyjnego przez Komisję 

proponuje się przedłużenie okresu 

aktywnego monitorowania do całego 

okresu trwania koncesji (jeśli to 

wykonalne) oraz w celu powiązania 

problemów niezgodności lub 

niewykonania z przekazaniem środków 

finansowych (tj. zatwierdzeniem wpłaty 

tymczasowej) lub w istocie spłaceniem 

dotacji. W ten sposób Komisja zachowuje 

skuteczną kontrolę nad wykorzystaniem 

środkow finansowych z dotacji, ale łączy 

tę kontrolę z funkcją, którą władze krajowe 

muszą wykonywać. 

Pozostła część niniejszej sekcji jest 

poświęcona problemom praktycznym 

umowy i wykonaniem zarządzania. 

6.1 Zarządzanie umową 

Wdrażanie jakiegokolwiek projektu 

infrastrukturalnego sektora publicznego 

wymaga znacznego poziomu 

proaktywnego zarządzania na styku 

między władzą krajową i wykonawcą w 

celu zapewnienia, aby usługa była 

wykonana w zgodzie z dokładnymi 

wymaganiami ustanowionymi w 

porozumieniu dotyczącym projektu i 

specyfikacji produkcji. W zwykłym 

projekcie zarządzanie projektem obejmuje 

procedury i organizację potrzebną do 

przeprowadzenia projektu przez etapy 

planowania, opracowywania, udzielania 

zamówień publicznych i konstrukcji, 

zanim zostanie skierowana do 

pracowników funkcjonalnych, którzy mają 

wykonać usługę. W kontekście projektu 

PPP należy rozważyć dwa oddzielne 

procesy zarządzania: 

• Zarządzanie projektem – działania w 

celu rozwoju projektu aż do i łącznie 

z udzieleniem zamówienia, zwykle 

zgodnie z wytycznymi zwykłego

zarządzania projektem, ale z 

dodatkową wiedzą specjalistyczną 

odzwierciedlającą zmienioną istotę 

procesu; oraz 

• Zarządzanie umową – opis procedur 

i organizacji wymaganej do 

zapewnienia, aby właściwa usługa 

była świadczona od daty udzielenia 

zamówienia do końca okresu 

obsługowego. 

W projekcie PPP, który dotyczy 

przeniesienia działań obsługi na sektor 

prywatny, zarządzanie umową przedłuża 

się na cały okres umowy. Ogólnym celem 

zarządzania umową jest zapewnienie 

rzeczywistego świadczenia usługi, która 

przedstawia wartości w stosunku do 

zaangażowanych pieniędzy, i zwykłych 

obowiązków w zakresie zarządzania 

umową, które obejmują stałe 

monitorowanie wykonania, zarządzanie 

zmianami, upoważnienie płatności i 

utrzymanie rejestrów i działalność 

sprawozdawcza. Obowiązki w zakresie 

zarządzania umową mogą również 

obejmować spełnianie obowiązków 

ustawowych w odniesieniu do działalności 

sprawozdawczej wobec władz krajowych. 

6.1.1 Zarządzanie realizacją 

Zarządzanie realizacją stanowi część 

funkcji w zakresie zarządzania umową w 

odniesieniu do kontroli wykonania usługi i 

oceny wykonania w stosunku do norm 

określonych w specyfikacji produkcji. Ze 

względu na to, że opłata za wykonane 

usługi, oparta jest na osiągnięciu 

wyznaczonych celów, sprawą niezmiernie 

istotną będzie ustalenie, czy wykonawca 

wywiązuje się z warunków umowy i w 

związku z tym, wypłacenie należnej kwoty. 

W porozumieniu dotyczącym projektu 

przeniesienie ryzyka musi być 

potwierdzone przez ciągłe monitorowanie. 

Działania te zapewnią, że poziom usługi 

wymaganej przez specyfikacje produkcji 

zostaną spełnione a jeśli stwierdzono 

niezgodność znajdzie to odzwierciedlenie 

zarówno w karach pieniężnych, jak i 

zobowiązaniu wykonawcy do naprawienia 

szkody. Oznacza to, że jakiekolwiek 

niespełnienie uzgodnień w zakresie 

prowadzenia skutecznego monitorowania 

może spowodować przeniesienie ryzyka z 

powrotem na instytucję zamawiającą ze 

stratą wartości w stosunku do 

zaangażowanych pieniędzy. Skuteczne 

monitorowanie i zarządzanie 

przeniesieniem ryzyka związanego z 

umową jest decydujący z punktu widzenia 

świadczenia usług i wartości w stosunku 

do zaangażowanych pieniędzy. W 

przypadku, gdy monitorowanie wykazuje, 

niski poziom realizacji przez wykonawcę, 

zarządzający umową musi zapewnić, aby 

spełnianie obowiązków przez wykonawcę 

na mocy porozumienia dotyczącego 

projektu było odpowiednio wymuszane. 

