ANALISIS Reforma de la arquitectura monetaria

aNÁLISIsReforma de la arquitectura monetariay financiera internacionalJosé Antonio OcampoNoVIEMBRE de 2014La arquitectura monetaria y financiera internacional ha experimentadoimportantes reformas en años recientes, pero aún subsisten profundaslimitaciones. Las principales falencias conciernen a los flujos transfronterizos,el manejo de las crisis de deudas soberanas, la coordinación macroeconómica,la reforma monetaria y las reformas en la gobernabilidaddel sistema.El Fondo Monetario Internacional (FMI) no se ha superado el “estigma”que tiene para muchos prestatarios, y la subcapitalización del BancoMundial (BM) implica que en el futuro esta institución probablemente nosea capaz de cumplir un papel tan activo en materia de financiamiento anticíclicocomo el que le cupo durante la crisis financiera del Atlántico Norte.El complejo sistema actual de coordinación de la política macroeconómicano ha impedido la generación de nuevos desequilibrios mundiales,entre los cuales los más importantes fueron causados por la acumulaciónde superávit en la Unión Europea, los crecientes déficits en un nutridogrupo de países emergentes y en desarrollo, la insuficiente regulación delas cuentas de capital y la falta de mecanismos para la solución de las crisisde deudas soberanas.La reforma institucional del sistema monetario internacional debe involucrartres elementos: la creación de una organización cúpula más representativaque el G-20, una participación más amplia de los países en desarrolloen las instituciones de Bretton Woods y en el Consejo de EstabilidadFinanciera, y el diseño de una arquitectura financiera de múltiples niveles,con participación activa de instituciones regionales y subregionales.

Índicen Introducción ......................................................................................................... 5n 1. Regulación financiera ...................................................................................... 5n 2. Resolución de crisis......................................................................................... 9n 3. Cooperación en la política macroeconómica ................................................ 15y reforma monetaria internacionaln 4. Reformas de la gobernabilidad ...................................................................... 22n 5. Conclusiones................................................................................................... 24n Bibliografía.......................................................................................................... 25Este ensayo también se publicará como contribución del autor al libro preparado por el Comité de Políticas de Desarrollo (CPD)–órgano subsidiario de ECOSOC– sobre la gobernabilidad mundial y el programa de desarrollo de la ONU para después de2015. Se basa en trabajos previos del autor sobre el tema, que fueron apoyados por la Fundación Ford.3

Reforma de la arquitectura monetaria y financiera internacional | José Antonio OcampoIntroducciónLa reciente crisis financiera del Atlántico Norte 1volvió a colocar en el centro de la agenda de políticaseconómicas mundiales la necesidad de diseñaruna arquitectura monetaria y financiera queresulte apropiada para el nivel actual de interdependenciaeconómica global. Si bien las iniciativasque desencadenó dicha crisis han generado algúnprogreso, es preciso advertir que resultan sumamenteincompletas. Las acciones que se han llevadoa cabo pueden clasificarse en cuatro gruposprincipales. El primero comprende las medidasque apuntan a fortalecer el marco prudencial deregulación y supervisión financiera; el avance eneste ámbito contrasta, sin embargo, con el debateaún no saldado sobre regulación de los flujos internacionalesde capital. El segundo grupo incluye lasacciones dirigidas a mejorar el financiamiento anticíclicoque provee el Fondo Monetario Internacional(FMI), pero también los bancos multilateralesde desarrollo (BMD) y algunos esquemas regionales.El tercero abarca las medidas aún incompletaspara mejorar la cooperación macroeconómica, asícomo las aun más limitadas dirigidas a fortalecer elsistema monetario internacional. El cuarto grupocomprende las reformas en la gobernabilidad delsistema, igualmente exiguas.Estas acciones han repetido un patrón del pasadoque consiste en apresurar las reformas frente a lascrisis. Sin embargo, se han observado diferenciassignificativas en relación con la respuesta a la crisisde las economías emergentes que estalló enAsia oriental en 1997 y luego se extendió a Rusia,América Latina y Turquía. La primera diferenciaes la mayor escala de las acciones que se adoptaron,sin duda a raíz de que en el epicentro de lareciente turbulencia se encontraban importantespaíses desarrollados. En segundo lugar, se han tomadomedidas más comprehensivas (aunque aúnlimitadas) en relación con cuestiones de alcanceverdaderamente global, tanto financieras como –en grado mucho menor– monetarias. Una terceradiferencia con respecto a la crisis que asoló a lospaíses emergentes a fines de los años 90 y principiosdel siglo XXI ha sido la ausencia de accionesvinculadas al manejo de las crisis de deudas,situación que contrasta con el intento de crear unmecanismo para manejar crisis de deudas soberanasque impulsó el FMI entre 2001 y 2003, trascuyo fracaso proliferaron las cláusulas de accióncolectiva en los contratos de endeudamiento. Porúltimo, en esta oportunidad se ha prestado mayoratención a los mecanismos regionales, en contraposicióncon la fuerte respuesta negativa deEEUU y del entonces director gerente del FMI,Michel Camdessus, ante la iniciativa japonesa decrear un Fondo Monetario Asiático tras el estallidode la crisis financiera en Asia oriental.En este ensayo se analizan los avances y las limitacionesde la actual oleada de reformas. Enla primera sección se describe el panorama de laregulación financiera y el debate inconcluso sobrela regulación de los flujos de capital transfronterizos.En la segunda se examinan los mecanismosde respuesta a la crisis, contrastandola expansión del financiamiento anticíclico conla falta de iniciativas para manejar los problemasde endeudamiento. En la tercera sección se evalúala coordinación macroeconómica y el exiguoavance de la reforma monetaria internacional. Enla cuarta se pasa revista a las reformas en la gobernabilidaddel sistema. El ensayo concluye conun breve resumen de los avances realizados y laagenda pendiente.1. Regulación financieraEs muy conocida la tendencia de los mercados financierosa experimentar ciclos de auge y colapso(v., por ejemplo, Reinhart y Rogoff). En efecto,de acuerdo con el FMI, la volatilidad del mercadofinanciero se ha incrementado con el tiempo y seha extendido a transacciones que en general seconsideran menos volátiles, entre las que se destacaen particular la inversión extranjera directa(FMI 2011ª, cap. 4). Este patrón de auge y colapsose asocia a las incertidumbres propias de loscontratos sujetos a contingencias futuras, cuyo resultadoobviamente se desconoce hoy, así como alas asimetrías de información que caracterizan las1. Prefiero este término al de “crisis financiera mundial”,porque esta crisis, aun cuando generó efectos de contagiode carácter global, se concentró esencialmente en EEUU yEuropa.5

José Antonio Ocampo | Reforma de la arquitectura monetaria y financiera internacionaltransacciones financieras. Su incidencia se agudizacon las deficiencias en la regulación y supervisiónprudencial, tal como lo indican los frecuentes derrumbesde los sistemas financieros tras episodiosde liberalización del mercado de capitales. 2 Resultaclaro que la reciente crisis financiera del AtlánticoNorte sigue patrones históricos conocidos: bruscasoscilaciones cíclicas y significativos efectos de contagio,tanto en los auges como en los colapsos, asícomo el déficit de regulación y supervisión en laseconomías desarrolladas, en particular EEUU y laUnión Europea. En contraste con esta tendencia,la crisis registró menor intensidad en las economíasemergentes y en desarrollo, que habían reforzadosus propios marcos prudenciales de regulación ysupervisión, en gran medida como respuesta a susprevias crisis financieras.La crisis del Atlántico Norte tuvo orígenes diversos.3 Muchos analistas consideran que eran insuficienteslos requisitos de capital para los bancos–incluidos los criterios para la evaluación de riesgos,un elemento esencial en los actuales sistemasque estiman el capital necesario con base enriesgo ponderado de los activos–, así como lasreglas de provisión para deudas de dudoso recaudoy los requisitos de liquidez. A ello se agregóel significativo crecimiento de las transaccionesfuera de balance, que en varios países sirvieronpara eludir las regulaciones. En el caso europeo,la acumulación de deuda soberana teóricamente“libre de riesgo” en poder de los bancos, conuna clara segmentación del mercado –ya que losbancos han tendido a mantener una cantidad desproporcionadade los títulos emitidos en su país,patrón que se profundizó como resultado de lacrisis del euro–, generó un círculo vicioso de riesgosoberano y bancario que explotó en la periferiaeuropea en 2010 (Pisani-Ferry). Además, lossupervisores de la banca no hicieron suficientehincapié en el cumplimiento de las regulaciones,basados en una filosofía según la cual los mecanismosy los agentes del mercado estaban mejorcapacitados que las autoridades para evaluar losriesgos; de ahí que el acuerdo expedido por elComité de Basilea a mediados de la década de2000 –conocido como Basilea II– haya adoptadola autoevaluación como principal mecanismopara estimar los riesgos de las grandes institucionesfinancieras.A los problemas de regulación y supervisión de labanca se sumó el crecimiento de las institucionesfinancieras no bancarias –los fondos “de cobertura”o de “inversión alternativa”–, 4 cuyas instanciasde regulación y supervisión eran mucho máslimitadas (o incluso inexistentes). Algunas de estasinstituciones pasaron a ser conocidas como “bancaen la sombra”, a raíz de que suelen involucrarse enla transformación de plazos, que es la esencia delas actividades bancarias. Dado el papel central quedesempeñaron en la crisis los activos inmobiliariostitularizados, un problema adicional fue la deficienciade las reglas que se aplicaban para evaluarlos riesgos de la titularización, asociada a la subvaloracióndel riesgo que presentaban los activossubyacentes. Otros problemas fueron las prácticasempleadas para crear nuevos activos que se vendíancomo instrumentos de “bajo riesgo” (específicamente,el “empaquetamiento” de deudas titularizadas),así como el carácter incompleto y la exiguaregulación de los mercados de derivados, que tiendena volverse más incompletos durante las crisiscomo resultado de los problemas de informaciónque los caracterizan. Este panorama se agravó aúnmás por la falta de trasparencia de los contratos dederivados que se transan sobre el mostrador.Bajo el liderazgo del Grupo de los 20 (G-20)y el Consejo de Estabilidad Financiera (CEF) 52. Dentro de la extensa bibliografía sobre el tema, v. lostrabajos compilados en Ocampo y Stiglitz (2008), incluidoel trabajo introductorio de ese volumen, Ocampo, Spiegely Stiglitz (2008).3. V. los trabajos compilados en Griffith-Jones, Ocampo yStiglitz (2010). Tres comisiones muy conocidas también analizaronel origen de la crisis y la necesidad de responder connuevas políticas: la Comisión de Larourière (2009); la Comisiónde Expertos del Presidente de la Asamblea Generalde la ONU sobre Reformas del Sistema Monetario y FinancieroInternacional, más conocida como Comisión Stiglitz(Naciones Unidas 2009), y la Comisión Warwick (2009). ElInforme Turner también contiene un incisivo análisis (Autoridadde Servicios Financieros de Gran Bretaña).4. Fondos “de cobertura” [hedge] es el término que se usageneralmente en EEUU. El de fondos “de inversión alternativa”se usa en algunos países europeos y es más apropiado,ya que estas instituciones de ningún modo se limitan a lasoperaciones “de cobertura”.5. Este fue una transformación del Foro de Estabilidad Financiera,que había sido creado por la cumbre ministerialdel Grupo de los 7 (G-7) tras la crisis de Asia oriental.6

