CAPITULO III

BUENOS AIRES METROPOLITANA. Política y gestión de la ciudad.
Pedro Pírez
Centro Editor de América Latina
CENTRO Estudios Sociales y Ambientales
Buenos Aires, 1994
CAPITULO III. GOBIERNO DE LA CIUDAD Y GESTION URBANA EN LA CIUDAD
METROPOLITANA DE BUENOS AIRES
La ciudad metropolitana de Buenos Aires constituye, desde hace ya mucho tiempo, una importante
aglomeración de necesidades y problemas de muy diferente naturaleza (Capítulo I). Es, en ese
sentido, un objeto que debe ser incorporado en la temática de los problemas públicos, que debe
ser atendido gubernamentalmente. Sin embargo, como veremos, la ciudad metropolitana de
Buenos Aires es una ciudad con muchos gobiernos y, por lo tanto, sin gobierno 1 .
Esa falta se debería a dos razones. Una de orden estructural: en la Constitución Nacional no se
contempla la existencia de unidades de gobierno diferentes de los municipios y de las provincias.
La segunda razón remite al sistema de relaciones políticas y consiste en la ausencia de unidad
política metropolitana frente a la existencia de una multiplicidad de centros de acumulación y
representación políticas.
Considerando esta situación, es preciso entonces que nos preguntemos sobre los rasgos
principales del gobierno de la ciudad y de la gestión urbana en la ciudad metropolitana de Buenos
Aires.
1. El gobierno de la ciudad metropolitana
a. Antecedentes político-institucionales
Argentina es una sociedad organizada bajo la forma federal con tres niveles de gobierno: uno
global (nacional o federal) y dos territoriales (provincial y municipal). No existe previsión políticoinstitucional
para la atención de realidades socio-territoriales (como una región o una ciudad
metropolitana) caracterizadas por ocupar más de una de esas jurisdicciones.
Dentro del ordenamiento constitucional, el tema de la ciudad corresponde fundamentalmente, si
bien no de manera expresa, a la organización municipal 2 . En la medida que la realidad
metropolitana no está prevista, su gobierno se vuelve un caso mucho más complejo que resulta de
1 Tomamos la frase de Brewer Carias para la ciudad de Caracas pues ejemplifica claramente que la
multiplicidad de gobiernos locales en una ciudad metropolitana significa la falta de gobierno metropolitano
(Seminario sobre Gobierno local en áreas metropolitanas, Caracas 1991).
2 Cfr. Pedro Pírez, 1989, "El municipio y la organización del estado en Argentina", Medio Ambiente y
Urbanización, No.28.

una combinación de los tres niveles estatales.
En consecuencia, en la ciudad metropolitana de Buenos Aires se gobierna desde múltiples y
diferentes unidades político-institucionales: nacional o federal (gobierno nacional), provincial
(gobierno de la provincia de Buenos Aires), municipal-federal (municipalidad de la ciudad de
Buenos Aires) y municipal (las diecinueve municipalidades de la provincia de Buenos Aires).
Están presentes, de esa manera, veintidós unidades políticas. Cada una con su realidad particular:
en lo institucional, en su dinámica política, en su realidad socioeconómica, en su capacidad de
operación. La ciudad metropolitana es, en consecuencia, un complejo mapa, también, desde el
punto de vista político e institucional.
Como parte de esa realidad, se le aplica una multiplicidad de leyes fundamentales: la constitución
nacional, la constitución de la provincia de Buenos Aires, la ley orgánica de la municipalidad de
Buenos Aires y la ley orgánica municipal de la provincia de Buenos Aires.
En el Gran Buenos Aires, cada municipalidad cuenta con un órgano ejecutivo y otro legislativo,
definidos en la constitución provincial y en la ley orgánica municipal provincial, mientras que el
poder legislativo provincial tiene injerencia sobre la zona.
En suma, un habitante metropolitano puede tropezar con veintidós órganos legislativos: uno
nacional, otro provincial y veinte municipales. Junto a ellos, otros tantos ejecutivos: el nacional, el
provincial y los veinte intendentes.
b. Los gobiernos de la ciudad metropolitana
La ciudad metropolitana de Buenos Aires está gobernada por los tres niveles jurisdiccionales del
estado, teniendo un peso fundamental el gobierno federal. Ciudad gobernada por muchos niveles
e instituciones es, a la vez, una ciudad sin gobierno, por lo menos en el sentido de gobierno
metropolitano propio.
La actual configuración gubernamental no es ajena a la historia de la configuración urbana y a los
distintos momentos en que se fue organizando la ciudad.
Desde su federalización, en los años ochenta del siglo pasado, la ciudad capital no sólo se
convirtió en la sede del gobierno nacional sino que le fue entregada para su gobierno 3 . En la
medida que, como veremos, la presencia federal no se limitó a la CF, la ciudad metropolitana en su
conjunto tiene varios gobiernos, que se corresponden con las diferentes jurisdicciones estatales
presentes en ella y que se la distribuyen de manera sectorial y territorial.
El gobierno federal y la ciudad metropolitana
Más allá de las atribuciones formales, y no habiendo disposición alguna para la ciudad
metropolitana, el gobierno federal se hace cargo de buena parte de ella por medio de dos vías: por
3 De acuerdo a la constitución el presidente es el "jefe inmediato y local de la capital" y el congreso es su
legislativo, ejerciendo "una legislación exclusiva en todo el territorio de la capital".

un lado, de manera indirecta por medio de la Municipalidad de la ciudad de Buenos Aires (MCBA)
como institución de gobierno local y, por el otro, directamente a través de reparticiones nacionales,
secretarías, direcciones, empresas (hoy privatizadas o en proceso de serlo) y organismos de
regulación y control.
Puede aceptarse que el gobierno federal se hace cargo indirectamente de la ciudad ya el
presidente designa al titular del ejecutivo municipal, quien es, de hecho, una suerte de ministro del
gobierno nacional. Por otra parte, el Congreso de la Nación tiene atribuciones legislativas a nivel
local, pese a que por medio de la ley orgánica municipal ha creado un Concejo Deliberante (CD)
que interviene junto al ejecutivo municipal en los actos de la Municipalidad 4 .
Pese a que el concejo se compone de sesenta miembros elegidos, está en inferioridad de
condiciones frente al intendente ya que -política e institucionalmente- un organismo local no puede
lidiar con un funcionario del gobierno federal. En la medida que el intendente no debe rendirle
cuentas sino solamente informarle, no ejerce efectivamente control 5 . La subordinación al gobierno
federal fue institucionalmente mayor hasta la segunda década de este siglo, ya que recién en 1918
se aplicó para la elección de los concejales la nueva legislación electoral (Ley Saénz Peña) que
amplió el voto, fuera de los propietarios, hacia todos los varones de la sociedad local.
En esa dependencia, la MCBA se encarga en la CF de: 1. Red vial y señalización; 2. Regulación
del uso del suelo y la edificación; 3. Alumbrado público y mantenimiento urbano; 4. Regulación del
tránsito de la ciudad; 5. Gestión de los trenes subterráneos 6 ; 6. Control ambiental; 7. Recolección
de residuos sólidos; 8. Mantenimiento de desagües pluviales; 9. Educación primaria 7 y atención de
la salud. Desde 1990 buena parte de esos servicios fueron concedidos a empresas privadas para
su prestación.
La coexistencia de Capital Federal (dependiente del Gobierno Nacional) y Municipalidad
(autónoma) siempre ha sido fuente de contradicciones. Allí reside la razón de que la Municipalidad
sea una unidad política de autonomía limitada, dependiente del Poder Ejecutivo Federal. Ese rasgo
supone, paradójicamente ya que se trata del ámbito urbano de mayor concentración de poder y
riqueza del país, que sus habitantes tienen una ciudadanía restringida.
Esa situación ha motivado la formulación de proyectos diversos para modificar el estatus
institucional de la ciudad de Buenos Aires, por lo menos para lograr la elección popular del
Intendente. También se han manifestado cuando se discutieron otros proyectos más drásticos,
como fue el de traslado de la Capital Federal a la ciudad de Viedma, frustrado por la derrota
electoral del partido radical en 1987, o el de reforma constitucional de éstos días. Puede
mencionarse la existencia de proyectos que pretenden limitar el distrito federal a una parte
pequeña del actual territorio federal 8 .
4 El más importante es, sin dudas, la aprobación del presupuesto anual, además de compartir la capacidad
normativa municipal.
5 En tal sentido el Concejo Deliberante es, en cierta forma, un agregado al modelo de gobierno federal de
la ciudad.
6 Con su privatización saldrán de la órbita municipal, pasando a depender del gobierno federal.
7 Ver nota 12
8 El proyecto de reforma constitucional de 1994 incorpora el tema de la autonomía de la Capital Federal y