Obowiązek spoczywający na instytucjach 

zamawiających w odniesieniu do 

efektywnego zarządzania umowami PPP 

będzie decydujący w wykonaniu usług 

długoterminowych i przeniesieniu ryzyka. 

Monitorowanie obejmuje szeroki wachlarz 

istotnych zadań. Zadanie te są zwykle 

określane w porozumieniu dotyczącym 

umowy i mogą obejmować: 

• przegląd i analizę określonych 

wskaźników dokonywaną przez 

wykonawcę odnoszących się do wielu 

warunków, jak również tworzenie 

ułatwień; 

• przegląd kontroli jakości oraz procedur 

gwarancji jakości zapewniający, aby 

systemy jakościowe były stosowane 

zgodnie z ich przeznaczeniem i 

skutecznie; 

• niezależne monitorowanie przez 

instytucję zamawiającą w celu 

sprawdzenia czy monitorowanie 

podjęte przez wykonawcę jest 

odpowiednie i przekonywujące; oraz 

• niezależną kalibrowanie urządzeń 

pomiarowych użytego w trakcie

wykonania usługi w celu sprawdzenia 

ich dokładności. 

Kluczowe kwestie wynikające z umowy i 

zarządzania projektami PPP obejmują: 

• określenie umiejętności i specjalistycznej wiedzy wymaganej do efektywnego zarządzania 

wdrażaniem projektu PPP w celu zapewnienia, aby zasoby te zostały odpowiednio 

wykorzystane na wczesnym etapie; 

• możliwość zapewnienia efektywnego i niezwracalnego przeniesienia ryzyka; 

• oddziaływanie projektów PPP na instytucje zamawiające w odniesieniu do dostępności i 

długoterminowego zatrzymywania specjalistycznej wiedzy oraz zasobów niezbędnych do 

zarządzania umową; 

• procedury przeglądu projektów PPP, szczególnie w fazie pilotażowej w celu wyciągnięcia 

wniosków z nabytych doświadczeń; oraz 

• charakter trwających powiązań między instytucją zamawiającą a finansującymi projekt z 

Komisją włącznie. W projekcie angażującym finanse prywatne finansujący spełnią również 

długoterminową rolę w zapewnieniu, aby usługa była wykonana w sposób satysfakcjonujący a 

strumień płatności zabezpieczony. 

6.1.2 Zasady umowy i zarządzanie 

realizacją 

Wdrażanie projektów infrastrukturalnych 

sektora publicznego z wykorzystaniem 

podejścia PPP jest przeznaczone do 

efektywnego pod względem kosztów, 

rzetelnego i terminowego wykonania usług 

zgodnie z uzgodnionymi cenami, normami 

jakości, normami prawnymi, finansową 

rzetelnością i odpowiedzialnym 

zarządzaniem. Sukces tego procesu będzie 

w dużej mierze wspomagany przez 

utrzymanie dobrych stosunków między 

instytucją zamawiającą a wykonawcą. 

Wiedza specjalistyczna rozwinięta przez 

wykonawcę w trakcie etapu udzielenie 

zamówienia publicznego powinna być 

utrzymana w procesie wdrożeniowym i 

obsługowym w celu zapewnienia 

zgodności podejścia oraz szczegółowego 

zrozumienia samego procesu. W takim 

postępowaniu należy zwrócić szczególną 

uwagę w odniesieniu do pozycji 

określonych poniżej: 

• struktury zarządzania umową powinny 

być ustanowione na etapie udzielania 

zamówienia publicznego równocześnie 

z funkcją zarządzania projektem w celu 

zapewnienia pełnego zrozumienia jaki 

wpływ na dokumentację zamówienia 

mają właściwości usługi i systemów 

monitorowania. 

• Od pracowników wymaga się 

szczegółowej znajomości dokumentacji 

zamówienia, aby zapewnić ciągłość w 

osiąganiu efektywnego wykonania 

usługi. 

Z początku, konieczne będzie ustalenie 

przez instytucję zamawiającą realnych 

kosztów i zasobów budżetowych w celu 

pokrycia kosztów związanych z 

zarządzaniem umową i monitorowaniem. 

Podczas gdy można dokonywać 

uzgodnień, aby wykonawca pokrył te 

koszty, za bardziej odpowiednie 

rozwiązanie uznaje się takie, w którym 

każda strona ponosi własne koszty w celu 

uniknięcia potencjalnego konfliktu 

interesów. Dodatkowo, podczas gdy 

podejście PPP ma na celu przeniesienie 

ryzyka na wykonawcę, niezbędna jest 

właściwe zarządzanie umową w celu 

zapewnienia, aby przeniesienie ryzyka 

było skuteczne. 