Reforma de la arquitectura monetaria y financiera internacional | José Antonio Ocampo–creado por el G-20 en la cumbre londinensede abril de 2009–, se ha fortalecido la regulacióny supervisión financiera. Sin embargo, nosolo se trata de un trabajo incompleto, sino queademás algunas normas se han debilitado conposterioridad bajo la presión de importantesinstituciones financieras. 6 Se fortaleció la regulaciónbancaria (v. el próximo párrafo) y seexpandió el “perímetro regulatorio” para queabarcara agentes y transacciones que antes dela crisis habían estado sujetos a una regulacióndeficiente (D’Arista y Griffith-Jones); se introdujoel principio de las regulaciones prudencialesanticíclicas –y en términos más generales, las“regulaciones macroprudenciales”– sobre la basede propuestas anteriores a la crisis (Griffith-Jonesy Ocampo 2010); se estableció el principio de negociarlos contratos de derivados estandarizadosen bolsas o mercados organizados con miras a incrementarla transparencia y disminuir los riesgosde contraparte que encierran estas operaciones,aunque con significativas excepciones para transaccionesque aún pueden llevarse a cabo por víaextrabursátil; y también se mejoró la proteccióndel consumidor, particularmente en EEUU.Las principales reformas de la regulación bancariafueron las que aprobó el Comité de SupervisiónBancaria de Basilea, reunido en septiembrede 2010 y que se conoce como Basilea III (Comitéde Basilea; Caruana). En esta oportunidadse incrementaron los requisitos mínimos de capitalordinario o básico y de Nivel 1, de 2% a4,5% y de 4% a 6%, respectivamente. Tambiénse incrementó la calidad de los activos restantesque pueden formar parte del capital total de 8%de los activos ponderados por riesgo. Se agregóun “colchón de conservación del capital” de2,5%, también constituido por capital ordinario,así como un requisito de capital anticíclico quepuede fluctuar entre 0% y 2,5%, según las condicionesnacionales. Estos dos colchones ayudan aabsorber los riesgos que se acumulan durante losauges, y en consecuencia pueden usarse durantelas crisis para absorber las pérdidas correspondientes.Las nuevas regulaciones de Basilea IIItambién incrementaron los requisitos de capitalpara la cartera de los bancos en fondos de inversión(títulos bursátiles). Debido a las potencialesdeficiencias que entraña la evaluación del riesgoen el caso de ciertos activos, se agregó un requisitode 3% de capital total sobre los activos sinponderar, que determina así el coeficiente deapalancamiento máximo de las entidades financieras;en abril de 2014, esta exigencia se elevó enEEUU a 5% para las matrices que controlan losbancos y a 6% para sus bancos que se beneficiancon el seguro de depósitos.También se establecieron requisitos de liquidez,pero las exigencias de provisión sobre deudasde dudoso recaudo y las correspondientes normascontables aún se encuentran en debate. Seestableció el principio de reducir la utilizaciónde agencias calificadoras de crédito para evaluarlos riesgos. Los agentes de importancia sistémica(“demasiado grandes para quebrar”) fueronsometidos a reglas más severas que incluyen requisitosmás estrictos para el capital, así como laobligación de simplificar la estructura de los conglomeradosfinancieros y redactar “testamentosvivos” para manejar su potencial quiebra. A finde supervisar mejor los conglomerados financierosinternacionales, se estableció el principio desometerlos a un “colegio de supervisores”.El Comité resolvió introducir las nuevas normasde manera gradual, entre 2013 y 2019. De acuerdocon varios analistas, este periodo de transiciónes demasiado largo y el apalancamiento permitidopor Basilea III es aún demasiado alto. Lasevaluaciones regulares del estado de instrumentaciónindican que la expedición de reglas haavanzado en general con mayor celeridad que suaplicación en el nivel nacional, dejando lagunasde importancia considerable. Entre los principalesproblemas que quedaron sin resolver se cuentanlas dificultades para reducir la dependenciacon respecto a las calificaciones de riesgo de lasagencias respectivas, los mecanismos para la resoluciónde instituciones “demasiado grandespara quebrar”, la aún deficiente regulación de labanca en la sombra, la insuficiente expansión delas bolsas para derivados y la falta de acuerdo entorno de la determinación de normas contablesúnicas (CEF).6. Por ejemplo, a principios de 2013 se redujeron significativamentelos requisitos de liquidez.7

José Antonio Ocampo | Reforma de la arquitectura monetaria y financiera internacionalSe adoptaron paralelamente regulaciones nacionalesy regionales, sobre todo en EEUU y la UE,que fueron los dos epicentros de la crisis. La LeyFrank-Dodd, de 2010, fortaleció la regulaciónprudencial en EEUU, aunque lo hizo de acuerdocon principios nacionales. También introdujo la“regla Volcker” (denominada en el nombre de supromotor, el ex-presidente de la Reserva Federal,Paul Volcker), que se instrumentó a fines de2013, mediante la cual se limita a 3% el capitalordinario máximo que los bancos pueden colocaren fondos de inversión; esta fue una alternativa ala rotunda separación entre bancos comerciales yde inversión que se impuso durante la Gran Depresiónde los años 30 del siglo pasado y se desmantelóen 1999. 7 La UE también ha fortalecidosus regulaciones y ha mantenido la supervisión dela mayoría de los agentes bajo responsabilidadde las autoridades nacionales, con el Banco CentralEuropeo (BCE) a cargo de supervisar las institucionesde mayor tamaño. Sin embargo, no se handado pasos decisivos en dos áreas cruciales para la“unión bancaria” propuesta para la Eurozona: elseguro de depósitos y la resolución de quiebras delos bancos, dos aspectos cuyos riesgos fiscales hangenerado la oposición de Alemania y otros paísesfiscalmente ortodoxos a la creación de mecanismosverdaderamente colectivos. EEUU y Europa tambiénhan establecido marcos macroprudencialesmediante la creación del Consejo de Vigilancia de laEstabilidad Financiera y la Junta Europea de RiesgoSistémico, respectivamente; la primera de estasinstituciones es, además, responsable de coordinarlos múltiples organismos de regulación y supervisióncaracterísticos del sistema financiero estadounidense.En todo caso, el desarrollo de marcos paralelosen EEUU y Europa podría redundar en importantesdiferencias regulatorias. Entre ellas cabedestacar la mayor solidez de las bases de capital queya han alcanzado los bancos estadounidenses encomparación con sus homólogos europeos comoresultado de las nuevas regulaciones.Las iniciativas del CEF hicieron caso omiso delos riesgos asociados a los flujos internacionalesde capital… ¡casi como si las finanzas transfronterizasno formaran parte de las finanzas! En estecontexto, se prestó escasa atención a la regulaciónde transacciones en divisas dentro de losmercados nacionales, así como a la regulaciónde los flujos de capital propiamente dichos, quesuelen llamarse “controles de capital” pero cuyadenominación más apropiada es “regulación dela cuenta de capitales”. La omisión de medidaspara supervisar estos movimientos fue una lagunamayúscula en los esfuerzos por fortalecer laregulación financiera general, y es especialmenteproblemática para los países emergentes y endesarrollo, ya que la volatilidad de la cuenta decapitales es un factor clave en la determinaciónde los ciclos de auge y colapso y, por ende, en lageneración de fluctuaciones y riesgos macroeconómicos.No obstante, el FMI abordó el problemaen 2011 y 2012, en el marco de un debate másamplio sobre regulaciones macroprudenciales.Los documentos oficiales del FMI sobre este temaponen de relieve el papel positivo que puedencumplir las regulaciones a los ingresos de capitales,pero adoptan una posición más crítica en loque concierne a regular los flujos de salida (FMI2011b y 2012). En el primer caso, la instituciónconsidera que las regulaciones son eficaces paracambiar la composición de los capitales que ingresana los países hacia fuentes de financiaciónmenos volátiles, que a su vez afianzan la estabilidadmacroeconómica. En lo referente a los efectosmacroeconómicos, el FMI sostiene que haypruebas bastante contundentes sobre la capacidadde las regulaciones para incrementar el margen demaniobra de políticas monetarias anticíclicas, perouna evidencia más limitada de que su aplicaciónreduce la cantidad total de ingreso de capitales oafecta el tipo de cambio. En cuanto a la regulaciónde los egresos de capitales, el FMI la considera ineficazen general. Recomienda favorecer un marcoregulatorio que no haga distinciones basadas enla residencia de los agentes, sino más bien en lamoneda que estos utilizan. Los documentos oficialesestán respaldados por el significativo trabajotécnico de la institución, en cuyo seno algunosfuncionarios se muestran escépticos con respectoa las regulaciones de la cuenta de capitales (v., por7. La separación se introdujo con la Ley Glass-Steagall en1933 y se eliminó con la Ley Gramm-Leach-Billey en 1999,que fue una iniciativa del gobierno del presidente Bill Clinton.Sin embargo, algunos analistas consideran que la separaciónya había desaparecido de hecho antes de que seaprobara la nueva ley.8

