el estado mundial de la agricultura y la alimentación - Soluciones ...

ivPARTE IIExamen mundial y por regiones – Hechos y cifras1. Tendencias de la subnutrición 1312. Emergencias alimentarias y ayuda alimentaria 1333. Asistencia externa a la agricultura 1364. Producción agrícola y ganadera 1375. Situación del suministro mundial de cereales 1406. Tendencias de los precios internacionales de los productos básicos 1427. Comercio agrícola 1458. Pesca: producción, utilización y comercio 1499. Sector forestal 152PARTE IIIAnexo estadísticoNotas sobre los cuadros del Anexo 159Cuadro A1 Países y territorios utilizados para fines estadísticos en esta publicación 164Cuadro A2 Seguridad alimentaria y nutrición 166Cuadro A3 Producción y productividad agrícolas 170Cuadro A4 Indicadores de población y fuerza laboral (2004) 175Cuadro A5 Aprovechamiento de la tierra 181Cuadro A6 Indicadores comerciales (promedio de 2001-03) 188Cuadro A7 Indicadores económicos 193Cuadro A8 Productividad total de los factores 198Bibliografía 203Capítulos especiales de El estado mundial de la agricultura y la alimentación 209Publicaciones seleccionadas 211

vCONTRIBUCIÓN ESPECIAL¿Puede el comercio redundar en beneficio de los pobres? Una perspectivade la sociedad civil 122RECUADROS1 Conclusiones de otros organismos multilaterales sobre el comercio y el desarrollo 62 Principales disposiciones del Acuerdo sobre la Agricultura de la Ronda Uruguay 323 Régimen de contingentes arancelarios aplicado por la Unión Europea a losproductos lácteos 444 Los aranceles como recaudación tributaria 465 Características fundamentales de los modelos de equilibrio general computable 586 ¿Qué es lo que sabemos acerca de la reducción de la pobreza? 697 Hogares agrícolas 788 Repercusiones de la liberalización agrícola en la pobreza en el Brasil 809 ¿Por qué es importante el comercio para mejorar la seguridad alimentaria? 8610 Liberalización del mercado del anacardo en Mozambique 9711 Romper el ciclo del hambre y la pobreza: una estrategia de doble componentepara reducir el hambre y la pobreza 112CUADROS1 Destino de las exportaciones agrícolas, por regiones 232 Origen de las importaciones agrícolas, por regiones 243 Estimaciones de la ayuda a los productores de la OCDE 344 Medidas de la ayuda interna 355 Datos sobre aranceles agrícolas por países, 2000-2002 496 Mejoras de bienestar social derivadas de los estudios de EGC de la liberalizacióndel comercio 607 Comercio bilateral: variación porcentual del valor de los volúmenesde importación bilateral 638 Efectos de la liberalización del comercio en los sueldos de los trabajadoresno especializados por sector e hipótesis 659 Repercusiones de la reforma de las políticas en los precios mundiales delos productos básicos 6610 Indicadores de alimentos y del hambre por región 9111 Aranceles medios NMF aplicados y consolidados 10012 Cociente del valor total de las importaciones de alimentos y el valor totalde las exportaciones agrícolas 10413 Cambios en la proporción de la población subnutrida, la producción dealimentos, la pobreza rural y el crecimiento económico 10514 Disponibilidad de calorías y proteínas por habitante 1980/82-1999/2001 10715 Envíos de ayuda alimentaria en cereales per cápita 135FIGURAS1 Crecimiento del PIB mundial y del comercio mundial de bienes y servicios 152 Crecimiento del PIB agrícola mundial y del comercio mundial de bienes agrícolas 153 Comercio como proporción del PIB respecto del conjunto de la economía 154 Exportaciones agrícolas mundiales: total y proporción de las exportacionesde mercancías 165 Porcentaje del comercio agrícola y el comercio total de mercancíascorrespondiente a los países en desarrollo 176 Comercio agrícola en los países desarrollados y en desarrollo 18

vi7 Proporción del PIB de los países desarrollados y de los países en desarrollocorrespondiente al comercio 198 Comercio agrícola en las regiones en desarrollo 209 Proporción del comercio agrícola mundial correspondiente a cada región 2110 Comercio agrícola en los países menos adelantados 2211 Proporción del PIB de los países menos adelantados correspondiente al comercio 2212 Proporción de las exportaciones agrícolas correspondiente a productos elaborados 2713 Exportaciones subvencionadas como proporción de las exportaciones totalesde la UE de determinados productos, 1995-2001 3914 Progresividad arancelaria respecto de las fibras, los textiles y la ropa 4815 PIB agrícola y subnutrición, 1998-2002 7016 Empleo agrícola y subnutrición, 1998-2002 7117 Comercio agrícola y subnutrición, 1998-2002 7218 Exportaciones agrícolas y subnutrición, 1998-2002 7319 Importaciones agrícolas y subnutrición, 1998-2002 7320 Importaciones de alimentos y subnutrición, 1998-2002 7421 Integración de la agricultura en los mercados mundiales y subnutrición, 1998-2002 7422 Repercusiones regionales de la liberalización del comercio en México 7623 Repercusión inicial de la adhesión a la OMC en los ingresos efectivos de loshogares rurales y urbanos de China 7724 Repercusiones del MERCOSUR en los ingresos efectivos de los hogaresen la Argentina 8325 Repercusiones de la liberalización del comercio en los ingresos efectivosde los hogares en México 8326 Marco conceptual de la inseguridad alimentaria 9327 Porcentaje de personas subnutridas proyectado en función de la relación entrecomercio agrícola y PIB agrícola 9428 Porcentaje de insuficiencia ponderal proyectado en función de la relación entrecomercio agrícola y PIB agrícola 9529 Marco de reforma-respuesta-resultado 9630 Evolución de los precios reales internos y del tipo de cambio efectivo realen Chile 10231 Evolución de los precios reales internos y del tipo de cambio efectivo realen Ghana 10332 Variación de la disponibilidad media de alimentos frente a la variación de laprevalencia de la subnutrición durante el decenio de 1990 10833 Reserva de capital agrícola por trabajador agrícola en los países en desarrollo,por prevalencia de la subnutrición, 2000-2002 11834 Orientación agrícola de la inversión pública 11835 Tendencia a largo plazo de la asistencia externa a la agricultura, 1974-2002 12036 Asistencia externa a la agricultura por trabajador agrícola por prevalencia de lasubnutrición, 1998-2000 12037 Porcentaje de población subnutrida por regiones, 2000-02 13138 Tendencia del número de personas subnutridas en países en desarrollo,por regiones 13239 Tendencia del porcentaje de población subnutrida en países en desarrollo,por regiones 13340 Receptores de ayuda alimentaria en cereales 13441 Receptores de ayuda alimentaria en productos distintos a los cereales 13442 Compromisos de asistencia externa a la agricultura, por principales regionesreceptoras 13643 Asistencia externa a la agricultura por trabajador agrícola 13744 Cambios en la producción agrícola y ganadera 13845 Tendencia a largo plazo de la producción alimentaria per cápita por regionesy grupos de países 139

46 Producción y utilización mundiales de cereales 14147 Reservas mundiales de cereales y relación entre reservas y utilización 14148 Tendencias de los precios de los productos básicos 14249 Cambio anual de valor de las exportaciones agrícolas mundiales 14550 Exportaciones agrícolas mundiales 14651 Importaciones y exportaciones agrícolas, por regiones 14652 Producción pesquera mundial total, China y el resto del mundo 15053 Comercio de pescado y de productos pesqueros en países desarrolladosy países en desarrollo 15154 Exportaciones netas de pescado y productos pesqueros y de determinadosproductos agrícolas en los países en desarrollo 15155 Producción mundial de madera en rollo 15256 Producción, consumo, importaciones y exportaciones de maderaen rollo industrial, 2002 15357 Producción de madera en rollo, países desarrollados y en desarrollo 15358 Valor del comercio de los productos forestales 15459 Producción de madera en rollo industrial por regiones, 2002 154vii

ixPreámbuloEl estado mundial de la agricultura y laalimentación 2005 examina los vínculos entreagricultura, comercio y pobreza y formulala siguiente pregunta: ¿pueden el comercioagrícola internacional, y su ulterior reforma,ayudar a superar la pobreza extrema y elhambre?Las estadísticas mundiales sobre la pobrezay el hambre son de sobra conocidas. Secalcula que 1 200 millones de personas vivencon menos de un dólar EE.UU. al día, y lasestimaciones más recientes de la FAO indicanque 852 millones de personas carecen dealimentos suficientes para llevar una vidaactiva y sana. También existe actualmenteuna mayor conciencia de que la pobrezaextrema y el hambre son en gran medidafenómenos rurales. La mayor parte de laspersonas aquejadas por la pobreza y elhambre viven en zonas rurales y dependende la agricultura para obtener sus mediosde subsistencia. En la medida en que elcomercio afecte a la agricultura, afectaránecesariamente a los medios de subsistenciay a la seguridad alimentaria de la poblaciónmás vulnerable del mundo.La economía mundial está cada vezmás integrada a través del comercio, y laagricultura forma parte de esa tendenciamás amplia. En algunos países, la expansióndel comercio agrícola –impulsada porreformas de las políticas agrícolas ycomerciales– ha contribuido al inicio de unperíodo de rápido crecimiento económicoque ha favorecido a los sectores pobres de lapoblación. De hecho, algunos de los paísesque más éxito han tenido en sus esfuerzospor reducir el hambre y la pobreza extremase han valido del comercio de productosagrícolas, recurriendo a las exportaciones,a las importaciones o a unas y otras, comoelemento fundamental de su estrategia dedesarrollo.Sin embargo, muchos de los países máspobres no han tenido esa experienciapositiva. Por el contrario, son cada vez másmarginados y vulnerables, al depender delas importaciones para satisfacer una partecreciente de sus necesidades de alimentossin haber podido ampliar y diversificar susexportaciones agrícolas o no agrícolas.A juicio de la FAO, el proceso de reformaen marcha ha de tener en cuenta lascircunstancias específicas de esos países, enparticular su etapa de desarrollo agrícola y laspolíticas complementarias que se necesitanpara garantizar su integración satisfactoria enlos mercados agrícolas mundiales.La FAO reconoce desde hace tiempo que elcomercio agrícola es vital para la seguridadalimentaria, la mitigación de la pobreza y elcrecimiento económico. Las importacionesde alimentos son fundamentales en muchospaíses para garantizar un suministro mínimode alimentos básicos como complementode la producción local. Las exportacionesagrícolas son una fuente importantede divisas e ingresos rurales en muchospaíses en desarrollo. La reducción de lassubvenciones agrícolas que distorsionan elcomercio y de los obstáculos al comercioagrícola puede servir como catalizador delcrecimiento, al permitir a los productores detodo el mundo competir sobre la base de susventajas comparativas.Ello no obstante, el comercio internacionalde productos agrícolas se caracteriza poruna serie de problemas que imposibilitanla competencia sobre la base de lasventajas comparativas. Los mercados demuchos productos y alimentos básicos dezonas templadas están distorsionados demanera sustancial por las subvenciones y laprotección gubernamentales, especialmenteen los países de la Organización para laCooperación y el Desarrollo Económicos(OCDE). Algunos países desarrollados siguensubvencionando a sus agricultores y, cuandoello da lugar a excedentes en el mercado,incluso a sus exportaciones agrícolas.En el caso de otros productos agrícolas, enparticular los tropicales como el café, el té,las fibras naturales y las frutas y hortalizas,existen otros problemas, como arancelesaltos, complejos y estacionales y unaconsiderable progresividad arancelaria.Estas distorsiones tienden a hacer bajarlos precios de los mercados mundiales de

xxproductos alimenticios básicos y a limitar elacceso a los mercados. Ello ha contribuidoa que el costo global de las importacionesde alimentos de los países de bajos ingresosque son importadores netos de alimentos semantenga bajo, pero también ha enviadoseñales erróneas a los gobiernos de lospaíses en desarrollo, induciéndoles a vecesa descuidar su propia agricultura. Losprecios bajos y la falta de inversiones hanobstaculizado el desarrollo agrícola y ruralen los países pobres. En este contexto, hayque subrayar que a los países desarrolladosles interesa que los países en desarrollocrezcan más deprisa, aunque sólo sea paraque aumente el tamaño de los mercadospara sus exportaciones no agrícolas.Los países en desarrollo tienen tambiénque adoptar decisiones importantes. Aunquealgunos exportadores de países en desarrollose beneficiarían de la liberalización de laspolíticas agrícolas de la OCDE, es de preverque los mayores beneficios para los paísesen desarrollo provengan de la liberación delcomercio entre ellos. De hecho, la mayor partede los posibles beneficios que la liberalizacióndel comercio agrícola mundial reportaría a lospaíses en desarrollo sería el resultado de lasreformas de sus propias políticas. El comercioagrícola Sur-Sur está registrando una rápidaexpansión, a medida que los ingresosaumentan, las ciudades crecen y el estilo devida propicia unos regímenes alimenticiosmás diversificados. Estos son los mercados decrecimiento del futuro.Cabe señalar, sin embargo, que tal vezalgunos países en desarrollo no salganganando de una ulterior liberalizacióndel comercio agrícola. Los países cuyasexportaciones agrícolas dependen deun acceso preferencial a los mercadosprotegidos de la OCDE saldrían perdiendosi sus preferencias se erosionaran. Lospaíses que son importadores netos dealimentos también resultarían perjudicados,especialmente a corto plazo, en la medidaen que la supresión de las subvenciones dela OCDE daría lugar a un aumento de losprecios de los productos alimenticios básicosen los mercados mundiales.Aunque parece haber un consensogeneral en que la liberalización del comerciopromueve la eficiencia y el crecimientoeconómico, los resultados inmediatos paralas personas afectadas por la pobreza y lainseguridad alimentaria serían heterogéneosen la actual situación de distorsión de losmercados de productos básicos agrícolas.La experiencia enseña que las ganancias ypérdidas y la distribución de ganadores yperdedores entre personas y países estándeterminadas por el contexto. En la práctica,el resultado depende en gran medida dela existencia de factores complementarios.La mejor forma de conseguir que el comerciointernacional y la liberalización del comerciocontribuyan a reducir de manera sostenibleel hambre y la pobreza es establecer medidascomplementarias apropiadas.Estas medidas incluyen, por un lado,inversiones que permitan a la poblaciónaprovechar las oportunidades que brinda elcomercio y, por otro lado, redes de seguridadsocial para que los miembros más débiles yvulnerables de la sociedad estén protegidoscontra las perturbaciones que pueda causarla reforma del comercio. Se ha de prestarsiempre especial atención a las dificultadesespecíficas con que se enfrentan los paísesmenos adelantados, los países de bajosingresos y con déficit de alimentos y otrosgrupos vulnerables.Entre las inversiones más importantes cabeseñalar las que tienen por objeto reducirlas grandes fluctuaciones de la producciónagrícola en las zonas que dependen delas lluvias mediante pequeños proyectoshídricos ejecutados a escala de aldeas ycomunidades; mejorar las carreteras ruralespara facilitar la llegada de los insumos alos productores y de la producción a losmercados; y mejorar todos los componentesde la cadena de comercialización. Esespecialmente necesario mejorar lasinstalaciones de almacenamiento y envasadoen las explotaciones agrícolas y durantetodo el proceso de mercadeo, así como lasinstalaciones de los mercados, mataderosy puertos. Igualmente importante esaumentar la capacidad de inversión paraque los países puedan cumplir las normasde calidad e inocuidad y los Acuerdos de laOrganización Mundial del Comercio sobreMedidas Sanitarias y Fitosanitarias y sobreObstáculos Técnicos al Comercio; ello incluyela formación profesional, el equipo y losrecursos, y el refuerzo de las institucionescon el objeto de facilitar una más amplia

xiparticipación de los países en los organismosde normalización.Estos tipos de inversión en la agriculturay las zonas rurales les reportan múltiplesbeneficios, entre los que destaca el aumentode la capacidad de los países en desarrollopara participar de manera más efectivaen la economía internacional. Con unaasistencia adecuada de los países más ricos,las normas comerciales pueden dejar deser una amenaza para convertirse en unaoportunidad.Los estudios y análisis realizados por laFAO proporcionan enseñanzas alentadorasy una orientación general sobre las políticasque han de aplicarse. Una enseñanzamuy importante es que los encargados deformular políticas deben examinar másatentamente de lo que lo han hecho hastaahora el modo en que pueden utilizarselas políticas comerciales para promover elcrecimiento en favor de los pobres. Para elloes necesario esforzarse en aplicar políticasy realizar inversiones que complementenlas reformas comerciales con el fin deque los pobres puedan aprovechar lasoportunidades relacionadas con el comercio,estableciendo al mismo tiempo redes deseguridad para proteger a los miembrosvulnerables de la sociedad.La Declaración del Milenio pone de relievela importancia del comercio internacional enel contexto del desarrollo y la eliminaciónde la pobreza. En la Declaración del Milenio,los gobiernos se comprometieron, entreotras cosas, a crear un sistema multilateralde comercio abierto, equitativo, basado ennormas y no discriminatorio. Ese sistema esfundamental si se quiere que el comercioagrícola internacional promueva uncrecimiento económico más equitativo ycontribuya a la consecución de los objetivosde la mitigación de la pobreza y la seguridadalimentaria.Jacques DioufDIRECTOR GENERAL DE LA FAO

xiiAgradecimientoLa preparación de El estado mundial dela agricultura y la alimentación ha estadoa cargo de un equipo de la Dirección deEconomía Agrícola y del Desarrollo de laFAO, dirigido por Terri Raney, EconomistaSuperior y Editora, e integrado por AndréCroppenstedt, Annelies Deuss, Jakob Skoet ySlobodanka Teodosijevic. Stella di Lorenzo yPaola di Santo se han encargado del trabajoadministrativo y de secretaría. Randy Stringer,Jefe del Servicio de Desarrollo AgrícolaComparado, y Prabhu Pingali, Director deEconomía Agrícola y del Desarrollo, se hanencargado de la supervisión y orientacióngenerales.La Parte I, «Comercio agrícola y pobreza:¿puede el comercio obrar en favor de lospobres?», fue preparada bajo la direcciónde Joe Francois, Randy Stringer y AlexanderSarris. Numerosas personas de diversasdependencias técnicas de la FAO, enparticular la Dirección de Productos Básicosy Comercio, así como otras organizacionesinternacionales y expertos independientes,proporcionaron asesoramiento y asistenciae hicieron recomendaciones muy valiosas.La principal documentación para la Parte I sebasó en trabajos de Joe Francois, Tom Hertel,Phillip Killicoat, Maros Ivanic, Will Martin,Randy Stringer, Jacob Skoet, Frank vanTongeren y Wang Zhi. El informe se beneficióen gran medida de las observaciones críticas,los análisis y la labor esencial de revisiónde Kym Anderson, Jelle Bruinsma, WalterFalcon, Hartwig de Haen, Tim Josling, JamieMorrison, Prabhu Pingali, Ramesh Sharma yAlberto Valdés. La Dirección de Estadísticade la FAO proporcionó datos e informaciónestadística conexa.Capítulo 1 («Introducción y panoramageneral»). El proyecto de texto estuvo acargo de Joe Francois, Tim Josling, TerriRaney y Randy Stringer.Capítulo 2 («Tendencias y estructuras delcomercio agrícola internacional»). El textofue preparado por Annelies Deuss, JacobSkoet y Randy Stringer.Capítulo 3 («Situación de las políticasde comercio agrícola»). Colaboraron eneste capítulo Joe Francois, Tim Josling, WillMartin, Jakob Skoet, Frank van Tongeren yWang Zhi.Capítulo 4 («Repercusionesmacroeconómicas de la reforma del comercioagrícola»). Este capítulo se basó en undocumento de antecedentes preparadopor Joe Francois y Frank van Tongeren. TomHertel, Terri Raney y Jakob Skoet realizaronaportaciones adicionales.Capítulo 5 («Repercusiones de lasreformas de comercio agrícola en lapobreza»). Este capítulo se basó en undocumento de antecedentes preparado porTom Hertel y Maros Ivanic. Randy Stringery Alberto Valdés realizaron aportacionesadicionales.Capítulo 6 («Comercio y seguridadalimentaria»). Phillip Killicoat, AnneliesDeuss, Terri Raney y Jakob Skoet prepararoneste capítulo, basado en gran parte en unestudio de la Dirección de Productos Básicosy Comercio de la FAO. Este estudio fuepresentado en mayo de 2005 al Comité deProblemas de Productos Básicos de la FAOen el documento Seguridad alimentariaen el marco de las reformas de las políticaseconómicas y comerciales: elementospara conocer las experiencias de los países(CCP 05/11).Capítulo 7 («Hacer que el comerciofavorezca a la población pobre: elplanteamiento de doble componente parareducir el hambre y la pobreza»). Estecapítulo final fue preparado por AnneliesDeuss, Philip Killicoat, Prabhu Pingali, TerriRaney, Randy Stringer y Jakob Skoet.

xiiiLa Parte II, «Examen mundial y porregiones: hechos y cifras», fue preparadapor André Croppenstedt, Annelies Deuss yJakob Skoet.La Parte III, «Anexo estadístico», fuepreparada por André Croppenstedt, AnneliesDeuss y Terri Raney.El equipo está especialmente agradecidoa los miembros de la Junta AsesoraExterna de El estado mundial de laagricultura y la alimentación, integrada porWalter Falcon (Presidente), Bina Agarwal,Kym Anderson, Simeon Ehui, Franz Heidhuesy Eugenia Muchnik, que formularon valiosasrecomendaciones sobre el alcance y laorientación del informe.El informe se benefició del trabajo de loseditores, dibujantes y diagramadores delServicio de Gestión de las Publicacionesde la FAO.

xivSiglasAEACIPCMACNCREAPEGCEPAFAOSTATFIDAFMIGATTIEDMERCOSURMGANMFOCDEODMOMCONGOSCPACPIBPMAPNBPNUDAsistencia externa a la agricuturaComité Internacional de PlanificaciónCumbre Mundial sobre la AlimentaciónConseil National de Concertation et de Coopération des Ruraux (Senegal)Ayuda a los productoresEquilibrio general computableAgencia de Protección Ambiental de los Estados UnidosBase de datos estadísticos sustantivos de la OrganizaciónFondo Internacional de Desarrollo AgrícolaFondo Monetario InternacionalAcuerdo general sobre aranceles aduaneros y comercioInversión extranjera directaMercado Común del SurMedida global de la ayudaNación más favorecidaOrganización para la Cooperación y el Desarrollo EconómicosObjetivos de desarrollo del MilenioOrganización Mundial del ComercioOrganización no gubernamentalOrganizaciones de la sociedad civilPolítica Agrícola ComúnProducto interno brutoPrograma Mundial de AlimentosProducto nacional brutoPrograma de las Naciones Unidas para el Desarrollo

xvPPPPTFROPPASEASIDATLCUEUNCTADUSDAVEVIHParidad del poder adquisitivoProductividad total de los factoresRéseau des Organisations Paysannes et de Producteurs de l’Afriquede l’OuestSuministro de energía alimentariaSíndrome de inmunodeficiencia adquiridaTratado de Libre Comercio de América del NorteUnión EuropeaConferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y DesarrolloDepartamento de Agricultura de los Estados UnidosVariación equivalenteVirus de inmunodeficiencia humana

xviNota explicativaEl material estadístico utilizado enesta edición de El estado mundial de laagricultura y la alimentación se ha preparadoa partir de la información de que disponía laFAO hasta noviembre de 2005.SímbolosSe han empleado los símbolos siguientes:– = ninguno o insignificante (en loscuadros);... = no se dispone de datos (en loscuadros).Años y unidadesPara indicar años o grupos de años se hanempleado las fórmulas siguientes:2003/04 = el ejercicio agrícola, comercialo fiscal comprendido entre elprimero de esos años civiles y elsiguiente;2003-04 = el promedio de dos años civiles.Salvo indicación en contrario, en la presentepublicación se emplea siempre el sistemamétrico decimal.EstadísticasEs posible que, a causa del redondeoefectuado, la suma de las cifras de loscuadros estadísticos no sea igual al total. Lasvariaciones anuales y los índices de variaciónse han calculado con cifras sin redondear.Índices de la producciónLos índices FAO de la producción agrícolaindican el nivel relativo del volumenagregado de la producción agrícola de cadaaño, en comparación con el período base1989-91. Estos índices reflejan la suma de losvolúmenes, a precios ponderados, de diversosproductos agrícolas, después de deducirlos volúmenes (igualmente ponderados)utilizados como semillas y piensos. El valoragregado resultante representa por lo tantola producción disponible para cualquier uso aexcepción de semillas y pienso.Todos los índices, ya sean nacionales,regionales o mundiales, se han calculadosegún la fórmula de Laspeyres.Los volúmenes de producción de cadaproducto se han ponderado según la mediade los precios internacionales de 1989-91, yse han sumado para cada año. Los índices sehan obtenido dividiendo la cifra agregadade un año dado por el valor agregado mediodel período base 1989-91.Índices del comercioLos índices del comercio de productosagropecuarios tienen también comobase el período 1989-91. Incluyen todoslos productos y países que figuran en elAnuario FAO de comercio. En los índicescorrespondientes al total de productosalimenticios se incluyen los comestiblesclasificados en general como «alimentos».Los índices representan cambiosregistrados en los valores corrientes de lasexportaciones (franco a bordo [f.o.b.]) yde las importaciones (costo, seguro y flete[c.i.f.]), expresados en dólares EE.UU. Cuandoalgunos países valoran las importaciones aprecios f.o.b., las cifras se ajustan para que seaproximen a los valores c.i.f.Los índices de volumen y del valor unitariorepresentan los cambios en la suma de losvolúmenes ponderados en función de losprecios, y de los valores unitarios de losproductos que son objeto de comercio entrepaíses. Los coeficientes de ponderación son,respectivamente, la media de los precios yvolúmenes de 1989-91, que es el período dereferencia utilizado para todas las series denúmeros índices que calcula actualmente laFAO. Para el cálculo de los números índicesse ha utilizado la fórmula de Laspeyres.

Parte ICOMERCIO AGRÍCOLAY POBREZA¿Puede el comercio obraren favor de los pobres?

COMERCIO AGRÍCOLA Y POBREZA: ¿PUEDE EL COMERCIO OBRAR EN FAVOR DE LOS POBRES?31. Introducción y panorama generalEl debate en torno a la función del comercioen el crecimiento económico y la reducciónde la pobreza tiene una larga historia. Estedebate, a menudo polémico, data en la FAOde hace más de 50 años y ocupa un lugarcentral en la ciencia económica.Los partidarios de un comercio más libresostienen que el comercio promueve elcrecimiento y que el crecimiento reduce lapobreza. Según esta tesis, los obstáculos alcomercio, como los aranceles de importacióny las subvenciones, benefician por lo generala una minoría poderosa y protegida aexpensas de la mayoría. La reducción de losobstáculos al comercio fomenta un uso máseficiente de los recursos.Una mayor eficiencia significa que lassociedades pueden producir más cantidadde las cosas que la población desea, dentrode los límites de sus recursos, aumentandoel bienestar social en general. Las personaspobres pueden mejorar su nivel de nutrición,de salud y de educación, con lo que secrea un círculo virtuoso de aumento de laproductividad y reducción de la pobreza.Los detractores de un comercio más libresostienen que este modelo «neoclásico»es defectuoso y no tiene debidamente encuenta las imperfecciones del mercado yla desigualdad de las relaciones de poderque rigen el proceso de negociacionescomerciales multilaterales. Alegan quela liberalización del comercio perjudicaa la seguridad alimentaria porque sólobeneficia a los grandes agricultores y a losmás orientados a la exportación, da lugara incentivos de escala y a la concentración,margina a los pequeños agricultores y creadesempleo y pobreza.Estos detractores sostienen también quela liberalización del comercio no ofrecegarantías de que todos se beneficiarán,incluso a largo plazo, y afirman que, enrealidad, son los miembros más pobres yvulnerables de la sociedad los que sufren lasconsecuencias de las perturbaciones causadaspor el proceso de reforma.Además, alegan que las importacionesagrícolas procedentes de países desarrolladossocavan el tejido económico y social de laszonas rurales pobres, dañando de ese modoel motor tradicional de crecimiento de lassociedades agrarias. Temen que cuanto másabran sus fronteras los países en desarrollo,más expuestos queden los consumidorespobres de alimentos a las fluctuaciones delos precios y los pequeños productores dealimentos a riesgos y desincentivos.Por lo que respecta al actual sistemade comercio internacional de productosagrícolas, muchos critican los obstáculosa la importación, las subvenciones a laexportación y la ayuda interna que siguenaplicando algunos países industriales a pesarde los avances realizados recientementeen virtud del Acuerdo sobre la Agriculturade la Organización Mundial del Comercio(OMC). Se preguntan cómo pueden competirlos agricultores de los países en desarrollocuando sus gobiernos habían acordadoya introducir en las políticas comerciales yagrícolas cambios promovidos por el BancoMundial y el Fondo Monetario Internacional(FMI) en el marco de programas de reajusteestructural.Los partidarios de la liberalización delcomercio agrícola afirman, por el contrario,que esta posición es demasiado pesimista

4ELESTADO MUNDIAL DE LA AGRICULTURA Y LA ALIMENTACIÓN 2005y parcial, que los reajustes que conlleva lareforma de las políticas son temporales yque el aumento de la eficiencia derivado delcomercio compensa estos costos transitorios.Según ellos, los obstáculos al comercio sonuna forma costosa e ineficaz de promoverla seguridad alimentaria y el desarrolloagrícola en los países pobres. En cambio, lasinversiones en instituciones del mercado,infraestructura, tecnología y capital humanoque aumentan la productividad constituyenuna estrategia mejor de crecimiento en favorde los pobres.Aunque reconocen el carácter imperfectodel proceso de reformas comerciales de laOMC, sus defensores argumentan que lasituación de los países en desarrollo podríahaber sido mucho peor sin las disciplinas delAcuerdo sobre la Agricultura, y mencionanlas «guerras de subvenciones» de mediadosdel decenio de 1980, que generaronenormes excedentes en Europa y Américadel Norte que redujeron y desestabilizarongravemente los precios mundiales delos productos básicos. Las disciplinas dela OMC contribuyeron a la disminuciónde esos excedentes y tal vez evitaron unempeoramiento de la situación.Según sostienen, los programas de reajusteestructural aplicados por muchos países endesarrollo en los decenios de 1980 y 1990fueron esenciales para corregir unos déficitpresupuestarios insostenibles y unas monedassobrevaloradas. En la medida en que se hanaplicado efectivamente esas reformas –y losexpertos están muy divididos con respectoa esta cuestión– se ha reducido la firmetendencia a privilegiar las zonas urbanas queredundó en perjuicio de la agricultura enmuchos países en desarrollo.Las sucesivas negociaciones comercialesmultilaterales tardaron 50 años en reducirlos aranceles aplicados a los productosindustriales. Sus partidarios afirman que elproceso acaba de empezar para la agriculturay que es necesaria una nueva reforma real,pero si los gobiernos gestionan debidamenteel reajuste, dentro del amplio margen deacción de que disfrutan en el marco de laOMC, se brindarán oportunidades a losdesplazados por la competencia de lasimportaciones.Así pues, ¿cuál de estas versiones seajusta mejor a la realidad? ¿Condena laliberalización del comercio agrícola a lassociedades agrarias a seguir siendo pobres?¿Es suficiente la mejora de la eficienciaeconómica que se deriva de la liberalizacióndel comercio para compensar las pérdidas deempleo y de ingresos que sufren los gruposy personas vulnerables? ¿Cómo afecta laapertura de las fronteras a la pobreza y laseguridad alimentaria? ¿Están evolucionandolas políticas de desarrollo de una maneraque permita aprovechar en la mayormedida posible las nuevas oportunidadescomerciales?¿Existen en los países en desarrolloinstituciones, infraestructura y programasde redes de seguridad suficientes paraafrontar los riesgos con que se enfrentanlos grupos vulnerables? ¿Cómo puedenlos países en desarrollo competir con lapotencia económica y política de unospaíses industriales mucho más extensos yricos? ¿Puede contribuir un comercio máslibre a superar el desfase entre suministrosmundiales de alimentos abundantes yfamilias que padecen hambre?¿Puede el comercio obrar en favor de lospobres? Esta es la pregunta decisiva queaborda este año El estado mundial de laagricultura y la alimentación. Es tambiénuna pregunta decisiva para la comunidadinternacional de desarrollo. La Declaracióndel Milenio de las Naciones Unidas 1 subrayala importancia del comercio internacional enel contexto del desarrollo y la eliminaciónde la pobreza. En esa Declaración, losgobiernos se comprometieron, entre otrascosas, a establecer un sistema multilateralde comercio abierto, equitativo, basado ennormas, previsible y no discriminatorio.La FAO, junto con otras organizacionesinternacionales, presta una gran atención aeste importante debate sobre el comercioy la pobreza. La FAO, la Conferencia de lasNaciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo(UNCTAD) y el Programa de las NacionesUnidas para el Desarrollo (PNUD), junto conla OMC y el Banco Mundial, han publicadorecientemente informes sobre las relaciones1 Aprobada en septiembre de 2000 en la Cumbre delMilenio de las Naciones Unidas, en la que los dirigentesmundiales acordaron también establecer una serie deobjetivos y metas mensurables y sujetos a un calendariopreestablecido para combatir la pobreza, el hambre, lasenfermedades, el analfabetismo, la degradación del medioambiente y la discriminación contra la mujer. Son losdenominados objetivos de desarrollo del Milenio.