6.1.3 Porozumienie dotyczące projektu 

Obowiązki związane z zarządzaniem 

umową i monitorowaniem włączone do 

projektu PPP wywodzą się w znacznej

części z warunków porozumienia 

dotyczącego projektu. Porozumienie 

dotyczące projektu zawiera szczególne 

postanowienia w odniesieniu do: 

• Monitorowania – postanowienia 

dotyczące zarządzania umową 

obejmujące monitorowanie przez 

instytucję zamawiającą i finansowych 

konsekwencji niskiego poziomu 

realizacji. 

• Zarządzanie ryzykiem – zarządzanie 

ryzykiem, zatrzymane przez instytucję 

zamawiającą, lub które przechodzi na 

nią z powodu niespełnienia norm 

wykonania usług przez wykonawcę; 

• Zarządzanie zmianą – postanowienia 

w odniesieniu do zarządzania zmianą, 

dotyczące takich zagadnień jak: postęp 

techniczny, zmiany przepisów 

prawnych, zmiany miar, oraz zmiany 

wymagań instytucji zamawiającej; 

• Niski poziom realizacji– instytucja 

zamawiająca może być zmuszona do 

poprawy skali, charakteru i 

częstotliwości swojego zarządzania, 

jak również zdolności monitorowania, 

jeśli ma miejsce ciągły niski poziom 

realizacji. Przez wykonawcę; i 

• Współzależność – niektóre projekty 

mogą być zależne od wykonania 

niektórych usług umożliwiających 

realizację projekty przez instytucję 

zamawiającą, na przykład działania 

związane z systemem wodociągowym, 

systemy odwadniania, dostarczenie 

odpadów, czy zarządzanie ruchem w 

sieci dróg. Może to wymagać łączy 

organizacyjnych, przepływu informacji 

a spełnienie istotnych kluczowych 

celów musi być zawarte w 

porozumieniu dotyczącym projektu. 

Nadmiar czasu i niedobór środków 

zaradczych w funkcji zarządzania umową 

może doprowadzić do nieuważnego 

ponownego przyjęcia ryzyka, które było 

przeniesione na wykonawcę we 

wcześniejszym procesie udzielania 

zamówień publicznych. W taki sposób 

instytucja zamawiająca zostać obarczona 

warunkami majątkowymi lub realizacją 

usług, które nie były wcześniej 

przewidziane. Największe trudności 

powstają się w odniesieniu do 

odpowiedniej realizacji przez wykonawcę 

zgodnie z projektem PPP, w którym 

obowiązki wykonawcy nie są 

rygorystycznie uporządkowane i 

wymagane przez instytucję zamawiającą 

od początku. Zwykłe problemy, które 

mogą powstać obejmują: 

• brak zapewnienia kontroli jakości 

konstrukcji, co może doprowadzić w 

dłuższym terminie do braków; 

• brak utrzymania zakładów i urządzeń 

może skutkować zwiększeniem 

zobowiązań instytucji zamawiającej 

pod koniec czasu trwania umowy; 

• brak zarządzania łączami między 

instytucją zamawiającą a wykonawcą 

może doprowadzić do zamazania się 

obowiązków a nawet do przeniesienia 

lub wykonania zobowiązań. Może to 

się zdarzyć na przykład, jeśli złe 

zarządzanie siecią zaowocowało 

szeregiem niedopuszczalnych 

warunków w pracach nad 

oczyszczaniem ścieków; 

• brak wdrożenia niezależnego 

monitorowania, kalibracji urządzeń 

może spowodować niewykrycie 

nieodpowiedniej realizacji lub 

przepłacenia za wykonanie usługi; oraz 

• brak uprzedniego rozwiązania sporów 

może doprowadzić do bardziej 

poważnego konfliktu i utraty kontroli 

nad umową. 

6.1.4 Zarządzanie w zakresie stosunków 

W praktyce elastyczny, lecz kontrolowany 

zakres umów może być wymagany, aby 

efektywnie zarządzać codziennym 

wykonaniem wymaganych usług. Istotne 

będzie zapewnienie, aby takie uzgodnienia 

były właściwie zarządzane, aby żadna ze 

stron nie myliła poszczególnych 

obowiązków wynikających z umowy.

Podkreśleniem tych uzgodnień będą 

postanowienia szczegółowych w 

porozumieniu dotyczącym projektu, która 

ma być administrowana przez zespół 

zarządzający umową, uwzględniający 

wszystkie aspekty wykonywanych usług i 

płatności. Obejmują one: 

• Specyfikacje produkcji – 

ustanawiające wymagane poziomy 

wykonywania i związane z nimi 

wymogi informacyjne dla oceny 

wykonania usług, z których wszystkie 

muszą być oceniane obiektywnie; 

• Uzgodnienia w odniesieniu do 

płatności – mechanizm egzekwowania 

i monitorowania płatności, obejmujący 

warunki wymagane dla rozpoczęcia 

płatności oraz podstawy stałej 

certyfikacji (częstotliwość, podstawy 

pomiaru, odmiany i warunki 

specyficzne); 