Reforma de la arquitectura monetaria y financiera internacional | José Antonio Ocampoejemplo, Habermeier, Kokenyne y Baba) mientrasque otros mantienen una posición más favorable(Ostry et al. 2010 y 2011). Los segundos argumentanque este tipo de medidas logró disminuir lavulnerabilidad de las economías emergentes frentea la crisis financiera del Atlántico Norte.Sobre la base de este análisis, el FMI propuso algunaspautas (FMI 2011b) y más tarde emitió una“visión institucional” acerca del uso de dichas regulaciones(FMI 2012). En ambos documentos seacepta que las regulaciones de la cuenta de capitalestienen que formar parte del conjunto de instrumentosmacroprudenciales, subrayando con razónque no deben sustituir sino complementar unaadecuada política macroeconómica. Sin embargo,las pautas iniciales tendieron a visualizar dichas regulacionescomo una suerte de “intervenciones deúltima instancia” que debían ponerse en prácticauna vez que los países hubiesen agotado todas lasotras alternativas para manejar los auges: permitirque se aprecien los tipos de cambio, acumularreservas internacionales y adoptar políticas monetariasy fiscales restrictivas. Si bien la “visión institucional”final adoptó una opinión más favorablesobre las regulaciones de la cuenta de capitales, nodisipó del todo esta concepción de intervencionesde última instancia (Gallagher y Ocampo 2013).Otros analistas han argumentado que las intervencionesen la cuenta de capitales deben usarse demanera simultánea con otras políticas macroeconómicaspara evitar el potencial sobrecalentamientode la economía interna y una sobrevaluación deltipo de cambio generada por el exceso de entradade capitales (v., por ejemplo, las contribuciones aGallagher, Griffith-Jones y Ocampo 2012a). Desdeeste punto de vista, tales medidas deben concebirsecomo parte de un continuo normativo que abarcadesde las regulaciones a las transacciones financierasen moneda nacional hasta las transacciones internasen moneda extranjera y los flujos transfronterizos;este conjunto de normas debe ajustarse,por lo demás, a las características de los distintossistemas financieros y los objetivos normativos delas autoridades macroeconómicas (Ocampo 2011;Ostry et al. 2011).Bajo la iniciativa de Brasil, el G-20 aprobó en 2011un conjunto alternativo de pautas con una visiónmás pragmática del uso de estas regulaciones, aunquetambién dejó en claro que no correspondeutilizarlas como sustituto de políticas macroeconómicasapropiadas (G-20 2011c). Gallagher, Griffith-Jones y Ocampo (2012b, cuadro 2) han propuesto,a su vez, un tercer conjunto de pautas, también subrayandosu carácter complementario de otras políticasmacroeconómicas y la necesidad de ajustarlasdinámicamente para evitar su elusión. Sin embargo,estos autores señalan que no hay razón para dejarde regular los egresos de capital ni para preferir lasregulaciones basadas en el precio (impuestos o encajesno remunerados) a las de tipo cuantitativo oadministrativo (limitación o prohibición de ciertastransacciones), que pueden ser más efectivas en lapráctica. Estos conjuntos alternativos de propuestasresponden al hecho de que el Convenio Constitutivodel FMI reconoce la libertad de cada paíspara regular los flujos de capital, un debate saldadoen 1997, cuando el entonces director gerente MichelCamdessus propuso introducir la convertibilidadde la cuenta de capitales como obligación sujetaal Convenio del FMI, pero la iniciativa no obtuvosuficiente consenso en plena crisis asiática.2. Resolución de crisisLa crisis financiera del Atlántico Norte generóla respuesta más ambiciosa de la historia enmateria de medidas oficiales anticíclicas, que secaracterizó por la fuerte expansión del financiamiento,tanto por parte del FMI como de losbancos multilaterales de desarrollo (BMD). Ambasinstancias institucionales beneficiaron a lospaíses en desarrollo, pero el financiamiento delFMI también ayudó a algunos países desarrollados.En este contexto se produjo igualmente lamayor emisión de Derechos Especiales de Giro(DEG) de la historia, un tema que se consideraen la próxima sección.En el nivel regional, se consolidaron viejos y nuevosmecanismos europeos, y se amplió la Iniciativa deChiang Mai en ASEAN + 3 (China, Repúblicade Corea y Japón). En el primer caso se recurrió amecanismos financieros para miembros de la UE(el ya existente Apoyo a la Balanza de Pagos y elnuevo Mecanismo Europeo de Estabilización Financiera),pero en particular a nuevos mecanismospara miembros de la Eurozona (el FondoEuropeo de Estabilidad Financiera, una entidad9

José Antonio Ocampo | Reforma de la arquitectura monetaria y financiera internacionaltemporal creada en 2010, y el Mecanismo Europeode Estabilidad, un organismo permanenteinaugurado en octubre de 2012). En el segundocaso, la Iniciativa de Chiang Mai se expandió a240.000 millones de dólares (estadounidenses), semultilateralizó y se creó una oficina de monitoríalocalizada en Singapur, pero hasta ahora este financiamientono ha sido utilizado. En AméricaLatina ya existía una institución similar, pequeñay muy exitosa: el Fondo Latinoamericano deReservas (FLAR), integrado por países andinos,Costa Rica, Uruguay y Paraguay. En otras partesdel mundo funcionan o se han creado otros mecanismos(FMI 2013).También se produjo una expansión del financiamientosuministrado por los principales bancoscentrales, así como el uso en cantidades sinprecedentes de las líneas de canje de monedas(swaps) entre bancos centrales. Las líneas de laReserva Federal de EEUU beneficiaron a bancoscentrales de países desarrollados, pero también–aunque solo de manera temporal– a algunaseconomías emergentes (Brasil, República deCorea, México y Singapur). China también creóservicios de canje de monedas para otros paísesemergentes, y además su banco de desarrollo hafacilitado el financiamiento en gran escala a otrospaíses emergentes y en desarrollo. De todos modos,esta expansión del financiamiento oficial fuemás pequeña que la contracción inicial del financiamientoprivado. También resulta notorio quela respuesta más débil haya sido la de la asistenciaoficial para el desarrollo, que experimentó un incrementomodesto durante la primera fase de lacrisis, para declinar después de haber alcanzado elpico en 2010 (Naciones Unidas 2013), víctima delos programas de austeridad que se pusieron enmarcha en los países desarrollados. El resultadoneto de todas estas iniciativas fue una respuesta ala crisis que benefició más a los países de ingresoalto y medio que a los de bajos ingresos (Griffith-Jones y Ocampo 2012).Tal como lo indica el gráfico 1, el financiamientoanticíclico del FMI aumentó significativamentedesde principios de la década de 1980 hasta principiosde la década de 2000, como respuesta ala secuencia de crisis que asoló al mundo emergentey en desarrollo: la crisis de deuda de losaños 80 (primordialmente en América Latina),la más breve turbulencia mexicana de diciembrede 1994 y la sucesión de crisis de las economíasemergentes que partió de Asia oriental en 1997.Después, con la exuberancia que caracterizó alos mercados de capitales privados a mediadosde la década de 2000, el financiamiento del FMIcayó de manera tan brusca que incluso obligóa una reducción del personal. Más tarde, losefectos directos y de contagio ocasionados porla crisis del Atlántico Norte condujeron a unincremento sin precedentes en el financiamiento,que pronto sobrepasó el pico previo de 2003.Resulta interesante señalar que algunos países europeosoccidentales de altos ingresos recurrierona estos servicios por primera vez desde los años70: Islandia en 2009, Grecia e Irlanda en 2010,Portugal en 2011, Grecia otra vez en 2012 y Chipreen 2013. También lo hicieron varios países deEuropa oriental y central, con Hungría, Rumaniay Ucrania –clasificados como países de ingresomedio– a la cabeza de los prestatarios. Ademásdel financiamiento registrado en el gráfico 1, quese refiere a desembolsos, durante la crisis secrearon servicios de crédito preventivo que nose han desembolsado.Este proceso fue el resultado de un importanterediseño de las líneas de crédito, que se adoptó en2009 y 2010. Estos servicios ya se habían expandidodurante las crisis de las economías emergentesde fines del siglo XX y principios del XXI, enprimer lugar para responder a las grandes necesidadesfinancieras creadas por el freno abruptodel financiamiento privado durante las crisis. Laprincipal novedad fue el Servicio de Complementaciónde Reservas, establecido en 1997. Tambiénhubo un intento de crear una línea de créditocontingente, que de todos modos se eliminó en2003 porque ningún país la utilizó. Un intentotemprano de crear una nueva línea de este tipoante los acontecimientos de 2008 tampoco logróatraer prestatarios.La reforma adoptada en marzo de 2009 –probablementela más ambiciosa de la historia– fuereajustada más tarde con el propósito de mejorarsus elementos más novedosos (FMI 2009b). En-10

Reforma de la arquitectura monetaria y financiera internacional | José Antonio OcampoGráfico 1Préstamos del FMI por nivel de desarrollo (en millones de DEG)100.00090.00080.00070.00060.00050.00040.00030.00020.00010.000019701972Fuente: Base de datos del FMI. La clasificación de países se ajusta a los criterios del BM para 2000, año que se considera más representativode los niveles de desarrollo de los países para el período completo incluido en este gráfico.tre ellos se contó un nuevo servicio preventivo: laLínea de Crédito Flexible (LCF) para países confundamentos sólidos pero expuestos al riesgo decontagio, que pronto fue solicitada por tres economíasemergentes (Colombia, México y Polonia).Este servicio se amplió en agosto de 2009,tanto en su magnitud como en su periodo de utilización(de uno a dos años). Además se duplicóel tamaño de las restantes líneas de crédito y seaprobó el uso preventivo de los créditos stand-by.En el marco de esta reforma, también se eliminaronalgunas líneas preexistentes. 819741976197819801982198419861980199019921994199619982000200220042006200820102012Países de bajos ingresos Países de ingresos medios Países de altos ingresos Sin clasificarLa siguiente novedad, en diciembre de 2009, fueuna reforma de los créditos concesionales parapaíses de bajos ingresos que reemplazó el diseñoúnico original por un menú de opciones basado endos factores: el nivel de endeudamiento y la capacidadpara la gestión macroeconómica y de finanzaspúblicas. Dentro de este marco, los países con altavulnerabilidad por problemas de endeudamientosiempre obtienen créditos concesionales, peroaquellos con deudas bajas y alta capacidad puedenacceder a servicios no concesionales.Continuando con la tarea de mejorar los serviciospreventivos, en agosto de 2010 se creó unanueva herramienta –la Línea de Crédito Precautorio–para países que aplican políticas adecuadaspero no reúnen los requisitos para la LCF. Esteservicio se transformó en la Línea de Precaucióny Liquidez, con el fin de permitir que los países lausen para obtener fondos de desembolso rápido,en el marco de un acuerdo semestral.8. Entre ellas, el Servicio de Financiamiento Compensatorio,creado en 1963 como instrumento de baja condicionalidadpara financiar a países que sufrían un deterioroen sus términos de intercambio. Fue un instrumento muyimportante en los años 70, pero después languideció debidoal incremento de la condicionalidad y dejó de usarseen torno al año 2000.11

José Antonio Ocampo | Reforma de la arquitectura monetaria y financiera internacionalCabe señalar que, a raíz de las fuertes críticasque recibió durante la crisis asiática, el FMI emprendióun esfuerzo de largo plazo con miras areformar la condicionalidad asociada a sus programas,cuyo incremento durante las décadas de1980 y 1990 había suscitado una encendida polémica.En 2002, el Directorio del FMI aprobó elprincipio según el cual las condiciones estructuralesdebían ser “macro-relevantes”, es decir, lasnecesarias para alcanzar los objetivos del ajustemacroeconómico. También acordó que la institucióntenía que mostrarse flexible y receptiva a laadopción de políticas alternativas propuestas porlos países. Se crearon, además, las líneas de créditopreventivo ya mencionadas, que no incluíancondicionalidad ex post (aunque sí ex ante), y en2009 se eliminó la ligazón entre el desembolsode los créditos y el cumplimiento de condicionesestructurales.La Oficina de Evaluación Independiente (OEI)del FMI realizó en 2007 un análisis exhaustivode esta nueva política sobre la base de los préstamosotorgados entre 1995 y 2004 (FMI-OEI2007). De acuerdo con sus conclusiones, la reformade 2002 no había ocasionado una reducciónsignificativa en la cantidad de condicionesestructurales, sino que más bien había desplazadola condicionalidad desde las áreas que eran objetode acaloradas controversias (privatización deempresas estatales y reformas comerciales) hacialas áreas “relevantes desde el punto de vista macroeconómico”(la administración tributaria y suscorrespondientes políticas, la gestión del gastopúblico y la reforma del sector financiero). Unanálisis posterior de los programas stand-by aprobadosen 2008-2009 indicó que las condicioneshabían disminuido significativamente en cantidadcon respecto a las estimaciones de la OEI-FMI(habían pasado en promedio de 19 a 12) y continuabanenfocándose en áreas macro-relevantes,pero también que estos avances habían sido máslimitados en los programas para países de bajosingresos (Griffith-Jones y Ocampo 2012).El problema de la condicionalidad ocupa un lugarcentral en el “estigma” asociado al financiamientodel FMI. De ahí la importancia de lospréstamos otorgados por los BMD, que no cargancon estigmas similares, así como el diseño deesquemas en los cuales se combina financiamientoregional con el del FMI. En este último caso, elotorgamiento de fondos europeos se llevó a caboen gran medida en asociación con créditos delFMI, en la esperanza de capitalizar su experienciaen préstamos de emergencia para la balanza depagos. Sin embargo, esto generó fricciones entrelas instituciones europeas y el FMI, sobre todo enlo que concierne al tratamiento de deudas insostenibles.También se ha generalizado la percepciónde que la renuencia a utilizar los servicios deChiang Mai se debe al estigma del FMI en Asiaoriental, ya que estos servicios requieren aplicarun programa con dicha entidad cuando se sobrepasacierto nivel (30% de los montos acordadospara el canje de monedas).En lo que respecta a los BMD, la crisis colocó en elcentro de la agenda mundial su función anticíclica–un aspecto que la mayoría de estas institucionesno había reconocido anteriormente–, junto a lasmetas ya conocidas de reducción de la pobreza yprovisión de bienes públicos internacionales. Laexpansión del financiamiento que suministran losBMD durante las crisis no debe considerarse deliquidez, ya que su meta principal son los programasfiscales anticíclicos y los programas dirigidos afacilitar la recuperación de las inversiones privadas,aunque su desembolso obviamente incrementa lasdivisas disponibles para los países. Resulta interesanteseñalar que este reconocimiento de las funcionesanticíclicas también se destacó en relacióncon el Banco Europeo de Inversiones, así comolos bancos nacionales de desarrollo, que desempeñaronun papel crucial en la recuperación tempranade varias economías emergentes (en particularBrasil, China e India) durante la crisis del AtlánticoNorte. La administración Obama ha llegado inclusoa proponer la creación de un banco de desarrollopara infraestructura en EEUU.Tal como lo indica el cuadro 1, los BMD queprestan servicios a los países emergentes y en desarrolloincrementaron sus compromisos en 124%durante el periodo 2009-2010, en comparación conel nivel promedio de préstamos que habían alcanzadoen 2004-2007. El incremento en los desembolsosllegó con demora, pese a que en todos loscasos se usaron o crearon servicios por vía rápida.Todas las instituciones de mayor envergadura12