COMERCIO AGRÍCOLA Y POBREZA: ¿PUEDE EL COMERCIO OBRAR EN FAVOR DE LOS POBRES?5entre desarrollo y comercio (véase elRecuadro 1).El estado mundial de la agricultura yla alimentación 2005 pone de relieve lasenseñanzas, las ideas y los problemascomunes –tanto resueltos como porresolver– que se presentan en estas y otraspublicaciones conexas. El informe se centrade manera más directa en cómo puedenutilizarse del mejor modo posible lasrelaciones entre comercio y pobreza paraaumentar la seguridad alimentaria, hacerfrente a las desigualdades y mejorar elcrecimiento económico en general.¿Cuáles son las relaciones entrecomercio, pobreza y seguridadalimentaria?Las relaciones económicas entre comercio,pobreza y seguridad alimentaria soncomplejas, y las experiencias nacionales enmateria de reforma comercial han sido muydiversas. Es por consiguiente difícil dar unaindicación sencilla e inequívoca, aunque sepueden sacar algunas conclusiones generales.Las relaciones comercio-pobreza-seguridadalimentaria comprenden elementosclaramente diferenciados. La primera de estasrelaciones se establece en la frontera. Cuandoun país liberaliza sus políticas comerciales,por ejemplo reduciendo sus aranceles, suacción da lugar a un descenso de los preciosde mercado de las importaciones en lafrontera. Cuando otros países liberalicen suspolíticas comerciales, su acción influirá en losprecios en frontera de las importaciones yexportaciones del primer país.La segunda relación tiene que ver con elmodo en que se transmiten los precios desdela frontera a los mercados locales dentro delpaís, es decir, a los productores, consumidoresy hogares en general. La medida en que loshogares y las empresas que participan en esaeconomía se ven afectados por esos cambiosen los precios depende de la calidad de lainfraestructura y el comportamiento de losmárgenes de comercialización internos, asícomo de factores geográficos.Los estudios empíricos indican que elgrado de transmisión de los precios desde lafrontera hasta el mercado local puede variarconsiderablemente, incluso dentro de unmismo país.El efecto inicial de la liberalización delcomercio en los hogares se produce una vezque se han determinado los cambios en losprecios del mercado local. No es de extrañarque los hogares que son vendedores netosde los productos cuyos precios aumentan,en términos relativos, se beneficien en estaprimera etapa, mientras que los compradoresnetos de esos productos resultanperjudicados.Sin embargo, los estudios demuestrantambién que los efectos de esa primera etapase ven alterados considerablemente comoconsecuencia de los posteriores reajustesdel consumo y la producción de los hogares.Estos modifican la cesta de la compra,adaptan su horario de trabajo y puede quecambien de ocupación como respuesta aunas variaciones en los precios relativos quepueden incluso afectar a la inversión a largoplazo de los hogares en capital humano.Al modificar los hogares la cuantía de sugasto y las modalidades de empleo y ajustarlos propietarios de tierras y las empresas supolítica de contratación, una gran variedadde efectos se propagan como una onda portoda la economía. Por ejemplo, las reformascomerciales que estimulan la producciónagrícola suelen ocasionar un aumentogeneral de los salarios de la mano de obra nocualificada, lo que, a su vez, beneficia a loshogares que son proveedores netos de dichamano de obra.Por último, es necesario tener en cuentalos efectos de crecimiento a largo plazo quelleva consigo la liberalización del comercio,tales como el aumento de la productividadde las empresas debido al acceso a nuevosinsumos y tecnologías, y las posiblesganancias debidas al efecto disciplinarioque tiene la competencia extranjera en losmárgenes de beneficio nacionales.El modo exacto en que el comercio afectaa la pobreza y la seguridad alimentariadepende de las circunstancias específicasde cada país, en particular la situación yla ubicación de las personas afectadas porla pobreza y la inseguridad alimentariay las reformas que se lleven a cabo. Paracomprender y gestionar estas relacionesson necesarias investigaciones y políticasespecíficas para cada país. Lo que es buenopara uno puede no serlo para otro.Los estudios y análisis realizados por laFAO proporcionan enseñanzas alentadoras

6ELESTADO MUNDIAL DE LA AGRICULTURA Y LA ALIMENTACIÓN 2005RECUADRO 1Conclusiones de otros organismos multilaterales sobre el comercio y el desarrolloTres informes recientes sobre el comercioy el desarrollo ponen de relieve laimportancia que concede la comunidadinternacional a las prometedorasperspectivas del comercio. Al igual quehace la FAO en El estado mundial de laagricultura y la alimentación 2005, esosotros organismos de las Naciones Unidaspiden: i) el fin de la ayuda de los paísesde la OCDE a sus sectores agrícolas queperjudica a los países en desarrollo;ii) métodos más eficaces para afrontar losriesgos ocasionados por las fluctuacionesnegativas de los precios de los productosbásicos; iii) un acceso más efectivo a losmercados para los países en desarrollo; yiv) un aumento de la cooperación Sur-Suren la esfera del comercio y la inversión.Cada uno de esos organismos llega a lasmismas conclusiones antes mencionadas apesar de haberse centrado en cuestionesdiferentes relacionadas con el comercioy el desarrollo. Por ejemplo, el Informesobre el comercio mundial 2004 dela OMC examina los efectos de laspolíticas nacionales sobre el comercio, yafirma que los beneficios derivados deuna buena política comercial podríanresultar menoscabados si los gobiernosno aplican también políticas nacionalesapropiadas para sectores específicos.Aunque la política comercial puedeinfluir favorablemente en las perspectivasde comercio y desarrollo de un país, elinforme de la OMC destaca la importanciade garantizar la coherencia en laformulación de políticas y señala quelas incongruencias en las posiciones enmateria de política o la falta de atencióna determinadas esferas pueden darlugar a que se desaprovechen valiosasoportunidades comerciales.El Informe sobre los países menosadelantados de la UNCTAD para 2004analiza la relación entre comerciointernacional y pobreza en esos paísesy llega a la conclusión de que no se hamaterializado el importante potencialdel comercio internacional para reducir lapobreza en los países menos adelantados.Unos resultados comerciales deficientes,unos vínculos entre comercio y crecimientoeconómico más débiles que en los paísesen desarrollo más adelantados y unatendencia a que la expansión de lasexportaciones en las economías muypobres esté relacionada con una forma decrecimiento económico que excluye, enlugar de incluir, son algunas de las razonesque explican esta situación.Las Perspectivas económicas mundialesdel Banco Mundial correspondientesa 2004 se centran sobre todo en elsistema de comercio internacional ysus consecuencias para los países endesarrollo. El informe expone argumentosy una orientación general sobre las políticasque han de aplicarse. Una enseñanzamuy importante es que los encargados deformular políticas deben examinar másatentamente de lo que lo han hecho hastaahora el modo en que pueden utilizarselas políticas comerciales para promover elcrecimiento en favor de los pobres. Para elloes necesario esforzarse en aplicar políticas yrealizar inversiones que complementen lasreformas comerciales con el fin de que lospobres puedan aprovechar las oportunidadesrelacionadas con el comercio, estableciendoal mismo tiempo redes de seguridad paraproteger a los miembros vulnerables de lasociedad.El análisis que se presente en esteinforme llega a la conclusión de que laliberalización del comercio multilateralbrinda oportunidades a las personasafectadas por la pobreza y la inseguridadalimentaria, al actuar como catalizador delcambio y propiciar unas condiciones en lasque las personas en situación de inseguridadalimentaria puedan aumentar sus ingresosy llevar una vida más larga, más sana y másproductiva.También demuestra que la liberalizacióndel comercio puede tener efectosdesfavorables, especialmente a cortoplazo mientras se reajustan los sectoresproductivos y los mercados de trabajo.

COMERCIO AGRÍCOLA Y POBREZA: ¿PUEDE EL COMERCIO OBRAR EN FAVOR DE LOS POBRES?7en favor de la liberalización del comercioy sus efectos positivos en los países endesarrollo, citando como ejemplo unprograma de liberalización del comercioen todos los sectores en beneficio de lospobres que, si se aplicara en los cinco añosque quedan hasta 2010, podría reportara los países en desarrollo unas gananciasde casi 350 000 millones de dólares EE.UU.para 2015 y reducir la pobreza en un 8 porciento. Este informe contiene un capítulodedicado especialmente al comercioagrícola, en el que se ofrece un análisisdetallado de las tendencias y la estructuradel comercio agrícola mundial y de lasmodalidades de protección agrícola, asícomo un examen de las propuestas dereforma presentadas en la Ronda de Doha.En el resumen del capítulo se detallan losprincipales componentes de un programade cambio de las políticas de comercioagrícola en favor de los pobres.El informe del PNUD Making globaltrade work for people (2003) llega a laconclusión de que el comercio debe serconsiderado un medio para alcanzarel desarrollo, y no un fin en sí. Elcomercio tiene una enorme capacidadpotencial para contribuir al desarrollohumano, aun cuando el sistema actualno haya satisfecho las expectativas y susnumerosas desigualdades sean la base delas continuas controversias que rodeana la globalización económica. Entre lasprincipales enseñanzas, el informe destacalas experiencias de los países industrialesy de los países en desarrollo que hanlogrado sus objetivos. En primer lugar, laintegración económica en la economíamundial es un resultado del crecimientoy el desarrollo, y no una condición previa.En segundo lugar, las innovacionesinstitucionales, muchas de las cuales sonpoco ortodoxas y exigen un considerableespacio y flexibilidad en las políticasnacionales, han sido cruciales para eléxito de los resultados y las estrategias dedesarrollo.Por último, el informe del PNUDargumenta que es necesario reorientarla concepción del sistema de comerciomultilateral, actualmente basada en laperspectiva del acceso a los mercados, demanera que se base en una perspectiva dedesarrollo humano. Además, no deberíaevaluarse en función de si aumenta o noen la mayor medida posible la corrientede bienes y servicios, sino en función desi los acuerdos comerciales, actuales yfuturos, aumentan o no al máximo lasposibilidades de desarrollo humano,especialmente en los países en desarrollo.Fuentes: OMC, 2004a; UNCTAD, 2004;Banco Mundial, 2003; PNUD, 2003.La apertura de los mercados agrícolasnacionales a la competencia internacional,y especialmente a la procedente decompetidores subvencionados, antes de quese hayan establecido una infraestructuray unas instituciones de mercado básicas,puede ser perjudicial para el sector agrícola ytener consecuencias negativas a largo plazopara la pobreza y la seguridad alimentaria.Es posible que algunos hogares salganperdiendo, incluso a la larga.Para reducir al mínimo los efectosdesfavorables y aprovechar mejor lasnuevas oportunidades, los gobiernosdeben responder a una gran variedad depreguntas: ¿cómo encaja la política comercialen la estrategia nacional para promoverla reducción de la pobreza y la seguridadalimentaria? ¿Cómo afectarán el procesode reforma comercial y el conjunto másamplio de políticas para la economía engeneral y para sectores específicos a losprecios relativos en la frontera? ¿Cómotransmitirán los mercados locales y las redesde distribución esos efectos en los precios?¿Cuáles son los efectos previstos en elempleo? ¿Qué sectores, qué partes del país yqué tipos de conocimientos especializados severán afectados? ¿Cuáles serán los efectos enlos ingresos de la hacienda pública?No sólo es necesario responder a estaspreguntas, sino también adoptar medidas

8ELESTADO MUNDIAL DE LA AGRICULTURA Y LA ALIMENTACIÓN 2005inmediatas. Hacen falta intervencionescoherentes y constantes para dar alcomercio señales adecuadas que propicienunos resultados favorables a los pobresy al crecimiento. Hacen falta inversionesen infraestructura rural, capital humanoy otros bienes públicos. Es necesario quelos encargados de formular políticas denprioridad a los gastos y las inversiones queson esenciales para las personas pobres ypara la viabilidad a largo plazo de sus mediosde subsistencia.Hacen falta redes de seguridad paraproteger a los grupos vulnerables contralas perturbaciones relacionadas con elcomercio y permitir que las personas pobresaprovechen las oportunidades económicasque brinda el comercio. Es indudable que elcomercio y las reformas comerciales no sonla única causa de las perturbaciones con quese enfrentan las personas afectadas por elhambre y la inseguridad alimentaria. Muchasotras perturbaciones –naturales, de origenhumano y relacionadas con el mercado–pueden dar lugar a una catástrofe si noexisten redes de seguridad eficaces.Sin embargo, las redes de seguridadno evitan la necesidad de corregir unasinstituciones deficientes, una infraestructurainadecuada y unos mercados distorsionadoso de realizar inversiones esenciales en salud,saneamiento y educación para la poblaciónrural. Las redes de seguridad complementansimplemente estas medidas fundamentalescomo preparación para unos mercados másabiertos.Sinopsis del informeEn el Capítulo 2 se presenta un panoramageneral de las modalidades de produccióny comercio agrícolas, prestando especialatención a los países en desarrollo.Los países en desarrollo se estánconvirtiendo de manera creciente enimportadores netos de alimentos, y muchosde ellos tienen un saldo neto negativo en sucomercio agrícola. Esta tendencia continuaráprobablemente en muchos países endesarrollo (aun en el caso de que los paísesde la Organización para la Cooperación yel Desarrollo Económicos [OCDE] redujeransus políticas de protección y ayuda a laagricultura).Las exportaciones agrícolas representanmenos del 10 por ciento de las exportacionestotales de los países en desarrollo, ymenos del 20 por ciento en el caso de lospaíses menos adelantados. Sin embargo,algunos países siguen dependiendo muchomás de sus exportaciones de productosagrícolas, y son especialmente vulnerablesa las perturbaciones de los precios delos productos básicos y a los riesgosmeteorológicos.En los dos últimos decenios, la participaciónde los países menos adelantados y de lospaíses en desarrollo importadores netos dealimentos en las exportaciones agrícolasmundiales ha disminuido y su participaciónen las importaciones mundiales de alimentosha aumentado. Las proyecciones de la FAOindican que la tendencia al aumento de lasimportaciones netas de alimentos de lospaíses en desarrollo proseguirá hasta el año2030.Los países menos adelantados hanregistrado un incremento del costo total desus importaciones de alimentos en relacióncon sus ingresos totales de exportación, loque ha creado a muchos de ellos dificultadesen la balanza de pagos. Muchos paísesmenos adelantados dependen básicamentede la agricultura para lograr su desarrolloeconómico, por lo que, a menos queaumenten su competitividad en el sectoragrícola o diversifiquen su economía,dependerán cada vez más de la ayuda y sudeuda aumentará. Desde la perspectiva dela seguridad alimentaria, esos países sonespecialmente vulnerables.Las exportaciones de productos agrícolaselaborados están aumentando a un ritmoconsiderablemente mayor que las deproductos semielaborados y sin elaborar,y actualmente representan la mitad delcomercio agrícola mundial. Los productoselaborados ofrecen más posibilidades dediferenciación y más oportunidades deobtener valor añadido. También tienenmayores probabilidades de ser objeto decomercio intrasectorial (es decir el comercioque tiene lugar cuando un país exportae importa productos en el mismo sector).Por ejemplo, no es probable que los paísesexportadores de cacao importen cacao engrano. En cambio, sí lo es que un mismopaís exporte e importe barras de chocolate.Una variedad de obstáculos técnicos,

COMERCIO AGRÍCOLA Y POBREZA: ¿PUEDE EL COMERCIO OBRAR EN FAVOR DE LOS POBRES?9institucionales y de mercado limitan laparticipación de muchos países en desarrolloen esta esfera de crecimiento que exigemás mano de obra y proporciona más valorañadido.La parte correspondiente al comercioagrícola entre países en desarrollo haaumentado notablemente en el últimodecenio, debido en parte a la conclusión deacuerdos comerciales regionales y en partea que los países en desarrollo representanlos principales mercados de crecimiento paralos productos agrícolas. El aumento de losingresos, el desarrollo urbano y la crecienteincorporación de la mujer a la fuerza detrabajo están creando nuevas oportunidadespara aumentar el comercio, especialmentede alimentos elaborados, entre los países endesarrollo.Los grandes supermercados y empresasalimentarias transnacionales estáninfluyendo en las cadenas de suministro dealimentos nacionales a través de la logísticade compras al por menor, la gestión de lasexistencias y las redes de distribución, asícomo de un rápido aumento de la aplicaciónde normas privadas y un incremento gradualde la utilización de contratos.El Capítulo 3 examina la situación de laspolíticas de comercio agrícola, y evalúa lasreformas que se han introducido en el marcode los programas de reajuste estructural ydel Acuerdo sobre la Agricultura de la RondaUruguay de la OMC.Se sostiene que el proceso de reformasiniciado en el marco de las negociacionescomerciales de la Ronda Uruguay fue unprimer paso importante, pero hasta ahoraha dado lugar a pocas reformas reales delas políticas agrícolas. Es mucho lo quequeda por hacer para completar el procesomultilateral de reformas.Aunque los países han cumplido porlo general los compromisos que habíanasumido en virtud del Acuerdo, el comercioagrícola internacional continúa estando muydistorsionado. Un examen del estado de laprotección agrícola en el mundo indica queésta sigue siendo alta en muchos países, yque son los países desarrollados y los paísesen desarrollo de ingresos más altos los queaplican un grado de protección más elevado.Las crestas y la progresividad arancelariascausan graves distorsiones que obstaculizanlos esfuerzos de los productores de lospaíses en desarrollo para introducirse en losmercados de productos elaborados en rápidocrecimiento.Muchos países han cumplido loscompromisos de ayuda interna contraídosen el marco del Acuerdo sobre la Agriculturaadoptando medidas que están exentas dedisciplinas. El grado en que las medidasde ayuda actualmente exentas estándesconectadas de la producción sigue siendoobjeto de debate, pero los datos disponiblesindican que no son completamente neutrasrespecto de la producción. Son necesariasdisciplinas más eficaces para garantizar quelas medidas de ayuda interna tengan efectosmínimos de distorsión del comercio.La competencia de las exportaciones esuna esfera en la que probablemente sellevará a cabo una reforma significativa enla actual Ronda de Doha de negociacionescomerciales. Los miembros de la OMCparecen estar dispuestos a eliminar lassubvenciones directas a la exportación,aunque las cuestiones relativas a los plazosy la equivalencia con otras medidas decompetencia de las exportaciones siguensiendo polémicas. Hacen falta disciplinaseficaces, pero es necesario proceder conespecial cautela para que las nuevasdisciplinas aplicadas a la ayuda alimentaria noentorpezcan la función humanitaria de ésta.Las experiencias de los países en desarrollocon respecto a las reformas del mercadoen el marco de programas de reajusteestructural han sido muy diversas: algunospaíses han aplicado las reformas de maneraíntegra y constante, mientras que otros hanintroducido reformas sólo de nombre o haninvertido su curso de manera imprevisible.Estas políticas intermitentes pueden anularlos posibles beneficios de las reformas de laspolíticas agrícolas y comerciales.Los tres «pilares» del Acuerdo sobrela Agricultura (la ayuda interna, lacompetencia de las exportaciones y elacceso a los mercados) están relacionadosentre sí. Muchos países en desarrollo siguenresistiéndose a reducir sus aranceles mientrassus agricultores tienen que competir con laproducción subvencionada de otros países.El Capítulo 4 analiza algunas de lasactividades más recientes de elaboraciónde modelos económicos que estudian losposibles beneficios económicos a nivelnacional derivados de unas profundas

10ELESTADO MUNDIAL DE LA AGRICULTURA Y LA ALIMENTACIÓN 2005reformas de las políticas comerciales yagrícolas tanto en países desarrollados comoen países en desarrollo.Los encargados de formular políticasnecesitan buenos resultados analíticospara comprender los posibles efectos delas distintas opciones y adoptar medidasapropiadas para garantizar el apoyo a losgrupos más vulnerables durante el procesode reformas comerciales. Los estudioscuantitativos examinados utilizan distintosmétodos de elaboración de modelos ydifieren considerablemente en sus detalles.Sin embargo, a pesar de esas diferenciasse pueden sacar algunas conclusionessistemáticas, que se resumen en los párrafossiguientes.Las reformas del comercio agrícolapueden producir importantes aumentos delbienestar tanto a nivel mundial como parala mayoría de los países, aunque no paratodos ellos. Varios estudios recientes indicanque los mayores aumentos se lograrían enel marco de un programa de liberalizaciónen gran escala que abarcara todos lossectores económicos y todas las regiones.Los aumentos serían mucho menoresen las situaciones hipotéticas en que laliberalización afectara a un único sector ogrupo de países.Los países industriales son los que mástienen que ganar con la liberalización delcomercio agrícola, en términos absolutos,porque sus sectores agrícolas son los másdistorsionados por las políticas vigentes. Losconsumidores de los mercados actualmenteprotegidos y los productores de los paísescon bajos niveles de ayuda tenderían a ser losmás beneficiados.Los posibles beneficios de la liberacióndel comercio agrícola para los países endesarrollo, aunque menores en términosabsolutos, serían mayores en relación conel producto interno bruto (PIB) porquela agricultura constituye una partecomparativamente grande de su economía.Aunque los países en desarrollo comogrupo están en condiciones de beneficiarsede la liberalización, puede que algunosgrupos resulten perjudicados, al menosa corto plazo. Los países en desarrolloimportadores netos de alimentos y losbeneficiarios de un acceso preferencial a losmercados de la OCDE sumamente protegidosson vulnerables a este respecto.La liberalización de la ayuda interna yde las subvenciones a la exportación en lospaíses de la OCDE podría dar lugar a unaumento de los precios de los alimentos.Aunque los productores se beneficiarían deesa subida de los precios de los productosbásicos, los consumidores tendrían que pagarprecios más altos por los alimentos. En elcaso de los importadores netos de alimentos,los efectos negativos en los consumidorespodrían contrarrestar los posibles beneficiospara sus productores.Por otra parte, los países en desarrolloque actualmente cuentan con un accesopreferencial a los países de la OCDE para susexportaciones podrían resultar perjudicadospor unas reformas que reducen el valorde esas preferencias, a menos que seestablecieran medidas compensatorias.El resultado neto para esos paísesvulnerables dependerá de manera decisivade las políticas que adopte el propio país y dela capacidad de su población para adaptarseal cambio en las condiciones económicas. Porello es necesario un programa concertadode asistencia técnica y de ayuda a esos paísesantes del proceso de reforma y en el curso deéste.Algunos exportadores de países endesarrollo obtendrían ventajas de laliberalización de la OCDE, pero tambiénse esperan beneficios para los países endesarrollo procedentes de la liberalizacióndel comercio entre ellos. De hecho, entreel 70 y el 85 por ciento de los posiblesbeneficios para los países en desarrollosería el resultado de sus propias políticas dereforma agrícola.La creación de empleo y el aumento delos salarios para los sectores pobres de lapoblación rural y urbana figuran entre losprincipales medios a través de los cuales laliberalización del comercio podría beneficiara los países en desarrollo. Además, lasprobabilidades de que un programa ampliode liberalización del comercio multilateralbeneficie a los pobres son mayores que lasde que lo hagan unas reformas centradasúnicamente en la agricultura y únicamenteen los países de la OCDE. Se deberá prestarespecial atención a los mercados de manode obra, para velar por que los pobresestén en condiciones de hacer un buen usode lo que tal vez sea su principal activo: sutrabajo.

COMERCIO AGRÍCOLA Y POBREZA: ¿PUEDE EL COMERCIO OBRAR EN FAVOR DE LOS POBRES?11En el Capítulo 5 se pasa del nivelmacroeconómico al de los hogares paraanalizar los efectos del comercio agrícola enla pobreza.Los resultados confirman que el recursomás importante de los pobres es su trabajo yque los efectos de las reformas de las políticascomerciales en los salarios de los trabajadoresno cualificados son fundamentales para laevolución de la pobreza, lo que pone derelieve la importancia que tienen las reformasde las políticas internas orientadas a mejorarel funcionamiento de los mercados de manode obra.Para muchos países en desarrollo, laprincipal forma en que el comercio tieneefectos positivos en la pobreza y la seguridadalimentaria es a través de los ingresosno agrícolas. La creación de empleo y elaumento de los salarios en sectores noagrícolas son los elementos de la reformacomercial que ofrecen perspectivas másalentadoras.Las variaciones de los precios causadaspor la liberalización del comercio influyentambién en la pobreza y el hambre. Losestudios basados en modelos que seexaminan en el Capítulo 4 indican queel aumento de los precios previsto comoconsecuencia de una reforma comercial engran escala perjudicaría a los compradoresnetos de productos agrícolas (que son lamayoría de las personas pobres).Un aumento de los precios de losproductos básicos puede efectivamenteperjudicar a las personas pobres a cortoplazo, pero a la larga incluso los compradoresnetos podrían resultar beneficiados si eseaumento se tradujera en más empleo y ensalarios más altos. Los casos examinados en elCapítulo 5 parecen indicar que es esto lo quesucede a menudo. Las redes de seguridady los planes de distribución de alimentospueden contribuir también a que el aumentode los precios de los alimentos importadosno coloque en desventaja a los consumidorescon bajos ingresos.Otro medio por el que las reformascomerciales pueden promover el crecimientoen favor de los pobres es la supresión de losaranceles aplicados a los insumos agrícolas(maquinaria, fertilizantes y plaguicidas) enlos países en desarrollo. Muchos países endesarrollo siguen castigando a su sectoragrícola con estos tipos de impuestos.Su eliminación mejoraría las condiciones deintercambio para la agricultura y permitiríaa los productores competir en los mercadosnacionales e internacionales.Los datos que se ofrecen en este capítuloindican que la relación entre comercioy crecimiento puede ser un instrumentoimportante para reducir la pobreza. Sinembargo, su capacidad potencial a esterespecto depende fundamentalmente deque se realicen inversiones efectivas eninfraestructura, instituciones, educación ysalud.El Capítulo 6 examina la importanciade la reforma comercial para la seguridadalimentaria. La inseguridad alimentaria y lapobreza están estrechamente relacionadasentre sí, pero son fenómenos distintos.La inseguridad alimentaria es a menudoresultado de la pobreza, pero es tambiénuna de sus causas principales. El hambre yla malnutrición pueden menguar de formapermanente la capacidad de desarrollo delos niños, dificultando su crecimiento y suaprendizaje. El hambre tiene consecuenciaseconómicas a más largo plazo, porque reducela capacidad de las personas para trabajar ycombatir las enfermedades.El comercio agrícola y la política comercialafectan en muchas formas a la seguridadalimentaria. Para muchos de los encargadosde formular políticas, los aranceles aplicadosa los productos alimenticios básicosrepresentan un dilema. La justificaciónde esos aranceles suele ser que ofrecenprotección a los productores nacionalescontra las importaciones de productossubvencionados; sin embargo, aumentantambién el costo de los alimentos, gravandode ese modo a la población que menospuede permitirse comprarlos. Por supuesto,este efecto tiene consecuencias humanitariasinmediatas, porque en el mundo hay852 millones de personas que no son capacesde producir o comprar alimentos suficientespara cubrir sus necesidades.La contribución del comercio a la seguridadalimentaria comprende aspectos distintosdel acceso a los mercados para los productosagrícolas. Significa también condiciones decomercio más favorables para los productosno agrícolas que mejoren el acceso de laspersonas afectadas por la pobreza y lainseguridad alimentaria a empleos, ingresos,activos y alimentos.

12ELESTADO MUNDIAL DE LA AGRICULTURA Y LA ALIMENTACIÓN 2005Este capítulo presenta una recienteevaluación de 15 estudios monográficospor países realizada por la FAO en la quese examinan sus experiencias con respectoa los efectos de las reformas comercialesy económicas en la seguridad alimentaria.Aunque esas experiencias fueron muydiversas, se pueden sacar algunas enseñanzasgenerales.En primer lugar, la estructura económica yel entorno normativo anteriores de un paísinfluyen considerablemente en el resultadode las reformas de las políticas. La existenciay el funcionamiento de instituciones demercado son especialmente importantesa este respecto. En los países en que lasreformas conllevaron el desmantelamientode las instituciones agrícolas estatales, fuefundamental encontrar mecanismos quealentaran y ayudaran al sector privado acolmar esas lagunas.En segundo lugar, los países que aplicaronmedidas transitorias selectivas para protegery compensar a grupos vulnerables de lapoblación obtuvieron mejores resultados ensus esfuerzos por garantizar la seguridadalimentaria. Muchos países tuvierondificultades para aplicar programas eficacesde redes de seguridad.Además de las redes de seguridad, laspolíticas complementarias orientadas amejorar la productividad y competitividaddel sector agrícola fueron también esencialespara obtener resultados positivos en relacióncon la seguridad alimentaria. La creaciónde un entorno normativo favorable a lasinversiones productivas de los pequeñosagricultores aumentó considerablemente laprobabilidad de que pudieran responder alos incentivos de los precios y aprovechar lasoportunidades que ofrecía la reforma. Lamejora de la estructura rural fue importanteen la mayoría de los países, pero fueespecialmente necesaria en las zonas debajos ingresos.En los países en que un gran porcentajede la población con bajos ingresos y pocosrecursos vive en zonas rurales y dependede la agricultura, las reformas orientadas aaumentar la productividad, crear empleo noagrícola y facilitar la transición a actividadesdistintas de la agricultura son esenciales parapromover la seguridad alimentaria a medio ylargo plazo.Sin embargo, dada la posibilidad de quetarden algún tiempo en dar fruto, esaspolíticas deberían ser puestas en marchaantes de emprender reformas de las políticascomerciales o agrícolas que puedan incidiren los hogares con bajos ingresos y afectadospor la inseguridad alimentaria. Se ha deprestar una atención especial y constante alorden de sucesión de las reformas.En el Capítulo 7 se expone brevementeun enfoque de doble componente paragarantizar que las personas afectadas porla pobreza y la inseguridad alimentariasaquen provecho de los posibles beneficiosdel comercio agrícola y de la ulterior reformacomercial; se examina si se están llevandoa cabo las inversiones necesarias paragarantizar la participación de las personasafectadas por el hambre y la pobreza enlos beneficios del comercio y, por último, seextraen algunas conclusiones generales.La reforma de las políticas comercialespuede ofrecer oportunidades a las personasen situación de pobreza e inseguridadalimentaria, pero el proceso de reajustedebe realizarse con cuidado y garantizandouna protección adecuada a la poblaciónvulnerable y expuesta a la inseguridadalimentaria.La liberalización del comercio puede serun elemento fundamental para promovery sostener el crecimiento agrícola. Laexpansión de los mercados exterioresbrinda a los agricultores oportunidadespara suministrar productos a mercados másricos y obtener marcas y calidades que lespermitan aumentar la rentabilidad de susventas. La liberalización puede crear tambiénlas condiciones para un crecimiento másrápido de los ingresos al facilitar el accesoa ideas, tecnologías, bienes, servicios ycapital y promover un uso más eficiente delos recursos mediante la especialización yla posibilidad de economías de escala. Esecrecimiento puede beneficiar también a laagricultura nacional.Sin embargo, la liberalización delcomercio no produce beneficios de maneraautomática. Muchos países en desarrollonecesitan políticas y programas paralelos quecontribuyan a aumentar la productividad dela agricultura y la calidad de los productospara poder aumentar su competitividad enlos mercados nacionales e internacionales.

COMERCIO AGRÍCOLA Y POBREZA: ¿PUEDE EL COMERCIO OBRAR EN FAVOR DE LOS POBRES?13Las reformas institucionales y de losmercados, las inversiones en carreteras,los sistemas de información comercial y lasindustrias de servicios conexas y las medidaspara promover innovaciones tecnológicasadecuadas son ejemplos de esas políticasparalelas. Sobre todo, los países han develar por que las personas, hogares ygrupos vulnerables a los que pudieranperjudicar los efectos iniciales de las reformascomerciales sean identificados y protegidosmediante medidas y redes de seguridad biendiseñadas.Estas políticas se describen con más detalleen el enfoque de doble componente de laFAO, cuyos objetivos centrales son i) crearoportunidades para mejorar los medios desubsistencia de las personas que padecenhambre y ii) asegurar el acceso a losalimentos de las personas más necesitadasmediante redes de seguridad y otros tipos deasistencia directa.Las reformas de las políticas comerciales,al igual que cualquier otra perturbaciónpotencial de una economía, entrañancostos de reajuste y no todos se beneficiannecesariamente de ellas. Los gobiernosde los países desarrollados y en desarrollotienen la obligación de asegurar que elproceso de reforma se aplique de un modoque reduzca al mínimo el riesgo para losgrupos vulnerables y aumente al máximosus oportunidades de participar en losbeneficios.