Junto al gobierno indirecto de la CF que tienen el gobierno federal, éste se hace cargo, por medio
de su propio aparato gubernamental de: 1. Los sistemas de redes (agua y cloacas, energía
eléctrica y gas) 9 ; 2. Los transportes metropolitanos, con la regulación del sistema de transporte
interjurisdiccional entre el GBA y la Ciudad de Buenos Aires (concedido a empresas privadas de
autobuses) y la prestación del servicio de ferrocarriles 10 ; 3. Las comunicaciones 11 ; 4. La red vial
nacional, como son los ingresos metropolitanos a la CF; 5. La enseñanza terciaria y la salud 12 ; 6.
Con la creación de la Secretaría de Recursos Naturales y Ambiente Humano, el gobierno federal
se arrogó el derecho de intervenir ambientalmente en el área metropolitana; 7. La seguridad en la
CF (a cargo de la Policía Federal) y 8. La justicia, por medio de lo que se llaman los tribunales
nacionales ordinarios.
De acuerdo a ese arreglo institucional la MCBA tiene control parcial de los procesos urbanos, sin
poder garantizar un real gobierno de la ciudad. Depende de decisiones que se toman en otros
ámbitos (gobierno nacional y empresas privadas de servicios) sobre los cuales no tiene ninguna
atribución. Debe remarcarse la dependencia de su seguridad respecto de la Policía Federal que
depende del Ministerio del Interior del Gobierno Federal.
La apropiación de la ciudad por el Gobierno Federal no se limitó al territorio de la CF, sino que
avanzó sobre el resto de la ciudad metropolitana 13 . Así, los aspectos mencionados a cargo de
aparatos federales en la CF se extendieron, salvo la función policial, a buena parte del resto de la
ciudad metropolitana 14 .
El gobierno provincial de la ciudad metropolitana
El Gobierno de la Provincia de Buenos Aires, en el territorio metropolitano que le corresponde
(fuera de la CF), se hace cargo de: 1. La red vial intermunicipal; 2. Regular el uso del suelo; 3.
Regular el transporte automotor intermunicipal; 4. La producción y distribución de energía eléctrica
en parte de la zona; 5. La red de agua y de cloacas en parte de la zona; 6. La educación (en
especial de nivel primario) y la salud 15 ; y 7. La seguridad por medio de la policía provincial.
El gobierno municipal de la ciudad metropolitana
la libre elección del intendente.
9 Si bien esos servicios fueron privatizados continúan dentro de la órbita, de regulación y control, del
gobierno federal.
10 Estos últimos en proceso de privatización.
11 Los teléfonos de red se prestan por dos compañías privadas, los celulares son prestados por otras dos
compañías, una de las cuales es de propiedad de las dos primeras.
12 En 1992, y como parte de la disminución del gasto del Gobierno Nacional, se propuso la transferencia a
las provincias y a la MCBA de la educación secundaria y los establecimientos de salud de jurisdicción
nacional.
13 Ese avance fue coherente con el crecimiento de la ciudad real. La centralización significó un
reconocimiento implícito de la unidad urbana que era desconocida institucionalmente.
14 Las redes federales de agua, cloacas y energía eléctrica no cubren la totalidad metropolitana ya que en
parte de ella lo hacen empresas del gobierno de la provincia de Buenos Aires.
15 Ver nota 12

Las municipalidades del GBA tienen, en sus territorios, atribuciones similares a la de la MCBA pero
más reducidas en lo que respecta a obras, dependen de normas provinciales para la regulación del
suelo y es muy poco lo que hacen en salud y educación. Sin embargo, dada la caída del gasto del
Gobierno Nacional y de sus empresas de servicios públicos a lo largo de las últimas décadas, esto
se fue modificando, y los municipios del Gran Buenos Aires fueron adquiriendo un peso creciente.
De allí que la centralización de responsabilidades y de capacidad de decisión, propias de la
situación anterior, se ha convertido en una seria dificultad: los órganos centrales tiende a no
hacerse cargo de los problemas y no existen mecanismos alternativos capaces de reemplazarlos.
Como vemos, la ciudad metropolitana de Buenos Aires muestra una presencia privilegiada del
gobierno federal, no únicamente por la dependencia de la MCBA, tampoco porque además
interviene directamente en la CF, sino porque su ingerencia directa se ejerce sobre buena parte del
GBA. También encontramos en esa ciudad a la presencia del gobierno provincial, si bien a gran
distancia del federal. Por último, las municipalidades de las 20 unidades completan el mapa
institucional metropolitano.
2. La gestión urbana en la ciudad metropolitana
a. Caracterización
La gestión de la ciudad metropolitana tiene muchos actores públicos, sin que existan mecanismos
o procedimientos que permitan el logro de cierta unidad que tome en cuenta los procesos
metropolitanos globales. En consecuencia, más allá de ciertas excepciones, no es posible hablar
de gestión propiamente metropolitana sino en tanto sumatoria de gestiones parciales (locales) que
se hacen cargo de procesos metropolitanos parciales o bien que atienden de manera parcial
procesos metropolitanos globales.
Decimos sumatoria de gestiones parciales y con ello indicamos tanto a las gestiones locales
(territorialmente parciales) que realizan las municipalidades metropolitanas, como a las gestiones
sectoriales a cargo de unidades gubernamentales o privadas que corresponden a los ámbitos
nacional y provincial.
Por otra parte, la situación resultante puede caracterizarse como de "asimetría institucional" 16 ,
dada la desigualdad que existe entre las subunidades jurídico-administrativas responsables de la
gestión en la ciudad metropolitana. Esa asimetría dificulta de sobremanera su coordinación.
Las excepciones a la falta de unidad constituyen experiencias de naturaleza muy diferente. Por
una parte cierta intervención metropolitana centralizada, en particular a cargo de la Administración
Nacional o de empresas de ese nivel 17 pero también -aunque con menor cobertura- desde el
estado provincial. En segundo lugar los casos de coordinación o articulación de iniciativas y
acciones entre los organismos públicos con presencia metropolitana. La comercialización
16 Artemio Abba, Arturo Gil y Héctor Poggiese, 1989, Gestión de Areas Metropolitanas: el caso Buenos
Aires, mimeo, Buenos Aires.
17 Nos referimos, por ejemplo, a las regulaciones ambientales o sobre transporte como a ciertos servicios
que, aunque sean prestados privadamente, su regulación y control corresponden al nivel federal.

