GESTIÃ³N y GERENCIA PÃºbLICA - Escuela de Salud PÃºblica

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Revista de Salud Pública, (XIV) 2: 15-31, dic. 2010 R Tafani, ML TAFANI | Gestión y gerencia pública186 La necesidad de fondospara el pago de la deuda,la renegociación con losacreedores externos yla reducción del déficitfiscal, fueron las razonesdetrás de la primera etapade las privatizaciones enArgentina. Esto muestraque la privatización es unproceso de desinversióndonde se cambian activosreales por líquidos y queel valor relativo o el preciosombra para el Estado delos activos líquidos era sinduda importante.7 Coloma Gernán. EmpresaPública, privatización,regulación y competencia:su papel en la provisión deservicios de infraestructura.Universidad del CEMA. BsAs Argentina pp28 Menín Federico Javiery Cerdá Matías: “Lasprivatizaciones en laArgentina de los 90s Deobras sanitarias de laNación a Aguas ArgentinasS.A.: ¿Un servicio públicoal servicio del mercado?”Centro Argentino deEstudios Internacionales.Programa EconomíaInternacional. www.caei.com.ar9 Abal Medina JuanManuel “ModernizaciónTecnológica en el EstadoArgentino: Incrementandoel Desarrollo y Usode las Tecnologíasde la Información y laComunicación en elámbito Público. XIIICongreso Internacionaldel CLAD sobre laReforma del Estado y dela Administración Pública”.Buenos Aires Argentina.Noviembre 2008.10 Vigier Pierre, CerecedaMiguel, GenovesiAlejandro “Reforma delEstado y Modernizaciónde la Gestión PúblicaAproximacionesConceptuales yMetodológicas”.PNUD Serie Reformay Modernización de laGestión Gubernamental.Dcoumento N° 1.RLA/00/001 PNUD-RBLACpp20En segundo lugar, se proponía un marco regulatorio a losfines de alcanzar también objetivos de eficiencia asignativa yequidad distributiva. En este último sentido, la idea era, que laestructura de precios del sector público debía tener en cuentael impacto de sus bienes sobre los grupos vulnerables de lapoblación a quienes se les debía vender a precios subsidiados.En dos palabras se debía contemplar la existencia de una tarifasocial para los pobres. Finalmente se sugería la introducciónde cierta competencia para reducir los problemas de agenciaentre el regulador y la empresa regulada. Esta perspectiva fueutilizada en la última década del siglo XX para emprender unproceso de privatizaciones y reforma que en Argentina 6 porsu amplitud y profundidad alcanzó un perfil paradigmáticode los tiempos que se vivían 7 .El siglo 21 trajo aparejada una nueva relación interactivaentre el Estado y el mercado. Luego de las experienciasprivatizadoras y desreguladoras de los años 90s quedó enevidencia que los resultados no fueron los esperados. Nohubo en algunos casos como Aguas Argentinas la coberturade usuarios comprometidos, se establecieron reajustes detarifas no contempladas inicialmente en los pliegos licitatoriosy hubo en otros casos problemas con los compromisos deinversión. Si a ese cuadro, se le agrega una desigualdadcreciente en la distribución de los ingresos, quedó configuradauna situación donde se volvió a pensar que la solución paralas empresas de servicios públicos pudiera ser posiblemente,una gestión eficiente por parte del Estado Nacional 8 9 . Si hayuna lección que se debe rescatar de ese período, es por unlado, la insuficiencia de la teoría que no da cuenta de lascríticas a los procesos privatizadores y por el otro, el planteode que no se puede resolver apenas con un cambio de sedeorganizacional (locus) un problema referido a la misióncentral de las empresas (focus). Se trata en definitiva, dehacer bien lo que es distinto.Esta concepción de diferenciar la gestión pública de laprivada no siempre es enfatizada con suficiente precisión.Por ejemplo, es frecuente encontrar en los textos sobremodernización de la gestión pública que la búsqueda de laeficacia operacional de las funciones estatales debe incorporarlas herramientas que utiliza el sector privado. La cita siguienteilustra el punto:“En términos específicamente técnicos y a nivel deempresa, no existen diferencias entre el managementempresarial privado y el público y por lo tanto no deberíahaber ninguna excusa para que una empresa por ser públicasea deficientemente administrada” 10 .El problema con estas concepciones es su reduccionismo.En primer lugar porque no se matiza la propuesta con ladiferenciación de niveles de actuación del Estado, algunode los cuales pueden ser apropiados para las técnicas de