14ELESTADO MUNDIAL DE LA AGRICULTURA Y LA ALIMENTACIÓN 20052. Tendencias y estructuras delcomercio agrícola internacionalPara ayudar a que se comprenda mejor elmodo en que el comercio contribuye a laseguridad alimentaria y la reducción de lapobreza, este capítulo comienza examinandola función del comercio en la economíamundial. Partiendo de ese examen, seestudiará cómo se están modificando lasestructuras del comercio y se cotejaránlas diferencias entre países desarrolladosy en desarrollo en el comercio agrícolainternacional 2 .La economía mundial, incluida laagricultura, se está integrando rápidamentea través del comercio. Al mismo tiempo, lasexportaciones de los países en desarrollo seestán diversificando cada vez más, de maneraque esos países dependen menos de lasexportaciones agrícolas de lo que dependíancon anterioridad. Además, los países endesarrollo se están convirtiendo rápidamenteen sus mejores mercados para los productosagrícolas.Las exportaciones de productos agrícolaselaborados están aumentando y en laactualidad representan casi la mitaddel comercio agrícola mundial. Estefenómeno tiene su origen en tendenciasdemográficas, sociales y económicas queestán transformando los mercados agrícolasy alimentarios de los países en desarrollo.Los supermercados, por ejemplo, se estánconvirtiendo rápidamente en un elementoimportante en los países en desarrollo.Los países menos adelantados se enfrentancon problemas específicos en los mercadosagrícolas mundiales. Están mucho menosintegrados en la economía mundial que lospaíses en desarrollo en su conjunto, y estacaracterística es especialmente notable en elcaso de sus sectores agrícolas. Al igual queel conjunto de los países en desarrollo, lospaíses menos adelantados han registrado una2 Los datos sobre agricultura utilizados en este capítulocomprenden los cultivos, la ganadería y los productosforestales y pesqueros tanto elaborados como sin elaborar.disminución de las exportaciones agrícolascomo porcentaje de las exportacionestotales, pero sus importaciones agrícolas, ensu mayor parte alimentos, no han disminuidocomo porcentaje de las importacionestotales, y actualmente se enfrentan con undéficit amplio y en rápido aumento de subalanza comercial agrícola.Comercio agrícola y economíamundialEn los últimos decenios se ha observadoun aumento espectacular de la integraciónde la economía mundial a través delcomercio. La Figura1 muestra las tasas decrecimiento medio anual del PIB mundial yde las exportaciones mundiales de bienes yservicios. El comercio mundial de bienes yservicios está creciendo con mayor rapidezque el PIB mundial.El comercio mundial de productos agrícolasha aumentado también de manera másrápida que el PIB agrícola mundial, aunquea un ritmo más lento que el comercio globalde bienes y servicios y que el PIB global(Figura 2). El crecimiento más lento de laproducción y el comercio agrícolas revela ladisminución de la importancia relativa dela agricultura en la economía y el comerciomundiales.En la Figura 3 se ilustra el resultadodel crecimiento más rápido del comercio(exportaciones más importaciones)comparado con el de la producción. Laintensidad del comercio, expresada comorelación entre el comercio total de bienes yservicios y el PIB total, ha pasado de menosdel 30 por ciento hace tres decenios a casi el50 por ciento en la actualidad. Esta tendenciaha sido aún más espectacular en el caso delcomercio agrícola (incluido el de productospesqueros y forestales), que ha crecido desdecerca del 60 por ciento a más del 100 porciento durante ese mismo período. Esta granintensidad del comercio agrícola evidencia

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16ELESTADO MUNDIAL DE LA AGRICULTURA Y LA ALIMENTACIÓN 2005 el carácter complementario de la producciónagrícola en diferentes zonas agroecológicas yel alto nivel del comercio intrasectorial.No obstante, la creciente importanciadel comercio agrícola en relación con laproducción agrícola no ha impedido quedicho comercio haya perdido su importanciarelativa como componente del comerciointernacional. De hecho, aunque el comercioagrícola sigue creciendo, su participación enel comercio total de mercancías no ha dejadode disminuir, pasando de cerca de un terciohace cuatro decenios a un 10 por cientoaproximadamente en la actualidad, como seobserva en la Figura 4.Reorientación geográfica delcomercio agrícolaLos últimos cuatro decenios han sido tambiéntestigos de importantes cambios en laestructura geográfica del comercio agrícola.Una parte creciente de las exportacionesagrícolas mundiales procede de los paísesdesarrollados. La mayor parte de estecrecimiento corresponde a los países de laUnión Europea (UE), cuya participación enlas exportaciones agrícolas totales ha pasadode algo más del 20 por ciento a comienzosdel decenio de 1960 a más del 40 por cientoen la actualidad. Este aumento se debe engran medida al comercio dentro de la UE,que representa cerca del 30 por ciento delcomercio agrícola mundial.A la inversa, en los últimos cuatro decenioslos países en desarrollo han visto cómo suparticipación en las exportaciones agrícolasmundiales disminuía desde casi un 40 porciento a un 25 por ciento aproximadamentea comienzos del decenio de 1990, antes derecuperarse hasta cerca del 30 por cientoactual. Esta evolución contrasta con laparticipación en constante aumento de lospaíses en desarrollo en las exportacionestotales de mercancías. Durante ese mismoperíodo, la proporción de las importacionesagrícolas mundiales compradas por los paísesen desarrollo ha pasado de menos del 20 porciento a cerca del 30 por ciento (Figura 5).La función del comercio agrícola en laestructura general del comercio ha cambiadotanto en los países desarrollados como en lospaíses en desarrollo. En los cuatro últimosdecenios, los países en desarrollo han sidotestigos de una importante disminución dela parte correspondiente a las exportacionesagrícolas en sus exportaciones totales demercancías, acompañada de un descensomás lento de la parte correspondiente ala agricultura en sus importaciones totales(Figura 6, pág. 18). Han pasado de tener unsaldo neto positivo en su comercio agrícola,con unas exportaciones muy superiores a susimportaciones, a estar en los últimos años enuna situación en la que las importaciones y

COMERCIO AGRÍCOLA Y POBREZA: ¿PUEDE EL COMERCIO OBRAR EN FAVOR DE LOS POBRES?17 las exportaciones se han mantenido más omenos en equilibrio.Los países desarrollados han visto cómosu participación tanto en las exportacionescomo en las importaciones agrícolasdisminuían más lentamente en ese mismoperíodo (Figura 6). En la actualidad, elcomercio agrícola se mantiene en equilibrioen los países desarrollados y en desarrolloy corresponde a cerca del 10 por cientotanto de las importaciones como de lasexportaciones totales de mercancías.Tanto en el grupo de los paísesdesarrollados como en el de los países endesarrollo se ha observado una crecienteintegración de los sectores agrícolasen los mercados mundiales, expresadacomo relación entre el comercio agrícola(exportaciones más importaciones) y el PIBagrícola (Figura 7, pág. 19). Esta integraciónes sumamente acusada en el caso de lospaíses desarrollados, debido a los niveles muyaltos de intercambio de productos agrícolas,especialmente entre los países de la UE.Como se observa en la Figura 8, pág. 20, lafunción del comercio agrícola varía entre lasregiones de países en desarrollo. Sólo la regiónde América Latina y el Caribe ha mantenidouna firme posición como exportadorneto de productos agrícolas. De hecho lasexportaciones agrícolas siguen ocupandoun lugar destacado en las exportaciones

18ELESTADO MUNDIAL DE LA AGRICULTURA Y LA ALIMENTACIÓN 2005 totales de mercancías de la región, aunque suproporción se ha reducido a cerca de la mitaden los últimos 40 años, pasando de cerca del50 por ciento a entre el 20 y el 30 por cientoen los años más recientes.En el África subsahariana, la partecorrespondiente a los productos agrícolas ensus exportaciones ha registrado un descensoaún más acusado, pasando de más del 60por ciento hace cuatro decenios al 20 porciento aproximadamente en la actualidad.La región sigue siendo un exportadorneto de productos agrícolas, pero susimportaciones y exportaciones agrícolasestán más equilibradas que en el caso deAmérica Latina y el Caribe.En cuanto a Asia y el Pacífico, tanto lasexportaciones como las importacionesagrícolas representan en la actualidad menosdel 10 por ciento de las exportaciones oimportaciones totales; sólo en los últimosaños ha pasado la región a ser importadorneto de productos agrícolas.La región del Cercano Oriente y Áfricadel Norte se caracteriza por un importantedéficit en su comercio agrícola, que se inicióa partir de 1973, al crecer rápidamente lasimportaciones a raíz del alza repentina delos precios del petróleo. Desde entonces, lasexportaciones agrícolas han representado,en el mejor de los casos, algo más del 5por ciento de las exportaciones totales de

COMERCIO AGRÍCOLA Y POBREZA: ¿PUEDE EL COMERCIO OBRAR EN FAVOR DE LOS POBRES?19 mercancías, y las importaciones agrícolasrepresentan actualmente alrededor del15 por ciento de las importaciones totales demercancías.Los cambios en la estructura delcomercio agrícola de las regiones depaíses en desarrollo se reflejan tambiénen su participación en el comercio agrícolainternacional (Figura 9, pág. 21). A excepcióndel Asia y el Pacífico, en todas las regionesse ha observado un descenso de suparticipación en las exportaciones agrícolasmundiales, aunque la región de AméricaLatina y el Caribe ha recuperado parte desu cuota de mercado en el curso del deceniode 1990.Uno de los fenómenos más impresionantesque muestra la Figura 9 es la gradualmarginación del África subsahariana en losmercados internacionales de exportacionesagrícolas; la parte correspondiente a laregión en las exportaciones agrícolasmundiales ha disminuido paulatinamentedesde casi el 10 por ciento hacecuatro decenios a un 3 por cientoaproximadamente en la actualidad. Encuanto a las importaciones, se observa latendencia contraria: en todas las regionesde países en desarrollo aumenta suparticipación en las importaciones agrícolasmundiales, con la única excepción del Áfricasubsahariana.

20ELESTADO MUNDIAL DE LA AGRICULTURA Y LA ALIMENTACIÓN 2005

COMERCIO AGRÍCOLA Y POBREZA: ¿PUEDE EL COMERCIO OBRAR EN FAVOR DE LOS POBRES?21 El comercio agrícola en los paísesmenos adelantadosLos países menos adelantados constituyenun caso especial por lo que respecta a lastendencias a largo plazo del comercioagrícola mundial. Las exportaciones agrícolasde este grupo de países han disminuidoespectacularmente como porcentaje de susexportaciones globales, mientras que lasimportaciones agrícolas han representadosistemáticamente en torno al 25 por cientode sus importaciones totales (Figura 10). Lospaíses menos adelantados han pasado de serexportadores netos a ser importadores netosde productos agrícolas, y desde finales deldecenio de 1980 su déficit comercial agrícolase ha ampliado rápidamente.Estos países muestran un grado deintegración de su sector agrícola en losmercados mundiales notablemente bajo encomparación con el conjunto de los países endesarrollo (Figura 11). A mediados del deceniode 1960, su comercio agrícola (exportacionesmás importaciones) representaba algo másdel 20 por ciento de su PIB agrícola, lo quesuponía una proporción similar a la delos países en desarrollo en general. Desdeentonces esa proporción sólo ha aumentadoligeramente en los países menos adelantados,hasta cerca del 30 por ciento, mientras queen el conjunto de los países en desarrollo haaumentado hasta cerca del 50 por ciento.

22ELESTADO MUNDIAL DE LA AGRICULTURA Y LA ALIMENTACIÓN 2005 El comercio agrícola dentro delas regionesEn los últimos decenios la intensidad delcomercio agrícola dentro de las regionesha mostrado una tendencia ascendente(Cuadros 1 y 2).Dentro de los países desarrollados, elcomercio agrícola sigue siendo en granmedida endógeno, y lo es cada vez más:aproximadamente el 80 por ciento delas exportaciones agrícolas de los paísesdesarrollados se destinan a otros paísesdesarrollados y más del 70 por ciento delas importaciones agrícolas de los paísesdesarrollados son originarias de otros paísesdesarrollados.

COMERCIO AGRÍCOLA Y POBREZA: ¿PUEDE EL COMERCIO OBRAR EN FAVOR DE LOS POBRES?23CUADRO 1Destino de las exportaciones agrícolas, por regiones (porcentaje)RegiónexportadoraAñoPaísesdesarrolladosUE-15Canadá ylos EstadosUnidosPaíses entransiciónDestinoPaíses endesarrolloAsia y elPacíficoAmérica Latinay el CaribeCercanoOriente y Áfricadel NorteÁfrica subsaharianaTodoel mundo1980 73 50 10 3 27 10 6 8 31985 74 48 15 2 26 8 5 9 31990 78 53 13 2 22 8 5 7 21995 75 48 12 5 25 11 6 6 22000 75 43 15 5 25 11 6 6 22002 76 44 15 6 24 11 6 6 2Paísesdesarrollados1980 74 53 9 3 26 8 7 9 31985 76 53 14 2 24 7 5 9 31990 81 60 11 2 19 7 4 6 21995 80 55 11 6 20 8 5 5 22000 81 50 14 6 19 8 5 5 12002 81 51 14 6 19 8 5 5 2UE-151980 82 76 4 3 18 2 3 10 41985 84 76 8 2 16 2 2 9 31990 88 82 5 2 12 2 2 6 21995 89 79 4 6 11 2 2 5 22000 89 73 6 5 11 3 2 5 22002 90 73 6 6 10 2 1 4 2Canadá y losEstados Unidos1980 65 29 14 3 35 13 14 6 21985 67 22 22 1 33 11 12 7 31990 70 22 24 1 30 12 10 6 11995 67 18 25 2 33 15 11 6 12000 67 13 32 1 33 12 14 6 12002 65 12 35 1 35 13 15 5 1Países entransición1980 89 63 8 14 11 1 1 8 11985 88 58 7 18 12 2 2 8 01990 88 66 4 12 12 1 1 10 11995 92 44 1 46 8 2 0 5 02000 87 39 2 39 13 5 0 7 02002 84 40 2 36 16 8 0 8 0Países endesarrollo1980 67 35 14 2 33 18 5 7 21985 69 35 17 3 31 13 5 11 21990 69 33 19 2 31 14 6 8 21995 63 28 17 3 37 19 8 8 32000 62 25 19 3 38 18 8 8 32002 60 25 18 4 40 19 8 9 4Asia y elPacífico1980 61 24 12 2 39 27 2 9 21985 62 21 14 3 38 24 1 10 21990 63 21 12 2 37 26 2 8 21995 57 16 12 3 43 32 1 7 22000 57 15 14 2 43 32 1 7 22002 52 14 12 3 48 35 1 8 3

24ELESTADO MUNDIAL DE LA AGRICULTURA Y LA ALIMENTACIÓN 2005CUADRO 1 (conclusión)RegiónexportadoraAñoPaíses desarrolladosUE-15Canadá ylos EstadosUnidosPaíses entransiciónDestinoPaíses endesarrolloAsia y elPacíficoAmérica Latinay el CaribeCercano África subsaharianaOriente y Áfricadel NorteAmérica Latinay el Caribe1980 75 44 23 4 25 2 18 4 11985 75 43 25 3 25 4 11 9 21990 75 39 31 2 25 4 14 6 11995 67 33 27 3 33 8 19 5 22000 68 28 30 3 32 7 18 5 12002 66 28 28 4 34 10 17 7 2CercanoOriente yÁfrica delNorte1980 72 65 1 5 28 2 0 23 41985 61 44 7 4 39 2 0 35 11990 68 51 6 4 32 3 1 27 11995 64 43 5 11 36 4 1 30 12000 63 42 5 10 37 4 1 30 22002 58 38 4 10 42 6 1 33 2Áfricasubsahariana1980 85 71 9 2 15 3 0 3 81985 86 71 14 2 14 4 0 2 81990 75 67 5 1 25 5 0 2 181995 71 59 5 2 29 8 1 5 142000 61 46 5 2 39 11 1 8 192002 66 50 6 3 34 8 1 6 20Fuente: Base de datos COMTRADE de las Naciones Unidas.CUADRO 2Origen de las importaciones agrícolas, por regiones (porcentaje)RegiónimportadoraAñoPaísesdesarrolladosUE-15Canadá ylos EstadosUnidosPaíses entransiciónOrigenPaíses endesarrolloAsia y elPacíficoAméricaLatina y elCaribeCercanoOriente y Áfricadel NorteÁfrica subsaharianaTodoel mundo1980 67 36 23 2 33 12 13 2 61985 66 37 21 2 34 13 14 2 51990 71 43 21 2 29 11 11 2 41995 69 39 22 4 31 13 12 2 42000 69 36 20 5 31 13 13 2 32002 69 38 18 5 31 12 13 2 3Paísesdesarrollados1980 68 38 23 2 32 10 13 2 71985 67 41 20 2 33 11 15 2 61990 73 48 19 2 27 10 12 2 41995 72 46 19 4 28 11 12 2 42000 72 43 18 5 28 11 12 2 32002 73 46 16 5 27 10 12 2 3UE-151980 73 54 16 3 27 6 10 2 81985 73 59 10 3 27 6 12 2 71990 79 68 8 3 21 5 9 2 51995 79 68 8 4 21 5 9 2 52000 79 63 7 4 21 5 9 2 42002 80 65 5 5 20 5 9 2 4

COMERCIO AGRÍCOLA Y POBREZA: ¿PUEDE EL COMERCIO OBRAR EN FAVOR DE LOS POBRES?25CUADRO 2 (conclusión)RegiónimportadoraAñoPaísesdesarrolladosUE-15Canadá ylos EstadosUnidosPaíses entransiciónOrigenPaíses endesarrolloAsia y elPacíficoAméricaLatina y elCaribeCercanoOriente y Áfricadel NorteÁfrica subsaharianaCanadá y losEstados Unidos1980 54 14 29 1 46 10 30 1 51985 57 19 30 1 43 10 28 1 41990 60 17 34 1 40 11 27 1 21995 59 14 38 1 41 13 25 1 22000 61 15 38 1 39 13 24 1 12002 61 16 37 1 39 13 24 1 1Países entransición1980 68 31 22 8 32 6 19 4 21985 64 28 6 20 36 13 17 5 11990 67 43 7 12 33 6 13 8 71995 80 44 5 29 20 5 9 2 32000 77 35 6 33 23 7 10 3 22002 74 38 6 27 26 8 13 3 3Países endesarrollo1980 62 24 26 2 38 23 9 2 41985 64 23 27 2 36 21 10 3 31990 64 22 30 1 36 19 11 3 31995 59 18 30 3 41 20 14 3 32000 58 16 28 3 42 20 15 4 42002 55 12 27 5 45 21 17 4 4Asia y elPacífico1980 55 7 31 0 45 38 5 1 21985 58 9 30 1 42 34 5 1 21990 59 10 32 0 41 31 6 1 31995 57 10 31 3 43 31 7 1 32000 55 10 24 4 45 32 8 1 42002 52 8 22 5 48 34 10 1 3América Latinay el CaribeCercanoOriente y Áfricadel Norte1980 66 22 40 0 34 3 31 0 01985 65 17 45 0 35 3 31 0 01990 67 18 45 1 33 3 29 0 01995 59 14 42 1 41 3 37 0 12000 61 10 48 0 39 3 35 0 12002 63 8 51 0 37 3 34 0 11980 69 43 16 5 31 10 8 7 71985 70 42 17 4 30 12 7 8 31990 69 41 19 4 31 11 7 10 31995 67 34 22 8 33 11 8 10 32000 62 29 19 6 38 13 10 12 42002 57 23 16 10 43 10 15 14 4Áfricasubsahariana1980 70 48 17 0 30 12 5 1 121985 67 47 14 0 33 12 12 1 71990 62 53 7 0 38 16 2 2 181995 54 40 12 1 46 21 9 2 152000 51 33 11 1 49 16 7 2 232002 45 27 11 1 55 22 8 3 22Fuente: Base de datos COMTRADE de las Naciones Unidas.

26ELESTADO MUNDIAL DE LA AGRICULTURA Y LA ALIMENTACIÓN 2005Especialmente importante es la función delcomercio entre los países de la UE, puesto quemás del 70 por ciento de sus exportaciones sedestinan a otros países de la UE y más del 60por ciento de sus importaciones proceden deellos. El comercio agrícola entre países de laUE representa el 30 por ciento del total delcomercio agrícola mundial.Aunque es mucho menor, en cifras tantoabsolutas como relativas, que el comerciointerno de la UE, el comercio entre losEstados Unidos de América y el Canadá hacrecido rápidamente desde 1980, debido ala creciente importancia del Tratado de LibreComercio de América del Norte, y antes deéste a la del Acuerdo de Libre Comercioentre el Canadá y los Estados Unidos, en laconfiguración de sus corrientes comerciales.En cambio, aunque el comercio agrícolaentre los países en desarrollo se haincrementado, especialmente duranteel decenio de 1990, estos países siguendependiendo en gran medida de los paísesdesarrollados, a la vez como mercados de susexportaciones agrícolas y como proveedoresde sus importaciones agrícolas.La proporción de las exportacionesagrícolas de los países en desarrollodestinadas a otros países en desarrollo pasódel 31 por ciento en 1990 al 40 por cientoen 2002, mientras que el porcentaje delas importaciones de países en desarrolloprocedentes de otros países en desarrolloaumentó del 36 al 45 por ciento durante esemismo período.Esta tendencia al aumento de laimportancia del comercio entre países endesarrollo desde 1990 es común a todas lasregiones y responde al hecho de que unaparte creciente del comercio agrícola tienelugar dentro de cada región.Los productos elaborados y lafunción de los supermercadosLa parte correspondiente a los productoselaborados en el comercio agrícola haaumentado tanto en los países desarrolladoscomo en los países en desarrollo, pero siguesiendo mucho mayor en el primero de esosgrupos (Figura 12).Existen grandes diferencias entre lospaíses en desarrollo. En los países menosadelantados, la parte correspondiente a losproductos elaborados en el comercio agrícolatotal es considerablemente menor queen el conjunto del grupo y ha disminuidogradualmente. Sólo en los últimos años deldecenio de 1990 ha comenzado a aumentarla participación de los productos elaboradosen las exportaciones agrícolas de los paísesmenos adelantados.El rápido crecimiento del comercio deproductos agrícolas elaborados guardamenos relación con la reforma de las políticasde comercio agrícola que con las enormestransformaciones demográficas y económicasque están teniendo lugar en todo elmundo en desarrollo. El desarrollo urbano,la incorporación de la mujer al empleoremunerado y el aumento de los ingresoshan incrementado el costo de oportunidadde comprar y preparar alimentos sinelaborar y contribuyen a explicar la rápidaorientación hacia los alimentos elaboradosque se está registrando tanto en el comerciointernacional como en los mercadosnacionales.La rápida expansión de los supermercadosen muchos países en desarrollo estárelacionada con el crecimiento del comerciode alimentos elaborados. Las investigacionesindican que en América Latina, donde estatendencia está más avanzada, la cantidadde frutas y hortalizas compradas a losproductores locales por los supermercadospara abastecer los almacenes locales esdos veces y media superior al total de lasexportaciones de productos de AméricaLatina al resto del mundo (Reardon yBerdegué, 2002).Muchos de los supermercados que estánsurgiendo en los países en desarrollo sonpropiedad de cadenas multinacionales consede en Europa, el Japón o América delNorte. Estas empresas se enfrentan conunos mercados saturados y una intensacompetencia en sus mercados de origeny han sido atraídas por los márgenes debeneficio más altos que pueden obtenerseinvirtiendo en estos nuevos mercados. Laliberalización de las políticas que regulanla inversión extranjera directa en el sectorminorista ha favorecido esta tendencia.Estas cadenas mundiales difundenprácticas que promueven la eficiencia enla logística y en la gestión de existencias,lo que da lugar a un sistema de comprascentralizadas y de distribución unificada.

COMERCIO AGRÍCOLA Y POBREZA: ¿PUEDE EL COMERCIO OBRAR EN FAVOR DE LOS POBRES?27 La organización del comercio minorista estásufriendo una transformación consistenteen un aumento del volumen por proveedor,una reducción del número de proveedores,una rápida desaparición de las pequeñasempresas minoristas de propiedad familiary una disminución de la importancia delos mercados centrales. Los mayoristase intermediarios tradicionales estándejando paso a mayoristas especializadosy a empresas de exportación con nuevasfunciones en los mercados nacionales.También se están viendo afectadas lasinstituciones del mercado agroalimentario,debido al rápido aumento de la aplicación denormas privadas y el incremento gradual dela utilización de contratos.Estos nuevos supermercados no estándirigidos únicamente a los consumidores deingresos más altos. En Asia y América Latina,se están expandiendo en barrios más pobres,ciudades más pequeñas y zonas rurales,orientándose hacia los consumidores declase media y baja. Las prácticas de comprade los supermercados están transformandolos mercados agroalimentarios de los paísesen desarrollo, lo que tiene consecuenciasimportantes para los pequeños agricultoresy las comunidades rurales. Es necesariointroducir cambios fundamentales en laestructura de las pequeñas explotacionesagrícolas para que estén en condiciones desuministrar sus productos con arreglo a lasnormas de los supermercados.Los agricultores tienen que producir lo queexigen los supermercados tanto en cantidadcomo en calidad. Con frecuencia tienen quecumplir prescripciones de certificación queson más rigurosas que las normas oficialessobre inocuidad de los alimentos. Parasatisfacer las exigencias de los encargadosde las compras se necesitan unos nivelesde conocimientos y tecnología que lospequeños agricultores no suelen tener.Puede que hayan de invertir –individual ocolectivamente– en riego, invernaderos,camiones, almacenes refrigerados ytecnologías de envasado, entre otras cosas.Es necesario que estén en condicionesde seleccionar y clasificar sus productos,cumplir los requisitos relativos a los plazosy la entrega y documentar sus prácticas decultivo. Además, es necesario que estén encondiciones de subsistir durante el períodocomprendido entre la entrega y el pago, loque presupone acceso al crédito.En las últimas fases del procesoproductivo, los cambios pueden reportarbeneficios a los consumidores en formade una mayor variedad, una reducciónde la estacionalidad y precios más bajosde los productos alimenticios. Por lo querespecta a la inocuidad de los alimentos,ahora es más sencillo rastrear el origen de la

28ELESTADO MUNDIAL DE LA AGRICULTURA Y LA ALIMENTACIÓN 2005contaminación, pero también existe el riesgode que se distribuyan rápidamente alimentosmalsanos que puedan entrar en la cadenaalimentaria.de productos elaborados en lasexportaciones agrícolas totales disminuíade cerca del 30 por ciento en el deceniode 1960 a menos del 20 por ciento en eldecenio de 1990.Conclusiones principalesAlgunas de las tendencias fundamentalesdel comercio agrícola internacionaltienen consecuencias importantes paralos pequeños agricultores y las personasexpuestas a la inseguridad alimentaria.Aunque están reconociendo gradualmenteesas consecuencias, es necesario que losencargados de formular políticas adaptenrápidamente las políticas y programaslocales, nacionales e internacionales siquieren evitar una ulterior marginación deesos grupos.• La economía mundial, incluida laagricultura, se está integrandorápidamente a través del comercio.La tasa de crecimiento del comercioagrícola en el último decenio se hasituado en torno al 3 por ciento anual,cifra más de tres veces superior a la tasade crecimiento de la producción agrícola.• Los países en desarrollo dependenmucho menos de las exportacionesagrícolas de lo que dependíananteriormente.• Los países en desarrollo se estánconvirtiendo rápidamente en susmejores mercados para las exportacionesagrícolas.• Las exportaciones de productos agrícolaselaborados están creciendo rápidamente,impulsadas por las tendenciasdemográficas, sociales y económicas.• Los supermercados se están convirtiendoen un elemento importante en los paísesen desarrollo.• Los países menos adelantados estánactualmente mucho menos integradosen la economía mundial que el conjuntode los países en desarrollo, y estacaracterística es especialmente notableen el caso de sus sectores agrícolas.• En contraste con la creciente importanciaque tienen en otros países en desarrollolas exportaciones de productosagrícolas elaborados, los países menosadelantados han visto cómo la partecorrespondiente a sus exportaciones

COMERCIO AGRÍCOLA Y POBREZA: ¿PUEDE EL COMERCIO OBRAR EN FAVOR DE LOS POBRES?293. Situación de las políticas decomercio agrícolaLos productos agrícolas han sido objetode comercio durante milenios, porque laspersonas han tratado siempre de obtenerfuentes de alimentos más estables ydiversificadas. A su vez, los gobiernos hanintervenido en los sistemas de producción ydistribución agrícolas casi desde el comienzode la historia. De hecho, una de las primerastareas emprendidas por los gobiernos desociedades tan diferentes como los imperiosromano e inca fue asegurar suministrosalimentarios suficientes (Woolf, 2003;Crow, 1992).Para perseguir los objetivos de sus políticasalimentarias y agrícolas, los gobiernoshan recurrido a diversos instrumentosnormativos, desde los impuestos al comercioy los contingentes de producción hastael monopolio de las importaciones y laprohibición de las exportaciones. Aunquesus objetivos e instrumentos han variadocon el tiempo, en función, entre otrascosas, del nivel de desarrollo económico yde la importancia de la agricultura en suseconomías y sociedades, los gobiernos detodo el mundo siguen considerando quela alimentación y la agricultura son esferasfundamentales para las cuales es necesarioestablecer políticas.Muy a menudo, los gobiernos tratande alcanzar objetivos contrapuestos. Porejemplo, los intentos de sostener los ingresosagrícolas a través del sostenimiento delos precios de mercado o de obstáculosa la importación pueden redundar enperjuicio de los objetivos nacionales deseguridad alimentaria, al dar lugar a unaumento de los precios de los alimentospara los consumidores pobres. Las fórmulasde transacción entre estos objetivoscontrapuestos suelen establecerse a nivelnacional, en la medida en que los diferentessectores de la sociedad tratan de hacer valersus intereses dentro del sistema político.Del mismo modo, a nivel internacionallas intervenciones normativas de un paíspueden ser incompatibles con las de otro,como sucede cuando los intentos de ayudara los productores nacionales perjudican a losproductores de otros países. La comunidadinternacional reconoce desde hace tiempoque los aranceles y subvenciones aplicados alos productos industriales en un país puedenir en detrimento de los intereses de otro país,pero sólo recientemente se ha reconocidoy abordado ese mismo problema en laagricultura.En este capítulo se examina brevementela evolución de las políticas de comercioagrícola desde mediados del siglo XX,haciendo hincapié en los logros del Acuerdosobre la Agricultura de la Ronda Uruguayde la OMC y en el programa de reformasaún pendiente que se está debatiendoen la Ronda de Doha de negociacionescomerciales. Se analizan cuestiones relativasa la medición de la ayuda y protecciónagrícolas y se presentan datos y estimacionesdetallados sobre los actuales niveles desubvención y protección que se aplicana la agricultura en las distintas partes delmundo.Evolución de las políticas decomercio agrícolaPolíticas agrícolas en pugnaAntes de la entrada en vigor del Acuerdosobre la Agricultura en 1995, el sectoragrícola había sido excluido de las disciplinasdel sistema multilateral de comercio.Como resultado de ello, no existía ningúnmecanismo institucional para mantener unequilibrio entre los intereses de los diferentespaíses. El Acuerdo General sobre ArancelesAduaneros y Comercio (GATT), precursorde la OMC, había entrado en vigor en 1947para regular el comercio internacional.El GATT prohibía la utilización de obstáculoscuantitativos a la importación y la mayoríade las subvenciones a los productosmanufacturados nacionales y de exportación,y las sucesivas rondas de negociaciones

30EL ESTADO MUNDIAL DE LA AGRICULTURA Y LA ALIMENTACIÓN 2005redujeron los aranceles de importación de losproductos manufacturados hasta niveles muybajos.Sin embargo, el GATT establecíaexcepciones específicas para los productosagrícolas, y los debates sobre las políticasagrícolas se mantuvieron en gran medidafuera del marco del GATT. En el curso deltiempo, las políticas de comercio agrícolaevolucionaron de una forma radicalmentediferente de las aplicadas a los productosmanufacturados, y surgieron una multitudde subvenciones y obstáculos no arancelariosa los productos nacionales y de exportación,entre ellos gravámenes variables, preciosmínimos de importación, limitacionesvoluntarias de las exportaciones ycontingentes cuantitativos de importación.Estas políticas se convirtieron de maneraprogresiva en una fuente de fricción. Porejemplo, muchos países desarrolladosutilizaron las subvenciones nacionales a laagricultura para garantizar a los agricultoresunos ingresos «adecuados». Las subvencionesa la producción como los precios mínimosde sostenimiento tendieron a estimular laproducción, que aumentó hasta superarcon mucho la capacidad del mercadointerno, generando excedentes que erancomprados y almacenados por los gobiernos.Algunos gobiernos utilizaron entonces lassubvenciones a la exportación para venderlos excedentes resultantes en los mercadosmundiales. Los Estados Unidos y la UE, enparticular, comprobaron que sus políticasagrícolas en pugna eran cada vez máscostosas y difíciles de mantener.Países en desarrollo en crisisDesde el decenio de 1950 hasta el de 1970,el modelo de desarrollo dominante llevóconsigo una estrategia de «sustitución delas importaciones» para promover unarápida industrialización. Con arreglo aesta estrategia, el sector agrícola estabasometido a fuertes impuestos para apoyar eldesarrollo industrial, centrado básicamenteen las ciudades. Eran frecuentes losimpuestos explícitos a las exportaciones deproductos agrícolas, pero estaban aún másgeneralizados los impuestos implícitos enforma de tipos de cambio sobrevalorados,altos aranceles de importación de losproductos industriales y subvenciones a laproducción industrial.La tendencia a privilegiar las zonas urbanasencarnadas en estos impuestos explícitose implícitos colocaba sistemáticamente endesventaja al sector agrícola y las zonasrurales (Schiff y Valdés, 1997). Muchosgobiernos intentaron corregir la tendenciadesfavorable a la agricultura interviniendoen la producción agrícola y en los mercadosde insumos mediante la adopción de medidasbasadas en los precios, el establecimientode monopolios de Estado obligatoriosy la prestación de servicios básicos alsector (por ejemplo, crédito, insumosesenciales, información técnica y comerciale infraestructura de comercialización ydistribución). Estas intervenciones fuerona menudo necesarias para superar lasdeficiencias generalizadas del mercado, peroen ocasiones crearon nuevas distorsiones yrigideces que dificultaron el desarrollo delsector (FAO, 2005a).Algunos de los países más pobresadoptaron también medidas comercialesque perjudicaron a los países vecinos. Porejemplo, en los países en desarrollo serecurrió a menudo a los contingentes deimportación para facilitar la estabilizaciónde los precios internos, pero estas medidastransfirieron a los mercados mundiales lacarga de equilibrar la oferta y la demandainternas, haciendo que los precios para losagricultores y consumidores de otros paísesfueran más inestables.Aunque gracias a estas políticas muchospaíses en desarrollo disfrutaron de períodosde crecimiento relativamente rápido a nivelmacroeconómico, a finales del deceniode 1970 y principios del decenio de 1980los déficit públicos y por cuenta corrienteinsostenibles, la hiperinflación, los problemasde la deuda externa y las crisis de divisasindicaron la necesidad de una reforma delas políticas. Alentados y ayudados por elFMI y el Banco Mundial, muchos paísesemprendieron programas de reajusteestructural.A nivel macroeconómico, la principalestrategia de reforma de las políticasentrañaba la reducción de los aranceles deimportación, la desreglamentación de losmercados, la privatización y la estabilizaciónfiscal a través de reajustes de la paridadmonetaria e importantes reduccionespresupuestarias. En el caso de la agricultura,el objetivo primordial era conseguir