mayorista de productos perecederos, por ejemplo, es regulada por el Mercado Central, sociedad
tripartita del Gobierno Nacional, el Gobierno de la Provincia y la MCBA; la recolección y disposición
de los residuos sólidos depende de la Coordinación Ecológica del Gran Buenos Aires Sociedad del
Estado (CEAMSE), propiedad de la Provincia de Buenos Aires y de la MCBA, que se analiza más
adelante.
Tradicionalmente la ciudad metropolitana ha sufrido las acciones descoordinadas de los distintos
niveles de gobierno. Los organismos nacionales y provinciales suelen operar sin la participación ni
aun el conocimiento de las municipalidades. Así, se hacen obras que no respetan los planes
locales, muchas veces impulsadas por las empresas interesadas.
En la medida que la gestión urbana en la ciudad metropolitana fue casi exclusivamente parcial
(local), los diferentes momentos del proceso de metropolización -con sus distintas coyunturas
económicas y sociales y diferentes políticas públicas- se reflejaron en las formas de gestión que se
llevaron a cabo en cada una de las unidades metropolitanas y, paulatinamente, en la configuración
de los territorios que se incorporaban 18 . Habiendo sido la MCBA el primer gobierno de la actual
zona metropolitana se explica que en su territorio se iniciaran, no solamente mucho antes sino en
coyunturas económicas de relativa bonanza, las obras de infraestructura y equipamiento urbano
(Capítulo II).
A lo largo del desarrollo histórico de la ciudad metropolitana, en la medida que la realidad urbana
se fue haciendo más compleja, la centralización inicial (por el peso del gobierno federal) dio paso a
nuevas formas de gestión. Estas no se orientaron hacia la descentralización en unidades políticas
locales (los municipios), sino que acentuaron un modelo funcional. Con base en los órganos
políticos centrales se formó una red de unidades técnica y ejecutivamente autónomas, que dio
lugar a una descentralización sectorial que no contempló los intereses de las municipalidades
metropolitanas.
Este esquema fue visible en las empresas estatales de servicios (Obras Sanitarias de la Nación -
OSN- y Servicios Eléctricos del Gran Buenos Aires-SEGBA-, por ejemplo), que en su
funcionamiento escaparon tanto al control político de los poderes locales como a la fijación de
políticas con base una estrategia metropolitana centralmente determinada 19 .
Las políticas divergentes en la prestación de servicios y la falta de coordinación intersectorial de las
operaciones de cada unidad y de las subunidades componentes, si bien permitieron cierta
adaptación a las necesidades inmediatas y a las demandas sectorialmente dirigidas, a largo plazo
determinaron la falta de gestión global. Por eso mismo se desarrollaron mecanismos poco
eficientes de ocupación del suelo y se generaron estímulos erráticos para el asentamiento de las
actividades, creando problemas de gestión local e incrementando a largo plazo la subutilización de
inversión e infraestructura, la ineficacia de las intervenciones y la ineficiencia de los servicios e
infraestructuras provistos.
18 Artemio Abba, A. Gil y H. Poggiese, op.cit.
19 A medida que las empresas nacionales de servicios crecieron en importancia, los aparatos estatales de
control la perdieron. En consecuencia, las políticas no se elaboraron por las unidades centrales (en el
Ministerio de Obras Públicas) ni se mantuvieron los aparatos de control. Ello quedó sectorialmente
descentralizado, empobreciendo técnicamente al aparato central.

Si recordamos el breve relato del Capitulo I, podemos entender que la gestión de la ciudad dejó de
lado importantes cuestiones vinculadas con la sustentabilidad urbana. Más aún, la gestión se
orientó, con cierta contradictoriedad, entre una ciudad amplia (con capacidad para todos los
sectores de la población) y otra restringida (dificultando, en particular, la presencia de la población
de menores recursos); entre una ciudad para vivir y otra para acumular económicamente; entre
una ciudad como objeto inmediato de negocios o como soporte general de las actividades
económicas. Tampoco se garantizó un sistema democrático de toma de decisiones, sino que
tendió a imponerse la "lógica técnica" de los organismos sectoriales del nivel central de gobierno.
b. Crisis de la gestión metropolitana centralizada-sectorial y cambio en la orientación de la ciudad.
El papel del nivel estatal central en la gestión de la ciudad metropolitana fue variando de acuerdo a
su capacidad de inversión y a las características del sistema de relaciones políticas existente entre
las distintas agencias. De todas formas, se dio un creciente desajuste entre la expansión
metropolitana y la caída de la inversión y de la capacidad de acción, frente a la incorporación de
nuevas jurisdicciones y la autonomización funcional y política de sus acciones. Ello determinó la
crisis de la gestión centralizada.
Un ejemplo es la contradicción que opera negativamente sobre la eficacia de las redes de
servicios: su extensión depende de decisiones muchas veces autónomas, adoptadas políticamente
en las unidades municipales o en las empresas de servicios; mientras que la infraestructura básica,
su ampliación y mantenimiento, dependen de la inversión centralizada, nacional o provincial y de
las empresas públicas. En consecuencia, a medida que la población fue creciendo, los servicios se
volvieron cada vez más ineficaces, por la sobrecarga de la infraestructura que no se expandía y
por la falta de coordinación en las acciones.
En suma, la gestión urbana de la ciudad metropolitana de Buenos Aires quedó marcada por una
situación contradictoria: centralización en los niveles superiores (nacional y provincial) basada en
una desconcentración administrativa por medio de las empresas de servicios organizadas
sectorialmente y que dio por resultado la desatención de las necesidades de buena parte de los
sectores sociales y económicos de la ciudad.
En los últimos años, con motivo de la crisis económica y de su efecto en las políticas públicas,
tanto por la limitación del gasto como por la "reforma del estado", ese modelo tendió a modificarse.
Las políticas ejecutadas desde 1976 por la dictadura militar en la ciudad metropolitana de Buenos
Aires afectaron de manera directa su configuración y funcionamiento. Esas políticas, que
abarcaron a distintos sectores, se originaron en las diferentes jurisdicciones estatales presentes en
la ciudad (nacional, provincial y municipales) 20 , y no solamente determinaron un nuevo modelo de
gestión, sino que impulsaron tendencias urbanas que han tendido a mantenerse en el tiempo.
Las políticas sobre vivienda
20 La dictadura eliminó las autonomías políticas provincial y municipal, por lo que todas las autoridades
estaban subordinadas al gobierno central y dependían de sus políticas.

