energia y desarrollo sustentable en america latina y el caribe

ENERGIA Y DESARROLLO SUSTENTABLEEN AMERICA LATINA Y EL CARIBE:GUIA PARA LA FORMULACION DE POLITICAS ENERGETICASPROYECTO ENERGIA Y DESARROLLO SUSTENTABLE ENAMERICA LATINA Y EL CARIBEEJECUTADO POR LAS SIGUIENTES ORGANIZACIONES:ORGANIZACION LATINOAMERICANA DE ENERGIA - OLADECOMISION ECONOMICA PARA AMERICA LATINA Y EL CARIBE - CEPALDEUTSCHE GESELLSCHAFT FUR TECHNISCHE ZUSAMMENARBEIT - GTZQuito, ECUADORJulio 2000i

© OLADELa autorización para reproducir este trabajo debe solicitarse al Director de Planificación y ProyectosEnergéticos de OLADE. Los Países Miembros y sus instituciones gubernamentales pueden reproducirla sinautorización previa aunque se solicita mencionar la fuente.ISBN en trámiteORGANIZACION LATINOAMERICANA DE ENERGIA (OLADE)Casillas 17-11-6413 CCNU/17-09-7301 San CarlosQuito, ECUADORTeléfonos: (593 2) 531 672/293 529Fax: (593 2) 531 691E-mail: figueroa@olade.org.ecCOMISION ECONOMICA PARA AMERICA LATINA Y EL CARIBE (CEPAL)Casilla 179-DSantiago de Chile, CHILETeléfono: (562) 210 2000Fax: (562) 208 1946/0252E-mail: haltomonte@eclac.clii

PrefacioEl punto de partida de las re f l ex io ne s, análisis y re s u l t a dos que aquí se pre s e ntan se re mo nta af i nes de 1993, cua ndo la Organización Latino a me r ic a na de Ene rgía (OLADE), la Comisión Económica para América Latina y el Caribe de las Na c io nes Un idas (CEPAL) y la Age nc ia de Coopera c i ó nT é c n ica de la República Fede ral de Alema n ia (GTZ), con el auspic io y apoyo fina nc ie ro del Gobie r-no Alemán, logra ron un acuerdo para impulsar el proyecto “Ene rgía y Desarrollo Sustentable enA m é r ica Latina y el Caribe” cuyo propósito es ”contribuir a crear condiciones para que el de -s a r rollo sustentable sea incorporado como una prioridad en la formulación y aplicación de laspolíticas energéticas de los países de la re g i ó n ”.Es claro que el de s a r rollo sustentable no se re f ie re a una meta tangible ni cua nt i f icable a sera l c a n z a da en de t e r m i na do plazo y mo me nto. Se re f ie re más bien a la posibilidad de ma nt e ne run equilibrio ent re fa c t o res que ex p l ican un cierto nivel de de s a r rollo del ser hu ma no que es tra n-s i t o r io y está en ge ne ral en un proceso de evolución que debería ser conduc e nte a me j o rar lac a l idad de vida de las persona s.D e s de esta óptica, en sus dos etapas ant e r io re s, el Proyecto analizó los pro b l e mas que enfre nt ael sector ene rg é t ico de los países de la región y los pre s e ntó en nu me rosos trabajos de investigación,confere nc ias y fo ros int e r na c io na l e s. Sus principales conc l u s io nes se sint e t i z a ron en ell i b ro Energía y Desarrollo Sustentable en América Latina y el Caribe: Enfoques para la política ener -g é t i c a.Sin embargo, se cons ideró de importanc ia llenar un vacío me t o do l ó g ico, tanto por los line a m ie n-tos para las pro p o s ic io nes en la fo r mulación de las polític a s, como en su concepción. El Pro y e c t oc o ncibe a la política ene rg é t ica como una partic u l a r idad sectorial de la política socio e c o n ó m ic ade largo plazo tend ie nte a inducir una cierta orie ntación al proceso de de s a r rollo. Desde esaperspectiva, las de c i s io nes de política ene rg é t ica pueden tener una influenc ia sig n i f icativa parael logro de una mayor sustent a b i l idad del proceso de de s a r rollo en todas sus dime ns io nes: ma y o re f ic ie nc ia en la pro ducción y utilización de la ene rgía (para contribuir al objetivo de alcanzar unr i t mo sostenido de c re c i m i e n to económico); cre c ie nte cobertura de los re q u e r i m ie ntos básic o sde ene rgía, en cant idad y calidad (que resulta esenc ial para el logro de una m a yor equidad so -c i a l); explotación ra c io nal de los recursos na t u rales ene rg é t icos y mayor empleo de fuentes renovablesy de tecnologías limpias (que coadyuvan de c i s i v a me nte a alcanzar metas de s u s t e n ta -bilidad ambienta l) .“Es un he c ho destacable que los go b ie r nos y la socie dad civil de la región hayan re a l i z a do, alo largo de la última década, un importante esfuerzo por superar los re z a gos socia l e s. En particu l a r, el nivel de la inversión pública social ha aume nt a do en la mayoría de los países, partic u l a r me nte en las áreas de la educación, la seguridad social, inc re me nto que en muc ho scasos ha ido acompañado de una serie de re fo r mas en el ámbito socia l ”*. Esas posibilida des de* D e c l a ración de Sant ia go, Segunda Confere nc ia Regio nal de Seguimie nto de la Cumbre Mu nd ial sobre Desarrollo Social, Sant ia gode Chile, mayo del 2000.iii

p ú b l ico” en un sent ido amplio, que involuc ra a todas las ins t a nc ias de la socie dad y a la ne c e s ida dde abrir espacios de participación a todos los involuc ra dos en las de c i s io nes del Estado.Muc hos de estos aspectos, ínt i ma me nte vinc u l a dos con el proceso de de s a r rollo de cada país, sema n i f iestan bajo la fo r ma de “ex t e r na l ida des” de nt ro del cont exto de de c i s io nes de s c e nt ra l i z a da so del func io na m ie nto de los me c a n i s mos del me rc a do. Por ello, se re q u ie re cons ide rar que lara c io na l idad de las de c i s io nes ind i v iduales no habrá de inc o r p o rar ne c e s a r ia me nte a aquellos objetivosque tie nen un carácter pre e m i ne nt e me nte global.Por otra parte, los procesos de int e g ración pueden contribuir sig n i f ic a t i v a me nte a las dime ns ionesme nc io na das del de s a r rollo sustent a b l e. En América Latina y el Caribe existe aún una conside rable cant idad de oportunida des de int e g ración de los sistemas ene rg é t ic o s. Sin embargo ,también en este caso aún existen barre ras que obstaculizan su apro v e c h a m ie nto y, en muc ho sc a s o s, su superación re q u ie re de la acción conc e r t a da y orie ntativa de los Estado s.D e nt ro de la mo da l idad pre v a l e c ie nte con ant e r io r idad a los procesos de tra ns fo r mación, la políticaene rg é t ica se conc retaba por me d io de de c i s io nes cent ra l i z a das en el Estado con inc ide nc ia sobre los pre c ios y la asig nación de los re c u r s o s, en la me d ida en que las empresas públicas cons t i-tuían una pro l o ngación del aparato adm i n i s t rativo cent ral. En tal situación, el accio nar de lase m p resas se enma rcaba de nt ro de las fina l ida des ge ne rales de la política socio e c o n ó m ica y la plani f icación ene rg é t ica, que tenían un carácter clara me nte no r mativo. Pe ro aún así, tal situación noestaba exe nta de conflictos y cont ra d ic c io ne . sPor otra parte, no era posible concebir al Estado comoun conjunto ho mo g é neo, sino que se pre s e ntaba en ge ne ral como un cong l o me ra do de int e resesmuchas veces cont ra p u e s t o . sNo r ma l me nt , ea esas difere nc ias en la de f i n ición de polític a s, sea g regaban las pre s io nes de los difere ntes grupos sociales mo v i l i z a do . sIncluso, las gra ndes empresaspúblicas del sector estaban en cond ic io nes de utilizar su poder económico para hacer pre v a l e-cer algunas fina l ida des pro p ias fre nte al poder político adm i n i s t ra t i v o .Pe ro, en el nuevo cont exto a partir de las re fo r ma s, las cond ic io nes de fo r mulación e implementación de políticas ene rg é t icas se han torna do aún más complejas. Por una parte, la apertu ra a los me c a n i s mos de me rc a do implica la ne c e s idad de utilizar ins t r u me ntos ind i rectos parainc idir sobre sus actore s. Por otra parte, la de s c e nt ralización de las de c i s io nes relativas a laa s ig nación de los recursos en el ámbito sectorial da lugar a nuevos desafíos para lograr unac o m p a t i b i l idad ent re la ra c io na l idad mic ro e c o n ó m ica y las fina l ida des globales y subsectoria l e sde políticas ene rg é t ic a s.En suma, si bien puede destacarse que, de nt ro de los go b ie r nos de mo c r á t icos de la región, lass i t ua c io nes que han enfre nt a do en el pasado para fo r mular e impleme ntar políticas ene rg é t ic a shabían buscado el cons e nso, éste no sie m p re se obtuvo. Pe ro en el nuevo cont exto, re s u l t a nt ede los procesos de re fo r ma, se pre s e ntan ra s gos muy ma rc a dos y ne c e s a r ios de poder compartido,por lo cual resulta esenc ial atender a los aspectos vinc u l a dos con construir la via b i l idad delos objetivos e ins t r u me ntos pro p u e s t o s.v

RECONOCIMIENTOSLa dirección del Proyecto integrada por Byron Chiliquinga, Director (E) de Planificación y ProyectosEnergéticos (DIPLAP) de OLADE, Axel Dourojeanni, Director de la División de Infraestructura y RecursosNaturales de CEPAL, y Paul H. Suding, Coordinador de GTZ, agradecen al Ministerio de CooperaciónAlemán (BMZ) su contribución para que el Proyecto “Energía y Desarrollo Sustentable en América Latinay el Caribe” haya podido concretar este trabajo, que es el resultado de la acumulación de diversasexperiencias durante tres fases consecutivas que configuran el ciclo del proyecto, y a UNEP CollaboratingCentre on Energy and Environment por su contribución a parte del financiamiento de los consultores quehan participado en la preparación del trabajo que se presenta. También, a los funcionarios de OLADE yCEPAL que aportaron comentarios y participaron en las diferentes reuniones de discusión preparatoriasen varios talleres realizados en Quito y Santiago de Chile.La redacción de "Energía y Desarrollo Sustentable en América Latina y el Caribe: Guíapara la Formulación de Políticas Energéticas" fue realizada por:Héctor Pistonesi, con la colaboración de Víctor Rodríguez Padilla y CésarChávezLa coordinación y la revisión del trabajo fue realizada por:Francisco Figueroa de la Vega (OLADE), Hugo Altomonte (CEPAL) y Paul H.Suding (GTZ)Las tareas de edición fueron coordinadas en OLADE por Gustavo Martínez con lacolaboración de Patrick Saari, que tuvo a su cargo la corrección de estilo y latraducción al inglés, y de Juan Carlos Vega, que realizó la diagramación y arte.Las opiniones expresadas en este trabajo son de exclusiva responsabilidad de ladirección del proyecto y no comprometen a las instituciones involucradas.vii

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INDICEPrefacio .........................................................................................................iReconocimientos .........................................................................................................iiI. Introducción........................................................................................................11.1 Antecedentes ...................................................................................................................11.2 Objetivos de la Guía .........................................................................................................11.3 Naturaleza y orientación de la política energética ..............................................................21.4 Los cambios en el proceso de formulación de las políticas energéticas.................................3Parte A. Bases Conceptuales: Política Energética,Sustentabilidad y Reformas .....................................................................5II. La Política Energética y la Sustentabilidad del Desarrollo .......................................72.1 Los conceptos de sustentabilidad ......................................................................................72.1.1 La sustentabilidad del desarrollo y las formas de “capital”..............................................82.1.2 El ser humano como sujeto y objeto del desarrollo sustentable .....................................102.2 Las dimensiones de la sustentabilidad .............................................................................112.2.1 Indicadores de sustentabilidad .................................................................................112.2.2 Los patrones más característicos en ALC ....................................................................132.3 La política energética y la sustentabilidad del desarrollo ..................................................142.3.1 La energía y las dimensiones de sustentabilidad..........................................................142.3.2 Indicadores energéticos y las dimensiones de sustentabilidad .......................................162.3.3 Patrones de sustentabilidad general y energética ........................................................182.4 Algunas conclusiones sobre el aporte del sistema energético a la sustentabilidad...............20III. Los Arreglos Institucionales y las Modalidades de la Coordinación Sectorial ...........233.1 Principales aspectos del proceso de re e s t r u c t u ración del sector energético yde los arreglos institucionales. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .2 33.1.1 Naturaleza jurídica de las empresas y los derechos de propiedad....................................233.1.2 La organización productiva de las industrias energéticas ..............................................233.1.3 Formas de funcionamiento y marco regulatorio............................................................243.1.4 Las formas emergentes de la institucionalidad sectorial................................................253.2 Las modalidades de coordinación sectorial .......................................................................253.2.1 Control central ......................................................................................................253.2.2 El comprador único.................................................................................................273.2.3 Modalidad de estructura integrada regulada................................................................273.2.4 La coordinación por el mercado ................................................................................273 . 3 Combinaciones: Modalidades de coordinacion y arreglos institucionales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .2 9IV. Los Recientes Procesos de Reforma Energética en América Latina .........................314.1 Las re formas económicas y las re formas de los sistemas energéticos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .3 14.1.1 Las reformas económicas como marco .......................................................................314.1.2 Rasgos sobresalientes de la interacción entre las reformas económicasgenerales y la reestructuración de los sistemas energéticos...........................................324.1.2.1 La reforma del Estado y la descentralización de la toma de decisiones ...............324.1.2.2 Las reformas económicas y sus efectos sobre el sector energético ......................334.1.2.3 Motivaciones específicas de la reforma de los sistemas energéticos .....................334.1.2.4 Mayor simetría entre las políticas energéticas y las políticas macroeconómicas......34ix

4.2 La tra n s formación de los sistemas energéticos nacionales: cambios en lasmodalidades de coordinación y nuevos arreglos institucionales. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .3 54.2.1 Las especificidades propias de las cadenas productivas energéticas...............................334.2.2 Las trayectorias seguidas por el proceso de la reforma .................................................364.2.2.1 Las reformas en los sistemas eléctricos ..........................................................364.2.2.2 Las reformas en la industria del gas natural ...................................................384.2.2.3 Las reformas en la industria del petróleo........................................................144.2.2.4 Las reformas energéticas en el caso de los mercados pequeños...........................434.2.3 Las reformas y los sistemas de precios .......................................................................454.2.4 Las reformas, las estrategias empresariales y la reintegración de las cadenas energéticas..474.2.4.1 Algunas estrategias de las empresas eléctricas.................................................484.2.4.2 Las estrategias empresariales en el ámbito petrolero ........................................494.2.5 El rol del Estado en los procesos de reforma ..............................................................514.2.6 Distintas visiones de los procesos de reforma como potenciales fuentes de conflicto .......52V. El Plano Internacional: Las Reformas y los Procesos de Integración .......................575.1 El nuevo ambiente internacional......................................................................................575.2 El nuevo dinamismo de los procesos de integración económica subregional ........................585.3 Las nuevas modalidades de integración energética ............................................................625.3.1 Naturaleza de las reformas y el proceso de integración energética .................................635.3.2 Algunos rasgos sobresalientes de la interacción entre reformas e integración.................665.4 Impacto de integración energética sobre los precios de los energéticos..............................675.5 El papel de los organismos de financiamiento ..................................................................69Parte B:Elementos para la Formaciónde la Política Energética...................................................................71VI. El Proceso de Formación de Políticas ...................................................................736 . 1 N a t u raleza de la política energ é t i c a. ............................................................................... 73 ........6.1.1 La política energética deriva de la política nacional de desarrollo..................................736.1.2 La política energética es una responsabilidad del Estado ..............................................736.1.3 El diseño de la política energética requiere la participación de todos los actores .............746.2 Principios, criterios y condiciones de marco .....................................................................746.2.1 Las nuevas condiciones de contexto para la política energética.....................................746.2.2 Las condiciones del plano internacional.....................................................................756.2.3 Algunos principios para orientar la formulación de las políticas energéticas ....................766.3 Las bases formales para la política energética ..................................................................776.4 El papel de los actores dentro de las nuevas modalidades de coordinación..........................78VII. Objetivos e Instrumentos de la Política Energética ...............................................837.1 Aspectos generales .........................................................................................................837.2 Los objetivos de la política energética .............................................................................837.2.1 Objetivos sectoriales y subsectoriales........................................................................877.2.2 Objetivos suprasectoriales y transversales...................................................................877.2.3 Objetivos económicos, sociales y ambientales.............................................................877.3 Líneas principales y condiciones de mínima .....................................................................887.4 Instrumentos de política energética .................................................................................897.4.1 Instrumentos de política que establecen estructuras....................................................907.4.2 Instrumentos de política que intervienen en el funcionamiento.....................................917.4.2.1 De intervención directa ................................................................................917.4.2.2 Instrumentos inductivos o de fomento............................................................927.4.2.3 Compromisos y normas negociadas.................................................................93x

VIII. Enfoques y Herramientas en el Proceso de Formulación de Políticas Energéticas.....958.1 Herramientas para la formulación de políticas .................................................................958.1.1 Diagnóstico y análisis .............................................................................................958.1.2 Sistemas de información energética ..........................................................................988 . 1 . 3 El rol de la planificación y la pro s p e c t i v a. .................................................................. 98 ....8.1.3.1 Planificación energética .............................................................................1018.1.3.2 Prospectiva: La técnica de escenarios............................................................1028.2 Formulación por objetivos .............................................................................................106IX. Operatividad de la Formulación de Políticas .......................................................1159.1 Consideraciones generales .............................................................................................1159.2 Situación inicial del proceso de planificación..................................................................1159.3 Construcción de la propuesta inicial ...............................................................................1179.3.1 Diagnóstico..........................................................................................................1179.3.1.1 Identificación de problemas ........................................................................1179.3.1.2 Manifestación del problema.........................................................................1189.3.1.3 Causas del problema..................................................................................1189.3.1.4 Actores involucrados ..................................................................................1189.3.2 Priorización de problemas ......................................................................................1199.3.3 Objetivos específicos.............................................................................................1209.3.4 Líneas estratégicas................................................................................................1219.3.5 Caracterización de los instrumentos.........................................................................1229.4 Construcción de la viabilidad social y política.................................................................1229.4.1 Matriz de reacción de los actores ............................................................................1249.4.2 Matriz de conflictividad .........................................................................................1249.4.3 Definición de actividades.......................................................................................124xi

I. Introducción1.1 AntecedentesEn el marco del proyecto “Energía y DesarrolloSustentable en ALC”, impulsado conjuntamentepor OLADE, CEPAL y GTZ, se ha realizadouna serie de estudios de caso sobre un conjuntodiverso de países de la región con el objetivocentral de examinar el aporte de las políticasenergéticas para mejorar las condicionesde desarrollo y sustentabilidad.Los procesos de transformación de las industriasenergéticas, implementados en el marcode las reformas económicas impulsadas enlos países de la región, constituyeron uno delos principales ejes de análisis dentro de losmencionados estudios de caso. El tamaño y nivelde desarrollo de los países, la dotación disponiblede recursos naturales energéticos y elgrado de avances alcanzados en la ejecución delos procesos de reforma fueron los criterios utilizadospara lograr una razonable diversidaddentro del conjunto necesariamente limitadode los estudios de caso realizados.La investigación de dimensiones especialesde la problemática energética regional, dentrode la que se destaca el análisis de los procesosde integración a nivel subregional, juntoa los principales resultados de los primeros estudiosde caso (Chile, Colombia, El Salvador) yel uso de información secundaria, derivadaprincipalmente del Sistema de InformaciónEconómica-Energética (SIEE) de OLADE, constituyólos elementos con base en los cuales seelaboró una síntesis regional (Energía y Desa -rrollo Sustentable en América Latina y el Caribe:Enfoques para la política energética) donde sepresenta un panorama de la situación de lospaíses de la región con respecto a la interacciónentre la evolución de los sistemas energéticosy la sustentabilidad. Los diferentes patronesque se observan con relación al comportamientode esa interacción permite identificarun variado conjunto de objetivos prioritariospara el establecimiento de políticas energéticasque promuevan el desarrollo sostenible.El posterior estud io de los procesos de re e s-t r uc t u ración ene rg é t ica impleme nt a dos en la región,que aportó los eleme ntos básicos al Te maFocal de la Reunión de Ministros de OLADE (L aModernización del Sector Energético en AméricaLatina y el Caribe: Marco regulatorio, desincorpo -ración de activos y libre comercio), así como lae j e c ución de nuevos estud ios de caso (Bolivia ,B rasil) y el seguimie nto de los re a l i z a dos pre v iament e,^ permitió efectuar un primer análisis de laporte de la nueva ins t i t uc io na l idad de los sistemasene rg é t icos de América Latina y el Caribe(en ade l a nte ALC) a la sustent a b i l idad del de s a-r ro l l o .A partir de las principales conclusiones deesos análisis se desprende que, pese a las mejoraslogradas con las reformas sobre el funcionamientode los sistemas energéticos (mejorasen la eficiencia productiva, mayores inversionespara la expansión del abastecimiento, menordiscrecionalidad en la formación de los precios)relativo a su contribución al crecimiento energético,queda pendiente un conjunto de importantesdesafíos para la política energética, especialmenteen su relación con las dimensionessociales y ambientales, el manejo sustentablede los recursos energéticos y el perfeccionamientode los mecanismos regulatorios y de losprocesos de formulación de políticas públicas.Atendiendo especialmente a estos desafíos,se implementó en el marco del Proyectoun conjunto de talleres subregionales con elobjeto de aportar a la mejora de los procesos deformulación de políticas energéticas que favorezcana la sustentabilidad del desarrollo. Estasexperiencias mostraron la conveniencia de contarcon una guía que se pudiera utilizar en futurasacciones de difusión y capacitación tendientesa mejorar el proceso de identificación yformulación de políticas dentro de un contextode institucionalidad mucho más complejo.1.2 Objetivos de la GuíaLa Guía se propone como objetivo centralrealizar una presentación de los elementos bá-1

sicos necesarios en los procesos de identificacióny formulación de políticas energéticasconducentes a una mayor sustentabilidad deldesarrollo, así como también la discusión deinstrumentos y enfoques que permitan mejorarlas condiciones de viabilidad de las políticasque se formulen.Atendiendo a este objetivo principal, lapresente Guía se propone abordar los siguientestemas:• Presentar, a modo de diagnóstico, las característicasprincipales de los procesos detransformación de los sistemas energéticosen los países de ALC (estado, alcance, profundidad,velocidad de ejecución). Analizarlas formas más típicas que presenta la nuevaorganización productiva e institucionalde las industrias energéticas de los paísesde la región, los rasgos sobresalientes desus esquemas regulatorios y las modalidadesde coordinación predominantes en lasmismas. Este análisis responde a dos finalidadesvinculadas al objetivo central de laGuía: a) poner en evidencia los principalesdesafíos que debe enfrentar la políticaenergética, atendiendo problemas no resueltosen los procesos de reforma y que resultancruciales para lograr una mayor sustentabilidad;b) mostrar la mayor complejidadque presenta la implementación de políticasenergéticas dentro de los nuevoscontextos de organización productiva e institucional.• Analizar la nueva dinámica de integracióneconómica y energética tratando de evidenciarsus vinculaciones con los procesosde reforma. Este análisis debe incluir laidentificación de oportunidades más típicasde cada subregión, que propendan a favorecerla sustentabilidad, y las principalesbarreras que dificultan su concreción. Eneste caso, es importante discutir las modalidadesde coordinación de los procesos deintegración.• Exponer los enfoques que puedan ser utilizadospara la identificación de los objetivosde la política energética más relevanteso propicios para mejorar las condiciones desustentabilidad del desarrollo y de los potencialesinstrumentos alternativos disponiblespara alcanzarlos. La utilización detales enfoques implica: a) identificar lascondiciones marco para la acción de la políticaenergética; b) explicitar los principiosy criterios utilizados en la identificaciónde objetivos; c) definir la naturalezade los objetivos identificados (ámbito alque están vinculados); d) establecer prioridadesentre los objetivos identificadospor su relevancia y definir el alcance de lasmetas que persiguen; e) identificar los instrumentospotenciales vinculados con cadaobjetivo, tomando en cuenta las condicionessociales, económicas y políticas delcontexto en el que se pretende actuar; y f)examinar la naturaleza de los instrumentosidentificados.1.3 Naturaleza y orientación de la políticaenergéticaLa política energética constituye una especificaciónsectorial de la política socioeconómicade largo plazo que tiende a inducir unacierta orientación al proceso de desarrollo. Dadala importancia de la energía como elementodeterminante de la calidad de vida de la población,como insumo imprescindible y difundidosobre todo el aparato productivo, como destinode una considerable magnitud de las inversionesrequeridas por el sistema de abastecimientoy atendiendo a la fuerte interacción con elmedio ambiente, tanto por el uso intensivo delos recursos naturales como por los impactosderivados de su producción, transporte y utilización,la política energética desempeña un rolde especial significación dentro de las políticasde desarrollo.De ese modo, las decisiones de políticaenergética pueden tener una influencia significativapara lograr una mayor sustentabilidaddel proceso de desarrollo, dado que:• Una mayor eficiencia en la producción yutilización de la energía contribuye al objetivode alcanzar un ritmo sostenido decrecimiento económico.2

• La cobertura de los requerimientos básicosde energía, en cantidad y calidad, resultaesencial para lograr una mayor equidad social.• La explotación racional de los recursos naturalesenergéticos, la mayor eficiencia enel uso de la energía y el empleo de fuentesrenovables y de tecnologías limpias contribuyende modo decisivo para atenuar elinevitable impacto ambiental de las actividadeseconómicas de producción y consumo.Muchos de estos aspectos, íntimamentevinculados al proceso de desarrollo de un país,se manifiestan bajo la forma de “externalidades”dentro del contexto de decisiones descentralizadaso del funcionamiento de los mecanismosdel mercado. En términos generales, la racionalidadde las decisiones individuales no incorporanecesariamente a aquellos objetivosque tienen un carácter preeminentemente global.Por otra parte, los procesos de int e g ración,según como sean ma ne j a do s, puede nc o ntribuir sig n i f ic a t i v a me nte a aquellas tre sd i me ns io nes del de s a r rollo sustent a b l e. En ALCexiste aún una cons ide rable cant idad de oportu n ida des de int e g ración de los sistemas ene r-g é t icos; sin embargo, también existen barre ra sque obstaculizan su apro v e c h a m ie nto. En muchos casos, la superación de esos obstáculosre q u ie re de la acción conc e r t a da y orie nt a do rade los Estado s.Por ello las posibilidades de concreción deaquellos beneficios de carácter social global,tendientes a mejorar la sustentabilidad del desarrollo,corresponden esencialmente al ámbitode acciones del Estado y, en particular, a las depolítica energética.En cons e c u e nc ia, se está pro p o n ie ndoaquí, como objeto privilegiado de análisis, alproceso de formulación de políticas energéticasque promuevan una mayor sustentabilidad entérminos de las dimensiones señaladas.1.4 Los cambios en el proceso de formulaciónde las políticas energéticasHacia fines de los años ochenta y en eltranscurso de la década de los noventa, se hanintroducido importantes reformas en casi todoslos sistemas energéticos de los países de la región.Tales procesos de reforma han mostradouna gran diversidad en cuanto a su profundidad,alcance (cadenas energéticas que afectaron)y velocidad de ejecución.Sin embargo, las orientaciones predominantesfueron las de otorgar una mayor participacióna los actores privados y un protagonismomás acentuado a los mecanismos del mercado.Incluso, en aquellos países donde no hubouna importante transferencia de las actividadesproductivas energéticas al sector privado, se haotorgado una mayor autonomía de gestión a lasempresas públicas, reservándose el Estado el rolde regulación y control.De este modo, las reformas han dado lugara un crecimiento del número de actores, al menosen términos juridico-formales, y a una descentralizacióndel proceso de toma de decisiones.En el contexto previo a las reformas predominabanen los sistemas energéticos de los paísesde la Región los monopolios públicos integradosverticalmente. En tal situación, el Estadopodía controlar directamente la asignaciónde los recursos a las diferentes actividadesenergéticas y la gestión de las empresas delsector, incluyendo la determinación de los precios.En tales condiciones, la racionalidad delas decisiones empresarias estaba sujeta a loscriterios establecidos por las políticas de desarrolloy fomento, pero muchas veces tambiénafectada por los vaivenes de las políticas decorto plazo 1 .En tal contexto, la planificación normativade las inversiones del sector constituyó un instrumentoprivilegiado de la política energética.* En ciertos casos esa racionalidad fue subordinada a los intereses políticos partidarios o de ciertos grupos de poder.3

Las decisiones contenidas en los planes eranejecutadas por las empresas públicas que constituíanuna prolongación directa del aparatopolítico-administrativo del Estado.Es claro que la eficacia de estos mecanismosestaba afectada por los problemas propiosdel funcionamiento del aparato estatal 2 y/o porsituaciones no previstas en las condiciones delentorno externo e interno (por ejemplo, cambiosen el contexto económico y energéticomundial, modificaciones en el ritmo de crecimientode la economía nacional). Por otra parte,la concepción de la planificación era un actoque concluía con la elaboración del Plan yno como un proceso continuo de revisión y actualización,que al mismo tiempo mejore lascondiciones de viabilidad. Ello también conspirócontra esa modalidad de política energética.Dentro de las nuevas condiciones, la formulacióny, especialmente, la implementaciónde las medidas de política energética tiene uncarácter mucho más complejo dado que:En primer lugar, la mayor descentralizaciónde los procesos de toma de decisiones para laasignación de los recursos en las diferentes actividadesdel sector hace que la intervencióndel Estado, tendiente a orientarlas en funciónde finalidades públicas, deba ser mucho más indirecta.De esta forma, muchas de las medidasadministrativas que eran utilizadas en la situaciónprevia para ejecutar las decisiones contenidasen los planes, ahora deban ser remplazadaspor mecanismos indirectos de incentivo oinstrumentos de política fiscal.En segundo término, la mayor participaciónde actores privados ha introducido cambiosen la racionalidad que orienta las decisiones.Los objetivos de fomento, que tenían unpeso significativo en el desarrollo de las actividadesde las empresas públicas, han sido sustituidospor los criterios vinculados a la rentabilidadempresaria. Incluso las empresas del sectorque han mantenido su carácter público, tienenen la actual situación mayor autonomía dedecisión y la racionalidad que guía su comportamientotiene un carácter más empresarial.En tercer lugar y como consecuencia de losdos aspectos mencionados previamente, aunqueel Estado tiene ahora un rol de regulacióny control, al perder el comando directo sobrelas empresas del sector, se reduce de modo considerablesu poder para imponer objetivos yorientar la dirección de las decisiones. La fuertepresencia de externalidades en el desarrollode las actividades energéticas (entre las másevidentes se encuentran las vinculadas a lasconsecuencias ambientales) constituye una importantefuente de divergencia entre la racionalidadde los actores (empresas privadas o públicasdel sector, usuarios) y los objetivos globalesde la sociedad. El conflicto de objetivos,en el marco de una situación de poder compartidoy de multiplicidad de actores, hace que laconstrucción de la viabilidad para las medidasde política energética resulte mucho más compleja.Por último, la vigencia de sistemas democráticosen los países de la Región hace que latarea de identificación de objetivos y la búsquedade consensos políticos sobre los mismos,presente una mayor complejidad. Al mismotiempo, la precariedad que aún presentan lasinstituciones democráticas y particularmentelos órganos judiciales debilita considerablementeel poder regulatorio del Estado sobre lasactividades de servicios públicos, ahora manejadosde modo descentralizado y con fuertepresencia de grupos privados nacionales otransnacionales, lo que constituye un factorque debilita la capacidad del Estado en la implementaciónde sus políticas energéticas.2 El Estado no puede ser concebido como un actor único, internamente coherente y monolítico en el proceso de elaboracióny ejecución de decisiones. En el plano estrictamente energético, ha sido frecuente que las propias empresas del sectortuvieran mayor poder de decisión que las propias autoridades encargadas de la formulación de las medidas de política. Esdecir que con frecuencia se planteaban racionalidades parciales o totalmente contradictorias en el seno del propio Estado.4

Parte A. Bases Conceptuales: Política Energética,Sustentabilidad y Reformas5

II. La Política Energética y la Sustentabilidad del Desarrollo2.1 Los conceptos de sustentabilidadDespués de la segunda guerra mu nd ial, lasp re o c u p a c io nes por los pro b l e mas del de s a r ro l l ose re f l e j a ron abunda nt e me nte en la litera t u rae c o n ó m ica. Aunque la discusión acerca de la natu raleza del proceso de de s a r rollo, sus múltiplesd i me ns io nes y el diseño de políticas dirig idas aimpulsar su dina m i s mo ocupó una parte sustantivaen dicha litera t u ra, queda ron claras las dificu l t a des para abarcar teóric a me nte toda la compl e j idad de ese proceso que de s p l iega su dinámicaen el largo plazo. De este mo do, una importa nte porción de la pro ducción teórica se cent r óen la elaboración y análisis de los mo delos estili z a dos de cre c i m ie nto económic o .El rápido cre c i m ie nto de la economía mu n-d ial hasta me d ia dos de la década de loss e s e nt a 3 , hizo olvida r, al me nos en parte, la incide nc ia de los aspectos sociales y ambie nt a l e sen el proceso de de s a r rollo. Sin embargo, en lad é c a da de los setenta se evide nció la ins a t i s fa c-ción de las cara c t e r í s t icas y cons e c u e nc ias deese cre c i m ie nto que, por otra parte, ya habíaa go t a do sus fuentes de dina m i s mo 4 .Los trabajos de algunos autores vinc u l a dos aC E PAL ex p re s a ron la ins a t i s facción por los “e s t i-los de de s a r rollo” que acompañaron a ese cre c i-m ie nto en ALC, enfa t i z a ndo especia l me nte su carácterconc e nt ra dor: a pesar de algunas me j o ra sen las cond ic io nes de vida de la población, lasa s i metrías sociales se habían prof u nd i z a do. Ta l e sa s i metrías se prof u nd i z a ron aún más du ra nte lad é c a da de los oche nta, como cons e c u e nc ia de losajustes vinc u l a dos con la reversión de los flujosde capital fina nc ie ro, ocasio na da por la de uda exte r na. En la mayor parte de los países de la regiónlos ing resos me d ios de la población re t ro c e-d ie ron cons ide ra b l e me nte y los índ ices de pobrezase agra v a ron de mo do sig n i f ic a t i v o 5 .Por otra parte, a princ i p ios de los añoss e t e nta come n z a ron también a manifestarse lasp re o c u p a c io nes acerca de los impactos del cre c i-m ie nto económico sobre los recursos na t u rales ys o b re el me d io ambie nt e. Dura nte el tra ns c u r s ode la “e dad de oro del cre c i m ie nto” los pro b l e-mas del de s a r rollo fueron exa m i na dos ponie ndoe s p e c ial atención en la escasez del capital físic oy fina nc ie ro (aho r ro ins u f ic ie nte), y hacie ndoe v e nt ua l me nte alguna re f e re nc ia a la dotación yc a l idad de los recursos hu ma no s, adm i t ie ndo impl í c i t a me nte la inex i s t e nc ia de re s t r ic c io nes enlo que se re f ie re al ámbito na t u ral.De este mo do, los estilos de de s a r rollo quese plasma ron históric a me nt e, implic a ron un manejode p re da dor del me d io ambie nte na t u ral: exti nción de especie s, de s fo restación, cont a m i nacióndel aire y del agua como cons e c u e nc ia de la c e l e ra do del proceso de urbanización y de lac o nt a m i nación indu s t r ial, con serios efectos sobre la salud y la calidad de vida de la población.B u e na parte de estos pro b l e mas se han ma n i f e s-t a do bajo la fo r ma de impactos sobre el me d ioa m b ie nte local, agra v a ndo en muc hos casos lasc o nd ic io nes de pobreza en las re g io nes de me no rde s a r rollo. No obstant e, la preocupación pre domi na nte sobre el me d io ambie nte se deriva enmayor gra do de los pro b l e mas de carácter global:los potenc iales impactos sobre la atmósfera delas emisio nes de gases de efecto inverna de ro .Pe ro, de cua l q u ier mo do es claro que ex i s t eu na conc ie nc ia cre c ie nte acerca de que el progresivo de t e r io ro del me d io ambie nte pro v o c a3 Ese crecimiento, que se basó esencialmente en el paradigma tecnológico gestado durante la segunda guerra mundial, tuvocomo principales impulsores a los sectores industriales de la metalmecánica (equipos de capital, bienes de consumodurables) y la petroquímica (sustitución de materiales naturales). En ese período, la industria mundial se expandió a unatasa anual acumulativa de 6%. El consumo de las fuentes de energía comercial más que triplicó en el lapso 1950-1973.4 El llamado “período de edad de oro del crecimiento” comenzó a evidenciar síntomas de crisis hacia fines de la década delos años sesenta.5 Ver J.L. Londoño, “Pobreza, Desigualdad y Formación de Capital Humano en América Latina, 1950– 2025”, Banco Mundial,junio de 1996.7

c a m b io s, en muc hos casos irre v e r s i b l e s, quep u e den afectar seria me nte a las posibilida des dede s a r rollo futuro de la socie da d. Ello implica poneren cuestión la sustentabilidad en el tiempode ciertos estilos de desarrollo.Por estar lig a da a la dinámica de un sistemacomplejo, atend ie ndo al varia do conjunto de dimens io nes int e ra c t ua nt e s 6 , la noción de sustenta b i l idad no es susceptible de de f i n ic io nes simpl e s. Cua l q u ier de f i n ición que se plantee de b e r í aestablecer con claridad las aspectos esenc ia l e sque deberían caracterizar a un proceso de de s a-r rollo que pueda ser calific a do como sustent a b l e.En 1987 la Comisión Mundial sobre el MedioAmbiente y el Desarrollo (CMMAD) definióel concepto de desarrollo sustentable como: “Undesarrollo que satisface las necesidades del presentesin menoscabar la capacidad de las futurasgeneraciones de satisfacer sus propias necesidades”7 . Planteada de esta forma tan general,esa definición de desarrollo sustentablepuede resultar aceptable para la mayor parte delos analistas; sin embargo, no queda claro conqué noción de equidad se plantea la satisfacciónde las necesidades del presente, comotampoco cuál es el manejo del medio ambientenatural que permitiría garantizar que no se menoscabela capacidad de las futuras generacionespara satisfacer sus propias necesidades.Así, por ejemplo, la Comisión de Desarro l l oy Me d io Ambie nte de América Latina y el Caribe 8 ,en su info r me titulado “Nu e s t ra Pro p ia Age nda ” 9 ,e s t a b l e c e, ent re otros aspectos, las bases de unae s t ra t e g ia para un de s a r rollo sustent a b l e, de f i n i-do como: “Un de s a r rollo que distribuya máse q u i t a t i v a me nte los bene f ic ios del pro g reso econó m ico, proteja al me d io ambie nte na c io nal ymu nd ial en bene f ic io de las futuras ge ne ra c io ne sy me j o re ge nu i na me nte la calidad de vida ”.2.1.1 La sustentabilidad del desarrollo y lasformas de “capital”Algunas definiciones de sustentabilidaddel desarrollo han sido expresadas a partir deconcebir a los recursos (humanos, naturales ybienes producidos) que se emplean en los procesossociales de producción como diferentesformas de “capital” 10 . Ese tipo de enfoque perteneceprincipalmente a la corriente del envi -ronmental economics basada en el pensamientoteórico neoclásico, que pretende asignar valoresmonetarios a los bienes o servicios derivadosdel medio ambiente natural (oferta de recursosy absorción de residuos), en función desu escasez relativa. Para ello se postula que talesbienes y servicios deben ser tratados comocualquier otro que es objeto de las preferenciasindividuales dirigidas a los correspondientesmercados o, en ausencia de los mismos, recabadaspor medio de la disposición a pagar 11 .Con base en la aceptación de la definiciónde la CMMAD, esta corriente de pensamientoplantea que la sustentabilidad puede garantizarsepor medio de la acumulación de capitalfísico (compuesto por bienes producidos) quepermita compensar las reducciones del acervomaterial, es decir, se admite la ilimitada sustituciónde los elementos que componen el medioambiente natural por bienes producidos porel hombre y que son acumulados bajo la formade capital físico. De este modo, la sustentabilidadquedaría garantizada si el “capital total”que se transfiera a las generaciones futuras no6 Cuando los sistemas tienen comportamientos no lineales, realimentados y caracterizados por incertidumbre, resulta muydifícil deducir sus posibles trayectorias futuras, aún en los casos más simples. Ver, por ejemplo, P. W. Anderson, K. J. Arrowy D. Pines, The Economy as an Evolving Complex System, Addison-Wesley P.C., 1988.7 CMMAD, Nuestro Futuro Común, Oxford University Press, Oxford, 1987.8 Impulsada conjuntamente por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y el Programa de las Naciones Unidas para elDesarrollo (PNUD), con el apoyo de la CEPAL y el Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA).9 Washington, D.C., 1990.10 Las comillas pretenden indicar la precaución con que debe interpretarse el uso de la noción de capital para englobar poruna parte a los elementos del acervo natural y por otra al conjunto de los recursos humanos en todas sus cualidades ydiversidades culturales. Debe recordarse que la noción de capital (físico o financiero) está estrechamente vinculada a laexistencia de mercados y ésta a una definición exclusiva y excluyente de propiedad (privada o pública).11 Ver P. Bartelmus, Sustainable Development – Paradigm or Paranoia, Wuppertal Papers Nº 93, mayo de 1999.8

es inferior al disponible en el presente 12 . Estaconcepción se vincula claramente a la tradiciónde la teoría de la producción de orientaciónneoclásica, donde se supone una perfecta sustituciónentre los “factores de producción”.Por otra parte, los adhe re ntes a la llama dac o r r ie nte de la economía ecológica, cuestio na nla validez de esa perfecta sustitución y niegan lap o s i b i l idad de concebir a los eleme ntos del medio ambie nte como me rc a nc í a s, arg u me nt a ndoque el acervo na t u ral posee un valor int r í ns e c oque el capital pro duc ido por el ho m b re no puedesustituir y que los me rc a dos o las pre f e re nc ia si nd i v iduales no pueden valorarlo ade c ua da me n-t e. Es de c i r, resaltan la compleme nt a r ie dad ent reambos conjuntos de eleme ntos y enfatizan lai m p o r t a nc ia de la conservación del me d io ambie nte na t u ral, que es el que impone los límitesb iof í s icos al cre c i m ie nto de la actividad económica, atend ie ndo a la irre v e r s i b i l idad de cie r t o sp rocesos pro v o c a dos sobre la na t u ra l e z a .En cierto modo, este enfoque conservacionistapuede ser interpretado como una limitacióna las posibilidades de las generacionespresentes para lograr la cobertura de sus necesidades,con lo cual se estaría atentando contraotra de las dimensiones de la sustentabilidad.En realidad la búsqueda de sustentabilidaddel desarrollo debería suponer un equilibrio armónicoen el manejo de los elementos componentesdel capital físico y del acervo natural,respetando ciertos criterios de equidad y la diversidadcultural de la sociedad.Así, por ejemplo, CEPAL sostiene que “lasustentabilidad del desarrollo requiere un equilibriodinámico entre todas las formas de capitalo acervos que participan en el esfuerzo deldesarrollo económico y social de los países, detal modo que la tasa de uso resultante de cadaforma de capital no exceda su propia tasa de reproducción,considerando las relaciones de sustitucióno complementariedad existentes entreellas” 13 .En suma, la discusión previa puede sintetizarserecurriendo a la siguiente expresión:(*) KT ⇔ KF ⊕ KN ⊕ KHDonde los símbolos indican lo siguiente:KT: conjunto de elementos que integran el “capitaltotal”. No se trata de un agregado sino deun conjunto diverso de eleme ntos (porejemplo, un vector).KF: conjunto de elementos del capital físico osu agregado en valor 14 .KN: conjunto de elementos que integran elacervo natural.KH: conjunto de recursos humanos, agregadosen cantidad dentro de cada categoría cualitativa.⇔ y ⊕: símbolos que reemplazan respectivamentea los signos algebraicos de igualdad ysuma, entendiendo precisamente que la expresión(*) no puede tener carácter algebraico.Dentro del enfoque teórico de filiaciónneoclásica, los términos de la expresión (*) sonconcebidos como agregados en valor, que puedenser a su vez sumados para conformar al “capitaltotal” KT (⇔ y ⊕ indican respectivamenteen ese caso: = y +). Al admitir la sustitucióncasi perfecta (al menos dentro de ciertos límites)entre las distintas formas de capital, seplantea la definición de la noción de sustentabilidaden términos de KT, expresando que lasgeneraciones futuras deben recibir una dotaciónde KT no inferior a la disponible en el presente.De modo coherente con esta concepciónse propone el uso de la noción de “ahorro genuino”como indicador de sustentabilidad.(**) ∆KT ⇔ ∆KF ⊕ ∆KN ⊕ ∆KH12 Además de los reparos que plantea admitir la sustituibilidad ilimitada entre capital producido y acervo natural, este enfoquese enfrenta con el serio problema de la valorización que supone el concepto de “capital total”. Ya ha sido demostrado dentrode la teoría económica que la valorización del capital (físico) no es independiente de la distribución del ingreso y, portanto, de la noción de equidad que se adopte.13 CEPAL, “El desarrollo sustentable: transformación productiva, equidad y medio ambiente”, Santiago de Chile, 1991.14 Es claro que aún en este caso, se puede tener un mismo nivel en valor y composiciones más o menos funcionales aldesarrollo sustentable.9

