manual sobre la clasificación funcional del gasto ... - Derecho a Saber
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CENTRO DE INVESTIGACIÓN Y DOCENCIA ECONÓMICAS, A.C.<br />
MANUAL SOBRE LA CLASIFICACIÓN FUNCIONAL DEL<br />
GASTO PÚBLICO<br />
1<br />
Juan Pablo Guerrero Amparán<br />
Mariana López Ortega
PROGRAMA DE PRESUPUESTO Y GASTO PÚBLICO, CIDE<br />
P R E S E N T A C I O N<br />
El principal objetivo <strong>del</strong> presente <strong>manual</strong> es facilitar <strong>la</strong> comprensión y el análisis <strong>del</strong> presupuesto federal<br />
en México. Este documento forma parte de un conjunto de <strong>manual</strong>es que ha producido un equipo de<br />
análisis <strong>del</strong> Presupuesto de Egresos de <strong>la</strong> Federación que se formó en el Centro de Investigación y<br />
Docencia Económicas en 1997, bajo el Programa de Presupuesto y Gasto Público, con los auspicios de <strong>la</strong><br />
Fundación Ford.<br />
Este <strong>manual</strong> aborda una de <strong>la</strong>s tres c<strong>la</strong>sificaciones <strong>del</strong> <strong>gasto</strong> público utilizadas por el gobierno federal,<br />
específicamente <strong>la</strong> c<strong>la</strong>sificación <strong>funcional</strong>. Esta c<strong>la</strong>sificación presenta el <strong>gasto</strong> a realizar por el gobierno<br />
conforme a los objetivos buscados o prioridades específicas que se tengan. Como veremos <strong>la</strong> c<strong>la</strong>sificación<br />
<strong>funcional</strong> al igual que <strong>la</strong> c<strong>la</strong>sificación administrativa y <strong>la</strong> económica, es de suma importancia para el<br />
análisis <strong>del</strong> presupuesto, pues reve<strong>la</strong> prioridades <strong>del</strong> <strong>gasto</strong> público: hacia dónde irán los recursos, quiénes<br />
serán los responsables de ejecutar este <strong>gasto</strong>, de que forma podemos verificar y exigir que se cump<strong>la</strong>n los<br />
programas y actividades propuestos.<br />
La estructura de este trabajo es <strong>la</strong> siguiente: en un primer apartado comenzaremos con algunas<br />
consideraciones generales, pero no por ello menos importantes, con respecto al presupuesto. En seguida<br />
presentaremos un apartado referente al presupuesto en México: el Sistema de Presupuestación, el Proceso<br />
Presupuestario. Finalmente, se presenta el tema especifico de este <strong>manual</strong>, <strong>la</strong> Dimensión Funcional <strong>del</strong><br />
Gasto.<br />
Por otra parte, para lograr un mejor entendimiento, y dar una aplicación práctica a esta dimensión<br />
<strong>funcional</strong> <strong>del</strong> <strong>gasto</strong>, incluimos tres anexos que presentan el caso particu<strong>la</strong>r de <strong>la</strong> c<strong>la</strong>sificación <strong>funcional</strong> y<br />
<strong>la</strong> nueva estructura programática para el sector de educación pública, con <strong>la</strong> finalidad de que el lector<br />
tenga una visión más c<strong>la</strong>ra de cómo se presenta esta c<strong>la</strong>sificación <strong>del</strong> <strong>gasto</strong>.<br />
2
SOBRE LA CLASIFICACIÓN FUNCIONAL DEL PRESUPUESTO<br />
I N D I C E<br />
I. INTRODUCCIÓN<br />
1. ¿POR QUÉ ES IMPORTANTE EL PRESUPUESTO?<br />
2. CONSIDERACIONES GENERALES SOBRE EL PROCESO PRESUPUESTARIO<br />
II. EL PROCESO PRESUPUESTARIO EN MÉXICO<br />
1. EL SISTEMA DE PRESUPUESTACIÓN EN MÉXICO<br />
A. Contexto Histórico<br />
B. Contexto Actual<br />
3<br />
MANUAL<br />
III. LAS CLASIFICACIONES DEL GASTO PUBLICO: CLASIFICACION FUNCIONAL<br />
1. CLASIFICACIÓN FUNCIONAL Y LA NUEVA ESTRUCTURA PROGRAMÁTICA<br />