COMERCIO AGRÍCOLA Y POBREZA: ¿PUEDE EL COMERCIO OBRAR EN FAVOR DE LOS POBRES?31que el sector estuviera más orientado almercado. Con frecuencia las reduccionespresupuestarias afectaron al crédito y losinsumos subvencionados y a las inversionesen investigación e infraestructura.Las reformas implicaron por lo general lasustitución de la mayoría de las restriccionescuantitativas de las importaciones poraranceles; la reducción tanto de la cuantíacomo de la dispersión de los aranceles;la supresión de los impuestos, contingentesy licencias de exportación; la reduccióno eliminación del comercio de Estado;la supresión de los controles de los preciosinternos y la gradual supresión de losprogramas de compras públicas (FAO, 2005a).Disciplinas multilaterales aplicadas a laagricultura: la Ronda UruguayEn este contexto de «desorden», lospaíses signatarios del GATT iniciaron en1986 la Ronda Uruguay de negociacionescomerciales. El objetivo de las negociacionessobre la agricultura era:establecer un sistema de comercioagropecuario equitativo y orientado almercado … mediante … normas y disciplinasdel GATT reforzadas y de un funcionamientomás eficaz … como resultado de las cualesse corrijan y prevengan las restricciones ydistorsiones en los mercados agropecuariosmundiales. (GATT, 1994, pág. 41)Con el Acuerdo sobre la Agricultura de laRonda Uruguay, que entró en vigor en 1995,se estableció por primera vez un conjuntoclaro de normas para regular el comercioagrícola. Aunque la Ronda Uruguay hasido objeto de fuertes críticas por no haberconseguido reducir de manera significativala ayuda y la protección a la agricultura,hay que reconocerle el mérito de haberestablecido un marco para la reducciónprogresiva de las medidas de protección delsector agrícola que distorsionan el comercio.En esta sección se exponen brevementelas consecuencias del Acuerdo de la RondaUruguay y el programa pendiente que seestá negociando en la Ronda de Doha.El Acuerdo sobre la Agricultura estableciódisciplinas relativas a la política agrícolaque pueden clasificarse en tres categoríasprincipales: ayuda interna, competencia delas exportaciones y acceso a los mercados(véase el Recuadro 2 e infra). Estas trescategorías se establecieron de comúnacuerdo porque están relacionadas entre sí yse refuerzan mutuamente.La Ronda de Doha para el Desarrollo:Acuerdo MarcoEl Acuerdo sobre la Agricultura incluía elcompromiso de una ulterior liberalizaciónprogresiva del sector. En noviembre de2001 se inició en Doha una nueva rondade negociaciones, denominada la «Rondade Doha para el Desarrollo», que recibió elmandato de conceder la máxima prioridada las necesidades de los países en desarrollo.El 31 de julio de 2004, los 147 gobiernosmiembros de la OMC aprobaron un AcuerdoMarco (OMC, 2004b) y otros acuerdosencaminados a impulsar y concluir con éxitola Ronda de Doha para el desarrollo denegociaciones comerciales. En el Anexo Ade ese documento se especifica el marcopara establecer las modalidades relativas a laagricultura.El Acuerdo Marco dice lo siguiente:La agricultura tiene una importancia crucialpara el desarrollo económico de los paísesen desarrollo Miembros, y éstos debenpoder aplicar políticas agrícolas que apoyensus objetivos de desarrollo, sus estrategiasde reducción de la pobreza y su seguridadalimentaria y contribuyan a solventar suspreocupaciones en materia de medios desubsistencia. (Párrafo 2)Además:Dadas las necesidades de los países endesarrollo en materia de desarrollo rural,seguridad alimentaria y/o seguridad de losmedios de subsistencia, el trato especialy diferenciado de esos países será parteintegrante de todos los elementos de lanegociación… (Párrafo 39)El documento se refiere al trato especialy diferenciado en las esferas de la ayudainterna, la competencia de las exportacionesy el acceso a los mercados en beneficio delos países en desarrollo. También contieneel compromiso de identificar los «productossensibles» y los «productos especiales» quetendrán derecho a recibir un trato másflexible y de establecer un «mecanismo desalvaguardia especial» para los países endesarrollo.El Acuerdo Marco concede ciertaflexibilidad a los países desarrollados,pero reafirma el compromiso de éstos conla reforma. Refiriéndose a la Declaración

32EL ESTADO MUNDIAL DE LA AGRICULTURA Y LA ALIMENTACIÓN 2005RECUADRO 2Principales disposiciones del Acuerdo sobre la Agricultura de la Ronda UruguayAyuda interna• Reducción de la ayuda interna. Loscompromisos de reducción de la ayuda ala agricultura se expresaron en términosde una medida global de la ayudatotal (MGA total), que era la suma delos gastos en medidas de ayuda noexentas aplicadas a todos los productosy políticas. El Acuerdo prescribía unareducción del 20 por ciento de la MGAtotal en seis años (del 13,3 por ciento endiez años para los países en desarrollo;para los países menos adelantados no seexigía reducción). Los compromisos dereducción se aplicaban a la MGA totaly no a productos o políticas específicos(los compromisos que se aplicaban aproductos específicos no debían excederde los niveles efectivos de 1992).• Políticas exentas. Las políticas queno tuvieran efectos de distorsión delcomercio ni efectos en la producción,o los tuvieran en grado mínimo,quedaban exentas de los compromisosde reducción (y podían incluso serampliadas) y excluidas de la MGA. Estaspolíticas, conocidas como medidas del«compartimento verde» no debíanentrañar el sostenimiento de los preciosal productor y debían aplicarse pormedio de programas financiados confondos públicos que no implicasentransferencias de los consumidores.La lista de políticas específicas exentasera muy larga e incluía los serviciosgenerales, las existencias con finesde seguridad alimentaria, la ayudaalimentaria interna y determinadospagos directos a los productores.Además, las denominadas medidasdel «compartimento azul» establecíanuna exención referida a los pagosdirectos realizados en el marcode programas de limitación de laproducción, siempre que se cumplieranciertas condiciones.• Exención de minimis. Esta disposiciónpermitía que toda ayuda a undeterminado producto quedase excluidade la MGA y del compromiso dereducción correspondiente siempre queno excediera del 5 por ciento del valorde la producción total del producto encuestión o del 5 por ciento del valor de laproducción agrícola total en el caso de laayuda no referida a productos específicos.Para los países en desarrollo, el tope delnivel de minimis era del 10 por ciento.Competencia de las exportaciones• Subvenciones a la exportación.El Acuerdo indicaba las subvenciones ala exportación que debían ser reducidas:las subvenciones directas, las ventas porlos gobiernos de existencias a un precioinferior al precio cobrado en el mercadointerno, los pagos a la exportaciónfinanciados con ingresos procedentesMinisterial de Doha, que propugna«reducciones sustanciales de la ayuda internacausante de distorsión del comercio», elAcuerdo afirma que «habrá un fuerteelemento de armonización en las reduccionesefectuadas por los Miembros desarrollados.Concretamente, los niveles más altos deayuda interna permitida causante dedistorsión del comercio serán objeto derecortes más profundos». Se fijará una fechalímite para la eliminación de las subvencionesa la exportación; como principio rector paralas nuevas negociaciones sobre el acceso a losmercados, el Acuerdo indica que «se lograránreducciones arancelarias globales sustancialescomo resultado final de las negociaciones».Esto beneficia tanto a los paísesdesarrollados como a los países en desarrolloque estén interesados en introducirse en losmercados de exportación. En las esferas delacceso a los mercados y la ayuda interna,se pide una fórmula estratificada querepresente un enfoque único para los paísesmiembros desarrollados y en desarrollo y almismo tiempo se reconocen sus diferenciasen cuanto a estructuras arancelarias y nivelesde ayuda interna.En las secciones siguientes se examinan lasdisciplinas aplicadas actualmente a lo que seconoce como los «tres pilares» del Acuerdosobre la Agricultura –la ayuda interna, lacompetencia de las exportaciones y el acceso

COMERCIO AGRÍCOLA Y POBREZA: ¿PUEDE EL COMERCIO OBRAR EN FAVOR DE LOS POBRES?33de gravámenes obligatorios, los costosde comercialización de las exportacionessubvencionadas y las tarifas especialesde los transportes internos. El volumende las exportaciones subvencionadasdebía reducirse en un 21 por cientoy el gasto en subvenciones a laexportación en un 36 por cientoen cinco años (para los países endesarrollo, en un 14 y un 24 porciento, respectivamente, en diez años).Las reducciones debían aplicarse aproductos específicos. Se prohibíaintroducir subvenciones a la exportacióna los países que no las hubieranutilizado en el período de 1986-90.Acceso a los mercados• Arancelización. Los obstáculos noarancelarios (contingentes, gravámenesvariables, precios mínimos de importación,régimen discrecional de licencias, medidasrelativas al comercio de Estado, acuerdossobre restricciones voluntarias de lasexportaciones y medidas similares enfrontera) fueron abolidos y convertidosen equivalentes arancelarios, ya fueranespecíficos o ad valorem. Se ofreció a lospaíses la posibilidad de introducir límitesmáximos para los derechos consolidadosen lugar de los equivalentes arancelarioscalculados.• Reducción arancelaria. Los aranceles,incluidos los resultantes de laarancelización, se redujeron en un 36por ciento como promedio a lo largode seis años, a partir de 1995, con unareducción mínima del 15 por cientopara cada partida (para los países endesarrollo, las reducciones equivalentesfueron del 24 y el 10 por ciento,respectivamente; los países menosadelantados quedaron exentos de loscompromisos de reducción).• Acceso mínimo. Cuando no hubieraimportaciones significativas, habíaque asegurar un acceso mínimo de lasimportaciones correspondiente al 3 porciento (aumentado al 5 por ciento)del consumo interno en 1986-88. Lasoportunidades de acceso mínimo a losmercados habían de ser garantizadasmediante contingentes arancelarios(véase el Recuadro 3).• Garantía del acceso actual. El accesoactual (es decir, el volumen de lasimportaciones en el período 1986-88)había de ser garantizado en el casode que excediera del nivel de accesomínimo antes mencionado.• Disposiciones de salvaguardia especial.Estas disposiciones otorgaban derechosadicionales en el caso de aumentosrápidos de las importaciones (definidospor unos niveles de activaciónespecíficos) o de precios especialmentebajos (en ambos casos, en comparacióncon los niveles de 1986-88).a los mercados– y se evalúan los progresosrealizados hasta ahora en la reducción dela ayuda que distorsiona el comercio y laprotección al sector. También se destacanlas dificultades con que se enfrentan lasnegociaciones en curso.Ayuda interna 3El Acuerdo sobre la Agricultura incluíadisciplinas relativas a la ayuda interna,reconociendo la capacidad potencial de esas3El material de esta sección está tomado de FAO (2005b).políticas para distorsionar la producción yel comercio. Todos los programas de ayudainterna que por definición tienen efectosde distorsión en el comercio o la producciónfueron incluidos en la medida global de laayuda (MGA), y los países acordaron reducirla MGA durante el período de aplicación.Las políticas que por definición «no tienenefectos de distorsión del comercio ni efectosen la producción, o, a lo sumo, los tienen engrado mínimo» se clasificaron en la categoríade medidas del «compartimento verde» yquedaron exentas de los compromisos dereducción.También se concedieron exenciones paradeterminados pagos directos realizados

34EL ESTADO MUNDIAL DE LA AGRICULTURA Y LA ALIMENTACIÓN 2005en el marco de programas de limitaciónde la producción y para medidas de ayudainferiores al nivel de minimis. La mayoríade los países en desarrollo declararonsus programas de ayuda interna a laagricultura con arreglo a la categoríade minimis, aunque algunos notificarongastos orientados al desarrollo que estabanexpresamente exentos en virtud de lasdisposiciones relativas al trato especial ydiferenciado para los países en desarrollo.Medición de la ayuda internaa la agriculturaSe han elaborado diversos indicadores paramedir la ayuda a los productores. Los dos máscitados son la MGA de la OMC y la estimaciónde la ayuda a los productores (EAP) de laOCDE. Aunque los dos adoptan un enfoquebastante similar, existen algunas diferenciasmetodológicas entre ellos, ya que fueronelaborados con diferentes fines. La MGA esel instrumento básico del Acuerdo sobre laAgricultura de la OMC para un compromisojurídico de reducir la ayuda interna, mientrasque la finalidad del EAP es realizar elseguimiento y evaluación de los progresos enla reforma de las políticas agrarias.Los componentes principales de la MGAson: i) el sostenimiento de los precios delmercado, determinado por la diferenciaentre un precio mundial de referencia fijo yel precio interno administrado (que puedeno ser el mismo que el precio actual delmercado interno); y ii) la cuantía de los gastospresupuestarios destinados a las políticas deayuda interna que distorsionan el comercio.La EAP de la OCDE indica las transferenciasmonetarias anuales a los agricultoresderivadas de medidas de política quei) mantienen una diferencia entre los preciosinternos y los precios en la frontera del país(sostenimiento del precio del mercado); yii) otorgan pagos a los agricultores, sobrela base de criterios tales como la cantidadproducida de un producto, la cuantía de losinsumos utilizados, el número de animalescriados, la superficie cultivada, o la renta oingresos recibidos por los agricultores.Al igual que la MGA, la EAP incluye undiferencial de precios así como el monto delos gastos presupuestarios de los gobiernos,pero las distinciones principales son lassiguientes:• En la EAP el sostenimiento de los preciosdel mercado se mide en la explotaciónagrícola, utilizando los precios realesal productor y en la frontera para losproductos de un determinado año,mientras que en la MGA se calculamediante la diferencia entre el preciode sostenimiento interno administrado yun precio mundial de referencia fijo enfunción de un período de base histórico(1986-88).• La EAP comprende todas lastransferencias a los agricultoresderivadas de las políticas agrícolas,mientras que la MGA comprende sólolas políticas internas del compartimentoámbar y excluye las políticas que limitanla producción (compartimento azul), laspolíticas que distorsionan el comercio engrado mínimo (compartimento verde)y un nivel de minimis de políticas quedistorsionan el comercio.El resultado es que las tendencias de losdos indicadores son muy diferentes desde1986-88. Mientras que la MGA ha descendidosensiblemente, la EAP se ha mantenidorelativamente estable. En el Cuadro 3 seresume la EAP para todos los países de laOCDE desde 1986-88. Mientras que la EAP seha reducido como porcentaje del valor de laproducción agrícola en los países de la OCDE,en términos monetarios la EAP fue mayor en2003 que en el período de base. En cambio,la MGA para todos los miembros de la OMCCUADRO 3Estimaciones de la ayuda a productores de la OCDE1986-88 2001-03 2001 2002 2003 1Todos los países de la OCDE:Valor (millones de $EE.UU.) 241 077 238 310 227 955 229 691 257 285Porcentaje 37 31 31 31 321Provisional.Fuente: OCDE, 2005.

COMERCIO AGRÍCOLA Y POBREZA: ¿PUEDE EL COMERCIO OBRAR EN FAVOR DE LOS POBRES?35CUADRO 4Medidas de la ayuda internaMedidas de la OCDE Medidas de la ayuda interna de la OMC 1EAPEAP menosprotecciónen fronteraCompartimentoverdeExentasCompartimentoazul(Millones de $EE.UU.) (Millones de $EE.UU.) (Millones de$EE.UU.)MGADe minimis Tope Notificada(Millones de$EE.UU.)(Porcentajedel tope)(Porcentajefinanciado por losconsumidores)UE 115 470 75 333 21 261 21 114 18,6 74 102 51 084 68,9 95,0Estados Unidos 54 433 21 597 30 591 2 – 29,1 19 899 16 862 84,7 35,1Japón 53 991 49 070 23 664 817 91,7 36 461 6 588 18,1 82,1República de 18 308 17 555 4591 – 68,7 1 578 1 306 82,8 100,5CoreaMéxico 4 166 2 666 575 – – 3 614 500 13,8 91,0Canadá 3 709 2 094 1 177 – 114 3 016 632 21,0 46,81Datos más recientes disponibles.2Los Estados Unidos incluyen en el compartimento verde otros 33 050 millones de dólares EE.UU. correspondientes a ayuda alimentaria interna.Fuente: FAO, 2005b, basado en de Gorter, 2004, con datos tomados de la OCDE y de las notificaciones de los países a la OMC.se ha reducido de más de 160 000 millones dedólares a unos 60 000 millones (FAO, 2005b)en el mismo período.En el Cuadro 4 se comparan las cifrascorrespondientes a la EAP de 2003 paradeterminados miembros de la OMC consus niveles de ayuda interna medidosde conformidad con el Acuerdo sobre laAgricultura. En la primera columna se indicala EAP, mientras que en la segunda se restael componente de la EAP proporcionadopor la protección en frontera, con lo quese consigue una medición más aproximadade la ayuda interna a la agricultura. Lasmedidas de la OMC se dividen en categoríasde MGA exentas (compartimentos verdey azul y de minimis) y no exentas. En elmarco de la MGA, el tope representa lacuantía máxima de la ayuda que el país estáautorizado a conceder con arreglo a suscompromisos de MGA. Las cifras notificadasrepresentan el monto real de los gastos enMGA sobre los que se ha informado a laOMC. Los gastos notificados en MGA fueroninferiores a los topes permitidos para todoslos países incluidos en el cuadro. Las dosúltimas columnas del cuadro muestran laMGA notificada como porcentaje del topey la parte de la MGA financiada por losconsumidores a través de los precios delmercado, y no a través de transferencias delos contribuyentes.La mayor parte de los gastos en MGAcorresponde a la UE, el Japón y los EstadosUnidos, aunque varios otros países dela OCDE notificaron niveles de MGArelativamente altos. La mayoría de los paísesde la OCDE pudieron cumplir sus compromisosde reducción de la MGA formulando denuevo sus políticas con el fin de satisfacerlas condiciones para poder acogerse a lasexenciones de los compartimentos verde oazul. Además, al no referirse los compromisosde la MGA a productos específicos, algunospaíses los cumplen redistribuyendo losgastos entre productos dentro de la MGA(Tangermann, 1998). De este modo, aunqueexiste un acuerdo general en que los paísesque habían asumido compromisos de MGAcumplen las prescripciones del Acuerdo sobrela Agricultura, y algunas políticas han sidomodificadas para que tengan menos efectosde distorsión del comercio, el nivel generalde la ayuda a la agricultura en esos países(medida por criterios económicos, y no porlos criterios negociados que se prevén en elAcuerdo) ha disminuido poco, si es que lo hahecho.Un programa pendiente sobrela ayuda internaUna crítica importante a las disposiciones delAcuerdo sobre la Agricultura relativas a laayuda interna es que no tratan de maneraequilibrada a los países desarrollados yen desarrollo. Dado que no declararon suayuda interna en el marco de la MGA, lamayoría de los países en desarrollo se venobligados a proporcionar ayuda únicamentecon arreglo a las disposiciones de minimis oa otras políticas exentas. Se argumenta quelos países en desarrollo carecen de capacidad

36EL ESTADO MUNDIAL DE LA AGRICULTURA Y LA ALIMENTACIÓN 2005administrativa o presupuestaria para aplicarla mayoría de las políticas del compartimentoverde, por ejemplo, y por consiguiente se lesdebería permitir la utilización de políticascomo el sostenimiento de los precios internosque entrarían en la categoría de la MGA.El hecho de que la mayoría de los paísesen desarrollo estén proporcionandoactualmente mucha menos ayuda de lapermitida por las disposiciones de minimis,que para esos países es del 10 por cientopor producto y del 10 por ciento del valortotal de la producción agrícola, resta valora esta crítica. Mayor preocupación suscita lacontinuidad de los altos niveles de ayuda yprotección en algunos países desarrolladosy la cuestión de si se debería permitir a lospaíses en desarrollo conceder una proteccióncompensatoria a sus agricultores. Este asuntose estudia más detenidamente en la secciónsobre el acceso a los mercados.Una crítica más fundamental del Acuerdosobre la Agricultura se refiere al grado enque los diferentes tipos de medidas de ayudainterna están realmente desconectadosde la producción y el comercio. Los datosdisponibles sobre el grado en que lasmedidas de ayuda interna exentas (talcomo las define la OMC) distorsionan laproducción y el comercio son limitadosporque esas medidas han estado vigentesdurante un período relativamente breve:desde las reformas de la Política AgrícolaComún (PAC) de 1992 en la UE y desde la LeyAgraria de 1996 en los Estados Unidos. LaOCDE ha realizado estudios de simulaciónpara predecir los efectos de distorsión dela producción de pagos alternativos deayuda interna en relación con la cuantíaequivalente del sostenimiento directo delos precios del mercado (Anton, 2004).Los resultados indican que los efectos dedistorsión de la producción causados porlos pagos directos basados en la superficieplantada con un único cultivo sólo equivalenal 36 por ciento de los causados por elsostenimiento de los precios del mercado. Silos pagos directos se desconectan aún más (esdecir, se realizan en función de la superficietotal plantada, independientemente delcultivo) su grado de distorsión se reduce amenos del 20 por ciento de la causada por elsostenimiento de los precios del mercado.La ayuda desconectada a la agriculturapuede influir en las decisiones relativas a laproducción a través de diversos mecanismos,aparte de los efectos de las subvencionesanteriormente descritos. Los pagos directosinfluyen en el modo en que los agricultoresperciben el riesgo al cambiar su situacióneconómica y proporcionarles una formade seguro. También pueden influir en lasdecisiones de los agricultores de continuarcultivando o retirarse del sector. Otrosfactores relacionados con la formulaciónde las políticas, el costo del cumplimiento yde la aplicación, la magnitud del programay las combinaciones de políticas puedeninfluir también en las decisiones relativas a laproducción.Varios estudios han intentado medirla importancia de estos «efectos norelacionados con los precios». Aunquesu alcance es parcial, la mayoría de losestudios están de acuerdo en que estosefectos pueden ser más importantes que losrelacionados con las subvenciones a que serefiere Anton (2004). Las investigaciones dela OCDE (2004) indican que los pagos porsuperficie referidos a productos específicossirven para reducir el riesgo asociado conla producción, y que la incorporación deeste efecto de seguro aumenta el grado dedistorsión de la producción que conllevanesos pagos hasta el 45 por ciento de ladistorsión causada por un nivel equivalentede sostenimiento de los precios del mercado.Young y Westcott (2000) sostienen quelos planes de seguro de cosechas queno se refieren a productos específicosproporcionan de manera implícita diferentessubvenciones a los distintos productos enfunción de sus rendimientos netos relativos,y que los productos que presentan un mayorriesgo reciben una subvención implícitamás alta.La repercusión de los pagos desconectadosen la cuantía y la calidad de los recursosdestinados a la producción agrícola es objetode amplios debates. Dependiendo de losdetalles de la formulación del programa,los pagos desconectados pueden aumentarlos rendimientos netos globales de laagricultura y/o modificar la distribuciónde los rendimientos netos en favor de lasexplotaciones agrícolas más pequeñas ymarginales. De este modo se tendería amantener más tierras (incluidas más tierrasmarginales) en régimen de producción.Los pagos desconectados pueden afectar

COMERCIO AGRÍCOLA Y POBREZA: ¿PUEDE EL COMERCIO OBRAR EN FAVOR DE LOS POBRES?37pues a las decisiones de los productoresde dejar de cultivar e influir en si sustierras y otros recursos se retiran de laproducción o simplemente se transfierena otros productores o productos. Los datosindican que en los países de la OCDE estádisminuyendo el número de agricultores,pero no el volumen de los recursosdestinados a la producción agrícola.Teniendo en cuenta las limitaciones de laMGA para medir los niveles reales de ayuda ala agricultura y las dificultades conceptualesy empíricas para evaluar la repercusión delos pagos desconectados en la produccióny el comercio, existe una considerableincertidumbre en cuanto a los posiblesefectos de las nuevas disciplinas relativas ala ayuda interna que se están negociandoactualmente en la Ronda de Doha. La FAOha destacado en otro lugar (FAO, 2005b) lanecesidad de que se aborden las siguientescuestiones:• Es necesario examinar y aclarar demanera efectiva los criterios para laclasificación de las políticas exentas dela reducción, especialmente las que seconsideran desconectadas.• Hay que establecer mecanismosque permitan la redistribución de laayuda entre las diferentes categoríaso compartimentos de manera que sefacilite la reorientación hacia una ayudacon un efecto menor de distorsión delcomercio pero se impida la exención depolíticas que sí distorsionan el comercio.• Se deberían examinar las deficiencias enel modo en que se mide actualmente enla OMC la ayuda interna para garantizarla eficacia de las nuevas disciplinas.Competencia de las exportaciones 4El segundo de los tres pilares del Acuerdosobre la Agricultura se refiere a lacompetencia de las exportaciones. Aunqueel GATT original de 1947 prohibía lautilización de subvenciones a la exportaciónen la mayoría de los sectores, los productosprimarios, incluidos los productos agrícolas,quedaban exceptuados. Las subvenciones4El material de esta sección está tomado de FAO (2005c).a la exportación estaban prohibidas en elsector manufacturero porque permitíanque los productos fueran vendidos a unprecio inferior al costo de producción enel país de origen, práctica conocida como«dumping» que, según se había acordado,constituía un acto de competencia desleal.El Acuerdo sobre la Agricultura tratóde corregir esta omisión estableciendodisciplinas relativas a las subvenciones a laexportación y a otras formas de competenciade las exportaciones.De conformidad con el Acuerdo, lassubvenciones a la exportación habían de sernotificadas a la OMC y quedaba prohibidoestablecer nuevas medidas de este tipo.Además, los desembolsos presupuestarios ensubvenciones a la exportación y el volumende las exportaciones subvencionadasquedaban sujetos a un tope y se prescribíanreducciones durante el período deaplicación. El Acuerdo sobre la Agriculturaexigía también a los miembros negociarlas disciplinas relativas a la utilización degarantías de crédito a la exportación y losenvíos de ayuda alimentaria que pudieranutilizarse para eludir las disciplinas enmateria de subvenciones directas.El Acuerdo Marco de la OMC exige laelaboración de modalidades que garanticenal mismo tiempo la eliminación de todas lasformas de subvenciones a la exportación ydisciplinas relativas a todas las medidas deexportación que tengan efectos equivalentes.Aunque son pocos los que se oponen aactuar con arreglo a estos criterios en lasnegociaciones, no es fácil determinar en quéconsisten los «efectos equivalentes». Se correel peligro de que se apliquen disciplinasdemasiado estrictas a algunos instrumentosde política que tienen pocas repercusionesen las condiciones del mercado mundialen comparación con sus posibles ventajas.Las negociaciones en curso se centranen tres componentes generales de lacompetencia de las exportaciones: i) laspolíticas de ayuda directa a un productoexportado, como las subvenciones a laexportación y los créditos a la exportaciónconcedidos con ayuda oficial; ii) lasintervenciones en ayuda de las empresascomerciales del Estado; y iii) la ayudaalimentaria, principalmente el componentede ésta utilizado para facilitar la colocaciónde la producción excedentaria de un país.

38EL ESTADO MUNDIAL DE LA AGRICULTURA Y LA ALIMENTACIÓN 2005Incidencia de las subvenciones directasa la exportaciónDe los 21 miembros de la OMC que tienenderecho a utilizar las subvenciones a laexportación de conformidad con el Acuerdosobre la Agricultura, actualmente son nuevelos que las usan 5 . Entre esos países o gruposde países destaca la UE, que representó el 90por ciento del valor de las subvenciones a laexportación notificadas a la OMC durante elperíodo 1995-2001. Le siguen Suiza, con el5,3 por ciento del total, y los Estados Unidosy Noruega, con el 1,4 por ciento cada uno. Lautilización de subvenciones a la exportaciónha disminuido apreciablemente en el últimodecenio, pasando de unos 7 500 millones dedólares en 1995 a menos de 3 000 millonesen 2001. Las reducciones observadas en laUE se produjeron no sólo como resultado delcumplimiento de los compromisos contraídosen el marco del Acuerdo sobre la Agricultura(dado que la UE no ha alcanzado su topepara la mayoría de los productos), sinocomo consecuencia de reformas paralelasde las políticas internas que han reducidopara muchos productos la necesidad deutilizar subvenciones a la exportación enforma tan extendida. Sin embargo, comomuestra claramente la Figura 13, algunasexportaciones de la UE dependen muchomás que otras de las subvenciones. Cabeseñalar también que la proporción de lasexportaciones de azúcar de la UE que sebeneficia de subvenciones es objeto decontroversia.Equivalencia e incidencia de lassubvenciones indirectas a la exportaciónLa equivalencia entre las subvencionesindirectas a la exportación y las subvencionesdirectas a la exportación suele examinarse enfunción de los efectos que una determinadapolítica o actividad tiene en las transaccionesy corrientes comerciales, o de los gastosbrutos destinados a esa política o actividad.Otros criterios para analizar los efectos delas subvenciones indirectas en el mercado5La Unión Europea (incluidos Chipre, Eslovaquia, Hungría,Polonia y la República Checa); los Estados Unidos; Israel;México; Noruega; la República Bolivariana de Venezuela;Rumania; Suiza y Turquía. Las notificaciones suelen llegarcon un retraso de algunos años; los datos más recientespara algunos de los países mencionados correspondena 1998.son el alcance de la reducción de los costos(es decir, la reducción de los costos para uncomprador extranjero en comparación conun comprador nacional del mismo producto)y, en relación con esto, la transferenciapresupuestaria que supone la colocación delproducto.Créditos a la exportaciónLa OCDE (2000a) ha intentado determinar laequivalencia, en términos de subvención, delos créditos a la exportación por países. En suestudio, el crédito a la exportación se definecomo «una medida de ayuda concedida porun gobierno en forma de garantía, seguro,financiación, refinanciación o tipo de interés,que permite a un comprador extranjero debienes y/o servicios exportados aplazar lospagos durante un período».Es sumamente difícil obtener informaciónsobre la frecuencia del uso de los créditos ala exportación, dado que actualmente lospaíses no están obligados a notificar talesgastos a la OMC y que las condiciones enque se conceden los créditos a la exportaciónse consideran de carácter confidencial. Lamayoría de los análisis y opiniones se basanen la información presentada por la OCDEy en datos relativos únicamente al períodocomprendido entre 1995 y 1998.En total, los créditos a la exportaciónpasaron de 5 500 millones de dólares en1995 a 7 900 millones en 1998. La mayorparte de los créditos a la exportación y el95 por ciento de los créditos a largo plazofueron utilizados por los Estados Unidos.En la UE, que fue el otro usuario importante,el importe de los créditos a la exportaciónfue sensiblemente menor que el de lassubvenciones a la exportación.Las estimaciones de la OCDE relativasal equivalente en subvenciones de loscréditos a la exportación concedidos por losdistintos países tienen en cuenta algunosfactores relacionados con las condicionesde amortización (tipo de interés, plazode reembolso, etc.). Para tres países de laOCDE (Australia, el Canadá y los EstadosUnidos), los elementos de subvención delas operaciones de crédito a la exportaciónfueron mayores que sus gastos en conceptode subvenciones a la exportación. La OCDEobservó que los créditos a la exportaciónconcedidos por los Estados Unidos en 1998,tenían un equivalente en subvenciones por

COMERCIO AGRÍCOLA Y POBREZA: ¿PUEDE EL COMERCIO OBRAR EN FAVOR DE LOS POBRES?39 unidad mayor que el de los otros países,principalmente en virtud de sus plazos dereembolso más largos. Aun así, el equivalenteen subvenciones indica que los importadorespagaron por término medio un 6,6 porciento menos por las transacciones facilitadasmediante los créditos a la exportación de losEstados Unidos que lo que habrían pagadosin el acceso a dicha ayuda. Estas cifras soncorroboradas por las estimaciones de laOficina General de Intervención de Cuentasde los Estados Unidos (alrededor de 9,9 porciento).Dado el componente relativamentepequeño de subvención a la exportaciónde estos créditos a la exportación, que secentra fundamentalmente en el elemento«precio» del crédito (es decir, en qué medidaabaratan las exportaciones en comparacióncon otras opciones comerciales que no sebenefician de créditos), tal vez la cuestiónmás pertinente sea la relativa a la medida enque el régimen de exportaciones es sensibleal uso de créditos. Una cuestión fundamentalque hay que seguir investigando es si laeliminación de los créditos relacionados conacuerdos comerciales a largo plazo haráque el país que antes los otorgaba deje desuministrar los productos. Ello dependeráde la elasticidad de la sustitución por el paísimportador de las importaciones procedentesde diferentes países, dado que cuanto mayorsea la elasticidad, mayor será el margen desustitución.Empresas comerciales del EstadoComo en el caso de los créditos a laexportación (y a diferencia de lassubvenciones a la exportación) no hayconsenso en los debates sobre las ventajasy los costos relativos de la existencia de lasempresas comerciales del Estado. Por unlado, esas entidades han sido criticadas porel uso que han hecho de su condición demonopolio para influir en las condicionesdel mercado y en las corrientes comerciales,y por la falta de transparencia en relacióncon sus actividades. Por ejemplo, puedenrecibir subvenciones de los gobiernos parafacilitar sus operaciones por debajo del costo.Otros, por el contrario, sostienen que lasempresas comerciales del Estado constituyenuna respuesta ventajosa a unos mercadosmundiales imperfectos de productos básicos.