Se restableció de manera total la libertad de contratación de los alquileres urbanos (ley 21.342 de
1976) que estaba limitada desde 1943. Se adecuó ese ámbito a los postulados de la libertad de
mercado 21 .
De la importante cantidad de población que sería afectada en la ciudad metropolitana 22 , al parecer,
fueron pocos quienes pudieron reinsertarse en el mercado inmobiliario 23 . Una buena parte debió
abandonar sus lugares de residencia, en particular la CF, para retornar total o parcialmente a las
provincias de origen o asentarse en lugares periféricos del GBA. Otros incrementaron la población
de los inquilinatos y "hoteles" de la CF.
También en 1976 24 la Municipalidad de la ciudad de Buenos Aires inició un plan para terminar con
las villas miseria. Al comenzar el programa habitaban en esos asentamientos unas 280.000
personas 25 , en 1981 quedaban unos 14.000 villeros, lo que significaba la expulsión más de
200.000 personas (Cuadro 3). De esa manera se excluyó del territorio de la Capital Federal a cerca
del 7% de la población.
Además de un problema habitacional, las villas fueron consideradas estéticamente contradictorias
con el "ornato de la ciudad" y moralmente contradictorias con "elementales necesidades
espirituales de la vida humana" 26 . La erradicación se justificó en la denigración de sus habitantes
ante la opinión pública 27 , intentando separar a los villeros del conjunto social, definiéndolos con una
calidad humana menor. Para ello se utilizó una metodología represiva análoga a la que el gobierno
militar aplicaba a todos aquellos que eran considerados fuera de la "normalidad". El terror con que
vivían los villeros y el trato infrahumano que recibían durante el traslado así lo indican.
Quienes salieron de las villas de CF, y no volvieron a sus lugares de origen, se dirigieron hacia
otras villas en los municipios del GBA. La mayoría se quedó dentro del área metropolitana, un 79%
lo hizo a no más de 40 Km. de distancia de la CF 28 . Allí debieron asentarse en condiciones de
mayor precariedad y hacinamiento, incrementando los problemas sociales y urbanos, como las
protestas de las autoridades locales 29 . Simultáneamente, se hacía más difícil su asentamiento por
la aplicación de las nuevas normas sobre uso del suelo y políticas en contra de las villas en los
municipios del GBA.
La CF trasladó al GBA el problema, cambiando su localización pero sin modificarlo desde el punto
de vista de la ciudad metropolitana. Salvo, por el reforzamiento de la segregación territorial.
21 Sobre estos hechos seguimos de cerca el trabajo de Oscar Oszlak, op. cit.
22 Como se mencionó (Capitulo I) se afectarían 559.713 personas en la CF, 384.076 en el GBA y 943.789
en la ciudad metropolitana. Con relación a la población de 1970 significaba el 18.18% en la CF, en el GB el
7.14% y el 11.30% de la población metropolitana.
23 Recuerdese que se habían reducido enormemente los ingresos de los sectores populares.
24 Oscar Oszlak, op.cit., p. 147.
25 Para entonces puede estimarse que medio millón de personas vivía en villas en la ciudad metropolitana,
superando el 5% de su población (Cuadro 4).
26 Comunicación de la MCBA, 26-8-76, citado en Oscar Oszlak, op. cit., p. 157.
27 Oscar Oszlak, op. cit., p.158.
28 Oscar Oszlak, op.cit., p.185.
29 Oscar Oszlak, op. cit., 177.

Desde un punto de vista metropolitano la política fue realizada por una de sus partes sin
coordinación, incrementando los problemas de la ciudad, ya que aumentaron las desigualdades
como resultado de esa redistribución y se fortaleció el ocultamiento de la unidad metropolitana más
allá de las diferencias jurisdiccionales. Por último la redistribución-segregación de la población
tendió a modificar la funcionalidad de la ciudad metropolitana: incrementó y alteró los traslados de
la población, los tiempos de transporte y sus costos, aumentado con seguridad los gastos sociales
asociados a un mayor movimiento.
Dos años después que la MCBA iniciara la erradicación de villas miseria, algunas municipalidades
del GBA lanzaron planes similares en sus territorios 30 . Estas medidas, junto con la aplicación de la
Ley 8912 disminuyeron las posibilidades de asentamiento, por lo menos en lo que se llama la
primera Corona metropolitana, a quienes eran expulsados de la CF.
Las normas sobre el suelo urbano
En 1977 la MCBA puso en vigencia (ordenanza 33.387) el Código de Planificación Urbana,
modificando disposiciones del Código de Edificación de 1944. La nueva norma se propuso regular
la densidad en función del tipo de distrito 31 , garantizar condiciones de habitabilidad, promover el
englobamiento de lotes, establecer distritos de acuerdo a tipos de usos del suelo, establecer un
sistema vial (autopistas, redes secundarias y terciarias), la construcción de playas de
estacionamiento, reactivar sectores urbanos postergados, atender la estética y los valores
históricos, mejorar la calidad ambiental, crear un sistema de parques recreativos, promover una
adecuada distribución de la población preservando tierra para equipamientos sociales. El código se
presentó como un instrumento para garantizar la situación ambiental y reducir el precio
especulativo de la tierra 32 .
Sin embargo los efectos redistributivos fueron negativos: aumentaron las diferencias entre zonas,
adquiriendo preminencia el área central en la apropiación de renta; la determinación de "usos no
conformes" de pequeños talleres, fábricas o servicios afectó al pequeño empresario y trabajador
independiente; y, sobre todo, incrementó el precio de cada vivienda porque el menor número de
unidades por edificio, subió su costo. Orientó un movimiento hacia la periferia de la ciudad
metropolitana, donde, por otra parte, se comenzaba a aplicar también una nueva normativa sobre
el suelo, contribuyendo a ampliar la segregación social 33 .
Para la Capital Federal, el cambio de normas, junto con las otras medidas mencionadas,
contribuyó a modificar el perfil social de la población. Probablemente el resultado final sería menor
población pero de mayor poder adquisitivo. De hecho, la CF que había incrementado su población
entre 1960 y 1970 (Cuadro 1) la disminuyó entre esa última fecha y 1980 en casi 50.000
habitantes, en lo que podemos suponer una expulsión de quienes no podían superar el
30 Oscar Oszlak, op.cit. p.176.
31 Para ello fijó Factores de Ocupación Total (FOT) del suelo bajos.
32 Nora Clichevsky, 1987, "Política urbana y mercado de tierra. Buenos Aires 1970-1986" en Medio
Ambiente y Urbanización, No. 20, setiembre, Buenos Aires, p. 83; Oscar Oszlak, op.cit, p. 91 y Oscar
Yujnovsky, op. cit., p. 237.
33 Oscar Yujnovsky, op. cit., p. 238 y Oscar Oszlak, op.cit., p. 94.

encarecimiento que para ellos significaba ese lugar de residencia 34 .
En los municipios metropolitanos del Gran Buenos Aires se aplicó desde 1977 la ley provincial
8912 sobre ordenamiento territorial que reguló el uso, subdivisión, ocupación y equipamiento del
suelo privado, exigiendo infraestructura básica y dimensiones y equipamiento mínimos. Esa
norma, al obligar a producir loteos de mayor calidad, produjo su encarecimiento y, como
consecuencia, la disminución de su oferta para los sectores de bajos recursos, de allí que, a partir
de ese año los loteos populares son prácticamente inexistentes en el GBA 35 .
Descienden, una vez más, las posibilidades de lograr condiciones dignas de asentamiento en la
ciudad metropolitana para los sectores de bajos recursos.
Obras y servicios urbanos para la valorización económica.
Al presentar el nuevo código, el Intendente de la MCBA anunció un plan de construcción de
autopistas 36 que requeriría numerosas expropiaciones (inicialmente se indicó 15.000). Para ello se
sancionó una ley, según la cual se pagaría a los propietarios por adelantado el valor real del
inmueble. Esa fue la única compensación propuesta, no se pensó en vivienda alternativa ni se tuvo
en cuenta la situación de los inquilinos 37 .
Dentro de ese plan, se prolongó la Avda. 9 de Julio y se construyeron las autopistas Sur (luego 25
de Mayo) y Perito Moreno que cruzan zonas densamente pobladas, en especial por sectores de
clase media baja.
El primer inmueble se expropió en marzo de 1977 y la primera manzana a fines de mayo. Los
avales públicos para su financiamiento comenzaron a protocolizarse en junio y las demoliciones se
iniciaron en agosto. La construcción se licitó en octubre de 1977, las obras se iniciaron en
diciembre de ese año y se inauguraron en diciembre de 1980. A mediados del año siguiente se
suspendió el plan. Las expropiaciones expulsaron población, en gran medida de clase media baja,
que se sumó a los otros expulsados.
La construcción se caracterizó por la ejecutividad y las ventajosas condiciones para los intereses
privados 38 . Se colocó a la ciudad ante una situación consumada, esperando que asintiera cuando
ya nada podía hacer para impedir o modificar el plan. No se consultó a la población, no se
realizaron estudios ni evaluaciones previas ni se dio participación a organismos nacionales o
provinciales vinculados con la temática 39 .
34 Esa hipótesis se justifica cuando se conoce que en 1991, luego de la recuperación democrática y cierta
liberalización para el asentamiento en la ciudad, la CF recuperó poco más de 30.000 personas que volvieron
a asentarse en el centro metropolitano.
35 Nora Clichevsky, 1987, "Política urbana y mercado de tierra. Buenos Aires 1970-1986" en Medio
Ambiente y Urbanización, No. 20, setiembre, Buenos Aires, p. 83.
36 Retomaba parcialmente y ampliaba algunos proyectos elaborados quince años antes.
37 Oscar Oszlak, op. cit.
38 Cfr. Oscar Oszlak, op. cit., p. 206.
39 Cfr. Oscar Ozslak, op.cit., p. 203.