2. CLASIFICACION FUNCIONAL EN EL PRESUPUESTO DE EGRESOS DE LA<br />
FEDERACIÓN<br />
IV. CONCLUSIONES<br />
V. BIBLIOGRAFÍA<br />
ANEXO 1 ESTUDIO DE CASO: SECTOR EDUCACION PUBLICA<br />
ANEXO 2 GLOSARIO DE TÉRMINOS
PROGRAMA DE PRESUPUESTO Y GASTO PÚBLICO, CIDE<br />
I. INTRODUCCIÓN<br />
1. ¿Por qué es importante el presupuesto?<br />
Vamos a partir de esta pregunta, y para darle respuesta vamos a enumerar a continuación varios puntos que nos<br />
parecen fundamentales.<br />
1. El presupuesto está compuesto por recursos que se extraen a <strong>la</strong> sociedad y representa cargas fiscales en grupos<br />
sociales. Se re<strong>la</strong>ciona con el poder <strong>del</strong> estado de meter <strong>la</strong> mano en los bolsillos y decidir <strong>sobre</strong> su asignación.<br />
2. Reve<strong>la</strong> <strong>la</strong>s prioridades <strong>del</strong> gobierno y permite evaluarlo a través de <strong>la</strong> revisión- auditoría.<br />
3. El peso macroeconómico <strong>del</strong> presupuesto (crecimiento, empleo, inf<strong>la</strong>ción, estabilidad). Las políticas de ingreso y<br />
de asignación <strong>del</strong> <strong>gasto</strong> público son elementos c<strong>la</strong>ve de <strong>la</strong> política económica: tienen impactos definitivos en el<br />
crecimiento de <strong>la</strong> economía y en el desarrollo social; son además impactos de <strong>la</strong>rgo alcance. Con particu<strong>la</strong>r fuerza en<br />
países en vías de desarrollo como México, el presupuesto público estimu<strong>la</strong> <strong>la</strong> acumu<strong>la</strong>ción de capital físico y <strong>la</strong><br />
inversión en capital humano.<br />
Por ejemplo, políticas tributarias y políticas de <strong>gasto</strong> son instrumentos fundamentales para paliar <strong>la</strong> insuficiencia en el<br />
ahorro interno, absorber el costo de <strong>la</strong> deuda (interna y externa), contener el alza de precios, mantener <strong>la</strong> estabilidad<br />
macroeconómica y reasignar recursos y esfuerzos hacia programas sociales –educación, mejora en los servicios de<br />
salud, disminución de los grados de pobreza, provisión de seguridad pública, creación de infraestructura, desarrollo<br />
regional, alientos a <strong>la</strong> producción, etc.- y <strong>la</strong> inversión en capital físico y humano, motor <strong>del</strong> desarrollo. En contrasentido,<br />
políticas de ingreso y egresos erróneas pueden impactar negativamente a <strong>la</strong> sociedad.<br />
4. El peso microeconómico <strong>del</strong> presupuesto (distribución <strong>del</strong> ingreso, educación, servicios, oportunidades), con <strong>la</strong><br />
asignación de recursos para prestar servicios que demanda <strong>la</strong> sociedad. En contextos democráticos, esas políticas se<br />
someten a escrutinio y debate públicos. Sabemos que el mercado favorece <strong>la</strong> generación y distribución de <strong>la</strong> riqueza,<br />
pero que al mismo tiempo ese reparto de los beneficios acaba siendo desigual.<br />
La democracia, basada en el principio de <strong>la</strong> igualdad política, “puede paliar esas desigualdades a través de <strong>la</strong> política<br />
fiscal acordada en los órganos de representación popu<strong>la</strong>r y garantizar así un piso mínimo de bienestar para el conjunto<br />
de los ciudadanos. Todo estado democrático desarrol<strong>la</strong>do tiene <strong>la</strong> necesidad de imponer gravámenes para financiar<br />
<strong>gasto</strong> social, y procurar así alcanzar un <strong>del</strong>icado equilibrio entre esa recolección de impuesto y ese <strong>gasto</strong>, y el estímulo<br />