• Wyniki finansowe – przeglądanie 

bieżących wyników finansowych i 

sytuacji wykonawcy w odniesieniu do 

prognoz określonych we wzorze 

finansowym oraz egzekwowaniu i 

monitorowaniu wszelkich uzgodnień 

dotyczących dzielenia przychodów 

lub ograniczenia zysków; 

• Uzgodnienia w odniesieniu do 

monitorowania – uwzględniając 

określone obowiązki monitorowania 

przez instytucję zamawiającą i 

wykonawcę, zapewnienie ułatwień w 

zakresie monitorowania przez 

instytucję zamawiającą oraz procedur 

ustalenia zgodności; 

• Bezpieczeństwo i ubezpieczenie – 

monitorowanie zgodności ze 

szczególnymi warunkami w 

odniesieniu do procedur i systemów 

polis ubezpieczeniowych, 

odszkodowań, świadectwa certyfikacji 

podatkowej, bezpieczeństwa; 

• Zarządzanie wzajemnym 

oddziaływaniem – zarządzanie 

wszystkimi łączami między 

działalnością wykonawcy a 

działalnością instytucji zamawiającej. 

Łącza te mogą obejmować problemy 

związane z zarządzaniem siecią, 

efektami nowego planowania i 

wyzyskiwania zasobów oraz regulacją 

istniejącego wyzyskania zasobów (na 

przykład: zbieranie odpadów, 

zezwolenia na rozładunek); 

• Rozwiązywanie sporów – zapewniając 

mechanizmy rozwiązania problemów i 

sporów w stosowanych przypadkach; 

• Zgodność – tworzenie uzgodnień w 

zakresie nieprzestrzegania zgodności 

przez wykonawcę, obejmujących 

ulepszone monitorowanie, propozycje 

skorygowania i potrącanie płatności; 

• Możliwość nie wywiązania się z 

umowy – uzgodnienia obejmujące nie 

wywiązanie się z umowy ze strony 

wykonawcy, lub jego 

podwykonawców, w przypadku, gdy 

kontynuowane wykonanie usług jest 

ryzykowne, włącznie z wkraczaniem w 

prawa; 

• Zarządzanie zmianą – wdrażanie i 

zarządzanie procedurami i protokołami 

sprostania, zmieniającym się 

wymaganiom w trakcie trwania 

projektu; oraz 

• Wygaśnięcie warunków umowy – 

zajmowanie się utrzymaniem stanu 

majątku w chwili wygaśnięcia umowy i 

możliwością instytucji zamawiającej 

do ponownego przeprowadzenia 

przetargu na świadczenie usługi. 

6.1.5 Monitorowanie jakości 

W zwykłym projekcie infrastrukturalnym, 

monitorowanie obejmuje bezpośredni 

sampling, analizę i określenie zgodności 

przez instytucję zamawiającą. W projekcie

PPP proces zarządzania jakością będzie 

inaczej przez to, że od wykonawcy 

oczekiwać się będzie, w ramach jego 

zadań, zapewnienia zarządzania 

monitorowaniem i jakością. Instytucja 

zamawiająca będzie, zatem uprawniona do 

niezależnego sprawdzenia informacje 

przedstawionych w ramach tych systemów, 

jeśli uzna to za konieczne. 

Rolą instytucji zamawiającej będzie, zatem 

badanie tych systemy za pomocą 

planowanych i losowych inspekcji na 

miejscu, w celu zapewnienia, że 

wykonanie jest mierzone i 

sprawozdawczość w tym zakresie jest 

rzetelna, rzeczywista i zrozumiale. 

Podobnie szczegółowe zatwierdzanie 

uzgodnień w zakresie projektów nie 

zawsze może być uznawane za istotne pod 

warunkiem, że system gwarantowania 

jakości, ustanowiony przez wykonawcę 

okazuje się być efektywny. Niemniej 

jednak w interesie instytucji zamawiającej 

jest zapewnienie solidnych i wysokiej 

jakości udogodnień w celu minimalizacji 

ryzyka późniejszych problemów 

operacyjnych. 

W równym stopniu, instytucja 

zamawiająca nie będzie zwykle ingerować 

w stosunki między wykonawcą a 

podwykonawcami. Jednakże instytucja 

zamawiająca będzie chciała zapewnić 

sobie utrzymywania przez wykonawcę 

właściwej kontroli projektu i, że 

uzgodnienia w odniesieniu do zarządzania 

umową są zasadniczo solidne. Z tego 

powodu zwykle zatrudnia się doradcę 

technicznego na etapie konstrukcyjnym w 

celu monitorowania i zapewniania, aby 

wykonawca przestrzegał specyfikacji 

produkcji oraz w celu dokonywania 

przeglądu procesu badania i upoważniania. 