Esa noción puede derivarse a partir de laexpresión (**), interpretada siempre en sentidoalgebraico. Un signo positivo de ∆KT indicaque el ahorro genuino tiene un valor positivo yviceversa 15 .Los adhe re ntes a la corrie nte de la economíaecológica, así como otras orie nt a c io nes de lp e ns a m ie nto económico, niegan la posibilida dde dar a las ex p re s io nes (*) y (**) un sent ido algeb ra ico, re ma rc a ndo la especific idad cua l i t a t i-va, no sustituible, de los eleme ntos que componenel acervo na t u ral. En función de ello se enfatizala ne c e s idad de realizar un ma nejo de eseacervo que respete ciertos límites vinc u l a dos alas leyes de re p ro ducción de la na t u ra l e z a .2.1.2 El ser humano como sujeto y objeto deldesarrollo sustentableEn el marco del Proyecto sobre “Energía yDesarrollo Sustentable en ALC” (OLADE/CE-PAL/GTZ) se plantea que el ser humano debe sersujeto activo y finalidad del desarrollo, en consecuenciase ubica al desarrollo humano comoelemento central de la sustentabilidad 16 .El concepto de desarrollo humano adoptadosobre ese tema, es el que se enuncia dentrode los informes anuales del Programa de las NacionesUnidas para el Desarrollo (PNUD). Se loconcibe como “el proceso de ampliar la gamade opciones, brindándoles a las personas mayoresoportunidades de educación, atención médica,ingreso y empleo, abarcando el espectrototal de opciones humanas, desde un entornofísico en buenas condiciones, hasta libertadeseconómicas y políticas” 17 . Esta definición deldesarrollo humano indica un conjunto de dimensionesrelevantes a través de algunos desus principales elementos:• Al mencionar “educación, salud, ingreso yempleo” se hace referencia a las dimensionessociales y económicas. La mejora delos ingresos de la población y la creación deempleos solo es factible por medio de la ampliacióndel producto social y una distribuciónmás simétrica del mismo. Desde el puntode vista social, esos cuatro elementosconstituyen la base indispensable para mejorarla calidad de vida de todos.• A través de la mención del “entorno físico”se sobreentiende la dimensión ambiental.• Al hacer referencia a las “libertades”, comoopción de las personas en la sociedad, se indicala dimensión política.De este modo, al colocar “… a la personahumana en el centro de consideraciones, …[se]deja en claro que el desarrollo debe ser enfocadocomo algo que le ocurre a las personas, ypor extensión a la sociedad. La persona humanaes al mismo tiempo sujeto activo y objetode la política del Estado que, siendo una manifestaciónde toda la sociedad y no solamentede las clases gobernantes, juega un papel importanteen este proceso” 18 .Sin embargo, estas dimensiones de desarrollohumano deben enmarcarse dentro de lanoción de sustentabilidad enunciada por la CM-MAD para que adopten una referencia temporaly agreguen a esa noción un contenido más específicoen lo que se refiere a las necesidadesde las generaciones presentes y futuras.Así, atendiendo a las condiciones de vidaque enfrenta actualmente un alto porcentaje dela población mundial, queda en evidencia quela situación presente no puede ser consideradasustentable en esos términos: ingresos mediosextremadamente bajos, difícil acceso a los serviciosmás esenciales (salud, educación, vivienda,energía). Por otra parte no puede esperarseque, a partir de tal situación, se produzcan enforma espontánea los cambios necesarios paralograr una mayor sustentabilidad hacia el futuro.El predominio absoluto de los mecanismosdel mercado muestra una brecha creciente en-15 La discusión acerca del sentido de la noción de ahorro genuino será retomada al discutir los indicadores de sustentabilidad.16 OLADE/CEPAL/GTZ, Energía y Desarrollo Sustentable en América Latina y el Caribe: Enfoques para la política energética, Quito,mayo de 1997.17 PNUD, Desarrollo Humano: Informe 1992, publicado para el PNUD, Bogotá, 1992, pág. 18.18 OLADE/CEPAL/GTZ, op. cit.10

tre los países y los componentes de sus respectivassociedades, profundizando los mecanismosde la causación circular acumulativa 19 . Esdecir, que cuanto más bajo sea el estado de desarrollohumano en el presente, tanto más urgentedebe ser el esfuerzo político por cambiaresa situación.Por otra parte, en la dimensión ambiental,tampoco se verifican condiciones compatiblescon el desarrollo sustentable: algunos paíseshacen un uso indiscriminado del ambiente global,creando condiciones nocivas (efecto invernadero)en el espacio de otros países, que podríancorregirse estableciendo “…el derecho ala igualdad internacional de oportunidades,dentro de cada generación, para acceder a unanaturaleza lo más intacta posible” 20 .2.2 Las dimensiones de la sustentabilidadA partir de lo expuesto en la Sección 2.1,resulta claro que:• Existe una amplia controversia en torno ala noción de sustentabilidad.• Es muy difícil enunciar de modo detalladolas condiciones que debe cumplir el procesode desarrollo para que se lo pueda calificarde sustentable. En esencia esto se debea las dificultades de la ciencia para tratarla dinámica de sistemas complejos encondiciones de incertidumbre.• Es evidente que el ser humano debe ser sujetoactivo y destinatario de la sustentabilidad,que la realidad actual de la poblaciónmundial y del manejo del ambiente naturalse encuentra alejada de cualquier noción desustentabilidad.• No se espera que las trayectorias conducentesa una mayor sustentabilidad del desarrollohumano y social ocurran espontáneamentea través de las decisiones descentralizadasde los actores sociales o por la accióndel mercado.• Es necesario que existan políticas de Estadodirigidas expresamente a orientar aaquellas decisiones descentralizadas y laoperación de los mercados para que conduzcaa la evolución de los sistemas económico,social, político y ambiental haciasenderos de mayor sustentabilidad.• Aunque resulte difícil dar sentido operativoa las definiciones generales de sustentabilidad(tal como ocurre con la del CMMAD,de amplia aceptación), resulta factible discerniracerca del progreso hacia una mayorsustentabilidad en cada una de las principalesdimensiones del desarrollo.“[Se] reconocen como dimensiones relevantesdel desarrollo sustentable la libertad política,el bienestar económico, la equidad socialy un medio ambiente sano, además de una ciertaconservación de los recursos naturales. Esasdimensiones se extienden en el espacio (terrestrey aéreo) y en el tiempo (presente y futuro)”21 .2.2.1 Indicadores de sustentabilidadAsociados con las mencionadas dimensionesdel desarrollo pueden definirse conjuntosde indicadores que permiten caracterizar ycomparar situaciones, ya sea en forma transversal(entre diferentes países) y/o en la evolucióntemporal (para cada uno de los países). Sehabla de “situaciones” que cuando se utilizanuna multiplicidad de indicadores, generalmenteno es posible agregarlos para obtener magnitudesescalares y es necesario recurrir a expresionesvectoriales.Los indicadores, cuyos componentes puedenestar expresados en diferentes unidades demedida, no admiten relaciones de orden quepermitan definir el grado de sustentabilidad re-19 Ya en la década de los años cincuenta, G. Myrdal advertía que, lejos de provocar convergencia, la acción del mercado desataprocesos de causación circular acumulativa que tienden a profundizar la divergencia (G. Myrdal, Teoría Económica y RegionesSubdesarrolladas, Fondo de Cultura Económica, México, 1962).20 Véase la propuesta Zukunftsfähiges Deutschland: Ein Beitrag zu einer global nachhaltigen Entwicklung (“Una AlemaniaSustentable: Un aporte para un desarrollo sustentable global”), Wuppertal Institut für Klima - Umwelt - Energie GmbH imWissenschaftszentrum Nordrhein - Westfalen, septiembre de 1995. Referencia tomada de OLADE/CEPAL/GTZ, op. cit.21 OLADE/CEPAL/GTZ, op. cit.11

lativa. Se trata tan solo de caracterizar “situaciones”con respecto a las diferentes dimensionesde la sustentabilidad, escogiendo para cadadimensión un número limitado de indicadores,tal como se procede en el trabajo “Energíay Desarrollo Sustentable en América Latina y elCaribe. Enfoques para la política energética”(OLADE/CEPAL/GTZ), algunos patrones de situacionesa los que puede vincularse de modoaproximado la realidad de diferentes países (enese caso los de ALC).Cuando se escoge un número limitado deindicadores se corre el riesgo de simplificar endemasía la caracterización de la complejidadpropia de cada situación. Por ello hay que considerara ese tipo de análisis tan solo como unaprimera aproximación a la caracterización delas situaciones concretas.En el mencionado trabajo se proponencuatro indicadores principales para tipificar dichospatrones de sustentabilidad del desarrollo22 :• El PIB per capita, para la dimensión económica.“Un alto producto interno brutoper capita (PIBpc) significa no solamenteun alto ingreso promedio sino también unaelevada productividad de la economía, quees a su vez un elemento importante para lasustentabilidad económica. No obstante,aún cuando en la estimación del PIBpc entérminos constantes se ha tomado en cuentael poder de compra, se tienen claras suslimitaciones para traducir de manera satisfactoriala calidad de vida de la población”23 .• La distribución del ingreso, que representala dimensión social en lo referente a laequidad o, si se prefiere, el grado de asimetría.Debe tenerse en cuenta que la disponibilidadde ingresos permite el acceso a lacobertura de un conjunto más o menos ampliode necesidades. Es por ello que el nivelde ingreso presenta una alta correlacióncon el grado de acceso a aquellos bienes yservicios que caracterizan la calidad de vidade los diferentes estratos de la población.Se entiende entonces que una reducciónde las asimetrías en la distribución deingresos es socialmente más sustentable yque “…los bajos niveles de ingreso medioo los altos grados de asimetría distributivaresultan preocupantes y, para el plano de laformulación de políticas, deben considerarsecomo graves problemas de sustentabilidad”24 .• La inversión interna neta en capital físicoy natural (ahorro genuino). “[Se pretendeque] la noción de ahorro genuino tieneuna vinculación directa sobre la sustentabilidaddado que traduce los esfuerzosque se realizan en el presente para potenciarel ritmo de desarrollo hacia el futuro.Siguiendo a K. Hamilton 25 , el indicador deahorro genuino se define del siguiente modo:“…. además de las inversiones netascalculadas de manera tradicional (inversiónbruta menos depreciación del capital físico),se toman en cuenta también las reduccionesen el stock de los recursos naturales(por agotamiento), el deterioro del medioambiente (por degradación) a causa deemisiones, y las inversiones financiadascon capital extranjero (ahorro externo) sujetoa ser retransferido” 26 .Este tercer indicador no resulta tan evidenteen su definición, ni tan claro en su sentido(ver Recuadro 1). Sin embargo, losconjuntos de elementos que se simbolizancon KF, KN y KH; considerados separadamenteaportan sin duda indicaciones valiosaspara examinar la sustentabilidad. En elprimer caso (KF) se puede utilizar el indicadorparamétrico de (inversión bruta fija/PBI)que proporciona indicios acerca dela dinámica de crecimiento económico 27 . El22 La definición precisa de los mismos puede encontrarse en un anexo del citado trabajo.23 OLADE/CEPAL/GTZ, op. cit., pág. 4.24 Ibid, pág. 4.25 K. Hamilton, Genuine Saving in Developing Countries, CSERGE, University of East Anglia, octubre de 1995.26 OLADE/CEPAL/GTZ, op. cit., pág. 4.12

segundo conjunto de elementos (KN) estáde algún modo representado parcialmentepor el cuarto indicador que se menciona seguidamente,que pretende ser una aproximacióna la valoración monetaria de los recursosnaturales de dominio nacional decada país 28 . Las emisiones de gases deefecto invernadero también tienen importanciadebido a los efectos sobre el ambienteaéreo urbano y a las restriccionesque pueden surgir del plano internacionalde las Convenciones de las Partes sobreCambio Climático. Por último, algún indicadorque resuma el nivel de educación formalde la población podría representaraproximadamente al conjunto (KH). Aunquela “apertura” del indicador de “ahorrogenuino” implicaría ampliar en número deindicadores a considerar, se tendrían resultadoscuya interpretación tendría una valideznotablemente superior.• La dotación del capital natural per cápitapara la dimensión del entorno físico incluyendorecursos naturales y medio ambiente.Abarca tanto el capital natural norenovable (fósil) como el renovable (suelos,bosques, etc.).“Mientras que los tres primeros indicadoresexpresan niveles corrientes anuales (como variablesde “flujo”) o cambios de estructura (distribucióndel ingreso) el cuarto indicador reflejala base físico-natural para el desarrollo (referidoa un “stock”). La relevancia de este indicadorpara la sustentabilidad del desarrolloresulta evidente si se tiene en cuenta que cuantomayor sea la dotación de recursos naturales,ceteris paribus, más alto podrá ser el grado decrecimiento económico que se apoye de modoesencial en el uso de los mismos, como es elcaso de buena parte de los países de AméricaLatina” 29 .2.2.2 Los patrones más característicos en ALCSobre la base de esos cuatro indicadores sedeterminaron patrones de situaciones que fueronasignadas de manera aproximada a los diferentespaíses de la Región. Esos patrones sonlos siguientes 30 :A: Altos niveles de ingreso medio, moderadadesigualdad social, baja integración productiva,de p e nde nc ia de ex p o r t a c io ne senergéticas (Venezuela, Trinidad Tobago,Barbados).B: Alta integración y diversificación productivacon gran absorción interna; marcada omoderada diferenciación social y regional;importante base de recursos naturales, auto s u f ic ie ntes o mo de ra da me nte de p e n-dientes de importaciones energéticas (Argentina,Brasil, Chile, Uruguay, Paraguay).C: Moderada o alta integración y diversificaciónproductiva interna, desigualdad sociala c e nt ua da; ex p o r t a c io nes diversific a da sbasadas en recursos naturales (Colombia,Costa Rica, México, Panamá, Jamaica).D: Bajo nivel de desarrollo relativo, basadoen recursos naturales y exportación deproductos primarios, mineros y/o energéticos(Bolivia, Ecuador, Guyana, Nicaragua,Perú, Surinam, Cuba).E/F: Bajo o muy bajo grado de desarrollo, conreducida dotación de recursos naturales(Guatemala, Honduras, República Dominicana,El Salvador, Grenada, Haití).En una misma categoría o patrón se incluyenpaíses que respecto a alguno de los indicadorespuede diferir en alguna medida, pero quese parecen con relación a los restantes. Porejemplo, dentro de la categoría B, Uruguay presentaun grado de equidad social mayor queBrasil, aunque los dos presentan niveles semeja ntes de PBIpc y de dotación de recursos na t u-27 Recuérdese la importancia asignada al mecanismo multiplicador-acelerador dentro del pensamiento macroeconómicokeynesiano.28 Más allá de los ya mencionados problemas de valorización, la expresión escalar tiene la limitación de ocultar la composicióndel acervo natural: el mismo valor escalar puede corresponder a dos situaciones extremadamente diferentes.29 OLADE/CEPAL/GTZ, op. cit., pág. 4.30 Ibid., pág. 5.13

Recuadro 1Sentido de la noción de “ahorro genuino”La definición de la noción de “ahorro genuino” presenta una serie de dificultades teóricas y el uso del indicadorcorrespondiente, construido tal como lo propone K. Hamilton, para realizar comparaciones entre países y regiones da lugara conclusiones falaces.Conceptualmente, esa noción corresponde al enfoque neoclásico que postula la posibilidad de perfecta sustitución entrelos elementos del acervo natural por medio de la acumulación de bienes producidos, y afirma la existencia de unamagnitud escalar del “capital total”. En efecto, considerando la expresión (*) como definición algebraica de dichamagnitud, la determinación del ahorro genuino resultaría de la expresión (**), interpretada también en sentidoalgebraico.Sin embargo, al proceder de ese modo se está omitiendo la esencial diferencia entre los bienes producidos y los elementosdel entorno natural que son originarios (no producidos por acción de la fuerza de trabajo, mediante el uso de los equiposdel capital físico). Esa diferencia incide decisivamente, tanto en los problemas de valorización, como sobre lasdificultades para determinar la propiedad de esos elementos naturales originarios.Centrando la atención en las cuestiones de polución ambiental (derivadas de los procesos de producción o de consumo),resulta claro que las mismas implican una disminución del “capital natural”. Sin embargo, no es posible determinar el olos titulares de la propiedad de ese capital que ha sido deteriorado e identificar quién ha disminuido su “ahorro genuino”en esa magnitud. Contabilizar esa disminución a quién ha producido el deterioro ambiental implica implícitamenteasignarle la propiedad de los commons naturales a ese actor. Esto es así puesto que el mismo no se ve obligado a realizarcompensación alguna al resto de la sociedad mundial y el efecto de su acción sería puramente contable (si existiera unsistema de registro contable que incorporase ese tipo de partidas)Pero si se definiera a priori algún criterio para la distribución de la propiedad de esos commons naturales, al menos entrelos diferentes países, es claro que deberían existir compensaciones efectivas (financieras) entre países y estas corrientesfinancieras afectarían el nivel de ahorro genuino de los diversos países y regiones.Así por ejemplo, si se admitiera que todos los habitantes del planeta tienen el mismo derecho de dominio sobre lanaturaleza, es decir, si la propiedad se distribuyera en función de la población de cada país y se considerara que cadapaís debe pagar por los impactos negativos sobre el patrimonio común, en proporción a la intensidad de los mismos, lascomparaciones que se proponen en base al indicador de ahorro genuino tendrían un aspecto totalmente diferente.Como ejemplo: si se tomara el valor de US$20 por cada tonelada de CO 2 descargada en la atmósfera y se utilizaran loscriterios enunciados previamente, la región de ALC debería haber recibido, en el período 1980-1995, una compensaciónneta prácticamente equivalente al monto total de su deuda externa(*). Es claro que si esas compensaciones se hubieranhecho efectivas, la historia económica de la región hubiese sido otra, del mismo modo que el desempeño de su indicadorde ahorro genuino.Es importante destacar que las consideraciones previas no responden tan solo a la discusión de la equidad del criterio dedistribución de la propiedad sobre el acervo natural implícito en la noción de “ahorro genuino”. Se trata más bien de lasdificultades teóricas que presenta esa noción y de las falacias propias de las comparaciones que se proponen._________________(*) Ver H. Pistonesi C. y otros, “Las falacias ligadas al concepto de ahorro genuino”, Anales de la Asociación Argentina de EconomíaPolítica, XXXII Reunión Anual, Universidad Nacional del Sur, Bahía Blanca, 1997.rales per cápita. Tal como se ha dic ho, la inc l u-sión de los países de nt ro de cada categoría es tansolo una prime ra aprox i mación a ese nivel des i m p l ic idad que supone el limitado núme ro de indic a do res cons ide ra do s. De cua l q u ier ma ne ra, esac o m p a ración tra nsversal pro p o rc io na una ima ge na p rox i ma da de la situación de cada país, quep u e de ser compleme nt a da por un análisis histórico que permitiría analizar la evolución de losme nc io na dos ind ic a do res y evaluar la tende nc ia sh a c ia una mayor o me nor sustent a b i l ida d.2.3 La política energética y la sustentabilidaddel desarrollo2.3.1 La energía y las dimensiones de sustentabilidadLa energía constituye un elemento esencialpara la calidad de vida del ser humano y esun insumo de alta difusión sobre el conjunto detodas las actividades productivas. Así, la disponibilidadde energía ha tenido un papel central14

Recuadro 2Contribución del sistema energético a la sustentabilidad del desarrolloDimensionesPolíticaEconómicaDesarrollo SustentableSocialAmbientalFuente: OLADE/CEPAL/GTZ, op.cit.Objetivo y forma en que contribuye el sector energéticoSostenimiento del espacio de maniobra para la políticaMantenimiento de peso/influencia internacionalDesconcentración del poder político-económico (estatal yprivado)Seguridad de instalaciones ante conflictosSeguridad y diversificación del abastecimiento externoSuficiente grado de autarquía energéticaReducida cuota energética en importacionesMenor peso de ingresos variables en el presupuestoMenor peso en el balance de pagosFlujo estable de ingresos por exportacionesCaptación de rentas energéticasFlujo estable de ingresos fiscalesInversión de rentas energéticas en otras formas de capitalReducida intensidad energéticaUso racional de energía en los sectores productivosEficiencia energéticaEficiencia productiva en el sector de la energíaFinanciamiento suficiente del sectorMayor valor agregado en las cadenas energéticasMayor calidad del suministro energéticoConfiabilidad del abastecimientoReducidos costos de suministro energéticoDiversificación del mix energéticoAbastecimiento suficienteSatisfacción de necesidades básicasAcceso a energéticos modernosMayor acceso a la electricidadAbastecimiento de servicios socialesReducción de impactos locales y globales por emisionesConservación del sueloManejo sustentable de la leñaNo contaminación de las aguasManejo ecocompatible de explotación de recursos fósilesManejo sustentable de las cuencas hidráulicasProgramas sustentables de explotación de recursos fósilesExplotación sustentable en el largo plazo de los recursos fósilesUtilización de los recursos renovablesen el proceso de desarrollo de la humanidad.Además, las grandes revoluciones tecnológicas,que afectaron las actividades de producción yconsumo, han estado estrechamente ligadas ala sustitución de fuentes energéticas primarias.Por otra parte la producción y el consumode energía tienen también fuertes interaccionescon el medio ambiente natural. El uso delos recursos fósiles conduce al progresivo agotamientode las reservas correspondientes. Elmanejo inadecuado de algunos recursos energéticosrenovables (biomasa, hidráulicos) puedeimplicar su degradación con la consiguientedisminución de su disponibilidad futura. Existenmúltiples impactos negativos sobre los suelos,agua y medio ambiente atmosférico que sederivan de la producción/transformación/utilizaciónde la energía.Las crisis petroleras de la década de lossetenta, las reacciones sociales ante aumentospronunciados de los precios de los energéticos,los cortes prolongados del abastecimiento eléctrico,son tan solo algunos ejemplos de la sig-15

nificación de las cuestiones energéticas en elplano de la política o de la geopolítica.Estas breves consideraciones ponen en evidencialos importantes vínculos de la energíacon las dimensiones del desarrollo analizadasen la sección anterior. Esto implica que el aportede la política energética en favor de una mayorsustentabilidad puede resultar altamentesignificativo. En el Recuadro 2 se presentan amodo enunciativo algunos objetivos o accionesreferidos a los sistemas energéticos y su vinculacióna las diferentes dimensiones del desarrollosustentable.2.3.2 Indicadores energéticos y las dimensionesde sustentabilidadAtendiendo a las múltiples interaccionesde los sistemas energéticos con las diferentesdimensiones del proceso de desarrollo, puedenidentificarse conjuntos de indicadores, relacionadoscon la estructura y variables de esos sistemas,que corresponden a aspectos vinculadosa las mencionadas dimensiones de sustentabilidad.Así, por ejemplo, en relación con la dimensiónsocial, pueden seleccionarse indicadorestendientes a poner en evidencia el grado decobertura de los requerimientos básicos deenergía, en cantidad y calidad, o la importanciade la factura energética dentro del presupuestode las familias. Este tipo de indicadorespuede calcularse en términos promedio para elconjunto de la población; sin embargo, si sedispusiera de información suficiente, a efectosde caracterizar con más claridad las condicionesde equidad, sería conveniente referir dichosindicadores a los diferentes grupos de la sociedad.De este modo, podrían construirse curvasde Lorenz enfocadas a la distribución del consumode energía total, final y útil, o de energíaeléctrica entre los estratos de hogares, comose muestra en el Recuadro 3.En términos generales y en ausencia deusos calóricos de la electricidad las mencionadascurvas de Lorenz muestran los patrones quese presentan en el gráfico: las mayores asimetríasen los consumos se observan con respectoa la fuente de mayor calidad (energía eléctrica).Las fuentes de mayor calidad presentanuna asimetría muy semejante (próxima) a la correspondientea ingresos. A las curvas de Lorenzde los consumos se le puede hacer corresponderel valor respectivo de los índices de Gini 31 ,que podrían ser utilizados como indicadores. Encaso de no disponer de información suficientepara construir ese tipo de indicadores, el consumode energía final y útil per cápita en elsector residencial y el nivel de cobertura eléctricapueden utilizarse como sustitutos próximos.3 1 Se obtie ne mu l t i p l ic a ndo por 2 el área compre nd ida ent re la recta dia go nal de equid i s t r i b ución y la curva de Lorenz corre s p o n-d ie nt e. El índ ice de Gini toma valores en el intervalo (0, 1) y el gra do de de s ig ua l dad de distribución crece con su valor.16

Del mismo modo pueden seleccionarse indicadoresreferidos a las dimensiones económicay ambiental. En el caso de la dimensión políticalos indicadores tienen generalmente caráctercualitativo. En el Recuadro 4 se presentauna lista de los indicadores que fueron utilizadosen el análisis de las situaciones energéticasde los países de ALC, en términos de su aportea la sustentabilidad del desarrollo, dentro deltrabajo ya citado de OLADE/CEPAL/GTZ.Al igual que el caso de los indicadores decarácter más general, la selección de los correspondientesal sector energético está dirigida atipificar situaciones que darán lugar a patronesque especifican y complementan a aquellosidentificados previamente en el plano generalsocioeconómico-ambiental 32 .De ese modo, en el mencionado trabajo sedistinguieron cuatro patrones principales y al-Recuadro 4Indicadores seleccionados de sustentabilidad energéticaIndicadorAutarquía energéticaRobustez frente a cambiosexternos"Productividad" energéticaCobertura eléctricaCobertura de necesidadesenergéticas básicaPureza relativa del uso deenergíaUso de energíasrenovablesAlta sustentabilidad serelaciona con:Baja participación de lasimportaciones en la ofertaenergéticaBaja contribución de lasexportaciones energéticas alPIBAlto PBI por unidad deenergíaAlto porcentaje de hogareselectrificadosSuficiente consumo deenergía útil residencialBajos niveles de emisiones(de CO 2 )Alta participación de energíasrenovables en la oferta energéticaResponde a objetivos:- seguridad del abastecimiento externo- sostenimiento del espacio de maniobra para la política (alto grado deindependencia política)- re ducción del rie s go de de s e q u i l i b r io en el balance de pago s- flujos estables de ingresos de las exportaciones- menor peso de ingresos variables en el presupuesto- reducción del riesgo de desequilibrio en el balance de pagos- eficiencia productiva- eficiencia energética- financiamiento suficiente (por reducción de necesidades de inversiónen el sector)- reducción de costos del suministro energético- abastecimiento suficiente (por reducción de la demanda)- mejor calidad del aire (por reducción de emisiones con efecto local)- reducción de emisiones de gases con efecto climático- extensión de alcance de los recursos no renovables- diversificación del mix energético- abastecimiento suficiente- acceso a energéticos modernos y productivos- abastecimiento de servicios sociales- satisfacción de necesidades básicas- diversificación del mix energético- manejo sostenible de la leña- mejor calidad del aire (por reducción de emisiones con efectos localesy regionales)- reducción de emisiones de gases con efecto climático- mejor calidad del aire (por reducción de emisiones con efectos localesy regionales)- reducción de emisiones de gases con efecto climáticoAlcance recursos fósiles yleñaFuente: OLADE/CEPAL/GTZ, op. cit.Alto nivel de relaciónreservas/producción deenergéticos fósiles y leña- extensión del alcance de recursos al largo plazo- seguridad de suministro al largo plazo- mantenimiento de un mínimo de patrimonio natural32 Por otra parte en dicho plano, las comparaciones transversales pueden ser complementadas por el análisis de evoluciónhistórica de los niveles de los indicadores energéticos de cada país, a fin de analizar si las tendencias muestran o no unadirección hacia una mayor sustentabilidad. En OLADE/CEPAL/GTZ, op. cit. (capítulos II, III y IV), se presenta este tipo deanálisis para los países de la Región.17

gunas variantes dentro de algunos de ellos (sietegrupos en total), tal como puede verse en elRecuadro 5 33 . Dichos patrones de situacionesdestacan los aspectos positivos y negativos sobresalientescon relación a la contribución delos sistemas energéticos de la región a la sustentabilidaddel desarrollo de los correspondientespaíses.Por tratarse de situaciones caracterizadasmediante vectores de ocho dimensiones (losvalores que asumen los ocho indicadores) no esposible establecer relaciones de orden que indiquenla posición relativa de cada país. “Clasificarpaíses respecto a un tema multidimensionalcomo el desarrollo sustentable es una tareacompleja, que involucra una cantidad de juiciosde valor en distintos niveles, muchas veces implícitosen la selección de indicadores, su normalización,la valoración relativa, etc.” 34 .En el Recuadro 6 se presenta un orden delos países en función del promedio simple delos ocho indicadores considerados. Aunque ensituaciones extremas, claramente diferenciadas,ese orden puede dar indicaciones correctas enlo que se refiere al grado de aporte del sectorenergético a la sustentabilidad del desarrollodel país correspondiente, en otros casos, el ordenque se describe en dicho recuadro debe serinterpretado con los reparos señalados previamente35 .2.3.3 Patrones de sustentabilidad general yenergéticaC ua ndo se re f ie re a la sustent a b i l idad ene r-g é t ica, en re a l idad se pre t e nde hacer re f e re nc iaal aporte del sector ene rg é t ico a la sustent a b i-l idad del de s a r rollo, evalua da en términos de lasd i me ns io nes ge ne rales ex p l ic i t a das en la Sección2.2. En cons e c u e nc ia, es especia l me nte rele v a nte exa m i nar el gra do de corre s p o nde nc iade los patro nes ide nt i f ic a dos en el plano de esasd i me ns io nes (sobre la base de los cua t ro ind ic a-do res seleccio na dos) con las situa c io nes tipifica das con relación al ámbito ene rg é t ic o .Al respecto, en el trabajo de OLADE/CE-PAL/GTZ, se expresa que “[aún] cuando se hautilizado un amplio número de indicadores y sehan definido varios niveles para cada uno deellos, ha sido posible establecer relaciones entrelas situaciones típicas que se observan a nivelsocio-económico-ambiental y aquellas quecorresponden al plano energético de modo talque se identificaron ocho patrones relativos alas condiciones de sustentabilidad. Sin embargo,la vinculación de algunos países respectode esos patrones de sustentabilidad no resultasiempre inequívoca y es frecuente que un paísse diferencie de la situación típica con la quese lo haya relacionado en algunas de las dimensionesconsideradas o, que dos países vinculadosa un mismo patrón de sustentabilidad difieranconsiderablemente en algunos de los indicadoresconsiderados. Así por ejemplo, Paraguay(PY) se diferencia dentro del patrón III-Bpor el elevado uso de fuentes renovables deenergía y Surinam (SR) dentro del IV-D por susignificativo nivel de ahorro genuino. Brasil(BR) y Argentina (AR), ubicados en la misma situacióntipo, se diferencian entre sí marcadamenteen los indicadores de equidad y en elgrado de cobertura de los requerimientos energéticosbásicos” 36 (ver Recuadro 7).33 “De la clasificación de los países de ALC de acuerdo con los ocho indicadores mencionados (Recuadro 3) se pudieronidentificar siete tipos de situaciones que se distinguen entre sí por diferencias significativas en el nivel de al menos dosde tales indicadores, y se observa que las mismas pueden agruparse en cuatro tipos básicos con algunos subgrupos”(OLADE/CEPAL/GTZ, op. cit., pág. 9).34 Ibid., pág. 11.35 “Cabría solamente explicar la posición relativa de Jamaica y Haití, puesto que este resultado demuestra la influencia de laselección de los indicadores y su definición y normalización sobre los resultados…Jamaica tiene una mejor posición encuatro de los ocho indicadores respecto a Haití e igual en dos de ellos. Solamente en términos de emisiones y autarquíademuestra indicadores de menor importancia. Evidentemente las emisiones del sistema energético de Jamaica sonrelativamente mayores a causa de su extenso sistema eléctrico basado en combustibles y el importante consumo del sectortransporte. Haití a pesar de su mayor población, no dispone de estos sistemas. Respecto al indicador de autarquía, dehecho Haití no importa energéticos primarios por falta de recursos financieros, mientras que Jamaica es un gran importador”(OLADE/CEPAL/GTZ, op. cit.).36 OLADE/CEPAL/GTZ, op. cit., pág. 1218

2.4 Algunas conclusiones sobre elaporte del sistema energético a lasustentabilidad 37A pesar de los debates que pueden suscitarseen torno a la noción de sustentabilidad,de las limitaciones señaladas con respecto a laidentificación de los indicadores (elección delos más apropiados para representar a las diferentesdimensiones del desarrollo, cantidad autilizar, construcción concreta de los mismos) ysu utilización para la tipificación de situacionesque tengan una interpretación válida y diferenciada,no cabe duda que un análisis del tipoque se ha presentado en las secciones anteriorespermite poner en evidencia la importanciade los vínculos entre las características delos sistemas energéticos (y su trayectoria en eltiempo 38 ) y su aporte a la sustentabilidad.Los indicadores presentados muestran carenciasy sugieren prioridades de la políticaenergética para el desarrollo sustentable. Unaestrategia energética compatible con el desarrollosustentable supone el incremento equilibradode todos los indicadores.Los ejemplos de los países de la región quemuestran los mayores logros en lo referente alestado de sustentabilidad de su desarrolloconstituyen una confirmación acerca de la viabilidadde ese proceso. “Es posible hacer avanzarel sistema energético para que sea más eficienteen el sentido de su productividad, menosvulnerable, más equitativo, produzca menos37 El desarrollo de esta sección se basa en el contenido del ya citado trabajo de OLADE/CEPAL/GTZ, pág. 12 a 14.38 Ver capítulos II, III y IV de op. cit.20

emisiones (en este aspecto la región está muyavanzada), use los recursos naturales en formamás equilibrada y con más perspectiva en eltiempo y que haga aún un mayor uso de los recursosrenovables. Existen pocos conflictos entrelos objetivos, si se sobreentiende una maneragradual de progresar en su realización. Enalgunos casos hay una relación de fortalecimientomutuo entre ellos” 39 .Empero, pueden existir conflictos entre losinstrumentos de política energética que se empleanpara alcanzar esos objetivos, así comoefectos no deseados de un instrumento, diseñadopara un determinado objetivo, sobre losrestantes. Así, por ejemplo, el incremento delos precios de los energéticos tendientes a reflejarlos costos económicos que supone suabastecimiento (en términos de eficiencia productiva)tiene en general una consecuencia positivasobre la asignación de los recursos y elfinanciamiento de las unidades productivas correspondientespero, al mismo tiempo, provocaun impacto negativo en el plano social por suefecto ingreso, especialmente en los estratosmás pobres de la población. Si en éste como enotros casos se usan los instrumentos de unamanera flexible, acompañados con medidascompensatorias bien orientadas, tales conflictospueden resolverse o atenuarse considerablemente.Es evide nte que el fina nc ia m ie nto pone límitespara una rápida realización de objetivostales como: mayor cobertura eléctrica, más ampl ia diversificación de fuentes ene rg é t ic a s, optimizaciónde los recursos re no v a b l e s, mejor calidad de suministro, ent re otro s. Sin embargo ,a t e nd ie ndo al impacto múltiple de algunos instr u me nt o s, el pro b l e ma del fina nc ia m ie nto adqu ie re cierta re l a t i v ida d. Algunos ejemplos deeste tipo de ins t r u me ntos son: la int e g ra c i ó ne ne rg é t ica, que contribuye a varios objetivosdel de s a r rollo sustentable; la ene rgización rura l ,con apro p ia da participación de ene rgías re no v a-bles; el uso ade c ua do de impuestos, para aumentar la efic ie nc ia ene rg é t ica, re ducir emisionesy re c a udar ing resos para el Estado sin tene rne c e s a r ia me nte un efecto social negativo.Entre los países de la región se registrauna gran diversidad de situaciones y tendenciascon respecto a la sustentabilidad: hay algunosque han logrado mejoras sostenidas en los últimos25 años; otros pudieron mejorar su situaciónen los últimos años; pero algunos se encuentranen una situación tan desfavorable queparecen no tener salida. No obstante, en todoslos países es posible diseñar escenarios energéticosmás sustentables en términos políticos,económicos, sociales y ambientales, que seanrealizables en el largo plazo con los recursosdel país.Los grandes cambios implementados en lossistemas energéticos de la región en los últimosaños, se han dado en el marco de las reformasoriginadas en gran medida por la amplitudy profundidad de los problemas macroeconómicos.Tales procesos de reestructuración económicaresultaron de la necesidad de adaptarse alos cambios de las condiciones económicasmundiales. Ante esas nuevas condiciones delámbito mundial, la permanencia de las anterioresmodalidades de acumulación en la región,resultaba claramente no sustentable.En las situaciones extremas, los cambiosmás radicales y con menos tiempo de transición,se han dado en situaciones políticas específicascon cierta dosis de autoritarismo. Elejemplo de otros países muestra que el caminode la concertación para lograr los cambios haciael desarrollo sustentable también existe; apesar de que parezca más lento y, en algunoscasos, doloroso, es el más recomendable.Los impedimentos suelen aparecer en lafase de transición a partir de las reformas implementadas,lo que implica realizar ajustes,efectos redistributivos, que también requierenmedidas transitorias para atenuar los impactossociales negativos. El temor de pertenecer algrupo de rezagados en esta redistribución impidemuchas veces que ciertos grupos relevantesde la sociedad se agreguen a la estrategiade cambio. Si el desarrollo sustentable implicaun gran cambio en muchos niveles sociales, latransición será más difícil. Se necesita un gran39 Ibid., pág. 12-13.21

esfuerzo de convencimiento y concertación,con medidas prudentes y, sobre todo, estimularlos procesos de descentralización de la gestión,acompañados de los recursos correspondientes,para hacer más efectivo el sistema de vida democrático.La elaboración de las políticas de s de unaperspectiva de sustent a b i l idad debe nutrirse delas re a l ida des locales o re g io na l e s. En la me d idaque se enc u e nt ren situa c io nes altame nte suste ntables en ciuda des o re g io nes de nt ro de unp a í s, el estud io de las misma s, así como de losi ns t r u me ntos de política que re s u l t a ron conduce nt e s, pueden servir de base para la elaboraciónde propuestas prácticas en otros casos.Por último, debe recordarse que las constatacionesque se han realizado a partir de losindicadores globales no significan que los elementosmás importantes para el desarrollo sustentabledeban necesariamente situarse o limitarseal plano global nacional. Muy por el contrario,puesto que el desarrollo económico y socialafecta al ser humano en lo concreto (delmismo modo que la incidencia local de la mayoríade los daños ambientales de carácter local),el enfoque adoptado para la formulaciónde políticas debe plantearse en términos de lamejora del espacio vital de las personas. Esteespacio está determinado por los estilos deconsumo, producción y distribución locales; enestos ámbitos, el uso de la energía, en ciertosaspectos, está tomando una evolución preocupante.En el próximo capítulo se analizan, a modode diagnóstico, las características que hantenido los procesos de reforma en los sistemasenergéticos de los países de la Región. La intenciónprincipal de ese análisis se vincula alos aportes y/o los condicionantes adicionales,que los cambios implementados o en procesodentro de los sistemas energéticos han traídopara mejorar las condiciones de sustentabilidaddel desarrollo en esos países.En el último capítulo se vuelve a los conceptosde política para tratar de concretar mássobre los mismos. Además de objetivos, se presentande manera más sistemática acciones oinstrumentos, actores y sus posibles roles, paraposibilitar una estrategia de desarrollo sustentabledesde una perspectiva energética.22

III. Los Arreglos Institucionales y las Modalidades de la Coordinación SectorialTal como se ha expresado en la introducción,este capítulo y el siguiente están destinadosa describir las principales característicasque han asumido los procesos de reforma de lasindustrias energéticas en los países de la Región.Para ello se ha buscado poner en evidencialos aspectos más relevantes de esas característicasrelacionadas con las tipologías de lasnuevas modalidades de organización y coordinación,con la finalidad de mostrar los rasgosfundamentales del contexto en que se habrá dedesenvolver la formulación e implementaciónde las políticas energéticas.En ese análisis se pondrá especial atencióna los aspectos directamente vinculados con elaporte del sector energético y de las medidasde política energética que afectan al logro deuna mayor sustentabilidad del desarrollo de lossistemas socioeconómicos nacionales. También,se examinará la evolución reciente de los procesosde integración energética, su interaccióncon los procesos de reforma y su aporte a lasustentabilidad.El marco de referencia comienza con unasistematización de las características institucionalesy de las modalidades de coordinaciónresultantes.3.1 Principales aspectos del proceso dere e s t r u c t u ración del sector energ é-tico y de los arreglos institucionalesEn el proceso de re fo r ma del sector ene r-g é t ico se ado p t a ron y combina ron conjunt o sde me d idas de difere nte índo l e. D ichas me d i-das o eleme ntos pueden englobarse en tre sg r u p o s, los cuales re p re s e ntan las dime ns io ne smás re l e v a ntes en el plano ins t i t uc io nal de ls e c t o r :a) los que afectan a la naturaleza jurídica delas empresas y/o a los de re c hos de pro p ie dad;b) los que introducen cambios en la organizaciónproductiva del sector o de algunas delas cadenas energéticas;c) los que determinan las modalidades decoordinación y funcionamiento.A pesar de que algunas me d idas o eleme nt o sde las re fo r mas afectan simu l t á ne a me nte a last res dime ns io nes enu nc ia da s, resulta ilustra t i v op re s e ntar una enu me ración de me d ida s, aunquesea incompleta, de acuerdo con esa clasific a c i ó n .3.1.1 Naturaleza jurídica de las empresas ylos derechos de propiedadSi se supone que el punto de partida estabacaracterizado por la presencia de empresaspúblicas, integradas al aparato administrativo yfiscal del Estado, se puede distinguir entre:• Las me d idas que mo d i f ican la na t u raleza jurí d ica de las empresas y/o los de re c hos yo b l ig a c io nes de las misma s, sin cambiar lap ro p ie dad de los activos. La mo d i f ic a c i ó nen la na t u raleza jurídica ha implic a do ge neral me nte una mayor autonomía de las empresas respecto al aparato adm i n i s t ra t i v odel Estado. El cambio en los de re c hos yo b l ig a c io nes se ha re f e r ido a las re l a c io ne s :i) entre el Estado y las empresas públicas;ii) dentro de las propias empresas estatales;yiii) e nt re empresas públicas y terc e ro s(manteniendo la empresa estatal integradacomo actor central).• Las medidas que implican un cambio en elrégimen de propiedad (desincorporación deactivos o privatización) con carácter:i) parcial; yii) total.Es claro que la privatización re p re s e nta sola me nte una de las diversas mo da l ida des de losc a m b ios en la situación jurídic o - i ns t i t uc io nal delas empresas del sector. Ade m á s, tenie ndo enc u e nta que tales cambios constituyen tan solou na de las dime ns io nes que caracterizan al procesode cambio, resulta evide nte que no puedee q u i p a rarse re e s t r uc t u ración con privatización.3.1.2 La organización productiva de las industriasenergéticasLas medidas que se refieren al status jurídicode las empresas del sector y a los derechos23

de propiedad sobre las mismas, pueden distinguirsede aquellas que modifican la estructuraempresarial del subsector energético (la organizaciónestructural de la industria energética),aunque algunas de ellas sean comunes a ambasdimensiones.Si se parte de que la organización predominanteen el período previo al inicio del procesode cambio era la de un monopolio integrado,entre las medidas para implementar las reformasse incluirían:• F o r mas de disociación de la empresa estatal:i ) S e p a ración virtual de unida des de negoc ios y/o efectiva de activida de sma rg i na l e s.ii) Segmentación vertical contable segúneslabones de la cadena energética.iii) Separación vertical empresarial (estrictao débil).iv) División horizontal de la oferta dentrode un mismo eslabón (multiplicaciónde oferentes en los diferentes eslabonesde las cadenas energéticas).v) División regional (por áreas dentro deun país).• Apertura a la participación de nuevas empresas(actores):i )C o mo terc e ros para el abastecimie nto dec iertos servic ios y pro ductos (aperturap a rc ial) a un compra dor único, con baseen cont ratos (establecie ndo o no me c a-n i s mos tend ie ntes a int ro ducir algúng ra do de competenc ia en el me rc a do ) .ii) Como iguales en un esquema de competenciapor eliminación de barreras.3.1.3 Formas de funcionamiento y marco regulatorioC o mo tercer grupo de eleme ntos que cara c-terizan al proceso de re e s t r uc t u ración, se puedeme nc io nar al conjunto de no r mas que confo r-man un nuevo ma rco re g u l a t o r io para el func ionam ie nto en el sector y/o cade na pro duc t i v a .D e nt ro de ese grupo de me d idas se inc l u y e n :• Las normas que conforman el marco institucional(organización institucional de losentes de supervisión y regulación del mercadomayorista, del ente encargado deldespacho eléctrico, etc.).• Los reglamentos referidos a las obligacionesy derechos de los actores (Estado nacional,gobiernos descentralizados, institucio nes estatales, ent ida des autárq u ic a s,empresas, consumidores, etc.).• Las disposiciones relativas a la formación odeterminación de los precios, a las inversionesde desarrollo, etc.• Las cuestiones vinculadas a la fiscalizacióny jurisdicción con respecto al cumplimientode las normas.Las diferentes modalidades de coordinación(que se presentan y describen en una secciónposterior) corresponden generalmente adistintas modalidades de regulación:• Instrucción y control directo.• Regulación negociada.• Regulación técnica.• Mayor protagonismo de los mecanismos demercado a través de la competencia.Tal como se verá a continuación, cada unade las modalidades de coordinación implicaciertas variantes con relación a la política energética,especialmente con respecto al manejo odeterminación de los precios y las inversiones.De este modo, para asegurar el funcionamientodel mercado, el Estado debe restringirse a formasindirectas de influenciar la oferta y la demandaglobales y los precios (por ejemplo coninstrumentos fiscales como impuestos y subsidios),adoptando de este modo una funciónsubsidiaria con respecto a las decisiones de inversión,cuando las mismas son manejadasesencialmente por actores privados.Sin embargo, aún dentro de la modalidadde coordinación en la que tienen preeminencialos mecanismos del mercado, cuadran enfoquesde control o de intervención directa, sobre todoen lo referente a la política ambiental. Enese ámbito, la fuerte presencia de externalidades,los altos costos de transacción y las dificultadespara una definición exhaustiva de losderechos de propiedad, hacen que el uso de losmecanismos de mercado resulte claramente insuficiente.24

