EL DESAROLLO TURÍSTICO Y LA ... - Eco-Index

EL DESAROLLO TURÍSTICO Y LA AUTODETERMINACIÓN TERRITORIAL DE
LA NACIÓN KUNA
Comarca Kuna Yala, Comunidad Akuanusadup,
Panamá, República de Panamá, agosto 2010
Resumen de la ponencia
En el presente trabajo, de manera resumida, deseo demostrar el proceso del
desarrollo turístico, como una actividad económica propiamente muy reciente en
Kuna Yala, que surge en un contexto complejo y en medio de una serie de
conflictos con el Gobierno Panameño que produce finalmente el levantamiento del
Pueblo Kuna en 1925 en el deseo de ser dueño de lo propio, manejar sus
recursos naturales territoriales en forma autónoma y en consecuencia se obtiene
la Ley No. 2 de 1938; la Ley 16 de 1953, pero excluyente de algunas tierras de las
comunidades kunas como parte de la Comarca Kuna Yala, desde aquel entonces,
la continuidad de una serie de confrontaciones con el Estado- Gobierno
Panameño que responden a modelos económicos de políticas aislados y/o
centralizados, influenciadas por intereses de grupos políticos foráneos
impulsando positivamente a la comunidad a la busqueda de nuestra propia
estrategia de desarrollo económico basado en un desarrollo endógeno sostenible,
como una alternativa propia para desplazar modelos extranjeros, promoviendo la
participación comunitaria , para así enfocar los esfuerzos priorirarios comunitarios
concentrándose principalmente en el bienestar humano y espiritual, y
respondiendo asi a la carencia de articulación de las políticas públicas del Estado
Panameño en el logro de un desarrollo sostenible y equitativo.

1. ASPECTOS GENERALES DE LA NACIÓN KUNA
Antes de la constitucción del Estado Panameño en 1903, existe la Nación Kuna
reconocida por la Gran Colombia mediante la ley de 4 junio de 1870 como la
Comarca Tulenega y posteriormente producto del levantamiento armado de
febrero de 1925, el Estado Panameño reconoce al pueblo kuna a través La Ley
16 de 19 de febrero de 1953 y a su autoridad máxima, el Congreso General kuna.
El territorio del Pueblo Kuna está ubicado geográficamente en gran parte en la
Republica de Panamá, en la vertiente atlántico del nororiente; se extiende
5,500km2 ( tierra y mar); de los cuales 237,5 km2 corresponde a tierra continental
establecido a traves de 230 km de largo y esta constituida de una faja estrecha de
tierra continental con 365 islas coralinas. Los kunas viven en 50 comunidades de
los cuales 38 son islas- comunidades, 9 estan ubicadas en las costas y 3 en tierra
adentro a orillas de los rios, ademas existen 16 comunidades kunas localizados
en las áreas de la Provincia de Darien establecidos en tres Comarcas:
Madungandi, Wuargandi, Takarkunyala y dos comunidades dentro de la frontera
de la República de Colombia y la poblacion total es cerca de 65 mil personas.
El límite sur del territorio Kuna esta definida por la divisoria continental, el límite
norte es el Mar Caribe, al oeste límita con la provincia de Colón y al este con la
República de Colombia.
1.1. Organización administrativa -politica y cultural
El pueblo kuna tiene un sistema política basada en la participación directa en toma
de decisiones políticas comunitarias. Cada comunidad tiene un congreso comunal,
donde se discuten diariamente los aspectos de la vida interna, desde las
necesidades materiales hasta espirituales. Y tambien,cuenta con el Congreso
General Kuna que es el organismos superior administrativa y político, dirigido por
los tres Saila Dummagan, que se reunen cada seis meses al año para discutir
problemas de políticas- administrativas, sociales, económicas, culturales,
educativas y las propuesta de proyectos de desarrollo, ya sean del Estado