Poziom zasobów stosowanych do tego 

zadania zależny będzie od złożoności 

każdego poszczególnego projektu, lecz 

zawsze będzie mniejszy niż w zwykłym 

projekcie. W przypadku, gdy 

zaangażowane są środki sektora 

prywatnego, zarządzający umową będzie 

potrzebował utrzymywać ścisły kontakt z 

przedstawicielami finansujących, 

włączając w to dzielenie się informacjami i 

wspólnym udziale w spotkaniach z 

wykonawcą. Należy zaznaczyć, że 

zarówno w interesie instytucji 

zamawiającej jak i finansujących leży 

jakość majątku i wymagane normy usług 

rozpoczętych na czas. 

6.1.6 Procedury rozwiązywania sporów 

Formalne rozwiązywanie sporów o kwestie 

skuteczności i efektywności pod względem 

kosztów, powstające w czasie trwania 

umowy powinny obowiązywać jako 

alternatywa dla procedur prawnych. 

Zarządzający umową musi poczynić 

starania, aby rozwiązać problemy w drodze 

dialogu i dyskusji we wszystkich 

przypadkach, gdy jest to możliwe. Kiedy 

to się nie powiedzie i nastąpi odwołanie się 

do bardziej formalnych procedur 

rozwiązywania sporów (takie jak: 

postępowanie pojednawcze, sąd 

polubowny, czy proces sądowy), 

zarządzający umową musi dysponować 

wyczerpującym udokumentowaniem 

wszystkich odnośnych spraw i musi być w 

stanie przedstawienia dowodów oraz 

ogólnego wsparcia instytucji zamawiającej 

w trakcie procesu.

Sesja robocza nad projektem wytycznych: Budowanie wartościowego podejścia dla 

projektów PPP - ISPA 

Bruksela, dnia 4 lipca 2002 r. 

UWAGI Z WARSZTATU 

Ostateczny porządek jest załączony wraz z obecnymi prelegentami 

Odbyły się prezentacje wysokiej jakości oraz wymieniono informacje w zakresie pomysłów, 

zachęt, przykładów i doświadczeń związanych z PPP. Zostało poruszone wiele spraw, które 

odsłaniają stopień porozumienia w świetle szczegółowych przygotowań, jakie powinien objąć 

PPP. Debata i warsztat nie tylko wnoszą wkład w przygotowanie wytycznych, lecz również 

szerszej debaty, także na szczeblu Komisji, nad Funduszem Spójności i Funduszami 

Strukturalnymi oraz wzmocnienia dyskusji odnoszącej się do aspektów PPP i zamówień 

publicznych, konkurencji i pomocy państwa. 

1. Wspólne kwestie tematyczne przewijające się w prezentacjach: 

Istnieje wiele doświadczeń, które zostały rozwinięte w wielu krajach stanowiących solidne 

podstawy dla szczegółowego opracowania odpowiedniego PPP. Ujawniły się zbieżne 

spostrzeżenia, że dobre PPP z względu na swoją złożoność muszą być właściwie 

przygotowane i wymagają politycznego wsparcia na wysokim poziomie. Władza publiczna 

pozostaje odpowiedzialna, lecz przez wczesny i dobrze wyważony podział ryzyka, pełny 

wachlarz korzyści PPP może być osiągnięty. 

Większość prezentacji przytaczała nie tylko pozytywne aspekty finansowe, ale również 

korzyści, które wnosi sektor prywatny w zakresie innowacji, większej efektywności i wartość 

w stosunku do zaangażowanych pieniędzy. Grupy zadaniowe, nowa legislacja i polityczne 

wsparcie są wiodącymi siłami w procesie, jednakże należy zachować ostrożność, gdyż PPP, 

które nie mogą być postrzegane jako szybkie rozwiązanie i powinny być opracowywane 

jedynie dla właściwych projektów. 

Główny nacisk koncentrował się również sukcesie w krajach kandydujących, jak również 

wczesne dowody sukcesu w rozwoju projektów PPP (chociaż potrzeba dobrego 

przygotowania i stosowania reguł czasu trwania projektu finansowanego przez Wspólnotę 

była również rozważana). 

Na poziomie europejskim istnieje potrzeba wsparcia, upraszczania kwestii prawnych i 

dzielenie się know - how. Ponadto PPP muszą dobrze pasować w sferze krajowej będąc 

dopasowanymi do uzgodnień instytucjonalnych obowiązujących w określonym kraju. 

Aspekty prawne ram PPP zostały szczegółowo omówione. Postanowienia Traktatu, zasady i 

ramy prawne zapewniają wystarczającą elastyczność wykładni, która może ułatwić 

projektowanie wytycznych PPP w celu osiągnięcia zgodności z regułami wspólnotowymi, 

które są obecnie przewodnie w zakresie skutecznych interwencji prywatnych. W ten sposób 

możliwe jest określenia roli ISPA jako innowatora w dostarczaniu strukturalnej architektury 

dla PPP w praktyce finansowania przez Wspólnotę zasilającego Fundusz Spójności i Fundusz 

Strukturalny, jak również zasilające paneuropejskie i transeuropejskie projekty w środowisku 

transportu energii. 