3.1.4 Las formas emergentes de la institucionalidadsectorialLa clasificación de las medidas que conformanel proceso de reformas sobre la base de lasmencionadas dimensiones, demuestra la inmensavariedad de elementos que deben tomarse encuenta y subraya el hecho de que las reformassectoriales no deben equipararse o confundirsecon las decisiones de privatización.Sin embargo, tal como se ha ex p re s a do, algu nas me d idas pertenecen a más de una dime n-sión o gua rdan una int e r relación lógica a tra v é sde ellas. Por ello, la combinación de me d idas perte ne c ie ntes a difere ntes dime ns io nes de f i ne nc iertas estra t e g ias que de t e r m i nan la orie nt a c i ó ndel proceso de cambio. A fin de poner en evide n-c ia las mo da l ida des más sig n i f icativas de cada dimensión, se pro p o ne el sig u ie nte agrupamie nto apartir del detalle pre s e nt a do ant e r io r me nt e.i) Propiedad: Estatal, mixta o privadaii) Organización:Monopólica e integrada,parcialmente integrada ymonopólica, o verticalmentedesintegrada cond i f e re ntes gra dos departición horizontal.iii) Funcionamiento: I ns t r ucción, re g u l a c i ó nne go c ia da, re g u l a c i ó nindependiente y técnica,y competencia.A partir de la combinación de los elementosde esta tipificación resulta posible cubrir,de manera aproximada, todas las situacionesque pueden observarse actualmente en las industriasenergéticas de los países de la regiónde ALC.3.2 Las modalidades de coordinaciónsectorialLas reformas introducidas en los sistemasenergéticos de los países de la región implicaroncambios más o menos drásticos en la modalidadde coordinación de las cadenas productivascorrespondientes.El concepto de modalidad de coordinaciónse refiere esencialmente a:• Formas de organizar institucionalmente y/ocoordinar las decisiones de asignación delos recursos en el ámbito de cada cadenaproductiva y del sistema energético en suconjunto.• Tipo de racionalidad que orienta a dichasdecisiones, es decir, a las finalidades principalesque se pretenden alcanzar.• Esquema utilizado para regular el funcionamientode los mercados del sector.Si bien pueden ide nt i f icarse dos fo r mas puraso ex t re mas de nt ro de las mo da l ida des dec o o rd i nación (cont rol cent ral y me rc a do), en lasque existe total corre s p o nde nc ia int e r na ent relas cara c t e r í s t icas ind ic a das en el párra fo ant e-r io r, en las situa c io nes conc retas se observa unag ran varie dad de estados int e r me d ios respecto alos ra s gos que de f i nen dichas mo da l ida de s.A fin de dar un carácter operativo al conceptode modalidades de coordinación en suaplicación al análisis de las reformas implementadasen los países de la región, además deaquellas formas puras o extremas, se considerarándos modalidades intermedias típicas que resultanespecialmente relevantes: sistema integradoregulado y comprador único.A continuación se presenta una caracterizaciónde cada una de las modalidades de coordinaciónmencionadas.3.2.1 Control centralLa modalidad de Control Central (CC) secaracteriza por la exclusividad del Estado en lasdecisiones, formuladas sobre la base de unaplanificación centralizada de carácter normativoy una priorización política sobre su ejecuciónpor parte de las empresas estatales.Esta modalidad surgió históricamente comoconsecuencia de la anterior reestructuraciónde la economía mundial al fin de la SegundaGuerra Mundial, que dio paso a la llamada“edad de oro” del crecimiento. Dicha modalidadfue tomando un carácter predominante en casi25

3.2.2 El comprador únicoLa modalidad de Comprador Unico (CU)tipifica la situación en la que se permite la incorporación(dentro de una cadena productivaenergética) de empresas privadas en calidad deterceros, que se encarguen de producir y entregarlos energéticos a la empresa estatal integrada,es decir que actúen como compradorúnico. Este esquema se conoce también comoapertura parcial.De este mo do, los segme ntos de activida dque se sumen en la esfera de los mo no p o l ios públ icos int e g ra dos ma nt ie nen la mo da l idad de lCC. Sin embargo, se int ro duce un ámbito consti t u ido por empresas privadas re s p o nsables delas de c i s io nes de inversión en el ma rco de contratos ne go c ia dos con el Estado. El gra do de libertadsobre las cara c t e r í s t icas de la inversiónp u e de variar según los términos de re f e re nc iaque establece el Estado. En el caso en que lap a r t icipación de terc e ros se base en lic i t a c io ne sse evoluc io na hacia un sistema de competenc iapor un me rc a do específico. El Estado puede fijarlos términos del ne go c io, gua rda ndo una ma y o ro me nor cong r u e nc ia con las cond ic io nes de lme rc a do y, en la mayoría de los casos, otorg a ndoa l g u na gara ntía para hacer atractivo el ne go c io.De este mo do, la pre s e nc ia cre c ie nte ys ig n i f icativa de actores privados implica un cambio, al me nos parc ial, de ra c io na l idad re s p e c t ode la pre do m i na nte en la mo da l idad de CC. Losa c t o res privados que se inc o r p o ran al sistemac o m b i nan su fina l idad de gana nc ia con la de minimizaciónde rie s go s, de allí la ne c e s idad de garantizar ciertas cond ic io nes de re nt a b i l ida d.En tal caso también es necesario modificarel marco regulatorio a fin de establecer lascondiciones de entrada y los derechos y obligacionesde los nuevos actores en lo que se refierea su participación dentro de la cadena productivaenergética correspondiente.3.2.3 Modalidad de estructura integrada reguladaEn el caso de la modalidad de una EstructuraIntegrada Regulada (IR) se permite unamayor autonomía a las empresas de propiedadprivada, mixta o de las entidades públicas dejurisdicción provincial o municipal. El Estadoasume el papel de regulador, a través del cualpuede dar prioridad a consideraciones técnicasy económicas, pero manteniendo siempre unadosis de criterio político. La característica deesa modalidad es la ausencia de disputa en losmercados. El Estado participa en las decisionesde inversión y en la formación de los precios demanera efectiva.3.2.4 La coordinación por el mercadoComo Mercado Abierto (MA) se caracterizaa la modalidad en la que se trata de aprovecharlos efectos de la competencia entre mercados.Para ello es necesario que los cambiosen la organización productiva e institucional yen los principios regulatorios generen condicionesde disputabilidad. En el caso de los energéticostransportados y distribuidos por redes, comola electricidad y el gas natural, se requierede una estricta separación e incompatibilidadde funciones y la postulación del principio regulatoriode libre acceso a dichas instalacionesa fin de evitar discriminaciones. En algunoscasos se permite el mantenimiento de la integraciónvertical, disponiendo una separaciónvirtual (contable) y mecanismos licitatorios enlas transacciones. Respecto a los eslabones quemantienen las características de monopolio natural(transporte, distribución) se estableceuna regulación basada en criterios técnico-económicosy con ciertas reglas que fomenten, enlo posible, la disputabilidad (bypass comercial,competencia por mercados, competencia porcomparación o referencial)Dentro de esta modalidad, las decisionesde inversión son tomadas de manera descentralizada,por los múltiples actores participantes,y son coordinadas a través del mercado con excepciónde las funciones de transmisión y distribución,donde prevalece la regulación.Es importante remarcar que la modalidadde mercado abierto no implica necesariamentela existencia de mercados atomizados en la ofer -ta o comportamientos próximos al ideal de com -petencia perfecta. También se incluyen dentro27

28Recuadro 8Características de los mercados disputables(ª)La teoría de los me rc a dos disputables surgió en Estados Un idos hacia fines de los años setenta y princ i p ios de loso c he nta. De acuerdo con sus principales autore s, dicha teoría pre t e ndía constituirse en una ge ne ralización del mo de l one o c l á s ico de la competenc ia perfecta al caso en que existan indu s t r ias do nde se re g i s t ren re nd i m ie ntos cre c ie ntes aescala y, por tanto, pre s e nten estruc t u ras mo no p ó l icas u olig ó p o l ic a s. Si los me rc a dos de esas indu s t r ias fuera np e r f e c t a me nte disputables, ent o nces (a pesar de la pre s e nc ia de mo no p o l ios u oligo p o l ios) estarían da das las cond ic io ne sp a ra que el libre juego de los me c a n i s mos de me rc a do conduzca a una asig nación óptima de los recursos (al ig ual que lac o m p e t e nc ia perfecta). La disputabilidad supone que la competenc ia efectiva en el me rc a do es compleme nt a da por lac o m p e t e nc ia potenc ial: la ame naza del competidor potenc ial disciplina el comportamie nto de la(s) empre s a ( s )p re s e nte(s) en el me rc a do .Una cuestión especia l me nte destacable es que esa cont r i b ución constituye al mismo tiempo una teoría de la estruc t u rai ndu s t r ial y permite int ro ducir un nuevo concepto de efic ie nc ia económica: la efic ie nc ia estruc t u ral. Se dice que unae s t r uc t u ra indu s t r ial es efic ie nte si permite minimizar los costos de la pro ducción re q u e r ida para abastecer a la de ma nda .La disponibilidad de los mercados: La idea básica de la disputabilidad es que un me rc a do puede ser vulne rable a las fuerzascompetitivas aunque esté cara c t e r i z a do por una situación mo no p ó l ica u oligo p ó l ica. Es de c i r, si las empresas que ocupanel me rc a do son técnic a me nte ine f ic ie nt e s, aplican pre c ios excesivos a sus pro ductos o explotan a los cons u m ido res dea l g u na otra ma ne ra, la ent ra da exitosa de competido res es posible. En cons e c u e nc ia, los me rc a dos disputables de b e nestar cara c t e r i z a dos por libre y fácil ent ra da y salida de mo do tal que la competenc ia potenc ial puede ser sufic ie nte parad i s c i p l i nar el comportamie nto de las firmas oligo p ó l icas o mo no p ó l icas pre s e ntes en el me rc a do .Un me rc a do se dice perfectame nte disputable si en él se verifican las sig u ie ntes pro p ie da de s :1 ) Los potenc iales ent ra ntes tie nen acceso al mismo conjunto de técnicas pro ductivas y de ma ndas de me rc a do queaquéllas que están disponibles para las empresas pre s e ntes en el me rc a do .2 ) No existen re s t r ic c io nes legales para la ent ra da o salida del me rc a do y tampoco hay costos especiales que de b ee n f re ntar el ent ra nte ni recaer sobre las firmas que ocupan el me rc a do. Es decir que la tecnología utilizada puedei m p l icar economías de escala pero no requerir ne c e s a r ia me nte costos hu nd ido s.3 ) Las firmas pre s e ntes en el me rc a do sólo pueden mo d i f icar sus pre c ios con cierto período de de mo ra (reacción noi ns t a nt á nea), pero los cons u m ido res re s p o nden inme d ia t a me nte a la difere nc ia de pre c io s.I nd i re c t a me nte estas cond ic io nes pre s u p o nen que todo el capital re q u e r ido por los ent ra ntes potenc iales se enc u e nt radisponible en fo r ma líquida y que el mismo puede desplazarse rápida me nte de indu s t r ia a indu s t r ia. Esto sig n i f ica queexisten me rc a dos bien de s a r ro l l a dos para "leasing" o re v e nta de equipos de capital de mo do tal que la liquidez del capitalp u e de re c u p e rarse rápida me nt e, sin incurrir en pérd idas de su valor. En tales circ u ns t a nc ias una firma puede ing resar aun me rc a do mo no p ó l ico u oligo p ó l ico si espera obtener bene f ic ios fijando pre c ios inferio res a los de las firmas pre s e nt e ss i r v ie ndo una parte de la de ma nda atend ida hasta el mo me nto por las misma s. Si las firmas que ocupaban pre v ia me nt eel me rc a do reajustan sus pre c io s, como reacción fre nte a la nueva competenc ia, ent o nces la firma recién ing re s a da puedesalir rápida me nte del me rc a do sin la pérd ida que podría orig i nar cua l q u ier tipo de costos hu nd ido s. En esas cond ic io ne s,las economías de escala no constituyen barre ras a la ent ra da. Si la tecnología que caracteriza a la indu s t r ia implica lap re s e nc ia de costos hu nd ido s, ent o nces esos costos constituirán una barre ra a la ent ra da ya que ellos deben sera f ro nt a dos por el potenc ial ing re s a nte pero no deben ser ero g a dos nu e v a me nte por la(s) firma(s) ya pre s e nte(s) en elme rc a do .Los costos hu nd idos son aquellos que no pueden ser re c u p e ra dos o al me nos no rápida me nt e. Por ejemplo, los costosde inversión de las re des de tra nsmisión o distribución en un sistema eléctrico, los rieles de un sistema ferro v ia r io sonejemplos de ese tipo de costos. Se trata de inversio nes que no pueden tra ns fo r marse tan fácil y rápida me nte en capitall í q u ido cons e r v a ndo al mismo tiempo el valor del capital inic ia l me nte invertido .Disputabilidad y regulación: La no r mativa principal de la teoría de los me rc a dos disputables es la no ne c e s idad oi nc o n v e n ie nc ia de la regulación en los me rc a dos que sean disputables, especia l me nte si la regulación constituye unab a r re ra legal a la libre ent ra da de nuevas firmas a la indu s t r ia cons ide ra da. Por cont ra p o s ición, es claro que en aquellasi ndu s t r ias cara c t e r i z a das por la pre s e nc ia de mo no p o l ios u oligo p o l io s, cuyos me rc a dos no sean disputables, la re g u l a c i ó nresulta ind i s p e nsable como ins t r u me nto para pro mover un mayor bie ne s t a r. Por supuesto, la perfecta disputabilidad noexiste en los me rc a dos reales; sin embargo, en aquellos me rc a dos cuyos bie nes son come rc ia l i z a b l e s, ella pro v ie ne delas importacio ne s. Por otra parte, el Estado puede crear cond ic io nes aprox i ma das de disputabilidad en ciertos me rc a do s,por me d io de me d idas ins t i t uc io nales y re g u l a t o r ia s._ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _( ª ) Pa ra una pre s e ntación más de t a l l a da de este tema, ver Pistonesi, H. "Eleme ntos de la Teoría Económica de laRegulación", IDEE/FB, Bariloche, 1998.

de esa modalidad los mercados que tienen lascaracterísticas de oligopolios, más o menosconcentrados, donde a lo sumo pueden existirpujas entre oferentes por ocupar espacios crecientesde los correspondientes mercados. Deacuerdo con la moderna teoría del oligopolio,aún en el caso de productos homogéneos, losoferentes no suelen embarcarse en “guerras deprecios”, prevaleciendo la racionalidad de seguirlas conductas de la empresa líder en la fijaciónde precios. Donde los productos puedenser diferenciados (por ejemplo, combustibles ylubricantes), el objetivo de la ampliación de laporción de mercado se busca por medio de laafirmación de la diferenciación de los productospor medio de “marcas” (en el ejemplo dado,estaciones de servicio de bandera de la refinadora,marcas e innovaciones en el diseño y lacalidad de algunos productos). En el mejor delos casos puede ocurrir que esos mercados oligopólicossean “disputables” (ver Recuadro 8),a través de la competencia potencial amenazante(un ejemplo típico está constituido porlos mercados nacionales de petróleo en los queexisten varios actores en la refinación).Por otra parte, también se incluye dentro dela mencionada modalidad a la situación de aque -llas industrias energéticas que en algunos de suseslabones presentan la forma de monopolios na -turales no disputables, si es que en otros eslabonesde la misma cade na existen me rc a dos que not ie nen barre ras de ent ra da y salida, las de c i s ionesde asig nación de los recursos re s p o nden alas de c i s io nes de s c e nt ra l i z a das de los actores deoferta y existe un espacio para que los me c a n i s-mos del me rc a do inc idan sobre la fijación de precios (inc l u y e ndo a aquellos casos en los que eseámbito de me rc a do haya sido cons t r u ido por medio de no r mas re g u l a t o r ia s ) .3 . 3 Combinaciones: Modalidades de coordinaciony arreglos institucionalesEn el Cuadro 1 se presentan las combinacionesmás típicas en el ámbito de América Latina yCaribe entre las modalidades de coordinación ylos otros elementos del proceso de reforma (naturalezajurídica y derechos de propiedad; organizaciónproductiva e institucional; control yregulación).29

IV. Los Recientes Procesos de Reforma Energética en América Latina4.1 Las re formas económicas y las reformasde los sistemas energéticos4.1.1 Las reformas económicas como marcoLa cont i nua da crisis que afectó a los paísesde la Región du ra nte la década de los añoso c he nta, el ma rc a do ende uda m ie nto ex t e r no ylas nuevas cond ic io nes que se fueron plasma ndoen el plano mu nd ial de s de me d ia dos de la décadade los setenta, fueron fa c t o res decisivos paraimpulsar las re fo r mas estruc t u rales en las economíasde ALC. En términos ge ne rales se trató dec a m b ios adaptativos re q u e r idos para la via b i l i-dad del proceso de acumulación de nt ro de esasnuevas cond ic io ne s, fuerteme nte influenc ia do spor orie nt a c io nes do c t r i na r ias ne o l i b e ra l e s.Las transformaciones introducidas en lasindustrias energéticas se enmarcan dentro deesas reformas estructurales de las economías dela región. Sin embargo, tal como se verá másadelante, la ejecución de tales reformas no tuvoel mismo grado de alcance, profundidad yritmo de ejecución en todos los países. Lastransformaciones implementadas en los sistemasenergéticos presentan también una grandiversidad, aún cuando respondieron a orientacionesgenerales comunes.Los principales ejes de las reformas económicasfueron los siguientes:• Reordenamiento de las cuentas fiscalestendiente a lograr la disminución del déficite incluso para alcanzar superávit primarioque permitiera atender los servicios dela deuda externa.• Disminución del grado de discrecionalidadde los gobiernos en el manejo de la emisiónmonetaria, dando mayor autonomía a losbancos centrales.• A p e r t u ra ex t e r na de las economías y ma y o rd i s c i p l i na en el ma nejo de los tipos de cambio. Esta mayor apertura también implicó lal i b re mo v i l idad de los capitales fina nc ie ro s.• Revitalización de los procesos de integraciónsubregional, logrados por la políticageneralizada de apertura unilateral.• Desregulación de los mercados internos debienes y servicios. En particular esa desregulaciónpretende atraer las inversiones extranjeras.• Menor discrecionalidad en el manejo de losprecios de los servicios públicos, en particularlos energéticos, tratando de ajustarlosa criterios de costo.• Cambio, más o menos drástico, del rol delEstado, enajenándolo de las funciones empresarialesy centrando su atención en lasactividades específicas (salud, educación,seguridad, defensa, etc.) y en las funcionesde regulación y control.• Desincorporación de activos de las empresaspúblicas y mejoras en la gestión deaquéllas que mantenían o mantienen su carácterestatal.Todos estos cambios estructurales en elplano general de la economía tuvieron diferentegrado de intensidad de acuerdo con las condicionesde partida propias de cada país.De cualquier modo es claro que las condicionesdel contexto dentro de las que se impulsaronlas reformas del sector energético, constituyeronun elemento esencial del proceso,especialmente en lo que se refiere a las modalidadesestablecidas para su funcionamiento ya las formas de impulsar la participación privadaen el mismo. Los elementos relativos al nivelde desarrollo económico y la dotación derecursos naturales y humanos han sido tambiénaspectos condicionantes. En tal sentido puedendistinguirse algunos patrones preliminaresde vinculación entre las condiciones establecidaspor las reformas en el plano económico yla reestructuración de los sistemas energéticos.En algunos países la viabilidad de los planesde estabilización macroeconómica implicóla rápida puesta en marcha de reformas profundasy de amplio alcance en los respectivos sistemasenergéticos (abarcando a las cadenasproductivas de petróleo, gas natural y electricidad).Sin embargo, aún dentro de este conjuntode casos, la velocidad de implementación ylas modalidades de ejecución fueron diferentes.31

En las situaciones más extremas, la reestructuraciónde las industrias energéticas significó,una profunda reorganización productiva e institucional,un cambio radical en los principios regulatoriosy la enajenación masiva de los activosde las empresas públicas; todo ello ejecutadoen el breve lapso de tres o cuatro años.Por cont ra s t e, en ciertos países, las re fo r-mas ene rg é t icas abarc a ron lapsos de ejecuc i ó nmás pro l o ng a dos (aunque no en períodos cro noló g icos ne c e s a r ia me nte coinc ide ntes) y fuero ni m p u l s a das más por ra z o nes de tipo do c t r i na r ioo por el desempeño específico de alguna de lasc a de nas pro duc t i v a s, que por urge nc ias del planoeconómico global. En estos casos, los cambios más prof u ndos se cent ra ron en los sistema se l é c t r icos y event ua l me nte en el tra nsporte y/ola distribución del gas na t u ral. En otros casos, apesar de serios de s e q u i l i b r ios ma c ro e c o n ó m ic o s,las re fo r mas ene rg é t icas enfre nt a ron serias dificu l t a des de impleme ntación y mo s t ra ron avancesy re t rocesos de b ido a la oposición de gruposp o l í t icos y socia l e s.Por último, puede ide nt i f icarse otro conjuntode países do nde más allá del difere nte gra do dei nt e ns idad de las dific u l t a des en el plano económico, los procesos de cambio en las indu s t r ia se ne rg é t icas tuvie ron una inc ide nc ia parc ial y/o sei n ic ia ron con bastante re t raso. En algunos paísesdel Caribe, la pre ex i s t e nte pre s e nc ia de actore sp r i v a dos limitó el alcance de las re fo r mas (particu l a r me nte en los sistemas eléctricos). En otro sc a s o s, pre dominó la voluntad política de pre s e r-var los mo no p o l ios públicos y/o el de los re c u r s o sna t u rales ene rg é t icos en ma nos del Estado. Pa ralos principales países ex p o r t a do res de petróleo,esa orie ntación de política no se debió a la int e n-ción de ma nt e ner el cont rol estatal tan solo sobrela apro p iación de re nta de los re c u r s o s, sino tambiénsobre la principal fuente de divisas, por sure p e rcusión en el plano ma c ro e c o n ó m ic o .De cualquier modo, la orientación generalpredominante de las reformas en el plano de laseconomías de la región implicó cambios en lasfunciones del Estado, un mayor rol otorgado alos mecanismos de mercado y un protagonismocreciente de los actores privados en las decisionesde asignación de recursos. En términos generales,la intensidad de esos cambios tuvo unclaro reflejo en la reestructuración de las industriasenergéticas, más allá de las modalidadesespecíficas de concreción de la misma.La asistenc ia y la cond ic io na l idad impuestapor las ins t i t uc io nes mu l t i l a t e rales de créditopara la re ne go c iación de la de uda ex t e r na delos países de la región, así como la abunda nt ed i s p o n i b i l idad de capitales en el me rc a do fina n-c ie ro int e r na c io nal a comienzos de la década delos no v e nta, fueron fa c t o res decisivos en fa v o rde esas orie nt a c io nes ge ne rales de las re fo r ma s.La desregulación de los mercados de losenergéticos comercializables, la apertura a laparticipación de inversionistas privados en laexplotación de los recursos hidrocarburíferos yla introducción de mecanismos de mercado enlas industrias energéticas, vinculadas a redesde transporte y distribución, fueron los elementosprincipales del esquema general impulsadopor los organismos multilaterales de crédito, enconcordancia con las reformas estructuralespromovidas en el plano económico general.La abunda nte disponibilidad de capitales enel me rc a do fina nc ie ro int e r na c io nal a inic ios delos no v e nta, junto con las ma rc a das dific u l t a de sf i na nc ie ras que venía soportando el sector públicode los países de la región, de s de princ i p ios delos oche nta, para hacer fre nte a las inversio ne se ne rg é t ic a s, fueron también fa c t o res conduc e n-tes para la apertura de las indu s t r ias del sector.4.1.2 Rasgos sobresalientes de la interacciónentre las reformas económicas generalesy la reestructuración de los sistemasenergéticosTal como se ha expresado, a pesar de la diversidaden el alcance, profundidad y velocidadde implementación, los procesos de reforma enlos planos económico y energético, tuvieronorientaciones generales semejantes.4.1.2.1 La reforma del Estado y la descentra -lización de la toma de decisionesEl proceso de reestructuración económicaen los países de América Latina y el Caribe ha32

implicado una redefinición de los roles del Estadoy el mercado en lo que se refiere a los mecanismosde coordinación y ejecución de lasdecisiones de asignación de los recursos.Por una parte, dicho proceso ha tendido aprivilegiar la utilización de los mecanismos delmercado como instrumento de coordinación dedecisiones de asignación de los recursos, o entodo caso, ha promovido un esquema de decisiónmucho más descentralizado, tanto en elplano general de la economía como en lo referentea las actividades productivas energéticas.Por otro lado, la re fo r ma abarcó tanto a lae s t r uc t u ra del Estado y sus func io nes de implementación de polític a s, como al conjunto de lasa c t i v ida des pro duc t o ras de bie nes y servic io sp e r t e ne c ie ntes al ámbito público, alcanzandoen particular las áreas pre v ia me nte cons ide ra da sc o mo estra t é g ic a s.El nuevo mo delo implica también una diferente “división del trabajo” ent re Estado y sectorp r i v a do. Dent ro de ese nuevo mo delo el Estadopasa a desempeñar una función pre p o nde ra nt e-me nte supletoria o subsid ia r ia respecto a la actividad privada, haciéndose cargo también de last a reas de cont rol y regulación. De este mo do ,aunque con difere ntes gra dos según los países, elE s t a do ha abando na do el rol empre s a r ial y ha limi t a do su accio nar a aquellas nuevas func io ne s,no sie m p re de f i n idas con claridad en cua nto a sua l c a nc e. En partic u l a r, los me c a n i s mos tend ie nt e sa cont rolar las prácticas mo no p ó l icas de nt ro de lnuevo escena r io, son aún muy débiles e inc l u s oi nex i s t e nt e s.En paralelo, se mo d i f icó también la re l a-ción ent re el go b ie r no cent ral y los go b ie r no sl o c a l e s, observándose asimismo una injere nc iac re c ie nte de otros grupos de la socie dad en elc o nt rol o la discusión de las cuestio nes de int e-rés público. Sin embargo, estas últimas fo r ma sde participación pre s e ntan un de s a r rollo inc i-p ie nte y sus canales están poco estruc t u ra do s.En el sector ene rg é t ico, ig ual que en algunasotras áreas de activida d, se ha ido establecie ndo un sistema re g u l a t o r io explícito, ya seap a ra delimitar los ámbitos para el libre juego delos me c a n i s mos de me rc a do, o para re e m p l a z a r-los cua ndo se cons ide re que los mismos no conduciríana re s u l t a dos satisfa c t o r ios o aceptablesde s de el punto de vista de la comu n idad en suc o n j u nto. Estas nuevas mo da l ida des de re g u l a-ción se han ido plasma ndo en ins t i t uc io nes cond i f e re ntes gra dos de inde p e nde nc ia respecto alp o der ejecutivo.4.1.2.2 Las reformas económicas y sus efectossobre el sector energéticoEl proceso de cambio en los sistemas económicosse ha ido concretando por medio de laintroducción de nuevas modalidades en el funcionamientomacroeconómico y a través de lascorrespondientes reformas estructurales.Dentro de los elementos de las reformasmacroeconómicas y estructurales que afectaronal sector energético merecen destacarse:• El profundo cambio en la relación entre elEstado y las empresas públicas de sector,debido a la necesidad de resolver los problemasfiscales y a la adecuación o redefiniciónde las funciones del propio Estado.• Los procesos de privatización de empresaspúblicas.• La liberalización come rc ial, la de s re g u l a c i ó nde los me rc a dos de bie nes y servic io s, la libe ralización de los flujos fina nc ie ros y laa p e r t u ra irre s t r icta a la inversión ex t ra n j e ra .Si bien las re fo r mas ma c ro e c o n ó m icas y estr uc t u rales de carácter ge ne ral implic a ron tra nsfor ma c io nes en el sector ene rg é t ico, no es posibledistinguir un patrón típico en lo que se re f ierea las mo da l ida de s, al alcance o secuenc ia tempo ral de las misma s, ya sea que se cons ide re elp l a no ma c ro e c o n ó m ico o ene rg é t ico. Au n q u eexista una orie ntación ge ne ral común en las refor mas impleme nt a das en los países de Améric aL a t i na y el Caribe, se observa una gran diversida den las mo da l ida des específicas de su conc reción.4.1.2.3 Motivaciones específicas de la reformade los sistemas energéticosLa necesidad de adecuar la estructura yfuncionamiento de los sistemas económicos de33

la región al nuevo contexto mundial, claramenteevidenciada por la crisis de los ochenta, fuela principal motivación de las reformas. El anterioresquema de crecimiento o de desarrollode los países de la región no resultaba ya sustentable,especialmente debido a la incapacidaddel Estado para captar el financiamientonecesario para el sostenimiento de ese esquema.De este modo, la reestructuración de lasactividades productivas del sector energético seoriginó principalmente en el requerimiento deadaptar la funcionalidad de su manejo a lastransformaciones del plano económico general.En consecuencia, puede decirse de manerageneral que las reformas del sector energéticohan sido subordinadas al proceso de “modernización”de los sistemas económicos. Aunquepueda plantearse que la reestructuración y, específicamente,la desincorporación de activosdel Estado tuvieron algunos objetivos de caráctermicroeconómico, como el mejoramiento dela eficiencia y la expansión de la gama y la calidadde los servicios ofrecidos, las motivacionesfundamentales de ese proceso se sitúan enel plano de los objetivos macroeconómicos 42 .Entre los argumentos que se esgrimieron parafundamentar la necesidad y conveniencia de lasreformas se destacan los siguientes:• Reducción de las necesidades de endeudamientodel sector público como consecuenciade los recursos obtenidos de la privatizaciónen el corto plazo y en el largo plazo,liberar al sector público de los déficitsoperativos y las necesidades de inversiónde las empresas de propiedad estatal.• Me j o ra de la situación de la balanza de pagos. Al ma rgen de objetivos de carácter micro e c o n ó m ico como los me nc io na do s, la desi nc o r p o ración de activos del Estado tuvo comouna de las mo t i v a c io nes ma c ro e c o n ó m i-cas esenc ia l e s, la disminución de la de udaex t e r na y mayor disponibilidad de divisas.• Promoción de la estabilidad macroeconómica,especialmente como resultado de losdos efectos anteriores.• Incremento de la inversión a través de unmayor aporte de los actores privados y lapromoción del desarrollo del mercado localde capitales.• Incentivo a la competencia a través de ladesregulación en el funcionamiento de losmercados, a efectos de lograr mayor eficienciaproductiva y mejorar la competitividadexterna de la economía.De ma ne ra compatible con estas fina l idadesglobales, se de f i n ie ron también objetivoss e c t o r ia l e s, en particular una mayor efic ie nc iao p e ra t i v a .4.1.2.4 Mayor simetría entre las políticas ener -géticas y las políticas macroeconómicasComo consecuencia de las reformas, se observaen la actualidad una mayor simetría entrelas modalidades de funcionamiento del sectorenergético y la política macroeconómica. En laexperiencia previa se observaba cierta subordinacióndel sector a objetivos no siempre definidoscon claridad. La nueva situación por suparte, se caracteriza hasta el momento por unmarcado debilitamiento del rol asignado a laspolíticas públicas.En el ámbito macroeconómico se busca reducirlos déficits fiscales, lo cual coincide conla necesidad de que el manejo de las empresasenergéticas siga un concepto comercial para alcanzarviabilidad financiera y mayor eficienciaproductiva:• Una mayor capacidad de autof i na nc ia m ie nt ofacilita la ex p a nsión de la oferta, con ma y o rinversión y me j o ras en la calidad del abasteci m ie nto, fa c t o res ig ua l me nte important e sp a ra la competitividad y para una sufic ie nt ec o b e r t u ra de los re q u e r i m ie ntos de la población.No obstant e, es claro que una ra c io nalidad orie nt a da por la búsqueda de gana n-c ias ex t ra o rd i na r ia s, puede resultar cont radic t o r ia con esa fina l ida d, atent a ndo asíc o nt ra la sustent a b i l idad en el plano socia l .• El abando no de la práctica de subsid ios genera l i z a dos e ind i s c r i m i na do s, no solo permitere ducir la carga fiscal, sino que eleva tambiénlos inc e ntivos para el uso ra c io nal de42 Ver BID, Progreso Económico y Social en América Latina, Informe 1996, Washington, D.C., noviembre de 1996.34

e ne rgía en el ma rco de una mejor asig na c i ó nde re c u r s o s. Los efectos sociales ne g a t i v o sp o drían minimizarse por me d io del establecimie nto de subsid ios fo c a l i z a dos y tra ns p a-re nt e s, basados en el rol subsid ia r io del Estadoy al ma rgen del ma nejo empre s a r ial de laa c t i v idad ene rg é t ica cons ide ra da. Sin embargo,si esa nueva mo da l idad de subsid io no sep l a s ma de nt ro de la no r mativa re g u l a t o r ia ,e s t a b l e c ie ndo con claridad el origen de losfo ndo s, se corre el rie s go de que se convie r-ta en simples fo r mu l a c io nes de c l a ma t o r ia s.• Las oportunidades de desarrollo del sector,además de facilitar la expansión de la ofertaenergética, permiten atraer a inversionistasextranjeros y el reingreso de capitalesnacionales y contribuirían, al menos enel corto plazo, a una mejora en el balancede pagos. Por otra parte, la posibilidad paralos ahorristas y fondos de inversión derealizar colocaciones con una rentabilidadmás o menos asegurada en algunas de lasactividades energéticas de menor riesgo,fomenta el desarrollo de los mercados localesde capitales.4.2 La tra n s formación de los sistemase n e rgéticos nacionales: cambios enlas modalidades de coordinación yn u evos arreglos institucionalesLas re fo r mas de los sistemas ene rg é t icos enA m é r ica Latina y el Caribe implic a ron cambio ss ig n i f icativos de nt ro de la mo da l idad de cont ro lc e nt ral o bien el tránsito a una mo da l idad dec o o rd i nación difere nt e. A través de un pro c e s ode re fo r ma prof u nda, la mo da l idad de CC, al convertirsea la de MA, implica una apertura total. Sise ma nt ie ne el sistema de compra dor único, set rata de una apertura parc ial o limitada .Aún cuando la orientación general de losprocesos de transformación de las industriasenergéticas se caracterize por privilegiar la vigenciade los mecanismos de mercado, la descentralizaciónde las decisiones de asignaciónde recursos y la mayor presencia de actores privadosasí como la diversidad de trayectoriasque se observa en los mencionados procesosdentro de los sistemas energéticos de la región,responden tanto a las condiciones de contexto(económicas, políticas) vigentes en los países,como a las particularidades propias de las diferentescadenas productivas del sector.4.2.1 Las especificidades propias de las cadenasproductivas energéticasEn el caso de la electricidad y el gas natural,que tienen el carácter de no comercializables(debido a la necesaria utilización de redespara su transporte y distribución), la introducciónde los mecanismos de mercado supone uncomplejo proceso de construcción institucionaly regulatorio. Tal como se observa en el Cuadro1, en esos casos la introducción de la disputabilidadrequiere de la segmentación vertical delos tres principales procesos (producción o generación,transporte y distribución), la estrictaincompatibilidad en el manejo de tales funcionesy el principio de libre acceso de terceros alas redes. La partición horizontal en los eslabonesde producción o generación y de distribuciónes también necesaria si se pretende fomentarla existencia de algún grado de competenciaen los correspondientes mercados.En el caso de la electricidad, debido acuestiones de tipo tecnológico 43 y a la racionalidadpredominante en los potenciales actoresprivados (altas tasas de retorno y rápida recuperaciónde la inversión), la disponibilidad degas natural a bajo costo constituye también uncondicionante para la disputabilidad en el mercadode generación.Con respecto a la cadena del gas natural,las posibilidades de competencia están seriamentelimitadas por el reducido número de actoresque se desenvuelven normalmente en elámbito de la producción. El escaso mallado delos sistemas de gasoductos es otro factor limitantepara la promoción de la competencia.En la cade na petro l e ra la pro moción de lac o m p e t e nc ia no re q u ie re de la segme ntación ver-43 Posibilidad de utilizar equipos de alto rendimiento aun en escalas reducidas (turbinas de gas a ciclo abierto y,especialmente, la de ciclo combinado).35

t ical. Por el cont ra r io, la tende nc ia pre do m i na n-te en las estra t e g ias empre s a r ias es la de logra ru na mayor int e g ración de sus activida des en losp l a nos na c io nal e int e r na c io nal. La apertura alas posibilida des de importación resulta por suparte esenc ial para la disputabilidad en el me rc a-do del crudo. La situación en cambio en los me r-c a dos de los pro ductos de r i v a dos del petróleo, esd i f e re nt e. En primer lugar, a difere nc ia del me r-c a do int e r na c io nal del petróleo, el corre s p o n-d ie nte a sus de r i v a do s, tie ne una sig n i f ic a c i ó nmuc ho me no r. Lo que es más important e, el carácterno come rc ializable de los servic ios (canales)de distribución y come rc ialización (bande ra sde las estacio nes de servic io, ins t a l a c io nes de almac e na m ie nto) cont ro l a dos por los actores prese ntes (re f i nerías) limita de ma ne ra decisiva lasp o s i b i l ida des de competenc ia potenc ial de lasi m p o r t a c io ne s. Por otra parte, la pre s e nc ia dee c o nomías de escala en el eslabón de re f i na c i ó nhace que el núme ro de actores en el me rc a do seane c e s a r ia me nte re duc ido. En ge ne ral, confo r mau na estruc t u ra de me rc a do oligo p ó l ico o inc l u s omo no p ó l ico; en cons e c u e nc ia, las posibilida de sde colusión, bajo una empresa líder o de cont ro labsoluto, son muy altas. Por ello, en ausenc ia deu na empresa pública que permita pro t e ger los inte reses de la socie da d, la regulación cons t i t u y eun ins t r u me nto ind i s p e nsable para ello.Por lo tanto, la tipificación de situa c io ne sque se pre s e nta en el Cua dro 1, no implica ubicara las indu s t r ias ene rg é t icas de un país ne c e-s a r ia me nte en una misma celda, ya sea por lasme nc io na das partic u l a r ida des pro p ias de cadac a de na pro ductiva o de b ido a que las cond ic ionesde cont exto implican tra y e c t o r ias difere nt e sen el proceso de tra ns fo r mación de las misma s.4.2.2. Las trayectorias seguidas por el procesode la reforma4.2.2.1 Las reformas en los sistemas eléctricosAntes de las reformas, los sistemas eléctricosde casi la totalidad de los países de ALC secaracterizaban por la presencia exclusiva o muypredominante de empresas públicas 44 . En términosgenerales esas empresas estaban verticalmenteintegradas y se observaba una fuerteconcentración (monopolio u oligopolio concentrado)en el ámbito de la gran generacióntransmisión.En cambio, en algunos países, ladistribución presentaba una mayor descentralización(empresas públicas estaduales, departamentaleso provinciales). De cualquier modo, elmanejo global de los sistemas estaba sujeto demodo generalizado al control central del Estadonacional o federal: la fijación de tarifas y lasdecisiones de inversión eran manejadas centralizadamente,y la racionalidad estaba guiadapor objetivos de promoción y desarrollo; aunquecon frecuencia intervenían otras finalidadesde carácter político de corto plazo (fiscales,monetarias, motivaciones partidarias).Por consiguiente, se puede afirmar que, enlas situaciones previas a las reformas, existíaun claro predominio de la modalidad de controlcentral como esquema de coordinación de laoperación y expansión de los sistemas eléctricosde la Región.A pesar de la ya me nc io na da diversidad delos procesos de re fo r ma en lo que se re f ie re a lav e l o c idad de ejecución y alcance de las misma s,se observan ciertos patro nes cara c t e r í s t icos enlas tra y e c t o r ias seguidas en los difere ntes países.En el Gráfico 1 se presentan de modo esquemáticolas orientaciones predominantes delas reformas implementadas en los sistemaseléctricos de la Región 45 . En dicho gráfico puedeobservarse la tendencia general de privilegiarla introducción de los mecanismos de mercado(modalidad MA, con transferencia total oparcial de los activos al sector privado) o elmantenimiento de empresas públicas integradas(con mayor autonomía y una orientaciónmás comercial), con apertura a los actores privadosy con nuevos enfoques regulatorios (modalidadIR o de comprador único). Son escasas44 Solo en algunos países del Caribe existían ya empresas privadas verticalmente integradas, reguladas de acuerdo con latradición anglosajona.45 El grosor de los segmentos orientados indica la magnitud de frecuencia de casos y los trazos discontinuos intentarepresentar las trayectorias esperadas hacia el futuro. Debe destacarse que la cuadrícula sombreada del gráfico constituyetan solo una matriz conformada en sus celdas por diferentes situaciones cualitativas.36

las situaciones en las que no ha habido cambiossustantivos ni en la modalidad de coordinación,ni en la propiedad de los activos 46 .En términos generales se observa una tendenciapredominante de abandono de la modalidadde control central. Desde el punto de vistade la normativa regulatoria, incluso en el casode México, se establece la posibilidad del ingresode generadores independientes, aunqueen la práctica esa apertura parcial no es aún relevante.Sin embargo, en el futuro, puede esperarseque tanto México como Cuba desplacensus sistemas eléctricos hacia la situación (c).Por otra parte, es muy probable que, paravarios de los países que se encuentran ya enesa última situación, la apertura parcial implementadasea solo un paso intermedio hacia unamayor participación privada e incluso un rolmás significativo del mercado. Sin embargo, enlos países ubicados en la situación (c), la disputabilidaden el ámbito de la generación se veseriamente limitada por el tamaño absoluto delmercado. El tránsito hacia la situación (e) enel caso de ese conjunto, solo es aplicable a lospaíses de Centroamérica, en el caso de una másplena integración de los sistemas eléctricos, in-46 Situaciones indicadas con un bucle en las casillas (a) y (g).37

cluyendo una compatibilización de los marcosregulatorios.Considerando los marcos regulatorios yapromulgados, Venezuela, Brasil, Ecuador y CostaRica deberían ser ubicados en la situación(e). Sin embargo, aunque con diferencias degrado, la transformación institucional no se hacompletado y la acción del mercado es aún pocosignificativa. Es decir que la ubicación de lospaíses en las diferentes celdas respondió predo -minantemente al criterio de la situación real ha -cia fines de 1999, dejando que las flechas de líneaspunteadas indiquen las trayectorias esperadasde acuerdo con la normativa ya vigente anivel regulatorio.La diversidad que se indica en las casillas(e), (f) y (h) se vincula principalmente al gradode disputabilidad introducido por las reformas,expresado en términos de la concreción ono, de una segmentación vertical estricta, deuna partición horizontal más o menos marcaday de la real transparencia en las transacciones.4.2.2.2 Las reformas en la industria del gas na -turalCon excepción de los casos de Argentina,Venezuela, México, Trinidad y Tobago y, en menormedida, Bolivia 47 y Colombia 48 , los mercadosdel gas natural tienen un desarrollo incipientedentro de la Región. Sin embargo, soloen Argentina dicha fuente tiene una penetraciónmuy importante en el sector residencial y,por tanto, un desarrollo mucho más maduro delmercado 49 .En los restantes países que disponen de reservassignificativas de gas natural (Brasil, Perú,Bolivia) 50 , no se ha promovido aún un desarrollosignificativo de la industria de este combustible.En el caso de Bolivia, existen variosproyectos importantes de exportación, ya seade gas natural en forma directa o de energíaeléctrica generada con dicho combustible. Talcomo se señala más adelante, en perspectiva,el gas natural constituye uno de los ejes másprometedores de la integración energética dentrode la región (Cono Sur, Venezuela-Colombia;hacia Centroamérica o hacia Ecuador y México-Centroamérica). Además de las ventajas quepresenta el empleo de ese combustible en losusos residenciales, en los sectores de serviciosy en la industria, se ha señalado su aporte a ladisputabilidad en los mercados de generacióneléctrica.Al igual que en las restantes cadenas energéticas,la modalidad de coordinación CC erapredominante en la industria del gas natural delos países de la región. En términos generales ydebido a las características especificas de lascadenas gasíferas, las reformas introducidas alas mismas siguieron lineamientos semejantes alos aplicados en el caso del petróleo dentro delupstream y a los de la cadena eléctrica en eldownstream.En el Gráfico 2 se pre s e ntan esquemátic a-me nte las tra y e c t o r ias más típicas de las re fo r-mas gasíferas en el ámbito del d o w n s t r e a m 5 1 .En el caso de Arge nt i na, atend ie ndo a la orie n-tación ge ne ral utilizada en la re e s t r uc t u ra c i ó nde su economía, a la re fo r ma de su sistemae ne rg é t ico y al he c ho de haber alcanzado un altode s a r rollo de la indu s t r ia del gas na t u ral, sev e r i f icó una tra y e c t o r ia del tipo ( a ) - ( d ); es decirque se adoptó una mo da l idad de MA con desi nt e g ración vertical y partición ho r i z o ntal. Sine m b a rgo, la competenc ia en el me rc a do está limi t a da por los fa c t o res señalados pre v ia me nt e 5 2(alta conc e nt ración en la oferta, sistema de gaso ductos de tipo ra d ial) a los que se agrega una47 En este país se han registrado descubrimientos significativos de yacimientos hidrocarburíferos en la zona sur.48 Este país ha impulsado una política de masificación del consumo de gas natural hacia principios de los años noventa y elmercado de ese energético se encuentra en franca expansión.49 En México, Venezuela y Trinidad & Tobago, los destinos del gas natural son los usos industriales, las centrales eléctricas(México, Venezuela) y los consumos no energéticos (T&T).50 Países a los que se podría agregar a Chile y Ecuador, pero con una disponibilidad del recurso mucho más limitada.51 Sujeta a la misma interpretación cualitativa que se ha señalado para el caso de la electricidad.52 Sección 1.5.1.38

falta de tra ns p a re nc ia en el me rc a do ma y o r i s t a( i nc l u y e ndo a los gra ndes usua r ios).La situación (a)-(c) corresponde al casode México y Bolivia. En México se dio una aperturaa la participación privada en el downs -tream, manteniendo el monopolio estatal en elupstream. Sin embargo, la importación desdelos Estados Unidos de América (especialmentedirigida a abastecer las actividades industrialeslocalizadas en la frontera norte del país) da lugara la existencia de ámbitos de acción de losmecanismos de mercado. En Bolivia, existenproyectos, ya avanzados en su desarrollo, parala exportación de gas, estando en manos deconsorcios extranacionales la construcción yoperación de los correspondientes gasoductos.La trayectoria (a)-(b) se aproxima a lassituaciones de Venezuela, Trinidad & Tobago,Colombia, Brasil y Chile. En el caso de Venezuelaprincipalmente debido a la apertura en elupstream y la eventual aparición de proyectosprivados en el ámbito del transporte; en el deBrasil principalmente como consecuencia de lospotenciales proyectos de importación. En el casode Colombia existe presencia privada en lostres eslabones de la cadena gasífera, junto conlas empresas de propiedad estatal; en el sistemaprincipal (zona central), se promovió ladesintegración vertical de los procesos. Sin embargo,la acción de los mecanismos de mercadose encuentra aún seriamente limitada por elincipiente desarrollo de la industria (especialmenteen la mencionada zona) y debido a los39

contratos preexistentes al inicio de la reformaen el ámbito del upstream 53 .Puede esperarse que parte de los paísesque pre s e ntan esta tra y e c t o r ia (Colombia ,Brasil) habrán de dirigirse progresivamente haciala situación (c). Incluso, el caso actual deChile podría ubicarse en dicha situación.4.2.2.3 Las reformas en la industria del petróleoLos cambios impulsados en las cadenasproductivas de petróleo y derivados respondierona criterios diferentes según la magnitud dereservas disponibles o de la dimensión del mercadointerno. También fueron distintas lasorientaciones de las reformas aplicadas en losámbitos del upstream y el downstream.En el Gráfico 3(a), se pre s e ntan las tra y e c-t o r ias más típicas en u p s t r e a m, que inc l u y etambién al gas na t u ra l 5 4 . En este caso, los conceptosind ic a dos para tipificar las diversas situa c io nes difie ren de los empleados para el gasy la electric ida d, de b ido a las cara c t e r í s t icas espe c í f icas de la actividad de pro ducción petro l e-ra. Aunque se preserva la ind icación de las modal ida des de coord i nación, resulta más re l e v a n-te atender a las fo r mas de cont ratación utilizadaspara la conc reción de la apertura y a la vigenc ia o no de la libre disponibilidad del product o .Los casos extremos relacionados con lossenderos que siguieron las reformas (tanto porlo que se refiere al upstream como al downs -tream) son los correspondientes a Argentina 55 yMéxico. Mientras que en el primero de estosdos países se procedió a la privatización totalde la industria petrolera 56 , pasando de un esquemade CC (con presencia de contratistas privadosen la etapa de producción) 57 a otro de totaldesregulación de los mercados (tanto en elupstream y como en el downstream); en el segundo,se mantuvo el monopolio estatal, totalmenteintegrado, y la modalidad de coordinaciónde control central 58 .En las situaciones intermedias, dentro delupstream, las trayectorias predominantes de lasreformas han sido (a)-(b) y (a)-(c). La primerade estas trayectorias, que supone el mantenimientode la empresa estatal integrada y laapertura regulada a la participación de actoresprivados, corresponde aproximadamente a loscasos de Venezuela, Chile, Cuba, Trinidad & Tobagoy Barbados. La segunda también implicala permanencia de la empresa estatal integraday la presencia de actores privados, pero con unrol creciente de los mecanismos del mercadoEl patrón adoptado por las reformas de laindustria del petróleo en Perú y Bolivia, correspondea una trayectoria (a)-(b)..(d); es decirque la actual ubicación en la situación (b) estan solo un estado transitorio y que las autoridadespúblicas se han propuesto alcanzar la totalprivatización de los activos y la plena vigenciade los mecanismos del mercado (situación(d)). Sin embargo, esta trayectoria difierecualitativamente de la adoptada en el caso deArgentina, especialmente debido a la segmentaciónvertical de los procesos de la industriaque se propulsó en Perú y Bolivia.En el ámbito del downstream, las trayectoriasson mucho más diversas (Gráfico 3b), debidoen gran medida a la presencia de las correspondientesactividades en un mayor número depaíses de la Región y al diferente tratamientoaplicado a los procesos de refinación del petróleocrudo y comercialización de los derivados.53 Se prevé la plena vigencia del esquema de libre funcionamiento del mercado mayorista hacia el 2005. Sin embargo, la altaconcentración de la oferta de gas natural permite esperar un grado de competencia muy limitado.54 Ver V. Bravo, “La modernización en el sector petrolero de América Latina”, IDEE/FB, Bariloche, 1999.55 El caso de Guatemala podría incluirse también en esta situación.56 Manteniendo su integración vertical.57 Sin embargo, todo el petróleo producido por los contratistas debía ser entregado a YPF a los precios pactados. Por otraparte, estuvo a cargo de dicha empresa la casi totalidad de las inversiones de exploración y de desarrollo.58 Permanencia en la situación (a) (trayectorias indicadas con negro en el upstream y rojo en el downstream, dentro de la40misma celda).