40EL ESTADO MUNDIAL DE LA AGRICULTURA Y LA ALIMENTACIÓN 2005Actividades como el establecimiento deprecios comunes y la garantía contrapérdidas, que pueden producir efectossemejantes a los de las subvencionesa la exportación, también pueden serbeneficiosas para reducir los riesgos con quese enfrentan los agricultores y comerciantes(Young, 2004a). Además, sus grandesdimensiones (en términos de volumen desus transacciones) les permiten competir conlas grandes empresas multinacionales, cuyoejercicio del poder de mercado también hasido objeto de crítica.A la hora de determinar la conveniencia deeliminar algunas actividades de las empresascomerciales del Estado y de someterlas adisciplinas, así como el modo de hacerlo, esimportante tener en cuenta estas ventajasrelativas y tratar de comprender mejor si, endefinitiva, las actividades de esas empresasson perjudiciales (y, por lo tanto, deberíanser restringidas) o beneficiosas (en cuyo casocaso, habría que reflexionar bien antes derestringir algunas de sus actividades).La OCDE (2000b, 2000c) ha realizadoun amplio examen de la existencia y lasactividades de empresas comerciales delEstado en sus países miembros. Entre losejemplos relativos a países en desarrollo,cabe mencionar la COFCO en China, quecomercializa cereales, aceites y productosalimenticios, y el Bulog en Indonesia,aunque se considera que este último tieneun poder de mercado limitado. Desdeun punto de vista político, se reconoce laimportancia de un número relativamentepequeño de empresas comerciales del Estadoque justifican los argumentos en favor dedisciplinas más estrictas. Entre ellas figuranla Junta Australiana del Trigo y la JuntaCanadiense del Trigo, que en conjuntorepresentan el 40 por ciento del mercadomundial de trigo; la Corporación de Créditospara Productos Básicos de los EstadosUnidos; y Fonterra, en Nueva Zelandia 6 ,que representa el 30 por ciento de lasexportaciones totales de productos lácteos(Young, 2004a).Desde un punto de vista empírico, haypocos elementos para afirmar que la6La antigua empresa comercial del Estado Junta deProductos Lácteos de Nueva Zelandia es en la actualidaduna cooperativa de agricultores llamada Fonterra.existencia de empresas comerciales delEstado cause una distorsión importante en elmercado. Sumner y Boltuck (2001) y Cartery Smith (2001) no encontraron indicios depoder de mercado en el caso de la JuntaCanadiense del Trigo, ni de que su actividadperjudicara a los exportadores de los EstadosUnidos. De hecho, no existen estudiosampliamente aceptados que indiquenque las actuales empresas comercialesdel Estado distorsionan los mercados demanera apreciable. Subsiste, sin embargo,la preocupación de que estas empresaspudieran aumentar sus actividades, lo quetambién aumentaría su capacidad potencialpara crear distorsiones en el mercado si no selas sometiera a disciplinas simultáneamentea los demás componentes de la competenciade las exportaciones.Se puede recurrir a un análisis teóricopara hacerse una idea de los posiblesefectos de distorsión en una serie desituaciones, e identificar las característicasde las empresas comerciales del Estado quepueden distorsionar el mercado en mayormedida que otras. McCorriston y MacLaren(2004) trataron de definir la equivalenciaen subvenciones como «la subvencióna la exportación que se pagaría a … lasempresas privadas para reproducir la mismacantidad de exportaciones que se realizanen el entorno de una determinada empresacomercial del Estado». En su opinión, unequivalente en subvenciones definido deesta manera puede ser positivo o negativo.Entre los factores que determinan larepercusión de una empresa comercial delEstado cabe citar i) en qué medida seríacompetitivo el mercado si no existiera esaempresa, y ii) la configuración y actividadesreales de la empresa comercial del Estado:no necesariamente los efectos de unatendrían la misma magnitud y orientaciónen cuanto a distorsión del comercio que losde otra.En términos de equivalencia, hay indicios(tanto empíricos como teóricos) de que unaumento del volumen de las exportacionesserá siempre mayor si se utilizansubvenciones directas a la exportaciónque si se concede la misma cantidad deayuda mediante la asistencia financieraa una empresa comercial del Estado. Enrelación con las perspectivas derivadas delmarco teórico propuesto por McCorriston

COMERCIO AGRÍCOLA Y POBREZA: ¿PUEDE EL COMERCIO OBRAR EN FAVOR DE LOS POBRES?41y MacLaren (2005), cabe formular algunasobservaciones:• Competitividad del mercado. Hay unapreocupación muy generalizada conrespecto a los exportadores privados,dado que el comercio internacionalde muchos productos agrícolas estáconcentrado en manos de unas pocasempresas multinacionales privadas concapacidad para ejercer un considerablepoder de mercado. Se aduce que losmercados internacionales distan muchode ser perfectamente competitivos yque los exportadores privados compitencon las empresas comerciales del Estadoen un mercado oligopolístico. Scoppola(2004) sostiene, sin embargo, que laposibilidad de que tanto las empresasmultinacionales como las empresascomerciales del Estado ejerzan poder demercado, por ejemplo en los mercadosinternacionales de cereales, es algodiscutible. Los análisis efectuados porCaves y Pugel (1982), Carter, Loyns yBerwald (1998) y Carter y Smith (2001)dan a entender que ello no es posible.Otros, en cambio (por ejemplo, Fulton,Larue y Veeman, 1999; McCorriston yMacLaren, 2002 y Hamilton y Stiegert,2002), sostienen que en mercadosoligopolísticos ambos tipos de empresaspueden ejercer un poder de mercado einfluir en los precios internacionales.• Derechos exclusivos o propiedad. Enteoría, la cuestión que se plantea enrelación con la competitividad de lasempresas comerciales del Estado nose refiere al hecho de que sean depropiedad pública o privada, sino al tipode derechos que tienen para comprary distribuir productos. Los derechosexclusivos de las empresas comercialesdel Estado exportadoras puedenejercerse tanto en el mercado internocomo en el mercado de exportación, yaplicarse tanto a las ventas como a lascompras. Estos derechos difieren de unaempresa a otra. Por ejemplo, la JuntaCanadiense del Trigo tiene derechosexclusivos en el mercado interno y enel de exportación, mientras que otrasempresas comerciales del Estado sólolos tienen en el mercado interno. Lasempresas comerciales del Estado y lasempresas privadas también puedendiferir en su función objetiva, ya quelas primeras suelen tener un mandatosocial, por ejemplo reducir los precios deconsumo de los alimentos o estabilizarlos precios al productor, más amplioque el de las empresas privadas, quetienen un interés mayor en aumentarlos ingresos de las partes interesadas.Algunos autores sostienen que estopuede determinar repercusionescomerciales muy diferentes (por ejemplo,Dixit y Josling, 1997; McCorriston yMacLaren, 2002; Carter, Loyns y Berwald,1998; y Carter y Smith, 2001).Ayuda alimentariaLas disciplinas relativas a los mecanismospor los que se compra y distribuye la ayudaalimentaria son objeto de negociacionessobre todo por el temor a que aumentesu uso como mecanismo de colocación deexcedentes en el caso de que los países veanmás limitado su acceso a otros mecanismosde ayuda a las exportaciones. Ahora bien,siendo por definición la ayuda alimentariatambién una cuestión humanitaria, suscitamucha preocupación la posibilidad deque, al someterla a disciplinas de maneraindiscriminada, al tiempo que se reduceel margen para utilizar las formas deayuda alimentaria con mayor potencial dedistorsión, se influya también negativamenteen sus aspectos beneficiosos.La ayuda alimentaria se distribuye dedistintas maneras que pueden desplazar alas importaciones comerciales en diferentesgrados. La ayuda alimentaria puedeclasificarse en «ayuda de urgencia» y «ayudano de urgencia», con diversas subdivisionesdentro de esta última categoría. La opiniónde que no debería haber restricciones ala ayuda alimentaria de urgencia cuentacon un amplio apoyo dado que cualquierdesplazamiento del comercio o cualquierdistorsión del mercado internacional queresultara de ella sería probablementemínimo. La ayuda alimentaria de urgenciarepresenta entre el 60 y el 70 por ciento deltotal de la ayuda alimentaria distribuida.En el caso de la ayuda alimentaria no deurgencia, hay discrepancias en cuanto a losefectos de los diferentes mecanismos tantode compra como de distribución. La ayudaalimentaria no de urgencia puede dividirse enayuda alimentaria selectiva, que se entrega

44EL ESTADO MUNDIAL DE LA AGRICULTURA Y LA ALIMENTACIÓN 2005RECUADRO 3Régimen de contingentes arancelarios aplicado por la Unión Europea a los productos lácteosLa figura muestra la situación general delos contingentes arancelarios asignadospor la UE en 1995 y 2000. En ambosperíodos, cerca del 95 por ciento de lasimportaciones de productos lácteos, envalor, estaba sujeto a contingentes. Hayvarias características notables. La primerade ellas es la complejidad del régimen,que entraña contingentes arancelariosdistintos para la leche desnatada(descremada) en polvo, la mantequilla ycinco categorías de queso, con diferentesniveles de contingentes, aranceles dentrodel contingente y aranceles fuera delcontingente para cada categoría.La segunda característica es que en1995 los aranceles dentro del contingenteaplicados a algunas categorías de productoseran tan altos que ni siquiera se alcanzaronlos niveles de los contingentes deimportación (basados en los compromisosde acceso actual o en las importaciones debase de la Ronda Uruguay), lo que dio lugara una aparente reducción del acceso a los a los que sustituían. Cuando se recurrió ala arancelización, se exigió a los países queintrodujeran contingentes arancelariospara velar por que el acceso efectivo alos mercados no sufriera menoscabo. Loscontingentes arancelarios implicabancompromisos con respecto al acceso actual,formulados en términos cuantitativos,al tiempo que se debía garantizar ciertaliberación mediante compromisos de accesomínimo, fijado en el 5 por ciento de losniveles de consumo de 1986-88.Además, en el caso de los productosbásicos arancelizados, los países podíanhacer valer su derecho a aumentar losaranceles mediante un mecanismo desalvaguardia especial cuando un aumentosúbito de las importaciones o un descensorepentino de los precios amenazara a susproductores. Treinta y ocho miembros de laOMC contrajeron compromisos en materiade contingentes arancelarios, con un total de1 379 contingentes, y exigieron privilegiosde salvaguardia especial para 6 072 partidasarancelarias. Dentro de este grupo habíamuy pocos países en desarrollo.En la práctica, los contingentes arancelariosapenas han contribuido a mejorar elacceso a los mercados. La combinación decompromisos de acceso actual y de acceso alos mercados se ha traducido directamenteen compromisos cuantitativos (y, en algunos

COMERCIO AGRÍCOLA Y POBREZA: ¿PUEDE EL COMERCIO OBRAR EN FAVOR DE LOS POBRES?45mercados desde el período de base de laRonda Uruguay. A diferencia de 1995, en2000 se superaron todos los contingentes,salvo el relativo al queso para pizza, conlo que la restricción aplicada a las nuevasimportaciones fue el arancel fuera delcontingente (y las cantidades dentro delcontingente –aproximadamente la mitadde las importaciones– devengaron rentascontingentarias).Debido a la asignación bilateral delos contingentes, el sistema colocaen desventaja a los proveedores deterceros países. Por ejemplo, en 1995 elcontingente íntegro para la mantequillafue asignado exclusivamente a NuevaZelandia, mientras que el contingentepara el queso Cheddar fue compartido porAustralia, el Canadá y Nueva Zelandia. En2000, se superaron todos los contingentes,aunque de nuevo se favoreció a esospaíses al concederles contingentes deimportación y por consiguiente accesopreferencial. casos, en restricciones cuantitativas) enmateria de acceso a los mercados. Porotra parte, muchos países asignaron loscontingentes a los proveedores tradicionalesy contaron los contingentes de accesopreferencial ya existentes como parte desus compromisos de acceso mínimo, conel resultado de que no se produjo ningúnnuevo aumento del acceso a los mercados.A diferencia de los aranceles, loscontingentes arancelarios generan rentasde mercado que pueden ser captadas pordiversos grupos (productores, gobiernosexportadores, gobiernos importadores ycomerciantes) en función del mecanismoadministrativo y del grado de competenciadel mercado. Se ha estimado que el nuevoacceso creado como consecuencia de loscontingentes arancelarios representó menosdel 2 por ciento del comercio mundial delos productos en cuestión, y que las tasas deutilización de los contingentes arancelarioshan sido sólo de unos dos tercios. Loscontingentes arancelarios no han sido puestan eficaces como se preveía para asegurarun aumento del acceso a los mercados. Cabecitar como ejemplo del funcionamientode los contingentes arancelarios la políticaaplicada en la UE a los productos lácteos, quese describe en el Recuadro 3.La mayoría de los países en desarrollo ylos países menos adelantados optaron por

46EL ESTADO MUNDIAL DE LA AGRICULTURA Y LA ALIMENTACIÓN 2005RECUADRO 4Los aranceles como recaudación tributariaUna de las razones por la que lasreducciones arancelarias preocupana muchos países en desarrollo es quepueden tener efectos desfavorablesen la recaudación tributaria. En másde 25 países en desarrollo, los ingresosarancelarios pueden exceder del 30 porciento del total de lo que recauda elgobierno en concepto de impuestos.En los países de altos ingresos, los ingresosarancelarios suelen representar menos del2 por ciento de la recaudación tributariatotal.La OMC señala dos efectos de laliberalización del comercio en los ingresos.En primer lugar, la liberalización delcomercio que sustituye los obstáculosno arancelarios por aranceles (es decircontingentes y prescripciones restrictivasen materia de licencias) puede tenerconsecuencias positivas para los ingresos.En segundo lugar, cuando la proteccióndel comercio se basa en aranceles, losefectos que las reducciones de los tiposaplicados puedan tener en los ingresosdependerán de la elasticidad-preciode las importaciones. Las simulacionesindican que, en las economías abiertas,la elasticidad-precio tiene que ser muchomayor que las elasticidades observadasen la práctica para que la liberalizacióndel comercio se autofinancie (Devarajan,Go y Li, 1999). Estas conclusiones implicanque las reducciones arancelarias han de iracompañadas de una reforma del sistematributario general para evitar la apariciónde déficit fiscales o la reducción del gastopúblico (Ebrill, Stotsky y Gropp, 1999).Por otra parte, los datos disponibleshasta ahora sobre los efectos de losprincipales programas de liberalización delcomercio muestran que las consecuenciaspara los ingresos no son necesariamentesignificativas. En el caso de Bangladesh,Chile y México, la liberalización delcomercio desde mediados del decenio de1980 llevó consigo reducciones de más de10 puntos porcentuales en los arancelesaplicados, con lo que la relación entrelos derechos y la recaudación tributariatotal disminuyó de manera apreciableen Bangladesh, pero sólo ligeramenteen Chile y México. En todos estos casos,el crecimiento de las importaciones seaceleró notablemente. Es interesanteseñalar que si bien la relación entre losderechos de importación y la recaudacióntributaria total aumentó en los primerosaños de la liberalización del comercio enChile y México, tal relación disminuyóconstantemente a partir de entonces.Fuente: OMC, 2003.adoptar máximos arancelarios en sustituciónde sus contingentes de importación,en lugar de someterse al proceso dearancelización (declarando a menudo unúnico arancel consolidado para todos losproductos agrícolas). También se permitióa los países en desarrollo reducir susaranceles consolidados en menor cuantíaque los países desarrollados (el 24 porciento frente al 36 por ciento), y los paísesmenos adelantados quedaron exentos delos compromisos de reducción. El objetivode estas disposiciones era conceder untrato especial y diferenciado, pero en lapráctica dieron lugar a un desequilibrioentre los países desarrollados y en desarrollodel que cabe sostener que ha favorecidoa los primeros. Teniendo en cuenta queno procedieron a la arancelización, lamayoría de los países en desarrollo y lospaíses menos adelantados no crearoncontingentes arancelarios y no pudieronreclamar privilegios en materia desalvaguardias especiales. De este modo, losaranceles consolidados son su única formade protección en la frontera. Al ser loscontingentes arancelarios y las salvaguardiasespeciales más restrictivos del comercio quelos aranceles, los países desarrollados hanconservado mayor libertad de acción paraproteger los productos sensibles.Muchos países en desarrollo y paísesmenos adelantados han eliminado yalos contingentes de importación y han

COMERCIO AGRÍCOLA Y POBREZA: ¿PUEDE EL COMERCIO OBRAR EN FAVOR DE LOS POBRES?47reducido sustancialmente los arancelesaplicados a las importaciones en el contextode los programas de reajuste estructuralque emprendieron simultáneamente a lasnegociaciones de la Ronda Uruguay. Comoresultado de ello, cuando en 1995 entróen vigor el Acuerdo sobre la Agricultura,aplicaron unos aranceles que eranmucho más bajos que las consolidacionesarancelarias que habían convenido en virtuddel Acuerdo. Esto tuvo dos consecuencias.En primer lugar, el Acuerdo sobre laAgricultura exigió a estos países unareducción relativamente pequeña de losaranceles aplicados. En segundo lugar, esospaíses habían iniciado ya, en el marco delos programas de reajuste estructural, unaliberalización del acceso a los mercadosconsiderablemente mayor que la que seles exigía en virtud del Acuerdo. En elRecuadro 4 se examina la importancia de losingresos arancelarios para los presupuestosfiscales de muchos países en desarrollo.Además de los problemas creados por elproceso de arancelización, la fórmula dereducción arancelaria de la Ronda Uruguaylimitó el alcance del acceso a los mercadosefectivamente conseguido y distorsionóaún más los mercados. Puesto que loscompromisos de reducción arancelaria sebasaban en un promedio aritmético, lospaíses pudieron reducir estratégicamente losaranceles aplicados a los productos sensiblessujetos a tipos altos en la cuantía mínima(15 y 10 por ciento, respectivamente, paralos países desarrollados y en desarrollo)al tiempo que reducían en mayor cuantíalos aranceles aplicados a productos menossensibles para llegar al promedio exigido.El resultado fue que muchos de los arancelesque eran más altos antes de la RondaUruguay se redujeron en la cuantía mínima,mientras que los aranceles que ya eran bajosse redujeron más. Con ello se creó pocoacceso nuevo a los mercados y se aumentóla dispersión de los tipos arancelarios enmuchos países, lo que sin duda aumentó elefecto de distorsión de los aranceles en susmercados.La progresividad arancelaria es un tipoespecial de dispersión arancelaria quereviste gran importancia para los paísesen desarrollo. Se origina cuando el nivelde los aranceles aumenta en función delgrado de elaboración de un producto. Estofavorece las importaciones de materiasprimas y desalienta la elaboración localen el país exportador. Al intentar lospaíses en desarrollo añadir valor a susproductos agrícolas y aprovechar losmayores rendimientos de los productosdiferenciados por su valor añadido, laprogresividad arancelaria obstaculiza susesfuerzos. Teniendo en cuenta la mayorelasticidad-ingreso de la demanda deproductos elaborados, la progresividadarancelaria puede tener efectos significativosen la producción y comercio de productoselaborados y en el empleo rural.La progresividad arancelaria esespecialmente notable en la agricultura,al estar los productos agrícolas elaboradossujetos a unos aranceles considerablementemás altos que los productos agrícolassin elaborar. La Figura 14 muestra losaranceles de la nación más favorecida (NMF)aplicados a las fibras de origen vegetaly animal (materias primas básicas), lostextiles (productos intermedios) y el vestido(producto final obtenido al término delproceso de elaboración). Estos productos sonobjeto de progresividad arancelaria en lospaíses tanto ricos como pobres. La disparidadrelativa es con frecuencia mayor en los paísesde la OCDE, aunque la disparidad absolutapuede ser también muy alta en los países endesarrollo.El hecho de que las estructuras arancelariasde los países desarrollados protejan máslos productos elaborados que los productosprimarios se considera como un obstáculopara el desarrollo industrial y económico delos países en desarrollo (FAO, 2004a). Muchaseconomías en desarrollo tienden a aplicartambién sistemáticamente una progresividadarancelaria y unos aranceles altos en la etapafinal del proceso de elaboración. Bangladeshy Marruecos, por ejemplo, han introducidouna progresividad arancelaria mucho mayor,en términos absolutos, que la de los paísesde la OCDE. Los niveles absolutos de laprogresividad arancelaria en los países endesarrollo indican que se podrían obtenergrandes beneficios si las propias economíasen desarrollo eliminaran dicha progresividad(Rae y Josling, 2003).Medición de la protección agrícolaTeniendo en cuenta la complejidad de loscompromisos de acceso a los mercados

48EL ESTADO MUNDIAL DE LA AGRICULTURA Y LA ALIMENTACIÓN 2005 contraídos en la Ronda Uruguay, suimportancia para facilitar la utilización desubvenciones a los productos nacionales yde exportación y el destacado papel quedesempeñan en las negociaciones de laRonda de Doha, en esta sección se examinamás detalladamente la medición de losobstáculos al acceso a los mercados.La medición del alcance de la protecciónagrícola puede parecer sencilla, porquelas listas arancelarias suelen proporcionarinformación más detallada. Sin embargo,no resulta fácil, debido sobre todo a lasdiferencias entre los tipos consolidados(que es la variable que recogen las listas deconcesiones de la OMC) y los tipos aplicados.También surgen complicaciones cuandose pasa del nivel pormenorizado de laslistas arancelarias a las cifras más globalesde productos que permiten realizar unaevaluación general y una comparación conlos regímenes de protección de otros países.Este análisis intenta tener en cuenta muchasde estas complejidades.El Cuadro 5 ofrece un resumen deun conjunto de datos sobre el acceso alos mercados relativos a 65 305 líneasarancelarias al nivel de seis dígitos delSistema Armonizado en 104 países durante elperíodo 2000-02 7 . Incorpora los equivalentesad valorem de aranceles que incluyen unelemento específico. Esto es importanteporque, como demuestran Messerlin (2003) yel Banco Mundial (2005a), estos equivalentesad valorem de aranceles específicos son confrecuencia mucho más altos que los propiosaranceles ad valorem. Como el objetivofundamental de las actuales negociacionesde la OMC es el aumento del acceso a losmercados, y no la redistribución de lasrentas contingentarias, se han excluido delanálisis los aranceles dentro del contingenteaplicados a los contingentes arancelarios.Promedio aritmético de los arancelesLas dos primeras columnas del Cuadro 5muestran el promedio aritmético de losaranceles agrícolas aplicados y consolidadospor países y por agrupaciones regionales yeconómicas. Los promedios de los gruposde países se han calculado ponderando elpromedio aritmético de los aranceles de7Este conjunto de datos fue compilado por Martin y Zhi(2005), a partir de dos fuentes principales: la base de datosUNCTAD/TRAINS y un conjunto de datos elaborados porel Departamento de Agricultura de los Estados Unidos(Wainio, Gibson y Whitley, 2001; Wainio y Gibson, 2004).

COMERCIO AGRÍCOLA Y POBREZA: ¿PUEDE EL COMERCIO OBRAR EN FAVOR DE LOS POBRES?49CUADRO 5Datos sobre aranceles agrícolas por países, 2000-2002PromedioaritméticoCoeficientede variaciónPromedioponderadoExcedente deconsolidaciónLíneasarancelariasTipo máximoPaísesAplicadoAplicadoAplicadoConsolidadoConsolidadoConsolidado(Porcentaje) (Porcentaje) (Porcentaje) (Porcentaje deltipo consolidado)Nuloconsolidado(Número)Total Aplicado Consolidado(Porcentaje)PAÍSES INDUSTRIALESAustralia 1,3 3,2 176,9 143,8 2,4 4,9 51 224 724 13 29Canadá 9,8 14,1 266,3 308,5 11,7 17,1 31,6 267 636 161 620Unión Europea 19,8 22,5 157,6 167,6 17,4 21,3 18,3 152 604 327 479Islandia 47,8 114,7 218,4 139,1 24,5 60,9 59,8 115 617 584 963Japón 24,2 48,4 269,8 281,6 20,9 51,6 59,5 179 613 716 1 646Nueva Zelandia 1,6 5,9 143,8 122 2,4 8 70 342 685 7 31Noruega 83,2 168,6 219,2 126,4 36,4 116,4 68,7 126 648 3 424 3 424Suiza 28,1 51,7 198,2 138,9 21,2 44,2 52 77 572 646 666Estados Unidos 5 6,1 220 203,3 5 6,6 24,2 170 596 97 100Todos los paísesindustriales 24,1 47,7 336,3 246,3 14,1 24,9 43,4 1 652 5 695 3 424 3 424PAÍSES EN DESARROLLOAsia orientaly el Pacífico 17 48,6 380 286,4 39,1 59,4 34,2 112 4 466 2 565 7 696China 15,7 15,8 72 72,8 12,6 12,8 1,6 18 670 65 65Indonesia 7,5 46,8 261,3 46,4 3,2 54,8 94,2 – 734 150 210República de Corea 54,7 64,9 228,2 197,4 103,7 112,9 8,1 11 563 800 887Malaysia 11,8 35,6 998,3 950,8 29,2 86,6 66,3 79 594 2 565 7 696Myanmar 8,6 103,1 91,9 90,8 10,5 141,3 92,6 4 631 40 550Papua Nueva Guinea 17,6 43,3 103,4 49,2 8,1 34,6 76,6 – 607 75 100Filipinas 9,3 34,7 114 32,9 8,3 29,9 72,2 – 667 58 80Europa y Asiacentral 13,9 29,1 127,1 140,7 15,8 51,1 69,1 412 6 429 336 336Albania 9,4 9,4 58,5 58,5 9,5 9,5 0 73 671 20 20Armenia 7,1 14,8 64,8 8,8 6,6 15 56 3 671 10 15Bulgaria 18 35,8 81,7 75,7 20,6 33,5 38,5 34 577 74 98Croacia 8,3 9,4 80,7 95,7 9,3 10,5 11,4 104 605 25 44Estonia 11,5 17,6 133,9 80,7 7,6 13,4 43,3 115 671 59 59Kirguistán 8,4 12,4 51,2 38,7 8,6 11,7 26,5 8 657 18 25Letonia 11,3 34,8 115 53,7 9,9 23,7 58,2 14 667 50 55Lituania 9,1 15,4 153,8 92,2 9 13,1 31,3 55 666 87 100Rumania 24,1 99,1 94,2 83,5 32 141,5 77,4 1 671 248 333Tailandia 34,8 43 94,8 81,4 15,3 51,4 70,2 5 573 336 336América Latinay el Caribe 13,4 59,2 92,2 64,1 18,4 51,8 64,5 55 18 726 254 257Argentina 12,1 32,3 41,3 23,2 13,7 31,1 55,9 2 734 22 35Belice 16,7 101 99,4 3,9 12,9 100,8 87,2 – 606 110 110Bolivia 10 40 8 1 9,9 40 75,3 – 734 17 40Brasil 12,2 35,5 42,6 28,2 11,5 42,5 72,9 14 734 44 55Chile 7,9 25,7 3,8 7,8 8 26,3 69,6 – 734 9 32Colombia 14,8 91,6 35,1 36,6 14,6 112,3 87 – 734 20 227Costa Rica 11,8 42,1 120,3 56,1 10,8 33,5 67,8 – 734 99 233Cuba 9,8 36,9 77,6 28,5 10 31,1 67,8 31 671 30 40Dominica 19,2 112,8 125,5 19,2 22,3 125,4 82,2 – 649 140 150República15,7 40 61,1 0 12,5 40 68,8 – 641 38 40DominicanaEcuador 14,6 25,3 36,3 36,8 14,3 26,7 46,4 – 551 20 72El Salvador 10,8 42 83,3 46,7 12,5 43,6 71,3 – 734 40 164

50EL ESTADO MUNDIAL DE LA AGRICULTURA Y LA ALIMENTACIÓN 2005CUADRO 5 (continuación)PromedioaritméticoCoeficientede variaciónPromedioponderadoExcedente deconsolidaciónLíneasarancelariasTipo máximoPaísesAplicadoAplicadoAplicadoConsolidadoConsolidadoConsolidado(Porcentaje) (Porcentaje) (Porcentaje) (Porcentaje deltipo consolidado)Nuloconsolidado(Número)Total Aplicado Consolidado(Porcentaje)Granada 16 101,2 90 33,2 15 82,7 81,9 5 602 40 200Guatemala 9,9 49,8 74,7 79,9 10,9 63,8 82,9 – 733 33 257Guyana 17,6 100 96,6 0 18 100 82 – 605 100 100Honduras 10,2 32,2 72,5 21,7 10,6 28,2 62,4 – 734 55 60Jamaica 15,5 100 109 0 16,4 100 83,6 – 648 75 100México 20,9 41,1 123,4 71,8 28,2 51,8 45,6 1 599 254 254Nicaragua 8,1 40,4 87,7 6,9 11,1 41,9 73,5 – 606 53 60Panamá 12,8 27,4 103,1 51,8 11,7 22,2 47,3 2 626 144 144Paraguay 11,6 35 39,7 0 16,2 35 53,7 – 649 31 35Perú 17,2 30,9 38,4 17,8 16,5 40,1 58,9 – 577 30 68Saint Kitts y Nevis 14 108,8 111,4 26,7 18,1 98,1 81,5 – 602 130 250Santa Lucía 14,2 114,4 104,2 23,1 15,5 116,7 86,7 – 605 45 250San Vicente 15,4 114,8 93,5 23 15,9 115 86,2 – 602 40 250Suriname 11,4 19,9 65,8 3,5 13,2 19,9 33,7 – 343 20 20Trinidad y Tabago 14,5 100,2 109,7 3,3 13,9 100 86,1 – 604 70 156Uruguay 12,3 33,9 39,8 21,2 13,9 33,1 58 – 671 30 55Venezuela, RepúblicaBolivariana de14,8 55,5 35,1 60,9 16,2 74,2 78,2 – 664 20 135Cercano Oriente y 31 61 124,1 297,4 22,4 50 55,2 6 4 039 600 3 000África del NorteDjibouti 20,5 47,5 56,6 85,9 18,5 54,1 65,8 – 647 40 450Egipto 21,8 96 122,5 448,3 6,3 23,6 73,3 – 661 600 3 000Jordania 20,1 23,9 123,9 129,3 13,8 18,4 25 6 667 180 200Marruecos 41 54,6 100,2 91,6 27 81,9 67 – 734 289 289Omán 11 28,3 208,2 161,5 39,9 66,1 39,6 – 663 100 200Túnez 70 115,9 75,6 35 46,9 75,2 37,6 – 667 200 200Asia meridional 23 100,9 60,1 66,5 22,3 132,4 83,2 10 3 129 150 300Bangladesh 23,5 187,8 57,4 22,7 14,3 160,2 91,1 – 635 38 200India 35,3 114,8 52,7 47,3 28,4 147,2 80,7 10 621 150 300Maldivas 18,4 48,5 40,8 139,4 16,9 66,4 74,5 – 624 50 300Pakistán 18,4 100,1 44,6 10,1 12,6 109 88,4 – 648 30 150Sri Lanka 19,2 50 53,1 0 16,2 50 67,6 – 601 50 50África subsahariana 17,5 74,6 75 53,6 16,2 73,5 78 78 17 117 133 200Angola 9,4 52,8 87,2 17,8 13 49,3 73,6 – 668 35 55Benin 13,9 61,4 48,2 19,7 14,9 54,8 72,8 – 671 20 100Burkina Faso 13,9 98,1 48,2 12,7 14 81,4 82,8 – 671 20 100Burundi 31,6 95,4 42,7 20,4 29,3 84,4 65,3 15 623 40 100Camerún 22,1 80 43,4 0 18,4 80 77 – 631 30 80RepúblicaCentroafricana22,1 30 43 0 23,7 30 21 – 667 30 30Chad 22,1 80 43,4 0 25,6 80 68 – 631 30 80Congo 22,1 30 43,4 0 23,5 30 21,7 – 631 30 30Côte d’Ivoire 10,9 14,9 41,3 34,9 9,7 14,7 34 1 671 20 64Gabón 22,1 60 43 0 22,2 60 63 – 667 30 60Guinea-Bissau 13,8 40 48,6 0 17,4 40 56,5 – 626 20 40Kenya 20,3 100 55,7 0 25 100 75 – 625 100 100Madagascar 5,8 30 84,5 0 3,8 30 87,3 – 671 20 30Malawi 15,1 121,5 60,9 13,3 14,1 118,6 88,1 – 635 25 125Malí 13,9 59,2 48,2 11,8 13,5 54,2 75,1 – 671 20 75

COMERCIO AGRÍCOLA Y POBREZA: ¿PUEDE EL COMERCIO OBRAR EN FAVOR DE LOS POBRES?51CUADRO 5 (conclusión)PromedioaritméticoCoeficientede variaciónPromedioponderadoExcedente deconsolidaciónLíneasarancelariasTipo máximoPaísesAplicadoAplicadoAplicadoConsolidadoConsolidadoConsolidado(Porcentaje) (Porcentaje) (Porcentaje) (Porcentaje deltipo consolidado)Nuloconsolidado(Número)Total Aplicado Consolidado(Porcentaje)Mauritania 12,6 37,7 60,3 44,6 8 43,9 81,8 – 671 20 75Mauricio 18,6 119,3 124,2 11,8 12,7 96,9 86,9 – 578 80 122Mozambique 17,2 100 66,3 0 13 100 87 – 689 30 100Níger 13,9 83,4 48,2 75,9 13,3 68,5 80,6 – 671 20 200Nigeria 39 150 58,5 0 29,1 150 80,6 – 626 133 150Rwanda 12,2 74,2 73 25,1 10,7 64,9 83,5 17 626 25 80Senegal 14 29,8 47,9 5 11,5 28,3 59,4 – 671 20 30Sudáfrica 10,3 35,5 118,4 85,9 8,9 38,7 77 45 252 55 160Togo 13,9 80 48,2 0 11,8 80 85,3 – 635 20 80Uganda 12,6 77,7 28,6 10,2 9,3 78,5 88,2 – 698 15 80Zambia 20,6 123,2 75,2 9,5 17,5 117 85 – 622 125 125Zimbabwe 28,9 145,6 70,6 15,9 21 141,1 85,1 – 619 100 150Países de altosingresos que nopertenecen a laOCDE 14,4 57,8 499,4 238,6 61,8 79,6 22,4 61 6 267 3 788 8 334Antigua y Barbuda 14,6 105,1 91,1 17 20,3 107,2 81,1 – 648 40 220Bahrein 8 37,7 188,8 53,6 11 42,2 73,9 – 624 125 200Barbados 25,6 111 127,7 22,3 33 108,8 69,7 – 654 163 223Brunei 14,9 54,5 1 249,0 748,3 33,7 96,7 65,1 – 600 3 788 8 334Chipre 21,8 59 156,9 49,2 23,3 98,2 76,3 6 336 245 245Kuwait 1,7 100 517,6 0 5,1 100 94,9 – 631 100 100Malta 2,7 33,8 148,1 55 2,3 29,9 92,3 16 231 16 88Qatar 4,9 26,3 159,2 163,9 6,6 26,5 75,1 – 629 70 200Singapur 0 9,5 21,1 0 8,9 24 710 0 10Eslovenia 11,3 23,5 102,7 56,2 14 22 36,4 4 641 45 45Todos los paísesen desarrollo 16,3 61,7 189,9 136,7 24,4 60 59,3 723 59 610 3 788 8 334Países de ingresosmedianos altos 13,7 56,5 211,5 146,1 23,1 54,1 57,3 377 13 541 2 565 7 696Países de ingresosmedianos bajos 18 51,4 122,4 176,6 14,4 41,8 65,6 230 19 043 600 3 000Países de bajosingresos 17 75,7 80,6 64,2 15,5 95,6 83,8 55 20 759 150 550TODO EL MUNDO 17 60,5 224,2 145,1 18 38,2 52,9 2 375 65 305 3 788 8 334Fuente: Martin y Zhi, 2005.cada país en función del volumen de susimportaciones agrícolas totales para tener encuenta el hecho de que algunas economíasson mucho mayores que otras. Un examendel promedio aritmético de los arancelespermite formular varias observaciones.En primer lugar, es evidente que elpromedio aritmético de los arancelesaplicados es mayor en los países industriales(24 por ciento) que en los países endesarrollo (16 por ciento). Este dato puedeinducir a error, debido a la exclusión delos aranceles dentro del contingenteaplicada a los productos que están sujetos acontingentes arancelarios. Los contingentesarancelarios son mucho más frecuentes enlos países industriales, y los aranceles dentrodel contingente aplicados a esos productosascienden como promedio a la mitadaproximadamente de los aranceles fueradel contingente (Wainio, Gibson y Whitely,2001).