2. Sesja robocza dotycząca wytycznych: 

Tematy dyskusji są wyszczególnione poniżej. Najważniejsze sprawy obejmowały analizę oraz 

zagadnienia i oświadczenia polityczne. Zakres tematów obejmował przydatność w 

odniesieniu do podstaw legislacyjnych, potrzeby ram regulacyjnych, kwestie marginalnie

żywotnych wspólnot w krajach Europy Środkowo - Wschodniej i żywotności PPP, jak 

również politycznych i pragmatycznych stron PPP. 

Dyskusja nad kluczowymi kwestiami PPP: 

◊ 

◊ 

◊ 

◊ 

◊ 

◊ 

Przede wszystkim padło stwierdzenie, że wytyczne nie mają żadnej wartości prawnej 

ani nie mogą być uznane za plan podejścia do specyfik. W odniesieniu do tej sprawy 

wzywano do dokładnego wyjaśnienia, jaka forma PPP kwalifikowałaby się do 

sfinansowania w ramach ISPA. Jednakże uznano, że brak jest obecnie szczegółowych 

reguł - tylko ogólne zasady i postanowienia Traktatu, które są zasadniczo elastyczne. 

Jak określono w art. 6 rozporządzenia WE 1267/99 definicja dotyczy „...wydatkowania 

publicznych ekwiwalentów przez organy, których działalność jest podejmowana w 

ramach administracyjnych lub prawnych na mocy których są one uznawane za 

równoważne organom publicznym” 

Doświadczenie Hiszpanii z PPP, zapoczątkowane w 1995 r. zostało przedstawione w 

zarysie, w którym PPP stanowiło 25% wszelkich działań w sektorze transportu. 

Doprowadziło to do rozbudowania „kultury koncesjonowania” w Hiszpanii – 

pierwszym kraju posiadającego PPP w projekcie Funduszu Spójności. Różni prelegenci 

zgodzili się, co do potrzeby nadzoru całej działalności koncesyjnej: to nie jest 

narzędzie, raczej wymaganie. 

Podniesiono kwestię, czy PPP jest odpowiednie finansowo dla dwóch trzecich ludności 

krajów Europy Środkowo - Wschodniej, która żyje w małych miastach. Bardziej 

szczegółowo, co może być zrobione w celu pomocy przy oczyszczaniu ścieków na tych 

terenach i czy możliwe jest subsydiowanie tego. 

Podobnie w odniesieniu do mniejszych społeczności – zagęszczanie zaludnienia nie 

zawsze jest możliwe z wielu powodów. Ekonomia skali na poziomie zakładów nie jest 

dostępna. Jednakże poprzez IPSA dyrektywa ramowa dotycząca gospodarki wodnej 

przewiduje dla „grup projektów” – stosunkowo nowy wymiar, w celu zwiększenia 

żywotności gospodarczej projektów, które pomagają w utrzymaniu zaludnienia na tych 

terenach. 

Pojawia się bardziej pragmatyczna postawa dla PPP. Zyski są uzasadnione dla sektora 

prywatnego. Jeszcze niektóre dziedziny mniej chętnie korzystają z PPP - takie jak 

usługi, które bezpośrednio dotyczą społeczeństwa w życiu codziennym. Regulacja 

przewiduje podstawy dla bieżącej równowagi między jakością a kosztem. Dlatego 

odpowiedzialność i prawo do odwołania regulatora jest przydatnym narzędziem dla PPP 

w kategoriach zasięgu i różnorodności. 

Istnieje potrzeba rozwoju tempa i potrzeba wczesnego rozwoju sukcesu. Podstawowe 

problemy muszą zostać omówione na początku, w przeciwnym razie programy będą 

przytłoczone: dobry wybór jest niezmiernie istotny w odniesieniu do wykazania 

osiągnięć względem oczekiwań. W sektorze transportu wiele priorytetowych projektów 

nie rozwinęło się, ponieważ nie były przekonujące, co do swojej żywotności i powstały 

istotne wątpliwości – dlatego problemem do rozpatrzenia jest pytanie, co może zostać 

zrobione w celu poprawy żywotności projektów i zapewnieniu zdrowych podstaw dla 

PPP?

◊ 

◊ 

◊ 

◊ 

◊ 

◊ 

◊ 

W odniesieniu do projektów transgranicznych TEN stwierdzono, że obszarem zawiłości 

prawnych i mogą powstrzymać inwestorów prywatnych. 