Gráfico 3 (a)Trayectorias de los procesos de reforma en el Upstream de lasindustrias del petróleo y gas naturalSolo en los casos de México y Cuba se observauna clara intención política de mantenerla modalidad CC y la propiedad estatal exclusivacon relación a ambos procesos (situación(a)). En Costa Rica, Paraguay, Trinidad & Tobago,Uruguay y Venezuela, esas característicassolo son aplicables a la refinación (situación(a)), admitiéndose la participación de los actoresprivados en la comercialización de los derivadosdentro de un esquema de regulación deprecios.En una importante cantidad de países latrayectoria predominante ha implicado la aperturade los procesos de refinación y comercializacióna la participación privada.41

En algunos casos, se ha promovido unaapertura limitada, manteniendo a la empresaestatal en el ámbito de la refinación (Brasil,Colombia 59 , Chile, Ecuador) y un esquema de intervenciónregulatoria de la autoridad públicaen el mercado (Colombia, Ecuador) o de mercadoabierto (Brasil, Chile). En el caso de Brasil,aún cuando la participación de los actores privadosha sido y es todavía muy poco significativa,parecería existir la intención de profundi-59 En Colombia se ha planteado la intención de dejar en manos del sector privado la potencial expansión de la actividad derefinación. Aunque existe una fuerte oposición gremial a esa política, se ha planteado una iniciativa privada para construiruna nueva refinería en Sebastopol, asegurándose el suministro del crudo y la venta de derivados a ECOPETROL a preciosinternacionales por 12 años.42

zar la apertura a la participación del capitalprivado y una mayor preponderancia de los mecanismosde mercado en la comercialización delos derivados.El caso de Perú se aproxima a una trayectoria(b)-(f). Ese estado terminal es tambiénaplicable al caso de Bolivia, ya que el objetivoplanteado por la reforma (del mismo modo queen el upstream) es alcanzar tal situación.La tendencia que se observa en los paísesde Centroamérica (excepto Costa Rica) y el Caribe(excepto Trinidad y Tobago) corresponde auna trayectoria (g)...(h). En estos países, lasactividades de refinación del petróleo y/o decomercialización de los derivados se encontrabanya en manos de actores privados y existíaun esquema de regulación negociada (situación(g)); en consecuencia, la trayectoria indicadacon línea de puntos estaría implicando una progresivadesregulación de estos mercados.Por último, la trayectoria de tipo (a)-(h)corresponde al caso de Argentina. Es precisamenteen ese país donde la reforma aplicada atoda la cadena petrolera alcanzó una profundidadcomparativamente mayor.En suma, en el ámbito de la cadena petrolera,las reformas han tenido en general un caráctermenos drástico que en el caso de los sistemaseléctricos. En buena parte de los casosse ha mantenido la presencia de la empresa estatal.4.2.2.4 Las reformas energéticas en el caso delos mercados pequeñosDel análisis de las trayectorias más típicasque caracterizaron a los procesos de reformaimplementados dentro de la Región, con relacióna las diferentes cadenas productivas energéticas,se comprueba la ya mencionada tendenciade favorecer la introducción de las modalidadesde MA y de apertura a la participaciónde los actores privados.Atendiendo a la relevancia de las diferentescadenas productivas y sus eslabones en lospaíses de la región, el análisis de las cuestionesreferidas a los mercados energéticos de pequeñotamaño se centran en los sistemas eléctricosy en la comercialización de los derivadosdel petróleo.De acuerdo con lo expresado en las seccionesanteriores, la intención de introducir lacompetencia o la disputabilidad de los mercadosen el caso particular de los sistemas eléctricosrequiere una reorganización de la estructuraproductiva, que implica la segmentaciónvertical de los procesos de generación, transportey distribución, algún nivel de particiónhorizontal de las actividades de generación ydistribución, y el establecimiento de los principiosregulatorios de: i) libre entrada al (y salidadel) ámbito de la generación (al menos enlo que se refiere a la térmica convencional) y,ii) libre acceso de terceros a las redes de transportey distribución 60 .En los países cuyos mercados eléctricostienen un tamaño pequeño (por ejemplo, menosde 5000 MW de demanda máxima de potencia),la segmentación vertical de los procesos yla partición horizontal de la generación y de lad i s t r i b ución, implicaría segura me nte el noaprovechamiento de las economías de secuencia(o de integración vertical), de las economíasde escala y de las economías de alcance(o de integración horizontal).Resultaría difícil pensar que, en tales sistemas,los eventuales beneficios sociales quepudiera aportar la introducción de competencia,sean superiores a las pérdidas ocasionadaspor el desaprovechamiento de tales economías.Por tanto, atendiendo a ese tipo de consideraciones,en el caso de mercados de pequeñadimensión parece preferible la adopción de algunasde las alternativas de apertura parcialcon regulación negociada (es decir una modalidadde coordinación IR o CU). Podría optarse60 Ese tipo de requerimientos puede extenderse al caso de la cadena productiva del gas natural. Sin embargo, es importantetener presentes las observaciones planteadas en la Sección 1.5.1 con respecto a las reales posibilidades de la competenciaen los sistemas de gas natural, atendiendo al tamaño de los mercados, a la ubicación espacial y al tamaño de las reservasy al grado de mallado de las redes de gasoductos troncales.43

( * ) De acuerdo con el enfoque plasmado en la normativa regulatoria, estos países deberían ser incluidos en la modalidad de coordinaciónde MA. La ubicación en el cuadro refleja la situación de transición.( * * ) La introducción de los mecanismos de mercado está prevista para el año 2001. En esta transición, la empresa de transmisión serácomprador único (sin finalidad de lucro) de la energía para ser transferida luego a distribuidores.por: i) alguna de las formas de desincorporaciónjurídica de las empresas públicas; ii) esquemasde regulación por incentivos; o iii) mecanismosde competencia por el mercado en laapertura parcial. En tal caso se podría lograruna mayor eficiencia (productiva y estructural)con el intento de introducir competencia en elmercado.Por otra parte, debe tomarse también encuenta que el intento de construir un ámbitode competencia en los mercados de generacióny abastecimiento supone introducir en el sistemacostos de transacción que pueden ser significativoscon relación a la magnitud total de lastransacciones.En el Cuadro 2 se presenta la ubicación actualaproximada de los diferentes países de laRegión con respecto al tamaño de sus mercadoseléctricos y a las características de los cambiosinstitucionales y regulatorios introducidos porlas reformas 61 .Tal como se de s p re nde de dic ho cua dro, lamayor parte de los países con me rc a dos eléctricosde pequeño tamaño han optado por las modal ida des de coord i nación de compra dor único ode sistema int e g ra do re g u l a do, o por ma nt e ne rla mo da l idad de cont rol cent ral con cambios node ma s ia do sig n i f icativos en lo conc reto, aunquep u e da esperarse algún gra do de apertura hacia elf u t u ro. Los casos más destacables de int e nto dei nt ro ducir me c a n i s mos de competenc ia en me r-61 La información se refiere al año 1998. Sin embargo, por entonces, los cambios o la orientación de las transformacionesestaba definida en casi todos los países de la Región. En el Gráfico 1 se presenta una indicación de las posibles trayectoriasfuturas.44

c a dos de muy pequeño tamaño, corre s p o nden aB o l i v ia, El Salvador y Gua t e mala, a los que sea g regaría Pa namá a partir del 2001 6 2 . En alguno sde estos países (Bolivia, El Salvado r, Pa namá), lade ma nda máxima de potenc ia no alcanza a superarlos 750 MW y, ante la no disponibilidad degas na t u ral, las alternativas térmicas de ge ne raciónson caras y pre s e ntan economías de escala,aún con las nuevas tecno l o g í a s.La potencia instalada de Perú se sitúa enniveles muy próximos a los 5000 MW y el esquemaregulatorio utilizado es muy semejanteal de Chile. La intención de aprovechar el gasde Camisea podría permitir, hacia el futuro, disponerde gas natural para la generación eléctrica,al igual que en Chile con el gas importadode Argentina. Sin embargo, en ninguno de losdos casos puede esperarse la multiplicación deactores en el ámbito de la generación, sino másbien una reintegración de la cadena productiva,una concentración creciente del mercado y unatransnacionalización de la industria eléctrica,que ya se evidencia claramente.En el caso de los de r i v a dos del petróleo, laex i s t e nc ia de costos hu nd idos sig n i f icativos en lae s f e ra de distribuc i ó n - c o me rc ialización (infra e s-t r uc t u ra portua r ia y de alma c e na m ie nto, cana l e sde distribución establecidos como estacio nes des e r v ic io de bande ra), limita fuerteme nte la posibi l idad de int ro ducir la disputabilidad de los corre s p o nd ie ntes me rc a do s 6 3 . Aún en los me rc a do sde mayor tamaño para esos pro duc t o s, de nt ro dela Región, la estruc t u ra de pro ducción de de r i v a-dos tie ne cara c t e r í s t icas oligo p ó l icas de b ido a lafuerte pre s e nc ia de economías de escala en la acti v idad de re f i nación. Este he c ho se ve en ge neralre fo r z a do por los patro nes de evolución histórica que ha re g i s t ra do la indu s t r ia. La situa c i ó nde Arge nt i na, luego de la impleme ntación de lasre fo r mas en el área petro l e ra, es un claro ejemplode ello: las tres principales empresas de re f i-nación conc e nt ran el 90% de la capacidad de refi nación y la mayor de ellas, en el plano na c ional,ma neja el 57%. En tal situación, es usua lque la empresa líder es la que orie nte la fijaciónde pre c ios de nt ro de un claro esquema oligo p ó l i-co, ya que la competenc ia potenc ial se ve seriamente limitada por las re des de come rc ia l i z a c i ó ne s t a b l e c ida s. En cons e c u e nc ia, los pre c ios de losp ro ductos no habrán de re s p o nder a las re a l e sc o nd ic io nes de costos, da ndo lugar a márge ne sde apro p iación de re ntas de mo no p o l io que segurame nte no estuvie ron en las mo t i v a c io nes de c l a-ra das al impleme ntar las re fo r ma s 6 4 .En los países de reducido tamaño del mercadose agrega, a las mencionadas limitacionesde la competencia potencial, derivadas de loscostos hundidos en las inversiones de infraestructura,la necesaria existencia de monopoliosen el ámbito de la refinación, debido a las mencionadaseconomías de escala. Por tanto, resultaengañoso pensar que el carácter comercializablede los derivados del petróleo habráde inducir disputabilidad de los mercados porvía de la importación. En tales circunstancias,haciendo una aplicación estricta de la teoría delos mercados disputables, se requiere de una regulaciónde los precios.4.2.3 Las reformas y los sistemas de preciosEn términos ge ne ra l e s, los procesos de re fo r-ma han implic a do un cambio muy sig n i f ic a t i v oen el ma nejo de la política de pre c ios de los ene r-g é t ic o s. Tal como se ha ex p re s a do, en las primerasetapas de los procesos de re fo r ma, los go b ie r-nos tra t a ron de me j o rar la gestión de las empresasestatales de servic ios públic o s, dándoles unamayor autonomía de ma nejo (orie ntación másc o me rc ial) y mo d i f ic a ndo las estruc t u ras y nivelesde los pre c io s, para que se aprox i ma ran a loscostos de abastecimie nto, elimina ndo buena partede los subsid ios ex i s t e nt e s.62 De acuerdo con la información del SIEE de OLADE, los valores de potencia instalada y de demanda máxima que registraronestos países en 1998 fueron:PotenciaDemandaInstalada (MW) Máxima (MW)Bolivia 862El Salvador 943 666 (1997)Guatemala 1188 870Panamá 97363 Ver Sección 1.5.1.64 El tema de los precios será retomado en una sección posterior.45

En muchos casos, ese cambio de orientaciónde la política de precios (coherente conlas reformas en el plano macroeconómico) fuecondición indispensable para las privatizacionesy la apertura al ingreso de nuevos actoresde carácter privado. Así, en las situaciones enque se creyó necesario o conveniente mantenerla existencia de subsidios, éstos se hicierontransparentes y se establecieron las fuentes deorigen de los recursos requeridos, a veces provenientesdel presupuesto público 65 .R e s p o nd ie ndo a la orie ntación ge ne ra lp l a nt e a da, los cambios que asumie ron las mo dalida des difere ntes en las distintas cade nas ene r-g é t icas estuvie ron cent ra dos en el carácter comerc ializable o no de los ene rg é t icos y en la pote nc ial disputabilidad de los me rc a dos corre s-p o nd ie nt e s. Se dice “potenc ial disputabilida d ”ya que, como se ha señalado, en algunos casos( me rc a dos mayoristas de los de r i v a dos del petróleo)se admite la ex i s t e nc ia de una disputabi l idad que en lo conc reto no es efectiva.En el caso de las cadenas eléctricas, el modeloteórico de la reforma propone, como se havisto, la segmentación de los tres procesos (generación,transmisión, distribución), como unrequisito indispensable para construir un espaciode disputabilidad en el mercado de generación.En las aplicaciones más estrictas de esemodelo (Argentina y, en menor medida, Guatemala,Bolivia, Colombia), se implementó el funcionamientode mercados mayoristas spot, dondelos precios se determinan en función delcosto marginal de corto plazo del sistema, másun cargo por potencia. De este modo, al fijarese precio en función del costo de la últimamáquina térmica que ingresa al despacho decargas, es inevitable que algunos actores de lageneración apropien rentas hidráulicas y/o cuasirentas (beneficios extraordinarios), en detrimentode los usuarios.La magnitud de tales rentas y su distribuciónentre los mencionados actores se vincula ala forma de regular el cargo por potencia, quepresenta un grado significativo de discrecionalidad.De esta forma, en algunos casos, la competenciadel mercado realiza presiones para lamodificación de las condiciones regulatorias yno sobre la base de un real precio de oferta, encondiciones de eficiencia productiva.En otros casos (Chile 66 ) las remuneracionesde potencia, basadas en hipótesis de riesgo defalla, no resultaron incentivos conducentes parala concreción de inversiones de expansión dela capacidad de respaldo y dieron lugar a seriosproblemas de abastecimiento, sin que los actoresde la generación asumieran las consecuenciasen correspondencia con aquel sobrepreciorecibido por tiempos prolongados.Por otra parte, se plantea la cuestión delas consecuencias de la variabilidad de los precioshorarios aguas abajo. En algunos casos(Argentina), se evita ese problema mediante lautilización de precios estacionales para la comprade los distribuidores en el mercado spot, yun fondo de estabilización para compatibilizarlos precios del despacho en tiempo real y losque resultan de la programación (prospectiva)estacional. En otros casos (Colombia), esa estabilizaciónno está prevista y se produce unaalta volatilidad de los precios spot, debido a lasfuertes variaciones estacionales en la hidraulicidaddada la escasa capacidad de regulaciónhidráulica; esa situación introduce una marcadaincertidumbre sobre los precios.De cualquier modo, aunque generalmenteexisten mercados de contratos, el rol del preciospot es importante debido a la fuerte adherenciade los valores establecidos en los contratos(usualmente de plazos cortos) a ese precioguía.65 El caso de Argentina constituye un claro ejemplo de esta última opción. En Colombia los subsidios otorgados a los estratosmás pobres de la población dentro de las facturas de los servicios públicos domiciliarios se financian principalmente a partirde cargos aplicados al resto de los usuarios; este mecanismo está previsto en la Ley de Servicios Públicos Domiciliarios, queregula tales actividades. Es claro que en Colombia, este segundo mecanismo otorga una garantía mayor para elmantenimiento de los mencionados subsidios mientras que en Argentina, dicha permanencia queda sujeta a los proyectosde presupuesto que eleva el Poder Ejecutivo y por tanto sujetos a los reiterados procesos de ajuste fiscal.66 Subsistema de la Región Central. Ver G. Moguillansky y H. Altomonte, “La crisis eléctrica chilena: De la reforma a imitar enlos 90 a la reforma a evitar en el 2000?” (mimeo), Santiago, junio de 1999.46

Por último, en los mercados de distribución,la determinación de las tarifas plantea losconocidos problemas de la regulación de losmonopolios naturales en condiciones de asimetríade la información. A pesar de la muydifundida idea de rechazar el “viejo estilo” dela regulación por la tasa de ganancia, recurriendoa fórmulas tales como la del “PRI – X”o la de los costos standard para determinar elmargen bruto (costos propios de esa esfera másun margen de ganancia), se vuelve inevitableenfrentar el mismo tipo de problemas: desconocimientode los costos económicos del distribuidoren condiciones de eficiencia productivay, por tanto, de la tasa efectiva de ganancia. Dehecho, en los casos donde el precio mayoristaha mostrado una tendencia declinante, las tarifasdel segmento de mercado regulado en distribución,no han mostrado cambios que acompañenesa tendencia 67 .En el caso de la cadena del gas natural, enlos países donde se intentó promover un esquemade mercado como los de Argentina y Colombia68 , siguiendo el esquema de desintegraciónvertical del modelo eléctrico, se espera queconduzca a un aumento del precio en boca depozo (Argentina) 69 o en cabecera de gasoductotroncal (Colombia). Ocurre que en los mercadosmayoristas de gas natural, la posibilidad decompetencia atomizada es prácticamente imposiblea causa de la escasa dimensión de losmercados y la falta de densidad de los gasoductostroncales. De hecho la oferta tiene el carácterde oligopolios no disputables y mantendránese carácter hasta que el transporte por vía marítimade gas natural licuado sea una alternativacompetitiva. En realidad, el único tipo decompetencia relevante en este caso, se presentaen la utilización final donde el gas naturaltiene que disputar los mercados de usos calóricos.Sin embargo, esa competencia potencialpermite a los actores del abastecimiento (productores,transportistas y distribuidores) apropiarimportantes porciones de la renta gasífera70 .El carácter comercializable del petróleocrudo y sus derivados, ha conducido a que lamayor parte de los países se hayan adherido alprincipio de los costos de oportunidad basadosen los precios de frontera. En el caso de los paísesimportadores, estos precios son además loscostos efectivos de abastecimiento. En cambio,en los países productores y especialmente enaquellos que se autoabastecen o son exportadoresnetos, los costos económicos efectivos,para el conjunto de la sociedad, vienen expresadospor los costos de producción. En tales casos,utilizar los precios de frontera (costos deoportunidad microeconómicos), como guía parafijar los precios internos de oferta, implicaplasmar una forma particular de apropiación dela renta petrolera. Es decir que más que la pretendidaasignación eficiente de los recursos, setrata de la apropiación de esa renta.De cualquier modo, los mercados de petróleocrudo son disputables a partir de la aperturatotal de la importación, por tanto, en ese casono es necesaria la intervención regulatoriapara disciplinar a los actores de oferta interna,más allá de los mecanismos dirigidos a la captaciónde parte de la renta (regalías, impuestos).Pero, tal como ya se ha expresado 71 , la posibilidadde introducir disputabilidad resultapoco verosímil, especialmente en los mercadospequeños. En consecuencia, la protección delos consumidores frente al poder de las empresasoligopólicas requiere del establecimiento dealgunos mecanismos de regulación.4.2.4 Las reformas, las estrategias empresarialesy la reintegración de las cadenasenergéticasComo se ha visto en los capítulos anteriores,la reestructuración de los sistemas energé-67 Ver, por ejemplo, H. Pistonesi, “El sistema eléctrico argentino: desempeño a partir de la reforma”, ProyectoOLADE/CEPAL/GTZ, marzo de 2000.68 En el subsistema central.69 H. Pistonesi, op. cit., marzo de 2000.70 En el caso de Argentina, el margen neto de ganancia sobre la facturación de los transportistas supera el 40% (H. Pistonesi,marzo de 2000, op. cit.).71 Ver parte final de la sección anterior (3.1.6).47

ticos de los países de la Región significó, entreotras cosas, una nueva articulación de los ámbitosde decisión, como resultado de la participaciónen un cierto grado que va desde la aperturalimitada hasta la coordinación por el mercado.Esta nueva situación y el uso que hacenlos actores de su capacidad de decisión, justificanque las estrategias empresariales en elsector energético constituyan un foco de atenciónde los responsables del diseño de la políticaenergética en los países de la Región.Los nuevos actores son empresas que yaoperaban en las correspondientes actividadesfuera del país o actores extrasectoriales, muchasveces bajo la forma de filiales o consorcios,que se crearon en función de cada oportunidadde negocios. En su gran mayoría se trata,entonces, de actores con una trayectoriadentro de los sistemas energéticos o en actividadesrelacionadas. En algunos casos tambiénse registró el ingreso de empresas con un enfoqueespeculativo, aprovechando situaciones deurgencia financiera de los gobiernos y/o procesosde decisión poco transparentes. Sin embargo,ese tipo de actores ha transferido sus títulosde participación a los consorcios que seconstituyeron en el momento de la privatizaciónde los activos de los sistemas energéticos.E nt re los actores ex t e r no s, además de lap re s e nc ia amplia da de las tra ns na c io nales habitua l me nte pre s e ntes en el subsector de petróleo,ent ra ron en el escena r io latino a me r ic a noo t ras empresas no r t e a me r ic a nas y euro p e a s, queen sus pro p ios países se habían de s e m p e ñ a doc o mo empresas públicas o privadas en las cadenaspro ductivas de electric idad o gas na t u ra l 7 2 .Estos nuevos actores tienen un comportamientosignificativamente diferente del correspondientea las empresas tradicionales del sector.Esa nueva racionalidad no es sólo característicade tales actores; ocurre que las propiasempresas estatales también han modificado suc o m p o r t a m ie nto luego de ser some t idas atransformaciones importantes.En el mundo se observa una gran variedadde nuevas estrategias por parte de empresasenergéticas. En los últimos años, las empresastradicionalmente confinadas a un subsector ociertos eslabones de las cadenas energéticasdentro de un país, han adoptado estrategias dediversificación y transnacionalización 73 .4.2.4.1 Algunas estrategias de las empresaseléctricasLa formación de consorcios, con preferenciaentre empresas locales y extranjeras, ha sidola forma casi habitual de incursionar en nuevosproyectos y de participar en la adquisiciónde las empresas que fueron privatizadas en lossubsectores electricidad y gas natural. En efecto,la conformación de alianzas y consorcios,así como las diferentes formas de integración,y el posicionamiento de esas empresas en diferentesmercados energéticos, es asunto prioritariodebido a su potencial interferencia con loslineamientos establecidos por los responsablesde la política energética.La integración intersectorial aparece paralas empresas eléctricas como una opción estratégicainteresante. Como ocurre en el planomundial, algunas empresas de la región, despuésde consolidarse en el subsector de su propiopaís, han empezado a diversificar sus actividadeshacia la cadena productiva del gas natural,proyectándose al mismo tiempo al planoi nt e r na c io nal. La int e g ración int e r s e c t o r ia l72 Las empresas privadas de la región, que antes desarrollaban actividades en áreas más restringidas como la explotación decampos marginales o servicios de petróleo o bien se desempeñaron en el campo de la construcción y de producción deequipos, incursionaron en el núcleo del negocio energético. Otros han sido “nuevos actores” nacionales sucesores deempresas estatales luego de su desincorporación parcial o total.73 El primer paso, en el marco de esas nuevas estrategias, es la transnacionalización dentro del mismo ámbito sectorial. Otrotipo de estrategia se vincula a con la integración vertical hacia otras actividades de las cadenas del sector energético. Laintegración hacia adelante de las empresas de construcción de centrales y productoras de equipos y la integración haciaadelante de empresas de tecnología y transporte de gas natural, abarcando progresivamente la generación de electricidad;la integración hacia adelante de las empresas abastecedoras de energía, extendiendo sus actividades hacia la prestación deservicios (compañías de servicios) o hacia la comercialización; y la integración intrasectorial y diversificación extrasectorial.48

confronta a los gobiernos con la necesidad detomar posición en el momento en que aquéllapuede interferir con sus propias estrategias ycon la intención de promover la disputabilidaden los ámbitos de mercado donde ello fuera posible.Ya se ha expresado que, en las actividadesque suponen el uso de redes fijas para el transportey la distribución, la desvinculación de losprocesos y la incompatibilidad de funciones,c o nstituyen cond ic io nes ne c e s a r ias para laexistencia de disputablididad de los mercados.En consecuencia, la desintegración parcial delos procesos y/o la reintegración de los mismos,constituyen serios desafíos para los objetivosperseguidos por las políticas de reestructuración,especialmente en aquellos casos enque se promueve una apertura total y un mayorrol de los mecanismos del mercado.Los fenómenos observados llevan a esperaraún una mayor reintegración luego de completarlos procesos de reforma que impulsaron lapartición vertical de las actividades productivasque integran la cadena eléctrica (o de gas natural).Continúa el debate, planteado al momentode iniciar los procesos de reforma, entrequienes sostienen la conveniencia y/o necesidadde mantener la integración vertical y quienesponderan las ventajas de la competencia decorto plazo. Este debate es sin duda relevantepara diseñar la reorganización de los sistemaseléctricos. Sin embargo, es claro que los procesosde reforma que impulsaron la partición vertical,como instrumento de promoción de mecanismosde competencia (mediante la construcciónregulatoria de los ámbitos de mercado), nodeberían desembocar en una nueva integraciónde los negocios energéticos con ventajas paraun conjunto limitado de intereses privados.Además de los problemas que plantea laintegración o la reintegración vertical (incompatiblescon vigencia de marcos regulatoriosque suponen la existencia de ámbitos de competencia),existe también una preocupacióncreciente con relación a la concentración técnico-funcionala nivel de las diferentes cadenasproductivas energéticas y en el ámbito del conjuntode los sistemas energéticos 74 .La reintegración vertical e intersectorialque se perfila en los mercados energéticos 75 dela región, combinada con la internacionalización,puede crear conglomerados económicosde una magnitud y un poder tales que dejaríana los gobiernos con escasas posibilidades de lograrsus objetivos, en caso de que éstos entrenen conflicto con los intereses de las empresas,tal como puede ocurrir con el tema de la redistribuciónde aumentos de productividad, efectosambientales y otros.Por último, debe destacarse la estrategiade internacionalización llevada a cabo por lasempresas eléctricas chilenas dentro de la región.Solas o formando consorcios junto aotros actores regionales o extrarregionales, esetipo de estrategias pretende ensanchar su campode acción más allá de los límites que suponeel crecimiento del mercado nacional. Dichasestrategias han constituido también un vehículopara la transnacionalización de las actividadesenergéticas de la región, en la medida enque se enajenan las cuotas de capital de lasempresas transregionalizadas.4.2.4.2 Las estrategias empresariales en el ám -bito petroleroEn el marco de las reformas al upstream ydownstream, los países de la región han redefinidolas estrategias de sus empresas públicas,orientadas a diferentes objetivos dependiendode factores tales como: dotación de reservasprobadas, capacidad de producción, tamaño dela empresa, grado de avance tecnológico, asícomo de variables relacionadas con la situacióneconómica del país.74 Un ejemplo de ello es esfuerzo del gobierno chileno para incrementar el número de oferentes en la generación eléctrica afin de contrarrestar la posición del holding ENERSIS, que, además de la integración vertical, se caracteriza por una fuerteparticipación en el mercado de generación en el Sistema Integrado Central. En ese sistema, Endesa y Chilgener concentranmás del 80% de la capacidad instalada y de la energía generada.75 Las vinculaciones entre algunos consorcios que ocupan posiciones en los diferentes eslabones y cadenas productivas delsistema energético argentino proporcionan un ejemplo de este tipo de situaciones.49

Por una parte, las empresas que cuentancon importantes reservas probadas de petróleopersiguen la intensificación de la exploración yexplotación de las mismas dentro del territorionacional y la internacionalización de sus operacionesen el downstream. Este es el caso de PE-MEX y PDVSA. Desde principios de la década delos ochenta, PDVSA se trazó como objetivos:asegurar mercados para sus excedentes exportablesde petróleo y al mismo tiempo generarmayor valor agregado, exportando refinadosy/o adquiriendo refinerías en el extranjero. Actualmentela mayoría del petróleo crudo producidopor PDVSA es vendido como producto refinado.Para estos propósitos dicha empresa estatalpuso en práctica los siguientes tipos deacciones:• Concretó “alianzas estratégicas” con empresasextranjeras.• Amplió su capacidad de refinación, tanto anivel nacional como en el extranjero.• Ha comenzado a incursionar en varios paísesde América Latina en las áreas de refinacióny comercialización de petróleo y derivados.El objetivo de PDVSA, en lo esencial, consisteen desarrollar mercados donde pueda colocarcon seguridad su producción de crudoy derivados del petróleo.• Ha designado a su filial MARAVEN para llevara cabo la participación en los mercadosde la región. Por ahora el interés está concentradoen Colombia, Ecuador y el Perú.PEMEX de México tiene una capacidad derefinación nacional superior a la de PDVSA ensu propio territorio pero se dedica básicamentea abastecer el mercado interno. La mayor partede las exportaciones de PEMEX son de petróleocrudo y están destinadas a Estados Unidos. Lapredisposición a concertar alianzas estratégicasse manifiesta por ejemplo: en la adquisicióndel 3,5% de REPSOL de España; en la constituciónde una sociedad de proyectos de conversióny de contratos de suministro de petróleo,que le abrió nuevas perspectivas dentro de laUnión Europea; y en la constitución de MEXPE-TROL, en asociación con capitales privados, paraexportar servicios y bienes en proyectos deoperaciones petroleras. PEMEX concretó una“alianza estratégica” para ampliar su capacidadde refinación, adquiriendo el 50% de la refineríade Deer Park, en Texas, propiedad de la empresaSHELL, con una capacidad de 220 MBD.Por otra parte, la estrategia seguida porPETROBRAS, que enfrenta la necesidad de disponercon reservas probadas que le permitancubrir el consumo interno de derivados, consisteen otorgar prioridad a la actividad de desarrollode la producción de petróleo en el territorionacional e incursionar en actividades deexploración de reservas fuera de Brasil 76 . Esteúltimo tipo de estrategia es también adoptadopor aquellos países que como Chile no cuentancon recursos suficientes a nivel nacional 77 .Otros países de la región que cuentan conreservas significativas pero que no disponen decapitales suficientes y/o cuyas empresas estatalesno tienen acceso a las tecnologías modernasde exploración y desarrollo, se plantean lapromoción de la inversión privada, bajo diferentesformas de asociación con sus empresaspetroleras estatales, que descartan cualquierposibilidad de internacionalizarse, ya sea en elupstream o en el downstream.Entre los países que optaron por la estrategiade privatización como Argentina, Perú yB o l i v ia, se observan enfoques clara me nt ed i f e re ntes en cua nto al de s a r rollo de laindustria. En Argentina, son las estrategiasp ro p ias de las empresas privadas las quemarcan el rumbo; las principales empresasestán mostrando una clara tendencia hacia la76 PETROBRAS de Brasil a través de su subsidiaria BRASPETRO, realiza actividades de exploración y producción en el extranjero.BRASPETRO realiza operaciones en Angola, Argentina, Colombia, Ecuador, Estados Unidos y Reino Unido. Además,BRASPETRO comercializa productos provenientes de producción propia en Colombia, Estados Unidos y el Reino Unido.Asimismo, ha incursionado en la distribución de los lubricantes LUBRAX a través de PETROBRAS en Argentina.77 Chile importa alrededor US$800 millones anuales de petróleo crudo que se destinan a las refinerías de ENAP. La creación deSIPETROL, como subsidiaria de ENAP, tiene como objetivo buscar petróleo en el extranjero. Para estos efectos ha concretadojoint ventures, con Bridas e YPF (Argentina), Repsol (España) y BRASPETRO ( Brasil).50

internacionalización 78 . En Bolivia, dada la singularmodalidad de privatización adoptada, laestrategia consiste en el fortalecimiento de lasunidades de negocio de YPFB con base en elconcurso privado por ampliación y no por enajenaciónde activos. En Perú, parece no existiraún una estrategia nacional clara.D e nt ro de la tende nc ia de int e r na c io na l i z -ación pre v ia me nte señalada, es importante de s t a-car las alianzas estra t é g icas establecidas ent re lase m p resas re g io na l e s, puesto que las mismas puedentener un impacto sig n i f icativo sobre el pro c e-so de int e g ración ene rg é t ica y económica, al menosa nivel subre g io nal. Ent re tales alianzas sedestacan las celebra das ent re YPF y PETROBRAS 79 ,PETROBRAS y PDVSA 80 , YPF y ENAP 81 .4.2.5 El rol del Estado en los procesos de reformaEs claro que los procesos de reforma de lossistemas energéticos de la Región, enmarcadosdentro de la reestructuración general de laseconomías nacionales, han sido y/o son impulsadosdesde los órganos políticos del Estado.Tal como se ha expresado, dichos procesos decambio constituyen un intento de adaptación alas nuevas condiciones imperantes en plano internacional,partiendo de situaciones de desequilibriosmacroeconómicos más o menos acentuadosy de fuertes restricciones impuestas porel abultado endeudamiento externo.También se ha dicho que la profundidad, elalcance y el ritmo de ejecución de las reformasimplementadas en los sistemas energéticos dela Región, han dado lugar a una gran diversidadde situaciones; sin embargo, en términosgenerales, las mismas han sido orientadas porpatrones comunes: rediseño de los marcos regulatorioscon el propósito de ampliar la acciónde los mecanismos de mercado (cambio en lasmodalidades de coordinación); modificacióndel papel del Estado, abandonando las funcionesempresariales (y por tanto el control directosobre la asignación de los recursos en el sector)centrando su atención sobre las cuestionesregulatorias y, eventualmente, reservándose laposibilidad de ejecutar acciones subsidiarias;desincorporación de los activos de las empresasp ú b l icas del sector y de s c e nt ralización de las deci s io ne s, cont ro l a das aho ra por actores privado s,p re do m i na nt e me nte de origen mu l t i na c io na l .Respondiendo a esas orientaciones preponderantes,los cambios efectuados no siemprehan tomado en cuenta las característicasespecíficas de cada sistema socioeconómicoy/o energético 82 , o a los propósitos y aspiracionesde sociedad.A l g u nos conflictos que han surg ido o se prese ntan en el tra nscurso del proceso de tra ns fo r-mación, se vinculan esenc ia l me nte a la dic o t o-mía ent re el cre c i m ie nto del pro ducto social y sud i s t r i b ución. Se ha plant e a do el cambio en los78 En Argentina, las empresas privadas, entre ellas YPF, Pérez Companc y Pluspetrol, impulsan su acción en el upstreamnacional pero están incursionando agresivamente en el exterior (Perú, Venezuela y Bolivia). YPF esta internacionalizandosus operaciones tanto en el upstream como en el downstream (refinación y comercialización de combustibles). Lasestrategias obedecen a diferentes objetivos. En 1995, YPF adquirió en US$750 millones la compañía petrolera Maxus queopera en Estados Unidos, lo que la ha transformado en una compañía de petróleo y gas de nivel internacional. Esta comprale permite operar no sólo en Estados Unidos sino también en Indonesia, Bolivia, Ecuador y Venezuela, además de adquirirventajas tecnológicas para operaciones offshore. En mayo de 1995, el consorcio Refinadores del Perú formado por YPF, juntocon Repsol, Mobil y tres compañías peruanas) adquirió el 60% de las acciones de la Refinería La Pampilla en el marco dela privatización de PETROPERU.79 Se trata de una “alianza estratégica” para realizar operaciones conjuntas tanto en exploración y explotación como enrefinación y comercialización aprovechando las ventajas tecnológicas de cada cual. Las actividades conjuntas en exploraciónde PETROBRAS e YPF tienen lugar en el Golfo de México como se anotó antes y, también, en yacimientos costa fuera en elsur de Argentina.80 En noviembre de 1995, PETROBRAS y PDVSA firmaron una carta de intención para formar la asociación PETROAMERICA. Losproyectos que podría ejecutar la compañía incluyen la construcción de una refinería de 100 MBD en Brasil para procesarpetróleo de Venezuela. Sin embargo, se tiene pensado ingresar en todas las fases del upstream y downstream.81 Esta alianza estratégica tiene por objetivo la venta de petróleo crudo de YPF a ENAP.82 Tamaño de los sistemas, dotación de recursos naturales, nivel de desarrollo y estructura de las industrias energéticas, gradode cobertura de los requerimientos energéticos esenciales, importancia de la presencia de las economías de escala,secuencia y alcance.51

de re c hos de pro p ie dad y la importante partic i p a-ción de los actores privados en la toma de de c i-s io nes de asig nación de los recursos como un instr u me nto ne c e s a r io para lograr la aceleración de lp roceso de acumulación económica. Pe ro, esa redi s t r i b ución de pro p ie dad y del poder económic oha da do lugar a conflic t o s. La suma de las aspirac io nes de los difere ntes grupos sociales exc e dege ne ra l me nte las posibilida des de su satisfa c c i ó nde nt ro del corto o me d ia no plazo. Existen duda sde que, aún de nt ro de un ho r i z o nte más amplio ,la dinámica económica sea sufic ie nte y los me c a-n i s mos de re d i s t r i b ución func io nen de mo do quepermitan dar respuesta a las aspira c io nes socialesy, muy especia l me nt e, a las de aquellos gruposque han sido más afectados por los cambio s.Estos conflictos no son específicos del sectorenergético; sin embargo, pueden alcanzaruna magnitud considerable en ese ámbito debidoal profundo cambio que suponen las reformas,en lo que se refiere a los derechos de propiedad,a la participación en decisiones, al nively a la función de precios, y a la racionalidadque orienta a los nuevos actores que controlanla asignación de los recursos en el senode las industrias energéticas, consideradas pormuchos como servicios públicos o como sectoresde carácter estratégico.En ocasio ne s, estos re c l a mos han escond idoi nt e reses de ciertos grupos con la fina l idad dema nt e ner privilegios económicos o de seguir utili z a ndo el cont rol sobre las empresas del sectorc o mo base de poder político. De cua l q u ier mo doresulta esenc ial a la fo r mulación de las polític a se ne rg é t ic a s, orie nt a das hacia el de s a r rollo suste nt a b l e, re c o nocer la na t u raleza de este tipo dec o n f l ictos que pueden llegar a afectar su via b i l i-da d.4.2.6 Distintas visiones de los procesos dereforma como potenciales fuentes deconflictoEn los procesos de re fo r ma del sector ene r-g é t ico confluyen una diversidad de visio nes yde int e re s e s, expectativas o aspira c io nes de dife re ntes grupos socia l e s, que añaden una carg ac o n f l ictiva a esos pro c e s o s.La orientación y los aspectos fundamentalesde las reformas se basan casi siempre en elcambio del marco legal, cuya adopción definitivano hubiese sido posible sin contar con lasmayorías legislativas, lo que en general significacontar con el apoyo de una parte de los partidospolíticos de oposición, salvo que el gobiernocontara con mayorías propias.La promoción de una apertura completacon desincorporación de activos, enfrentó unaoposición de intensidad diversa por parte delos distintos grupos afectados. La fuerza conque se manifestó esa oposición dependió, entreotros, de los siguientes factores:• Grado de profundidad de los desequilibriosmacroeconómicos que debía soportar la sociedad.• Situación general de las empresas públicasy la calidad de los servicios que prestaban,juzgada como aceptable en algunos casos einsoportable en otros.• La percepción acerca del alcance de cambios.• Grado de libertad con que los afectados pudieronmanifestar su oposición y los recursosy medios que tuvieron a su disposiciónpara hacerlo.• Grado de participación en los debates tendientesa definir el perfil del proceso de reforma.Entre los intereses o grupos sociales afectadospor los procesos de transformación de lossistemas energéticos pueden destacarse en términosgenerales los siguientes:a. El establishment políticoEn un contexto de una cultura política paternalistay a la luz de un acelerado deteriorodel aparato del Estado en los años ochenta, losactores políticos tenían a su alcance la acciónde las empresas estatales como instrumentopara adquirir y asegurar poder. Estas, aún antesde las reformas, constituyeron una base políticaa menudo considerada como logro accesorioa un triunfo electoral. Esta base ofrecía a lospartidos no solo recursos económicos y posibilidadesde perfilarse como benefactores de la52