Reforma de la arquitectura monetaria y financiera internacional | José Antonio OcampoCuadro 1Préstamos de los Bancos Multilaterales de Desarrollo, 2004-2012 (en millones de dólares)COMPROMISOS 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012Banco Mundial/BIRF 11.045 13.611 14.135 12.829 13.468 32.911 44.197 26.737 20.582Banco Mundial/AIF 9.035 8.696 9.506 11.867 11.235 14.041 14.550 16.269 14.753Corporación FinancieraInternacional (CFI) 4.753 5.373 6.703 8.220 11.399 10.547 12.664 12.186 15.462Subtotal Grupo Banco Mundial 24.833 27.680 30.344 32.915 36.101 57.499 71.411 55.192 50.797Banco Africano de Desarrollo 4.326 3.277 3.904 4.895 5.435 12.643 6.314 8.782 6.536Banco Asiático de Desarrollo 5.039 5.761 7.389 10.770 12.174 20.389 18.935 21.717 21.571Banco Europeo para laReconstrucción y el Desarrollo 5.093 5.346 6.149 7.664 7.464 10.987 11.924 12.659 11.437Banco Interamericanode Desarrollo 5.468 6.738 5.774 8.812 11.085 15.278 12.136 10.400 10.799Subtotal bancos regionales 19.926 21.122 23.216 32.141 36.158 59.296 49.309 53.558 50.344TOTAL 44.759 48.802 53.560 65.056 72.259 116.795 120.720 108.750 101.140Desembolsos 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012Banco Mundial/BIRF 10.109 9.722 11.833 11.055 10.490 18.564 28.855 21.879 19.777Banco Mundial/AIF 6.936 8.950 8.910 8.579 9.160 9.219 11.460 10.282 11.061Corporación FinancieraInternacional (CFI) 3.152 3.456 4.428 5.841 7.539 5.640 6.793 6.715 7.981Subtotal Grupo Banco Mundial 20.197 22.128 25.171 25.475 27.189 33.423 47.108 38.876 38.819Banco Africano de Desarrollo 2.042 1.842 1.863 2.553 2.866 6.402 3.867 4.873 5.193Banco Asiático de Desarrollo 3.559 4.745 5.758 6.852 8.515 10.581 7.976 8.266 8.592Banco Europeo para laReconstrucción y el Desarrollo 4.596 2.859 4.768 5.611 7.317 7.649 7.950 9.320 7.711Banco Interamericanode Desarrollo 3.768 4.899 6.088 6.725 7.149 11.424 10.341 7.898 6.883Subtotal bancos regionales 13.965 14.345 18.477 21.741 25.848 36.056 30.133 30.357 28.379TOTAL 34.162 36.473 43.648 47.216 53.037 69.479 77.241 69.233 67.198Fuente: informes de los diferentes bancos. Los datos de BIRF, AIF y CFI se refieren a años fiscales que terminan en junio.tuvieron una actuación importante, en cuyo marcose destacó en particular el Banco Internacionalde Reconstrucción y Fomento (BIRF) del BM.Los bancos regionales de desarrollo tambiénexpandieron rápidamente sus préstamos, en especialel asiático y el africano. La entidad menosdinámica fue la Asociación Internacional de Fomento(AIF) del BM, confirmando una vez másla menor prioridad otorgada a los países de bajosingresos en el marco del apoyo financiero anticíclico.Entre los bancos regionales de desarrollo,el que evidenció menor dinamismo fue el BancoEuropeo para la Reconstrucción y el Desarrollo,que presta servicios a las economías de transición.Otra de las respuestas interesantes de losBMD frente a la crisis fue la celeridad con que estasinstituciones afrontaron la parálisis del financiamientocomercial. Para tal propósito, comprometieronrecursos por valor de 9.100 millones dedólares, sumados a los 3.200 millones de dólaresque ya suministraban. En vista de la alta rotaciónque caracteriza a los créditos comerciales, estosrecursos brindaron financiamiento en cantidadesmucho más grandes. De acuerdo con una evaluaciónrealizada por la Cámara de Comercio Internacional(ICC, por sus siglas en inglés) en plena13

José Antonio Ocampo | Reforma de la arquitectura monetaria y financiera internacionalcrisis, 55% de los bancos analizados se valían derecursos provistos por los BMD en el verano de2009 (ICC 2009).El incremento de los préstamos requirió una capitalizaciónde todas las instituciones. En abril de2009, el G-20 acordó respaldar la capitalizaciónde los BMD. El Banco Asiático de Desarrolloy su homólogo africano acordaron en 2009 unincremento de su capital en un 200%. Aunquelas expectativas de los países latinoamericanos ycaribeños no se vieron satisfechas, el Banco Interamericanode Desarrollo (BID) también accedióa una capitalización de 70.000 millones de dólaresen marzo de 2010, que representó un aumentocercano a 70% en el capital no desembolsado. Aello le siguió un incremento de 50% en el capitaldel Banco Europeo para la Reconstrucción y elDesarrollo, que fue acordado en mayo de 2010.En un primer momento, el presidente del BM argumentóque el BIRF no requería capital adicionaldebido a las reservas de capital con que contaba lainstitución. Sin embargo, en abril de 2010, la entidadacordó una capitalización de 83.200 millonesde dólares, que incluyó un incremento generalde 58.400 millones de dólares y uno selectivo de27.500 millones de dólares para permitir que lospaíses emergentes y en desarrollo acrecentaransu porción de capital en la institución. La clarainsuficiencia de esta capitalización sugiere que elBM probablemente no pueda responder en el futuroa un nuevo freno súbito del financiamientoexterno para países en desarrollo de la manera enque lo hizo durante la crisis del Atlántico Norte.De hecho, como lo indica el cuadro 1, el financiamientodel BIRF cayó abruptamente desde quealcanzó su punto máximo, aunque hasta ahorase ha mantenido por encima del nivel previo a lacrisis. No puede decirse lo mismo de la AIF y laCFI, que han sido más resistentes; la CFI inclusosiguió expandiéndose con bastante dinamismo.Los bancos regionales de desarrollo también hanresistido bien, aunque algunos –entre los que sedestaca el BID– redujeron el financiamiento enaños recientes.No obstante, el volumen de financiamientoprovisto por los BMD fue mucho menor quela contracción inicial del financiamiento privadoexterno, y lo mismo puede decirse del FMI. 9Puesto que los mercados de capitales privados serecuperaron con relativa celeridad (desde mediadosde 2009), cabe concluir que el papel de lasmencionadas instituciones en la tarea de mitigarel freno abrupto del financiamiento externo fuea lo sumo moderado. Puede decirse entonces queel financiamiento oficial apenas alcanza a suavizarmoderadamente el impacto de los ciclos deauge y colapso en el financiamiento privado. Estoindica que el instrumento más importante parareducir la volatilidad del financiamiento externoes la regulación de la cuenta de capitales, en particularla regulación de los ingresos de capital durantela fase de auge del ciclo.Por otra parte, la respuesta a la crisis no puedeapoyarse exclusivamente en el financiamiento deemergencia, ya que la disponibilidad de estos fondospuede suscitar conductas irresponsables porparte de los prestamistas privados y/o los prestatariosdel sector público. El financiamiento deemergencia sirve para corregir los problemas deacceso a la liquidez durante las crisis a fin de evitarla caída en la insolvencia, pero no es una herramientaadecuada para lidiar con problemas desobreendeudamiento. De ahí la necesidad de crearun marco institucional regular para manejar enel nivel internacional los problemas de sobreendeudamiento:un mecanismo para la solución dedeudas soberanas, similar a los que rigen la administraciónde las bancarrotas en el nivel nacional.El único mecanismo institucional regular de estetipo es el Club de París, que se ocupa exclusivamentedel financiamiento oficial. Además hanexistido dos iniciativas ad hoc: la Iniciativa paraPaíses Pobres Muy Endeudados (PPME), lanzadaa mediados de los años noventa, y su sucesora,9. Sobre la base de los datos provistos por el BM, puedeestimarse que la contracción de los flujos financieros externosprivados (es decir, excluyendo la inversión extranjeradirecta) hacia los países emergentes y en desarrollo fue de534.000 millones de dólares entre 2007 y 2008, o de 249.000millones de dólares si se compara con 2006, para eliminarel pico de 2007. Esto se compara con un incremento máximode aproximadamente 30.000 millones de dólares en eldesembolso de los BMD. El financiamiento del FMI se incrementóen 90.000 millones de DEG o cerca de 140.000millones de dólares, pero una gran cantidad se dirigió a laEuropa periférica.14