W kwestii renegocjowania umów: badania Banku Światowego nad koncesjami w 

umowach w Ameryce Łacińskiej uwidocznił, że 50% z nich była renegocjowana. Może 

pojawić się tutaj problem, jeśli zostanie utworzony dwustronny monopol, gdzie wynik 

oparty jest na sile umiejętności dobicia targu - nie musi to być w interesie sektora 

publicznego. Rzetelne przepisy krajowe, wewnętrzna zdolność do negocjowania, 

nastawiona na osiągnięcie uczciwych renegocjacji jest konieczna. Sektor prywatny 

może zyskać na renegocjacji, ale również sektor publiczny może zapewnić dobre 

warunki dla konsumentów. 

Jeden prelegent podkreślił użyteczność PPP w przypadku luk w finansach – szczególnie 

w krajach kandydujących. Istnieją ograniczenia regulacji, jednakże wytyczne są 

wyczerpujące. Zostało wskazane, że państwowe udzielania zamówień publicznych i 

reguły konkurencji nie powinny być rozumiane w zakresie „zdatności”, ale raczej 

zgodności z ustanowionymi regułami UE. Istnieje potrzeba poszukiwania właściwej 

równowagi - zmieniania sytuacji i zagwarantowania stabilności prawnej wraz z 

obowiązkiem zagwarantowania interesu publicznego. 

Nieoczekiwane „zyski” – ISPA powinien w sposób idealny zwiększać korzyści 

społeczne - poszukać sposobu na renegocjację obniżenia nieoczekiwanych zysków, jeśli 

te wystąpią. Złożoność jest zadaniem organu publicznego, który zachowuje 

odpowiedzialność i narzuca potrzebę efektywnej kontroli w celu monitorowania i 

zapewnienia działalności w interesie publicznym. Konsumenci mogą działać jako 

przeciwwaga i mechanizm kontrolny w ramach społeczeństwa obywatelskiego w celu 

zagwarantowania trwałego świadczenia usług. 

W przypadku Zjednoczonego Królestwa refinansowanie uprzednich koncesji w miejsce 

podziału świadczenia korzyści nieproporcjonalnie – na korzyść rządu ( z powodu ram 

regulacji), ale również dla partnera prywatnego (w celu utrzymania jego 

zaintersowania). 

Korzyści płynące do sektora prywatnego z doświadczenia Zjednoczonego Królestwa 

muszą być wbudowane w projekt umowy. Charakter dyskusji powinien się 

skoncentrować na tym - jak zaprojektować dobry PPP (niezależny od ISPA) i jak 

połączyć PPP i dotacje. Dobre projekty stanowią problem, zatem PPP jest opcją. Znowu 

zostało to poparte potrzebą prostych wytycznych, które powinny dać przejrzystość 

kwalifikacji projektów dla dotacji i postawienie pytania - jak dużo zostanie przyznane. 

Nad problemem małych miast: Phare i EBOiR rozważają ten problem: strategiczne i 

strukturalne koncerny dostawcze, które zostały objęte, ale które niekoniecznie obejmują 

PPP, odkąd trudności objęte przez PPP jako regionalnego dostawcę świadczącego usługi 

mogą okazać się zbyt duże, aby zorganizować je na tym poziomie. 

Istnieje pojawiające się porozumienie a doświadczenie Państwa Członkowskiego jest 

budowane tam, gdzie ideologiczna debata zdaje się być teraz ustalona. Pytania do WE i 

ISPA z tym związane; Jeden z komentatorów podkreślił, że o interesie sektora 

prywatnego należy zadecydować wcześnie – i, że ISPA już rozpoczęło. Do jakich 

praktycznych wniosków można dojść z wytycznych a stojącym po przeciwnej stronie 

projektom dla Komitetu ISPA i świadomości politycznej? Za porozumieniem: Czy ISPA

i co więcej projekty Funduszu Spójności i Funduszu Strukturalnego idą ze sobą w 

parze? 

◊ 

◊ 

◊ 

◊ 

Stopa pomocy i w sposób, w jaki jest kierowana w procesie nakazowym mogłaby 

zwiększyć tworzenie nieuczciwego systemu premiowania np. z biegłym oferentem 

dotacja ISPA nie jest aż tak bardzo potrzebna, zatem miasto nie otrzyma żadnej premii. 

Nie ma potrzeby tworzenia konkretnych wytycznych w tych aspektach, by uniknąć 

paradoksalnych sytuacji. 

W innych krajach kandydujących, z działalności społeczności w Państwach 

Członkowskich – istnieje wspólny interes, by ulepszać duże inwestycje 

infrastrukturalne w trakcie trwania projektu. Okazja, by w tym uczestniczyć stanowi 

powód dla PPP i wytycznych, który staje się podłożem dla udostępnienia. 

Jedna rzecz jest niepokojąca, w odniesieniu do wyższych ograniczeń krajów 

kandydujących w przyswajaniu projektów. Wiele czynników wchodzi tutaj w grę, takie 

jak zarządzanie projektem w danym sektorze, okresie, kraju i w rzeczywistości 

wszystkie warunki makroekonomiczne z tym związane. 