sociedad, sino también una manera de obtenerprebendas y privilegios.En la medida en que las instituciones ejecutivasy legislativas perdieron acceso directo alas empresas, luego de la descentralización jurídicay/o de gestión y, sobre todo, después dela desincorporación de activos, los actores políticosse vieron privados de esas fuentes de recursosy de poder.De cualquier manera, los procesos descritoshan ayudado a lograr una cierta transparenciaen la medida en que los mismos signifiquenla aplicación rigurosa de los mecanismos de licitacionesinternacionales y se haya podido lograrque la consultoría privada internacional,normalmente involucrada, haya actuado bajo lasupervisión y fiscalización conjunta del poderejecutivo y del parlamento, a la que se sumaríala atención de diversas instancias internacionales.b. Los empleados de las empresasEn función de una evaluación basada encriterios de eficiencia productiva y atendiendoestrictamente a la misión microeconómica específica,puede afirmarse que las empresas estatalesse encontraban en la etapa pre-reformacon una dotación excesiva de personal. Unaexplicación para dicha situación se vincula conel hecho de que en la transformación de postguerrase les asignó a las empresas públicas lamisión mucho más amplia de ser un instrumentopara el desarrollo socioeconómico regional.Otra posible explicación, ligada con la experienciamás reciente del manejo de las empresaspúblicas, puede relacionarse con la culturapaternalista previamente mencionada.Siendo uno de los objetivos de la transformaciónlograr una mayor eficiencia productiva,los trabajadores de las empresas públicas sevieron afectados por reducción de puestos detrabajo, por un cambio en las condiciones laboraleso en otros tipos de conquistas alcanzadas.Por esto, se opusieron a las reformas en la mayoríade los casos, aún cuando se les ofrecierauna significativa compensación por el retirovoluntario.En función de sus opciones de expresión ydel peso que podían dar a sus aspiraciones, lostrabajadores se manifestaron de diferente maneray trataron de influenciar en las decisiones.El elemento de mayor transcendencia para darsolución a estas aspiraciones fue su participacióncomo accionistas en las empresas desincorporadasy reconstituidas.c. Los consumidoresEn la mayoría de los países de ALC los preciosde los energéticos estaban por debajo delos costos económicos de largo plazo. La situaciónera aún más grave cuando los precios nocubrían siquiera costos erogables y el Estado nopodía subsanar la falta de ingresos mediante lautilización de los fondos del Tesoro para cubrirlos déficits resultantes. Era evidente que paralograr una orientación comercial y condicionesde sustentabilidad financiera, las empresas necesitabande una política de precios más vinculadacon sus costos. El ajuste de tales costos ysu adecuación a condiciones de eficiencia productivasuponía necesariamente que la mejorade la ecuación financiera de las empresas, setradujera en alza de precios para muchos gruposde consumidores.En algunos países, el temor de tener queenfrentar mayores precios de los energéticosdio lugar a una escalada de oposición en contrade los procesos de modernización. Estaoposición, potenciada con la de los trabajadoresde las empresas públicas, alcanzó una fuerterepresentación política que tendió a obstaculizarlos procesos de desincorporación. Enconsecuencia, la búsqueda de una menor resistenciade los sindicatos y de los trabajadoresconstituyó un elemento clave para neutralizaral mismo tiempo la oposición de consumidoresy de los propios cuadros políticos.En el plano técnico, las estructuras tarifariasfueron revisadas de tal forma que los subsidios,antes generalizados, fueron eliminadoso concentrados en los grupos más necesitados.Esto perjudicó principalmente los estratos mediosy medios bajos que tuvieron que asumir lamayor parte de alzas de precios ya que, en algunoscasos, tales ajustes implicaron simultá-53

neamente pasar de tarifas medias o estructurastarifarias crecientes por bloques de consumo, aotras de tipo decreciente.En el transcurso de las reformas del sectorenergético, esos grupos sociales han sufridouna reducción de sus opciones económicas, especialmentecuando tuvieron que asumir efectossemejantes derivados de reformas en lossectores: telecomunicaciones, agua, salud, educacióny del sistema de pensiones. La esperanzade recibir con el tiempo un mejor trato y unacalidad incrementada en el servicio, así comouna eventual reducción de precios por un sectorenergético más eficiente, representaba uncontrapeso insuficiente.Un fenóme no re l a t i v a me nte re c ie nte enALC es la aparición de las asocia c io nes de consu m ido res y de org a n i z a c io nes de de f e nsa de lc o ns u m ido r. Ambos tipos de org a n i z a c io ne sp u e den ayudar a alcanzar un mayor equilibriode int e reses de nt ro del sector ene rg é t ico enge ne ral y, en partic u l a r, ent re abastecedo res yc o ns u m ido res de ene rgía.Los gra ndes usua r ios de ene rgía empezaro ne f e c t i v a me nte a organizarse para de f e nder susi nt e reses fre nte a los gra ndes abastecedo re s, lasi ns t i t uc io nes del Estado, los entes re g u l a do re si nde p e nd ie ntes o con relación a las de f i n ic io ne sde política. Por el cont ra r io, en el caso de lospequeños usua r ios cautivos, el mayor equilibriose enc u e nt ra aún lejos de alcanzar. Con la prese nc ia escasa de org a n i z a c io nes de de f e nsa de lc o ns u m ido r, las aud ie nc ias públicas convocada spor los entes re g u l a do res para dirimir conflic t o se nt re ese tipo de clie ntes y las empresas abaste c e do ra s, están ma rc a das por un de s e q u i l i b r ioen los recursos económicos y técnicos disponiblespara arg u me ntar en favor de unos y otro s.Esto puede volverse grave en el ma rco de de mocra c ias todavía inc i p ie ntes y un poder jud ic ia lde p e nd ie nte del poder ejecutivo que impulsó lasre fo r ma s.d. Ciertos estratos de la poblaciónFinalmente, la desincorporación de activosdel Estado es un intercambio de activos contravalores expresado en forma distinta, que suponeun efecto redistributivo. En la medida enque los dos valores contrapuestos no guardancorrespondencia, ese efecto redistributivo habráde favorecer al limitado grupo de compradoreso adjudicatarios en detrimento del Estado,que se supone representa a la sociedad ensu conjunto. Es claro que otro tipo de efectosredistributivos se da como resultado del destinode los ingresos percibidos por la desincorporaciónde los mencionados activos.El riesgo de incurrir en un efecto redistributivosignificativamente adverso a los interesesde la sociedad puede ser evitado medianteel uso de ciertas formas de desincorporación,especialmente aquella conocida como capitalización.Dentro de ese esquema, la poblaciónmantiene una participación importante en lapropiedad de los activos de la empresa desincorporada,en la que el nuevo actor entra comosocio estratégico, aportando capital y tecnologíay recibiendo derechos específicos en la conducciónde la gestión.El mecanismo de integrar, con los ingresospor las ventas de activos del Estado, un fondode carácter social general destinado a financiarel abastecimiento energético para los grupossociales de menores recursos, puede ayudar nosolo a contrarrestar los efectos redistributivosde carácter regresivo de la desincorporación,sino también a reparar el sesgo propio de lamodalidad de coordinación por el mercado dedesatender los mercados no rentables.Escapa al alcance de este trabajo la discusiónamplia y detallada de las ventajas y desventajasde las soluciones examinadas. En algunoscasos se han encontrado caminos paraatender aspiraciones, justas muchas de ellas,pero el resultado no siempre ha sido satisfactorio.En el balance total puede aparecer un saldoredistributivo negativo para los estratos mediosy medio bajos de la sociedad, que quizásgozaban antes de condiciones más favorablesen algunos países. Es éste uno de los efectosindeseables de las transformaciones, sobre losque se debe continuar en la búsqueda de soluciones.54

Por otra parte, más allá de los conflic t o sque se han orig i na do como cons e c u e nc ia de lae j e c ución de las re fo r ma s, es claro que de s de laperspectiva ma c ro e c o n ó m ica, ha pre v a l e c ido op revalece un enfoque privatizador que alcanzaal sector ene rg é t ico y a otros sectores de infra e s t r uc t u ra. Al respecto, no se puede soslayarel rie s go de que un enfoque de ese tipo dejede lado ne c e s ida des más complejas y opcionesmás amplias de política sectorial, así comolas dime ns io nes de orden social y ambie nt a l 83 .Es preciso, por tanto, que las políticas det ra ns fo r mación enc u e nt ren soluc io nes equilibra da s, cons ide ra ndo todos los objetivos re l e-v a ntes y toma ndo en cuenta las cond ic io nes de ls e c t o r, así como las difere ntes opcio nes de nt rode las situa c io nes específicas de cada país. Laide nt i f icación de los pro b l e mas típic o s, défici t s, falta de de f i n ic io ne s, vulne ra b i l ida des op e l ig ros que se abrie ron con los procesos det ra ns fo r mación, constituye una base ine l ud i b l ep a ra la fo r mulación de la política ene rg é t ic ao r ie nt a da hacia el de s a r rollo sustent a b l e.83 Sobra decir que el espíritu crítico que se desprende de estas líneas, no representa en modo alguno un rechazo a los procesosde reforma o una estéril vuelta atrás. Por el contrario, reconociendo la necesidad de tales procesos, se pretende identificarlas tareas pendientes para una más eficaz intervención del Estado en los sistemas energéticos a través de sus instrumentosde política.55

V. El Plano Internacional: Las Reformas y los Procesos de Integración5.1 El nuevo ambiente internacionalLos procesos técnic o - e c o n ó m icos derelocalización indu s t r ial pro duc idos a inic ios dela década de los setenta, como cons e c u e nc ia dela crisis económica inic ia da después de las e g u nda guerra mu nd ial, fueron config u ra ndou na nueva división int e r na c io nal del tra b a j o ,a s o c ia da a la pro g resiva ma du ración del nu e v op a ra d ig ma tecno l ó g ico. Esos procesos implica ron fuertes cambios en la orie ntación de losflujos int e r na c io nales de come rc io, en el ma rc ode una cre c ie nte globalización de los me rc a do sde bie nes y de capital fina nc ie ro.El pano ra ma económico int e r na c io nal haciaf i nes de los años oche nta y princ i p ios de lad é c a da de los no v e nta, se caracterizó por: unme nor dina m i s mo de las economías de los paísesi ndu s t r ia l i z a dos; un re o rde na m ie nto en losp r i ncipales me rc a dos (con pre p o nde ra nc ia de lá rea asiática en la dinámica mu nd ia l ) 8 4 ; laa c e nt uación de la globalización (aume nto de lv o l u men de come rc io respecto de la pro duc c i ó nmu nd ial), el cambio tecno l ó g ico; una fuerteex p a nsión en los flujos y la mo v i l idad int e r nacio nal de capital 8 5 .Pa ra los países de América Latina, lareversión de los flujos fina nc ie ros orig i na da en ela b u l t a do servic io de la de uda junto a losme nc io na dos cambios en el cont exto int e r na c ional,implicó la ne c e s idad de re definir su ins e rc i ó nen los me rc a dos mu nd ia l e s, y en partic u l a ri nt e ns i f icar el dina m i s mo de las ex p o r t a c io ne st e nd ie ntes a atenuar los de s e q u i l i b r ios ex t e r no s.Los ajustes estruc t u ra l e s, cond ic io na dos en gra nme d ida por la re ne go c iación de la de uda ex t e r na ,i m p l ic a ron en términos ge ne rales una ma y o ra p e r t u ra de las economías y el abando nodefinitivo de la e s t ra t e g ia basada en las u s t i t ución de importacio ne s.En función de ello puede afirmarse que losp rocesos de int e g ración re c ie nte en ALC no sonel re s u l t a do de una voluntad pre de t e r m i na da porlos go b ie r nos de un conjunto de países, tal comoocurrió en el caso de la Unión Europea; tampocoel re s u l t a do de un mo delo de tra ns f e re nc ia st e c no l ó g icas en cade na, como en el casoa s i á t ico, sino, la cons e c u e nc ia de un conjunt ode re l a c io nes prácticas do nde la socie dad civil ylos go b ie r nos int e ractúan ge ne ra ndo unad i n á m ica de int e g ración, cuya fo r ma ei nt e ns idad de p e nde de la ma ne ra y prof u nd ida ddel proceso de re e s t r uc t u ración int e r na de lospaíses que lleva a una mu l t i p l icación de losfa c t o res (y actores) int e r v i n ie nt e s. 8 6Uno de los principales fa c t o res de s e n-c a de na ntes de las re fo r mas y de la int e g ra c i ó nen la región, ha sido la influenc ia del nu e v oo rden int e r na c io nal cara c t e r i z a do por tre sc o m p o ne ntes principales:• La globalización que implica una tende nc iah a c ia un me rc a do int e r na c io nal int e g ra do ,do nde los países y empresas son fa v o re c ido spor la inversión ex t ra n j e ra directa, lat ra ns f e re nc ia de tecnología y el aume nt odel come rc io int e r na c io na l .• La tra ns na c io nalización impulsada por lase m p resas más influyentes en el nuevo orde ni ndu s t r ial int e r na c io nal que, bajo mo da l idadesde asociación empre s a r ial, permite a lase m p resas fina nc iar nuevos sistemas int e g radosde pro ducción, distribución y come rc ializacióncon el fin de ampliar sus porc io ne sde me rc a do y ma nt e nerse en la fro nt e ra tecnol ó g ica. Las ventajas orig i na das en losa v a nces tecno l ó g icos resultan más de c i s i v a sp a ra la competitividad int e r na c io nal, que lau b icación ge o g r á f ica o la dotación de re c u r-sos na t u ra l e s, advirtiéndose que las ex p o r-84 Este mayor dinamismo del área del sudeste asiático es concordante con una horizontalización de la división de trabajodentro del área que potencia la exportación de manufacturas de los países de más reciente industrialización, especialmentea partir de la incorporación de China al intercambio comercial de manufacturas en la región.85 CEPAL, “América Latina y el Caribe: Políticas para mejorar la inserción en la economía mundial”, Santiago de Chile, marzode 1994.86 Ver A. Guerra - B o rge s, “Regio nalización y bloques económicos: Te nde nc ias mu nd iales de s de una perspectivalatinoamericana”, INTAL, No. 200, Buenos Aires, mayo de 1994.57

t a c io nes int e nsivas en tecnología, han sidolas más dinámic a s 8 7 .• Un replanteo del modelo y de las estrategiasde desarrollo en la región inducido, engran medida, por los factores anteriormentemencionados y como consecuencia de lareorientación del financiamiento por partede los organismos tradicionales de créditoy las condiciones impuestas para la renegociaciónde la deuda externa.A nte esa situación, los países de la re g i ó nre p l a ntean su mo delo y su estra t e g ia de de s a r rollona c io nal e impleme ntan re fo r mas que implicancambios más o me nos prof u ndos en la estr uc t u ra y func io nes del Estado. Se agota, enme nor o mayor me d ida, el tra d ic io nal conc e p t ode los procesos de de s a r rollo hacia ade nt ro impu l s a do s, ent re otros ins t r u me nt o s, me d ia nte inve r s io nes en gra ndes obras de infra e s t r uc t u ra ,c o mo cons e c u e nc ia de la baja ge ne ración dea ho r ro int e r no y escasez de fina nc ia m ie nto exte r no.La tra ns ición hacia el establecimie nto deun nuevo patrón de de s a r rollo plantea serias dific u l t a des de b ido a la baja efic ie nc ia pro duc t i-va int e r na y la re duc ida capacidad de ne go c iacióncome rc ial de los países de la Región, de n-t ro del nu e v o c o nt exto de competitividad int e r-na c io nal. As i m i s mo, el cambio del mo delo dede s a r rollo económico va acompañado por situacio nes de crisis en los planos político y socia l .En este contexto pierde también importanciael argumento de la seguridad nacional.Esas evidencias determinan que en muchospaíses se tomen medidas radicales de reformay los cambios que se observan en los países dela Región son tanto más intensos cuanto másprofunda es la crisis que les toca enfrentar.Tal como se ex p resó, las re fo r mas que sehan impulsado implican, en términos ge ne rales:a) Una desregulación más o menos profundadel funcionamiento de los mercados, eliminandobarreras y promoviendo una aperturaal capital privado, tanto hacia adentro comoentre países vecinos.b) La re t i ra da del Estado de las activida de si ndu s t r iales y come rc iales a favor de la ma y o rp a r t icipación privada. Esta situación crea nu e-vas re s p o ns a b i l ida des para los go b ie r nos que debenadoptar mo da l ida des difere ntes de re g u l a-ción, ya sea para construir esquemas competitivosen aquellas activida des do nde los mismos nosurjan espont á ne a me nt e, o para el cont rol de losmo no p o l io s, que por su na t u raleza, no puede nf u nc io nar como sistemas autorre g u l a do s 8 8 .c) El cre c i m ie nto de la participación privadaque pre s io na sobre los go b ie r nos una prof u n-dización de la re fo r ma que les permita perc i b i rma y o res y nuevas oportunida des de ne go c io s.Con tales cambios, los gobiernos de lospaíses de la Región pretenden, además de unaforma de inserción cautelosa en el proceso deglobalización, iniciar un camino hacia la modernizaciónde la estructura industrial interna.En tal proceso se advierte una complementaciónde las inversiones nacionales y extranjeras,de las economías derivadas de la ampliaciónde mercados y una mayor competitividadque busca reducir la brecha que se observa respectode los demás actores en los mercados internacionalesy, cuando sea posible, tomar posicióndentro de los mismos.5.2 El nuevo dinamismo de los procesosde integración económica subregionalLas nuevas inic iativas de int e g ración sec o nc re t a ron tanto por me d io de acuerdos bilate ra l e s, como a través de la revitalización y renovaciónde tra t a dos de int e g ración subre g ionalya ex i s t e ntes (Me rc a do Común Cent ro a meric a no, Pacto And i no y Comu n idad del Caribe),o la creación de nuevos bloques subre g io na l e s( Me rcosur). También se establecie ron compromisosde liberalización del come rc io ent re algu nos países y los me nc io na dos grupos subregio na l e s.87 Ver Michael Mortimore, “La inversión extranjera directa, el cambio técnico y la competitividad internacional de los paísesen desarrollo”, en Desarrollo endógeno: Comercio, cambio técnico e inversión extranjera directa, CRESET, Colombia, 1995.88 Ver CEPAL, “Transformación productiva con equidad”, Santiago de Chile, 1990.58

La suscripción de acuerdos bilaterales seaceleró no t a b l e me nte hacia fines de los añoso c he nta y en el tra nscurso de la década de losno v e nta. En términos ge ne ra l e s, esos acuerdo sc o nstituyen fo r mas de int e g ración más superficial que la que se establece al int e r ior de losbloques subre g io na l e s. Sin embargo, los acuerdosmás re c ie ntes de ese tipo tie nden a amplia rel universo de pro ductos sujetos a de s g ra v a-men, buscando mayor conc e nt ración en las exce p c io ne s, e inc l u y e ndo algunos compro m i s o ss e c t o r iales (partic u l a r me nte los re f e r idos a losa u t o mo t o res y al tra nsporte aére o ) .No cabe duda que la mayor estabilida dma c ro e c o n ó m ica de la región a comienzos delos no v e nta y las políticas de apertura unilateralpra c t ic a da en buena parte por los países,c o nstituyen los fa c t o res que han fa c i l i t a do lap rof u ndización y pro l i f e ración de los acuerdo sde liberalización come rc ial, tanto de carácterb i l a t e ral como subre g io na l .Los acuerdos subre g io nales pre s e ntan unmayor alcanc e, tanto en lo que se re f ie re a losc o m p romisos de liberalización come rc ial, comoa la int e nción de constituir pro g re s i v a me nt eu na unión adua ne ra (ara ncel ex t e r no y políticascome rc iales comu nes) con miras a cons t i-tuir un me rc a do común (libre mo v i l idad de perso nas y recursos pro duc t i v o s ) .Sin embargo, de nt ro de algunos bloquess u b re g io nales (América Cent ral, Pacto And i no )se han pro duc ido algunas fra g me nt a c io nes debido a la ex i s t e nc ia de acuerdos ent re subgruposde países que plantean procesos más profu ndos de libera l i z a c i ó n .En lo que se re f ie re a la liberalización de lc o me rc io int ra r re g io nal, el Tra t a do de As u nc i ó n( Me rcosur) es el que cont ie ne compromisos mása m b ic iosos ya que dispone la eliminación totalde barre ras ara nc e l a r ias y no ara nc e l a r ias paraf i nes de 1994, con algunas exc e p c io nes re f e r i-das a bie nes cons ide ra dos sensibles para lase c o nomías de Pa ra g uay y Urugua y.Por otra parte, en el seno del Me rcosur sep l a nteó además la rápida adopción del Ara nc e lE x t e r no Común (AEC) a fin de constituir unaUnión Adua ne ra, como etapa pre v ia y tra ns i t o-r ia hacia la confo r mación de un Me rc a do Común.La adopción del AEC comenzó a func ionara partir de ene ro de 1995 con niveles queoscilan ent re 0 y 20% para el nivel mínimo ye nt re 4 y 20% para el nivel máximo, situándoseel pro me d io en 11,3%. No obstant e, cadau no de los países ma nt ie ne una importante listade exc e p c io ne s. Por otra parte, los pro b l e-mas de carácter ma c ro e c o n ó m ico que ex p e r i-me ntan Brasil y Arge nt i na de s de me d ia dos de1998 ponen en duda el cumplimie nto de losc o m p romisos establecido s.En los otros acuerdos de int e g ración subre g io nal también se plantea la adopción deun AEC; sin embargo, los difere ntes ritmos dea p e r t u ra unilateral y las dific u l t a des de compatibilizaciónde las políticas come rc iales y macro e c o n ó m icas hacen que existan re t rasos enel logro de ese objetivo.En el caso de la Comu n idad And i na (ex Pa c-to And i no), se aprobó, en marzo de 1993, la Decisión335 de la Comisión, que prevé un AEC conc ua t ro niveles ara nc e l a r io s 8 9 según el tipo de bienes, aún cua ndo plantea también exc e p c io ne s.En el MCCA se ha pro duc ido una re no v a-ción del proceso de int e g ración sobre la basede la Declaración de Ant ig ua (julio de 1990)do nde se plantea una mayor apertura ex t e r na yla mo dernización pro ductiva. A pesar de ello,subsisten difere nc ias en cua nto a la ado p c i ó nde de t e r m i na dos compromisos de int e g ración ys o b re las re l a c io nes con terc e ros países. Po rello, en los he c hos se plant e a ron difere ntes velo c ida des en el proceso de int e g ración al int e-r ior de la subregión. Así, por ejemplo, la consti t ución del Grupo CA-4 (Gua t e mala, El Salvador, Ho ndu ras y Nic a ra g ua) que establece meca n i s mos para avanzar en el perfeccio na m ie n-to de una zona de libre come rc io y adoptar medidas tend ie ntes al establecimie nto de unaunión adua ne ra lo más pro nto posible.89 De ent re 5 y 20%.59

D e nt ro de CARICOM se han logra do algunosavances tanto en lo que se re f ie re a la libe ración del come rc io int ra r re g io nal como enlo que respecta a la adopción del AEC; sin emba rgo, subsisten aún en ambos planos seria sd i f ic u l t a des de impleme nt a c i ó n .D e nt ro de las re l a c io nes conjuntas o parc ialesde los grupos subre g io nales y terc e ros países,se destacan: las que se han establecido ent repaíses del Pacto And i no (Colombia y Ve ne z u e l a )con México (de no m i na do “Grupo de los Tre s ” ) ;e nt re los países cent ro a me r ic a nos con Méxic opor una parte y con Ve nezuela y Colombia poro t ra; y, del CARICOM con Ve nezuela. Este tipo dea c u e rdos plantea ya sea el establecimie nto deu na zona de libre come rc io (Grupo de los Tre s ) ,el fo r t a l e c i m ie nto del come rc io re c í p roco y su dive r s i f icación (América Cent ra l - M é x ico), la compl e me ntación económica y come rc ial como pasop re v io al establecimie nto de una zona de librec o me rc io (América Cent ral con Ve nezuela y Colo m b ia) o la búsqueda de un tra t a m ie nto pre f e-re nc ial unilateral (Ve nezuela con respecto a lospaíses de la Comu n idad del Caribe).Si bien esta re no v a da voluntad política delos procesos de int e g ración ha sido impulsadacon la int e nción de atenuar los sesgos de laglobalización, las políticas de apertura come r-c ial unilateral han cont r i b u ido de mo do de c i s i-vo a la via b i l idad de los acuerdo s.Es pre c i s a me nte la confluenc ia ent re la mayorint e rde p e nde nc ia, impulsada por los me c a n i s-mos de me rc a do que inc o r p o ran las ventajas de lap rox i m idad ge o g r á f ica, en un cont exto de ma y o ra p e r t u ra, y la que se deriva de los acuerdos de libe ralización del come rc io me d ia nte pre f e re nc ia sa b o rda das a nivel bilateral o subre g io nal, lo queha llevado a la CEPAL a de s ig nar a los nuevos procesosde int e g ración como “re g io na l i s mo abie r-t o ” 9 0 . Sin embargo, los difere ntes ritmos en laa p l icación de esas políticas de apertura cont i n ú ap l a nt e a ndo obstáculos a una int e g ración come r-c ial más plena. Ad ic io na l me nt , ela falta de perfe c c io na m ie nto de la adopción del AEC hace quea d q u ie ran especial re l e v a nc ia las no r mas sobre elo r igen de las me rc a ncías importadas en cada subregión. Tales disposic io nes pueden cons t i t u i rfo r mas enc u b iertas de pro t e c c io n i s mo y/o de discr i m i nación al come rc io re g io na l .Al mismo tiempo, la pro l i f e ración de acuerdosbilaterales sobrepuestos con los bloques subre g io nales o la fra g me ntación de estos último sen acuerdos parc ia l e s, constituyen un enfo q u emás flexible que el previsto en los viejos acuerdospero simu l t á ne a me nte confo r man un pro c e-so muc ho más de s o rde na do y difícil de adm i n i s-t ra r.Las reformas económicas y políticas reactivanlas aspiraciones de los anteriores organismossubregionales, introducen una nuevadinámica comercial e inducen a una aglutinaciónmás fuerte entre bloques. En particular elMercosur toma mayor vigencia mediante acuerdoscon sus países vecinos: Chile y Bolivia.Al interior del continente americano, despuésdel NAFTA y luego de la Cumbre de lasAméricas (en diciembre de 1994), se avanza enla aspiración de Estados Unidos por alcanzarun Acuerdo de Libre Comercio de las Américas(ALCA) hacia el año 2005. En ese contexto ypreviendo la necesidad estratégica de equilibrarel proceso de negociación dentro del AL-CA, los países de la Comunidad Andina comenzaronen abril de 1998 la negociación de unacuerdo marco con el Mercosur 91 .El desarrollo de bloques en la región hadespertado también un particular interés de laUnión Europea por realizar acuerdos de librecomercio. Se han realizado acuerdos con elMERCOSUR tendientes a formalizar un Area deLibre Comercio hacia el año 2008 92 ; también se90 C E PAL, “El Regio na l i s mo Abierto en América Latina y el Caribe”, Sant ia go de Chile, 1994.91 Ya en junio de 1996 Bolivia y el Mercosur habían firmado los lineamientos básicos para un Acuerdo de Libre Comercio.92 En dic ie m b re de 1994 se realizó una Declaración Conjunta ent re el Consejo de la Unión Europea y los países del Me rc o s u rme d ia nte la que se señalaba el interés por establecer una asociación política y económica int e r re g io nal. La ne go c ia c io ne sc u l m i na ron en dic ie m b re de 1995 con la firma de un Ac u e rdo Ma rco Int e r re g io nal de Cooperación que establece me c a n i s mo sc o n j u ntos de cooperación en ma t e r ia adua ne ra para el come rc io int e r re g io nal con la int e nción de liberarlo plena me nte en elaño 2008.60

ha realizado un Acuerdo Interino con México 93y con la Comunidad Andina (CAN). Por su parte,algunos de los países con costa sobre el Pacíficoestán participando activamente en APEC,abriendo sus economías hacia el sudeste asiático.Por otra parte, tal como se ha ex p re s a do ,el re no v a do dina m i s mo del proceso de int e g raciónen el área se re l a c io na con el rie s go deque la confo r mación de bloques en los espacio se c o n ó m icos ex t ra r re g io nales conduzca a unaf ra g me ntación del come rc io mu nd ial con lasc o ns e c u e ntes re p e rc u s io nes adversas para lospaíses de la región. En un escena r io de liberalizaciónmás plena del come rc io mu nd ial, la inte g ración podría proveer me c a n i s mos de compl e me ntación sectorial e int ra s e c t o r ial quepermitan me j o rar la competitividad de las expo r t a c io nes re g io na l e s.Sin embargo, en lo que se re f ie re a losa c u e rdos sectoria l e s, y especia l me nte enc ua nto a la int e g ración int ra s e c t o r ial, losa v a nces logra dos son todavía escasos y mu yp re l i m i na re s. La mayor parte de las accio ne sd i r ig idas a una mayor compleme ntación int rase c t o r ial tie ne su origen en el cambio de lase s t ra t e g ias de las empresas mu l t i na c io na l e sq u e, fre nte a las políticas de apertura pra c t ic a-das por los países de la región, han re o rg a n i-z a do espacia l me nte su pro ducción de acuerdocon las ventajas relativas que of rece cada paísp a ra los difere ntes procesos de las cade na sp ro ductivas en las que actúan.La eliminación de las re s t r ic c io nes queafectaban a las inversio nes ex t ra n j e ra s, re a l i-z a da de ma ne ra simu l t á nea con la aplic a c i ó nde las políticas unilaterales de apertura come r-c ial, pre t e nde pro mover la ent ra da de capitalesp ro ductivos que potenc ien el cre c i m ie nto y favo rezcan la inc o r p o ración de nuevas tecno l o-g í a s. No obstant e, la competenc ia ent re lospaíses de la Región para ser re c e p t o res de esetipo de inversio nes tie nde a dificultar el establ e c i m ie nto de políticas comu nes y disminu y elas capacida des de ne go c iación fre nte a losi n v e r s ionistas ex t ra r re g io na l e s.Los procesos de privatización de las empresas estatales, especia l me nte en el área delos servic ios públic o s, y la de s regulación de losme rc a dos corre s p o nd ie nt e s, han permitido lap a r t icipación de las empresas (privadas o públ icas) de algunos países de la región en losc o ns o rc ios adjud ic a t a r ios de las empresas priva t i z a das en otros países del área, de ma ne rac o n j u nta con grupos privados locales y/o cone m p resas o grupos ex t ra r re g io nales (de orige np r i nc i p a l me nte estado u n ide nse y euro p e o ) .Hasta el mo me nto el ejemplo más notable loc o nstituye la participación de empresas chilenasen la privatización de los sistemas eléctricosen otros países.Es probable que la prof u ndización de losp rocesos de re fo r ma en algunos países fa v o re z-can el cre c i m ie nto de ciertos grupos económicosde la región que proyecten su accio nar dema ne ra amplia da. Pe ro aún en estos casos, esp robable que se trate de mo da l ida des ind i re c-tas de tra ns na c io nalización, de b ido al do m i n ioque ejerce el capital de origen tra ns re g io na ls o b re tales actore s.La fuerte afluenc ia de capitales de cortoplazo a los países de la re g i ó n 9 4 facilitó la estabilizaciónma c ro e c o n ó m ica y el cre c i m ie nt oen particular del cons u mo y de las importaciones. Esa afluenc ia de capitales fina nc ie ros has ido uno de los fa c t o res más importantes en elc re c i m ie nto del come rc io int e r re g io nal, junt ocon las me d idas de apertura come rc ial aplic a-das de ma ne ra unilatera l .D a da la ine s t a b i l idad que se observa en elme rc a do fina nc ie ro int e r na c io nal y la volatilidadque caracteriza a los cua nt iosos flujos financ ie ros de corto plazo, esa apertura irre s t r ictaen el plano fina nc ie ro pre s e nta gra nde sr ie s gos para el éxito de los re no v a dos pro c e s o s93 Establece los mecanismos y ámbitos en los que se llevará a cabo la negociación para la liberación de los intercambioscomerciales, movimientos de capital, contratación pública, competencia y propiedad intelectual.94 La entrada neta de capitales en el período 1990-1998 fue de alrededor de US$460 mil millones, es decir, poco menos deUS$50 mil millones al año en términos promedio. Sin embargo, la transferencia neta de recursos financieros hacia la regióndurante ese período fue de alrededor de US$170 mil millones.61

de int e g ración. Las re p e rc u s io nes de la crisismex ic a na (de s a t a da hacia fines de 1994) sobrelos países de la región, seguida por episodio ss e me j a ntes en los países del sudeste asiátic o ,R u s ia y Brasil, constituyen una prueba de ello.Es claro que, una reversión de flujos fina nc ierosde la ma g n i t ud ind ic a da puede afectar dema ne ra prof u nda a la pre c a r ia estabilidad macro e c o n ó m ica alcanzada a ex p e nsas de sacrificios sig n i f icativos en el plano socia l 9 5 .En suma, las nuevas inic iativas de int e g raciónhan alcanzado avances sig n i f ic a t i v o s,de nt ro de esquemas más flex i b l e s, fa c i l i t a do spor las políticas de apertura unilateral pra c t i-c a das por los países de la región y por la mayorestabilidad ma c ro e c o n ó m ica y política. Sine m b a rgo, los logros más importantes pare c e nhaberse conc e nt ra do en la liberalización comerc ial, tenie ndo por el mo me nto alcanc e smuy parc iales en lo que se re f ie re a los aspectoslig a dos a la cooperación y compleme nt a-ción pro ductiva. Al mismo tiempo, dic ho sa v a nces están seria me nte ame na z a dos por lap re c a r ie dad ma c ro e c o n ó m ica pro ducto de turbu l e nc ias en el me rc a do fina nc ie ro int e r na c ional .5.3 Las nuevas modalidades de integraciónenergéticaLo que caracteriza a los actuales procesosde integración es el abandono de las posicionesanteriores que planteaban objetivosambiciosos en la búsqueda de una armonizaciónde las políticas económicas pero, en concreto,operaban a través de múltiples acuerdosbilaterales específicos. Los nuevos procesosson más pragmáticos y buscan consolidar antetodo los beneficios comerciales tangibles en unmarco de políticas flexibles.Los procesos de integración energética enel pasado se caracterizaron por numerososacuerdos, bilaterales o multilaterales, de comercioo de inversiones concertados entre losEstados. Tal es el caso de las grandes obras hidroeléctricascompartidas entre Argentina, Brasil,Paraguay y Uruguay (Salto Grande, Itaipú,Yacyretá) o los ductos (petróleo y gas) entreArgentina y Bolivia, o las interconexiones eléctricasentre Colombia y Venezuela o entre lamayoría de los países de Centroamérica, así comolos compromisos de abastecimiento de hidrocarburoshacia estos últimos por parte deVenezuela y México, en el marco del Acuerdode San José.Esos procesos de integración energéticaen ALC tuvieron como antecedentes los antiguosacuerdos de integración multilaterales 96 ysubregionales 97 , en cuyo marco se incentivaronintercambios comerciales en los que la actividadprivada tuvo un rol prácticamente pasivo.Debe recordarse que en esa época predominabala modalidad de coordinación CC y que, enconsecuencia, las decisiones en el sector energéticoeran tomadas exclusivamente por losgobiernos.Tal como se ha expresado en la secciónanterior, en el transcurso de los años ochentase renovaron las modalidades de los procesosde integración 98 ; sin embargo, es recién a partirde la década de los noventa que las formasde integración comenzaron a diferenciarse conrespecto al patrón anterior y a cobrar real importancialos acuerdos subregionales. La inte-95 Para una discusión de las políticas tendientes a disminuir los riesgos derivados de la entrada masiva de capitales de cortoplazo, véase CEPAL, “América Latina y el Caribe: Políticas para mejorar la inserción en la economía mundial”, 1994.96 Como la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC), creada en 1960 a partir del Tratado de Montevideo.97 Mercado Común Centroamericano (MCCA), creado a partir de la Carta de Managua en 1960; la Comunidad del Caribe(CARICOM) creada mediante el Tratado de Chaguaramas en 1973; el Grupo Andino (GRAN), creado mediante el Acuerdo deCartagena en 1969 con el fin de facilitar el proceso de integración en el Tratado de Montevideo que crea la ALAC.98 Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI), acuerdo suscrito en Montevideo por Argentina, Brasil, Colombia, Chile,Ecuador, México, Paraguay, Perú, Uruguay y Venezuela. ALADI responde a un esquema más flexible y equilibrado de loscompromisos adoptados por los países de la región que se consolidan luego con la generalización de los procesosdemocráticos en ALC y que tiene como propósito alcanzar un Mercado Común Latinoamericano a través de un procesoprogresivo de “articulación y convergencia” de las iniciativas de integración subregionales. El Grupo de los Tres (G3) y elMercado Común del Sur (MERCOSUR). Una figura novedosa y inédita es la integración de países de ALC con el Norte delcontinente, iniciado con la incorporación de México al Acuerdo de Libre Comercio de América del Norte (NAFTA).62

gración cobra ahora mucho más fuerza enaquellas subregiones en las que los gobiernoscrearon condiciones de apertura a la actividadprivada a partir de reformas internas y, simultáneamente,intensificaron su relación con lospaíses socios, mediante una adecuación de losacuerdos. La actividad privada pasa a tener unrol más activo, como consecuencia de su mayorparticipación en las transacciones al interiorde los países y de las nuevas oportunidades denegocios por la apertura hacia el exterior.5.3.1 Naturaleza de las reformas y el procesode integración energéticaTal como se muestra en el Cuadro 3, dentrodel enfoque previo de desarrollo, los procesosde integración energética estuvieron limitadosa las grandes obras de aprovechamientode recursos compartidos o a interconexioneseléctricas marginales (salvo en el caso de Centroamérica),siendo muy limitados los flujos decomercio entre países. Las modalidades queasumen los procesos de integración fueroncambiando significativamente con la implementaciónde las reformas, especialmente en elCono Sur de la Región.En consecuencia, además de otros factoresentre los que se destacan aquéllos que se vinculana la dotación de recursos, el avance delos procesos de integración tiene una marcadacorrespondencia con el alcance y la profundidadde las reformas implementadas en los paísesde las diferentes subregiones.Las subregiones muestran una mayor omenor participación en las diferentes modalidadesde coordinación de las transaccioneseconómicas, en particular las correspondientesa las industrias energéticas. En el Cono Sur dela Región prevalece la modalidad del mercado,mientras en el norte de América del Sur y enMéxico, importantes partes de la economía ytambién del sector energético, siguen bajo lamodalidad de coordinación de control central ose ha implementado una apertura parcial. Empero,ya sea por la semejante dotación de recursoso por las diferencias en la profundidadde los procesos de reforma y/o en los ritmos deimplementación de las mismas, son aún limitadoslos avances en las acciones de integraciónenergética.En lo que se refiere a la subregión del Caribe,las reformas energéticas han tenido unimpacto comparativamente menor, ya sea porquese ha mantenido el esquema predominantementeestatal (control central, compradorúnico, integrado regulado) 99 o porque ya existíanempresas privadas integradas, con caráctercuasi monopólico 100 . Los procesos de integraciónen este espacio no mostraron los avanceso el dinamismo que se observó en las otrasáreas de la Región. Incluso, las iniciativas deacuerdos bilaterales con países extrarregionales(Venezuela, Centroamérica) han exhibido un dinamismomayor. Estas observaciones de caráctergeneral son también aplicables al caso específicode los sistemas energéticos. Es claroque, el carácter insular dificulta considerablementela concreción de proyectos de integraciónque requieran infraestructura física. Sibien existen algunos proyectos de interconexióneléctrica, en etapa de estudio y evaluación,su concreción parece ser poco probablepor el momento. En el caso del gas natural,existen potencialidades interesantes para laprovisión de gas natural licuado (GNL) y/o gasnatural comprimido (GNC) desde Trinidad y Tobagohacia los restantes países de la subregión(Brasil) o extrarregionales.En los países centroamericanos se han llevadoa cabo procesos de apertura a la participaciónde los actores privados y se ha planteadoun rol creciente de los mecanismos de mercadoal interior de los países. No obstante, lasdiferencias que se observan en la organizacióninstitucional de las industrias energéticas y enlos enfoques regulatorios, constituyen barrerassignificativas para la concreción de los potencialesbeneficios de la integración de los mercadosde derivados del petróleo y la electrici-99 Podría mencionarse a este respecto los casos de Cuba y Trinidad y Tobago en todos los subsectores energéticos, Haití yRepública Dominicana en el caso de la electricidad.100 Barbados y Grenada en el subsector eléctrico.63