El plan supuso una elección que necesariamente se prolongaría en el tiempo y que condicionaría a
la ciudad toda, en favor del automóvil privado (socialmente minoritario) 40 frente al transporte
público. Se producía un territorio urbano para los propietarios de automóviles, que se sustraía al
uso de los vecinos y que era financiado por toda la ciudad 41 .
Esas autopistas, realizadas sin plan ni perspectiva metropolitanos, desgajaron al territorio de la CF
de la totalidad urbana metropolitana y obligaron a realizar obras para lo que podríamos denominar
su "sutura", produciendo, también, importantes cortes en la trama urbana. Dieron lugar a
alteraciones ambientales, por congestión del tránsito y ruidos, así como por las modificaciones de
los entornos urbanos 42 .
Con la misma metodología se construyó la estación terminal de ómnibus de la Capital Federal. En
1979 se concedió a la empresa constructora para que recuperara la inversión con el cobro de una
tasa a cada ómnibus que la utilizase, obligándose a las empresas que operan en la ciudad a
utilizar la terminal, con lo que se conformó un mercado prácticamente cautivo 43 .
Igualmente se construyeron playas subterráneas de estacionamiento en áreas céntricas de la
ciudad, y paralelamente se aplicaron con rigor las prohibiciones de estacionar en la vía pública.
Todas esas obras, además, otorgaron accesibilidad y favorecieron la apropiación de renta en los
terrenos céntricos.
Por otra parte, se privatizó, de manera parcial, la recolección de los residuos sólidos de la ciudad
de Buenos Aires por una contratación que comprometía el pago de 60 millones de dólares
anuales 44 . También se contrataron los procesos de disposición (esto se verá con más detenimiento
en el Capítulo IV). Fueron privatizadas las tareas de mantenimiento de alumbrado público de casi
toda la ciudad, por medio de un contrato del orden de los 20 millones de dólares anuales 45 .
En algunos municipios del Gran Buenos Aires se realizaron, también, obras para valorizar las
tierras urbanas, en particular ganando tierras al río (San Fernando y Tigre) 46 .
La localización industrial
El gobierno provincial lanzó en julio de 1979 un plan de relocalización industrial que pretendía
combatir la concentración demográfica y económica metropolitana y mejorar las condiciones
40 De acuerdo al Estudio Preliminar del Transporte de la Región Metropolitana de 1972 solamente el 23%
de los desplazamientos cotidianos se realizaba en automóvil privado.
41 Para su financiamiento se acudió al crédito externo con avales del gobierno federal. Como las empresas
constructoras no cubrieron los pagos, se aplicaron los avales y cargaron sobre el presupuesto municipal que
no recibió la coparticipación federal que le correspondía.
42 Cfr. Oscar Yujnovsky, op. cit., p. 241.
43 Jorge Schvarzer, 1986, La política económica de Martinez de Hoz, Ed. Hyspamérica, Buenos Aires, p.
289.
44 Cfr. Jorge Schvarzer, op. cit., p.283.
45 Cfr. Jorge Schvarzer, op. cit.
46 Cfr. Jorge Schvarzer, op. cit., p. 291.

ambientales 47 . Dispuso que las plantas industriales de trece ramas ubicadas en los municipios
metropolitanos debían trasladarse en el término de diez años. No dejaron de mencionarse razones
de seguridad interior que llevaban a "descomprimir políticamente al Gran Buenos Aires" 48 .
El plan suponía movilizar aproximadamente 1.200.000 empleos industriales, lo que significaba
trasladar de cerca de 5 millones de personas 49 . La oposición empresaria relativizó su aplicación.
Se establecieron excepciones y se elimó su carácter compulsivo, sustituyéndose por la aplicación
de medidas contra la contaminación ambiental. Los resultados no fueron, sin duda, la disminución
de la concentración industrial metropolitana, pero habrían frenado la tendencia a localizarse allí, en
un momento de grave crisis para el sector, cuando la ciudad ya no sustentaba adecuadamente a
esas actividades.
La Municipalidad de la ciudad de Buenos Aires y la gestión de la ciudad.
En su primer año (1976) el gobierno municipal de la dictadura se centró en la racionalización y
disciplinamiento administrativos, mejorando el ordenamiento general de la ciudad 50 . Todo ello
caracterizado por la eficiencia, la operatividad y la mesura 51 .
Mientras tanto, el incremento de las desigualdades regionales en la distribución del ingreso que
provocaba la política económica nacional favoreció a la ciudad de Buenos Aires. En 1980 el
presupuesto municipal fue de 2000 millones de dólares, cerca del 5% del presupuesto del sector
público argentino 52 .
La Municipalidad promovió importantes obras que se realizaron, por lo general, mediante la
privatización de construcciones públicas y la operación de servicios con el sistema de
concesiones 53 .
Esa modalidad económica tuvo dos efectos fundamentales. Generó nuevos costos por servicios
que no existían o que eran más económicos. Por ejemplo las autopistas, los estacionamientos y la
terminal de ómnibus. Se realizaron obras que no eran prioritarias como para asignarles recursos
públicos, pero que por el sistema de concesión conseguían fondos privados. En suma, se crearon
nuevos negocios con la ciudad que significaron la ampliación de los agentes que se apropiaban
recursos económicos sin que cambiara sustantivamente el funcionamiento urbano.
En ese cambio, la ciudad encareció su funcionamiento. Los usuarios debieron pagar servicios a
precios relativamente elevados por lo que solamente ciertos grupos sociales pudieron utilizarlos 54 .
47 Cfr. Oscar Oszlak, op. cit., p. 261.
48 Cfr. Oscar Oszlak, op. cit., p. 263.
49 Cfr. Oscar Oszlak, op. cit., p. 22.
50 Limpieza de calles, blanqueo de frentes, tránsito central, zonas peatonales, estacionamientos, lucha
contra la contaminación (eliminación de los icineradores de basura). Cfr. Oscar Oszlak, op.cit., p.206.
51 Cfr. Oscar Oszlak, op.cit., p. 207.
52 Cfr. Jorge Schvarzer, Op.Cit., p. 342.
53 Las concesiones de mayor envergadura económica que se realizaron en el país se efectuaron en la
ciudad de Buenos Aires. Cfr. Jorge Schvarzer, Op.Cit., p. 344.
54 El mismo efecto tuvieron las limitaciones de la vida máxima de las unidades de transporte: encarecieron