Panameño o entidades privadas nacionales e internacionales. A este magno
evento asisten 5 delegados escogidos por cada comunidad y la participación de
diversas organizaciones kunas. La otra instancia importante es el Congreso
General de la Cultura Kuna donde se congregan los lideres espirituales-religiosos,
es ahí donde se transmiten las diversidades de conocimientos ancestrales sobre
la medicina, manejo de recursos naturales literatura oral y eduación entre otras.
2. BREVE RESEÑA HISTÓRICO DEL TURISMO EN KUNA YALA
Hay varios elementos que destacar sobre la presencia de los primeros visitantes
en Kuna Yala que inicia en el intercambio comercial con los ladinos-nacionales y
extranjeros, luego la presencia de los evangelizadores y aventureros que hicieron
posibles una ruta de transito para poder llegar a los paises de Sur America
alrededor de 1800, mas tarde aparece el primer crucero Sueco en el Golfo de
Kuna Yala-Gardi en el año 1934 y el otro momento ha sido la presencia de los
primeros turistas norteamericanos despues de la II Guerra Mundial vinculado con
la instalación de los Bases Militares de los Estados Unidos en Panamá. Estos
factores físicos foráneos despertaron el interés en la alta potencialidad de los
recursos naturales para su explotación turística, que en el proceso incide para
que el turismo surja en Kuna Yala a partir de la década de los sesenta con las
primeras instalaciones turisticas construidas por ladino y norteamericanos,
específicamente en las Islas alquiladas de El Porvenir, Islandia, Biderdup,
Werwerdup relacionado con la estructuración de la economía panameña como
economía de enclave y de servicios. No obstante, dichos proyectos turisticos, por
no tener autorización y por no respetar las normas culturales kunas fueron
desalojados y destruidos con la autorizacion del Congreso General Kuna en la
década del 80. Sin embargo; en medio de estos conflictos tambien hubo iniciativas
emprendedoras propias de las comunidades y de kunas como individuos. Por
ejemplo en el año 1969, en la comunidad Ailigandi se abrio el Hostal “ Las
Palmeras” iniciativa y propiedad de la comunidad y el otro ejemplo indiviual o
familiar kuna es el Hotel “ Porvenir” y el hotel Anai.
2.1 La experiencias y connflictos con los proyecto turisticos de inversiones
mixtas:

En la década del 1990, se da una nueva experiencia con cinco inversionista
panameños latinos y kunas propietario de la isla, se construye el Hotel Resorts
Eco-lodge “ Hotel Iskardup” su operacion duro aproximadamente dos años con el
flujo turistico normal, poco mas tarde entra en conflicto de intereses entre el dueño
de la isla y los inversionistas latinos y con la intervencion del Congreso General
kuna, se resolve el conflicto cerrando las operaciones del hotel y posteriormente
es entregada nuevamente las instalaciones semidestruidas al propietario de la isla.
Con esta misma corriente de inversión mixta se construye otro hotel “ Kuadule
Eco-Lodge en 1996 en area de las comunidades Akuanusadup y Nargana con el
mismo tratamiento del anterior por el Congreso General Kuna.
3. LOS PLANES DE DESARROLLO TURISTICOS DEL ESTADO
PANAMEÑO.
En agosto de 1970, el Instituto Panameno de Turismo (IPAT) preparo un
documento de estudio denominado “ Potencial de la Industria de Turismo” en este
se indican 12 áreas de desarrollo. De esas 12 áreas se escogen 4 tomando en
consideración las posibilidades que tiene de contribuir al desarrllo integral de la
Nación Panameña y de acoplarse a un esfuerzo económico social de amplias
magnitudes”. Entre estas 4 áreas se encuentra el Archipielago de Kuna Yala con
el proyecto de construcción de un Complejo Centro Turístico, adyacente a las
comunidades kunas, diseñado para el turismo de gran escala, hotel con 686
cuartos, con la capacidad para 1166 turistas, construido en el mar. Esta propuesta
sería financiado por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID); En
consecuencia en abril de 1975 una comision integrada por los miembros de la
comunidad y dirigida por el mismo Saila, impide los primeros trabajos técnico de
los funcionarios del Estado: Desde ese momento quedo suspendido el Proyecto.
Despues de transcurrida dos decadas, el IPAT en 1993 concluye otro estudio de
un “ Plan Maestro de Desarrollo Turistico de Panama” para 1993-2002, en el se
incluye nuevamente a Kuna Yala como región turístico No 7. Este estudio fue
financiado esta vez por la Organización de Estados Americanos ( OEA). El informe
final define al Territorio Kuna Yala, como el mas importante recurso turístico que
tiene la República de Panamá sobre el Mar Caribe, para explotarlo como producto