Cuadro 3Reformas y cambios en las modalidades de integracióndad. En el caso de esta subregión, el abaratamientode los costos de abastecimiento energéticoy la preservación del medio ambiente,se vinculan de manera muy estrecha a la ampliacióndel mercado a través de una integraciónmás plena. Ya se han mencionado las limitacionesque el reducido tamaño de los mercadosnacionales impone al real funcionamientode los mecanismos de competencia. Es entoncesmuy probable que los procesos de aperturade las industrias energéticas puedan desembocaren situaciones oligopólicas muy marcadasen detrimento de las motivaciones declaradasal implementar las reformas. De cualquier modo,el Sistema de Interconexión Eléctrica delos Países de América Central (SIEPAC) continúasiendo el proyecto más ambicioso de integraciónenergética en el área, aunque hayareorientado sus objetivos hacia el establecimientode un mercado eléctrico subregional,sustentado en el refuerzo de las interconexioneseléctricas ya existentes entre los países 101 .También existen otros ambiciosos proyectosde integración eléctrica y gasífera (esta última,ya sea en el seno de los acuerdos del G3o a partir de la Zona Sur de México), que hanmostrado condiciones de rentabilidad. La implementaciónde estos proyectos requiere decondiciones de equidad para todos los paísesdel Istmo y de correlativos acuerdos vinculadosal manejo de los mercados.En la subregión andina se aprobó en 1994el Comité Andino de Coordinación Energética(CACE) con el objetivo de coordinar, complementare integrar los sistemas energéticos delárea. Hasta el momento “....las interconexioneseléctricas son las únicas que se han materializadoen la subregión, aunque existe un númeroimportante de proyectos gasíferos a nivelintra e inter regionales, sobre todo con el Mercosur”102 . “Tan solo en el subsector eléctrico sehan dado intercambios internacionales entreVenezuela, Colombia y Ecuador y éstos han sidode magnitudes muy inferiores a las esperadas.Las interconexiones que se han construidoresponden a situaciones coyunturales y fuerondesarrolladas con el objeto de proporcionarrespaldos entre sistemas eléctricos fronterizos,101 Ver OLADE, Interconexiones Energéticas e Integración Regional en América Latina y el Caribe, Quito, 1999, págs. 25 a 26.102 OLADE (1999) op.cit., pág. 43.64

sin buscar una optimización en el uso conjuntode los recursos” 103 . En un horizonte de cortoy mediano plazo, los proyectos de interconexióneléctrica que aparecen como más relevantesgiran en torno a Ecuador: con Colombiapor el norte 104 y con Perú por el sur 105 .En lo que se refiere al gas natural no existenaún interconexiones entre los países delárea. La mayor parte de los países que cuentancon recursos gasíferos significativos (Venezuela,Colombia, Perú) han mantenido “...un esquemade autosuficiencia con potenciales excedentesque podrían encontrar vastos mercadosen el Mercosur y en Centroamérica” 106 . SoloBolivia exhibe una larga tradición de exportaciónde gas natural hacia Argentina. A pesarde ello, existe un conjunto importante de proyectosde interconexión gasífera a nivel subregionale interregional, con estudios de prefactibilidadya disponibles o en estado de evaluación107 .En el ámbito del Cono Sur 108 los nuevos actoresprivados han mostrado, tal como ya se haseñalado, un fuerte dinamismo para el aprovechamientode las oportunidades de negociosque ofrece la integración física y comercial delos mercados energéticos. Se han ejecutado ose están implementando varios proyectos de interconexióngasífera y eléctrica entre Argentinay Chile 109 y de interconexión gasífera ente Argentinay Uruguay 110 . También se encuentra enoperación el primer gasoducto Santa Cruz (Bolivia)-SãoPaulo (Brasil) 111 y existen otros proyectosavanzados para abastecer de gas naturala la Zona Sur de Brasil desde Bolivia y Argentina,este último caso, incluyendo las demandas103 Ibid., pág. 43.104 Línea de interconexión Pasto (Colombia)-Quito (Ecuador).105 Enlace Milagro o Machala (Ecuador)-Piura o Talara (Perú).106 OLADE (1999), op. cit., pág. 50.107 Entre tales proyectos pueden citarse los siguientes:• Cartagena (Colombia)–Colón (Panamá). En estado de prefactibilidad.• Colombia-Ecuador. Destinado a abastecer la zona suroccidental de Colombia y la demanda de Ecuador, principalmentepara la generación eléctrica. En estado de prefactibilidad.• Ule (Venezuela)-Maicao/Tibu (Colombia). Aunque este proyecto quedó en suspenso debido a los descubrimientos dereservas de gas realizados en Colombia (Llanos Orientales), estaría destinado a complementar esos recursos ante unaexpansión del mercado colombiano hacia el futuro.• Camisea (Perú)-Santa Cruz (Bolivia). Tendría por objeto respaldar las disponibilidades bolivianas para la exportación aBrasil.• Gasoductos Istmo Centroamericano, Venezuela-Colombia-Nicaragua. En estudio de prefactibilidad.• Gasoducto Panamericano Morón (Venezuela)-Cactus (México). El trazado del gasoducto interconectaría además aColombia y Centroamérica. En estado de prefactibilidad.• Puerto Ordaz (Venezuela)-Manaos (Brasil). A nivel de idea.108 Argentina, Bolivia, Sur del Brasil, Chile, Paraguay y Uruguay.109 Ya está en funcionamiento el gasoducto que vincula a Argentina con Chile en la Zona Central (Mendoza-Santiago de Chile)así como otros dos tendidos en la Zona Norte (uno de ellos, GASATACAMA, ha entrado en funcionamiento en mayo de 1999).Además, en esta última zona está operando desde abril de 1999 una línea de transmisión (Interandes), de 345 KV, parallevar al Sistema Interconectado del Norte Grande Chileno (SING) energía generada en la proximidad de los yacimientos degas ubicados en el Noroeste argentino (ver OLADE, 1999, op. cit., pág. 63). Sin embargo, en este último caso no se tratade interconexión eléctrica entre los sistemas de los dos países ya que esa generación no está vinculada al sistema eléctricoargentino y, por tanto no forma parte de Mercado Eléctrico Mayorista (MEM).Además, existen otros gasoductos en operación entre Argentina y Chile:• Gasoducto Norandino, Pichanal (Argentina)-Tocopilla/Mejillones/Coloso (Chile).• Gasoducto Gas Pacífico, Neuquén (Argentina)-Concepción (Chile).• Gasoducto Cóndor-Posesión. Esta dirigido a abastecer de gas natural al tercer tren de producción de metanol en laplanta de METHANEX en el extremo sur de Chile.110 Gasoducto Buenos Aires-Montevideo ya en construcción y en operación otro en la zona del Litoral Argentino hacia Paysandúdestinado especialmente a alimentar una central térmica en suelo uruguayo.111 Se inauguró en 1999, significó una inversión de alrededor de US$2 mil millones y los principales integrantes del consorcioson PETROBRAS, ENRON, SHELL y British Gas (OLADE, 1999, op. cit., pág. 77).65

de ese combustible en la zona más poblada deParaguay 112 .Por otra parte, las reformas en el sectoreléctrico argentino han dado lugar a importantesinversiones en el ámbito de la generacióneléctrica 113 que implicaron un significativo sobreequipamiento.En tal situación, los generadorestérmicos de ese país han presionado paraincursionar en los mercados del Sur de Brasil yya han concretado contratos de exportación enel orden de 1000 MW; existe la solicitud depermisos para concretar contratos adicionalespor 4000 MW.Se han incrementado notablemente los intercambiosde combustibles líquidos entre lospaíses del Mercosur más Chile, como consecuenciade las exportaciones de petróleo de Argentinahacia los restantes países, derivadas dela acelerada recuperación de las reservas quelos nuevos actores privados están realizando eneste último país.Todas estas acciones respondieron a lasiniciativas de actores privados (especialmenteen Argentina y Chile) y se han implementado ose encuentran en avanzado estado de ejecución,más allá de las diferencias que se observanen las modalidades asumidas por las reformasen los países del área. La profunda reestructuraciónaplicada al sistema energético argentinotiene una influencia significativa en elavance de esas acciones de integración; sinembargo, la integración plena de los mercadoses todavía una meta bastante lejana, a pesar dela existencia del Mercosur.5.3.2 Algunos rasgos sobresalientes de la interacciónentre reformas e integraciónA partir de la diferente evolución de losprocesos de integración en las distintas subregionesde ALC, descrita sucintamente en la secciónanterior, pueden deducirse algunos patronesde vinculación entre la naturaleza de las reformasy las modalidades de integración:En primer lugar, es claro que la plena integraciónde mercados energéticos es difícilmentecompatible con la modalidad control central.La integración económica de sistemas de controlcentral requería justamente la cesión deuna parte principal del control nacional, ya seaa una entidad multilateral o supranacional; esdecir, el abandono de uno de los elementosesenciales de esa modalidad. Las otras formasde integración (física, política y empresarial)parecen viables y factibles, siendo en consecuenciacompatibles con ambas modalidades decoordinación.Sin embargo, mientras ciertas formas deintegración física se asocian mejor con la modalidadde control central, otras lo hacen demanera más coherente con la modalidad demercado. Un sistema internacional de interconexiónque postule el acceso abierto a las redes,resultaría compatible con el libre funcionamientode los mecanismos de mercado (dentrodel ámbito fijado por la regulación) al interiorde los países; en cambio, se requeriría unreglamento de cuotas o de compensación en elcaso en que rija la modalidad de control centraldentro de los mismos.112 Se encuentran ya en construcción los siguientes proyectos:• Gasoducto Cuiabá (Bolivia–Brasil), se trata de un ramal del gasoducto Santa Cruz–São Paulo.• Gasoducto Uruguayana (Argentina–Brasil), parte de Entre Ríos, pasa por Uruguayana y se dirige a Porto Alegre.En la lista de proyectos adicionales, dirigidos a abastecer al Sur–Sudeste de Brasil (y Paraguay), pueden mencionarse lossiguientes:• Gasoducto Mercosur, Salta (Argentina)–Asunción (Paraguay)–São Paulo (Brasil).• Gasoducto Austral, Cuenca Austral (Argentina)–Montevideo (Uruguay)–Porto Alegre (Brasil).• Gasoducto Trans-Chaco, Chuquisaca (Bolivia)–Asunción (Paraguay).• Gasoducto Camisea (Perú)–São Paulo (Brasil).Ibid., págs. 78 y 80. En dicha publicación pueden consultarse algunos detalles adicionales sobre las características dedichos proyectos (longitud, diámetro, capacidad).113 Con la clara intención por parte de los inversionistas de ocupar posiciones en el mercado. Estas inversiones, junto con elacceso a la disponibilidad de gas natural a bajo costo, fueron factores decisivos para mejorar las condiciones decompetencia frente a otros actores.66

La mayor dinámica resultante de la posibilidadde aprovechar las oportunidades de negociosdentro de un sistema de mercado abierto,se contrapone con las complejas dificultadesque se presentan para la implementación deproyectos de integración física de envergaduraque necesitan, en última instancia, de algunaforma de aval por parte de los gobiernos. Sinembargo, un proyecto de interconexión multilateraldifícilmente lo impulsaría el sector privadopor el altísimo grado de complejidad políticay económica. Ese tipo de iniciativas presuponela existencia de acuerdos multilaterales,que se logran con mayor facilidad en el marcode una institución de carácter multilateral en laque los participantes sean los gobiernos de lospaíses.La integración política es factible en ambasmodalidades de coordinación. Sin embargo,puede tener mayor viabilidad en el caso decontrol central, debido a la mayor capacidad denegociación, financiamiento y disponibilidadde personal técnico que el Estado puede desplegardada su estrecha relación con las empresasque controla. Cuando el proceso de modernizacióndebilita la capacidad financiera del Estado,las opciones para esas formas de integracióneconómica son también más limitadas. Esadebilidad puede acentuarse aún más cuando seincurre en la confusión conceptual de asociar elcambio de modalidad hacia adentro y la intensificacióndel proceso de integración política.Tal asociación tendría consecuencias poco deseablesaún en el marco del nuevo paradigmade predominio del mercado.Por su parte, la mo da l idad de me rc a doa b ierto da lugar a una cons ide rable ex p a ns i ó nde las oportunida des de ne go c ios para los actoresprivados y, por tanto, a una más amplia gamade inic iativas de int e g ración empre s a r ial. Enc o ns e c u e nc ia, en la me d ida en que se asegura laa p e r t u ra hacia afuera y al int e r io r, me j o rarán lasc o nd ic io nes para la ex i s t e nc ia de empresas decarácter re g io nal y para que las mismas ex t ie n-dan sus opera c io nes al ámbito ex t ra r re g io na l .Sin embargo, la integración empresarial noes incompatible con ciertas variantes de la modalidadde control central. En efecto, las alianzasestratégicas de las empresas estatales delámbito regional, tendientes a mejorar su accesoa los recursos y a los mercados intra o extrarregionales,resultan también compatiblescon dicha modalidad.5.4 Impacto de integración energéticasobre los precios de los energéticosEn el caso de los energéticos comercializables,la integración de los mercados implica necesariamenteuna convergencia de sus precios.El contrabando de este tipo de energéticos enlas zonas fronterizas de países con niveles deprecios muy diferentes y bajo control aduanero,constituye un prueba palpable de la no viabilidadde mantener políticas diferenciales deprecios en espacios abiertos al comercio.Para los energéticos que se transportan ydistribuyen por redes fijas (y por tanto no comercializables),la situación es diferente. Enesta sección, se prestará especial atención alcaso de la electricidad, donde los grados de integraciónque pueden darse son muy variados ylos marcos regulatorios plasmados por las reformasson diversos.Es claro que la int e g ración de los sistema se l é c t r ic o s, aunque no sea a nivel de int e rc o nexio nes que permita int e rc a m b ios en bloque yma nt e nga los de s p a c hos a nivel na c io nal, puedere du ndar en importantes bene f ic ios a todos lospaíses del área de int e g ración que se cons ide re.Ya sea de b ido a la compleme nt a r ie dad hidro e l é c-t r ica ent re países con cara c t e r í s t icas y cuenc a sh idro g r á f icas distintas (disminu y e ndo el vertidode agua y la optimización de su alma c e na m ie n-to), por el apoyo hidro t é r m ico ent re sistema sna c io nales (disminu y e ndo rie s gos hidro l ó g icos ya p ro v e c h a ndo la diversidad de disponibilida des ycostos de combustibles, princ i p a l me nte del gas)o por las difere nc ias potenc iales de diversida dho ra r ia de carg a s, ent re los sistema s, así comode compleme ntación estacio na l .En un reciente trabajo de la CIER se analizarondiferentes alternativas de corredores deinterconexión eléctrica en la subregión deAmérica del Sur y se estimaron los beneficios67

globales para el conjunto y para cada país 114 .Pero, “respecto a los ahorros de la interconexión,los impactos sobre los actores muestransensibles divergencias, evidenciando fuertes ingresospara unos y acentuadas pérdidas paraotros, no obstante el beneficio global resultante.En efecto, en la mayoría de los casos, estosimpactos son, en valor absoluto, significativamentesuperiores a los beneficios, multiplicandorepetidas veces el valor de estos últimos. Talesasimetrías y, en particular, los perjuicios,pueden generar resistencias y barreras contrariasa la integración” 115 .“En efecto esta fuerte disparidad entre laspérdidas de algunos actores y los beneficios deotros, así como la desproporción de sus montosen valores absolutos, respecto al beneficio realde la integración (ahorros de costos operativosdel conjunto), pueden provocar consecuenciasno deseables, tales como:• Oposición de los actores perjudicados (consumidores,generadores y, eventualmente,autoridades públicas) a la integración eléctrica,con la eventual esterilización de susbeneficios.• Crisis y/o eventual eliminación de generadores,por impactos negativos coincidentescon períodos hidrológicos ricos, no obstantesu necesidad futura en situaciones inversas,con estiajes pronunciados, en las cualessu concurso podría ser requerido críticamente.Los impactos varían según la configuraciónde cada corredor, influyendo también entreotros factores, el sentido del flujo, ya seaéste unidireccional o bidireccional. En el casounidireccional, en el país exportador, los generadoresregistran ganancias y los consumidorespérdidas; en el país importador, los generadorespierden y los consumidores ganan. En el casobidireccional, los generadores de ambos paísesregistran pérdidas y los consumidores, ganancias,expresadas a través de menores pagospor la misma energía” 116 .“ O t ro aspecto importante es el efecto de lai nt e rc o nexión en la v o l a t i l i d a d de los me rc a do s“spot” de los países. Por ejemplo, el pre c io“spot” en Arge nt i na es muc ho más estable queel de Brasil. Esta cara c t e r í s t ica se refleja en losrespectivos ma rcos re g u l a t o r ios: en el sistemaa rge nt i no la competenc ia ent re los ge ne ra do re sse basa en la re mu ne ración “spot”; en el bra s i-leño, las de ma ndas están oblig a das a firma rc o nt ra t o s, y con esto suavizar los ing resos delos ge ne ra do re s. Sin embargo, una int e rc o nexiónde por ejemplo 3000 MW ent re los países,p u e de resultar en el aume nto de la volatilida ddel sistema arge nt i no, y con esto desajustar ele q u i l i b r io económico de su me rc a do. En otra sp a l a b ra s, el mismo ge ne ra dor que apoya lac o ns t r ucción de la int e rc o nexión para la ex p o r-tación, se opone a la misma para la importaci ó n ” 11 7 .114 “Se seleccionó un conjunto de corredores para su análisis económico y cuantificación de sus impactos, considerando tresaños de corte -2000, 2005 y 2010- y diversas variantes de capacidad de transporte. Las interconexiones seleccionadas y losflujos resultantes fueron:• Comunidad Andina: Perú-Ecuador-Colombia-Venezuela. Preponderantemente, exportaciones de Venezuela y Perú haciaColombia y Ecuador.• Mercosur en conjunto y tramos particulares, principalmente Argentina-Brasil; Argentina-Uruguay; Brasil-Uruguay.Exportaciones de energía secundaria desde Brasil y de energía térmica desde Argentina y Uruguay, en períodosbrasileños hidrológicamente magros.• Chile-Perú. Exportaciones de Chile a Perú.• Chile-Argentina. Exportaciones de Argentina a Chile.• B o l i v ia - B ra s i l .Se estimó un de s p a c ho flexible de térmicas en boca de pozo en Bolivia versus ge ne ración brasileña en basea cont ratos “take or pay” de gas. Las plantas flexibles permiten aprovechar más ene rgía hidro e l é c t r ica secunda r ia ,p o s i b i l i t a ndo me nor cons u mo de gas para ig ual ge ne ra c i ó n ”. CIER, “Proyecto CIER 02 – Me rc a dos Mayoristas eI nt e rc o nex io ne s. Fase II”, dic ie m b re de 1999.115 CIER, op.cit.116 Ibid.117 Ibid.68

A fin de evitar que este tipo de impactosse constituya en una barrera para la concreciónde proyectos ventajosos de integración, es necesarioestablecer algunos criterios para la determinaciónde los precios mayoristas internosde la electricidad. Así, por ejemplo, en el mencionadotrabajo de CIER, se proponen algunasfórmulas que implican desvincular, total o parcialmente,la determinación del precio mayoristainterno respecto al impacto que provoca enel sistema la exportación o importación derivadade la interconexión 118 .El primer mecanismo analizado tiene porobjeto proteger a los consumidores locales deeventuales alzas en los precios como resultadode las exportaciones de electricidad, ya seansobre una base permanente de ventajas comparativaso derivadas del auxilio mutuo en situacionescríticas de abastecimiento.Dicho mecanismo consiste en independizarlos precios internos del precio de las exportaciones,tal como establece la regulación colombianadespués de los últimos ajustes introducidosen la reglamentación. Por tanto, se consideraque las ventas en el mercado local se haríana un precio local, dado por el costo marginaldel sistema exportador para el nivel de demandalocal. Es decir,Precio Local = CMg LAEDonde CMg LAE es el costo marginal de sistemalocal (exportador) antes de considerar la exportación.Aún cuando la regulación en ningún sistemasudamericano tiene ninguna previsión alrespecto, se consideró la posibilidad de estableceralgún mecanismo que reduzca el riesgode los generadores de los sistemas importadoresfrente a caídas excesivas en los precios porefecto de la importación de electricidad.Para ello se consideró que los consumidoresdel sistema importador comprarían la energíaabastecida por los generadores locales a unprecio intermedio entre el costo marginal delsistema importador antes de la importación y elcosto marginal para el nivel de demanda localdespués de la importación. Vale decir que en laeventualidad de una importación, el precio localestaría dado por:Precio Local = α CMg LAM + (1 - α ) CMg LDMDonde:CMg LAM :CMg LDM :α :Costo marginal del sistema local (delpaís importador) antes de considerarla importación.Costo marginal del sistema local (delpaís importador) después de tomaren cuenta la importación.parámetro cuyo valor puede variarentre 0 y 1.Por supuesto el análisis anterior careceríade significación en el caso de una integraciónplena de los sistemas que tuviera un despachoúnico.5.5 El papel de los organismos de financiamientoEn la formulación e implementación de losprocesos de reestructuración económica y delos sectores de infraestructura, los gobiernos delos países de la Región se apoyaron muchas vecesen la labor de instituciones nacionales, especialmentecreadas a tal efecto, o en las recomendacionesde consultores internacionales;sin embargo, el soporte técnico y financiero deorganismos multilaterales desempeñó un rolpreponderante.Los org a n i s mos fina nc ie ros mu l t i na c io na l e shan asumido un papel de spiritus rector de la“ mo dernización” y han de d ic a do una serie de118 Ibid., págs. 121-122.69

p r é s t a mos bajo cond ic io nes muy fa v o rables parala pre p a ración y ejecución de las re fo r ma s.En relación con los sectores de infraestructura,esa orientación se tradujo en dos lineamientosespecíficos. Por una parte, se restringieronconsiderablemente, por parte de los organismosmultilaterales de crédito, las posibilidadesde acceso al financiamiento de los proyectosde inversión de las empresas públicas,en particular de las correspondientes al sectorenergético. El principal argumento esgrimidopara fundamentar este tipo de decisión se vinculabaa la existencia de capital privado disponiblepara encarar tales proyectos de inversión,mientras que se consideró que el financiamientode origen multilateral dirigido al sector públicodebía concentrarse en las finalidades específicasdel Estado.Por otra parte y de ma ne ra acorde con dic hoa rg u me nto, los org a n i s mos mu l t i l a t e rales mo s t raronuna fuerte disposición para fina nc iar la implementación de los procesos de tra ns fo r mación ques u p u s ie ran ese cambio en el rol del Estado en elámbito del conjunto de la economía y, en particu l a r, en relación con las indu s t r ias ene rg é t ic a s.De este modo, atendiendo al fuerte condicionamientoque la renegociación de la deudaexterna imponía para el acceso de los países dela Región al mercado financiero internacional,esa orientación de los organismos multilateralesde crédito constituyó un factor decisivo paraimpulsar los procesos de reforma.70

Parte B:Elementos para la Formaciónde la Política Energética

VI. El Proceso de Formación de Políticas6 . 1 N a t u raleza de la política energ é t i c a6.1.1 La política energética deriva de la políticanacional de desarrolloLa política de de s a r rollo dirige su atenc i ó na los aspectos estruc t u rales del sistema; se tratapor tanto de una política socio e c o n ó m ica del a rgo plazo. Sus compone ntes pueden agruparseen dos gra ndes conjuntos estre c h a me nte vinc u-l a dos: las políticas generales o transversales ( dep re c ios e ing re s o s, empleo y fo r mación de re c u r-sos hu ma no s, fina nc ie ra, come rc ial, ins t i t uc ional,tecno l ó g ica, ambie ntal, etc.) y las políticass e c t o r i a l e s ( m i ne ra, agro p e c ua r ia, fo restal, indus t r ial, ene rg é t ica, tra ns p o r t e, etc.). Estas polí t icas están dirig idas a diseñar e impulsar unat ra y e c t o r ia de de s a r rollo na c io nal y, en tal sentido, están some t idas a cond ic io nes ex t e r nas ydeben desenvolverse en situa c io nes de pode rc o m p a r t ido. En cons e c u e nc ia, la cons t r uc c i ó nde su via b i l idad es una parte esenc ial de la estra t e g ia de impleme nt a c i ó n .La política macroeconómica de corto plazo(fiscal, monetaria, cambiaria) debería estar, entérminos ideales, subordinada a la política dedesarrollo, para que sea compatible con la trayectoriadelineada por esta última. Sin embargo,las complejidades propias de las situacionescoyunturales alteran frecuentemente, con diferentegrado de intensidad, esa coherencia ideal.Este tipo de distanciamiento es generalmenteel resultado de cambios bruscos no previstos enlas condiciones de contorno (plano internacional)y/o debido a las presiones de los diferentesgrupos sociales sobre los responsables de lapolítica coyuntural en el seno del gobierno. Lasc o ns ide ra c io nes politic o - e l e c t o rales suelentambién introducir distorsiones en ese aspecto.Pero, cualesquiera que sean las causas, es claroque, ante la presencia de contradiccionesacentuadas, son las políticas coyunturales lasque marcan el rumbo.C o nc e b ida de este mo do, la política ene r-g é t ica es una política sectorial de la política socio e c o n ó m ica de largo plazo. Sin embargo, en elcaso de aquellos países do nde las ex p o r t a c io ne sde ene rg é t icos son un de t e r m i na nte esenc ial enel desempeño ma c ro e c o n ó m ico, las de c i s io nes uobjetivos vinc u l a dos a las mismas tra s c ie nde nl a rg a me nte a la política sectorial ene rg é t ic a .Por otra parte, para responder a la existenciade diferentes cadenas productivas al interiorde sistema energético, la política correspondientepuede desagregarse de manera semejantea la política de desarrollo: las políticas ge -nerales o transversales (de abastecimiento, deprecios, financiera, institucional, tecnológica,ambiental, de uso racional de la energía, deformación de recursos humanos, etc.) y las po -líticas subsectoriales (petrolera, gasífera, eléctrica,nuclear, carbonífera, fuentes nuevas y renovables).Es claro que las políticas generales ot ra nsversales pro p ias del sector ene rg é t ic oconstituyen en general una especificación particularde las correspondientes de la políticageneral de desarrollo.6.1.2 La política energética es una responsabilidaddel EstadoLa responsabilidad de diseñar y poner enmarcha la política energética recae en el Estado.Varias razones lo justifican:• Dado que las posibilidades de concreciónde aquellos beneficios de carácter socialglobal tendientes a mejorar la sustentabilidaddel desarrollo y atendiendo a que la racionalidadde las decisiones individuales delos actores no incorpora necesariamenteobjetivos que tengan un carácter preeminentementeglobal, la intervención del Estadono sólo es deseable sino obligada.• Las características propias de los sistemasenergéticos refuerzan la necesidad de lamencionada intervención. En efecto, entreellas pueden mencionarse: la producción debienes esenciales para el funcionamientodel sistema productivo y el bienestar de lapoblación, la explotación de recursos natu-73

ales estratégicos, el uso de bienes públicos,la existencia de mercados marcadamenteoligopólicos o monopólicos no disputables,así como la producción de rentaseconómicas, y la existencia de externalidadessocioambientales, especialmente abundantescuando las decisiones son descentralizadase prevalecen mecanismos delmercado.• La intervención subsidiaria del Estado esnecesaria. La introducción de mecanismosde mercado puede mejorar la eficienciaproductiva de las empresas, pero está lejosde asegurar el cumplimie nto de otro si m p o r t a ntes objetivos del de s a r ro l l ohumano sustentable. La insuficiente cobertu ra de los re q u e r i m ie ntos básicos deenergía en cantidad y calidad, constituyeun pro b l e ma especia l me nte important edentro de la agenda de los países de ALCque está lejos de resolverse espont á-neamente mediante los mecanismos introducidospor las reformas.• El Estado tiene responsabilidades ineludibles.El dominio social sobre los recursosnaturales dentro de la tradición propia delos países latinoamericanos supone unaresponsabilidad inevitable del Estado en lasupervisión del manejo de los recursos enrepresentación de la sociedad, especialmenteen el caso de los no renovables. Deigual modo, la divergencia entre los costosprivados y sociales asociados a los impactosnegativos sobre el ambiente, constituyeun ámbito indelegable de intervenciónestatal. Las fuerzas resultantes de los procesosde globalización y cambios estructuralesinternos no deben ser consideradascomo fuerzas superiores a las del propio Estado.Los procesos formales de diseño de las políticassocioeconómicas se desarrollan en elmarco jurídico e institucional que asigna ámbitosy atribuciones a los poderes del Estado, enespecial, al poder ejecutivo. La política energéticatiene entonces que desenvolverse en esemarco fundamental.6.1.3 El diseño de la política energética requierela participación de todos los actoresTomando en cuenta la importancia de lasinteracciones del sistema energético con laeconomía, la sociedad, el ambiente natural y lapolítica, resulta evidente que la formulación deuna política energética que pretenda promoverel desarrollo sustentable debe tener un carácternecesariamente sistémico. “Este enfoque requierede la participación de los actores queson al mismo tiempo protagonistas y destinatariosdel desarrollo sustentable, tales como lospoderes del Estado (ejecutivo, legislativo y judicial)en los diferentes niveles (federal, provincial,municipal), así como las entidades representativas,trabajadores y el resto de la sociedad,ya que el desarrollo sustentable es unaresponsabilidad compartida, que es inevitable yque es compatible con el sistema democrático.Mientras que este último establece un mecanismode convivencia social, el desarrollo sustentablepromueve un equilibrio al alcanzar la coberturade necesidades sociales, lo que a su vezasegura esa convivencia” 119 .6.2 Principios, criterios y condicionesde marco6.2.1 Las nuevas condiciones de contexto parala política energéticaLas tra ns fo r ma c io nes int ro duc idas en la estr uc t u ra pro ductiva e ins t i t uc io nal y en las modal ida des de func io na m ie nto de los sistema se ne rg é t icos de la Región implican, en término sge ne ra l e s, un prof u ndo cambio en las cond ic ionesde fo r mulación e impleme ntación de la polí t ica ene rg é t ic a .C o mo se ha mo s t ra do en el capítulo ant e-r io r, las tra y e c t o r ias seguidas por los pro c e s o sde re fo r ma aplic a dos a las indu s t r ias ene rg é t i-cas implican en ge ne ral un tránsito de s de lamo da l idad de cont rol cent ral (CC), con pre domi n io absoluto de empresas de carácter público,hacia una diversidad de situa c io ne s, cara c-119 Ver OLADE/CEPAL/GTZ, Energía y Desarrollo Sustentable en América Latina y el Caribe: Enfoques para la política energética,74Quito, mayo de 1997, pág. 69.

t e r i z a das por un mayor rol de los me c a n i s mo sde me rc a do y la pre s e nc ia cre c ie nte de actore sp r i v a do s. Incluso en los casos en que el control pre do m i na nte de las activida des ene rg é t i-cas se ha ma nt e n ido en ma nos de empresas públ ic a s, se ha pro mo v ido una mayor autono m í ade gestión y una orie ntación más come rc ia l .D e nt ro de la mo da l idad de CC, pre v a l e c ie n-te con ant e r io r idad a los procesos de tra ns fo r-mación, la política ene rg é t ica se conc re t a b apor me d io de de c i s io nes directas del Estado sobre los pre c ios y la asig nación de los re c u r s o s,en la me d ida en que las empresas públic a sc o nstituían una pro l o ngación del aparato admi n i s t rativo cent ral. En tal situación, el accionarde las empresas se enma rcaba de nt ro de lasf i na l ida des ge ne rales de la política socio e c o n ó-m ica y la planificación ene rg é t ica, que tenía elcarácter clara me nte no r mativo y constituía eli ns t r u me nto privilegia do para definir una asignaciónde los recursos acorde con los objetivosp ro p ios de la política sectoria l .La int e r relación Estado - e m p resas públic a sno estaba exe nta de conflictos y cont ra d ic c ionesen lo que se re f ie re a la fo r mulación e impl e me ntación de la política ene rg é t ica. Resultaclaro que, cuando se refiere al Estado, no es posibleconcebirlo como un actor único, internamentehomogéneo, sino como un conjunto deactores que muchas veces defienden visiones ointereses parcialmente divergentes o contradictorios.Normalmente, en la definición de políticas,a esas diferencias en el seno del aparatodel Estado se agregan las presiones de los partidosde oposición y de los diferentes grupossociales.Incluso, los propios órganos de conducciónde las grandes empresas públicas del sectorestaban en condiciones de utilizar su podereconómico para hacer prevalecer algunas finalidadespropias frente al poder político administrativo.Sin embargo, dentro de las nuevassituaciones indicadas previamente, las condicionesde implementación de la política energéticase han tornado mucho más complejas.Por una parte, la apertura a la acción delos mecanismos de mercado implica la necesidadde utilizar instrumentos de política de caráctermucho más indirecto para incidir sobrelos actores de oferta y demanda.Ade m á s, la de s c e nt ralización de las de c i s ionesrelativas a la asig nación de los recursos enel ámbito sectorial da lugar a nuevos de s a f í o sp a ra lograr una compatibilidad ent re la ra c io nalidad mic ro e c o n ó m ica y las fina l ida des globalesy subsectoriales de políticas ene rg é t ic a s. Es claroque una orie ntación come rc ial en el ma ne j ode las unida des empre s a r iales del sector no habráde ser sie m p re coinc ide nte con los int e re s e sy aspira c io nes del conjunto de la socie da d.En suma, si bien puede afirmarse que lassituaciones que han enfrentado normalmente lafo r mulación e impleme ntación de polític a snunca han estado caracterizadas por el poder oel consenso total, el contexto resultante de losprocesos de reforma presenta en la actualidadrasgos muy marcados de poder compartido,donde es mucho más esencial atender a los aspectosvinculados a la viabilidad de los objetivose instrumentos propuestos que en la situaciónanterior.6.2.2 Las condiciones del plano internacionalEn la Parte A se han esbozado algunos delos principales rasgos de la evolución del contextoeconómico internacional y su influenciasobre las reformas socioeconómicas y energéticasy de los procesos de integración en el ámbitoregional.En esta sección se pre t e nde tan solo remarcar un conjunto de aspectos del plano inte r na c io nal que deben ser cons ide ra dos comoc o nd ic io nes ex t e r nas o de ma rco para la fo r-mulación de políticas ene rg é t icas na c io na l e s.E nt re tales aspectos pueden me nc io narse loss ig u ie nt e s 1 2 0 :• En el marco de la globalización de los mercados,los países de la Región deben com-120 Ver OLADE/CEPAL/GTZ, Energía y Desarrollo Sustentable en América Latina y el Caribe: Enfoques para la política energética,Quito, mayo de 1997.75

petir entre sí y con los correspondientes aotras regiones para atraer inversiones. Lanecesidad de atraer inversiones ha implicadola desregulación casi total del movimientode capitales.• Los me rc a dos locales de capitales, cuya expa nsión estuvo en parte vinc u l a da a la re fo r-ma a los sectores de infra e s t r uc t u ra, pre s e n-tan un de s a r rollo muy inc i p ie nte y re s u l t a nf u e r t e me nte vulne rables a la ine s t a b i l ida dde los flujos fina nc ie ros int e r na c io na l e s.• La re de f i n ición de la misión de los org a n i s-mos int e r na c io nales y mu l t i l a t e rales hac o nduc ido a otorgar me nor prio r idad al financ ia m ie nto de proyectos ene rg é t icos de lá rea pública y a pre s io nar por la tra ns f e re n-c ias de las activida des del sector a los actoresprivado s.• El fortalecimiento de bloques económicosregionales puede constituir un escenarioverosímil frente a los riesgos que plantea laprofundización de la globalización de losmercados. Esto implica para los países de laRegión la necesidad de prestar especialatención a los procesos de integración.• Los temas energéticos han perdido prioridaddentro de la agenda de los países industrializadosy las organizaciones multilaterales.El interés se concentra actualmentemucho más en las consideraciones ambientalesvinculadas al sector, especialmenteen lo que se refiere a las emisionesde gases de efecto invernadero.• Los cuestio nes vinc u l a das al de s a r rollo suste nt a b l e, sesgadas también hacia los aspectosambie nt a l e s, han pasado a fo r mar partede los objetivos que impulsan el accio nar delos org a n i s mos int e r na c io nales y de lasa ge nc ias de cooperación. Sin embargo, losp ro b l e mas vinc u l a dos a la equidad han re c i-b ido una atención me nor hasta el pre s e nt e.• En el ma nejo de los recursos na t u ra l e se ne rg é t icos pre do m i na una visión quec u e s t io na el cont rol por parte del Estado yque pro p o ne la eliminación de políticas inte r v e nc ionistas a favor de la acción de losme c a n i s mos del me rc a do y de la apertura anuevos actores privados que permitan lai nc o r p o ración de los avances tecno l ó g ic o s.121 Ibid, págs. 63-64.6.2.3 Algunos principios para orientar la formulaciónde las políticas energéticasTomando en cuenta el nuevo contexto nacionale internacional en el que debe desenvolversela acción del Estado y atendiendo a losdesafíos pendientes que se han ido señalandoen las diferentes secciones anteriores, se planteaa continuación un conjunto de principiosgenerales que servirán de orientación en el procesode formulación de políticas energéticastendientes a promover una mayor sustentabilidaddel desarrollo 121 :• La diversidad de situa c io ne s, en lo que sere f ie re a la dotación de recursos na t u rales yla disparidad de cond ic io nes económicas ys o c iales que pre s e ntan los países de la Región,hacen aconsejable que la fo r mu l a c i ó nde políticas ene rg é t icas se base en opcio ne sp ro p ias a cada re a l idad específica y no ene n foques do c t r i na r ios de supuesta aplic a-ción universal.• Las experiencias surgidas de otras realidadespueden servir como elementos de referencia.Sin embargo, el punto de partidapara la formulación de políticas supone uncuidadoso estudio de situaciones específicasque orientan la identificación de objetivos,la elección de instrumentos a travésde los que han de concretarse las opcionesde acción, así como el análisis de los posiblesefectos de las mismas en las diferentesdimensiones relevantes.• Los ámbitos de acción de los me c a n i s mos deme rc a do, cre a dos a partir del cambio re g u l a-t o r io en las indu s t r ias ene rg é t ic a s, conjunt a-me nte con la apertura a la participación dea c t o res privado s, re q u ie ren una especia la t e nción dirig ida a pro mover los equilibrio sen el balance de poder y a prevenir conductasant ic o m p e t i t i v a s. En tal sent ido, los ma r-cos y los entes re g u l a t o r ios fo r ma l me nte esta b l e c ido s, pueden resultar ins u f ic ie ntes paraprevenir ese tipo de situa c io ne s.• La int ro ducción de las re fo r mas puede haberme j o ra do el desempeño de las activida de se ne rg é t icas en lo que se re f ie re a la ge s t i ó nde las empresas y a su efic ie nc ia pro duc t i-va. Sin embargo, ello no sig n i f ica que ha-76

án de asegurar automátic a me nte el cumpl i m ie nto de otros importantes objetivosdel de s a r rollo hu ma no sustent a b l e. En conse c u e nc ia, la acción compleme nt a r ia de lap o l í t ica ene rg é t ica resulta ind i s p e ns a b l e.La ins u f ic ie nte cobertura de los re q u e r i-m ie ntos básicos de ene rgía, en cant idad yc a l ida d, constituye un pro b l e ma especia l-me nte importante de nt ro de la age nda delos países de la Región que no puede esperarser resuelto espont á ne a me nte por losme c a n i s mos int ro duc idos por las re fo r ma s.• Las condiciones que pueden derivarse deorganizaciones supranacionales a las quelos países se adhieren de modo voluntario(por ejemplo OPEP, OCDE, APEC).• El dominio social sobre los recursos naturalesenergéticos dentro de la tradición propiade los países de la región, supone unaresponsabilidad ineludible del Estado ensupervisar su manejo en representación dela sociedad. Esto es especialmente aplicableen el caso de los recursos no renovables.Del mismo modo, la divergencia de loscostos privados y sociales que suponen losimpactos ambientales negativos, constituyentambién un ámbito indelegable de lapolítica energética que proponga promoverla sustentabilidad del desarrollo.• D e nt ro de los princ i p ios que orie ntan la fo r-mulación de políticas ene rg é t icas no de b esoslayarse el apoyo a las org a n i z a c io nes supra na c io nales dirig idas a ex p resar y re p rese ntar los int e reses comu nes de la Regiónen los fo ros int e r na c io na l e s, tal como ocurre en el caso de los países indu s t r ia l i z a do s.Por último debe destacarse que la orientaciónque se ha dado a los procesos de reformahacia las modalidades de coordinación por elmercado ha dado lugar al predominio de visionesmuy centradas en el corto plazo y a un ciertomenoscabo de la necesidad de contar conestrategias de largo plazo desde la perspectivapública. Es claro que tratándose, como en el casode la energía, de bienes, servicios e infraestructurabásica para la sociedad, el Estado nopuede desentenderse de trazar estrategias dirigidasa mejorar la sustentabilidad del desarrolloy de formular políticas que orienten al sistemaen esa dirección.6.3 Las bases formales para la políticaenergéticaLos procesos fo r males de las políticas socio e c o n ó m icas están establecidos a partir de lasno r mas funda me nt a l e s, que reglan la cons t i t u-ción misma del Estado, el reparto de func io nes desus difere ntes pode res y por el sistema de leyesy de c retos que de f i nen las inc u m b e nc ias de nt rodel conjunto de áreas del poder ejecutivo.Es claro que la política ene rg é t ica, comoparte de aquélla, tie ne que desenvolverse fo r ma l-me nte de nt ro de ese ma rco jurídic o - i ns t i t uc io na lf u nda me ntal. De he c ho los pro p ios procesos dere e s t r uc t u ración en algunos países han re q u e r idop a ra su fo r mulación y ejecución de cambios enese ma rco jurídic o - i ns t i t uc io nal, ya sea en el planocons t i t uc io nal o a través de la pro mu l g a c i ó nde leyes ge ne rales de re fo r ma del Estado .Los procesos de reforma requirieron a suvez de instrumentos legales específicos queplasmaron una nueva organización productiva einstitucional y el cambio de la normativa regulatoria.Esas acciones agregaron condicionesde marco para la política energética en la medidaen que introducen cambios estructuralesde largo plazo y modifican de manera más omenos profunda las funciones de los actores delsistema, incluyendo el rol del propio Estado y lanaturaleza de su intervención en las actividadesproductivas del sector.En el Capítulo III se ha presentado unabreve descripción de los procesos de transformacióny se han indicado las trayectorias máscaracterísticas, dentro de una gran diversidadde situaciones en cuanto a ritmos, profundidady alcances que han tenido y/o tienen esos procesos.La orientación predominante, sin embargo,indica que, en la mayor parte de los casos, lamencionada modificación de funciones es importantey que tiende a profundizarse en el futurocercano. La organización institucional inducidapor las reformas implica tanto una redefiniciónde los roles preexistentes, como lacreación de nuevas funciones, otros actores yracionalidades.77

6.4 El papel de los actores dentro delas nuevas modalidades de coordinaciónDentro de la modalidad de CC, el Estado teníaa su cargo de manera simultánea las funcionesempresarial, de formulación de políticas, deregulación y fiscalización de las actividades delsector energético. De este modo, tales actividadesconstituían en cierto sentido una continuidaddel aparato administrativo central y las accionesde política energética dentro del sistemade abastecimiento se ejecutaban de manera directa(asignación de recursos, manejo de precios,fijación y control de normas, etc.).Con el cambio de las modalidades de coordinaciónse ha producido una separación deesas funciones. En primer lugar, el Estado tiendea abandonar las funciones empresariales,manteniendo las tareas de política (bajo otrasformas de intervención) y asume una nueva responsabilidadde regulación y fiscalización.Se ha discutido ya la naturaleza de loscambios en las formas de intervención a travésde los instrumentos de política, dentro de lasnuevas situaciones de organización productivae institucional y sobre la base de principios regulatoriosdiferentes. También se ha destacadola ineludible responsabilidad de Estado en loque se refiere a la implementación de políticasque promuevan el desarrollo sustentable. Correspondeahora examinar las formas de organizaciónde las funciones regulatorias que se hanido conformando con el avance de los procesosde reforma.El concepto de regulación (entendida en elsentido de la tradición anglosajona 122 ) hace referenciaesencialmente a tres tipos de funciones(ver Gráfico 4):• Funciones de carácter político-normativo.• Funciones de fiscalización y control (de tipoadministrativo-judicial).• Funciones de coordinación operativaTodas estas funciones están cruzadas pordimensiones políticas, jurídico-institucionales,económicas y técnicas, lo que les otorga unaalta complejidad.La dimensión política se concentra especialmenteen el primer grupo de funciones. Enesa instancia, el poder político establece losprincipios regulatorios fundamentales (generalmentepor medio de leyes) de acuerdo con lasorientaciones de las políticas socioeconómica yenergética y, las normas reglamentarias (pormedio de decretos y resoluciones).Este tipo de funciones permanece dentrode los órganos especializados del poder ejecutivo,que redacta los proyectos de ley y los decretosreglamentarios y dicta las resolucionesvinculadas a una mayor especificación de losmarcos regulatorios. También suele mantenerse,dentro de este ámbito político-administrativo,la facultad de otorgar concesiones (a empresasprivadas o públicas de derecho privado),para realizar actividades en ciertos eslabonesde las cadenas productivas energéticas (exploracióny explotación de hidrocarburos, transportey distribución por redes, aprovechamientode recursos hidroeléctricos). Los contratosde concesión establecen los derechos, obligacionesde los concesionarios y las penalidadespor los incumplimientos de tales obligaciones.Las funciones de fiscalización están dirigidasesencialmente a la vigilancia y el controlsobre el cumplimiento de las normas regulatoriasy de las disposiciones contenidas dentro delos contratos de concesión por parte de los actoresdel sistema. Deberá por tanto aplicarsanciones, de acuerdo con la normativa establecida,en los casos donde se produzcan infraccionesa dicha normativa.122 Dentro de esta tradición, el concepto de regulación se vincula esencialmente al plano microeconómico, donde las accionesde intervención regulatoria se fundamentan en las “fallas del mercado” (existencia de barreras y/o externalidades) o, deacuerdo con las visiones más recientes, en la falta de disputabilidad o en presencia de “mercados faltantes” (ver, porejemplo, D.F. Spulber, “Regulation and markets”, MIT Press, Massachusetts, 1989). De acuerdo con la escuela regulacionistafrancesa, el concepto de regulación está en cambio vinculado a la dinámica de acumulación del sistema capitalista (ver,por ejemplo, GRREC, “Crise et régulation”, Grenoble, 1983).78

También se incluye dentro de estas funciones,la misión de resolver los conflictos quepuedan surgir entre los actores, debiendo portanto asumir el rol de interpretar la normativa,realizar audiencias públicas si fuera necesario yemitir dictámenes. Dependiendo de su naturaleza,estas funciones tienen un carácter de tipoesencialmente judicial. De hecho, los recursosque puedan interponerse ante los dictámenesde las entidades encargadas de estas funciones,siguen primero una vía administrativapara pasar luego, si fuera necesario, al ámbitoestrictamente judicial.Atendiendo a estas características, los dictámenesdel ente que congrega este tipo defunciones constituyen en cierto modo jurisprudenciacapaz de llenar algunos vacíos o agregarespecificidades en la normativa regulatoria.Además de establecer las funciones correspondientesa este plano, los marcos regulatoriosfundamentales deberán definir las característicasinstitucionales del o de los entes que seránresponsables de ejecutarlas. Es claro que, dadala naturaleza de estas funciones, el ente responsablede las mismas debe pertenecer necesariamenteal ámbito público, más allá del gradode autonomía y/o de autarquía que se leotorgue.En la experiencia concreta de los países dela Región no siempre existe una clara delimitacióninstitucional de esos dos primeros gruposde funciones (político-normativa y de fiscalizacióny control). Sin embargo, en términos generalesse ha mantenido el rol político normativodentro de los ministerios de energía y minas,o de las secretarías o comisiones de energíay se han creado superintendencias de serviciospúblicos o entes, especializados o no, paraasumir el papel de fiscalización y control.Las func io nes de coord i nación opera t i v at ie nen re l e v a nc ia exc l u s i v a me nte en el caso dela cade na pro ductiva eléctrica (y event ua l me nt een el caso del gas na t u ral). Se trata esenc ia l-me nte de las func io nes lig a das al de s p a c ho econó m ico de carga y a la adm i n i s t ración de last ra ns a c c io nes del me rc a do mayorista de ge ne ración.Es claro que estas func io nes deberán estarc l a ra me nte establecidas y especific a das de nt rode la corre s p o nd ie nte no r mativa re g u l a t o r ia.Con respecto a este tercer tipo de funciones,las soluciones institucionales concretasque se observan, dentro de la nueva organizaciónque presentan los sistemas eléctricos de laRegión, son diversas. En algunos casos se hacreado un ente independiente respecto a lasactividades específicas de cada eslabón de lacadena eléctrica, pero teniendo en su conducciónrepresentantes de los actores que son reconocidoscomo tales en el mercado mayorista123 . En otros casos se ha preferido mantenerestas funciones asociadas al eslabón de transporteen alta tensión, creando un organismoencargado del despacho, donde se planteantambién ciertas formas de representación de losactores, especialmente los de generación.En el ámbito de las propias actividadesproductivas del sistema, se han planteado diferentesgrados de apertura a los inversionistasprivados (según los países y eslabones de lascadenas energéticas) y bajo distintas modalidadesde inserción (venta de activos, concesiones,asociaciones con empresas públicas, capitalizaciónbajo la forma de empresas mixtas) 124 .También, se ha dado mayor autonomía de gestióna las empresas públicas que se mantienenen el sistema, convirtiéndolas en algunos casosen empresas de derecho privado.De este modo, cuando el cambio de modalidadha sido profundo, abandonando la modalidadde coordinación CC, los actores del abastecimientoenergético tienden a seguir una lógicade negocio, es decir una racionalidad dondeprima el objetivo de ganancia, dentro delmarco establecido por la regulación (incluyendolas obligaciones propias de los contratos deconcesión). En tal caso, las decisiones de in-123 Este es claramente el caso de la Compañía Administradora del Mercado Mayorista Eléctrico Sociedad Anónima (CAMMESA),en el sistema eléctrico argentino.124 Ver Capítulo III.80

versión quedan bajo la libre determinación detales actores (salvo por los compromisos asumidosen dichos contratos) respondiendo a aquellaracionalidad.Sin embargo, objetivos tales como la seguridaddel abastecimiento a largo plazo hacenque, incluso dentro de la modalidad de coordinaciónde MA, el Estado deba cumplir una funciónsubsidiaria a la acción de los actores de laproducción. Por otra parte, los objetivos vinculadosal medio ambiente o cuestiones de equidadrelacionadas con el ámbito rural, puedenrequerir también algunas acciones directas delEstado.Finalmente, se debe señalar que la actuaciónde las diferentes instancias o niveles degobierno (nacional o federal; estatal, regional odepartamental y municipal) es por lo generalasimétrica, es decir, no tienen las mismas funciones,atribuciones y actividades en materia deenergía. La importancia de cada una de ellasdependerá del sistema jurídico específico de cadapaís. Recordemos que cada Estado tiene supropia organización, la cual está integrada poruna serie de elementos que interactúan en uncomplejo sistema de atribuciones y competenciaspara delimitar el campo de acción por materia,grado, territorio y cuantía. Esta organizaciónestá dada a efectos de lograr que la acciónde sus componentes no interfiera entre sí;con una distribución de responsabilidades de laactuación, ante la propia organización y frentea terceros, así como una autoridad correlativa ala responsabilidad que le permite llevar a cabosus actividades, de acuerdo con la habilidad ypreparación de las personas que tiene a su cargoesta actividad. En virtud de que la energíaha sido considerada históricamente un bien estratégicoo fundamental por los países de ALC,el ejercicio de las funciones que el Estado realizapara la consecución de sus fines en materiade energía, se ha concentrado en buena medidaen el primer nivel de gobierno.81