52EL ESTADO MUNDIAL DE LA AGRICULTURA Y LA ALIMENTACIÓN 2005En segundo lugar, existe una notablevariedad tanto dentro del grupo de los paísesindustriales como dentro del grupo de lospaíses en desarrollo (clasificados como talespor la OMC). En algunos países industriales,como Australia y Nueva Zelandia, elpromedio de los aranceles aplicados esmenor del 2 por ciento. En el otro extremo,Noruega tiene un promedio superior al 80por ciento. Dentro del grupo de los países endesarrollo, la mayoría de los países aplicancomo promedio tipos comprendidos entreel 5 y el 25 por ciento, aunque unos pocos,como Túnez (70 por ciento), la Repúblicade Corea (55 por ciento), Marruecos (41 porciento), Nigeria (39 por ciento), la India (35por ciento) y Tailandia (35 por ciento), tienentipos medios considerablemente más altos.En tercer lugar, el promedio aritméticode los tipos consolidados parece ser muchomás alto que el de los tipos aplicados, tantoen los países industriales como en los paísesen desarrollo. En los países industriales,el promedio de los tipos consolidados,del 48 por ciento, es casi dos veces mayorque el de los tipos aplicados. En los paísesen desarrollo, el promedio de los tiposconsolidados, del 62 por ciento, es más detres veces mayor que el tipo aplicado, del 16por ciento. Los tipos medios consolidados sonmucho más altos en los países en desarrollocomo grupo, debido en parte a que estospaíses recurrieron en mayor medida en laRonda Uruguay a la opción de consolidar losaranceles utilizando consolidaciones al tipomáximo (Hathaway e Ingco, 1996). El Asiameridional es la región con los arancelesmedios consolidados más altos, superioresal 100 por ciento, seguida del Áfricasubsahariana con el 75 por ciento.Dispersión arancelariaEl efecto de distorsión del comercio de unrégimen arancelario está determinado tantopor el nivel medio de los aranceles comopor la dispersión de los tipos en torno alpromedio. El coeficiente de variación midela dispersión o variabilidad de los arancelesen relación con la media. Un arancel deaduanas que aplica el mismo tipo a todos losproductos tiene un coeficiente de variaciónnulo. Si bien un arancel de aduanas uniformepuede desalentar el comercio, según el nivelde los tipos, afecta por igual a todos losproductos, por lo que causa menos distorsióndel comercio que un arancel de aduanas conun alto grado de dispersión.Los coeficientes de variación de los paísesindustriales y de los países en desarrollodifieren considerablemente. La variaciónde los aranceles suele ser mucho mayor enlos países industriales que en los países endesarrollo, siendo el coeficiente de variaciónde los tipos aplicados en los primeros del 336por ciento como promedio, frente al 190 porciento en los segundos. En cuanto a los tiposconsolidados, la diferencia es igualmentenotable: el coeficiente de variación de lospaíses industriales, del 246 por ciento, es casiel doble del correspondiente a los países endesarrollo, del 137 por ciento.Entre los países en desarrollo, los países deingresos más altos tienen un coeficiente devariación considerablemente mayor que el delos países de bajos ingresos. En estos últimos,el coeficiente de variación de los arancelesaplicados es por lo general inferior al 100por ciento. Los aranceles consolidados de lospaíses en desarrollo suelen ser mucho menosvariables que los tipos aplicados, teniendoalgunos países africanos unas consolidacionescompletamente uniformes indicadas porcoeficientes de variación nulos.Aranceles medios ponderadosEl promedio aritmético de los arancelesconcede la misma importancia a todaslas líneas arancelarias, y por consiguientepuede estar excesivamente influido porlos aranceles aplicados a partidas pocoimportantes. La ponderación de los arancelescon arreglo a la importancia del productoen el comercio puede dar una visión máscabal del arancel de aduanas de un país.Sin embargo, la ponderación en funcióndel comercio puede introducir un sesgo pordefecto en caso de que algunos arancelessean tan altos que eliminen el comerciopor completo. Teniendo esto presente, enla quinta y sexta columnas del Cuadro 5se muestran los aranceles aplicados yconsolidados ponderados en función delcomercio.La situación de los tipos mediosponderados es muy distinta de la delos promedios aritméticos. El promedioponderado de los tipos aplicados es del 14por ciento en los países industriales, muyinferior al promedio aritmético del 24 porciento. Esto se debe en parte a que en los

COMERCIO AGRÍCOLA Y POBREZA: ¿PUEDE EL COMERCIO OBRAR EN FAVOR DE LOS POBRES?53países industriales muchas de las crestasarancelarias son tan altas que restringenlas importaciones hasta niveles muy bajos,por lo que no se les concede suficienteimportancia en el promedio y se subestima suefecto real de restricción del comercio. En lospaíses en desarrollo se observa la tendenciacontraria: el promedio ponderado de lostipos aplicados, del 24 por ciento, es superioral promedio aritmético del 16 por ciento.En los países en desarrollo los aranceles sonmenos variables y hay menos megacrestasarancelarias que eliminen efectivamente lasimportaciones de los productos a los que seaplican. La existencia de estas megacrestasarancelarias en los países industrialesresalta la importancia de garantizar que lasreducciones arancelarias lleven consigo en elfuturo reducciones de los aranceles más altos.Excedente de consolidaciónOtro factor importante que hay que tener encuenta es el «excedente de consolidación»,es decir, la disparidad entre los arancelesconsolidados y los aplicados (Francois2001b; Francois y Martin 2004; Francois,van Meijl y van Tongeren, 2005). Puestoque las reducciones arancelarias negociadasse refieren por lo general a los arancelesconsolidados, y no a los aplicados, ungran excedente supone que incluso unafuerte reducción de los tipos consolidadospuede traducirse en una pequeñaliberalización real. Para medir el excedentede consolidación se utilizan datos relativosal promedio ponderado de los aranceles.En el Cuadro 5 se presentan los resultadoscomo porcentaje del tipo consolidadoinicial, lo que da una idea de la medida enque sería necesario reducir los tipos mediosconsolidados para lograr mejoras sustancialesen el acceso a los mercados.Estos datos indican que los niveles delexcedente de consolidación son muy altostanto en los países industriales como enlos países en desarrollo. En los primeros,el excedente de consolidación medio en laagricultura es del 43 por ciento. El excedentedel Japón, del 60 por ciento, eleva estacifra. Aunque los análisis del excedentede consolidación suelen prestar especialatención a los países en desarrollo, estosresultados dejan en claro que, al menosen la agricultura, esta cuestión es tambiénimportante en los países industriales.Sin embargo, los resultados confirman quela magnitud del excedente de consolidaciónes mayor en los países en desarrollo queen los industriales. El promedio en esospaíses es del 59 por ciento. Todos losgrupos de ingresos tienen un excedente deconsolidación superior al 50 por ciento, salvoel grupo de ingresos altos, donde es del 22por ciento. El Asia oriental es la única regiónde países en desarrollo donde el excedentede consolidación es inferior al 50 por ciento.Sin embargo, en el Asia meridional eseexcedente alcanza una cifra extraordinaria:el 83 por ciento.Otra esfera en la que hay grandesdiferencias entre los países industriales yen desarrollo es la relativa a la proporciónde líneas arancelarias consolidadas a untipo nulo. En los países industriales, el 29por ciento de todas las líneas arancelarias(al nivel de seis dígitos) están consolidadasa un tipo nulo, frente al 1,2 por ciento enlos países en desarrollo. Entre los países endesarrollo, sólo los del Asia central y Europatienen una proporción considerable de susaranceles consolidados a un tipo nulo.Las dos últimas columnas del Cuadro 5muestran los tipos arancelarios máximosaplicados y consolidados. Los datos indicanlo altas que son las crestas arancelariasen algunos países, aun cuando –como eneste cuadro– los aranceles analizados sehayan establecido al nivel de seis dígitos.Si bien algunas de estas crestas se refierena productos de poca importancia, otrosse aplican a productos potencialmenteimportantes cuyas importaciones estánrigurosamente restringidas.Conclusiones principalesLos gobiernos intervienen desde hace tiempoen los mercados alimentarios y agrícolasy, aunque sus objetivos e instrumentosnormativos se han modificado en el cursodel tiempo, siguen considerando el sectorcomo una esfera de vital importanciapara la que es necesario establecerpolíticas. Hasta que la Ronda Uruguayhubo incorporado la agricultura al sistemamultilateral de comercio, no existíannormas internacionalmente convenidasque regularan la política agrícola. ElAcuerdo sobre la Agricultura de la Ronda

54EL ESTADO MUNDIAL DE LA AGRICULTURA Y LA ALIMENTACIÓN 2005Uruguay inició un proceso de reforma de laagricultura que dista de haber concluido.• Aunque muchos países han formuladode nuevo sus programas nacionales deayuda a la agricultura para establecerformas de ayuda que causen menosdistorsión, el nivel global de la ayudasigue siendo alto, especialmente en lospaíses más ricos. El grado en que lasformas de ayuda interna actualmenteexentas están realmente desconectadasde la producción sigue siendo objetode debate, pero los datos disponiblesindican que algunas medidas sonmenos neutras que otras respecto de laproducción.• La competencia de las exportacionessigue siendo una cuestión polémica.Aunque a nivel conceptual puede quesea posible establecer una equivalenciaentre las subvenciones a la exportacióny otras medidas relacionadas con lacompetencia de las exportaciones, sedebe proceder con cautela para evitarcrear disciplinas innecesariamentecomplejas. Las nuevas disciplinas relativasa la ayuda alimentaria deberían sopesarpor un lado sus posibles efectos dedesplazamiento del mercado y por otrosu función humanitaria.• Los niveles de los aranceles y otrosobstáculos al acceso a los mercadosaplicados a los productos agrícolassiguen siendo altos tanto en los paísesdesarrollados como en los países endesarrollo. Las crestas arancelariasexcesivamente altas y la progresividadarancelaria crean graves distorsionesque obstaculizan de manera sistemáticalos esfuerzos de los productores de lospaíses en desarrollo para introducirse enlos mercados de productos elaborados enrápido crecimiento.• Por último, los tres pilares del Acuerdosobre la Agricultura están relacionadosentre sí. Muchos países en desarrollo seresistirán a reducir sus aranceles mientrassus agricultores deban competir conla producción subvencionada de otrospaíses.

COMERCIO AGRÍCOLA Y POBREZA: ¿PUEDE EL COMERCIO OBRAR EN FAVOR DE LOS POBRES?554. Repercusiones macroeconómicasde la reforma del comercioagrícolaEl panorama de las políticas agrícolasy comerciales descrito en el Capítulo 3así como las propuestas relativas a sureforma presentan un cuadro complejo.Igualmente compleja es la evaluación delas repercusiones económicas de estasreformas propuestas 8 . No basta con observarsimplemente la situación antes y despuésde haber introducido un cambio en laspolíticas para entender sus repercusiones. Enrealidad, muchos cambios –por ejemplo otraspolíticas, las condiciones meteorológicas, latecnología– suceden al mismo tiempo, porlo que resulta difícil discernir los efectos decualesquiera cambios de política específicos.Suelen utilizarse técnicas econométricascomplejas para aislar los efectos de loscambios de política ex post (después de suaplicación). Pero, con frecuencia, quienes seencargan de formular las políticas necesitanentender las posibles repercusiones de otrasopciones de política ex ante (antes de suaplicación). Las evaluaciones ex ante detales opciones ayudan a identificar posiblesfavorecidos y perjudicados y tienen porobjeto documentar el debate sobre laspolíticas. El presente capítulo se ocupa enparticular de las evaluaciones ex ante delos cambios de las políticas agrícolas enel contexto de la Ronda de negociacionescomerciales multilaterales de Doha en curso.En la primera sección de este capítulo sedescriben algunos de los planteamientosaplicados para la elaboración de modelosen las evaluaciones ex ante de las políticas,explicando sus ventajas e inconvenientes.En la segunda sección se examinan variosde los intentos más recientes de prever losefectos de la liberalización de las políticas decomercio agrícola en la economía en general.8Este capítulo se basa en los documentos preparados porvan Tongeren (2005) y Francois, van Meijl y van Tongeren(2005).En la tercera sección se describen estudiosmás detallados relativos a los efectos en elmercado de productos básicos sobre la basede modelos del sector agrícola.Estos métodos de elaboración de modelospermiten obtener algunas indicacionesgenerales acerca de los grupos queresultarán favorecidos y perjudicados en elproceso de reforma a nivel nacional, pero noson tan útiles para describir los efectos dedistribución dentro de un país. Los capítulos5 y 6 amplían el análisis al ámbito de loshogares, examinando las repercusiones de lasreformas de política comercial en la pobrezay la seguridad alimentaria.Elaboración de modelos dereforma de las políticas comercialesLa evaluación de las políticas ex-ante consisteen evaluar una situación con un cambio depolítica propuesto frente a una situación sinningún cambio de política; los economistasutilizan por tanto modelos que simulanla estructura de la economía y los mediospor los que diferentes agentes económicosresponden a los cambios de política. Losmodelos económicos parten de un cuadro dela situación existente, y se procede luego adelinear un mundo contrafactual que incluyelos cambios de política propuestos.Los modelos más comúnmente utilizadosson modelos de equilibrio de mercado,que contienen ecuaciones que representanlas respuestas de los compradores yabastecedores a los cambios de precio.La demanda y la oferta se especifican comofunciones de los ingresos, los precios y laselasticidades. Los precios se ajustan hasta quelos mercados entren en equilibrio, es decir,se alcance el equilibrio de la demanda y laoferta.La respuesta del comportamiento delos abastecedores y los compradores se

58EL ESTADO MUNDIAL DE LA AGRICULTURA Y LA ALIMENTACIÓN 2005RECUADRO 5Características fundamentales de los modelos de equilibrio general computableSe resumen a continuación lascaracterísticas principales de los modelosde EGC.• En el marco de cada economíaregional un modelo normalizadode EGC comprende los vínculosinterindustriales mediante unaestructura de insumos-productos.La demanda de factores deproducción se deriva de la reducciónal mínimo de los costos, dada unafunción sectorial de la producción quepermite la sustitución entre insumos.Normalmente, la sustitución sepermite sólo entre factores primarios–tierras, fuerza laboral, capital–mientras que los insumos intermediosse utilizan en proporción fija con laproducción (tecnología de Leontief).• La estructura de producción secaracteriza típicamente comoestructura que muestra rendimientosa escala constantes, y en que sesupone que prevalece la competenciaperfecta en todos los mercados.Cada sector produce un productohomogéneo que puede sustituirseperfectamente en el ámbitonacional pero que se sustituyeimperfectamente con productos delexterior (supuesto de Armington).Además de la distinción entreproductos internos frente a productosexternos, la naturaleza multirregionaldel modelo permite diferenciarlos productos comercializados enfunción de la región de origen.En otras palabras, se incorporan flujoscomerciales bilaterales.• En el modelo se incluyen losmercados de factores relativos a latierra, la fuerza laboral y el capital,y se proporcionan dotacionespara estos factores primarios y seemplean plenamente los factores.Se da por supuesto que la fuerzalaboral y el capital son plenamentemóviles a lo largo de los sectoresnacionales, mientras que la tierra esmóvil imperfectamente y un factorvinculado a la producción agrícola.• La demanda del consumidor se derivade la utilidad máxima en condicionesde limitación presupuestaria, ylos consumidores distribuyen susgastos entre productos nacionalesy extranjeros. Se da por supuestoque todos los mercados de factoresy los mercados de productos básicosentran en equilibrio, dando lugara soluciones de equilibrio para losprecios de los factores y los productosbásicos así como de las cantidades deequilibrio correspondientes.• Las políticas gubernamentales serepresentan mediante diversostipos de impuestos y subvencionesindirectos, incluidos los aranceles ala importación y las subvenciones ala exportación. En los modelos deEGC, la medición de las políticas haconfluido en el concepto de cuñasde precios ad valorem, y todos losinstrumentos de política se especificannormalmente de esta manera.• Todas las economías regionalesestán ligadas a través del comerciobilateral de productos básicos y elel comercio. Algunos adoptan la hipótesisde una reducción del 50 por ciento de esosobstáculos al comercio, mientras que losdemás centran la atención solamente en losaranceles, excluyendo otras formas de apoyoy protección.Además, los estudios difieren por lo querespecta a cuáles países y regiones liberalizar.Las hipótesis más comunes a este respectoson de una liberalización mundial frentea la liberalización por parte de los paísesdesarrollados o de los países en desarrollosolamente.Si bien estas diferencias hacen que lascomparaciones directas de los diferentesresultados de modelos sean problemáticas,el Cuadro proporciona no obstante unpanorama útil de la gama de posiblesventajas de bienestar social que puedenderivar de la liberalización del comercio.

COMERCIO AGRÍCOLA Y POBREZA: ¿PUEDE EL COMERCIO OBRAR EN FAVOR DE LOS POBRES?59flujo de inversiones interregionales.Si se da por supuesto una balanzade cuenta corriente constante entodas las regiones, se predeterminafundamentalmente la diferencia entreahorros e inversiones regionales;como consecuencia, se predeterminatambién la cuantía global de labalanza de ahorros-inversiones. Si seha de incorporar la determinaciónendógena de la balanza de cuentacorriente, el modelo debe incluirun mecanismo para redistribuir losahorros globales en las regiones.• Algunos modelos incluyen unasecuencia recursiva de equilibriostemporales. Los modelos recursivosgeneran trayectorias temporales devariables endógenas, pero no existenvínculos de comportamiento entre losperíodos. Como consecuencia, puedecalcularse la solución de equilibrio encada período sin referencia a períodosmás lejanos o más cercanos en eltiempo.• En los modelos normalizados deEGC generalmente se ignoran lasimperfecciones de mercado. Losproblemas de información, la faltade infraestructura, las estructuras demercados monopolistas y friccionesanálogas abundan en los mercadosagrícolas, sobre todo de países endesarrollo. No obstante, los modelosde EGC rara vez las incluyen en losanálisis. Sólo los así llamados modelosde «segunda generación» añadenrendimientos crecientes y competenciaimperfecta en algunos de los sectores,dando lugar a estimaciones de escalay efectos de variedad.• El análisis comparativo-estáticorealizado con modelos de EGC norevela que se produzcan procesosde ajuste y posibles costos deajuste cuando se aplican cambiosde política de amplio alcance. Lasvariaciones de recursos inducidas porlas políticas determinarán siemprepérdidas de ingresos y procesos deadaptación para algunas personas.Este análisis comparativo-estáticode EGC normalmente deja de ladoestas cuestiones y se concentra en lascaracterísticas del nuevo equilibrioen que se establece el sistema tras laaplicación del cambio de política.• Los avances metodológicosrelativamente recientes han dadolugar a los así llamados modelos de«tercera generación», que incluyenel comportamiento prospectivoatendiendo a la época y tasas deahorro endógeno, que permitenen consecuencia la elaboración demodelos con una dinámica de cortoplazo. Si bien centran la atención encuestiones de ahorros-inversiones,incluidos los flujos de capitalinternacional, estos modelos podríanadaptarse en principio para incorporarprocesos de ajuste efectivo de corto amediano plazo.Fuente: Kehoe y Kehoe, 1994.Pueden deducirse algunas observacionesgenerales de estos estudios.Hay que señalar que los resultados enmateria de ingresos o de bienestar socialobtenidos con los modelos de EGC seexpresan normalmente utilizando unamedida de bienestar económico denominada«variación equivalente» (VE). La VE midela variación producida en los ingresos queequivaldría al cambio de política propuesto,en otras palabras, la cuantía de ingresosque debería proporcionarse (detraerse) a loshogares para lograr el mismo bienestar socialque con el cambio de política propuesto 11 .11Si bien la VE toma la nueva situación como referencia,una medida alternativa conocida como «variacióncompensatoria» toma como referencia la situación anterior.Formula la siguiente hipotética pregunta: ¿Cuál es la cantidadmínima de compensación después de la variación de preciopara mantener el mismo bienestar que antes del cambio?

60EL ESTADO MUNDIAL DE LA AGRICULTURA Y LA ALIMENTACIÓN 2005CUADRO 6Mejoras de bienestar social derivadas de los estudios de EGC de la liberalización del comercioEstudios Hipótesis de liberalización NotasMejoras de bienestar social (miles de millones de dóalres EE.UU. de 1997)Beneficios generales de las reformasTodas las reformasReformasno agrícolasReformasagrícolasBeneficios de las reformasagrícolasPaísesen desarrolloPaísesdesarrolladosAnderson et al.(2001), GTAP100 por ciento, todos los países,254 90 164 43 121todos los sectores, todas las políticasPaíses en desarrollo solamente … … 42 31 11Países desarrollados solamente … … 122 12 110USDA(2001),EGC100 por ciento, todos los países,agricultura solamente, todas laspolíticasEstático … … 31 3 28Dinámico … … 56 21 35Francois, van Meijl yvan Tongeren (2003), GTAP V5100 por ciento, todos los países,todos los sectores, todos los aranceles50 por ciento, todos los países, todoslos sectores, todos los aranceles50 por ciento, países en desarrollosolamente50 por ciento, países desarrolladossolamenteCrecientesrendimientosde escala366 257 1,2 109 … …Estático 132 104 1,2 28 11 17Dinámico … … 57 27 30Estático … … 11 6 5Dinámico … … 32 28 4Estático … … 17 5 12Dinámico … … 24 –0.7 25Francois, van Meijly van Tongeren(2005), GTAP V6 350 por ciento, todos los países,todos los sectores, todos los arancelesCrecientesrendimientosde escala168 138 30 7 24Países en desarrollo solamente … … 10 10 0.5Países desarrollados solamente … … 20 –3 23Banco Mundial (2003)100 por ciento, todos los países,todos los sectores, todas las políticasEstático 291 98 193 101 91Dinámico 518 156 358 240 117Países en desarrollo solamente Estático … … 103 80 23Dinámico … … 185 167 19Países desarrollados solamente Estático … … 84 20 64Dinámico … … 174 75 100FMI y BancoMundial (2002),GTAP100 por ciento, todos los países,agricultura solamente, todas laspolíticas… … 128 30 98Países en desarrollo solamente … … 27 22 5Países desarrollados solamente … … 102 9 931Incluye servicios.2Incluye la facilitación del comercio.3Mejoras expresadas en miles de millones de dólares EE.UU. de 2001.

COMERCIO AGRÍCOLA Y POBREZA: ¿PUEDE EL COMERCIO OBRAR EN FAVOR DE LOS POBRES?61La VE mide el cambio potencial delFrancois, van Meijl y van Tongeren (2003)bienestar social a nivel nacional, peroindican posibles mejoras de bienestar socialno considera los efectos distributivos.más elevadas por valor de 366 000 millonesA menudo, un cambio de política determina de dólares en su hipótesis de liberalizaciónque algunas personas obtengan ventajas mundial general, debido a que su modeloy otras queden perjudicadas; rara vez se prevé crecientes rendimientos de escalaobtienen solo ventajas. De hecho, una (dándose por supuesto que las empresas vanVE positiva significa simplemente que adquiriendo mayor eficiencia a medida quequienes obtienen ventajas las obtienen aumenta su tamaño o escala de actividad).en mayor medida que los perjuicios de El modelo dinámico del Banco Mundialquienes quedan perjudicados. En términos (2003) presenta las mayores posibleseconómicos, mediante los cambios de política mejoras de bienestar social de todos loslos beneficiarios obtendrán suficientes estudios principales de comercio de EGCbeneficios como para compensar las pérdidas realizados hasta la fecha, que asciendende los perjudicados.a 518 000 millones de dólares. El modeloLas tres primeras columnas del Cuadro 6 dinámico va más allá de las simples mejorasidentifican el modelo, la hipótesis dede eficiencia estáticas que es posible obtenerliberalización, y el carácter estático omediante la reasignación de recursos adinámico de las mejoras indicadas. En las actividades más valiosas. Complementacolumnas restantes se indican las mejoras estas mejoras de eficiencia con mejorasde bienestar social que pueden derivar de de productividad que se obtienen cuandolas diversas hipótesis de liberalización. En la liberalización estimula la inversión, porla cuarta columna se indican las mejoras ejemplo en la tecnología que potencia lade bienestar social mundiales que pueden productividad.obtenerse de la liberalización de todos los Todos los estudios examinados hasta lasectores. En las columnas quinta y sexta se fecha dan por supuesto una liberalizaciónmuestran las mejoras que pueden obtenerse general del comercio, es decir, el 100 porde la liberalización no agrícola y agrícola ciento de la eliminación de todos losrespectivamente. En las últimas dos columnas obstáculos al comercio en todos los sectoresse indica en qué forma las posibles mejoras por todos los países. Francois, van Meijl yque derivarían de la liberalización agrícola van Tongeren (2003 y 2005) consideran lasse distribuirían entre países en desarrollo y posibles mejoras de bienestar social comopaíses desarrollados.consecuencia de reformas menos radicales.En estos estudios, los obstáculos al comercioLiberalización general del comercio mundial se reducen en tan solo el 50 por ciento.Los dos estudios más comparables deEvidentemente, las mejoras posibles sonliberalización general del comercio mundial igualmente inferiores (132 000 millones deson las primeras hipótesis indicadas por dólares en su modelo estático normalizado;Anderson et al. (2001) y el Banco Mundial 168 000 millones de dólares con rendimientos(2003). Ambos estudios consideran lade escala crecientes).eliminación del 100 por ciento de todos losobstáculos al comercio en todos los sectores, Contribución de la agriculturautilizando modelos estadísticos con supuestos Muchos estudios de EGC permiten realizareconómicos normalizados. Los posibles una comparación de las posibles mejorasbeneficios mundiales indicados en estos de bienestar social que derivan de laestudios varían de 254 000 millones de dólaresEE.UU. a 291 000 millones de dólares EE.UU. 1212El Banco Mundial (2005b) ha revisado su estudio originalutilizando la nueva Versión 6 de la base de datos del GTAP.Las mejoras de bienestar social mundial que derivan deeste modelo revisado (no expuesto en el Cuadro 6) sonde 263 000 millones de dólares EE.UU., cifra ligeramenteinferior a la estimación original de 291 000 millonesde dólares EE.UU., lo que refleja entre otras cosas laliberalización que ha tenido lugar después de la publicaciónde la Versión 5 de la base de datos.liberalización de diferentes sectores de laeconomía mundial o por diferentes gruposde países. Permiten asimismo desglosarlas mejoras por regiones y países. Lasestimaciones de los beneficios que puedenderivar de la liberalización agrícola difierenconsiderablemente, según la especificacióndel modelo y la hipótesis de liberalización,pero pueden formularse algunasgeneralizaciones.

62EL ESTADO MUNDIAL DE LA AGRICULTURA Y LA ALIMENTACIÓN 2005Las estimaciones de las mejoras debienestar social estáticas que puedenderivar de la liberalización total del sectoragrícola en el contexto de una reformageneral varían de 109 000 millones dedólares (Francois, van Meijl y van Tongeren,2003) a 193 000 millones de dólares (BancoMundial, 2003). El estudio del USDA (2001)prevé mejoras considerablemente inferiorescomo consecuencia de la reforma del sectoragrícola (31 000 millones de dólares en sumodelo estático). Este estudio difiere delos otros en varios aspectos fundamentales:elabora modelos de liberalización agrícolasolamente; incluye sólo miembros de la OMC(salvo a la China, que en esa época no eramiembro) y da por supuesto que los pagosdirectos a los agricultores se desglosabancompletamente de la producción.Las mejoras de bienestar social estimadasque derivan de la liberalización de todos lossectores superan en un tercio o dos terciosa las derivadas de la liberalización agrícolasolamente. En todos los estudios salvolos de Francois, van Meijl y van Tongeren(2003 y 2005), la reforma agrícola produceuna mayor proporción de beneficiosgenerales que las reformas no agrícolas.Los resultados obtenidos por Francois, vanMeijl y van Tongeren pueden explicarsepor su tratamiento más general de lareforma no agrícola (incluidos los serviciosy la facilitación del comercio) y el supuestoasumido de crecientes rendimientos deescala.La proporción mayor de aumentosestimados de los ingresos mundialesderivados de la liberalización agrícola afluyea los países industriales, debido a que estospaíses tienden, en primer lugar, a lograr unamayor incidencia de las políticas agrícolaseconómicamente ineficaces, y son las víctimasprincipales, en términos económicos, de suspropias políticas. La reducción, o inclusola eliminación, de estas intervenciones depolítica perturbadoras dan lugar a unaasignación de recursos económicamente máseficiente, que se contabiliza como mejora debienestar social.Si bien los mayores beneficios en cifrasabsolutas (en dólares EE.UU.) afluyena los países industriales, son los paísesen desarrollo quienes invariablementeobtienen los mayores beneficios relativos entérminos de PIB. Los beneficios de bienestarsocial estáticos obtenidos por los países endesarrollo varían entre 3 000 millones y43 000 millones de dólares en los estudiosajenos a los del Banco Mundial. Estascantidades equivalen al 0,2 por ciento y0,7 por ciento del PIB, respectivamente, delos países en desarrollo. En el estudio delBanco Mundial, los efectos de bienestarsocial varían entre 101 000 millones dedólares (modelo estático) y 240 000 millonesde dólares (modelo dinámico). La hipótesismás optimista del Banco Mundial añadeun 1,7 por ciento al PIB de los países endesarrollo 13 .Incluso estos beneficios mayores dePIB son bastantes modestos y no sonsuficientes para reducir considerablementela incidencia media de la pobreza en lospaíses en desarrollo. Ello indica que, si bienla liberalización del comercio beneficia alos países en desarrollo, la liberalizaciónsolamente no les permitirá lograr susobjetivos de desarrollo del Milenio relativos ala pobreza y el hambre.Por lo que respecta a los países endesarrollo, entre el 70 y el 85 por ciento delos posibles beneficios derivan de sus propiasreformas de políticas agrícolas. La reducciónde los obstáculos al comercio entre los paísesen desarrollo abriría mayores oportunidadespara las exportaciones.Por último, los resultados de losmodelos muestran que algunos paísesresultan perjudicados en las hipótesis deliberalización agrícola, incluso a largo plazo.La mayoría de los países obtienen beneficios,pero hay importantes excepciones. Lospaíses importadores netos de alimentosexperimentan efectos negativos en suscondiciones comerciales según aumentanlos precios mundiales de los alimentos comoconsecuencia de los cambios de las políticas.También los actuales beneficiarios de losacuerdos comerciales preferenciales resultanperjudicados según se va erosionandoel valor de las preferencias. Para estospaíses, las pérdidas no se contrarrestanobteniendo mejoras de eficiencia mediantela reasignación de recursos en la agricultura13Estimaciones más recientes no publicadas del BancoMundial, en el contexto de los trabajos en curso sobreel comercio y la pobreza, dan lugar al mismo modelocualitativo básico de resultados. Véase, por ejemplo,Anderson y Martin (2005) y Hertel y Winters (2005).