a <strong>la</strong> inversión tanto en bienes públicos como en los que provienen de los agentes privados” 1 .<br />
1 Elizondo, Carlos. Foro <strong>sobre</strong> Política Tributaria. México: CIDE, octubre de 1998.<br />
4
SOBRE LA CLASIFICACIÓN FUNCIONAL DEL PRESUPUESTO<br />
5<br />
MANUAL<br />
Así, <strong>la</strong>s políticas de ingresos y de <strong>gasto</strong> públicos están en el centro de esas dos tensiones (piso mínimo de bienestar –<br />
<strong>gasto</strong> social- e inversión privada –crecimiento económico).<br />
5. El presupuesto es <strong>la</strong> sustancia <strong>del</strong> funcionamiento gubernamental, de los programas: los recursos <strong>del</strong> estado. El<br />
estado funcionar (poder ejecutivo, legis<strong>la</strong>tivo, judicial), para, para cumplir con sus funciones básicas (provisión de<br />
bienes y servicios públicos) y constitucionales, requiere de recursos. Cualquier acción gubernamental, requiere de<br />
un aparato administrativo que necesita recursos públicos.<br />
Estos recursos se generan a través de <strong>la</strong>s funciones estatales de levantar impuestos, producir algunos bienes, prestar<br />
algunos servicios, emitir y contratar deuda pública.<br />
6. El presupuesto tiene una fuerte re<strong>la</strong>ción con <strong>la</strong> política (impacto político) y con el poder. La acción gubernamental<br />
tiene un impacto determinante en <strong>la</strong> estructura política: <strong>la</strong> consolida, <strong>la</strong> erosiona, siempre <strong>la</strong> modifica. Las acciones<br />
gubernamentales debilitan o favorecen a grupos, regiones, sectores. Desde esta perspectiva, el presupuesto es parte<br />
c<strong>la</strong>ve de <strong>la</strong> política, pues asigna recursos.<br />
2. Consideraciones generales <strong>sobre</strong> el proceso presupuestario<br />
Aaron Wildavsky sugirió que un presupuesto es una serie de objetivos con etiquetas de precios adheridas. 2 Nos dice<br />
también que los propósitos de los presupuestos pueden ser tan variados como los propósitos humanos.<br />
Puede suponerse entonces que <strong>la</strong> variedad de objetivos lleva a variedad de procesos presupuestarios. No obstante,<br />
estos procesos comparten ciertas características de <strong>la</strong>s que vamos a hab<strong>la</strong>r a continuación. 3<br />
El proceso presupuestario puede dividirse en cuatro fases: <strong>la</strong> preparación, por parte <strong>del</strong> poder ejecutivo, <strong>la</strong> revisión<br />
por parte <strong>del</strong> poder legis<strong>la</strong>tivo, <strong>la</strong> ejecución y <strong>la</strong> auditoría o evaluación.<br />
Este proceso no es lineal en realidad, sino que los ciclos se enciman unos con otros en los sistemas presupuestales<br />
anuales, pues, al tiempo que se prepara el presupuesto, se ejecuta el <strong>del</strong> año anterior, y se prepara también <strong>la</strong> cuenta<br />
pública para su revisión legis<strong>la</strong>tiva.<br />
El ciclo presupuestario permite un seguimiento fijo y regu<strong>la</strong>r de <strong>la</strong>s políticas y los programas, ya que por lo regu<strong>la</strong>r<br />
los ciclos presupuestales se basan en calendarios de años fiscales. En México opera el ciclo de presupuesto anual.<br />
En otros países, existen experiencias de presupuestos bianuales.<br />
2 Wildavsky, Aaron. The politics of the budgetary process. New York: Little Brown, 1964.<br />
3 McCaffery, Jerry, “Features of the Budgetary Process”, en Roy T. Meyers , Handbook of government budgeting.<br />
San Francisco: Jossey-Bass Publishers, 1999. pp.3-29.