VII. Objetivos e Instrumentos de la Política Energética7.1 Aspectos generalesSe inicia el proceso de formulación de políticasenergéticas a partir de la constataciónde que existe una discrepancia entre lo que setiene y lo que se desea (véase el Gráfico 5). Eldiseño de la política energética gira entoncesen torno a tres preguntas estrechamente interconectadas:¿de qué se parte? ¿a qué se aspira?¿cómo actuar?De un estado inicial se busca llegar a unasituación deseada (visión), pasando por unaserie de puntos intermedios cada vez más cercanosa la situación ideal. El avance se realizagracias a un conjunto de acciones (estrategias),revisadas y ajustadas a medida que sevan alcanzando los objetivos de cada etapa, yde acuerdo a la disponibilidad de recursos yriesgos. Todo ello tomando en cuenta el contextonacional e internacional dentro y fueradel sector energético, así como sus cambios observadosy previsibles.7.2 Los objetivos de la política energéticaComo se ha señalado, las políticas energéticas,generales o transversales, constituyenglobalmente una especificación particular de lapolítica nacional de desarrollo. A partir de estaforma de concebir la naturaleza de la políticaenergética, resulta claro que la misma estáfuertemente involucrada en la promoción deuna mayor sustentabilidad del desarrollo. Losimpactos del sistema energético sobre el crecimientoeconómico (ya sea como insumo generalizadode las actividades productivas, comoproducto exportable o como ámbito de cuantiosasinversiones), sobre la calidad de vida de lapoblación y sobre el medio ambiente nacional(a través del abastecimiento y el consumo), sonextremadamente relevantes para la sustentabilidaddel desarrollo (Gráfico 6).Por otra parte la relevancia de ese tipo deinteracciones explica también la especial atenciónque suele prestarse al sector energéticodentro de las políticas de desarrollo, incluso almargen de las consideraciones sobre sustentabilidad.La relevancia de las cuestiones vinculadasa las dimensiones del desarrollo como objetivospara la política energética tiene una clara vinculacióna la intensidad concreta de los impactosseñalados en el Gráfico 6, en toda su multiplicidady en la medida en que parte de loscomponentes de esa gama múltiple es visualizadapor la sociedad como fuente de problemas.En algunos casos, la conciencia por partede la sociedad de ciertos problemas vinculados83

Gráfico 6Impactos del sistema energético y objetivos de política energéticapara el desarrollo sustentableal desarrollo sustentable tiene que ser inducidapor las propias autoridades de política, si esque esos aspectos forman parte del proyectopolítico correspondiente.C ua ndo se hace re f e re nc ia a la pro mo c i ó nde la sustent a b i l idad del de s a r rollo a partir de lap o l í t ica ene rg é t ica, es claro que se está pens a n-do en el aporte que, de s de los aspectos vinc u-l a dos al sistema ene rg é t ico, puede realizarse au na política ge ne ral de de s a r rollo sustent a b l e.Por otra parte, tomando en cuenta la mencionadaimportancia de las interacciones delsistema energético con la economía, la sociedad,el medio ambiente natural, e incluso, conel plano político, resulta evidente, como seindicó en el capítulo anterior, que la formulaciónde una política energética que pretendapromover el desarrollo sustentable deba tenerun carácter necesariamente sistémico. “[E]steenfoque requiere de la participación de los actoresque son al mismo tiempo protagonistas ydestinatarios del desarrollo sustentable, talescomo los poderes del Estado (ejecutivo, legislativoy judicial) en los diferentes niveles (federal,provincial, municipal), así como las entidadesrepresentativas, trabajadores y el restode la sociedad, ya que el desarrollo sustentablees una responsabilidad compartida, que es ine-84

Cuadro 4Objetivos de la política energética para el desarrollo sustentableDimensión políticaS o b e ranía e inde p e nde nc ia na c io na lE s p a c io de ma n io b ra amplio para la polític aI n f l u e nc ia int e r na c io nal del paísS e g u r idad de ins t a l a c io nes del sector ene rg é t ico ante conflic t o sE q u i l i b r io del poder polític o - e c o n ó m ico (estatal y privado )Dimensión económicaE f ic ie nc ia económic aE f ic ie nc ia pro ductivaE f ic ie nc ia estruc t u ralS e g u r idad del suministro ene rg é t icoE x t e r na: cont i nu idad en las importacio ne sI nt e r na: cont i nu idad en el abastecimie nt oC a l idad de pro ductos ene rg é t ic o sImpacto ma c ro e c o n ó m ico fa v o ra b l eEn el PIBEn la inflaciónEn la balanza come rc ia lEn el empleoEn la fo r mación bruta de capital fijoEn las finanzas públic a sFlujo estable de ing resos fiscalesAu t o s u f ic ie nc ia ene rg é t ica ra z o na b l eCaptación de las re ntas económicas por parte del EstadoRecursos del subsueloRecursos hídr ic o sR a c io na l idad en el uso de las re ntas asocia das a las fuentes de ene rg í aMayor valor agre g a do en las cade nas ene rg é t ic a sP ro ductos más elabora do sOferta diversific a da de servic io sC o n f ianza de los actores en la regulación y el ente re g u l a do rDimensión socialC o b e r t u ra total de los re q u e r i m ie ntos básicos de ene rgía de la poblaciónCosto mínimo para los ho g a re sOferta ene rg é t ica diversific a daC o nt i nu idad del suministroAcceso a las fuentes de mayor calidadE x i s t e nc ia de fuentes de fina nc ia m ie nto para la compra de equiposDimensión ambientalA i re, agua y suelo libres de cont a m i na ntesB io d i v e r s idad fuera de pelig ro en su ambie nte na t u ra lE c o s i s t e mas escasame nte perturbadosUso sostenible de la leñaR a c io na l idad en la explotación de los recursos ene rg é t icos fósilesR a c io na l idad en el ma nejo de cuencas hídr ic a svitable y que es compatible con el sistema democrático.Mientras que este último estableceun mecanismo de convivencia social, el desarrollosustentable promueve un equilibrio al alcanzarla cobertura de necesidades sociales, loque a su vez asegura esa convivencia” 125 .En el Cuadro 4 se presenta una enumeraciónenunciativa de potenciales objetivos deuna política energética que se proponga impulsarel desarrollo sustentable. Solo se puedejuzgar de la pertinencia de los mismos con baseen las situaciones concretas de cada país en los125 OLADE/CEPAL/GTZ, Energía y Desarrollo Sustentable en América Latina y el Caribe: Enfoques para la política energética, Quito,mayo de 1997, pág. 69.85

planos energético, económico, social, ambientaly político. Por ello, se tie ne quefundamentar la tarea de definición de objetivosen un cuidadoso diagnóstico de tales situacionesa fin de identificar los principales problemasque en ellas se presentan, tomando comoreferencia el enfoque de política adoptado.En términos generales, la elección de unnúmero amplio de objetivos presenta el inconvenientede las posibles contradicciones queentre los mismos puedan plantearse. Por ejemplo,la búsqueda de un bajo costo de abastecimientoeléctrico puede ser contradictoria conel objetivo de promover el uso de tecnologíaslimpias en el ámbito de la generación. Este tipode contradicciones normalmente se multiplicacuando se amplía el número de los objetivospropuestos, especialmente cuando éstos correspondena diferentes dimensiones vinculadas.Por ello, es preferible limitar la elección deobjetivos al conjunto de los que se considerenmás relevantes desde la perspectiva del enfoquede política energética que se ha adoptado.Esto implica la necesidad de establecer un ordende prioridad dentro del conjunto de problemas-objetivosinicialmente identificados. Paraestablecer ese orden de prioridad se requiere decriterios derivados de la “función de preferencias”del decisor de política. Un criterio finalpara escoger el conjunto limitado de objetivosa ser utilizados, es el grado de contribuciónpara la sustentabilidad del desarrollo (ver Gráfico7).Gráfico 7Identificación y elección de objetivos de política energética para eldesarrollo sustentable86

7.2.1 Objetivos sectoriales y subsectorialesTal como se ha expresado en la sección anterior,la política energética incluye tanto objetivosde naturaleza sectorial general, como decarácter subsectorial específico a cada cadenaproductiva. Usualmente, los objetivos subsectorialesconstituyen una especificación de losprimeros y por tanto, suelen estar subordinadosa éstos.Sin embargo, la especificación de objetivosgenerales a nivel subsectorial, no tiene elmismo carácter en todas las cadenas productivasenergéticas a nivel sectorial. Por ejemplo,si dentro de la política institucional energéticase plantea el objetivo de dar un mayor rol a losmecanismos de mercado, ese objetivo tendráuna especificación diferente en la cadena petrolerarespecto a la cadena eléctrica. Algo semejanteocurriría con objetivos que se planteenrespecto a la seguridad de abastecimiento o lacobertura de los requerimientos básicos deenergía.También es cierto que la especificaciónsubsectorial de objetivos generales de políticaenergética implica directamente la identificaciónde los instrumentos propios de cada cadenaproductiva, más que objetivos subsectorialessubordinados.7.2.2 Objetivos suprasectoriales y transversalesDel mismo modo, los objetivos para el desarrollosustentable de orden suprasectorial,tienen una jerarquía superior a los correspondientesa la política energética y pueden teneruna especificación particular dentro de ella. Enrealidad, este tipo de objetivos pertenece alámbito de los conjuntos continentes del sistemaenergético, de acuerdo con la representaciónque se muestra en el Gráfico 6 (conjuntosa, b y c).Por ejemplo, si dentro de la política socioeconómicase plantea el objetivo de disminuirel grado de las asimetrías sociales (objetivopropio de los conjuntos b y c del Gráfico 6),esto puede corresponder, en el plano de la políticaenergética, a una mayor cobertura (encantidad y calidad) de los requerimientos deenergía de la población de menores recursos, loque a su vez podría implicar ciertas metas en elámbito de las diferentes cadenas productivasenergéticas (objetivos subsectoriales).Otro ejemplo, de carácter similar, puedevincularse con el objetivo de la política económicaque se refiere a la mejora de la competitividadde las actividades productivas confrontadascon las importaciones o las potencialesexportaciones (correspondiente al conjunto cdel Gráfico 6). Este objetivo podría tener unaespecificación en el ámbito del sector energéticobajo la forma de: mejora en la eficienciaproductiva en las principales cadenas energéticas(lo que a su vez puede implicar la necesidadde algunas reformas institucional-regulatorias)o promoción de la eficiencia energéticaEn lo que se refiere al ámbito del medioambiente natural podría plantearse, como partede una política de desarrollo sustentable, elobjetivo de preservación de los recursos forestales(correspondiente al conjunto a del Gráfico6). En el plano de la política energética talobjetivo podría corresponder al de la energizaciónrural sobre la base de fuentes comerciales.Pero es claro que aquel objetivo tendrá que traducirsetambién en objetivos de la políticaagropecuaria en cuanto a una expansión racionalde la frontera agrícola.Estos ejemplos, especialmente el segundoy el tercero, muestran asimismo que las políticassuprasectoriales se plantean con frecuenciaobjetivos que tienen un carácter transversal demayor o menor alcance, en el sentido de traducirseen objetivos más específicos para un conjuntode sectores del sistema económico. En elsegundo ejemplo (objetivo de mejora de competitividad),son claras las implicancias paralos sectores de servicios públicos, además delsector de energía.7.2.3 Objetivos económicos, sociales y ambientalesSe ha expresado reiteradamente que la formulaciónde una política que promueva el de-87

sarrollo sustentable de un sistema socioambiental,supone necesariamente la explicitaciónde objetivos en las dimensiones que se indicanen el Cuadro 4 (política, económica, social yambiental). Es claro que el énfasis otorgado acada una de ellas habrá de depender de la situaciónconcreta que enfrenta cada país.Por otra parte, tal como se ha mostradocon los ejemplos de la sección anterior, buenaparte de los objetivos planteados, en relacióncon esas dimensiones, determinan en ciertamedida la especificación de los objetivos en elplano de la política energética. Tal como semuestra en el Gráfico 6, la definición de políticassobre esas dimensiones constituye un marcode referencia imprescindible para la identificacióny elección de los objetivos de políticaenergética.En el Cuadro 4 se muestran, de modoenunciativo, los potenciales objetivos de políticaenergética vinculados a las cuatro dimensionesde la sustentabilidad del desarrollo. Losejes principales que se derivan de esas dimensionesson: la gobernabilidad (dimensión política),crecimiento y desarrollo productivo (dimensióneconómica) y equidad (dimensión social),mitigación de impactos (dimensión ambiental).7.3 Líneas principales y condicionesde mínimaEn la mayor parte de los casos resulta muypoco realista pretender que los problemas identificadosen el análisis de las situaciones energéticasconcretas de cada país, puedan resolverseplenamente a partir de la acción de unapolítica. En general, el cumplimiento de los objetivosque definen las líneas principales o lasdirecciones estratégicas de la política energética,constituyen procesos que suponen recorrerun conjunto de etapas; es decir, avanzar progresivamenteen las direcciones señaladas porlos objetivos que se han definido como prioritarios.De este modo, al formular la política energéticacorrespondiente a un determinado períodode gobierno, resulta necesario establecer lasmetas a alcanzar en esa etapa o período, conrelación a cada uno de los objetivos planteados.El mejor punto de partida para poner enpráctica este tipo de enfoque, consiste en examinarcon detalle las características concretasde las políticas vigentes, tratando de identificarefectos perversos y obstáculos vinculados auno o más objetivos interrelacionados, de maneradirecta o indirecta, con los lineamientosprincipales que se plantea la nueva política.Con frecuencia, los efectos perversos sevinculan a la utilización de instrumentos queno son los más adecuados para alcanzar ciertosobjetivos en de t e r m i na das situa c io ne s. Po rejemplo, utilizar los subsidios cruzados recargandocon tarifas más altas que las que corresponderían(de acuerdo a criterios de costo) alas actividades productivas con el objetivo depromover una mayor equidad. El uso de ese tipode subsidios cruzados puede elevar, indirectamente,los costos de otros productos o serviciospara las mismas familias a las que se deseasubsidiar y/o también puede provocar una pérdidade competitividad de algunas de las mencionadasactividades productivas, cuando lamagnitud de la energía subsidiada es considerable.Los obstáculos están directamente vinculadosa los propios objetivos. Un ejemplo es laexclusión de la pequeña generación, basadafrecuentemente en el uso de fuentes renovableso la cogeneración, bajo la forma de discriminacionesen el acceso a las redes o en las condicionesde participación de los mercados mayoristas.Tales tipos de discriminación constituyenobstáculos para la concreción de los objetivosque buscan promover el uso de fuenteslimpias y de eficiencia energética.Aunque los objetivos de política se expresangeneralmente en términos cualitativos, esposible asociar con cada uno de ellos uno omás indicadores de carácter cuantitativo. Deesta manera, las metas correspondientes a cadaobjetivo podrán traducirse en términos de talesindicadores, estableciendo las condiciones mínimaspara el logro de las mismas.88

Gráfico 8Aspectos del Diseño de la Política Energética en situaciones de poder compartidode promoción o de compromisos negociados,establecidos con diferentes tipos de formalidad.7.4.1 Instrumentos de política que establecenestructurasTal como se muestra en el Gráfico 9, losinstrumentos de política tendientes a establecerla estructura y el funcionamiento del sector,se relacionan con la organización productiva einstitucional de las diferentes cadenas productivasque lo componen y con los marcos regulatoriosque establecen las reglas fundamentalesdel funcionamiento de esos subsistemasproductivos.En cuanto a la organización productiva, setrata básicamente de las acciones tendientes adeterminar el tamaño y número de las unidades90

productivas que conforman los diferentes eslabonesde las cadenas productivas y su grado deintegración vertical y horizontal. Con la intenciónde promover la competencia o disputabilidaden los mercados energéticos, los procesosde reforma han seguido la orientación predominantede disponer la desintegración vertical delas cadenas productivas (electricidad y gas natural)126 y la partición horizontal en sus eslabones.Cuando una empresa energética tenía a sucargo el abastecimiento de otros servicios públicos(telefonía, agua potable, etc.), la desintegraciónhorizontal pudo significar también laseparación de la oferta de esos servicios bajounidades empresariales diferentes.Tal como se ha señalado en el capítulo anterior,en el diseño de estas acciones debe tomarseen cuenta la forma en se afectan las funcionesde costo correspondientes, atendiendo alas economías de escala (tamaño), secuencia(integración vertical) y alcance (integraciónhorizontal). Si los potenciales beneficios de lacompetencia no alcanzan a compensar las pérdidaseventuales de eficiencia estructural 127 , talesacciones habrán implicado un desempeñoinferior del sistema. Estas cuestiones son deespecial importancia en los sistemas energéticosde pequeño tamaño.Generalmente, los cambios en la estructuraproductiva de las cadenas energéticas vanacompañados por acciones dirigidas a modificarla organización institucional y los principios re -gulatorios, incluyendo en esos dos planos el roldel Estado en el sector. Cuando las transformacionesque implican este conjunto de accionesson importantes, se produce un cambio en lamodalidad de coordinación, tal como se ha mostradoa lo largo del Capítulo III.Las acciones vinculadas a la organizacióninstitucional están referidas a aspectos talescomo:• F o r ma jurídica y gra do de autonomía (empresaspúblicas) de las unida des empre s a r ia l e s.• Naturaleza de propiedad de los activos ded ichas unida des empre s a r iales (públic a ,privada, mixta).• Organización de los mercados.• Grado de descentralización jurisdiccional(gestión empresarial y/o control).• Entidades regulatorias (para funciones deregulación, de fiscalización y operativas)Con respecto a los princ i p ios re g u l a t o r ios sehace re f e re nc ia a cuestio nes del tipo sig u ie nt e :• Condiciones de acceso a las diferentes actividadesdel sector.• Limitaciones impuestas a los actores.• Reglas de funcionamiento de los mercados.• Obligaciones impuestas a los actores y penalidadespor incumplimiento.• Ambitos de acción subsidiaria del Estado.Con base en el detalle de los tipos de accio nes vinc u l a das a los aspectos enu me ra do sp re v ia me nt e, se de f i nen implícitame nte las funcio nes que quedan a cargo del Estado y, por tanto,el ámbito de int e r v e nción de los ins t r u me n-tos de política ene rg é t ica de nt ro de ese ma rc o .7.4.2 Instrumentos de política que intervienenen el funcionamientoDe acuerdo con el tipo de actividad quedesarrolla el Estado en el sector, los instrumentosde la política energética se pueden agruparen dos grandes conjuntos: de intervención directay de fomento.7.4.2.1 De intervención directaLos ámbitos de acción directa pueden sermuy varia do s, pero es claro que su amplitud osu gama de p e nden de los espacios que le hayande j a do las cond ic io nes de ma rco establecidas porla pro p ia política ene rg é t ica a través del tipo dei ns t r u me ntos de t a l l a dos en la sección ant e r io r.En la medida en que, dentro de la organizacióninstitucional establecida en los procesos126 Como ya se ha expresado, sólo en el caso de Perú y Bolivia este tipo de acción afectó también a la cadenaproductiva petrolera.127 Concepto vinculado con la estructura que hace mínimo el costo de abastecimiento.91

de transformación, existen empresas que mantienenel carácter de públicas y que, por su naturalezajurídica y su grado de autonomía, admitenla participación de los órganos políticosen la gestión, el Estado puede impulsar medidasde acción directa por medio de las mismas(por ejemplo, la construcción de una central,de una línea de transmisión, exploración hidrocarburíferaen ciertas áreas, etc.). En algunospaíses, la posibilidad de implementar este tipode acciones se ha excluido expresamente 128 y enotros está limitada por las condiciones externas(limitaciones en el acceso al financiamiento) opor restricciones del ámbito macroeconómico.Sin embargo, el Estado no puede renunciartotalmente a sus funciones subsidiarias de lasacciones de los actores empresariales que manejanactividades a las que se asigna el carácterde servicios públicos, tal como ocurre conbuena parte de los eslabones de las cadenasenergéticas. Un ejemplo claro a este respectoes la cuestión de la electrificación rural, dondeel Estado puede ejecutar las inversiones directamenteo, mediante instrumentos de fomento,inducir a otros actores a la ejecución de esa acción.Las medidas de acción directa puedentambién estar previstas en condiciones deemergencia o de incumplimiento grave de susobligaciones por parte de algún actor privado;pero, ese tipo de acciones suele tener generalmenteun carácter transitorio.7.4.2.2 Instrumentos inductivos o de fomentoEn el caso de los países donde el Estado seha replegado de sus funciones empresariales yse ha dado preeminencia a los mecanismos delmercado (modalidad de coordinación MA), sepuede incluir la mayor parte de los instrumentosde política energética dentro de esta categoría.Estos instrumentos tienen un carácter deintervención mucho más indirecta puesto que,en general, tienden a incidir sobre la racionalidadde los actores que operan directamente enel sistema. Un ejemplo claro de ello está constituidopor el uso de impuestos y subsidios queoperan sobre los precios de la energía. El usode este tipo de instrumentos puede estar dirigidoa diferentes objetivos de la política energéticapara el desarrollo sustentable.En aquellas situaciones donde se verifiqueque existe una alta correlación entre el nivel deconsumo de energía eléctrica en el sector residencialy el nivel de ingreso de las familias, unimpuesto sobre los altos consumos permitiría,además de recaudar los fondos para subsidiarlos consumos básicos promoviendo así el objetivode equidad, favorecer también los objetivosde uso racional de la energía y de preservaciónambiental.El mismo tipo de enfoque puede ser empleadopara promover la sustitución entre fuentesy/o la penetración de aquéllas más limpiascon la finalidad de promover el uso racional deenergía (URE) y los objetivos de carácter ambiental.Sin embargo, existen algunos casos en quelos impuestos no están dirigidos primordialmentea inducir conductas de los actores de laproducción y el consumo de energía, sino a laapropiación de parte del excedente de explotación.Por supuesto, se está haciendo referenciaa impuestos de tipo específico, ya que todoslos demás impuestos indirectos, de carácter general,tienen esa finalidad. Un ejemplo de estoes el impuesto aplicado sobre los combustibleslíquidos para lograr la apropiación de la rentadel recurso.El establecimiento de regalías, o la modificacióndel porcentaje de las mismas sobre elvalor de los hidrocarburos, tiene finalidades semejantes;sin embargo, es cierto que en esteúltimo caso, más allá de ciertos límites, ese tipode acciones puede estar afectando a la conductade los inversionistas e incidir sobre lasactividades de exploración. Este es un claroejemplo de cómo un instrumento dirigido a alcanzarcierto objetivo, puede tener efectos nodeseados sobre otros.128 Tal es el caso de Argentina.92

En el caso de los subsidios se incluye tambiéna aquéllos que están dirigidos a abaratarel costo de financiamiento de ciertos tipos deinversiones, como es el caso de aquéllos que sevinculan a la promoción de la eficiencia energética.Es claro que los impuestos y subsid io sc o nstituyen una parte privilegia da ent re los instr u me ntos inductivos o de fo me nto puesto queactúan sobre el sistema de pre c io s 1 2 9 ; sin emba rgo, existen otros ins t r u me ntos ind i re c t o sque pueden resultar esenc iales para el cumplimie nto de ciertos objetivos de la política ene r-g é t ic a .Uno de estos instrumentos es sin duda facilitarel acceso de los actores del sector a lainformación sobre diferentes aspectos vinculadosa la producción y el consumo de la energía.Por ejemplo, la información sobre las oportunidadesde ahorro energético y sobre los equipamientosy/o tecnologías adecuadas para aprovecharlas,aunque no sea suficiente, es unacondición necesaria para mejorar la eficienciaenergética. La ausencia de esa información esconsiderada una barrera para el mercado potencialde ahorro energético.Otro instrumento de este tipo está constituidopor las campañas de difusión o concientizacióno también, las acciones de educación yformación técnica, que pueden estar dirigidas aobjetivos de URE o de preservación ambiental.7.4.2.3 Compromisos y normas negociadasEn algunas situa c io ne s, especia l me nt edonde las reformas significaron una aperturaparcial (a la participación de actores privadosy a los mecanismos del mercado), dentro delcontexto impuesto por un nuevo marco de organizaciónproductiva e institucional y losprincipios regulatorios generales, se pueden alcanzarciertos objetivos estableciendo compromisosespecíficos con algunos actores del sistemao normas regulatorias particulares negociadascon ellos.Un ejemplo de este tipo de instrumentospuede vincularse al ingreso de un actor privadode generación dentro de un esquema de compradorúnico, en el caso de la cadena productivade electricidad. Esta acción de política energética,que apunta esencialmente a resolver elproblema de financiamiento de la expansión dela capacidad de generación, ha sido utilizadaen varios países de la Región.129 En algunos casos, los subsidios no actúan directamente sobre los precios. Por ejemplo, subsidiar la constitución y parte delfuncionamiento de las ONGs que tienen por finalidad promover acciones de uso racional de energía (URE).93

VIII. Enfoques y Herramientas en el Proceso deFormulación de Políticas Energéticas8.1 Herramientas para la formulaciónde políticasDe acuerdo con lo expresado en el CapítuloVI, la política energética constituye una especificaciónsectorial de la política socioeconómicaque establece las líneas estratégicas marcopara su formulación. Teniendo presente eseproyecto de política global, la formulación dela política energética debe apoyarse en undiagnóstico de situación del sistema energéticocomo punto de partida. El enfoque que proporcionael proyecto global de la política socioeconómicaresulta necesario para orientar elanálisis de diagnóstico8.1.1 Diagnóstico y análisisSe debe funda me ntar la realización de ld ia g n ó s t ico en un e n foque sistémico s e me j a nt eal que se le ex ige al proceso de fo r mulación dep o l í t ic a s. Es de c i r, que debe prestar especia la t e nción a las int e ra c c io nes del sistema ene rg é-t ico con la economía, la socie dad y el me d ioa m b ie nte na t u ral.El análisis de situación debe apuntar esencialmentea la identificación de los problemasque afectan a la estructura y funcionamientodel sector y que limitan el aporte del mismo ala sustentabilidad del desarrollo 130 . Estos problemaspueden vincularse a 131 :• El sistema de abastecimiento energético:Uso inadecuado de los recursos naturales,organización productiva e institucional delas cadenas energéticas que no favorece laeficiencia estructural, que promueve ineficienciaproductiva, dificultades de financiamientode las inversiones de expansión, impactosnegativos sobre el medio ambientenatural.• La estructura y funcionamiento de los merca -dos: Prácticas anticompetitivas, inadecuadaregulación de los monopolios naturales, preciosque no tienen una clara vinculación conlos costos, distorsiones en los precios relativos,esquemas inadecuados de subsidio.• El ámbito del consumo: Insuficiente coberturade los requerimientos básicos, baja eficienciaen el uso de la energía, fuertes impactosdel consumo de la energía sobre elmedio ambiente urbano, lenta penetraciónde fuentes de mejor calidad.Por otra parte, el diagnóstico debe tenersimultáneamente un carácter sincrónico y dia -crónico; es decir, un análisis transversal (estadoactual) de la estructura y el funcionamientodel sistema energético y un estudio de la evolucióntemporal de dicho sistema, para poneren evidencia las características de su dinámica,las tendencias pesadas y los indicios de cambio.Estos dos últimos aspectos son especialmenteimportantes para todo análisis de prospectivaque se pretenda utilizar como instrumentopara la formulación de políticas.Es claro que en esos dos tipos de análisisdebe incluirse la consideración de todas las in -teracciones relevantes entre el sistema energéticoy los sistemas económico, social y ambiental,tal como ya se ha expresado (Gráfico 10).El análisis de situación del estado actualdel sistema energético debe abarcar al conjuntode las cadenas productivas (correspondientesa fuentes comerciales y no comerciales).Con tal finalidad, dentro del ámbito del abaste-130 Se admite aquí que esa es la orientación general de la política socioeconómica: la búsqueda de sustentabilidad del procesode desarrollo.131 La enumeración de problemas en cada plano tiene solo la intención de ejemplificar, no pretendiendo en modo alguno serexhaustiva.95

Gráfico 10 132Diagnóstico energético: conjunto de interacciones relevantescimiento, en cada cadena productiva deberíanexaminarse 133 :• Los aspectos físicos:◆ Reservas y potenciales.◆ Sistemas de flujos (balances).◆ Principales impactos ambientales (globalesy locales) en cada uno de los eslabonesde las cadenas productivas.• La estructura productiva de los diferenteseslabones:◆ Tecnologías de producción.◆ Pérdidas.◆ Costos.◆ G ra do de efic ie nc ia pro ductiva (ind ic a dores ).◆ Esquema de financiamiento de las inversiones.◆ Niveles de conc e nt ración (conc e nt ra c i ó ne c o n ó m ica, artic u l a c io nes empre s a r ia l e s ).• La organización institucional y funcional:◆ Naturaleza juridíco-institucional de lasempresas.◆ Rasgos sobresalientes de la racionalidadde los actores.◆ O rganización de los me rc a dos int e r me d io s.◆ Organismos de coordinación operativa.◆ Entidades de fiscalización y control (característicasy funciones).◆ Principales características de las normasregulatorias.◆ Organismos de política sectorial.• La estructura de precios de oferta (precios alproductor):◆ Mecanismos de formación de los preciosde oferta (modalidades de regulación delos mismos).◆ Relaciones entre precios y costos (o márgenesbrutos entre precios sucesivos).◆ Regalías (porcentajes sobre los preciosde oferta).132 No se consideran los impactos entre el medio ambiente natural, el sistema social y el sistema económico que no se vinculende modo directo o indirecto con el sistema energético. El impacto indicado del medio ambiente sobre la sociedad es unadirecta consecuencia de los impactos energéticos sobre aquel. Los impactos de las familias y de las actividades productivassobre el medio ambiente natural son consignados únicamente a través de sus consumos energéticos.133 Se enumeran tan solo los aspectos principales.96

◆Rasgos principales de las normas de regulaciónde los mercados mayoristas.En la i n t e r fase abastecimiento-consumo(ámbito de los mercados finales), se deberíaprestar especial atención en los niveles:• Absolutos y relativos de los precios finales.• De los impuestos y subsidios.• Características principales de la regulaciónde los mercados finales.Por último, en el ámbito del subsistema deconsumo, el análisis de diagnóstico deberíacentrarse en:• Estructura de consumos por sectores (residencial,minería, productivo rural, industria,comercio y servicios) y por fuentes.• Matrices de fuentes y usos en cada sector(o al menos estructura por fuentes).• Grado de cobertura de los requerimientosbásicos de energía para el sector residencial(niveles y calidad).• Potenciales de ahorro energético en los diferentessectores de consumo.• Impactos ambientales del consumo energético(por sectores de consumo).• Modalidades de financiamiento de las inversiones.• Estructura de consumos por sectores y fuentes.• Principales procesos de sustitución entrefuentes.• Estructura del comercio exterior de energía.• Modalidades de integración energética.En las relaciones entre variables socioeconómicasy energéticas se destacan las siguientes:Sendero energético: (E/P) t = (E/PBI) t (PBI/P) tDonde E es el consumo total de energía, P lapoblación y PBI el producto interno brutoEsta relación incluye como indicadores importantes:el contenido energético, el consumopor habitante y producto bruto por habitante(Gráfico 11a). Suele considerarse al contenidoenergético como un indicador de eficienciaenergética; sin embargo, esa interpretación debemanejarse con cuidado ya que ese indicadorGráfico 11a: Sendero energéticoPor otra parte, dentro del análisis de laevolución del sistema importan especialmente:el análisis de los cambios estructurales en lostres ámbitos mencionados previamente y elcomportamiento de ciertas relaciones entre variables(series históricas) del sistema energéticoy de los sistemas económico, social y ambiental,así como las tendencias de ciertas variableso indicadores puramente energéticos.Los cambios estructurales más importantestienen que ver con:• Estructura de reservas y potenciales.• Estructura de producción de fuentes primariasy secundarias.• Organización productiva.• Organización institucional.• Modalidades de coordinación.• Principios regulatorios fundamentales.• Estructura de precios relativos.puede modificarse sin que haya cambios importantesen la eficiencia energética. Algunos factoresque influyen sobre ese indicador son lasvariaciones en la estructura productiva de laeconomía, en la urbanización y en la estructurade abastecimiento energético. Es claro queninguno de ellos tiene que ver estrictamentecon la eficiencia energética. A pesar de esos inconvenientes,el sendero energético provee unaprimera aproximación al análisis de las relacionesentre el consumo de energía y los agregadosmacroeconómicos en el tiempo:• Relaciones entre los consumos energéticosen los sectores productivos con variableseconómicas vinculadas a cada sector:97

◆ Relaciones entre consumo total de energíay los niveles de actividad sectorial.◆ Relaciones entre los consumos sectorialespor fuentes, los precios correspondientesy el nivel de actividad sectorial(aplicación de modelos econométricospara estimación de elasticidades).• Relaciones entre el consumo de energía enel sector residencial e indicadores de ingreso,distribución del ingreso y variables demográficas(uso de modelos econométricospara estimar la elasticidad ingreso).• Sendero de la relación consumo por habitanteen el sector residencial en términos deenergía final y energía útil (la energía útilpuede estimarse sobre la base de rendimientosmedios por fuente) (Gráfico 11b).Gráfico 11b: Sendero energía final yútil por habitanteEnergía útil por habitanteEn el Cuadro 5 se presenta, a título deejemplo, una posible alternativa de presentacióndel diagnóstico energético.Tal como se ha expresado al comienzo deesta sección, el análisis de diagnóstico debeconcluir con la identificación de los problemasbajo la perspectiva de los lineamientos generalesdel proyecto de política que se desea impulsar.La matriz de identificación (véase elCuadro 6) de problemas puede ser una herramientaútil a este respecto.8.1.2 Sistemas de información energéticaA partir de los listados de variables e indicadoresincluidos en la sección anterior, sepuede apreciar la importancia que tiene para lapolítica energética el poder contar con sistemasde información energética sistematizadosque incluyan las variables económicas, socialesy ambientales más relevantes 134 .8 . 1 . 3 El rol de la planificación y la pro s p e c t i-v aEnergía final por habitante .Con respecto a los impactos sobre el medioambiente se destacan, en términos del análisishistórico, la evolución de las emisionesglobales (Tn de gases o partículas) y específicas(Emisiones de tipo X/Energía consumida),en el nivel agregado y por sector de consumo,así como las originadas en los centros de transformacióny en el ámbito de la producción minera.También en este caso se puede utilizar elesquema de senderos.Por último, en cuanto a las variables o indicadorespuramente energéticos, pueden mencionarselas variables clásicas del ámbito de laproducción, comercio exterior, etc. y algunosindicadores, como por ejemplo, la evolución dela cobertura eléctrica y las pérdidas en los sistemasde transmisión y distribución.Los cambios en las modalidades de coordinaciónimperantes en el sector energético, especialmenteen aquellos casos donde los mismoshan sido profundos, han afectado de maneramuy especial al rol que la planificación desempeñabacomo instrumento privilegiado dela política energética.Dentro de la modalidad de control central,el Estado manejaba (maneja) de modo directolas decisiones de asignación de los recursos y laplanificación constituía (constituye) un instrumentoque daba (da) organicidad a esas decisiones.En términos generales se trataba (trata)de una planificación de tipo normativo, másallá de su posterior cumplimiento efectivo.Con la descentralización de las decisionesintroducida por los procesos de reforma, ya seapor la apertura total o parcial al ingreso de actoresprivados y a la mayor autonomía de gestiónde las empresas públicas, debe cambiar necesariamentela naturaleza de la planificación.134 Como referencia de mínima puede consultarse el Sistema de Información Económica-Energética (SIEE) de OLADE.98

Cuadro 5Estructura y elementos del diagnóstico del sistema energético nacionalContexto internacional y nacionalInternacionalPanorama político, económico, social y ambientalTransformaciones del sector energético (industrias, mercados, actores, tecnología…)NacionalPanorama político, económico, social, ambientalLa política global de desarrollo (objetivos, líneas generales de acción…)Características físicas del sector energético nacionalLos recursos energéticos(recursos, reservas, potencial de ahorro de energía y cogeneración, tasa de aprovechamiento…)El mapa energético(localización de producción, consumo, infraestructura de transformación, infraestructura detransporte, interconexiones ...)El balance de energíaLa ofertaEstructura por fuentes (petróleo, gas, carbón, nuclear, solar...), estructura por productos(p. ej. gasolina, GLP, kerosinas...), tasa de autosuficiencia (autarquía), calidad de losproductos (petrolíferos, carbones, electricidad...), substitución de unasfuentes por otrasConsumoEstructura por energéticos (carbón, gas, petróleo, electricidad...), estructura porsector consumidor (industrial, residencial, comercial...), tasa de penetración delas energías comerciales; tasa de cobertura (calidad y cantidad), matriz de fuentes yusos por sectorLas pérdidasTasa de eficiencia global, pérdidas de transformación, transporte, distribución y uso finalLos intercambios con el exteriorExportaciones e importaciones por productos (carbón, gas, petróleo, electricidad...)Organización y regulación de las industrias energéticasPara cada una de las industrias de la energía (carbón, petróleo, gas natural, electricidad yfuentes renovables) habrá de analizarse:Condiciones de base, para detectar especificidades y situaciones particularesOferta: reservas, producción, tecnología, infraestructura, capacidades de producción…Demanda: elasticidades, sustitutos, tasa de crecimiento...Estructuras, para evaluar el nivel de competencia en la industriaNúmero de productores, régimen de propiedad, barreras a la entrada, estructura de costos eintegración vertical, grado de concentración…Comportamientos, para aprehender las estrategias de las firmasPrecios, producción, inversión, financiamiento, investigación y desarrollo tecnológicoDesempeño, para ver los resultados obtenidos por las firmasEficiencia productiva (corto y largo plazo), eficiencia asignativa, pleno empleoPolíticas públicas que actúan sobre las estructuras y los comportamientos, para evaluar su efecto.Regulación (económica, ambiental y técnica):Económica: políticas de precios, subsidios, comercio exterior…Ambiental: normas en materia de emisiones, afluentes y desechosTécnica: medidas de seguridadRégimen fiscalSobre la oferta de energíaSobre la demanda de energíaRequerimientos de información(continua)99

Organización institucionalEntidades y organismos (características y funciones)Instituciones públicas de fiscalización, control, regulaciónEmpresas públicasOrganización del sector privadoInstituciones de investigación y desarrollo tecnológicoMarco jurídico básicoConstitución, leyes, reglamentos, directivas, normasHistoria institucionalReforma estructural de los últimos añosDescribir y analizar los cambios operados en los planos siguientes:Modalidades de coordinaciónOrganización productivaRegulaciónMercadosPolítica públicas (precios, subsidios, ambiente, seguridad…)Organización institucionalEnergía y desarrollo sustentableEnergía y economíaAporte del sector energético al crecimiento económicoProducto interno bruto, formación bruta de capital, estabilización de la economía(inflación), comercio exterior, recaudación fiscal, empleo, valor agregado de la economía,inversión, deuda, competitividad, finanzas públicasEl sendero energético (energía, economía, sociedad)Intensidad energética, consumo per cápita, ingreso per cápitaEnergía y equidadDinámica de población consumidora de energíaEnergía y distribución del ingresoEquipamiento de los hogares y consumo específicoEl sendero energético II (energía comercial)Energía y cuidado ambientalImpactos ambientales por subsector (biomásico, hidrocarburos, eléctrico...)Impactos ambientales por recurso afectado (agua, aire, suelo, biodiversidad)Tasa de emisiones, global y por sectoresIndicadores de desarrollo sustentableAutarquía energéticaRobustez frente a cambios externosProductividad energéticaCobertura eléctricaCobertura de necesidades energéticas básicas (cantidad y calidad)Pureza ambiental relativa al uso de la energíaUso de energías renovablesAlcance de recursos fósiles y leñaPolítica energética internaPolítica de desarrollo y política energéticaEl plan nacional de desarrolloEl programa nacional de energíaAspectos fundamentales de política energéticaObjetivos, líneas de acción…Política subsectorialesPetróleo, gas, electricidad, carbón, fuentes renovables...Política energética de acuerdo al uso de las herramientas e instrumentosPrecios, impuestos, subsidios, empresas públicas, información, educación…Política ambiental y sector energéticoLeyes y reglamentos, normas, disposición de desechos, reforestaciónPolítica energética externaIntegración regional, acuerdos internacionales, participación en organismos,Síntesis de resultadosPrincipales problemas detectados (operacionales y de desarrollo)Establecimiento de prioridades en la solución de los problemas100

Cuadro 6Matriz de Identificación de ProblemasDe este modo, en muchos casos, se atribuye ala planificación un carácter solo referencial oindicativo. En los casos en que se ha introducidola modalidad de MA de modo pleno, la prácticade la planificación ha perdido totalmentesu vigencia, reemplazándola por ejercicios deprospectiva energética.8.1.3.1 Planificación energéticaLas prácticas de planificación respondieronen el pasado a un enfoque predominantementenormativo y solía agotarse en un soloacto que desembocaba en un “Libro del Plan”.En términos generales, no existía un seguimientoy control del cumplimiento de las accionescontenidas en el plan o un análisis delas razones de los distanciamientos que pudieranverificarse. Las divergencias de la evolucióndel sistema concreto, respecto a la planteadadentro de la prospectiva, los cambios enlas condiciones del entorno y el propio comportamientode los actores internos del Estado volvíancon frecuencia poco eficaz ese enfoque dela planificación.En la mayor parte de los casos se trata deuna planificación de carácter subsectorial. Soloen unos pocos países se han elaborado planesintegrales para el sistema energético en su conjunto.El sector eléctrico es el que tiene unamayor tradición de planificación; esta planificaciónse concretaba mediante el uso de modelosde optimización, generalmente construidospara otras situaciones, que utilizaban una funciónobjetivo escalar de mínimo costo. En muypocos casos se ha observado el uso del enfoquemultiobjetivo.Es entonces claro que resulta más apropiadoconcebir a la planificación como un procesopermanente, de carácter sistémico y sobre la basede un enfoque multiobjetivo. Por otra parte,teniendo en cuenta que casi siempre el planificadorse enfrenta a situaciones de poder compartido,ese proceso debe incluir la “construc -ción” de viabilidad.No obstante, este último aspecto se convierteen un escollo (la viabilidad) prácticamenteinsalvable en el caso en que ya se hayaprocedido a descentralizar el proceso de decisionesde inversión de manera casi completa, ylos instrumentos de política energética que lerestan al Estado son, en su mayor parte, de carácterinductivo o de promoción. Tal como se101

ha expresado precedentemente, en tales situacionessolo cabe la posibilidad de una “planificación”de carácter referencial o indicativo.De todos modos, ese tipo de ejerciciostiende a mostrar a los actores una especie defunción de preferencias del decisor de políticaenergética; es decir, una trayectoria deseadadel sistema energético que el órgano de políticapretende inducir por medio de los instrumentosque maneja. Pero, en la medida en quela racionalidad de los actores esté guiada porfinalidades de ganancia, esos instrumentos debenlograr que los proyectos contenidos en esetipo de planes resulten atractivos desde esaperspectiva.No obstante, aunque la planificación tengaun carácter referencial o indicativo, si estáconcebida como un proceso (y no como un acto)y responde a una visión sistémica del sectorenergético, puede ser una herramienta útilpara elaborar las estrategias de política, a laque de todos modos hay que construirle viabilidad.8.1.3.2 Prospectiva: La técnica de escenariosCualquiera que sea la naturaleza del procesode planificación, resulta indispensable contarcon algún tipo de prospectiva. En realidadla prospectiva resulta un instrumento necesariopara los procesos de decisión. En tal sentidodebe destacarse que las grandes empresas privadasutilizan de manera generalizada la prospectivapara sus procesos de decisión sobre elmediano y largo plazo.Esencialmente, se deben tomar las decisionesen condiciones de incertidumbre. Esta incertidumbrese refiere a las condiciones quevan a plasmarse en el futuro. Es obvio que nopuede existir certeza alguna sobre el futuro,pero además, es importante aclarar que la incertidumbreno puede reducirse o confundirsecon el concepto de riesgo que se maneja dentrode la teoría económica neoclásica.Esa concepción de riesgo supone que seconocen todos los estados futuros posibles deun sistema y que también se dispone de unafunción de distribución de probabilidades quepermite asignar un valor de probabilidad a cadauno de ellos. De este modo el riesgo de cometererrores puede medirse en términos probabilísticos.Otras escuelas de pensamiento económicosostienen que la incertidumbre sobre el futuroes esencial y que por tanto no se la puede confundircon esa noción de riesgo. Se afirma queno solo resulta imposible contar con una distribuciónobjetiva de probabilidad sobre los posiblesestados que un sistema puede asumir en elfuturo, sino que ni siquiera se pueden conocertodos los estados posibles. Es decir que puedenpresentarse situaciones de “sorpresa”; enconsecuencia, las pretensiones de “acertar elfuturo” son absolutamente vanas. Las palabras“prever” o “predecir” resultan inconsistentesdesde esta perspectiva.¿Cuál es entonces el sentido de la prospectiva?En realidad se trata de “explorar el futuro”,bajo la modalidad de “qué pasaría sí”, medianteel uso de la técnica de escenarios. Estatécnica es un instrumento de prospectiva quepermite reducir el grado de incertidumbre en latoma de decisiones.Los escenarios constituyen una imagencoherente del estado de un determinado sistemaen ciertos puntos del futuro. La coherenciase refiere, por una parte, a la compatibilidadinterna que deben guardar entre sí los diferenteselementos o hipótesis que definen o conformanun escenario, atendiendo a un marcoteórico-conceptual de referencia. Por otra parte,dicha coherencia requiere el poder especificarlas trayectorias que unen a los diferentesestados del sistema que se incluyen en el escenario.Teniendo en cuenta el objetivo planteado,es necesario utilizar varios escenarios bien contrastadoscon la finalidad de “cubrir” adecuadamenteuna amplia gama de trayectorias futurasposibles del sistema considerado. Es decir, seespera que la trayectoria real del sistema seacontenida, con una alta verosimilitud, por ladiversidad de trayectorias correspondientes a102