COMERCIO AGRÍCOLA Y POBREZA: ¿PUEDE EL COMERCIO OBRAR EN FAVOR DE LOS POBRES?63CUADRO 7Comercio bilateral: variación porcentual del valor de los volúmenesde importación bilateralRonda de comercio mundialRonda de comercio basada en la OCDETodos los productos básicosTodos los productos básicosDe↓A →UE-25Países endesarrolloOtros paísesde la OCDE Total UE-25Países endesarrolloOtros paísesde la OCDETotalUE-25–2 17 10 4 –1 7 11 3Países en16 26 21 21 7 –2 8 5desarrolloOtros de la OCDE 12 22 6 12 11 9 7 8Total 4 22 11 11 3 5 8 5Agricultura y alimentosAgricultura y alimentosDe↓A →UE-25Países endesarrolloOtros paísesde la OCDE Total UE-25Países endesarrolloOtros paísesde la OCDETotalEU-25–1 31 24 6 –1 3 12 1Países en25 44 24 32 17 5 16 12desarrolloOtros de la OCDE 31 36 25 29 27 14 22 21Total 8 39 24 21 6 8 18 10Fuente: Francois, van Meijl y van Tongeren, 2005.solamente. Tales resultados ponen de relievela importancia de mejorar el acceso a losmercados para las exportaciones no agrícolasde estos países.Efectos comerciales 14Además de los efectos de bienestarsocial examinados anteriormente, otrosector importante del planteamientode elaboración de modelos de EGC es laestructura del comercio internacional. Dehecho, algunos de estos estudios subrayanen particular la importancia de aprovechar elpotencial de aumento del comercio Sur-Sur.Si bien en los últimos años se ha observadouna considerable tendencia creciente enlos volúmenes de comercio entre países endesarrollo, especialmente en el comercioafricano-asiático, es todavía normal que lasexportaciones de países en desarrollo sepolaricen hacia la UE y los Estados Unidos.La reducción de los obstáculos al comercioentre países en desarrollo aumentaría lasoportunidades de comercio Sur-Sur.Francois, van Mejil y van Tongeren(2005) presentan un buen ejemplo de estos14Esta sección se basa en gran medida en el estudio deFrançois, van Meijl y van Tongeren (2005).resultados. En el Cuadro 7 se exponenlas variaciones estimadas de los flujos decomercio bilateral relativos a tres grupos depaíses: la UE-25, países en desarrollo y otrospaíses de la OCDE. Se tienen en cuenta doshipótesis: una de comercio mundial total,en que todos los países liberalizan todoslos sectores, y otra basada en la OCDE, enque sólo los países de la OCDE emprendenreformas. Por último, se muestran losresultados relativos al comercio en todoslos productos y el comercio en productosalimenticios y agrícolas.En la mitad superior izquierda del Cuadro 7se muestran las variaciones en el flujo totaldel comercio en la hipótesis de comerciomundial total. El comercio mundial seexpande en un 11 por ciento, mientras queel comercio de la UE disminuye en un 2 porciento. Como consecuencia de la disminuciónde las preferencias comerciales dentro de laUE, los abastecedores de países en desarrolloamplían sus exportaciones a la UE en un16 por ciento, y realizan el crecimiento másespectacular en la participación del mercadocorrespondiente a los mercados europeos.Los países en desarrollo obtienen el mayorcrecimiento general de las exportaciones(21 por ciento). Dichos países se venincentivados a ampliar las exportaciones a

64EL ESTADO MUNDIAL DE LA AGRICULTURA Y LA ALIMENTACIÓN 2005todas las destinaciones, pero el aumentomayor se observa en el comercio entre lospaíses en desarrollo.En la mitad inferior izquierda del Cuadro elcomercio agrícola se presenta separadamentedel comercio global. Comparando estascifras con las relativas a todos los productosse observa que las exportaciones delos países en desarrollo son impulsadasprincipalmente por las exportacionesagrícolas. Las exportaciones agrícolas de lospaíses en desarrollo se amplían en un 32 porciento, observándose el crecimiento mayor,con mucho, en el comercio entre países endesarrollo.Otros países de la OCDE registran tambiénun fuerte crecimiento de las exportacionesagrícolas, sobre todo a la UE y a los países endesarrollo. Este grupo comprende Australia,Nueva Zelandia y los Estados Unidos, que sonde por sí importantes exportadores agrícolas.Volviendo a la mitad derecha del Cuadro 7,una ronda basada en la OCDE, en que noparticipan países en desarrollo en la reforma,el crecimiento del comercio se reduce paraambos grupos de países, pero sobre todopara los países en desarrollo. El comercioentre países en desarrollo se contraecon respecto a la base. Esto indica unosefectos de diversificación de las corrientescomerciales todavía mayores, al reducirselos obstáculos al comercio de los países dela OCDE, mientras se mantienen en pie losobstáculos de países no pertenecientes a laOCDE.En la hipótesis basada en la OCDE, lasexportaciones de países en desarrollo aeconomías desarrolladas se amplían a unritmo más lento que en la hipótesis deliberalización más amplia. Ello se debe a quesi no se emprenden reformas en el propiopaís se impide la especialización, y no seliberan suficientes recursos para permitir laampliación en las industrias orientadas a laexportación. El hecho de un crecimiento máslento de las exportaciones implica que no seobtienen suficientes divisas para financiar laampliación de las importaciones 15 .15Es oportuno indicar aquí un término técnico utilizado enla teoría comercial: la simetría de Lerner. Los obstáculos a laimportación suprimen en último término las exportaciones.Esto resulta evidente en el modelo de exportaciones de lospaíses en desarrollo.Efectos en los sueldosEn el Cuadro 8 se indican las repercusionesde las reformas de las políticas comercialesen los sueldos de los trabajadoresno especializados, uno de los caucesfundamentales a través de los cualesel comercio influye en la pobreza. Esteestudio de EGC de Francois, van Meijl y vanTongeren (2003) se basa en una reduccióndel 50 por ciento del apoyo, las subvencionesa la exportación y la protección a lasimportaciones nacionales en los sectoresagrícola, manufacturero y de servicios.Este planteamiento prevé la obtenciónde las repercusiones más amplias de laspolíticas comerciales en los ingresos (y enconsecuencia en los aspectos de seguridadalimentaria relacionados con los ingresos).En general, para los grupos de ingresosmedios y bajos mostrados, la agricultura esmucho más importante para los ingresosde los trabajadores no especializados depaíses en desarrollo que de países de laOCDE. Al mismo tiempo, sin embargo, esla liberalización fuera de los países de laOCDE –principalmente la reforma de laspropias políticas– lo que da lugar al gruesode los aumentos de sueldos relacionadoscon la agricultura relativos a los países endesarrollo. Lo que interesa realmente varíasegún los diferentes países y regiones. Enconsecuencia, para América del Norte yel Cercano Oriente, los trabajadores noespecializados son los que obtienen mayoresbeneficios de la reforma de las políticasagrícolas nacionales. Lo mismo vale para elÁfrica austral. En la India, por otra parte, laliberalización de productos manufactureros(tales como los aranceles a la ropa en lospaíses de ingresos medios) es al menos tanimportante como la agricultura. Lo mismocabe decir del grupo de países asiáticos y delPacífico.Los resultados relativos a los sueldosen los estudios de EGC proporcionan unpuente respecto de las repercusiones delcomercio agrícola en los hogares, el temadel capítulo siguiente. Se ha de señalarque los trabajadores no especializados noson necesariamente trabajadores agrícolas;de hecho, los sueldos de trabajadores noespecializados sostienen a menudo losingresos de los hogares urbanos en los paísesde ingresos bajos e ingresos medios másbajos. Como tal, el aumento de los ingresos

COMERCIO AGRÍCOLA Y POBREZA: ¿PUEDE EL COMERCIO OBRAR EN FAVOR DE LOS POBRES?65CUADRO 8Efectos de la liberalización del comercio en los sueldos de los trabajadores no especializadospor sector e hipótesis (cambio porcentual)Total Ronda de comercio mundial Ronda de comercio basada En la OCDELiberalizaciónmundialLiberalizaciónbasada en laOCDEAgriculturaAranceles aproductosmanufacturerosServiciosFacilitacióndel comercioAgriculturaAranceles aproductosmanufacturerosServiciosFacilitacióndel comercioEuropaFrancia 1,3 1,2 0,4 0,3 0,5 0,1 0,5 0,1 0,5 0,1Alemania 1,3 1,1 0,4 0,5 0,3 0,2 0,4 0,3 0,3 0,1Países Bajos 1,3 1,1 0,5 0,5 –0,1 0,4 0,5 0,4 –0,1 0,3Resto de la UE-15 0,9 0,7 0,4 0,3 0,0 0,2 0,4 0,2 0,0 0,1UE-10 0,3 0,3 0,3 –0,1 0,1 0,1 0,3 –0,1 0,1 0,1África y CercanoOrienteRegión delMediterráneo1,6 0,0 0,4 0,7 0,1 0,4 –0,1 0,0 0,1 0,1África austral 2,0 0,7 0,0 0,7 0,7 0,5 –0,2 0,1 0,6 0,1África subsahariana 3,1 0,9 0,8 0,8 1,0 0,5 0,0 –0,1 0,9 0,2Las AméricasAmérica del Norte 0,1 0,1 0,0 0,1 0,0 0,1 0,0 0,0 0,0 0,1América del Sur 0,4 –0,1 –0,1 0,2 0,2 0,2 –0,3 0,1 0,1 0,0Asia y el PacíficoChina –0,3 –0,6 0,1 –0,7 0,2 0,2 –0,2 –0,5 0,1 0,0India 3,1 0,2 0,9 1,2 0,8 0,3 –0,1 0,2 0,0 0,1Asia de elevadosingresos1,6 1,3 0,7 0,4 0,1 0,3 0,7 0,3 0,1 0,3Otros paísesasiáticos y del4,5 0,5 0,4 2,4 0,0 1,7 –0,2 0,3 0,0 0,5PacíficoAustralia yNueva Zelandia1,3 1,1 0,1 0,5 0,4 0,3 0,1 0,4 0,4 0,3Resto del mundo 0,2 0,1 –0,3 0,2 0,1 0,2 –0,3 0,0 0,1 0,2Fuente: Basado en resultados de simulación de Francois, van Meijl y van Tongeren, 2003.de la mano de obra no especializada de loshogares urbanos puede ir aparejado conla reducción de los ingresos en los hogaresrurales. Para desglosar esta mezcla dehogares rurales y urbanos en los estudiosde EGC es necesario pasar a modelos queincluyan datos de los hogares.Una conclusión que puede extraerseen esta fase es que el comercio agrícolapuede tener considerables repercusionesen los ingresos en concepto de sueldos delos hogares. No obstante, el comercio noagrícola puede tener repercusiones iguales oincluso mayores en los ingresos en conceptode sueldos. Cuando la seguridad alimentariadepende de los ingresos y de la capacidad deasegurar suficientes alimentos por mediosmonetarios, quiere decir que la seguridadalimentaria depende del comercio ajenoal sector agrícola así como de comercio deproductos agrícolas.Resultados de los modelos delsector agrícolaLos modelos de equilibrio parcial del sectoragrícola pueden ofrecer un cuadro másdetallado de los efectos de la liberalizacióndel comercio en los distintos mercadosde productos básicos. La FAO emprendióuna evaluación detallada de las posiblesrepercusiones de la reforma agraria en elámbito de los productos básicos, tomandocomo línea de base un conjunto coherentede producción a largo plazo y proyecciones

66EL ESTADO MUNDIAL DE LA AGRICULTURA Y LA ALIMENTACIÓN 2005CUADRO 9Repercusiones de la reforma de las políticas en los precios mundialesde los productos básicosReforma parcial de las políticasReforma integral de las políticas(eliminación gradual del apoyo a los precios de mercado) (eliminación gradual de todo tipo de apoyo)(Variación de los precios reales respecto a la línea de base 1 )Cereales 103 111Trigo 104 119Arroz 104 111Maíz 99 106Leche y productos lácteos 111 117Carne de bovino 106 108Carne de ovino y caprino 104 105Carne de cerdo 102 103Carne de aves 103 1041Línea de base = 100.Fuente: FAO, 2003a.comerciales. Este modelo tiene en cuentael potencial de los países de respondera los cambios de política respecto dediferentes tipos de productos básicos (FAO,2003a).En el Cuadro 9 se exponen los resultadosde dos hipótesis de liberalización. Enla primera, se elimina gradualmentetodo apoyo a los precios de mercado delsector agrícola. En la segunda, se eliminagradualmente todo apoyo y protección ala agricultura en los países desarrollados yen desarrollo. Como en los análisis de EGCexaminados anteriormente, la mayoría delos beneficios derivados de esta hipótesisafluyen a los países de la OCDE en la formade precios al consumidor más bajos para losproductos anteriormente protegidos.Incluso en la hipótesis de reforma máscompleta de las políticas, es probableque las repercusiones de los precios seanmodestos. Se prevé que las variaciones másimportantes de los mercados de productosbásicos se registren respecto de los productosbásicos de zonas templadas, tales comocereales, carne y productos lácteos, queson los que producen la mayoría de lasdistorsiones de las políticas de la OCDE.La producción de estos productos básicosdisminuiría en los países que actualmentelos subvencionan y aumentaría en los paísesque nos los subvencionan, principalmenteotros productores de la OCDE, tales comoAustralia y Nueva Zelandia y algunos paísesen desarrollo en que se producen productosbásicos de zonas templadas en condicionescompetitivas, tales como Argentina, Brasil yTailandia.Productos como el arroz y el azúcar,que son altamente subvencionados y delos que muchos países en desarrollo sonproductores competitivos, podrían producirrendimientos particularmente amplios paralos países en desarrollo. En conjunto, losprecios mundiales de los productos básicosde zonas templadas aumentarían en un 5 a20 por ciento, dependiendo del nivel inicialde la distorsión de mercado y la capacidad deotros productores de ampliar la producción.Estos efectos de los precios son relativamentereducidos, debido a que existe un potencialde producción considerable para la mayoríade los productos básicos y también a quela liberalización simultánea de todos losproductos básicos tendería a producir efectoscompensatorios.Los países en desarrollo obtendríanbeneficios relativamente reducidos de unaliberalización ulterior de productos básicostropicales, como el café y el cacao, debidoa que los obstáculos a la importación en lospaíses de la OCDE son ya bastante bajos yel consumo está saturado. Existe un ciertopotencial de aumento de estos productosbásicos en otros países en desarrollo, enque los obstáculos a la importación sonrelativamente altos. La capacidad de losagricultores de países en desarrollo debeneficiarse de la liberalización dependeen gran medida de las políticas agrícolasinternas de sus propios países, que a menudolas establecen en forma contraproducente

COMERCIO AGRÍCOLA Y POBREZA: ¿PUEDE EL COMERCIO OBRAR EN FAVOR DE LOS POBRES?67mediante la aplicación de elevadas tasastributarias efectivas, infraestructurasdeficientes y sistemas de comercializaciónineficaces (FAO, 2003a).Conclusiones fundamentalesLos beneficios económicos que puedenderivar de la reforma general de las políticasagrícolas pueden ser importantes, enparticular cuando se combinan con reformasen otros sectores. Pero el proceso de reformaentrañará necesariamente costos de ajuste. Esnecesario que quienes formulan las políticascomprendan las posibles repercusiones delas reformas de las políticas de comercioagrícola antes de acordarlas, de forma quepuedan establecerse políticas apropiadas quecontribuyan a los procesos de ajuste.Si bien los distintos modelos económicosutilizados para evaluar las posiblesrepercusiones de la liberalización delcomercio difieren en cuanto a sus detalles,hay varias observaciones generales queson bastantes convergentes en una ampliavariedad de modelos y especialistas.• Es probable que la liberalización delcomercio en el sector agrícola generebeneficios económicos positivos a nivelmundial y para la mayoría –pero no paratodos– de los países participantes. Lashipótesis de liberalización que afectana todos los sectores y todas las regionestienden a generar mayores beneficiosque las hipótesis en que quedanexcluidos algunos sectores o regiones.• Los beneficios mayores, en términosabsolutos, que derivan de laliberalización agrícola afluyen a lospaíses desarrollados en que los mercadosagrícolas son los más distorsionados.Dichos beneficios van principalmentea los consumidores de los países dela OCDE en que los obstáculos a lasimportaciones son actualmente elevados,y a los exportadores de otros países de laOCDE.• Los países en desarrollo obtienenmayores beneficios con referencia alactual PIB, debido a que la agriculturaes mucho más importante en suseconomías. Algunos productores depaíses en desarrollo que exportanproductos agrícolas de zonas templadasobtienen beneficios de la liberalizaciónbasada en la OCDE, pero los beneficiosmayores de los países en desarrolloderivan de la liberalización entreellos mismos. Prácticamente todo elcrecimiento de los mercados agrícolas enlos próximos treinta años se produciráen los países en desarrollo, por lo quelos posibles beneficios que puedanderivar de una apertura mayor de estosmercados son sustanciales.• Algunos países en desarrollo, enparticular los países en desarrolloimportadores netos de alimentos ypaíses que actualmente gozan deacceso preferencial a los mercados dela OCDE, resultan perjudicados por laliberalización preconizada por la OCDE,incluso a largo plazo. Es necesario teneren cuenta las circunstancias especiales deestos países.• Los posibles beneficios de bienestarsocial mundiales derivados de laliberalización del comercio son, enconjunto, relativamente modestosreferidos al PIB mundial. Los beneficiosdinámicos representan alrededordel doble de los beneficios estáticossolamente, y los países en desarrolloobtienen proporcionalmente mayoresventajas de estos beneficios dinámicos.Los países deberían tratar de adoptarestrategias de crecimiento vigorosas quefavorezcan a la población pobre paraaprovechar estos beneficios dinámicospotenciales.• La liberalización del comercio agrícolay de otros sectores podría contribuirconsiderablemente a aumentarlos sueldos de los trabajadores noespecializados y poco especializadosde los países en desarrollo, que seencuentran a menudo entre los máspobres de los pobres. Según se ilustraen el capítulo siguiente, los mercadosde mano de obra son uno de los caucesmás importantes a través de los cualesla liberalización del comercio contribuyea combatir la pobreza en los hogares.La capacidad de la población pobrede países en desarrollo de aprovecharlas oportunidades que derivan de lareforma del comercio depende enmedida decisiva del marco de políticasque establezcan sus propios gobiernos.

68EL ESTADO MUNDIAL DE LA AGRICULTURA Y LA ALIMENTACIÓN 20055. Repercusiones de las reformasde comercio agrícola en lapobrezaLas repercusiones de las políticas comercialesen la pobreza, la seguridad alimentaria ylas desigualdades en los países en desarrolloconstituyen el tema central de un debateinternacional concurrido sobre la funcióndel comercio internacional en el desarrollo.A raíz de la actual Ronda de negociacionescomerciales de Doha este tema de lasrepercusiones en el desarrollo y la pobrezaes objeto de la máxima prioridad. Además,la Declaración del Milenio subraya laimportancia del comercio internacional en elcontexto del desarrollo y la eliminación de lapobreza. En la Declaración del Milenio, losgobiernos se han comprometido, entre otrascosas, a adoptar un sistema de comerciomultilateral abierto, equitativo, basado ennormas, previsible y no discriminatorio.Los países en desarrollo hacen granhincapié en evaluar las consecuenciasdistributivas y de seguridad alimentaria de laliberalización del comercio y de sus esfuerzosde reforma de las políticas internas. Esteinterés creciente ha suscitado una ricavariedad de estudios empíricos sobre losvínculos entre las políticas comerciales y laspolíticas internas complementarias y susrepercusiones en la desigualdad y la pobreza.En el presente capítulo se examinan granparte de estas constataciones empíricas asícomo las repercusiones tanto de las políticasinternas unilaterales del sector agrícola comode las reformas comerciales y la liberalizacióncomercial multilateral en la pobreza 16 . Losintentos de relacionar positivamente elcomercio y la liberalización del comercio conel crecimiento económico han tenido unahistoria divergente y ambigua (Rodríguez yRodrik, 1999). Los estudios que establecen16Véase el marco conceptual relativo a los vínculos entrecomercio y pobreza presentado por Winters (2002), y elestudio de la literatura pertinente realizado por Winters,McCulloch y McKay (2004), y por Hertel y Reimer (2004),que proporcionan materiales de base fundamentales paraeste capítulo.vínculos positivos entre el crecimientoeconómico y la reducción de la pobreza sonmás convincentes (véase un reciente estudiode Bardhan, 2004).Se hace hincapié en las políticas de comercioagrícola. No obstante, la liberalización delcomercio es generalmente un fenómeno queatañe a toda la economía, ya que se aplicancortes arancelarios a una amplia variedad deproductos básicos, de forma que el examenno se limita a episodios en que sólo seliberaliza el comercio agrícola. Es más, dada ladificultad de aislar los efectos de las políticascomerciales, se examinan las repercusionesde otros tipos de impactos externos quealteran los precios relativos de productoscomercializables y no comercializables.Examinando en qué forma los hogaresse adaptan a tales impactos externospuede aprenderse mucho acerca de cómoresponderían los hogares a reduccionesdrásticas de aranceles, o a cambiosimportantes en las condiciones comercialesinternacionales de un país causados por laliberalización del comercio.Los hogares pobres y expuestos a lainseguridad alimentaria de países endesarrollo son muy diversos, y quedanafectados en formas diferentes por lasreformas del comercio agrícola. Si bien eneste examen la mayor parte de la atenciónse centra en cómo responden los hogaresrurales a las diferentes reformas comerciales,es igualmente importante comprender lasrepercusiones de una determinada reformacomercial en la seguridad alimentaria y lapobreza nacional así como los efectos en loshogares urbanos.La función de la agricultura en lareducción de la pobrezaLos vínculos económicos entre la agricultura,el comercio y la pobreza son complejos.

COMERCIO AGRÍCOLA Y POBREZA: ¿PUEDE EL COMERCIO OBRAR EN FAVOR DE LOS POBRES?69RECUADRO 6¿Qué es lo que sabemos acerca de la reducción de la pobreza?Las enseñanzas importantes que sedesprenden de la reducción de la pobrezason, entre otras, las siguientes:• La pobreza no puede reducirse sincrecimiento económico (o sin elaumento de los ingresos medios), yel crecimiento económico es neutralrespecto de la distribución de ingresoso reduce la desigualdad de losingresos.• Las grandes desigualdades de ingresosperjudican a la reducción de lapobreza y el crecimiento económico.• La inversión y los incentivos públicospara mejorar la nutrición, la salud y laenseñanza benefician a los pobres pormedio del aumento del consumo y elcrecimiento de los ingresos futuros.• Las tecnologías con alto coeficientede capital, la sustitución de lasimportaciones y sesgo urbanoinducidos por políticas de precios, elcomercio y el gasto público no sonidóneos para reducir la pobreza.• El crecimiento agrícola, con reducidaconcentración de bienes y tecnologíasque prevén un alto coeficiente demano de obra favorecen la reducciónde la pobreza.Fuentes: FAO, 1993; Atkinson y Bourguignon, 2000;Lipton y Ravallion, 1995; Bruno, Ravallion y Squire,1998; Ravallion y Datt, 1999; Aghion, Caroli yGarcía-Peñalosa, 1999; Khan, 2003.La agricultura desempeña una funcióncentral en la vida de las personas pobres,como fuente primaria de sus medios devida y su principal gasto para el consumo.En consecuencia, en la medida en que laagricultura queda afectada por el comercio,el comercio tiene repercusiones en lapobreza y la seguridad alimentaria.La pobreza es pluridimensional y dinámica,con gran número de familias vulnerablesque entran y salen de la pobreza a lo largodel tiempo. Pobreza significa elevadosniveles de privación, vulnerabilidad al riesgoy falta de poder. Los esfuerzos por tratarde comprender mejor las relaciones entrepobreza, crecimiento económico, distribuciónde los ingresos y el comercio siguenconstituyendo un tema permanente de laliteratura del desarrollo (Recuadro 6).El crecimiento agrícola es particularmenteimportante para reducir la pobreza yaumentar la seguridad alimentaria de lospaíses en desarrollo. Cabe indicar algunosfactores que contribuyen a explicar lasrazones de ello.La pobreza como fenómeno ruralEn primer lugar, la pobreza en los países endesarrollo se concentra en las zonas rurales,especialmente en los países en que los nivelesde subnutrición superan el 25 por ciento.La mayoría de las estimaciones indican quemás de dos tercios de la población pobre viveen zonas rurales (FAO, 2004b).Si bien las tendencias demográficas ymigratorias están desplazando el equilibriode la pobreza hacia las zonas urbanas, lamayoría de la población pobre continuaráviviendo en ambientes rurales por al menosalgunos decenios más. En general, cuantomás remota es la ubicación mayor es laincidencia de la pobreza. Es más, la pobrezaurbana es en gran medida el resultado delas condiciones de privación rurales, quealientan la migración rural-urbana. No esposible lograr una reducción sostenible de lapobreza y la subnutrición sin el desarrollo delas zonas rurales.Los estudios de países destacan ladisparidad entre zonas rurales y urbanas.Por ejemplo, la diferencia porcentualentre pobreza rural y pobreza urbana ensiete países (consignada en sus respectivosDocumentos de estrategia de lucha contrala pobreza [DELP] del Banco Mundial),variaba del 9 por ciento en Mozambiqueal 35 por ciento en Burkina Faso, el 38 porciento en Nicaragua, el 41 por ciento enMauritania y el 42 por ciento en Bolivia(Ingco y Nash, 2004). Además, no sonsimplemente los indicadores de pobreza losque destacan la disparidad rural-urbana: las

70EL ESTADO MUNDIAL DE LA AGRICULTURA Y LA ALIMENTACIÓN 2005 poblaciones rurales alcanzan puntuacionesinvariablemente inferiores sobre cualquierindicador de calidad de vida.Importancia económica de la agriculturaEn segundo lugar, la función central quedesempeña la agricultura en la prestaciónde apoyo para reducir de la pobreza y laseguridad alimentaria resulta evidente porla importancia económica relativa del sectorpara los países en desarrollo. Asimismo,paradójicamente, la agricultura representauna gran proporción de la economía de lospaíses que presentan mayores porcentajesde personas pobres y subnutridas en supoblación.La Figura 15 muestra la proporción quecorresponde a la agricultura en el PIB totalde los países en desarrollo, agrupados segúnla prevalencia de la subnutrición. Paralos países en que más de un tercio de lapoblación se halla subnutrida, el porcentajees superior al 25 por ciento; este porcentajedisminuye al disminuir los niveles desubnutrición de la población.Agricultura y empleoEn tercer lugar, la mayor parte de lasoportunidades de obtención de ingresos parala población rural pobre está relacionadadirecta o indirectamente con la agricultura(Figura 16). Por lo que respecta a los paísesen desarrollo en conjunto, la agriculturaaporta alrededor del 55 por ciento delempleo. Asimismo, la proporción del empleoagrícola en el empleo total es superioren los países con elevada prevalencia desubnutrición y llega hasta el 70 por ciento,como promedio, en los países con un 34 porciento o más de población subnutrida.La población rural pobre se enfrentacon un conjunto de problemas diferentesy un conjunto de soluciones igualmentediferentes. Muchas de las soluciones, sinembargo, están vinculadas a la expansión delsector agrícola, en que la población pobrepueda encontrar empleo relacionado conla producción, suministro, almacenamiento,transporte, elaboración y venta de insumos,servicios y productos.Mayores ingresos al productor, más puestosde empleo y sueldos más elevados paralos trabajadores dan lugar a un aumentode la demanda de bienes y servicios queson a menudo difíciles de comercializar alargas distancias. Se crean oportunidadesde empleo adicionales en actividades fuerade la explotación agrícola para atenderla creciente demanda de productos yservicios básicos no agrícolas –tales comoherramientas, herrería, carpintería,indumentaria y alimentos elaboradoslocalmente, por indicar algunos. Éstos yotros bienes y servicios afines tienden aproducirse y suministrarse localmente,con métodos que emplean elevadoscoeficientes de mano de obra y ofrecenpor tanto grandes posibilidades de crearempleo y aliviar la pobreza. Los estudiosrealizados en cuatro países africanosindican que entre un tercio y dos tercios delaumento de los ingresos en zonas ruralesse gastan en tales bienes y servicios locales(FAO 2003a).