turístico de playa y de sol, Por otra parte se señala, que la Comarca Kuna Yala
aun no se incorporaba al mercado turístico. Claramente queda demostrada las
pretenciones de este Plan Maestro de desarrollo turístico del IPAT; Responde a
los intereses del modelo de desarrollo turístico de inversiones privada foráneos, es
un modelo de desarrollo turistico masivo, con base de la oferta unica de playa y
del sol con el riesgo de sufrir impactos negativos en las comunidades y en la
ecologia marina. Ademas el texto situa a Kuna Yala “ fuera del Mercado Turistico”,
señalandonos como objeto de atractivo turistico para incorporar al mercado, como
una mercancia sin vida y valor para su venta desconociendo a sus verdaderos
dueños, la comunicad Kuna.
Posteriormente en febrero del año 2005 el IPAT presenta otro resumen y renovado
Documento ” Plan Estrategico Nacional de Ecoturismo para Panamá”, financiado
por la Agencia de Estados Unidos para el Desarrollo Internacional y la Academia
para la Educación y Desarrollo. En este estudio se recogen las 10 razones que
justifican al país, como destino turístico, no suestima la riqueza del parimonio
ambiental y cultural de la nación panameña. En este plan estrategico el territorio
Kuna Yala fue identificado como cluster ecoturistico No 7, clasificado por su gran
interés ecoturístico basado en los atractivos propios del archipielago y en una
cultura indígena de gran riqueza, capaz por si misma de atraer a un buen número
de ecoturistas.
4. La Firma de Convenio de Cooperacion entre el Congreso General Kuna y
el IPAT.
Con el objetivo de implementar el Plan Estrategio Nacional, se logra firmar el
Convenio de Cooperación el día 9 de julio de 2005 entre el Congreso General
Kuna y, el Instituto Panameño de Turismo, con vigencia de 5 años para impulsar el
desarrollo turístico sostenible en el Territorio Kuna Yala. Dicho convenio establece
cinco acuerdos fundamentales a tratar:1. El Plan de ordenamiento turístico
sostenible, 2. La Promoción y Mercadeo, 3.La Capacitación y cultura, 4. Las
inversiones y la seguridad jurídica, 5. La estadistica y registro turístico. Para
desarrollar estas acciones el Congreso General Kuna nombra una comisión
especial técnica para la implementación del convenio, en esa dirección hubo una

serie de actividades, reuniones, seminarios, talleres de consultas en las
comunidades kunas, pero estancada en el punto de la inversion del capital
privado y no kuna. En ese sentido, la comisión técnica Kuna interpretando el
interés colectivo del pueblo kuna reconocido en su Ley Fundamental, que deja
señalado a los tecnicos del IPAT : “ Que no puede haber inversiones nacionales o
extranjeros en el territorio kuna en actvidades turisticas, que no sean los propios
kunas” y la inversion debe entenderse, por el capital propiamente kuna o la
posibilidad de buscar y regular con el apoyo del IPAT el obtener prestamos
blandos a los kunas para su inversión en Kuna Yala, por tanto queda sin efecto la
propuesta del IPAT al intentar incluir la inversión entranjera/nacional en relacion al
desarrollo turistico con concesiones de 30 hasta de 60 años en el territorio Kuna.
Ademas para el pueblo kuna la prioridad inmediata antes de la inversión es la
acción del ordenamiento turístico sostenible, para luego definir y entrar en
discusión sobre que tipo de inversión se requiere para establecer el mecanismo y
regulaciones para su funcionamiento con participación de sus dueños originarios.
Esta situación condujo al rompimiento de los acuerdos del convenio con el IPAT a
finales del año 2006.
5. LA LEGISLACION KUNA SOBRE EL CONTROL DE LAS ACTIVIDADES
TURISTICAS
5.1. La Ley Fundamental de la Nación Kuna
El pueblo Kuna al considerar que la Ley 16 de 1953 habia quedado fuera del
contexto actual de la nueva realidad social político procede a diseñar una nueva
norma interna de administración-política de acuerdo a sus parametros, como se
quiere concebirse asi mismo como Pueblo Kuna y como exige ser considerados
por otros y subsanando algunas equivocaciones de la base de la Ley 16. En esta
dirección surge la Ley fundamental de la Nación Kuna y el Estatuto; Aunque no
este registrado o no tenga la aprobación de la Asamblea Nacional de Diputados
para convertirse en una Ley nacional, de hecho ha sido aprobada en el Tercer
debate por el Congreso General Kuna extraordinario de 9-10 de enero 1993. Para
su implementación interna y luego a raiz de la experiencia ultima conflictiva sobre
inversiones mixtas se da la discusión interna y se incluyen artículos relacionados