En segundo lugar, aumentó la concentración económica en la ciudad. Por una parte porque fueron
grandes empresas las que se hicieron cargo de las privatizaciones y concesiones. En segundo
lugar porque contaron para ello con procedimientos muy favorables de financiamiento y avales
públicos y, además, porque se les transfirieron actividades que distribuían recursos a sectores de
bajos ingresos, como el estacionamiento controlado por jubilados 55 .
Esas políticas, junto a las antes señaladas, contribuyeron además a homogeneizar socialmente a
la ciudad, al hacer más difícil la vida de los sectores de menores recursos.
Dentro de ese marco, se diferenciaron los territorios metropolitanos, privilegiándose la CF. Desde
un punto de vista social se buscó su homogeneidad. Por una parte evitando el crecimiento
poblacional, de allí que el Consejo de Planeación Urbana de la MCBA decía en 1980 que "La
Buenos Aires deseada, además de conveniente en función del desarrollo nacional, debe mantener
su actual dimensión demográfica, estabilizada desde 1947 como vecindario de 3 millones de
residentes en poco más de 20.000 has" 56 . En segundo lugar, excluyendo a todos los sectores que
no "merecían" vivir en ella. Como lo dijo claramente quien fuera director de vivienda e intendente
durante el gobierno militar: "No puede vivir cualquiera en ella. Hay que hacer un esfuerzo efectivo
para mejorar el hábitat, las condiciones de salubridad e higiene. Concretamente, vivir en Buenos
Aires no es para cualquiera sino para el que lo merezca, para el que acepte las pautas de una vida
comunitaria agradable y eficiente. Debemos tener una ciudad mejor para la mejor gente" 57 .
Es evidente que se propone una ciudad, sino para pocos si para "selectos" habitantes, de allí que
"cualquiera" podría poner en riesgo las condiciones del hábitat de esa población "selecta".
Selección, por otra parte, que se produce por el mercado como lo apunta un funcionario del
gobierno militar: "... es necesario que Buenos Aires sea una ciudad relativamente cara para vivir
[de esa manera] no resultará tan atractivo radicarse allí.." 58 .
Para llegar a esos resultados, se producen modificaciones importantes en la gestión. En primer
lugar, con base en lo que se llamaba la subsidiaridad del estado, se limitó su papel al de facilitador
de las acciones privadas. En segundo lugar los espacios públicos tienden a ser considerados
como objetos para la valoración del capital, dejándose de lado su significación pública. La ciudad
tiende a ser definida no solamente como ámbito para la realización de negocios sino como su
objeto mismo 59 . En consecuencia se generan negocios con ella: valorizando la tierra y creando
nuevas actividades económicas donde no las había por estar a cargo del estado o no ser
prioritarias.
los costos e incrementaron las tarifas. Cfr. Jorge Schvarzer, op. cit., p. 344.
55 Cfr. Jorge Schvarzer, op.cit.
56 Citado en Oscar Oszlak, op. cit., p.77.
57 Del Cioppo, citado en Oscar Oszlak, op. cit., p. 78.
58 Juan Aleman, Secretario de Hacienda, discurso 11-7-79, Boletín 17-7-79, citado en Jorge Schvarzer, op.
cit., p. 346.
59 La ciudad como objeto de la valorización económica se transforma en condición para los negocios de
algunas empresas individuales. Se debilita su función de condición general de la producción económica y de
la reproducción de la población.

La ciudad, como unidad global, cuya significación es predominantemente pública, tiende a ceder
frente a los intereses privados. La gestión tiende a subordinar su papel como objeto público que
soporta tanto a las actividades económicas como a la reproducción de la población.
Coherentemente con esa orientación, una ciudad para quienes "merecen" vivir en ella significa el
predominio del mercado como procedimiento para su acceso, en una sociedad que tanto
estructural como coyunturalmente, excluía de los mecanismos del mercado a una parte importante
de su población. En esa definición de la ciudad, sus habitantes más que ciudadanos son
consumidores o clientes.
El correlato territorial es, por cierto, la acentuación de la segregación social de la ciudad
metropolitana.
La sociedad local, mientras tanto, solamente observa cómo los responsables de la gestión orientan
la ciudad a la valoración económica y excluyen a quienes no la "merecen". Eso es posible porque
esas autoridades están impuestas a la ciudad, no únicamente porque no han sido elegidas, sino
porque son los delegados de un gobierno militar que impone, aún con el terror, a sus políticas.
Ciudad autoritaria y excluyente, esa es la Buenos Aires de esos años.
c. La gestión de la ciudad metropolitana con la recuperación democrática
Con el restablecimiento del régimen democrático, a fines de 1983, se redefinió la relación entre los
distintos niveles del Estado, que fueron ocupados por diversos partidos políticos, creando
condiciones para una mayor autonomía. Las provincias y las municipalidades tomaron distancia de
las orientaciones del poder central y ello se expresó en programas y estrategias para el hábitat
metropolitano. Se consolidó el peso creciente de las municipalidades que, a partir de esos años,
adquieren un protagonismo que antes no habían tenido.
A nivel central no se desarrolló una política alternativa para el área. Si bien se dieron algunos
intentos de coordinación (AMBA, CONAMBA) (Ver Capítulo VI), en la práctica los resultados fueron
muy escasos. Las políticas de ajuste económico que se aplicaron afectaron a las empresas
públicas debilitando más aún su capacidad de prestación de servicios. Los programas nacionales
dirigidos a la población de bajos recursos fueron compensatorios y asistenciales, en un principio
asociados a las crisis sociales provocadas por los picos hiperinflacionarios (1989 y 1990).
En el GBA se iniciaron acciones para mejorar las condiciones de asentamiento y vivienda de la
población de menores recursos, que contribuyeron a darles un lugar en la ciudad.
Simultáneamente se desarrollaron experiencias de asociación (a veces llamada participación)
entre los gobiernos locales y los sectores populares, en gran medida representados por
organizaciones de base territorial (juntas de vecinos), para la producción del hábitat urbano
(vivienda, infraestructura y equipamiento).
La libertad política y de localización permitieron, como se mencionó, un cambio en la composición
poblacional de la ciudad central (la CF) y el consiguiente incremento de demandas a su