gestión privadas y otros no. En segundo término porque se asocia en forma simplistael gerenciamiento privado a la eficiencia, y se reduce el análisis al nivel de la empresa(micro gestión). Como se sabe, las empresas públicas tienen una pluralidad de metas, lascuales son no solo diferentes, sino que a veces, están en conflicto entre sí, lo que requierecriterios múltiples de efectividad organizacional para su evaluación. En Argentina porejemplo, la Industria de Producción para la defensa tenía como misión, al crearse, no solola producción de armamentos, sino también la ocupación estratégica del territorio, y lamovilización industrial del país en un momento donde los ingenieros y las herramientasde precisión eran todavía escasos.La penalización en costos de traslado por la particular ubicación de sus fábricas comoAltos Hornos Zapla de Fabricaciones Militares, por ejemplo, en el norte del país, ponía ala empresa en desventaja respecto de las acerías competidoras. En todo caso, sin considerarsus metas múltiples resultaría un simplismo inadecuado su evaluación por meras tasas derentabilidad. En tercer lugar, es preciso recordar que mientras la empresa privada es unamaximizadora de utilidades, las empresas públicas se gestionan en el marco de una seriede organizaciones que deben alinearse entre sí con lo que el concepto de “empresa” debeser reemplazado por el de redes organizacionales 11, 12 . La simple existencia de múltiplesprecios de transferencia para sus productos (a veces separados de los costos de operación)entre las distintas partes del Holding que integraba Fabricaciones Militares da cuenta delo expuesto.Discutir entonces los desafíos de la Administración y la Gestión Pública no puede dejarde considerar que la empresa pública es la resultante de factores que lejos de ser simplementeeconómicos, involucran también cuestiones históricas, políticas y hasta militares. 13 Unaspecto que no es menor, es que las empresas públicas forman parte de un sistema desubsidios implícitos al sector privado que apuntala la rentabilidad de este último 14 ,o sea,no es posible entender a las empresas públicas fuera del análisis del patrón de acumulaciónde capital vigente. Marcos Kaplan lo ha puesto en los términos siguientes:“El Estado se convierte en agente de la acumulación, propietario de la parte de capitalsocial correspondiente a las empresas públicas. En estas produce una plusvalía relativamentemenor a la que hubiera correspondido en promedio al capitalinvertido y realiza tasas de ganancias menores a la tasa general11 Castells Manuel LaEra de la Información:Economía, Sociedad yCultura. Volumen I LaSociedad Red. Siglo XXIEditores. 200112 Rendón Luis Fernandoy Serra Mauricio. Enfoquede las Empresas Socialesdel Estado en el Municipiode Cali. Colombia MédicaVol. 33 número 004. 2002.Universidad del Valle. Cali.13 Kaplan Marcos“Intervención del Estadoy Empresa Públicaen la America LatinaContemporanea: LosAspectos Políticos eInstitucionales” Estudiospp10. Colombia14 Tafani Roberto“Producción para ladefensa” En Democracia y15 Kaplan Marcos. EstudiosOp cit pp 14 Defensa.Puntosur. Bs Aspromedio (rentabilidad reducida, nula o deficitaria). Así unaparte del capital social se desvaloriza y la parte correspondientede su beneficio y de los ingresos que el Estado asigna a lasempresas públicas-provenientes de impuestos, empréstitos,creación inflacionaria de moneda y crédito- es transferida alos monopolios. Esta transferencia de beneficios se cumple através de diversos mecanismos: compras y ventas de bienesy servicios en condiciones preferenciales para las empresasparticulares, manipulación diferencial de intereses bancarios,reparto de actividades entre el sector público y el privadoen función de cargas y rentabilidades discriminadas, usode empresas mixtas…Estado y sector público operan comomecanismos de socialización de riesgos y pérdidas de lasgrandes empresas, que aumentan sus beneficios y tasas deacumulación y descargan los costos de esta función sobre lasempresas no monopolistas, las clases medias y las populares(impuestos directos e indirectos, inflacionismo monetario ycrediticio) 15En esas condiciones de operación, lo que ocurre, es quelas bajas tasas de rentabilidad de las empresas públicas,Revista de Salud Pública, (XIV) 2: 15-31, dic. 2010 R Tafani, ML TAFANI | Gestión y gerencia pública19
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