PROGRAMA DE PRESUPUESTO Y GASTO PÚBLICO, CIDE<br />
Resulta complicado el presupuesto bianual por el esfuerzo de pronóstico que se tiene que hacer, y en el cual se<br />
incurre en un mayor riesgo de equivocarse (por lo que generalmente incluye mayores partidas para <strong>la</strong>s emergencias).<br />
Sin embargo, puede tener sus ventajas: en dos años, se reducen los costos de <strong>la</strong> preparación presupuestal, así como<br />
los <strong>gasto</strong>s, se ofrece mayor oportunidad para <strong>la</strong> p<strong>la</strong>neación de mediano p<strong>la</strong>zo, un mayor p<strong>la</strong>zo para <strong>la</strong> <strong>del</strong>iberación<br />
legis<strong>la</strong>tiva, <strong>la</strong> evaluación de programas y <strong>la</strong> supervisión. Por su parte, el presupuesto anual ofrece <strong>la</strong> ventaja de una<br />
mayor precisión en <strong>la</strong>s estimaciones, reduce <strong>la</strong> discrecionalidad <strong>del</strong> ejecutivo (pues el legis<strong>la</strong>tivo puede verificar cada<br />
año el desempeño), y se eliminan sesiones especiales así como constantes ajustes (esto se exacerbaría en un contexto<br />
macroeconómico inestable).<br />
Algunos autores han sostenido que predomina el presupuesto anual porque de esta forma <strong>la</strong>s agencias<br />
gubernamentales tienen mayor facilidad para responder a los ajustes de <strong>la</strong> política <strong>del</strong> ejecutivo, y más oportunidades<br />
de solicitar más fondos públicos.<br />
Hay otra característica que vale <strong>la</strong> pena mencionar aquí: el papel <strong>del</strong> conflicto en <strong>la</strong> presupuestación. El conflicto es<br />
endémico en el presupuesto: los recursos nunca son suficientes para el conjunto de <strong>la</strong>s demandas, lo cual genera<br />
competencia por esa escasez. 4<br />
Por otra parte, los principales actores <strong>del</strong> presupuesto pueden mostrar diferencias en aspectos c<strong>la</strong>ve: <strong>sobre</strong> quién<br />
recaerá el mayor peso fiscal, qué programas serán expandidos y recortados, de qué tamaño será el déficit fiscal, etc.<br />
Asimismo, el conflicto en torno al presupuesto tiene su <strong>la</strong>do positivo: permite que se genere atención en torno al<br />
proceso, lo cual incita a participar a diversos sectores sociales. Esto favorece un mejor escrutinio.<br />
La competencia por los recursos públicos se da entre regiones, c<strong>la</strong>ses sociales, grupos de interés y burocracias, así<br />
como entre los distintos partidos políticos. La competencia se expresa:<br />
1. Entre proyectos y programas gubernamentales<br />
2. Entre estrategias para el suministro o prestación de servicios<br />
3. Entre los actores <strong>del</strong> presupuesto, por <strong>la</strong> asignación de recursos<br />
• Tensión entre el poder ejecutivo y el legis<strong>la</strong>tivo<br />
• Entre los distintos comités <strong>del</strong> Congreso<br />
• Entre <strong>la</strong> oficina central <strong>del</strong> presupuesto y <strong>la</strong>s agencias y departamentos<br />
• Entre <strong>la</strong>s agencias burocráticas<br />
• Entre <strong>la</strong>s comunidades y representantes sociales y <strong>la</strong>s oficinas públicas<br />
4 Ver a Irene S. Rubin, “Understanding the role of conflict in budgeting”, en Roy T. Meyers, Handbook of<br />
government budgeting. San Francisco: Jossey-Bass Publishers, 1999. pp.30-51.<br />
6
SOBRE LA CLASIFICACIÓN FUNCIONAL DEL PRESUPUESTO<br />
7<br />
MANUAL<br />