Reforma de la arquitectura monetaria y financiera internacional | José Antonio Ocampola Iniciativa Multilateral de Alivio de la Deuda,creada en 2005. En cuanto a las obligaciones privadas,el sistema también recurrió en el pasado amecanismos ad hoc, como el Plan Brady de 1989,pero en esencia ha dependido de traumáticas renegociacionesde deudas individuales, incluidaslas de los países con bancos privados en el marcodel denominado Club (o más correctamente,los Clubes) de Londres. Todos estos mecanismospresentan la desventaja de que sus solucionesllegan en general (o siempre) demasiado tarde,cuando el sobreendeudamiento ya ha provocadoefectos devastadores en los países. Tambiénse caracterizan por su inequidad horizontal, porqueno tratan a todos los deudores ni a todos losacreedores con reglas uniformes. 10Luego de colocar la lupa sobre este problema trasla crisis de los países emergentes a fines del sigloXX, el FMI propuso crear un Mecanismo deReestructuración de la Deuda Soberana (MRDS),opción que fue objeto de encendidos debates entre2001 y 2003. Sin embargo, las negociacionesfracasaron debido a la oposición de importanteseconomías, tanto desarrolladas como emergentes.La única iniciativa que puso entonces en prácticala Cumbre de Ministros de Economía del G-20fue la incorporación de cláusulas de acción colectiva(CAC) en los contratos relativos a bonos. Encuanto a la crisis actual, en general se acepta que laúnica reducción de deuda acordada en la periferiaeuropea –la de Grecia– llegó demasiado tarde, luegode que algunos miembros de la UE ya hubieranrescatado a muchos acreedores privados; el FMItambién ha señalado que la excepción otorgada aGrecia con respecto a los criterios de sostenibilidadde la deuda requeridos para los préstamos dela entidad fue una respuesta inadecuada.El mecanismo para la solución de deudas soberanasdebe incluir una instancia de mediación y, encaso de que esta fracase, un proceso de arbitrajeque abarque los pasivos tanto del sector públicocomo del privado (Naciones Unidas 2009, cap. 5).Los mecanismos de reestructuración de mercadocon bancos –en el marco del Club de Londres–y la utilización activa de CAC en negociacionescon poseedores de bonos son a todas luces insuficientesporque: a) es posible que los deudoresaplacen el uso de estos mecanismos para nocontrariar a los acreedores; b) pueden suministrarreducciones de la deuda que resultan insuficientespara garantizar un “nuevo arranque”, y c) nogeneran un tratamiento uniforme de los acreedoresni tratan los préstamos oficiales y privadoscon un mismo conjunto de reglas, de modo talque mantienen las inequidades horizontales del“no sistema” actual. En el caso de las CAC, tambiénse suscitan problemas de agregación. Las renegociacionesindividuales de deuda –incluso lasexitosas– continúan generando significativas incertidumbreslegales, tal como lo indica el litigioexitoso que iniciaron ciertos tenedores de bonoscontra el Estado argentino en los tribunales estadounidensesentre 2013 y 2014.3. Cooperación en la políticamacroeconómica yreforma monetaria internacionalTal vez pueda decirse que la macroeconomía esuno de los ámbitos donde se generan grandestensiones entre el proceso de globalización y lapersistencia de políticas que continúan siendonacionales (o en parte regionales, como en elcaso de la Eurozona). 11 El resultado neto es queel mundo carece de un mecanismo para garantizarla consistencia de las políticas macroeconómicasadoptadas por las principales economías,incluida la que emite la divisa global protagónica.El principal instrumento multilateral de diálogoy cooperación en materia de política macroeconómicaes el FMI. Según el Artículo I de suConvenio Constitutivo, el primer propósito dela entidad consiste en “fomentar la cooperaciónmonetaria internacional por medio de una instituciónpermanente que sirva de mecanismo deconsulta y colaboración en cuestiones monetariasinternacionales”. Sin embargo, la mayoría delas formas de cooperación macroeconómica han10. V. las contribuciones a la compilación de Herman,Ocampo y Spiegel con respecto a este tema.11. Esto se aplica a la política monetaria, ya que la políticafiscal continúa siendo nacional en esencia, aun cuando estésujeta a reglas y supervisiones regionales. La política financierase encuentra en transición hacia un marco regional deacuerdo con las propuestas de formar una “unión bancaria”(incompleta, como vimos en la sección 1).15

José Antonio Ocampo | Reforma de la arquitectura monetaria y financiera internacionaltenido lugar en acuerdos ad hoc sellados por fueradel FMI.El acuerdo monetario internacional original deBretton Woods se derrumbó a principios de losaños 70 del siglo pasado y no fue reemplazado porun sistema coherente; o bien, más exactamente,fue reemplazado por un “no sistema”. Los principalesesfuerzos de reforma fueron la creación delos DEG del FMI en 1969 y el intento de concertarun nuevo sistema monetario internacional,posiblemente basado en los DEG, después de queEEUU abandonara la convertibilidad del dólar pororo en agosto de 1971. Sin embargo, las conversacionesque se desarrollaron con este propósito enel denominado “Comité de los 20” no condujerona un acuerdo de fondo (Williamson). El “no sistema”que evolucionó desde entonces se caracterizapor la centralidad de la moneda fiduciaria nacionalde EEUU y permite que los países adopten el sistemacambiario que prefieran con la condición deque garanticen un sistema estable (en lugar de tiposde cambio estables) y eviten “manipular” los tiposde cambio, aunque no hay acuerdo sobre quése entiende por manipulación.Este sistema ha enfrentado varios problemas. Enprimer lugar, el país que emite la principal divisa dereserva adopta políticas monetarias sin tomar encuenta sus repercusiones sobre el resto del mundo.En segundo lugar, puesto que la mayoría de lospaíses avanzados eligieron un tipo de cambio flexible,hubo una decisión implícita de permitir quelos tipos flexibles regularan las discrepancias en laspolíticas de esas economías (Padoa-Schioppa). Sinembargo, cabe aseverar que la flexibilidad de lostipos de cambio no funciona como un mecanismoeficaz para reducir los desequilibrios mundiales, entanto que la volatilidad propia de los principalestipos de cambio bilaterales también tiende a incrementarsedurante las crisis sin surtir efecto en lacorrección de esos desequilibrios. En tercer lugar,la principal economía emergente –China– continúacon su flexibilidad limitada y la mayoría delos grandes exportadores petroleros conservan suparidad con el dólar. Los países europeos tambiénoptaron por mantener una flexibilidad cambiarialimitada entre ellos, y la mayoría terminó por convergeren una unión monetaria. Por todas estas razones,puede decirse que este “no sistema” carecede mecanismos de ajuste incluso en mayor medidaque el sistema de Bretton Woods.Ello se refleja en la generación de grandes desequilibriosmundiales, que ya eran masivos antesde que estallara la crisis financiera del AtlánticoNorte en 2007-2008. El gran déficit estadounidensetuvo como contrapartida los superávits delos países exportadores de petróleo, China, Japóny las nuevas economías industrializadas (NEI) deAsia oriental (gráfico 2). EEUU pasó de una posiciónde relativo equilibrio en su cuenta corrientea un déficit que rondó el 6% en 2005-2006.La depreciación del dólar estadounidense desde2003 ayudó a reducir este desequilibrio, pero solode manera moderada y con considerable demora.La principal corrección se produjo durante la crisisdel Atlántico Norte y contribuyó a propagar la recesiónde EEUU hacia el resto del mundo, comoya había ocurrido en reducciones previas de losdesequilibrios estadounidenses –alrededor de1980 y de 1990– que también trajeron aparejadasfuertes desaceleraciones mundiales.Los desequilibrios amainaron en un primer momentoal estallar la crisis. La fuerte reduccióninicial del déficit estadounidense tuvo como contrapartidala caída de los superávits en China y enlos países exportadores de petróleo. Sin embargo,pronto sobrevinieron nuevos desequilibrios, entrelos cuales los más importantes fueron los renovadossuperávits de los países exportadores de petróleoy la transición de la UE de un déficit moderadoa un considerable superávit en cuenta corriente. Laprincipal contrapartida de estos movimientos fuela transformación de un déficit moderado en unomasivo de los países emergentes y en desarrollodiferentes a los petroleros y a las economías industrializadasdel este asiático (“otros países emergentesy en desarrollo” en el gráfico 2). Como el superávitchino disminuyó, esto implica que el ajustede la UE se hizo a costa de estos países. De todosmodos, estas políticas han resultado ineficacespara contribuir a la recuperación europea, ya quelas estrategias orientadas a la exportación puedensurtir buen efecto en economías pequeñas pero noinciden de la misma manera en las grandes.Dentro de la UE, este panorama refleja, a su vez,el masivo ajuste que experimentaron los países16

Reforma de la arquitectura monetaria y financiera internacional | José Antonio OcampoGráfico 2Balanzas en cuenta corriente (en miles de millones de dólares)8006004002000-200-400-600199019911992199319941995199619971998199920002001200220032004200520062007200820092010201120122013Países exportadoresde petróleoUnión EuropeaChinaNuevas economíasindustrializadas de AsiaJapónOtras economías avanzadasOtros países emergentesy en desarrolloEstados Unidos-800Países exportadores de petróleo: Angola, Bahréin, Irán, Iraq, Jordán, Kuwait, Libia, Omar, Qatar, Rusia, Arabia Saudí, EmiratosÁrabes Unidos y Venezuela. Nuevas economías industrializadas de Asia: Hong Kong, República de Corea, Singapur y Taiwán.periféricos –en orden de magnitud, España, Grecia,Portugal e Irlanda–, aparejado al mantenimientoo aumento del superávit en otros países,en particular Alemania y Holanda. A este tipode situaciones se refería John Maynard Keynescuando decía que el mayor problema del sistemamonetario internacional es la asimetría entre lanecesidad de que los países deficitarios se ajustendurante las crisis y la falta de presión paraque los países superavitarios hagan lo propio,circunstancia que genera un sesgo deflacionario(o bien, más precisamente, recesivo) de la economíamundial (Keynes). Esto también ha dirigidola atención hacia los problemas asociados a lasrelaciones entre los sistemas monetarios internacionalesy los desequilibrios de pagos, y másgeneralmente entre los primeros y la estabilidadmacroeconómica mundial.A lo largo de décadas, los mecanismos para coordinarla política macroeconómica han tendido afuncionar por fuera del FMI y no han sido particularmenteeficaces. En la década de 1980, incluyeronacuerdos ad hoc entre grandes economías–los Acuerdos del Plaza (1985) y del Louvre(1987)–, que principalmente apuntaron a reducirel superávit japonés. De hecho, puede decirse queestos acuerdos explican en parte la enorme apreciacióndel yen y la burbuja en el precio de losactivos japoneses durante la segunda mitad de losaños 80, que en última instancia provocaron enJapón una crisis financiera y una década perdida.La cooperación se trasladó luego al G-7 y, desdeel estallido de la crisis financiera del AtlánticoNorte, al G-20.La cooperación macroeconómica del G-20 funcionórelativamente bien en los primeros estadiosde la crisis, cuando adoptó la forma de un “consensokeynesiano”. El máximo nivel de cooperaciónse alcanzó en el encuentro de Londres, enabril de 2009, y continuó en Pittsburgh en sep-17