Gráfico 12Representación esquemática de la técnica de escenarioslos escenarios definidos. Lo expresado se muestraesquemáticamente en el Gráfico 12.En dicho gráfico, toda la superficie del conoconstituye una densa trama de trayectoriasde escenarios y se admite, como hipótesis verosímil,que la trayectoria real del sistematranscurra al interior de esa superficie. En consecuencia,se podría afirmar que esa superficieconstituye un conjunto de escenarios muy con -trastados que cubre adecuadamente a la trayectoriareal del sistema considerado.No obstante, lo usual en la práctica es utilizaruna variedad limitada de escenarios, tratandode mantener la cualidad con referencia aun conjunto de imágenes de futuro bien contrastadas.Una posibilidad para determinar losescenarios a utilizar (número y tipo) es identificarejes definidos en función de ciertos problemascalificados como principales.Existen diferentes procedimientos para laconstrucción de escenarios. Algunos enfoquesenfatizan la necesidad de utilizar modelos matemáticoscomo medio para garantizar la coherenciainterna de los mismos; sin embargo, larepresentación formalizada de sistemas complejos,especialmente si se pretende que tratede una fo r mulación dinámica, re s u l t avirtualmente inviable. Aunque se trate de representacionesextremadamente simplificadas,las herramientas matemáticas no están en condicionesde incorporar los cambios endógenos ala dinámica del sistema. Al respecto, se debedestacar que la inclusión de ese tipo de cambiosestructurales en la evolución dinámica resultaun elemento central para la construcciónde escenarios. Por otra parte, aún la representaciónformalizada de carácter estático de lossistemas presenta el inconveniente de su faltade flexibilidad.De cualquier modo, la tarea de construcciónde escenarios debe basarse necesariamenteen un esquema teórico-explicativo referidoal funcionamiento del sistema a escenificar.Ese esquema es el que permite juzgar acerca dela coherencia interna de un escenario, inclusoes posible que sea parcialmente formalizado;sin embargo, en esencia deberá tratarse de unesquema teórico-conceptual que no puede serformalizado totalmente a riesgo de introducirdemasiadas simplificaciones.El contenido de los escenarios deberá estaren función de las finalidades y las característicasde la prospectiva a realizar; es decir,los escenarios socioeconómicos destinados a laformulación de políticas en el ámbito del sectoragropecuario o forestal, tendrán un contenidosignificativamente diferente de aquéllos103

que se utilizarían para definir un plan estratégicopara el sector de transporte. Esto se debea que, en cada caso y en función de la finalidadbuscada, los escenarios socioeconómicos,deben permitir una caracterización suficientementeespecificada de las situaciones de contextoen el marco de las cuales deben escogerseo examinarse las alternativas para la tomade decisiones. Es claro que la especificación dela situación de contexto requerida para las decisionesen el ámbito del sector de transportehabrá de ser marcadamente diferente de la queresultaría necesaria para la formulación de estrategiasen el seno del abastecimiento energético.En suma, la construcción de escenariosdebe estar direccionada por el objetivo que sepersigue con el análisis prospectivo que se pretenderealizar.En la práctica suele plantearse un escenariodenominado “escenario de referencia”, conuna o más alternativas contrastadas. En tal caso,el “escenario de referencia” constituiría unescenario de continuidad respecto a la evoluciónhistórica reciente del sistema, dejando delado los movimientos coyunturales. En consecuencia,se trata generalmente de un escenariode tipo tendencial, en el sentido que se mantienenlas tendencias “pesadas” de los aspectosestructurales del sistema. Debe aclararseque cuando se habla de tendencia no se estáhaciendo referencia a la prolongación tendencialde la evolución de las variables, sino quese trata de una continuidad de la estructura yel tipo de funcionamiento que el sistema en suconjunto ha venido presentando en el pasadocercano o, eventualmente, un mantenimientode los cambios paulatinos que se han observado.Es claro que esta forma de concebir a losescenarios de referencia plantea algunos problemascuando el sistema que se pretende escenificarha mostrado cambios muy abruptosen el pasado reciente, tal como ha ocurridoefectivamente con los sistemas socioeconómicosde la Región en el primer quinquenio de losaños noventa. En tales casos, se debería diferenciar,dentro del escenario de referencia, unprimer período dentro del cual habrán de completarselos cambios estructurales y de funcionamientomás relevantes que ya se han evidenciadocon claridad y, una segunda etapa, dondeel sistema evolucionaría desenvolviéndose“en régimen” dentro de la nueva situación.En caso de que se utilicen solo dos escenarios,el segundo de ellos puede denominarse“escenario alternativo” que, por contraste al dereferencia, deberá incorporar hipótesis marcadamentediferentes a las de este último. Paraello, en el escenario alternativo habrá que maximizartodos los indicios de cambio relevantesque han comenzado a manifestarse en los diferentesplanos o aspectos de los sistemas socioeconómicosy energéticos considerados.Cuando el escenario de referencia incorporaya cambios estructurales y de funcionamientode magnitud muy significativa, el escenarioalternativo tendrá que formularse planteandohipótesis diferentes acerca de las modificacionesque podrían tener lugar en el futuro. Es posibleque, dentro de un horizonte de medianoplazo (cuatro o cinco años), no haya, en talescasos, disparidades muy importantes entre ambosescenarios, salvo tal vez por lo que se refierea diferencias en el nivel o en las tasas decrecimiento de las variables.a) Los sistemas relevantes para la formulaciónde los escenarios socioeconómicosCuando se trata de formular escenarios socioeconómicospara una región de un país, resultageneralmente ineludible la consideraciónde varios planos sistémicos dentro de los cualesaquel subsistema regional se encuentra incluido,como elemento más pequeño dentro deuna familia de conjuntos anidados, tal como lomuestra el Gráfico 13.En términos generales, los acontecimientosde carácter económico y sociopolítico queocurren en los sistemas de mayor amplitud(por ejemplo, SEM) tienen una influencia significativaen los sistemas contenidos (porejemplo, SEIR o SSN). Cuando los sistemasafectados son periféricos, los impactos de realimportancia tienen una sola dirección. Porejemplo, los cambios que se presentan en laeconomía mundial habrán de tener casi segu-104

amente apreciables impactos en el sistema socioeconómiconacional, mientras que no es deesperar que se den efectos significativos ensentido contrario.La ide nt i f icación de la na t u raleza int e rdepe nd ie nte o de causalidad (de t e r m i nación o incide nc ia sig n i f icativa) unid i re c c io nal de los impactoses de esenc ial importanc ia para la constr ucción de escena r io s, ya que de f i ne cierto tipode jera rquía en la fo r mulación de las hipótesisen ellos cont e n ida s. Así, por ejemplo, podr í ap e nsarse que la economía arge nt i na gua rda unarelación de int e rde p e nde nc ia con la región de lMe rcosur de b ido a la importanc ia que ha adquirido el come rc io re g io nal y por su peso re l a t i v ode nt ro de ese ámbito. En cons e c u e nc ia, en elcaso en que se pre t e nda construir escena r io ss o c io e c o n ó m icos para Arge nt i na, las hipótesisque se utilicen para el espacio S E I R (en estecaso el Me rcosur) no pueden ser fo r mu l a das dema ne ra totalme nte inde p e nd ie nte de las que seempleen para definir el escena r io na c io na l .En cambio, cuando se plantea la construcciónde escenarios socioeconómicos para unespacio regional, que no constituye la partecentral del núcleo (funcional y espacial) deacumulación a escala nacional, podrá admitirseque existe virtualmente una relación unidireccionalde impactos de la economía nacionalsobre aquel espacio.Cuanto más abierto sea un espacio socioeconómicomayor será la importancia de losimpactos exógenos provenientes de los sistemasde mayor jerarquía, entendiéndose ésta enlos términos previamente enunciados. Es claroque los SSRP son en general espacios muchomás abiertos que los SSN. La circulación debienes y de recursos productivos desde y haciael espacio nacional es muy intensa, estandoademás los SSRP sujetos a la influencia directade las medidas de política económica y a lasnormas de orden jurídico institucional emanadasdel plano nacional.105

El proceso de globalización de la econo m í amu nd ial sig n i f ica en esenc ia una mayor aperturade las economías na c io nales a la acción delos gra ndes cong l o me ra dos empre s a r iales y alos mo v i m ie ntos de los flujos fina nc ie ros en unc o nt exto de una muy débil regulación de losme rc a do s. Esto permite que aquellos cong l o merados puedan optimizar sus opera c io nes sobreel espacio mu nd ial con re s t r ic c io nes pro g re s i v a-me nte más tenu e s, al mismo tiempo que las regu l a c io nes ema na das del plano int e r na c io na lt ie nen un impacto cre c ie nte sobre los sistema ss o c io e c o n ó m icos na c io na l e s.La fo r mación de bloques, con acuerdos del i b re come rc io, unio nes adua ne ras o me rc a do sc o mu ne s, induc ida en gran me d ida como re s-puesta a ese proceso de globalización, crea insta nc ias adic io nales de ampliación de aperturade los sistemas socio e c o n ó m icos na c io na l e s.En consecuencia, la importancia de losimpactos de carácter exógeno sobre los sistemasde menor jerarquía se ha ido incrementandoconsiderablemente, dando así una mayor relevanciaa las hipótesis que se planteen paralos sistemas de mayor jerarquía, como elementoscondicionantes para la construcción de escenariospara los SSN y/o para los SSRP. Estascircunstancias se han reflejado en el Gráfico 13a través del espesor de las flechas que representanlas direcciones de las relaciones de determinacióno condicionamiento.Es claro que la evolución de los sistema sque se pre t e nde escenificar no solo re s p o nde dema ne ra adaptativa a los me nc io na dos impactosde carácter ex ó ge no, sino también a cambio se nd ó ge nos de difere nte gra do de sig n i f ic a c i ó n .Es pre c i s a me nte este tipo de cambios el quep u e de permitir ciertos gra dos de libertad en eldiseño de las hipótesis que se incluyen en lose s c e na r ios sobre los sistemas re g io nales y/ona c io na l e s, respecto a aquéllas de los planos deo rden int e r na c io nal (re g io nal o mu nd ial). Pe ro ,i ncluso la evolución de las int e ra c c io nes ent relos difere ntes sistemas pueden ser objeto de hipótesis(ge ne ra l me nte difere ntes según se tratedel escena r io de re f e re nc ia o del alterna t i v o )de cambio hacia el futuro 1 3 5 .b) Escenarios energéticos para acciones depolíticaLos escena r ios socio e c o n ó m icos habrán deservir de base para la fo r mulación de los corre s-p o nd ie ntes escena r ios ene rg é t icos dirig idos aservir de he r ra m ie nta para la fo r mulación dep o l í t ic a s. Estos últimos constituyen las basesp a ra el diseño y la evaluación de estra t e g ia s.Las principales etapas para el diseño de un plande acción para la política ene rg é t ica, me d ia nt eel uso de escena r ios podrían ser las sig u ie nt e s :• Identificación de las variables claves del sistema.• Determinar los actores relevantes a partir delas variables claves.• Escenificar la evolución del sistema en funciónde conjuntos coherentes de hipótesissobre el comportamiento de las variablesclaves y de los actores, en el marco de losescenarios socioeconómicos planteados.• Establecer la evolución esperable del sistemade acuerdo con los diferentes escenariosenergéticos.• Determinar el conjunto de estrategias posiblesde acuerdo con cada escenario y teniendoen cuenta las reacciones esperadaspor parte de los actores ante esas estrategiasde política.• Diseñar un plan de acción.8.2 Formulación por objetivosLa idea cent ral de la fo r mulación por objetivoses la ide nt i f icación, prime ro, de objetivose s p e c í f icos que contribuyan a la realización deun objetivo superior y, segundo, de las accio ne sde política ene rg é t ica más ade c ua da para el logro de ellos. En el Gráfico 14 se pre s e nta un esqu e ma que ilustra el enc a de na m ie nto de ide a s.La visión es a lo que se aspira luego deanalizar lo que se tiene. Se expone un ejemplode una visión en el Cuadro 7.135 Para una presentación de los aspectos relevantes que deberían incorporarse a los escenarios en los planos o sistemasmencionados, ver H. Pistonesi, “Métodos para la construcción de escenarios socioeconómicos”, IDEE, 1998.106

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Aunque se expresa como una situación alcanzada,en realidad se trata de un estado alque se quiere llegar mediante una serie de accionesordenadas y coherentes, que van transformandoel estado inicial.Asociada a la visión se encuentra un conjuntode objetivos generales que guían, en mayoro menor grado, el desarrollo de prácticamentetodos los sistemas energéticos nacionales.En el Cuadro 8 se presentan algunos ejemplos.Analizar la situación que guarda el sectorenergético a la luz de lo que se desea para él,permite ide nt i f icar pro b l e ma s, discernir sumagnitud y determinar su urgencia. En la mayoríade los casos, el logro de los objetivos no108

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se alcanza de forma inmediata. Por el contrario,se requiere transitar por etapas sucesivas. Larapidez del proceso dependerá de la atención ylos recursos que se le dediquen, así como de lacapacidad técnica y humana disponible.La transformación de los problemas en objetivosespecíficos exige el análisis de las condicionesexternas y su posible evolución. Algunosejemplos de dichas condiciones se presentanen el Cuadro 9.Una vez analizado el entorno, se le asignaa cada objetivo específico un conjunto de resultadostangibles a perseguir en un períododado. Dichos resultados se expresarán medianteindicadores típicos, siempre y cuando seaposible y pertinente hacerlo. El Cuadro 10 presentaalgunos ejemplos de objetivos específicosy los indicadores asociados.Una vez establecidos los resultados concretosque se pretenden alcanzar con relación acada objetivo específico, se procede a analizarcómo actuar para lograr dichos resultados. Discernirlas direcciones hacia donde hay que dirigirel esfuerzo, la magnitud de éste y el margende maniobra con el que se cuenta en cada caso,plantea la necesidad de un análisis de lasfuerzas estratégicas favorables y desfavorablespara conseguir el resultado deseado. En estesentido, la matriz de identificación de líneasestratégicas se revela de gran utilidad (véase elCuadro 11).Confrontar amenazas con debilidades llevaa definir estrategias de sobrevivencia; contrastaramenazas con fortalezas conduce a establecerestrategias defensivas; asimismo, confrontaroportunidades con debilidades y fortalezaslleva a definir estrategias adaptativas y ofensivas,respectivamente. Algunas estrategias, comoel uso racional de la energía son muy versátilesy sirven tanto para defender y consolidarlo obtenido como para avanzar hacia mayoresniveles de sustentabilidad.Las estrategias, también llamadas “políticas”o “líneas de acción”, dependerán de la situaciónconcreta de cada país. En el Cuadro 12se presentan algunos ejemplos representativosde acuerdo a las cuatro dimensiones fundamentalesdel desarrollo sustentable.110

Una vez definidas las líneas estratégicas seprocede a establecer diversas posibilidades parallevarlas a la práctica, es decir, instrumentarlas.Al respecto, una matriz de identificaciónde instrumentos, como la ilustrada en el Cuadro13, puede ser de utilidad.Este proceso de identificación de instrumentosimplica pasar del “debe ser” al del“puede ser”. Dicho proceso supone la consideraciónde que otros actores pudieran estar vinculadoso deberían participar en la acción o actividadque se propone. Claro está que este111

análisis debe enmarcarse además en los elementoscontenidos en la prospectiva, de modoa aproximarse a una visión dinámica de situaciones;entre tales elementos se incluyen lasvariaciones en las condiciones del entorno parael desarrollo de las estrategias de política yel comportamiento previsible de los actores involucrados.Sobre la base de todos esos elementosdeben analizarse las posibilidades delograr consenso o el apoyo de un alto númerode actores significativos. Para analizar las posiblesreacciones de los actores ante las estrategiasde política, resulta de utilidad el uso dematrices del tipo indicado en la Sección 6.4(ver Gráfico 4). Las matrices podrían tener laforma indicada en los Cuadros 14 y 15.Por cierto, se trata de una matriz (Cuadro14) de tipo cualitativo tendiente a poner enevidencia la naturaleza de la reacción de losactores al objetivo mismo y a los diferentesinstrumentos propuestos . Dichas reaccionespueden plantearse en términos de su naturalezae intensidad: apoyo, aceptación o indiferencia,oposición débil y oposición fuerte. En loscasos en que se presenta una oposición frontal,112

los analistas de política deberán examinar lasdebilidades y fortalezas con que se cuenta paraimponer o inducir dicho objetivo o los correspondientesinstrumentos.Esta última matriz (Cuadro 15) analiza laactitud entre los actores frente a un instrumentode la política energética; también es cualitativa,con notaciones de alianza, indiferenciay conflicto.Además de este análisis de viabilidad, sedebe también prestar atención al grado de consistenciadel conjunto de las acciones, tomandoen consideración los posibles efectos no deseadosde cada instrumento con relación a losdemás objetivos que se deseen alcanzar. Si laintensidad de esos efectos es suficientementefuerte, se tendría un criterio para descartarcierto conjunto de acciones, aunque hayanmostrado ser viables.113

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IX. Operatividad de la Formulación de Políticas9.1 Consideraciones generalesEste capítulo busca ejemplificar, sobre labase de experiencias de planificación participativa,la propuesta metodológica que contiene lapresente guía en materia de formulación de políticasenergéticas orientadas hacia el desarrollosustentable.Dada la complejidad y profundidad conceptualy metodológica descrita en los capítulosprecedentes, la orientación que se pretende daral presente capítulo busca, sobre la base delejemplo, mostrar cuál o cuáles podrían ser loscaminos operativos que se pueden adoptar enel proceso de formular la política energética demanera contemporánea.De ningún modo pretende convertirse en el“recetario” metodológico de planificación; únicamentepretende compartir experiencias similares,con la intención manifiesta de allanar elcamino de los equipos responsables de formularlas políticas energéticas en cada uno de losdistintos países 136 . En ese mismo sentido, noes posible establecer un único camino si se tieneen consideración la diversidad y complejidadde los países de la región.En algunos momentos, el desarrollo delpresente capítulo se apartará del orden metodológicopropuesto anteriormente, considerandoúnicamente la posibilidad operativa de abordarsu resolución; obviamente, no se rompe conla coherencia conceptual ni metodológica de lapropuesta.9.2 Situación inicial del proceso deplanificaciónPor la complejidad aludida anteriormente,es posible identificar dos momentos operativosclaramente definidos en el proceso de planificaciónparticipativa que se adelanta en la formulaciónde las políticas energéticas: el primero,relacionado con la elaboración “técnica” dela propuesta; y el segundo, caracterizado por laconstrucción de la viabilidad social y políticade la misma.En relación con el primer momento operativo,es recomendable que el responsable de laformulación de la política energética conformeun equipo interdisciplinario y multisectorial cuyaresponsabilidad será elaborar una propuestainicial, que posteriormente sea consensuadaentre los demás actores involucrados.Este planteamiento se sustenta en distintasconsideraciones, entre ellas las siguientes:• La propuesta de planificación que se construyadebe ser oportuna y viable; es decir,las nuevas condiciones aparecidas productode la reforma, las condiciones externas nacionale internacional, la compatibilidad deun estado energético deseado y sustentablecon la inmediatez asociada a la temporalidadde los gobiernos, imponen el requerimientode que la propuesta sea oportuna yviable.• La propuesta debe ser flexible; en las cond i-c io nes de globalización en que se de s a r ro l l a nnu e s t ras re l a c io nes y posibilida des y en la altamo v i l idad de los niveles de c i s o r ios del poderejecutivo, la alta sens i b i l idad socio p o l i-t ica de nu e s t ras re a l ida des re q u ie ren una capa c idad de reacción y respuesta efectiva ye f ic ie nte que permita ade c uar la política (eneste caso ene rg é t ica) a cond ic io nes tan cambia nt e s, además de gua rdar corre s p o nde nc iacon la visión ene rg é t ica de cada país.La re s p o ns a b i l idad operativa de dic hoequipo en este primer momento se concentraráen la elaboración de una propuesta inicial quellegue hasta lo que se denomina las líneas estratégicas(véase el Gráfico 14, Estructura deun Sistema de Objetivos), excluyendo el análisisde fuerzas a favor y en contra.Teniendo en consideración los aspectos señalados,este equipo será más bien poco numeroso,con un conocimiento y experiencia muy136 Al respecto, desde 1998 el Proyecto OLADE/CEPAL/GTZ ha realizado cuatro talleres subregionales (Mercosur y Chile,Comunidad Andina, México y América Central y el Caribe) en los que se generaron, con representantes de 26 países de laRegión, experiencias como las mencionadas.115

extensos del sector y las condiciones externasde la realidad donde actúan, abordando conpropiedad el conjunto temático indispensableal proceso 137 .En relación con el segundo momento, esun proceso abierto al cual concurre el conjuntode actores involucrados. En esta etapa se buscaconstruir la viabilidad política y social de lapropuesta elaborada en el primer momento.Nótese en el Gráfico 4 el conjunto tan ampliode actores involucrados en el proceso; enconsecuencia, es indispensable precisar la condiciónde actor involucrado en este momentooperativo. El responsable de elaborar la propuestacaracterizará a cada uno de los actoresinvolucrados, por cuanto su concurrencia en estesegundo momento, tiene un carácter decisorioen la formulación de la política. Vale decirque, construir la viabilidad social y política dela propuesta afecta y favorece los intereses quecaracterizan a cada uno de los actores, de maneratal que la misma es muy importante.En este momento es cuando aparece unconjunto de fuerzas que convergen ineludiblementeen la caracterización de los actores, máximesi verdaderamente tomarán decisiones enrelación con la formulación de la política energética.Serán decisiones que ratifiquen, rectifiqueno incorporen elementos a la propuestainicial, desde los objetivos específicos hasta lasacciones que en este segundo momento habránde definirse.Genéricamente se define como actor al individuo,grupo, institución u organización cuyosintereses vitales están asociados con la formulaciónde una política y que, en el juego dela negociación que se produce para evidenciarla viabilidad de la propuesta, ofrecen y recibensituaciones que consolidan su condición de actordentro del proceso.Como se observa, ambos momentos tienensu propio nivel de complejidad operativa. Eneste capítulo, a través del manejo de ejemplosrescatados de procesos reales de planificaciónparticipativa, se tratará de mostrar la formamás idónea de abordar cada uno de ellos y, almismo tiempo, visualizar los resultados que encada momento se esperan lograr en la formulaciónde políticas.Por otro lado, y de manera reiterativa, esnecesario indicar que existen muchos instrumentosque facilitan la operatividad del proceso;aquí solamente se están tomando algunosde ellos 138 . Esto conduce a una reflexión final,en el sentido de que el equipo debe tener la suficienteversatilidad operativa para adaptarse acondiciones y características tanto internas comoexternas en su propósito de formular la política.Finalmente, la técnica de visualización delmétodo ZOPP (Zielorientierte Projekplanung) 139o de Planificación de Proyectos Orientada a Objetivos,es muy útil para facilitar procesos participativosde planificación. Se entiende que elequipo de trabajo que se constituya para la formulaciónde la política desarrollará procesos deconstrucción colectiva de la propuesta y la técnicade visualización facilita dicho proceso. Estase resume utilizando tarjetas como medio decomunicación entre los participantes, en lascuales se escribe la opinión y luego, a través deuna lluvia de ideas, se atiende a los distintospasos metodológicos. Las tarjetas producidas yconocidas a través de la lluvia de ideas y queatienden un tópico en particular (por ejemplo,los problemas estrictamente energéticos o sociales,económicos y ambientales entre otros)se ubican todas en un panel y se inicia el debatepara seleccionar las más significativas altópico que se trata, esto es, un acuerdo delgrupo y sobre esa base se continua el resto delproceso, repitiendo el procedimiento.137 Véanse los cuadros 4 y 5.138 Instrumentos como la matriz DAFO (FODA o DOFA), Arbol de Problemas, Espina de Pescado, Computadora de Papel, etc.139 Metodología de Planificación utilizada por la Cooperación Técnica Alemana (Deutsche Gesellschaft für TechnischeZusammenarbeit – GTZ), en todos sus proyectos de cooperación con los países en vías de desarrollo. Al respecto, el ProyectoOLADE/CEPAL/GTZ viene aplicando desde 1993 esta metodología para planificar sus actividades multiobjetivo en variasdimensiones.116

9.3 Construcción de la propuesta inicial9.3.1 DiagnósticoTeniendo definida la “visión” y reconocidaslas condiciones externas, el equipo de trabajoanaliza la situación actual del sector energético,identificando los problemas que afectan sudesenvolvimiento y que por lo tanto no cumplencon los propósitos que le son propios.9.3.1.1 Identificación de problemasSe pueden resumir las características mássignificativas de los problemas de la siguientemanera:• Describe una situación: operativamente esnecesario describir la situación que se consideracomo negativa. El hecho de ser rigurosoen la definición de los problemas comodescripción de situaciones negativas, marcauna diferencia sustantiva al momento de pasara la construcción de la propuesta. A modode ejemplo:Percepción de los subsidios dentro de losprocesos de reformaEn la frase del recuadro anterior, no se describeninguna situación negativa; es ambiguapor cuanto desde la lectura de los distintosactores, unos la aceptarán como favorabley deseable (la comunidad, algunos políticos)otros negativa e indeseable (los productores,organismos financieros). En esteejemplo, es difícil prever cuál puede ser lapropuesta en términos de la formulación depolíticas. Si el planteamiento es:Los subsidios son factores que entorpecen odificultan los procesos de reforma.Por lo menos ahora se entiende cuál es la situaciónque afecta y en torno de ella es posibleproponer un conjunto de medidas.• NO es la ausencia de solución; es una situaciónnegativa existente.No hay conciencia ambiental en las zonasrurales, uso indiscriminado de leña.La ausencia de solución como definición delproblema, conduce inevitablemente a unasola solución; en el ejemplo es formular actividadestendientes a inducir una concienciaambiental en los habitantes rurales únicamente.De otro modo:El uso indiscriminado de leña en las zonasrurales, produce un impacto ambientalnocivo.En este caso es posible enc o nt rar más de unap ropuesta que re duzca el pro b l e ma; puedeser la investigación de fuentes alternas dee ne rgía en el campo, el inc re me nto de las redesde distribución de la ene rgía eléctrica, lae ducación ambie ntal, ent re otra s. Vale de c i r,hay un espectro de alternativas que en térmi nos de planificación y de toma de de c i s ioneses muc ho más vent a j o s o .• Identificar problemas ex i s t e n t e s: en este sentido no es re c o me ndable cons ide rar lo que see nt ie nde como un pro b l e ma futuro o posible,da do que ge ne ra l me nte es la cons e c u e nc ia oel impacto de un pro b l e ma actual. Es pre f e-rible planificar re duc ie ndo el gra do de inc e r-t idu m b re inhe re nte al proceso. Por ejemplo:Las reservas probadas de petróleo noatenderán la demanda estimada para el 2010.Este ejemplo, si bien puede ser cierto, es laconsecuencia de un problema actual y que,en términos de fijar una política energéticaque lo atienda, requiere actuar sobre el problemaactual, de manera tal que las accionesque se ejecuten en su resolución reduzcan ominimicen ese problema futuro. En el casoque:El presupuesto de inversión para exploraciónpetrolífera es 60% menor que el del añoanterior.En este ejemplo es posible identificar unagama de posibilidades de acciones que per-117

mitan incrementar el presupuesto, estableceruna política de alianzas para la exploración,reconversión industrial con relación aluso de otras fuentes energéticasexistentes, etc. Es decir, para elequipo formulador de la política,proponer atención a problemasactuales incrementa la viabilidadde la misma y, al mismo tiempo,aborda el efecto o consecuenciade la tende nc ia que podr í aderivarse de estos problemas.9.3.1.2 Manifestación del problemaSe recomienda describir la manifestación,consecuencia, impactoo efecto del problema también como una situaciónnegativa; es decir, también es un problemacuya resolución está vinculada a la resolucióndel problema que le da origen. Es seguroque un problema tiene múltiples manifestaciones,es criterio del equipo identificar las mássignificativas al proceso que adelantan. Porejemplo:ProblemaLos subsidios sonfactores queentorpecen odificultan losprocesos de reforma.Algunas veces la identificación de lamanifestación de un problema conduce ala caracterización de otro problema que nose había considerado inicialmente, y quesu importancia en la formulación de la políticaenergética es muy significativa.9.3.1.3 Causas del problemaLa caracterización de la problemáticainiciada con la identificación de cada unode los problemas y su manifestación, se118ManifestaciónCausasPatrones culturales en el usoenergético de la leña quedesconocen el impactoambiental nocivo.Alta dispersión de la poblaciónrural incrementa los costos dedistribución de la energíaconvencional.El costo político de ladecisión retrasasignificativamente elproceso de reforma.La suspensión de lossubsidios incrementa lastarifas y precios de laenergía.completa con la identificación de las causasque originan dicho problema. Las causas tambiénse identifican como problemas:Este paso metodológico permite caracterizarcada problema como una estructura sobre lacual hay que intervenir. En términos de planificación,la relación causa-efecto tiene coherenciacon la relación medio-fin; en este sentido,la construcción de la propuesta está presenteen cada momento metodológico.ProblemaEl usoindiscriminado deleña en las zonasrurales produce unimpacto ambientalnocivo.9.3.1.4 Actores involucradosProblemaEl uso indiscriminadode leña en las zonasrurales produce unimpacto ambientalnocivo.En cada uno de los problemasidentificados y analizados se encuentraninvolucrados un conjunto de actoresque es necesario reconocer con elpropósito de evidenciar la viabilidadsocial y política de la política energéticaque se ha de formular. La condiciónde actor en relación con el problemaesta dada por la forma en quelos intereses vitales de cada actor seencuentran relacionados con la situacióndescrita como problema.ActoresAutoridad ambiental, de acuerdo con el nivelterritorial (ministerial, municipal)vela por la conservación de los recursosn a t u r a l e s .Productores rurales,rendimientos decrecientes en su actividadproductiva, por agotamiento de recursos(erosión, reducción de biomasa, alteraciónde los ciclos e intensidad climática,reducción del recurso hídrico)

El trabajo se resume en un instrumento deplanificación, el cual se denomina matriz deidentificación de problemas (Cuadro 16).Obsérvese que precisamente en este casoexiste una diferencia de orden de las columnascon respecto al que se indica en el Cuadro 6,donde ese orden responde a la secuencia constructivade la situación, mientras que en elCuadro 16 se pretende que la sucesión de columnastenga una lógica adaptada a la operatividad.9.3.2 Priorización de problemasDel conjunto de problemas identificados yanalizados, es indispensable efectuar una priorizaciónpara ordenar el proceso de intervención.Es obvio que todos los problemas identificadosson importantes, sin embargo es necesarioefectuar una priorización de los mismos.D icha priorización es re c o me ndable efectuarla, tenie ndo en cons ide ración las sig u ie nt e sra z o ne s :• El nivel de complejidad de la problemáticaenergética, su transversalidad con los demássectores y el rol que cumple en el proceso dedesarrollo de cada país configuran un escenariomuy complejo. En consecuencia, esindispensable decidir por dónde se orientael proceso de intervención.• La limitación de recursos, tanto del nivelpúblico como privado, hace indispensablera c io nalizar el proceso de int e r v e nc i ó n ,identificando senderos de acción que permitanatender adecuadamente los problemas119

cuya estructuralidad produce un impacto enel resto del sistema.En la práctica, la priorización se efectúateniendo en consideración dos aspectos genéricos;el primero de carácter político y el segundode orden técnico:• De carácter político: Este es un criterio muyimportante para efectuar la priorización deproblemas. En su resolución operativa setienen en cuenta las directrices o propuestasprogramáticas del gobierno de turno, enel nivel de planificación que se está trabajando.La viabilidad política de la propuestaestá relacionada con la atención del programade gobierno de turno; en ese sentido esresponsabilidad del grupo de planificaciónelaborar una propuesta que empate este criteriocon el de desarrollo del sector en particulary el desarrollo nacional en general.• De carácter técnico: Los pro b l e mas que hayanpasado por el primer tamiz serán sometidos al segundo, que pro p r ia me nte dic ho esel técnico; es ne c e s a r io tener en cons ide raciónel conjunto de arg u me ntos y situa c ionestécnicas del sector, su estruc t u ra l idad enel de s a r rollo y bie nestar na c io nal para priorizarlos pro b l e mas sujeto de int e r v e nción.O p e ra t i v a me nte hay muchas técnicas quepermiten ejecutar este pro c e d i m ie nto. Destacanlas sig u ie ntes: por ejemplo, en el método de lZ O P P, cua ndo se de f i ne la ruta por do nde set ra nsitará en el “árbol de pro b l e mas” se estáe f e c t ua ndo una priorización, tenie ndo en cons i-de ración las áreas de cooperación acorda das entre los go b ie r no s, el impacto de las accio ne s, lap e rdu ra b i l idad de los efectos y especia l me nte lare p l ic a b i l idad de los procesos cua ndo la cooperaciónhaya termina do. La “c o m p u t a do ra de papel”establece prio r ida des de int e r v e nción enf u nción del gra do de influenc ia que cada uno delos pro b l e mas tie ne en relación con los de m á s,la valoración de esa influenc ia establece unau b icación de los pro b l e mas en un eje de orde nadas, de f i n ie ndo áreas de int e r v e nción cuya estr uc t u ración en el sistema permite tener impactoen el resto del sistema. La espina de pescado ,do nde se establecen re l a c io nes de causalida db u s c a ndo una converge nc ia en los pro b l e ma s“ t ro ncales” o “c e nt rales” sobre los cuales se reco m ie nda actua r.9.3.3 Objetivos específicosPara la formulación de los objetivos específicos,además de lo señalado en el diagnóstico,se requiere disponer sintéticamente de lascondiciones externas que ejercen influencia enel sector y los objetivos generales que están estrechamentearticulados con los planes de gobiernoo directrices de política que vienen delgobierno de turno. Con estos insumos es posibleabordar la formulación de los objetivos específicos.Las áreas que define la primera columna dela matriz de identificación de problemas, ámbitoo dimensión, son el punto de partida parainiciar la formulación de los objetivos específicos.Los objetivos responden a la pregunta:¿QUE se pretende alcanzar con la formulaciónde la política? En ese sentido, señala un cambioque se pretende inducir en una situaciónproblemática o los problemas priorizados en laprimera parte del diagnóstico. Es una lecturapositiva y futura del problema que se desea intervenir.Operativamente, hay dos formas de formularlos objetivos específicos; la primera que comúnmentese usa en nuestros países; la segunda,la que se utiliza en la metodología delZOPP.• Con relación a la prime ra, no r ma l me nte escr i b i mos los objetivos en infinitivo (elaborar, diseñar, conc ie nt i z a r, etc.); sin embargo ,esta práctica conduce a confusión cua ndo sere dactan las activida de s, pues también se redactanen infinitivo. Es ne c e s a r io que elequipo tenga clara esta difere nc ia. Más adela nte se verá la difere nc ia ent re ambas; aquíes ne c e s a r io señalar que en términos de plani f icación es posible distinguir objetivos dea c c io nes (infinitivo) cua ndo las prime ras utilizanverbos blandos y las segundas verbosdu ro s. Son blandos cua ndo ex p resan int e n-c io nes o propósitos abstractos y no se les120

p u e de colocar en un cro no g ra ma, por ejemplo:sens i b i l i z a r, fo me nt a r, conc ie nt i z a r, incid i r, etc. En cambio son verbos du ros cua n-do se dejan colocar en un cro no g ra ma, tienenfecha de inic io y finalización y dan laidea de acción, por ejemplo: elabora r, re u n i r,hacer invent a r io, etc. Por ejemplo:ProblemaEl usoindiscriminado deleña en las zonasrurales produce unimpacto ambientalnocivo.• Con relación a la segunda, en la metodologíaZOPP, la re dacción de un objetivoasegura que haya una sola idea por objetivo,es decir un sujeto, un verbo y un predicado;en ese sentido evita utilizar partículascomo “a través de”, o “para...”, “mediante”,etc., o los gerundios ando (mejorando) oendo (reduciendo); por cuanto esa forma deredacción mezcla los medios con los fines.Finalmente, se redactan en presente (se benefician),o en pasado perfecto (se ha beneficiado),o pasado simple (se benefició a).Con esta redacción se da la idea de una situaciónya conseguida aunque en futuro.ProblemaLos subsidios sonfactores queentorpecen odificultan losprocesos dereforma.ObjetivoSensibilizar a lapoblación rural en eluso racional de laleña y otras fuentesalternativas deenergía.ObjetivoSe ha implementadoun programa desupresión progresivade los subsidios en elmarco de la reformadel sector.Esta segunda forma de redacción es másconveniente, en términos de planificación, conrespecto a la primera, dado que permite fijarcon precisión cuál es el estado futuro que sebusca alcanzar con la ejecución de acciones, enconsecuencia reduce la confusión entre objetivosy acciones.9.3.4 Líneas estratégicasLa formulación de las líneas estratégicas otambién llamadas líneas de acción, estrategiasy/o políticas, se concreta en la construcción deuna matriz de alta complejidad. Es decir, a cadauno de los objetivos definidos se le identificanlíneas estratégicas de intervención mediantela construcción de la mencionada matriz.Nu e v a me nte aquí, la confo r mación de lequipo de planificación exige un alto nivel deconocimiento del sector, los otros sectores involucrados,las condiciones del entorno nacionale internacional, incluyendo las decisionesde política del gobierno de turno. Es posibleque, a la estructura básica del equipo conformado,se inviten a participar en este momentoa otros profesionales que puedan suplir ausenciaso deficiencias del equipo principal. Hayque tener presente que la construcción de lapropuesta es, en todo momento, una construcciónparticipativa.En primer lugar, se identifican las debilidadesy fortalezas que se tiene en cada realidadpara alcanzar el logro del objetivo específico;es decir, es el conjunto de condiciones endógenasde la realidad sujeto de planificación quese convierten en condicionantes para el cumplimientodel objetivo específico. Seguido seidentifican las amenazas y oportunidades queel cumplimiento del objetivo específico ha deenfrentar; en este caso, son las condicionantesexógenas que el equipo de planificación vislumbraen el logro del objetivo específico(Cuadro 17).En el entendimiento de que la línea estratégicacomporta el COMO lograr el objetivo específico,el segundo momento operativo de laconstrucción de la matriz es identificar esas líneasestratégicas que definen el camino concretoque permite alcanzar el cumplimiento delobjetivo específico.121

9.3.5 Caracterización de los instrumentosLos instrumentos responden al interrogante:¿CON QUE operaron las líneas estratégicasformuladas para lograr tal o cual objetivo específico?Es decir, el instrumento es el medio quese utilizó para articular el COMO (línea estratégica)con el QUE (objetivo específico).Operativamente el equipo de planificaciónc o nstruye una matriz de ide nt i f icación deinstrumentos que facilita la caracterización delos instrumentos (Cuadro 18).Aquí termina la elaboración de la propuestatécnica inicial que el equipo debe formular.Es importante reiterar que esta elaboración seráconsensuada con los demás actores involucrados;en este proceso la tendencia observadaes que el equipo que elabora la propuesta novalida la misma, sino más bien la “defiende”sintiéndose evaluado. Es importante destacarpermanentemente en el equipo que su propuestapuede ser ratificada y/o rectificada, de maneraque adopte una actitud abierta a la posiciónde los demás actores. No hay que olvidarque los otros actores “miran” la propuesta através de sus intereses vitales, de allí que suactitud sea bastante crítica; sin embargo, esesa actitud la que conforma no solamente unapropuesta técnicamente viable, sino especialmente,social y políticamente viable.9.4 Construcción de la viabilidad socialy políticaEn este segundo momento, hay que desarrollareventos de planificación participativa alos cuales concurran los actores identificadosen cada uno de los objetivos y líneas de acciónal momento de formulados.La selección de los participantes en estoseventos es muy importante, dada la trascen-122

dencia del proceso. Normalmente, se busca invitara los representantes de actores que tienenafinidad con el gobernante, el técnico, la instituciónque lidera el proceso, eso en sí mismono es inadecuado. Sin embargo, es absolutamenteindispensable invitar a los actores quetienen contradicción u oposición con el gobernante,el técnico o la institución responsable,por cuanto ese contraste hace que la propuestasea real, factible y social y políticamenteviable.Operativamente, la construcción de esaviabilidad se hace mediante la construcción dedos matrices: la primera una matriz de reacciónde los actores, y la segunda una matriz de con -flictividad de los mismos.123

9.4.1 Matriz de reacción de los actoresEsta es una matriz de doble ent ra da(Cuadro 19) que permite conocer la reacción decada uno de los actores involucrados con cadauno de los instrumentos de política identificadospor cada línea estratégica y por cada objetivoespecífico. Así, hay esencialmente cuatrocalificativos que miden la reacción de cada actorfrente al instrumento identificado: apoyo,aceptación o indiferencia, oposición débil yoposición fuerte.Si bien el calificativo que se resume en unao dos palabras al llenar la matriz aparece comomuy parco, lo rico del proceso se encuentra enel debate y discusión de los temas que haránlos actores invitados al evento. En ese sentido,es necesario que algunos miembros del equipovayan sistematizando las reacciones y actitudesde cada uno de los actores.Este trabajo de planificación participativatiene dos propósitos operativos: el primero,contrastar la propuesta y enriquecerla, especialmenteen lo que se refiere a la identificaciónde otros instrumentos que los actores puedanproponer; y la segunda, que en el debate ydiscusión inicial, aparecerán las actividadesmás adecuadas para la operacionalización de lapropuesta. Este segundo momento se desarrollamás adelante en el apartado 9.4.39.4.2 Matriz de conflictividadEste segundo instrumento busca identificarcuál es la actitud entre los actores por cada unade las líneas estratégicas (Cuadro 20).En esta matriz, la calificación es tambiéncualitativa. Hay tres posibilidades: alianza,indiferencia y conflicto en relación con la propuestade línea estratégica. Se identifica la relacióna partir de la lectura de un actor con respectoa todos los demás.Nuevamente en este trabajo participativo,algún miembro del equipo deberá sistematizarcuáles son las reacciones de los actores. Debetenerse en cuenta que lo que se enfrenta enrealidad son los intereses de un actor en relacióncon los intereses de los demás, en tornode una línea estratégica. Una forma de caracterizarlos mencionados intereses es reconociendocuál o cuáles son los referentes de poder decada actor.124

No está de más señalar que dos actores enconflicto en una línea estratégica en particular,pueden cambiar de postura a un estado de indiferenciao alianza en otra línea estratégica.Es muy útil reconocerlo, pues ese conocimientose convierte en un medio muy efectivo denegociación entre los actores.También el debate dado en esta parte, clarificala identificación de acciones que han deformularse para la ejecución de la política.9.4.3 Definición de actividadesLuego de haber caracterizado las líneas estratégicasy reconocido la viabilidad de la propuesta,se identifican las acciones mediante lascuales es posible operacionalizar cada línea estratégica.Para cada línea, se identifican las accionesnecesarias y suficientes que permiten operacionalizar.En este paso, es frecuente confundir laidentificación de subactividades. Estas debenestar contempladas en un plan operativo y noen la formulación de la política.Para evitar dicha confusión, se simula entenderla línea de acción como un bien, productoo servicio que ha de elaborarse en la ejecuciónde la política, de manera que las actividadesson aquéllas absolutamente necesarias ysuficientes que permiten construir o elaborardicho bien o servicio.Las actividades responden a la pregunta:¿POR MEDIO DE QUE se logra alcanzar la operacionalizaciónde la línea estratégica? Nuevamentese recuerda que son verbos duros redactadosen infinitivo, por cuanto permiten ser colocadosen un cronograma. De allí que la identificaciónde las actividades debe correspondera una secuencia lógica y estructurada, vale deciradquiere temporalidad; por lo tanto, son pasossucesivos.A ma ne ra de ejemplo se enc u e nt ra acontinuación el Cuadro 21. Como se observa,son actividades gruesas, secuenciales cuya ejecuciónseguramente demandará la formulaciónde subactividades en el marco de un plan operativoespecífico.Cuadro 21Matriz de actividadesLínea estratégicaControl democrático de las funciones reguladorasInstrumentoActividad 1Actividad 2Actividad 3Actividad 4Actividad 5Comités de consumidores para fiscalización ycontrolElaborar el reglamento correspondiente al Art. XX dela Ley de Reforma del SectorConformar la comisión de control de la regulacióntarifariaPromover una asociación de distribuidoresenergéticosConformar un comité de defensa de losconsumidores de energíaInstalar el consejo nacional de vigilancia de laaplicación de la normativa regulatoria125