municipalidad 60 .
Se debilitó así el peso de la tendencia segregadora-expulsora de población del centro
metropolitano y, de esa manera, también de su creciente homogeneización social.
Privatizaciones y gestión metropolitana
A partir de 1990, como consecuencia del cambio en el gobierno nacional del año anterior, se
comenzaron a implementar, a nivel nacional y particularmente en la Municipalidad de la ciudad de
Buenos Aires, medidas que parecen revivir las tendencias de la gestión de la ciudad durante el
gobierno militar. Si bien, esta vez, en un conjunto contradictorio que atendió en parte a los sectores
de menores recursos.
Las políticas, que se definieron con base en un núcleo fundamental de privatización de servicios
públicos y producción de infraestructura, deben diferenciarse según se ejecutan por el gobierno
nacional o por la MCBA. Su cercanía en el tiempo solamente permite aventurar algunas hipótesis.
El Gobierno Nacional inició una agresiva política de privatizaciones que, en lo relativo a la ciudad
metropolitana, se concretó en las empresas de servicios y en la red vial. En la actualidad 61 se han
privatizado los teléfonos (febrero de 1991), la producción y distribución de energía eléctrica (agosto
de 1992), la distribución del gas (diciembre de 1992) y el agua potable y las cloacas (mayo de
1993), los subterráneos (enero de 1994) y se está gestionando la privatización de los ferrocarriles.
Esas privatizaciones se realizaron sin ninguna adecuación del aparato estatal. Esto es, sin
regulaciones especiales para las empresas privadas prestadoras y sin que existan organismos
encargados de su vigilancia y control.
Los servicios telefónicos fueron vendidos a dos empresas privadas nacionales cada una de ellas
encabezada por operadoras telefónicas extranjeras 62 . Para esa venta, la empresa nacional fue
dividida en dos, separando el país por la mitad, y entregando el norte a Telecom Argentina y el sur
a Telefónica Argentina. Esta privatización estuvo rodeada de múltiples acusaciones por su mala
gestión, en particular, por la baja defensa de los intereses públicos que estaban en juego 63 . Si bien
ha pasado poco tiempo para evaluarla, puede decirse que los usuarios han notado más que una
mejora de los servicios un fuerte incremento de los precios.
La división del país en sector norte y sur para la privatización telefónica cortó a la ciudad
metropolitana por la mitad, ya que para ello se tomó a la Avenida Córdoba de la Capital Federal y
se la proyectó, desde su nacimiento en el límite este de la ciudad -hacia la orilla del Río de la Plata-
, hasta el oeste en el límite fronterizo con Chile.
60 Se inician algunos programas para mejorar el hábitat de los sectores asentados precariamente (la Boca,
San Telmo, etc).
61 Esto se escribe a principios de 1994.
62 Es curioso que esas empresas telefónicas son estatales, una Telefónica Española y la otra France
Telecom junto con Stet de Italia.
63 Existe ya cierta bibliografía al respecto. Cfr. Horacio Vervitsky, 1991, Robo para la corona, Ed.
Sudamericana, Buenos Aires.

Se privatizó también el sistema metropolitano de energía eléctrica. Servicios Eléctricos del Gran
Buenos Aires Empresa del Estado (SEGBA) se transfirió diferenciando la producción de la
distribución de la energía. Así, en la distribución fue sustituida por dos empresas con el 51% de su
capital en manos privadas. En este caso, también, se dividió el territorio en dos. Para ello se cortó
la ciudad de manera parecida pero no coincidente, con las áreas de los teléfonos: EDENOR 64
presta el servicio en el norte de la zona metropolitana 65 ; EDESUR 66 lo hace en la zona sur 67 .
La ciudad tiene dos sistemas telefónicos y dos sistemas eléctricos que pueden evolucionar de
manera diferente. Por lo que una de sus mitades puede llegar a tener servicios, en cantidad y
calidad, distintos a los de la otra. Esas diferencias pueden, además, provocar dificultades en la
comunicación y en la interrelación de las actividades y los demás servicios 68 .
La MCBA no se quedó a la zaga en las privatizaciones, por el contrario, transfirió a empresas
privadas acciones y funciones del gobierno municipal (decisiones y acciones sobre mantenimiento
urbano y su control -que se agregan a la limpieza y recolección de residuos realizada años antes-,
control del uso de la vía pública --estacionamientos- y reordenamiento del tránsito, cobro de tasas,
gestión del Tribunal de Faltas, catastro, autopistas urbanas, señalamiento vial, etc.). La MCBA
tampoco se adecuó a su nuevo rol, no estableció regulaciones particulares ni organismos de
control. Por el contrario, la función de control también fue privatizada entregándose a empresas
consultoras. Los plazos de las concesiones también favorecieron a las actividades privadas 69 .
Lo anterior llevó al incremento del gasto municipal que, al igual que diez años antes, volvió a
alcanzar, para esta vez superar, a los 2000 millones de dólares. Ello supuso el incremento del
peso fiscal sobre la sociedad local, en particular con medidas como la actualización o revalúo de
las propiedades de la ciudad.
Como resultado de este proceso, la ciudad volvió a ser considerada en gran medida como un
objeto de la valoración económica. Por otra parte, se incrementó de manera considerable la
cantidad de actores que intervienen en los diferentes procesos. No solamente organismos públicos
de tres niveles estatales sino una multiplicidad de empresas privadas que, además, están
vinculadas (para su regulación y control) con organismos estatales de diferente nivel. Esa
situación, de por sí problemática, se acentúa con la división territorial de la ciudad metropolitana,
como es el caso de los servicios telefónicos y eléctricos. Desde el punto de vista de la gestión, la
64 Integrada en su parte privada por capitales argentinos (40%), franceses (40%) y españoles (20%)
65 En los municipios metropolitanos de La Matanza, Merlo, Moreno, Morón, General Sarmiento, Tres de
febrero, San Martín, Tigre, San Fernando, San Isidro, Vicente Lopez y la porción norte de la Capital Federal,
desde las Avenidas Córdoba y San Martín.
66 Cuyos propietarios privados son argentinos (40.5%), chilenos (59.5%) y norteamericanos (10%)
67 En los municipios de Avellaneda, Lanús, Lomas de Zamora, Esteban Echeverría, Almirante Brown,
Quilmes, Florencio Varela, Berazategui y la parte sur de la Capital Federal.
68 Durante poco más de los dos primeros años de la privatización, no fue posible utilizar la misma tarjeta
magnética para los teléfonos públicos, debido a la diferente tecnología de las compañías.
69 El control de los estacionamientos públicos se concesionó por 5 años; el mantenimiento urbano y su
control por 12 años; las instalaciones del Golf municipal, jardín zoológico, polideportivos y parte del Centro
Cultural Recoleta por 20 años; las funciones de la Dirección de Rentas, mantenimiento de hospitales y
funciones de la D. de Catastro por 10. Cfr. G. González, 1992, "Mantenga limpia a Buenos Aires" en Noticias,
1-11-92, Buenos Aires.