José Antonio Ocampo | Reforma de la arquitectura monetaria y financiera internacionaltiembre del mismo año, cuando el Grupo se autoproclamócomo el “foro principal de nuestra cooperacióneconómica internacional” (G-20 2009).El lanzamiento de los mecanismos financierosanticíclicos mencionados en la sección previa secorrespondió con un acuerdo provisional paraadoptar políticas expansivas en el ámbito monetarioy, en menor medida, también en el fiscal. Losbancos centrales de los países desarrollados líderesya habían establecido una coordinación informal,que resultó de crucial importancia al estallarla crisis con las hipotecas de baja calidad (subprime)en EEUU a mediados de 2007 y durante el masivocontagio mundial asociado a la quiebra delbanco de inversión Lehman Brothers en septiembrede 2008. Pittsburgh también marcó el lanzamientodel Proceso de Evaluación Mutua (PEM)como instrumento de cooperación entre grandeseconomías. La cumbre del G-20 en Toronto,celebrada en junio de 2010, representó el findel “consenso keynesiano”, ya que varios paísesdesarrollados decidieron priorizar la sostenibilidadde la deuda pública por sobre su apoyo a larecuperación. Aún más, el BCE cometió el errorde avanzar hacia políticas menos expansionistasen 2011, aunque retomó otra vez a la senda expansionistaa fines de ese año.En febrero y abril de 2011, los ministros de Economíay gobernadores de Bancos Centrales delG-20 acordaron que la cooperación macroeconómicase enfocaría en “los desequilibrios de persistentemagnitud que requieren acción política”,de acuerdo con la siguiente definición: “(i) deudapública y déficits fiscales; ahorro privado y deudaprivada; (ii) y los desequilibrios externos compuestospor los flujos y transferencias de ingresosnetos devengados por inversiones y la balanzacomercial, tomando debida consideración delas políticas cambiarias, fiscales, monetarias y deotros tipos” (G-20 2011a). En los meses siguientesse concertaron los parámetros para evaluarcada indicador, sobre la base de modelos económicosy de las tendencias históricas de cada país(G-20 2011b). El principal apoyo técnico quedó acargo del FMI, al que se le ha solicitado “evaluarla coherencia, la consistencia y la mutua compatibilidadde los marcos de política adoptados porlos miembros del G-20” (FMI 2011c). Tal actividad,que se define como “asistencia técnica a losmiembros del G-20”, genera una obvia tensiónentre el carácter verdaderamente multilateral delFMI y la pertenencia específica de los PEM alG-20, o incluso a un subgrupo de sus miembros.Esta colaboración con el G-20 se combina conuna actividad más adecuada para el FMI: el refuerzode la supervisión, tanto multilateral comobilateral. En el nivel multilateral, la tarea comprendelos estudios bianuales regulares del FMIsobre la economía mundial, los informes sobrela estabilidad financiera mundial y las actualizacionesdel monitor fiscal. También incluye un“informe consolidado sobre la supervisión multilateral”,lanzado en 2009; los “informes sobreefectos de contagio” para los “cinco sistémicos”(EEUU, Eurozona, Reino Unido, Japón y China);y más recientemente, a partir de julio de2012, los “informes piloto sobre el sector externo”para la evaluación de los desequilibriosmundiales. Por otra parte, el instrumento másimportante de supervisión bilateral continúa radicandoen las Consultas del Artículo IV. Entresus principales cambios, cabe mencionar la consideraciónmás profunda de cuestiones financierasy el compromiso de realizar evaluacionesmás “cándidas” de las principales economías.En 2010 también se decidió que todas las jurisdiccionescon sectores financieros de importanciasistémica deben someterse a Programas deEvaluación del Sector Financiero (PESF).Este complejo sistema internacional de supervisióny cooperación en materia de política macroeconómicano tiene precedentes en el mundo,pero en esencia no deja de ser una combinaciónde vigilancia reforzada y presión entre pares, queson fuerzas con probada debilidad. Ello se reflejaparticularmente en la escasa atención a los efectoscolaterales generados por las políticas monetariasexpansionistas de los países desarrolladosen los mercados emergentes, con la consecuente“guerra de divisas” (para usar el término acuñadopor el ministro de Hacienda de Brasil), así comoen la ya mencionada incapacidad para evitar quela austeridad de la Eurozona cause nuevos desequilibriosen el mundo. Como ya se ha señalado,y en coincidencia con el diagnóstico de Keynes, elajuste asimétrico de Europa también ha generadoun sesgo recesivo global.18

Reforma de la arquitectura monetaria y financiera internacional | José Antonio OcampoAl sesgo recesivo del ajuste asimétrico se sumanotras dos deficiencias del sistema monetario internacional,cuya mención es importante en estecontexto (Ocampo 2010 y 2011). Una es lo queen la bibliografía sobre el tema suele denominarse“dilema de Triffin”: los perjuicios que suscita elque el sistema internacional de reservas dependade una moneda nacional –o de un número limitadode monedas nacionales o regionales (Triffin1961 y 1968; Padoa-Schioppa). Dado el carácterfiduciario de la moneda que ocupa el centro delsistema desde principios de los años 70, las principalesmanifestaciones de este problema durantelas últimas décadas han sido los fuertes ciclos delvalor del dólar y de la cuenta corriente estadounidense,que se transmiten a la economía mundial.La otra deficiencia, que afecta en particular a lospaíses emergentes y en desarrollo, es la necesidadde acumular reservas internacionales en grandescantidades a modo de “autoseguro”, ante la ausenciade una regulación internacional adecuadade la cuenta de capitales y de un instrumento paraasegurarse contra su volatilidad. En efecto, elfuerte patrón procíclico de los flujos de capitales,así como la falta de una arquitectura internacionalapropiada para manejar las crisis de balanza depagos que se originan en la cuenta de capitales,han llevado a estos países a acumular abundantesreservas, en particular tras la crisis que asoló a laseconomías emergentes a fines del siglo XX. Talcomo se ve en el gráfico 3, hasta fines de los años80, el nivel de reservas de los países en desarrollo–con la excepción de China y los exportadorespetroleros– fue similar al de los países desarrollados:alrededor de 3% del PIB. Las tendenciascomenzaron a divergir en la década de 1990, peroespecialmente a principios del siglo XXI. Hacia2007, los países de ingreso medio, con la excepciónde China, acumulaban reservas equivalentesa 20% del PIB, mientras que los países de bajosingresos habían incrementado las suyas hasta 9%de su PIB. Las reservas de China ya ascendían a40%, e incluso se había alcanzado una proporciónmás alta en los países del Golfo Pérsico. Encontraste con este panorama, las reservas de lospaíses de altos ingresos, con la excepción de Japón,continuaron oscilando entre 2% y 3% delPIB. Tras una breve interrupción durante la crisisdel Atlántico Norte, la acumulación de reservasse reanudó a medida que los flujos de capitaleshacia las economías emergentes experimentabanuna temprana recuperación.La acumulación de reservas proporcionó a lospaíses emergentes y en desarrollo un nivel excepcionalde aseguramiento, así como un margenpara adoptar políticas monetarias expansionistasdurante la crisis financiera del Atlántico Norte,en marcado contraste con las crisis anteriores.Sin embargo, esta situación también ha generadoinequidades, ya que la acumulación de reservastiene costos, y es posible que haya contribuido ala creación de nuevos desequilibrios mundiales.En primer lugar, la demanda de “activos seguros”incrementó sus precios y aminoró su rendimiento,posiblemente coadyuvando a las burbujas deactivos que caracterizaron los años de auge. Enla medida en que la acumulación de reservas reflejauna cuenta corriente superavitaria, tambiénfomenta la generación de un sesgo recesivo en elmundo, que antes de la crisis fue atenuado porlos déficits de EEUU y la periferia europea. Entérminos más generales, aunque resulta obvioque la acumulación de reservas surte efectos positivosen los países, también genera una “falaciade composición” que alimenta los desequilibriosmundiales.Las tres deficiencias del sistema monetario internacional–el sesgo recesivo asociado a los ajustesasimétricos, el dilema de Triffin y la necesidadque experimentan los países emergentes/en desarrollode acumular cuantiosas reservas a modode “autoseguro”– se encuentran de diversas manerasen el centro de las propuestas de reformaelaboradas al inicio de la crisis. Entre ellas secuenta la idea de eliminar gradualmente el papelprotagónico del dólar en el sistema, formuladapor el gobernador del Banco Central de China(Zhou). Por otra parte, la Comisión de Expertosconvocada por el Presidente de la Asambleade Naciones Unidas sobre Reformas del SistemaMonetario y Financiero Internacional (ComisiónStiglitz) considera que las reformas del sistemainternacional de reservas deben ocupar el centrode la agenda de reforma global (Naciones Unidas2009). La Iniciativa del Palais Royal, convocadapor Michel Camdessus, Alexandre Lamfalussyy Tommaso Padoa-Schioppa, también presentó19

José Antonio Ocampo | Reforma de la arquitectura monetaria y financiera internacionalGráfico 3Reservas en divisas por nivel de desarrollo (en % del pib)(Escala izquierda, excepto para China y los países del Golfo)25%127%60%20%15%Países núcleo de la OCDE de altos ingresos, excluyendo JapónJapónIngresos medios, excluyendo ChinaBajos ingresosPaíses del GolfoChina50%40%35%10%20%5%10%0%0%1980198219841986198819901992199419961998200020022004200620082010Fuente: Reservas totales menos serie oro, bm, Indicadores del desarrollo mundial, sobre la base de información del FMI.una serie de propuestas de reforma en febrero de2011 (Boorman e Icard). Sin embargo, aún no sehan llevado a cabo acciones exhaustivas ni se haincluido plenamente la reforma del sistema monetariointernacional en los debates del G-20 odel FMI.La acción más importante fue la mayor emisión deDEG en la historia, acordada en 2009, por un valorequivalente a 250.000 millones de dólares. Caberecordar que, desde la primera emisión de DEG en1970-1972, las nuevas asignaciones se asociaron alas crisis: 1979-1981, 1997 y 2009. La asignación de1997 no se hizo efectiva hasta mediados de 2009,cuando el Congreso de EEUU aprobó las enmiendasal Convenio Constitutivo del FMI de las quehacía parte (ya que involucraba la asignación amiembros que habían ingresado en la década de1990). Pero este instrumento de cooperación aúnsurte efectos limitados, en primer lugar debido a laporción relativamente pequeña que se otorga a lospaíses en desarrollo –menos de un tercio (v. cuadro2)–, que son sus usuarios más activos. Su usotambién es limitado, porque los DEG funcionanmás como un servicio de sobregiro incondicionalque como un activo de reserva en un sentido pleno(Erten y Ocampo).De todos modos, la emisión de DEG dio lugara un debate sobre la necesidad de hacer asignacionesregulares y cuantiosas. Las propuestasexistentes comprenden una mezcla variable dediversas recomendaciones: a) la transformaciónde los DEG en un pleno activo de reserva; b) unuso más dinámico de este instrumento, destinándoloen particular a financiar préstamos del FMI;c) la inclusión de una “dimensión de desarrollo”en las asignaciones, mediante el incremento de la20