al tema turístico. En ese sentido se establece en la Ley Fundamental capitulo VIII
sobre turismo, los articulo 50,51,52 que señala lo siguiente respectivamente: “ La
explotacion de toda actividad turística y sus modalidades en la Comarca Kuna
Yala, se reserva al Pueblo Kuna'; “Todo kuna que desee explotar la actividad
turística o instalar infraestructuras para este fin, debera tener la autorización
escrita del Congreso General Kuna”, Toda actividad turística que no cumpla con
los artículos anteriores sera nula, y el Congreso confiscara los bienes de acuerdo
con la comunidad sede. Estos articulos fueron desarrollados en el capitulo XVII
del Estatuto con 33 articulos sobre el turismo en Kuna Yala.
5.2. La Tenencia de la tierra , el sistema de la propiedad comunal y la Ley
Fundamental
La tierra es propiedad comunal del Pueblo Kuna y a nivel de comunidades, los
límites territoriales de cada familia están delimitados por las tierras cultivadas.
Debido a la abundancia de las tierras vírgenes, estos límites territoriales no están
realmente establecidos, desde el punto de vista jurídica, no obstante los limites
estan establecidos sobre la base natural. No existe noción o término en el idioma
kuna sobre propiedad privada, es una noción traida recientemente a la cultura
kuna.
Ahora en las ultimas tres décadas las tierras que no están legalizadas, pero que
han sido utilizadas para la producción agrícola por los Kunas, están siendo
solicitadas a Reforma Agraria para su titulación por los precaristas que en la
actualidad ocupan dichas tierras y algunos ya han obtenido el titulo de propiedad
mediante el proyecto de PRONAT ( Programa Nacional de Titulacion de tierras)
financiado por el Banco Mundial y BID, que posteriormente muy habilmente son
vendidos al mejor postor extranjero para instalar hoteles y apropiarse del producto
de la explotacion de la actividad hotelera.
Por tal razon, uno de los temas históricos que siempre se encuentra en la agenda
de discusión del Congreso General Kuna ante el Estado panameño, es el territorio
de los Kunas que no fueron incorporados por la Ley 16 de 1953, a pesar que
siempre habían sido ocupados por los Kunas historicamente. Tanto la Ley No. 2
de 1938 como la Ley 16 de 1953 no incluyeron como parte de la Comarca Kuna

Yala algunas tierras de las comunidades Kunas del sector de Gardi, límite entre la
Comarca Kuna Yala con la Provincia de Colón, específicamente el Distrito de
Santa Isabel, a pesar que los Kunas han estado utilizando estas tierras muchos
años antes de la creación del Estado panameño. El Congreso General Kuna Yala
en los años 90 solicitó la incorporación de estas tierras que quedaron fuera de la
Comarca, mediante un escrito donde se propone el reconocimiento de esta
demanda con la modificación de la Ley 16 de 1953. A la fecha no ha pareciera no
haber escuchado el clamor de esta demanda y como tal un pronunciamiento
favorable de parte de la autoridades gubernamentales del Estado Panameño.
La Ley Fundamental y el Estatuto establecen claramente tambien sobre la
imposibilidad de vender o inclusive de alquilar las tierras de Kuna Yala a
extranjeros: El articulo 40 del capitulo VI de la ley fundamental señala lo siguiente:
“ Las tierras delimitadas en el articulo segundo de esta ley son propiedad colectiva
del Pueblo Kuna cuya adquisición, explotación, utilización y usufructo se realizaran
colectivamente, conforme a las normas y practicas consetudinarias”. El articulo 41
añade que las tierras “...no pueden ser enajenadas ni arrendadas bajo ningun
titulo total, ni parcialmente”. Estos principios son retomados categoricamnete
tambien en el capitulo XVI del Estatuto.
5.3. El reglamento que regula las actividades turisticas en Kuna Yala y la
Secretaria de Turismo.
En 2007 el Congreso General Kuna aprueba la propuesta de la creacion de la
Secretaria de Asuntos de Turismo y las normas que regulan las actividades
turisticas con 41 artículos, que recogen y definen varios tipos de inversiones
kunas: inversión colectiva,comunitaria, individual, mixta (comunitaria e individual),
e inversión comarcal del Congreso General Kuna, tambien el reglamento indica la
promoción y la protección a las inversiones kunas por parte del C.G.K y la
otorgación del permiso-licencia de operación turistica y su inscripción abligatoria
en el Registro Comarcal de Turismo en la instancia de la Secretaria de Turismo.
Igual se establecen el pago de impuestos mensual de las actividades turisticas al
Congreso General Kuna, las sanciones por incumplimiento a estas norma y el uso
del 100% de mano de obra kuna. Ademas existe capitulo dedicado sobre las