ciudad metropolitana parece disgregarse cada vez más.
La centralización de la gestión de la ciudad (en el gobierno federal) se acentúa ya que las
empresas privadas de servicios son en realidad mediadoras de la instancia federal, por lo que los
gobiernos locales no tienen relaciones institucionales con ellas.
La ciudad metropolitana, y de manera particular su ciudad central, queda subordinada por la
imposición de una política que es definida fuera de su ámbito. Esta vez no se trata de un gobierno
militar sino de una municipalidad controlada por un ejecutivo que forma parte de un gobierno
federal elegido popularmente. Sin embargo la sociedad local no logra incidir en esos procesos. Sus
representantes locales en el Concejo Deliberante no logran controlar al ejecutivo municipal. La
aplicación de esas medidas conducirán a la crisis y al escándalo a fines de 1992.
3. Heterogeneidad social y división del trabajo en la gestión metropolitana
La heterogeneidad social y económica de la ciudad metropolitana indica la convivencia de sectores
sociales con fuertes desigualdades en sus necesidades y recursos, así como con diferentes
orientaciones hacia los aparatos públicos comprometidos en la gestión local.
En la ciudad metropolitana de Buenos Aires, con una multiplicidad de unidades gubernamentales
(y privadas a ellas asociadas), encontramos lo que podemos llamar una "división estatal del
trabajo" correlacionada con las desigualdades de la sociedad.
Existe cierta distribución de las diferentes situaciones socio-económicas de la población entre los
distintos niveles estatales. Mientras las necesidades de las actividades económicas se ven
atendidas por los organismos públicos federales o provinciales o por empresas privadas
correspondientes a esos niveles gubernamentales, las municipalidades tienden a hacerse cargo de
manera creciente de la población de menores ingresos. Debido a su debilidad financiera, la
municipalidades atienden a esa población con recursos que provienen, al menos en un porcentaje
importante, de otros niveles estatales, enfrentando así las necesidades crecientes e inmediatas de
quienes no encuentran respuesta en ellos. Se produce un acercamiento de los sectores sociales
más pobres de la ciudad metropolitana a los aparatos municipales en mayor grado que a los otros
niveles gubernamentales, más aún cuando cada vez menos son tenidos en cuenta en las políticas
nacionales.
Ese acercamiento se relaciona, además, con la creciente dificultad para movilizarse dentro de la
ciudad de esa población 70 . Son cada vez más, en consecuencia, quienes se quedan en sus
lugares de residencia y se vinculan crecientemente con el aparato público inmediato,
fundamentalmente, mediante demandas vinculadas a las condiciones de consumo 71 .
70 Esa dificultad se observa en la disminución del número de traslados en transporte colectivo. Entre 1987
y 1990 el uso del ferrocarril disminuyó un 20%, el de los subterráneos un 25% y el de los autobuses un
23.8%. Es evidente el peso de las diferencias sociales: los autobuses disminuyeron dentro de la Capital
Federal un 8% y un 15% en el Gran Buenos Aires, salvo en su parte norte (donde se asientan sectores
medios y altos) (La Nación, 18-6-90).
71 El crecimiento de los sectores de menores recursos en la Capital Federal desde los años ochenta

Así, en esa división del trabajo que se perfila, las municipalidades deben enfrentar, en primera
línea, los efectos sociales de la crisis económica y, particularmente, la disminución de las
condiciones de la reproducción popular, aunque no tengan plena capacidad para responder
satisfactoriamente 72 .
Como consecuencia de la insuficiencia de los programas sociales nacionales que ayudaban a la
alimentación de la población de menores recursos y de los llamados "desbordes" sociales de 1989
y 1990, las municipalidades, especialmente las del GBA y, entre ellas de manera particular las de
la segunda corona, reorientaron la mayor parte de su acciones.
Se dio produjo un cambio en los estilos de gestión caracterizado por la articulación de
organizaciones de base de la población de menos recursos. Ante la crisis económica y social y la
falta de respuestas estatales, las municipalidades enfrentaron los problemas locales con
alternativas que se fundaron en la solidaridad de los necesitados.
Por una parte atendieron la emergencia. El Municipio de Moreno, por ejemplo, brindó servicios de
promoción y protección de la familia, concentrándose en la atención de menores y discapacitados,
derivando subsidios que eventualmente recibía del nivel nacional. En los meses de mayor crudeza
de la crisis, esa Municipalidad organizó la distribución de los Bonos Solidarios 73 asignados por el
Gobierno Nacional, distribuyó alimentos recibidos del Gobierno Provincial o de donaciones,
igualmente se encargó de los comedores populares (a fines de mayo de 1989 funcionaban
alrededor de 286 ollas populares además de los comedores escolares). La MCBA, por su parte,
financió comedores escolares. En mayo de 1990 cubría unos 45 mil platos y refrigerios en 258
escuelas.
Más allá de responder de manera inmediata a la crisis, las municipalidades iniciaron acciones que
articulaban los esfuerzos de las organizaciones populares para enfrentar cuestiones no
coyunturales. De esa manera se enfrentó la carencia de tierras de los sectores de menores
recursos, elaborándose planes de regularización (Florencio Varela y Moreno). Las municipalidades
administraron programas desarrollados por el gobierno provincial destinados a resolver los
problemas de tierra y vivienda (Planes Protierra y Procasa), que se ejecutaban con una importante
participación de los pobladores en los esfuerzos, especialmente, con trabajo.
Esas experiencias de gestión, en algunos casos llegaron a concretarse en formas de
representación popular paralelas a las instituciones municipales, como lo fue el Consejo de la
Comunidad del Cuartel V en la municipalidad de Moreno 74 , induciendo así modificaciones en las
también parece estar asociado a estos procesos.
72 Las municipalidades metropolitanas, exceptuando la de la ciudad de Buenos Aires, tienen fuertes
limitaciones, al igual que las municipalidades de ciudades intermedias. Puede mencionarse insuficiencia de
recursos financieros, exceso de personal, falta de mano de obra calificada y predominio de relaciones
clientelares. Cfr. Pedro Pírez, 1991, Municipio, necesidades sociales y política local, Ed. Grupo Editor
Latinoamericano/IIED-AL, Buenos Aires.
73 Intercambiables por alimentos en comercios de gran tamaño (supermercados).
74 Cfr. Hilda Herzer y Pedro Pírez, 1988a, "Gobierno local en América Latina" en Varios, Repensando la
ciudad latinoamericana, Grupo Editor Latinoamericano/IIED-AL, Buenos Aires.

instituciones locales de gobierno. Sin embargo, tales cambios no llegaron a formalizarse ni lograron
consolidarse. Quizás el problema mayor haya sido la imposibilidad de superar las prácticas
clientelares que predominaban en la política local de esas municipalidades, al tiempo vez que la
crisis había debilitado los nexos de solidaridad de la población. En ese sentido, las organizaciones
populares tendieron, como ya se mencionó, a subordinarse a las prácticas partidarias y a las
estrategias de lo que más adelante llamaremos la acumulación política a nivel local (Capítulo VIII).
La gestión urbana local en la ciudad metropolitana marca así, tanto posibilidades como limitaciones
para el enfrentamiento de las condiciones de la vida cotidiana de la población más necesitada y, de
esa forma, para contribuir al mejoramiento de la calidad de vida en la ciudad global.
La ciudad metropolitana de Buenos Aires no solamente no tiene quien se haga cargo de sus
dimensiones globales sino que está sujeta a una multiplicidad de agentes públicos y privados que
actúan en ella de acuerdo a lógicas muy diferentes. De todas formas puede aceptarse nuestra
hipótesis de la falta de un actor público responsable, tanto en el sentido de responsable de la
gestión metropolitana como de promotor de una gestión pública en la ciudad.
El modelo de gestión de base centralizada y segmentado sectorialmente con apoyo en empresas
públicas de servicios urbanos, fue el responsable de la bajísima capacidad de enfrentar las
dificultades económicas nacionales y mantener la funcionalidad urbana. Su crisis, por otra parte,
fue enfrentada por medio de la privatización de esas empresa que, sin duda, no cumplían con la
función para la que habían sido creadas. Más allá de esa transferencia no se modificó ninguno de
los otros parámetros de la gestión de la ciudad.
La situación institucional se complementó con el predominio de enfoques privados como
orientaciones de la gestión urbana. Esto es, junto a la incorporación de empresas privadas en la
producción de los servicios se gestionó la ciudad como si constituyera un objeto de libre
apropiación privada, sin salvaguardar los intereses públicos que permitirían garantizar su
funcionamiento pleno.
El panorama no termina aquí, la gestión de los servicios urbanos y las relaciones financieras
metropolitanas consolidaron ese esquema. Los intentos de introducir formas metropolitanas de
gestión, por su parte, no lograron romper con la inercia que ya se había consolidado en la ciudad.
Pero estos temas son objeto de los capítulos que siguen.