Reforma de la arquitectura monetaria y financiera internacional | José Antonio OcampoCuadro 2Asignaciones de DEG por nivel de desarrollo (en millones de DEG)Asignaciones: en millonesde DEGAsignación a cada grupo por porcentajede asignaciones totales1970-72 1979-81 2009 1970-72 1979-81 2009Altos ingresos de la OCDE 6.796 7.906 109.095 73,6% 65,8% 59,7%Estados Unidos 2.294 2.606 30.416 24,8% 21,7% 16,7%Japón 377 514 11.393 4,1% 4,3% 6,2%Otros 4.125 4.786 67.286 44,7% 39,8% 36,8%Altos ingresos: no OCDE 17 127 3.372 0,2% 1,1% 1,8%Países del Golfo 0 78 2.057 0,0% 0,7% 1,1%Excluyendo a los países del Golfo 17 49 1.315 0,2% 0,4% 0,7%Ingresos medios 1.507 2.758 55.062 16,3% 22,9% 30,1%China 0 237 6.753 0,0% 2,0% 3,7%Excluyendo a China 1.507 2.521 48.309 16,3% 21,0% 26,4%Bajos ingresos 913 1.226 15.125 9,9% 10,2% 8,3%Asignaciones totales 9.234 12.016 182.653 100,0% 100,0% 100,0%Fuente: Base de datos del FMI.porción correspondiente a los países emergentesy en desarrollo, o de un criterio de demanda dereservas; d) el uso de los DEG para programasde desarrollo, o bien para ayudar a financiar laprovisión de bienes públicos mundiales, en particularcon miras a combatir el cambio climático;e) la creación de una “cuenta de sustitución” paramanejar los cambios en la composición de divisasde las reservas a fin de evitar sus efectos en elmercado cambiario, de acuerdo con propuestasque se remontan a la década de 1970 y que adquierenrelevancia creciente en un mundo dondela composición de las reservas está diversificada;y f) permitir el uso privado de este instrumentopara transformarlo en una divisa verdaderamenteglobal. La mayoría de estas reformas exigiría modificarel Convenio Constitutivo del FMI. 12Después de lanzar en 2009 la propuesta de reducirla centralidad del dólar, China se enfocó en lainternacionalización de su moneda, el renminbi.Esta iniciativa incluyó una participación crecientede su Banco Central en acuerdos de canje de monedas;el otorgamiento de préstamos a través desu banco de desarrollo (que a su vez está asociadoen gran medida a la financiación de las exportacioneschinas); la venia para que Hong Kong crearade manera gradual un mercado de transaccionesfinancieras denominadas en renminbi; y, más recientemente,la designación de Londres comocentro de transacciones cambiarias en esa moneda.Estas acciones posicionarán la moneda chinaen un sistema que permite la competencia entrediferentes divisas. Sin embargo, sus posibilidadesde éxito son parciales, debido a las ventajas que eldólar continuará teniendo en el sistema, incluidala oferta del mercado más líquido del mundo paralos títulos denominados en dólares, beneficio alque China difícilmente pueda acceder en un plazoprevisible. El renminbi chino requeriría incrementaren gran medida la liberalización financiera deChina, paso que el gobierno de dicho país debeevaluar con gran cuidado en función de sus metasde política interna, teniendo en cuenta en particularlas inestabilidades financieras que se asociaríana un mercado de capitales más abierto. 1312. V. un análisis más extenso en Erten y Ocampo (2014),así como las contribuciones al debate sobre las reformas delsistema mundial de reservas publicadas en el Journal of Globalizationand Development vol. 1 Nº 2, 2010. Algunas de laspropuestas más interesantes se remontan a los años 70: ladel economista del FMI Jacques Polak (1979) y la del Comitéde los 20 (Williamson 1979). Entre los trabajos recientes,Ocampo (2011) ofrece una apreciación positiva sobre el papelde los DEG, en tanto que Eichengreen (2011) presentauna perspectiva escéptica.13. V. un análisis de la internacionalización del renminbi enYu (2012).21

José Antonio Ocampo | Reforma de la arquitectura monetaria y financiera internacional4. Reformas de la gobernabilidadLas reformas de la gobernabilidad en la arquitecturamonetaria y financiera internacional debeninvolucrar tres elementos interrelacionados. Elprimero es el diseño de una institución internacionalmás representativa en la cúspide del sistema,que reemplazaría al G-20 pero también podríaevolucionar a partir de él. El segundo es lanecesidad de ampliar y fortalecer la participaciónde los países emergentes y en desarrollo en “elproceso de adopción de decisiones y el establecimientode normas sobre cuestiones económicasa nivel internacional”, tal como se acordó en elConsenso de Monterrey (Naciones Unidas 2002,párr. 62). El tercero es el diseño de una arquitectura“densa” y de múltiples niveles, en cuyomarco las instituciones globales, regionales y subregionalespuedan llevar adelante una interacciónconstructiva.Con respecto al primer elemento, el G-20 se autoproclamóen 2009 como el principal foro parala cooperación económica y financiera de las economíasmás importantes. Si bien no cabe duda deque el G-20 ha constituido un avance con respectoal G-7 en materia de representación de los paísesen desarrollo en la toma de decisiones económicas,también es cierto que la preferencia por los “grupos”sobre las instituciones internacionales representativas–el “multilateralismo de elite”, tal comolo he denominado en otro ensayo (Ocampo 2011)–ha constituido un sesgo histórico impuesto porlos principales países desarrollados, que prefierenlos mecanismos sobre los que ellos puedan ejercercontrol directo. Esta situación es muy problemática,ya que una arquitectura institucional bienestructurada no puede dejar margen para que losórganos ad hoc autoproclamados reemplacen a lasinstituciones representativas.La defensa de tal estructura se basa en la idea de queel carácter inclusivo se sacrifica en aras de la efectividad(Bradford y Lim). Sin embargo, la trayectoriaexitosa del G-20 en estas lides es poco clara. El análisisexpuesto en las secciones anteriores indica quela entidad ha ejercido el liderazgo en el ámbito de laregulación financiera y ha creado nuevas formas decooperación macroeconómica, pero su efectividaddeclinó tras un buen comienzo, y en general el grupono ha logrado cumplir con su compromiso desuscitar “un fuerte crecimiento global, sostenible yequilibrado” (G-20 2009, párr. 13). Tampoco se hadestacado en materia de representación ni ha aportadocoherencia al sistema de gobernabilidad mundial.Por último, el G-20 carece de un secretariadoeficaz que sostenga la continuidad de sus acciones(Ocampo y Stiglitz 2011).Lo más idóneo sería entonces optar por la transiciónhacia un mecanismo de cooperación internacionalmás representativo y, por ende, más legítimo.La mejor propuesta reciente en este sentidoprovino de la Comisión Stiglitz, que instó a crearun consejo de coordinación económica mundial(Naciones Unidas 2009, cap. 4). Este consejodirigiría, coordinaría y mejoraría la cooperaciónentre todas las instituciones que integran el sistemade la ONU, incluyendo las instituciones deBretton Woods (IBW) y la Organización Mundialdel Comercio (OMC), que pasarían a formarparte del sistema. También identificaría y eliminaríalas lagunas que aquejan al actual sistema decooperación (como la ausencia de un mecanismopara reestructurar deudas soberanas), además dereforzar las sinergias de diferentes organizacionesen áreas que requieren atención mancomunada:por ejemplo, los efectos ambientales de laspolíticas comerciales y los efectos del conflictosobre el desarrollo, entre muchos otros. El consejopropuesto se organizaría sobre la base decircunscripciones, usando un sistema de votaciónponderada que combinaría el peso económico delos países con un voto básico idéntico para todos.Esta estructura de votación sería entonces similara la de las IBW, pero corregiría los actuales problemasde los votos ponderados en esas organizaciones.La Iniciativa del Palais Royal tambiénha propuesto crear una organización basada en elsistema de circunscripciones, que funcione comocúpula del sistema monetario internacional en reemplazodel G-20 (Boorman e Icard, p. 24).Como señalé antes, la segunda de estas reformas–aumentar la voz y la participación de los países endesarrollo en la toma de decisiones económicas– selanzó en la Conferencia de la ONU sobre Financiaciónpara el Desarrollo, celebrada en Monterrey en2002. Aunque dicha propuesta antecede a la creacióndel foro de líderes del G-20, el respaldo de este22

Reforma de la arquitectura monetaria y financiera internacional | José Antonio Ocampoúltimo fue crucial para las reformas adoptadas en2010, que a su vez se erigieron sobre los modestosacuerdos sellados en 2006 y 2007. 14 Estas reformasincluyeron la duplicación de las cuotas, el incrementode los votos básicos, la revisión de la fórmulapara asignar cuotas, la reducción en dos miembrosde la representación europea en el Directoriodel FMI y la designación de todos sus miembrospor medio de elecciones. Respecto de la situaciónanterior a la reunión anual de 2006 en Singapur –encuyo marco se adoptaron las primeras reformas–,las economías en desarrollo y en transición incrementaronsus cuotas en 3,9 puntos porcentuales ysu poder de voto en 5,3 puntos. El incremento delas cuotas se concentró en gran medida en un puñadode economías emergentes –China, Repúblicade Corea, Brasil, India, México y Turquía, en eseorden–, que se beneficiaron en parte a expensas deotros países emergentes y en desarrollo. No ocurriólo mismo con el poder de voto, gracias al incrementode los votos básicos (Ocampo 2011). Detodos modos, esta reforma debe considerarse partede un proceso aún inconcluso, ya que no corrigióla sobrerrepresentación de Europa occidental ni lasubrepresentación de algunas economías emergentes–particularmente las de Asia– en el FMI. Además,el Congreso de EEUU no ha aprobado lascontribuciones adicionales de capital (a la fecha enque se terminó este ensayo), por lo cual no son todavíaefectivas, ya que ese país tiene poder de vetoen las decisiones más trascendentes del FMI.La Comisión para la Reforma de la Gobernabilidaddel FMI encabezada por Trevor Manuelen 2009 (FMI 2009a) y la Oficina de EvaluaciónIndependiente del FMI (FMI-OEI 2008) plantearonotros problemas en materia de gobernabilidad.Una cuestión crucial es la necesidad deseleccionar a las cabezas de las instituciones y alos miembros de la alta gerencia mediante procesosabiertos y transparentes, sobre la base delmérito que exhiban los candidatos y sin preferenciasde nacionalidad. Aunque estos principiosfueron refrendados por el G-20, la elección delDirector Gerente del FMI en 2011 no cambió lapráctica preexistente y condujo a la selección deuna candidata europea; la selección del Presidentedel BM en 2012 exhibió deficiencias similaresy redundó una vez más en la designación de unciudadano estadounidense.El tercer elemento importante para estas reformasindica que una red de instituciones nacionales,regionales y mundiales puede proveer un mejorsistema de gobernabilidad en una comunidad internacionalheterogénea, porque de esa manera seotorga una voz más fuerte y un sentido de pertenenciaa los países de menor tamaño. 15 El mejorargumento al respecto es el sistema de BMD, dondeel BM coexiste con varios bancos regionales ysubregionales, además de una entidad interregional(el Banco Islámico de Desarrollo), a la cual seagregará ahora el banco de los BRICS. En el casodel sistema monetario internacional, esto equivalea concebir al FMI del futuro como la cúspidede una red de fondos regionales de reserva. Unaestructura similar debería adoptarse para la regulacióny supervisión de las finanzas mundiales.Los ordenamientos regionales de índole monetariahan adoptado diferentes formas –acuerdosde pago, líneas de crédito swap, reservas mancomunadas,bancos centrales comunes–, pero hoyexhiben una arquitectura bastante hueca. 16 Comovimos en la sección 2, la creación de un FondoEuropeo de Estabilidad Financiera y del subsiguienteMecanismo Europeo de Estabilidad fueronlos principales avances en este sentido durantela crisis reciente. La Iniciativa Chiang Maies la más ambiciosa entre las que involucran economíasemergentes, pero hasta ahora no se hautilizado. El Fondo Latinoamericano de Reservases una pequeña institución, muy exitosa, formadapor ocho países latinoamericanos pequeñosy medianos. Los miembros del BRICS tambiénhan anunciado la creación de un Acuerdo de Reservasde Contingencia para suministrar liquideza través de operaciones de canje de monedas.Por último, es preciso someter los vínculos entreel FMI y los ordenamientos regionales a una“geometría variable”. Durante la crisis reciente,los europeos optaron por paquetes de rescate14. Estas reformas de gobierno tuvieron su correlato en lasdel Banco Mundial, que no analizo en el presente ensayo.15. V. las contribuciones a la compilación de Ocampo (2006).16. V. con respecto a este tema las contribuciones de Volzy Caliari (2010) y la evaluación que hace el FMI de susrelaciones con instituciones financieras regionales (FMI2013).23