naves de recreación, yates/veleros extranjeros que pasan por las aguas
territoriales de Kuna Yala, sus deberes y prohibiciones y la obligación a pagar por
el anclaje y por tripulación a bordo y solicitud de permiso de permanencia en kuna
Yala por un mes.
6. CONCLUSION
PROPUESTA DE UN MODELO DE DESARROLLO TURISTICO KUNA.
Producto de las consecuencias y de las experiencias de modelos economico
conflictivos, con politicas aisladas y/o centralizadas, influenciadas por intereses de
capitales y politicas externas, nos indican que ya no es viable seguir con el viejo
modelo de desarrollo económico, por lo que, un modelo integral basado en un
desarrollo endógeno, sostenible es una nueva alternativa para sustituir al viejo
modelo, promoviendo la participación de las comunidades.
Para este propósito se establecen como primera gran estrategia: EL AMBIENTE Y
SOSTENIBILIDAD DE LOS RECURSOS NATURALES Y VALORES
CULTURALES –HISTÓRICOS: Que significa? EL ordenamiento de los recursos
turísticos naturales, ambientales y patrimoniales culturales-históricos de la Nación
Kuna. Establecer sus principios, normas y regulaciones claras para el control, uso
y manejo jurídico interno sobre dichos recursos, la promoción, proteccion y el
aprovechamiento integral y sostenible de los recursos naturales y culturales,
espirituales de las comunidades.
Y como segunda gran estrategia LA SOSTENIBILIDAD SOCIO-ECONOMICA :
Significa fomentar y proporcionar apoyo a las pequeñas y medianas empresas
comunitarias, familiares, organizaciones, asociaciones y cooperativas; ya sea de
carácter turístico, agrícola, pesquera, comercial o de servicios y estableciendo
convenios, acuerdos sobre el acceso a créditos financieros; fomentar la creación
del Banco Comunal de la Nación Kuna y el establecimiento de cajas de ahorros en
las comunidades; implica también fomentar la autosuficiencia y el intercambio
productivo entre las comunidades que generen la posibilidad de acceso a
mercados internos y nacionales a través de la red comunitaria comarcal o entre las
comunidades indígenas o campesinos interesados con la finalidad de mejorar la
calidad de vida de los comuneros.

La tercera estrategia, se trata de la GRAN ESTRATEGIA DE COHESION SOCIAL
CULTURAL Y ESPIRITUAL PARA EL DESARROLLO HUMANO
COMUNITARIO: Implica impulsar el programa de capacitación y la participación
comunitaria en los procesos de planeación del desarrollo de las Comunidades;
fomentar la investigación para el rescate, la revaloración de los recursos naturales,
culturales – espirituales e históricos ; la promoción de una gestión de sistema de
control estadístico comunitario de los ingresos y control de los visitantes/turistas
tanto nacionales como extranjeros. En síntesis, la educación intercultural bilingüe
tiene que ser la columna vertebral de esta gran estrategia.
La cuarta estrategia, se refiere al MANEJO ADMINISTRATIVO Y FINANCIERO:
Primero referente, al reordenamiento y la aplicación adecuada de conducción de
todas las actividades económicas financieras de la administración del Congreso
General Kuna y de las comunidades, que conlleva, que la administración responda
a un sistema ágil , eficiente y descentralizado que permita responder a la dinámica
de las necesidades propias de las comunidades, y al mismo tiempo la ejecución
de la Estrategia de Desarrollo de la Comarca Kuna Yala, mediante programas,
planes y proyectos.
REFERENCIAS
‣ Falla Ricardo (1979): Turismo en San Blas. Centro de Capacitacion Social.
‣ Plan Maestro de Desarrollo Turistico de Panama” para 1993-2002
‣ Plan Maestro de Desarrollo Turistico Sostenible de Panama, 2008-2020
‣ Inatoy Enrique: Informe de la Secretaria de Asuntos de Turismo, 26-30 de
junio de 2008
‣ Congreso General Kuna, Anmar Igar, Normas Kunas, Comarca Kuna Yala,
2001.
‣ Congreso General Kuna, “Las normas que regulan las actividades turisticas
y la creación de la Secretaria de Asuntos de Turismo, Comarca Kuna Yala,
2007.
‣ La Ley 16 de 19 de febrero de 1953.