Wytyczne jak np. mapa nie mają być postrzegane jako rozwiązanie, ani ostateczne, czy 

statyczne stanowisko Komisji Europejskiej i reprezentują one decyzję gwarancji, że 

interes publiczny pozostaje w centrum. 

3. Co dalej 

• Ostateczna wersja wytycznych po uważnym zalegalizowaniu i kontroli wszystkich 

zgodności komentarzy i ostatecznym przygotowaniu do druku będzie rozprowadzana do 

odpowiedniej rzeszy odbiorców i dostępna na stronie internetowej ISPA w IFOREGIO. 

• Upowszechnienie seminariów będzie organizowane w krajach kandydujących w celu 

usprawnienia Wytycznych w praktyce bez uprzedniej emisji specyficznych decyzji 

dotyczących indywidualnych projektów. Współpraca ze strony Państw Członkowskich 

byłaby przydatna np. w Projektowaniu przepisów prawnych dla wsparcia koncesji (jeśli 

jest to konieczne) w celu ustanowienia znaczenia poszczególnych zadań dla PPP. 

• Specyficzny przydział poszczególnych zadań przez biegłych kontynuować będzie 

zorganizowany przez Dyrekcję ISPA w celu analizy szczególnych przypadków i 

propozycji właściwych rozwiązań na bieżąco z zasadami zawartymi w wytycznych, 

które zostały ustanowione na nowo w końcowych uwagach Dyrektora Generalnego ds. 

POLITYKI REGIONALNEJ – Pana Guy’a Crausnera: 

• zagwarantowanie otwartego dostępu do rynku i równych targów oraz przejrzystej 

konkurencji zgodnej z dyrektywą o dostawach publicznych; 

• chronienie i zabezpieczenie interesu publicznego; 

• zagwarantowanie zgodności między PPP a celami pomocy ze strony państwa; 

• zdefiniowanie właściwego poziomu udziału dotacji i prawidłowej, dopasowanej do 

specyficznych warunków formuły PPP.

SESJA ROBOCZA 

nad projektem wytycznych Komisji dotyczących PPP dla ISPA 

Budowanie cennego podejścia dla PPP 

Bruksela, czwartek, dnia 4 lipca 2002 r. 

Centre Borschette 

Rue Froissart 36 

1040 Bruxelles 

Porządek dzienny 

Czas Temat Mówca ( poseł) 

9:30 Rejestracja 

10:00 Powitanie, wprowadzenie i cele warsztatu Pan L. Riera, Dyrektor 

Przedakcesyjnego Instrumentu 

Polityki Strukturalnej DG polityki 

regionalnej 

10:20 Uwagi wstępne: 

Ministerstwo Transportu – Polska 

zachęty dla PPP w Polsce 

10:40 Doświadczenie z PPP EBOiR w krajach ISPA: 

rola międzynarodowych pożyczkodawców 

11:00 Doświadczenie z PPP EBI w krajach ISPA: 

opowieść o sukcesie 

Pan P. Vonau 

EBRD 

Pan Robin Earle, Starszy Bankier 

Pan Chris Shugart, Starszy Bankier 

EIB 

Pan T. Barrett, Dyrektor 

11:20 Doświadczenia i lekcje PPP z Państw Włochy, Pani V. Leone, Ekspert ds. 

Członkowskich – wartość PPP z perspektywy Prawnych PPP, Ministerstwo 

udzielających dotacji i władz budżetowych. Gospodarki 

Francja, Pan J-M Etienne, rząd 

francuski 

Zjednoczone Królestwo, Pan M. 

Gerrard, spółki osobowe 

Zjednoczone Królestwo Irlandia, Mr 

E. Kearns, Siły Zadaniowe PPP 

12:30 Prezentacja projektu wytycznych Konsorcium PB - Pan S. Murray, 

Konsultant 

13:00 Lunch 

14:30 Podsumowanie i problemy sesji roboczej. 

Rola udzialających dotacji w PPP: kluczowe 

problemy 

Pan U. Bassi, rynek wewnętrzny DG 

Pan A. Baron, energia i transport DG 

Pan O. Slocock, Konkurencja DG 

Pan R. Ridolfi, Koordynacja DG ds 

polityki regionalnaej 

Przedakcesyjnego Instrumentu 

Polityki Strukturalnej

Czas Temat Mówca ( poseł) 

15:15 Sesja robocza nad kluczowymi problemami 

PPP z projektu wytycznych 

Prowadzona przez Konsorcium 

PB, Pana Riera, Pana Ridolfi 

16:30 Podsumowanie rezultatów warsztatów Pan L. Riera 

17:00 Uwagi końcowe 

Pan G. Crauser, Dyrektor Generalny 

ds. polityki regionalnej DG 

17:15 Zakończenie warsztatów

WYTYCZNE DOTYCZĄCE UDANEGO PARTNERSTWA PUBLICZNO – PRYWATNEGO

You also want an ePaper? Increase the reach of your titles

Delete template?

Save as template?