José Antonio Ocampo | Reforma de la arquitectura monetaria y financiera internacionalen los que el FMI era un socio (tal vez de menorjerarquía) de las instituciones europeas y queinvolucraban programas con condicionalidadesamplias. En contraste con esta situación, el fuerte“estigma” que generaron los programas delFMI en Asia oriental explica por qué los paísesque podrían haberse beneficiado con la IniciativaChiang Mai durante la crisis reciente (como Indonesiay la República de Corea) prefirieron norecurrir a ella: he aquí un caso en el que resultaesencial eliminar el vínculo con el FMI, que en laactualidad se exige al sobrepasar cierto límite. Porotra parte, el Fondo Latinoamericano de Reservasse caracteriza por no estar ligado a programasdel FMI, e incluso por la ausencia de condicionalidadesde sus préstamos.5. ConclusionesLa arquitectura monetaria y financiera internacionalha experimentado importantes reformas enlos últimos años: un fortalecimiento del marcoprudencial de regulación y supervisión bajo laégida del Consejo de Estabilidad Financiera, incluidoel reconocimiento del papel que cumplela regulación macroprudencial; el incremento y lamejor estructuración del financiamiento anticíclico,provisto por un revitalizado FMI; la creaciónde nuevos acuerdos financieros regionales; la capitalizaciónde los BMD y el reconocimiento desu papel como instrumento de políticas anticíclicas;la mayor emisión de DEG en la historia y lacreación de un complejo sistema de cooperaciónmacroeconómica entre las principales economíasdel mundo.Estas acciones han resultado limitadas en muchossentidos. El marco regulatorio aún contienelagunas considerables, incluida la limitada onula regulación de la banca en las sombras y laexpansión todavía incompleta de las bolsas paraderivados. El FMI continúa cargando con un “estigma”para muchos prestatarios, en tanto que laIniciativa Chiang Mai –el sistema más elaboradode cooperación en materia de balanza de pagos adisposición de los países emergentes y en desarrollo–no se ha utilizado hasta ahora. La subcapitalizacióndel BM implica que esta instituciónprobablemente no pueda cumplir en el futuro elpapel activo que desempeñó durante la crisis financieradel Atlántico Norte en la provisión definanciamiento anticíclico. Y tal vez lo más importante:el complejo sistema de coordinaciónde la política macroeconómica no ha impedido lacreación de nuevos desequilibrios mundiales, entrelos cuales se destaca el creciente superávit dela UE aparejado con crecientes déficits en un nutridogrupo de países emergentes y en desarrollo.Ello implica que el ajuste europeo ha tendido a“empobrecer al vecino” y ha tenido efectos recesivosglobales que afectaron en particular a paísesemergentes y en desarrollo.Otros elementos de esta arquitectura siguen siendodébiles o continúan ausentes. El primero es eldebate aún no zanjado sobre el papel de las regulacionesde la cuenta de capitales, un aspectocrucial que puede brindar a los países emergentesy en desarrollo un margen más amplio para la aplicaciónde políticas públicas frente a la volatilidadde la cuenta de capitales. La reforma monetariainternacional no ha ido más allá de la abultadaemisión de DEG en 2009, y en particular no haavanzado hacia el fortalecimiento de la funciónque cumplen los DEG en el sistema monetariomundial. Ello implica que el sistema continúamarginando a los países emergentes y en desarrollode la posibilidad de crear reservas, excepto através de una participación minoritaria en la asignaciónde DEG y la perspectiva de que el renminbise convierta gradualmente en una de las divisassecundarias de reserva. Y el mundo todavía carecede un mecanismo para la solución de problemasde sobreendeudamiento soberano. Las mejoras enel margen para aplicar políticas públicas anticíclicasque han experimentado los países emergentesy en desarrollo han dependido principalmente del“autoseguro” que brinda la acumulación de reservasinternacionales. Pero este método es costoso,ya que implica una transferencia de recursos a lospaíses que emiten divisas y podría contribuir a lacreación de desequilibrios mundiales, así como alsesgo recesivo del sistema.En consecuencia, el margen para la aplicaciónde políticas públicas mejoraría si se hace un usomás pleno de las regulaciones para la cuenta decapitales, incluso con algunas características internacionales;si se perfeccionan los mecanismosfinancieros anticíclicos que no imponen condi-24

Reforma de la arquitectura monetaria y financiera internacional | José Antonio Ocampocionalidades –incluida la expansión de las redesregionales de financiamiento de balanza de pagos–;si se pone en marcha un mejor sistema decooperación macroeconómica que evite políticasproteccionistas perjudiciales para los demás; y sise crea un mecanismo efectivo para solucionarlos problemas asociados a las deudas soberanas.Por último, las reformas en curso no han contadocon el correlato de cambios equivalentes enla gobernabilidad del sistema. Es preciso que lasreformas en este ámbito incluyan tres elementos:la creación de una organización cúpula másrepresentativa que el G-20; un mayor avance enla reforma de la “voz y participación” con quecuentan los países en desarrollo en las institucionesde Bretton Woods y el Consejo de EstabilidadFinanciera; y el diseño de una arquitecturaen múltiples niveles, con participación activa delas instituciones regionales y subregionales. Hastaahora solo se han aplicado reformas en la segundade estas áreas, con efectos aún muy limitados.BibliografíaAutoridad de Servicios Financieros de Gran Bretaña(2009): The Turner Review: A Regulatory Response to the GlobalBanking Crisis.Boorman, Jack T. y André Icard (eds.) (2011): Reform ofthe International Monetary System: The Palais Royal Initiative,Nueva Delhi, SAGE Publications.Bradford, Colin I. y Wonhyuk, Lim (2011): “Introduction:Toward the Consolidation of the G-20: From CrisisCommittee to Global Steering Committee” en ColinI. Bradford y Wonhyuk Lim (eds.): Global Leadership inTransition: Making the G-20 More Effective and Responsive,Seúl y Washington, dc, Instituto de Desarrollo de Coreay Brookings Institution Press, pp. 1-10.Cámara de Comercio Internacional, Comisión de Técnicasy Prácticas Bancarias (ICC) (2009): “ICC Trade FinanceSurvey: An Interim Report”, verano de 2009.Caruana, Jaime (2010), “Basilea III: hacia un sistemafinanciero más seguro”, Banco de Pagos Internacionales(BIS), disponible en .Comisión De Larousière (2009): The High-Level Group onFinancial Supervision in the EU, Bruselas.Comisión Warwick (2009): International Financial Reform,disponible en .Comité de Basilea (2010): Comité de Supervisión Bancariade Basilea, “La respuesta del Comité de Basilea a la crisisfinanciera: informe al G-20”, disponible en .Consejo de Estabilidad Financiera (CEF) (2013): “Progressin Implementing the G-20 Recommendations on FinancialRegulatory Reform” en Status Report by the FSB Secretariat.D’Arista, Jane y Stephany Griffith-Jones (2010): “Agendaand Criteria for Financial Regulatory Reform” en StephanyGriffith-Jones, José Antonio Ocampo y Joseph E. Stiglitz(eds.): Time for a Visible Hand: Lessons from the 2008 WorldFinancial Crisis, Nueva York, Oxford University Press.Eichengreen, Barry (2011): Exorbitant Privilege: The Rise andFall of the Dollar and the Future of the International MonetarySystem, Nueva York, Oxford University Press.Erten, Bilge y José Antonio Ocampo (2014): “Building aStable and Equitable Global Monetary System” en JoséAntonio Alonso, Giovanni Andrea Cornia y Rob Vos(eds.): Alternative Development Strategies for the Post-2015Era, Nueva York, Bloomsbury, Serie de Naciones Unidassobre el Desarrollo.Fondo Monetario Internacional (FMI) (2009a): Committeeon IMF Global Governance Reform: Final Report, Washington,DC.— (2009b): “El FMI reestructura sus mecanismosde crédito para ayudar a los países a afrontar la crisis”,25

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Acerca del autorJosé Antonio Ocampo es profesor universitario,miembro del Comité sobre PensamientoGlobal, Copresidente de la Iniciativa parael Diálogo sobre Políticas de la Universidadde Columbia y Presidente del Comité dePolíticas de Desarrollo de ECOSOC.Fue Secretario General Adjunto delDepartamento de Asuntos Económicosy Sociales de la ONU, Secretario Ejecutivode la Comisión Económica para AméricaLatina y el Caribe y Ministro de Haciendade Colombia.Traducción: Lilia MosconiFriedrich-Ebert-Stiftung | Política Globaly DesarrolloHiroshimastr. 28 | 10785 Berlín | AlemaniaResponsable:Hubert René Schillinger | Coordinador,Dialogue on GlobalizationMichèle Auga | Directora Ejecutiva,FES Nueva YorkTeléfono: +49-30-269-35-7415 |Fax: +49-30-269-35-9246Para solicitor publicaciones:Política Global y DesarrolloEl departamento de Política Global y Desarrollo de la Friedrich-Ebert-Stiftung fomenta el diálogoentre el Norte y el Sur y promueve el debate público y político sobre asuntos internacionales enAlemania y Europa. Por medio de esta plataforma de discusiones y consultas, queremos llamar laatención sobre las interdependencias globales, desarrollando escenarios para tendencias futuras yformulando recomendaciones de políticas.Dialogue on GlobalizationComo parte del trabajo internacional de la Friedrich-Ebert-Stiftung (FES), Dialogue on Globalizationenriquece el debate sobre globalización y gobernanza global. El programa se basa en la premisade que –a través de un enfoque político inclusivo y sensible– la globalización puede ser conducidahacia una dirección que promueva la paz, la democracia y la justicia social. El programa se apoyaintensamente en la red internacional de la FES, una institución alemana sin fines de lucro que estácomprometida con los principios de la democracia social y que cuenta con oficinas, proyectos ysocios en más de 100 países. Dialogue on Globalization se dirige a los activistas y líderes queactúan tanto en los países en desarrollo como en las partes industrializadas del mundo. El programaes coordinado por la oficina central de la Fundación Friedrich Ebert en Berlín y por las oficinas de laFES en Nueva York y en Ginebra. Más información en .No está permitido ningún uso comercial de losmedios editados por la Fundación Friedrich Ebert(FES) sin consentimiento de la FES por escrito.Las opiniones vertidas en esta publicación nonecesariamente son las de la Fundación Friedrich Ebert.