COMERCIO AGRÍCOLA Y POBREZA: ¿PUEDE EL COMERCIO OBRAR EN FAVOR DE LOS POBRES?71 La agricultura y el crecimiento favorablea los sectores pobresLa concentración de la pobreza en las zonasrurales y la importancia del sector agrícola enla producción y el empleo entre la poblaciónpobre son aspectos que reclaman una funcióncentral del sector en la solución de la pobreza.Tal crecimiento impulsado por laagricultura reduce a menudo la pobrezatanto en las zonas urbanas como en lasrurales. En un importante estudio realizadopor la FAO se examinó la función quedesempeña la agricultura en 11 países endesarrollo, concluyendo que dicha funciónde la agricultura a favor de los sectorespobres puede ser considerable y mucho máseficaz para reducir la pobreza y el hambreque otros sectores tanto en las zonas ruralescomo urbanas (FAO 2004c).En cada estudio monográfico de país, losinvestigadores analizaron el grado en queel crecimiento agrícola reducía la pobreza(es decir, las elasticidades de los nivelesde pobreza nacionales con respecto alcrecimiento agrícola). En algunos países, losestudios evaluaron también la aportación dela agricultura a la reducción de la pobrezafrente a otros sectores y en las zonas rurales.Este componente del estudio de la FAO,conocido como Proyecto de investigaciónsobre los roles de la agricultura, tomósu inspiración en un estudio realizadopor Ravallion y Datt en 1996 en que secomparaban los efectos del crecimientoagrícola en la reducción de la pobrezacon los de la industria y los servicios en laIndia. Los autores del estudio descubrieronelasticidades de la pobreza nacional conrespecto al crecimiento agrícola que variabande –1,2 a –1,9. Las elasticidades de la pobrezaurbana variaban de –0,4 a –0,5.En el estudio se investigaba tambiénen qué forma se reduce la pobreza. Seexaminan cuatro canales de reducción de lapobreza: la caída de los precios alimentariosefectivos, la creación de empleo, la subidade los sueldos efectivos, y el aumento de losingresos para los hogares en las pequeñasexplotaciones agrícolas.Los resultados demostraron que elcrecimiento agrícola produce repercusionessólidas y positivas en la reducción de lapobreza, a menudo considerablementemayores que el crecimiento de otros sectoreseconómicos. Claramente, este resultadofavorable a la población pobre se observano sólo en los países más pobres y másagrícolas (Etiopía y Malí), sino también en laseconomías de ingresos más elevados (Chile yMéxico).Los resultados indican también que en laspolíticas de reducción de la pobreza deberíantenerse en cuenta la importancia estratégicadel crecimiento agrícola y su transformación,la combinación de productos producidos(orientados sobre todo hacia exportacionesque requieren la utilización de un elevadocoeficiente de mano de obra), y los distintoscanales por los que la agricultura puedecontribuir a aliviar la pobreza (Valdés yFoster, 2003).Por último, los vínculos económicos enevolución de la agricultura proporcionanoportunidades múltiples para contribuir al

72EL ESTADO MUNDIAL DE LA AGRICULTURA Y LA ALIMENTACIÓN 2005 crecimiento, la reducción de la pobreza y laseguridad alimentaria (Vogel, 1994; Timmer,1995; Anderson, 2002; FAO, 2003a; Sarris,2003; de Ferranti et al., 2005).En las sociedades agrícolas con pocasoportunidades de comercialización, lamayor parte de los recursos se destinan alabastecimiento de alimentos. A medida queaumentan los ingresos nacionales, la demandade alimentos aumenta mucho más lentamenteque otros bienes y servicios. Las nuevastecnologías agrícolas permiten aumentarlos suministros alimentarios por hectáreay por trabajador, y las economías que vanmodernizándose cada vez utilizan más insumosintermedios adquiridos en otros sectores.La proporción de la agricultura en elPIB total disminuye con el crecimientoeconómico, ya que de las fases posteriores ala salida de los productos de la explotaciónagrícola se ocupan especialistas del sector delos servicios y son de carácter más comercial.El desarrollo comercial tiene lugar tambiénen la fase de suministro de insumos, puestoque los productores sustituyen la mano deobra con sustancias químicas y maquinaria.Aunque la proporción de la agriculturaen el PIB disminuye tal vez con respectoa la industria de servicios, el sectorpuede no obstante crecer en términosabsolutos, desarrollando vínculos cadavez más complejos con los sectores noagrícolas. Los vínculos productivos einstitucionales de la agricultura con el restode la economía incentivan la demanda(demanda de consumidores de hogaresrurales) e incentivan también el suministro(productos agrícolas sin aumentos de precio)promoviendo así la modernización.Si bien los canales de reducción de lapobreza no son exclusivamente de laagricultura, la función del crecimientoagrícola a favor de la población pobresuscita varias preguntas importantes: ¿Estárecibiendo la agricultura la prioridad quemerece en la formulación de las políticasnacionales? ¿Qué función puede desempeñarel comercio para aprovechar al máximo elpotencial del sector? ¿Qué tipos de políticasnacionales e inversiones públicas se necesitanpara hacer que el comercio agrícola funcionede forma que favorezca a la población pobree insegura en alimentos?Función del comercio en lareducción de la pobrezaLa FAO ha sostenido desde largo tiempola valiosa función de las aportaciones delcomercio al crecimiento económico y ala eficiencia de los recursos, así como susaportaciones a la seguridad alimentariaal proporcionar una fuente estable dealimentos a precios más bajos provenientesdel exterior. Además, desde una perspectivacomercial, la agricultura es particularmenteimportante para los países con una elevadaprevalencia de subnutrición (Figura 17).Por ejemplo, para los países en desarrolloen conjunto, los productos agrícolas(incluidos los pesqueros y forestales)representan alrededor del 9 por cientodel comercio total (exportaciones más

COMERCIO AGRÍCOLA Y POBREZA: ¿PUEDE EL COMERCIO OBRAR EN FAVOR DE LOS POBRES?73 importaciones), mientras que para lospaíses con la mayor prevalencia de personassubnutridas, la proporción es de casi el 15por ciento. Estas cifras reflejan una economíacon bajos niveles de industrialización y pocadiversificación en sus sectores agrícolas.Si se considera las exportacionessolamente, el grupo de países con los nivelesde subnutrición más elevados es el quedepende en mayor medida de la agricultura,que representa más del 14 por cientode sus exportaciones totales (Figura 18).A pesar de su elevada dependencia de laagricultura para la obtención de ingresos,empleo e ingresos de exportación, los paísesde este grupo gastan sin embargo más del15 por ciento de su presupuesto total deimportaciones, y en promedio más del 12 porciento de sus ingresos totales de exportaciónpara financiar las importaciones de alimentos(Figuras 19 y 20).Aunque la proporción del comercioagrícola en el comercio total alcanza niveleselevados en los países con los peores nivelesde subnutrición, sus sectores agrícolasestán relativamente menos integrados enlos mercados internacionales. Ello quedailustrado en la Figura 21, en que se presentala relación entre el comercio agrícola y el PIBagrícola para los países agrupados por nivelde subnutrición en la población.Vínculos entre el comercio y la pobrezaLos vínculos entre el comercio y la pobrezason complejos y diversificados. El primervínculo es el que se establece en la frontera.Cuando un país liberaliza su propia políticacomercial, por ejemplo, reduciendo los

74EL ESTADO MUNDIAL DE LA AGRICULTURA Y LA ALIMENTACIÓN 2005 aranceles a las importaciones, ello dalugar a la reducción de los precios paralos productos importados en la frontera.Cuando otros países liberalizan sus políticascomerciales, ello afecta a los precios enfrontera de los productos importados yexportados por el primer país. La orientacióny magnitud de los cambios iniciales de losprecios en la frontera dependen de quese adopten reformas de política precisas.Como se ha visto en el Capítulo 4, tras laeliminación de todas las formas de apoyo yprotección a la agricultura por los países dela OCDE, sería de esperar que aumentaran enalrededor del 5 al 20 por ciento los preciosen la frontera de los productos agrícolas dezonas templadas.De la frontera, la atención pasa a cómo setransmiten los precios a los productores y losconsumidores, y a los hogares en general.El grado en que los hogares y los sectoresde negocios adquieren experiencia en laeconomía de estos cambios de precios varía,y depende de la calidad de la infraestructuray del comportamiento de los márgenesde comercialización nacional así como defactores geográficos. La literatura empírica,confirma esta variación, a veces amplia, enel grado de transmisión de precios de lafrontera al mercado local, incluso dentro delmismo país.Las repercusiones iniciales de laliberalización del comercio en los hogarestienen lugar cuando se determinan loscambios de los precios del mercado local.No es de sorprender que los hogares que sonvendedores netos de productos cuyos preciosaumentan, en términos relativos, se beneficien

COMERCIO AGRÍCOLA Y POBREZA: ¿PUEDE EL COMERCIO OBRAR EN FAVOR DE LOS POBRES?75en esta primera ronda. Pierden en cambio loscompradores netos de tales productos.No obstante, la literatura empíricademuestra que los efectos de la primeraronda cambian considerablemente segúnvayan ajustando los hogares el consumo y laproducción en respuesta a las variaciones delos precios relativos. En esta segunda rondade efectos, los hogares modifican su cestade consumo, ajustan sus horas de trabajoy posiblemente cambian de ocupación. Losdatos indican también que los cambios en losprecios relativos pueden incluso afectar a lainversión a largo plazo del hogar en capitalhumano.A medida que los hogares cambian susniveles de gasto y los modelos de empleo ya medida que los propietarios de tierras yempresas ajustan sus contratos de alquiler,van madurándose una amplia variedad deefectos en todo el ámbito de la economía.Por ejemplo, las reformas comerciales queestimulan la producción agrícola conducena menudo a un aumento general de lossueldos de los trabajadores no especializados.Ello, a su vez, beneficia a los hogares queson abastecedores netos de mano de obrano especializada. Por último, es necesariotener en cuenta los efectos del crecimientoa largo plazo asociados con la liberalizacióndel comercio, incluidos los aumentos deproductividad de las empresas, debido alacceso a nuevos insumos y tecnologías asícomo a posibles beneficios que derivandel efecto de la disciplina impuesta porla competencia extranjera respecto de losmárgenes de beneficio nacionales.Reforma del comercio agrícolay pobrezaLa importancia del sector y el comercioagrícolas para la reducción de la pobrezaes un aspecto sólidamente establecido.En cambio, no se entienden tanto losmecanismos por los cuales la liberalizacióndel comercio agrícola afecta a la poblaciónpobre y a su capacidad de adaptarse al nuevomarco de políticas.Transmisión de precios a losconsumidores y los productoresUna de las cuestiones más importantesque han de abordarse al examinar lasposibles repercusiones de las reformascomerciales en la población pobre es elgrado en que los cambios de precios en lafrontera llegan incluso a los hogares encuestión. En un ejemplo de Mozambiquese subraya la importancia de los márgenesde comercialización en algunos países debajos ingresos: los márgenes de productorconsumidoralcanzaban hasta el 300 porciento en el caso de la yuca (Arndt et al.2000). En general, los márgenes más elevadosindicados en este estudio se refieren alos productos alimenticios, que tienden adominar tanto los sectores del consumocomo de la producción de la poblaciónpobre de Mozambique. Por consiguiente,la existencia y el comportamiento de estosmárgenes de productor-consumidor son deimportancia fundamental para cualquierestudio de la pobreza.Si dependen únicamente de la cantidadtransportada (es decir, de carácterespecífico y no ad valorem), estos costos decomercialización debilitan los efectos delas variaciones de precio de los productosbásicos mundiales en los consumidoresnacionales y al mismo tiempo multiplican losefectos de tales variaciones de precios en losproductores de productos de exportación(Winters, McCulloch y McKay, 2004).En Uganda, por ejemplo, los márgenes detransporte protegían las ventas nacionales,al gravar impuestos sobre las exportacionesya gravadas a lo largo del decenio 1987-97(Milner, Morrissey y Rudaheranwa, 2001).Las exportaciones tradicionales de Ugandaincluyen el café, el té, el algodón y eltabaco y, si bien una serie de reformas depolítica comercial a lo largo de este períodoeliminaron en gran parte los impuestosimplícitos a las exportaciones mediantepolíticas comerciales, los impuestos implícitoscausados por infraestructuras deficientesy elevados costos de transporte siguieronsiendo muy elevados con respecto a losde los países competidores, como Kenya.Se estimó que la tasa efectiva de impuestos alas exportaciones inducidos por el transportede Uganda en 1994 equivalía a casi dostercios del valor añadido. La protecciónefectiva de las ventas nacionales debidas alos obstáculos comerciales inducidos por eltransporte se mantuvo elevada a lo largo deeste período de reforma. Estos obstáculosal comercio «ajenos a las políticas»

76EL ESTADO MUNDIAL DE LA AGRICULTURA Y LA ALIMENTACIÓN 2005 representan un importante motivo de lalenta respuesta de la economía de Uganda alas amplias reformas de políticas comercialesemprendidas durante ese período.En el Viet Nam, la fragmentacióngeográfica de los mercados constituye unacuestión crítica. Existe una correlación directaentre el acceso a los grandes mercados y latransmisión de los cambios de precios enla frontera a los mercados internos. Paramuchas regiones económicas aisladas delpaís, el comercio internacional e incluso lasactividades económicas de otras regionescarecen en gran parte de influencia (Roland-Holst, 2004).En otro estudio reciente se analizaronlas repercusiones del Tratado de LibreComercio de América del Norte (TLC) enlos productores y consumidores ruralesde México, abordándose la cuestión de latransmisión de precios desde la frontera alos mercados nacionales (Nicita, 2004). Esteinforme incorpora la transferencia diferencialde los cambios de aranceles mexicanospor región que se estima dependen de ladistancia de la región con respecto a losEstados Unidos, que son la fuente principalde la mayor parte de las importacionesmexicanas.En coherencia con otros estudios de estanaturaleza, Nicita encuentra transferenciasincompletas de los cambios arancelariosa los consumidores de México, siendo lamedida de las transferencias menor paralos productos básicos agrícolas que para losproductos elaborados. Cuando se combinancon una rápida erosión de la transferenciaen función de la distancia creciente desde lafrontera, ello significa que las reducciones delos aranceles agrícolas tienen poca o ningunarepercusión en las regiones más remotas deMéxico. Los elevados costos de transportey la mayor competencia proveniente defuentes nacionales con que se enfrentanestos productos son las razones de la reducidatransferencia respecto de los productosagrícolas. Por consiguiente, la producciónlocal resulta más rentable, rápidamente, amedida que se distancia de la frontera.En la Figura 22 se presentan las estimacionesde Nicita relativas a las repercusiones debienestar social regional de las reformascomerciales emprendidas por Méxicoen el decenio de 1990. El estudio ilustrauna variación regional considerable delas repercusiones, ya que los hogares dealgunas regiones obtienen más de un 5 porciento de ingresos efectivos, mientras queotros registran beneficios insignificantes.La liberalización del comercio puede repercutirtambién en los márgenes de comercialización,particularmente en la medida en que abrela oportunidad de inversiones en actividadeslogísticas, de transporte y comercialización,que anteriormente pueden haber estadodominadas por monopolios. Badiane yKherallah (1999) investigan también sobre esteaspecto con relación a varios países africanos.Repercusiones iniciales de lasvariaciones de precios en los hogaresPara los productores rurales autónomos,las repercusiones de una determinada seriede variaciones de precios en la frontera,

COMERCIO AGRÍCOLA Y POBREZA: ¿PUEDE EL COMERCIO OBRAR EN FAVOR DE LOS POBRES?77 transmitidas a la explotación agrícoladependen en gran medida de su situación deventas netas. En el Recuadro 7 se examinanlas repercusiones de las reformas comercialesen los hogares cuyos ingresos dependen enmayor medida de la agricultura.Si el hogar es un exportador neto deun producto cuyo precio ha aumentado,el hogar se beneficia. Si en cambio, esun importador neto, queda perjudicado.Sumando todas las variaciones de precioponderadas por las ventas netas se obtieneuna estimación de la variación generalen el bienestar social del hogar. Esteplanteamiento fue utilizado para evaluar lasrepercusiones en el bienestar social del hogarex ante de la liberalización del comercio enlos casos de adhesión de la China a la OMC(Chen y Ravallion, 2003) y la liberalizacióncomercial unilateral de Marruecos (Ravalliony Lokshin, 2004) 17 .En el estudio de la China se observó que lasrepercusiones de la reforma comercial inicialfueron perjudiciales para las zonas ruralesy beneficiaron, en cambio, a los centros17No obstante, como en la mayoría de los estudios deeste tipo, en estos dos casos no se tiene en cuenta latransmisión incompleta de los precios desde la frontera alplano local.urbanos. Ello se ha debido a que se haexigido a la China que reduzca la protecciónrespecto de varios importantes productosagrícolas de importación, mientras que latasa media de protección para los productosmanufactureros es bastante baja para lamayoría de los sectores como consecuencia dela aplicación generalizada de suspensiones dederechos para productos manufactureros y dearanceles medios generalmente más bajos.Las variaciones porcentuales másdestacadas en el bienestar social se observanen los hogares más pobres (Figura 23), yaque registraron pérdidas superiores al 2 porciento de sus ingresos, y los hogares urbanosmás pobres, que obtuvieron beneficios decasi el 2 por ciento de los ingresos iniciales.En conjunto, sin embargo, los efectos de laadhesión de la China a la OMC parecen sermás bien modestos, debido en parte a quelas reducciones arancelarias más drásticasse habían realizado ya antes de suscribireste acuerdo, pero también a causa de ladificultad de cuantificar los efectos posiblesde los precios tras el acuerdo de adhesión,dado que se refiere a la presencia comercialextranjera en el sector de los servicios dela China (Walmsley, Hertel y Ianchovichina,2005).Las reducciones arancelarias en lasimportaciones de cereales de Marruecos

78EL ESTADO MUNDIAL DE LA AGRICULTURA Y LA ALIMENTACIÓN 2005RECUADRO 7Hogares agrícolas¿Qué repercusiones producen lasreformas de las políticas comerciales enlos hogares cuyos ingresos dependen másdirectamente de la agricultura? La Figurase basa en un conjunto de 14 estudiosnacionales de hogares de una selecciónde países de África, América Latina y Asiasudoriental. En la Figura se proyecta elporcentaje de hogares especializados eningresos agrícolas frente al PIB per cápita,medido en términos de paridad de poderadquisitivo (PPP). En este caso, se definela «especialización» en cuanto referida alos hogares que obtienen el 95 por cientoo más de sus ingresos de los beneficiosagrícolas. En consecuencia, no sólotrabajan a tiempo pleno en la agricultura,sino que son también autónomos. Estoquiere decir que puede resultar difícilpasar a otras actividades en el caso deque se redujeran los ingresos agrícolas.Análogamente, debido a que estánempleados plenamente en la agricultura,no podrían incrementar rápidamentela cantidad de esfuerzo dedicado a laagricultura si aumentaran los beneficios,salvo reduciendo su tiempo libre.La Figura muestra la correlaciónnegativa entre PIB per cápita y laproporción de hogares especializados enla agricultura. En el país más pobre delejemplo, Malawi, casi el 40 por cientode los hogares están especializados en laagricultura, mientras que los países másricos del ejemplo, Chile y México, sólotienen una fracción de ese porcentajeespecializado en la agricultura. Porsupuesto, hay algunos casos atípicos. Porejemplo, Viet Nam es un país de bajosingresos que también presenta un bajonivel de especialización agrícola. Noobstante, es claro que para muchos paísesen desarrollo, el segmento de poblaciónespecializada en agricultura es importante,y en general es inversamente proporcionalal PIB per cápita.

COMERCIO AGRÍCOLA Y POBREZA: ¿PUEDE EL COMERCIO OBRAR EN FAVOR DE LOS POBRES?79han producido efectos perjudiciales en lapobreza rural, mientras que han contribuidoa disminuir la pobreza urbana. Uno de losresultados más interesantes en el estudiode Marruecos es la descomposición de lavariación global de las desigualdades (quehan aumentado) en sus componentes verticaly horizontal. El componente vertical evalúala variación de la desigualdad derivadade los efectos diferenciales en los hogaresque se encontraban a diferentes nivelesde bienestar social antes de la reforma.En esta misma medida, las desigualdadesdisminuyen ligeramente tras las reformas,debido a que los pobres tienden a gastar unaparte desproporcionada de sus ingresos encereales, y los precios de los cereales bajan araíz de las reformas.No obstante, el efecto dominante de lasreformas es el de incrementar la desigualdadhorizontal, que se mide evaluando losefectos en diferentes hogares que seencontraban al mismo nivel de bienestarsocial antes de la reforma. Ello se explicapor el hecho de que gran parte de lapoblación rural pobre de Marruecos tiendea ser vendedora neta de cereales, y porconsiguiente pierde con la disminución delos precios; en cambio, la población pobrede zonas urbanas es compradora neta ypor consiguiente se beneficia. Dado que elcomponente horizontal es el componentedominante, las desigualdades generalesaumentan tras las reformas de importaciónde cereales de Marruecos.En el Recuadro 8 se presentan lasrepercusiones de la liberalización agrícolaen hogares con diferentes perfiles en elBrasil, donde los hogares especializados enla agricultura representan más de una cuartaparte de la pobreza total.En un estudio de las consecuenciasdistributivas de la devaluación en Rwandase subraya la importancia de la produccióndoméstica (Minot, 1998). Este estudioconcluye que una devaluación que haceaumentar el precio de productos transablesfrente a los no transables en alrededordel 40 por ciento produce tan sólo un efectonegativo modesto en los hogares ruralesmás pobres, cuyas compras en efectivocomprenden sólo un tercio del gasto total.Las pérdidas proporcionales más ampliasse concentran en los hogares urbanos másricos, que destinan el 96 por ciento de susingresos a las compras en efectivo. Comouna de las características más importantes dela liberalización del comercio es a menudola variación del tipo de cambio efectivo,conviene tener presente este punto. Loshogares rurales y de bajos ingresos sonprobablemente los que resultan menosgravemente afectados tanto positiva comonegativamente, debido a que la produccióndoméstica ocupa un lugar más destacado ensu perfil general de consumo.Cómo se adaptan los hogares a losimpactos de las condiciones comercialesCon la excepción del estudio de Rwanda, enlos análisis a los que se ha hecho referenciaen las secciones precedentes se han utilizadosimplemente los coeficientes de ponderaciónde las ventas y gastos iniciales de los hogaresal analizar el bienestar social, ignorando asícualquier posibilidad de ajuste en respuestaa las variaciones de precios. Por supuesto,los hogares tienden a reducir el consumode productos cuyo precio ha aumentado ya incrementar al mismo tiempo la ofertade esos mismos productos, aprovechandode este modo las posibilidades de obtenerbeneficios que derivan de una determinadaserie de variaciones de precio exógenas.Algunos estudios han tratado de medir elpotencial de tales ajustes y en qué formapueden afectar a los efectos de los impactosexternos en la pobreza rural.En uno de los estudios recientes relativoal potencial de sustitución del consumidorfrente a precios en frontera más elevadosse calcula el efecto de la crisis financierade Indonesia en el bienestar social delconsumidor en función de las hipótesis de:i) ninguna sustitución (como los estudios deRavallion y los coautores) y ii) sustituciónde bienes y servicios considerando laselasticidades de la demanda estimadas enfunción del precio del producto en cuestión yde los precios de otros productos (Friedmany Levinsohn, 2002). En este determinadocaso, el estudio concluyó que la sustituciónen el consumo atenuó en alrededor del50 por ciento las pérdidas de bienestar socialderivadas de la crisis asiática.La crisis de Indonesia ha constituidotambién un laboratorio para entender lasrespuestas de los hogares por lo que respectaa los ingresos en esta situación. Un estudiode Smith et al. (2002) ofrece un análisis

80EL ESTADO MUNDIAL DE LA AGRICULTURA Y LA ALIMENTACIÓN 2005RECUADRO 8Repercusiones de la liberalización agrícola en la pobreza en el BrasilComo diferentes hogares presentandiferentes perfiles de ingresos, taleshogares quedan afectados de formadiferente por los cambios de las políticas.Para ilustrar este punto, Hertel e Ivanic(2004) utilizan un modelo de equilibriogeneral mundial para determinar lasrepercusiones de una ronda mundialde liberalización del comercio agrícolaen los diferentes estratos de ingresosen la sociedad brasileña. Los resultadosdestacan las repercusiones diferencialesque las variaciones de los precios alconsumidor, los sueldos urbanos y rurales,y los ingresos de capital pueden produciren los diferentes hogares.En el Cuadro se ilustran lasrepercusiones en la pobreza de losdistintos estratos de ingresos del Brasil.Básicamente, aumentando la pobrezaen algunos estratos y disminuyendoen otros, no resulta claro, a priori, si lapobreza general del Brasil aumentaráo disminuirá tras la liberalización delcomercio agrícola multilateral. Noobstante, observando la concentraciónrelativa de la pobreza en estos estratosse logra proyectar alguna luz sobre lacuestión. La tasa de pobreza entre loshogares especializados en la agriculturadel Brasil es mucho más elevadaque en la nación en conjunto. Comoconsecuencia, este grupo representael 27,5 por ciento de la pobreza total,un porcentaje aproximadamente igualal aportado por el estrato urbano detrabajadores asalariados. Habida cuentade la importancia general de los hogaresagrícolas autónomos en el panorama dela pobreza nacional y la drástica reducciónde su tasa de pobreza tras la liberalizaciónagrícola, la tasa de pobreza nacionaldisminuye también tanto a corto plazo(–2,9 por ciento) como a largo plazo(–1,6 por ciento) a pesar de los aumentosde la pobreza en otros estratos.Liberalización del comercio agrícola y pobreza: repercusiones en el BrasilEstratoProporciónde la pobreza inicialVariación porcentual de la pobrezaA corto plazoA largo plazoAgrícola 0,275 –11,5 –1,9No agrícola 0,111 1,3 –1Mano de obra urbana 0,276 0,8 –2,2Mano de obra rural 0,154 0,5 –1,3Distinto del urbano 0,039 –0,8 –2,1Distinto del rural 0,039 –4,5 –1,7Total –2,9 –1,6Fuente: Hertel e Ivanic, 2005.general de los cambios producidos en elempleo, los sueldos y los ingresos familiaresdurante el período 1986-98, prestandoparticular atención a las respuestas de loshogares frente a la crisis de 1997/98. Losautores observaron que, mientras los sueldosefectivos se reducían drásticamente durantela crisis –en más de un 60 por ciento en elcaso del empleo del sector formal en laszonas rurales– los ingresos familiares globalesen estas zonas rurales disminuyeron en tansólo el 37 por ciento.El efecto de atenuación se atribuye a losingresos relativamente estables derivados deactividades de autoempleo (principalmenteen el sector agrícola) y a la destinacióncreciente de mano de obra familiar alautoempleo. El estudio observó que cuandoen los cálculos se incluye el valor de laproducción para uso familiar, los ingresos«totales» de la familia (sueldos, más ingresosde autoempleo, más producción paraconsumo en el hogar) en las zonas ruralesdisminuyeron en un 21 por ciento, o sea,

COMERCIO AGRÍCOLA Y POBREZA: ¿PUEDE EL COMERCIO OBRAR EN FAVOR DE LOS POBRES?81alrededor de un tercio de la disminución delos sueldos.Los hogares urbanos de Indonesia nofueron tan afortunados. Si bien los sueldosurbanos disminuyeron en medida algo inferiora los de los sueldos rurales (55 por ciento),los ingresos familiares totales de las zonasurbanas disminuyeron el doble con respectoa los de las zonas rurales (43 por ciento frenteal 21 por ciento de las zonas rurales duranteel primer año de la crisis). El aumento relativodel precio de los alimentos y la capacidad delos agricultores de aumentar la producciónen respuesta a precios más elevados de losalimentos constituyeron factores importantesen la capacidad de los hogares rurales deresistir a la crisis.De hecho, durante la crisis, el sectoragrícola demostró una notable capacidad deabsorber trabajadores, ampliándose la fuerzalaboral agrícola en un 20 por ciento (7,2puntos porcentuales si se mide en relacióncon la fuerza laboral total) en un período deapenas un año. Esta flexibilidad de respuestaa los impactos externos indica que taleseconomías rurales presentan una capacidadconsiderable de adaptarse a las condicionesde precios mundiales más elevados para losproductos agrícolas que seguramente derivande la liberalización del comercio multilateral,y de beneficiarse de ellos.Otra forma de evaluar el potencial delos países en desarrollo de beneficiarse dela subida de los precios de los productosagrícolas, a raíz de la liberalización delcomercio, es la de calcular la elasticidad dela oferta de productos básicos agrícolas.Los hogares se benefician del aumentode los precios si son abastecedores netos,pero incluso cuando un hogar no seaabastecedor neto antes de las reformas, sida una respuesta de producción suficientea la subida de los precios, puede pasar a serun abastecedor neto tras el aumento de losprecios. En consecuencia, sus oportunidadesde obtener beneficios de bienestar socialaumentan considerablemente en presenciade amplias elasticidades de la oferta.Los datos relativos a la respuesta de ofertaagrícola en los países en desarrollo indicanque las elasticidades de la oferta respectode los distintos cultivos son sustanciales,mientras que las relativas al sector en suconjunto son bastante reducidas (Sadoulet yde Janvry, 1995). La infraestructura repercuteconsiderablemente en la respuesta de laoferta (Binswanger, 1989). La capacidad delos hogares más pobres de incrementar laproducción puede verse atenazada por lafalta de bienes productivos fundamentales(Deininger y Olinto, 2000). En resumen,una limitada respuesta de la oferta puedeobstaculizar el potencial de tales incrementosde precio de los productos básicos para sacara los hogares de la pobreza en ausenciade políticas complementarias destinadasa mejorar el acceso a los créditos y a unatecnología más moderna.Uno de los estudios de los efectos de lareforma del comercio agrícola en la pobrezay la desigualdad que tiene en cuenta tantola respuesta de demanda del consumidorcomo de suministro del productor a lasvariaciones de precio de los productos básicoses el de Minot y Goletti (2000). En esteestudio, la producción y el consumo de arrozeran objeto de una serie de experimentosde políticas, tales como eliminar los cupos deexportación de arroz; cambiar la magnitudde los cupos; sustituir los cupos con unimpuesto; y eliminar las restricciones aldesplazamiento interno de los alimentos.La finalidad era entender en qué formala liberalización del mercado en el Viet Namafecta a los ingresos y la pobreza en esepaís.Las consecuencias distributivas de lashipótesis de estas políticas se determinaronen función de la situación respecto delas ventas netas de arroz de diferentescategorías de hogares, pero estas situacionesde ventas pueden cambiar en respuesta ala modalidad de variación de los preciosdel arroz. Por ejemplo, la liberalizaciónde las exportaciones hace subir los preciosdentro del país, sobre todo en las zonasexportadoras de arroz. La subida de losprecios produce un efecto positivo enlos ingresos rurales, y tales precios songeneralmente favorables con respecto alnúmero de personas que se encuentran encondiciones de pobreza. La atenuación de lasrestricciones al desplazamiento interno delarroz del sur al norte genera beneficios netospara el país, sin aumentar la mayoría de losgrados de pobreza.Como para la producción de arroz seutilizan coeficientes de mano de obrarelativamente elevados en el Viet Nam, lasubida de los precios tiende a incrementar

82EL ESTADO MUNDIAL DE LA AGRICULTURA Y LA ALIMENTACIÓN 2005la demanda de mano de obra agrícola, yen consecuencia también el porcentaje desueldos agrícolas. La subida de los precios delarroz determina, por tanto, una disminuciónmayor de la pobreza, sobre todo en loshogares que obtienen una parte de susingresos de la mano de obra agrícola. Enel análisis contrafactual de este trabajose da por supuesto que la demanda demano de obra y los porcentajes de sueldosse mantienen constantes, debido a que seconsidera que en el Viet Nam no se da unasituación generalizada de carencia de tierrasy de utilización de mano de obra contratada.No obstante, como se verá en la secciónsiguiente, esta situación no es aplicablenecesariamente a otros países.Repercusiones de las reformascomerciales en los mercados defactoresA largo plazo, estimulando la demandade mano de obra no especializada enlas zonas rurales, la subida de los preciosagrícolas tiende a determinar un aumentode los sueldos rurales, beneficiando así alos hogares de mano de obra asalariadaademás de a los agricultores autónomos.Ravallion (1990) abordó esta cuestión enun estudio de los mercados de mano deobra rural de Bangladesh, en que se medíantanto los efectos a corto como a largo plazode la subida de los precios del arroz en lossueldos y la pobreza de la población rural.Para determinar si tales hogares obtienenbeneficios de la subida del precio del arrozse aplica una condición sencilla, es decir, quela elasticidad de los sueldos con respecto alprecio del arroz sea superior a la relaciónde los gastos alimentarios (de arroz) netosdividido por los ingresos netos de sueldos.Sobre esta base, Ravallion concluyó quelos hogares medios de población pobre sintierras quedan perjudicados por la subidadel precio del arroz a corto plazo, perose benefician a largo plazo (cinco años omás). Ello se debe a que el aumento delos ingresos del hogar (dominados porsueldos de trabajadores no especializados)es suficientemente amplio para superar elaumento de los gastos del hogar, menos dela mitad de los cuales está constituido porarroz en los hogares más pobres.Porto (2003a, 2003b) ofrece en dosestudios una generalización natural deltrabajo de Ravallion para el caso de laArgentina. Adoptando un planteamientode equilibrio general, se calculan una seriede ecuaciones de sueldos de trabajadoresno especializados, semiespecializadosy especializados en que las variablesexplicativas son los precios internacionalespara todos los productos básicoscomercializados (no solamente productosagrícolas), los progresos en la instrucciónde la población y las características de losdistintos hogares. Las elasticidades de preciosueldosresultantes se utilizan para calcularlos efectos en los sueldos de las posiblesvariaciones de los precios de los productosbásicos nacionales que derivan de lasreformas comerciales.Estas relaciones se utilizaron para elaborarun análisis ex post de las consecuenciasdistributivas del MERCOSUR para los hogaresde la Argentina (Porto, 2003b). Los resultadosque se resumen en la Figura 24 ilustran queel MERCOSUR benefició sustancialmente(6 por ciento de los ingresos) a los hogaresmás pobres de la Argentina, mientras quelos hogares más ricos pueden muy bienhaber quedado perjudicados (las líneas depuntos representan el intervalo de confianzadel 95 por ciento sobre estos resultados).Se considera que, eliminando las políticasque favorecían en medida relativamentemayor a los ricos, MERCOSUR ha producidorepercusiones positivas en la distribución delos ingresos de la Argentina.En un estudio aparte, Porto (2003a) utilizóel mismo marco para realizar una evaluaciónex ante de posibles reformas en las políticascomerciales nacionales y extranjeras. En estecaso, se basó en estimaciones exteriores delas repercusiones de las reformas comercialesexteriores en los precios mundiales. Concluyóeste trabajo señalando que las reformasrealizadas en el exterior son más importantesque las reformas nacionales por lo querespecta al posible alivio de la pobreza en laArgentina.En el estudio de Nicita (2004) de lasreformas comerciales mexicanas a que se hahecho referencia anteriormente se utilizael mismo planteamiento aplicado por Portopara estimar en qué forma la liberalizacióncomercial de México de 1990 afectó a lossueldos. Los hogares de bajos ingresos

COMERCIO AGRÍCOLA Y POBREZA: ¿PUEDE EL COMERCIO OBRAR EN FAVOR DE LOS POBRES?83 obtuvieron beneficios de los productos deconsumo de precio más bajo, pero estosbeneficios fueron contrarrestados en granmedida por reducciones en los sueldos delos trabajadores no especializados y losbeneficios agrícolas. Como consecuencia,los hogares más pobres obtuvieronbeneficios mucho menores que los hogaresricos. De hecho, si bien todos los hogaresobtuvieron al parecer beneficios de lasreformas, los de los hogares más ricos fuerontres veces mayores que los de los hogaresmás pobres. Estas conclusiones se resumen enla Figura 25.Los análisis precedentes se basan en lapremisa de que se da por supuesto que loscambios de los precios de los productosbásicos se traducen en último término encambios en el mercado de factores y que loscambios subsiguientes en los sueldos afectanal bienestar social del hogar. No obstante,en algunos casos, los costos de transacción