Todo proceso presupuestal debe anticipar recursos, canales, instituciones que permitan <strong>la</strong> resolución de esos<br />
conflictos: descentralización de los recursos, marco legal c<strong>la</strong>ro y conciso, eliminar candados en <strong>la</strong><br />
asignación de los recursos, entre otros.<br />
II. EL PROCESO PRESUPUESTARIO EN MÉXICO<br />
El poder ejecutivo está organizado en un conjunto de diversas instituciones que forman <strong>la</strong> Administración Pública<br />
Federal. A su vez, esta última está c<strong>la</strong>sificada en dos grandes grupos con características y propósitos bien<br />
diferenciados.<br />
En el primer grupo están <strong>la</strong>s dependencias de <strong>la</strong> administración centralizada, que se integra por 17 secretarías de<br />
Estado y <strong>la</strong> Consejería Jurídica <strong>del</strong> Ejecutivo Federal, y cuyas atribuciones están consignadas en <strong>la</strong> Ley Orgánica de<br />
<strong>la</strong> Administración Pública Federal.<br />
Por su parte, <strong>la</strong> Procuraduría General de <strong>la</strong> República tiene autonomía pues se rige por su propia ley orgánica (y su<br />
titu<strong>la</strong>r debe ser ratificado por el Congreso). En este primer grupo se incluyen también 69 órganos desconcentrados,<br />
constituidos para el cumplimiento de tareas específicas y que jurídica y administrativamente forman parte de <strong>la</strong>s<br />
secretarías de Estado y de <strong>la</strong> PGR.<br />
El segundo grupo es el de <strong>la</strong>s entidades de <strong>la</strong> administración paraestatal que reúne a un total de 213 organismos<br />
desconcentrados, empresas de participación estatal, instituciones de crédito, institucionales nacionales de seguros y<br />
fianzas y fideicomisos públicos. Estas entidades se rigen por <strong>la</strong> Ley Federal de <strong>la</strong>s Entidades Paraestatales y su<br />
Reg<strong>la</strong>mento. La administración paraestatal se compone de entidades productoras de bienes o prestadoras de<br />
servicios, que aunque podrían ser proporcionados por lo particu<strong>la</strong>res, el Estado decide hacerlo por conducto de<br />
empresas u organismos de los cuales es propietario, por razones de interés público o estratégicas, entre otras cosas.<br />
Para los efectos de <strong>la</strong> programación, coordinación y conducción, <strong>la</strong>s dependencias de <strong>la</strong> administración central<br />
agrupan por sectores a <strong>la</strong>s entidades paraestatales con <strong>la</strong>s que tienen mayor afinidad en cuanto a funciones. La<br />
máxima autoridad administrativa de <strong>la</strong>s entidades está constituida por el órgano de gobierno, presidido regu<strong>la</strong>rmente<br />
por un representante de <strong>la</strong> dependencia que actúa como coordinadora de sector.
PROGRAMA DE PRESUPUESTO Y GASTO PÚBLICO, CIDE<br />
1. EL SISTEMA DE PRESUPUESTACIÓN EN MÉXICO<br />
A. Contexto Histórico<br />
A través de los años, hemos visto como el Presupuesto ha cambiado y se ha transformado principalmente conforme<br />
se presentaron cambios en el país y fundamentalmente en torno al desarrollo y p<strong>la</strong>neación económica y social.<br />
Notemos que en 1824, con nuestra primera Constitución Mexicana, <strong>la</strong> cual establece el Sistema Presidencialista en<br />
México, se dispone que en materia de Finanzas Públicas por primera vez el Ejecutivo debía de rendir cuentas<br />
regu<strong>la</strong>rmente al Poder Legis<strong>la</strong>tivo. Por su parte, el Congreso expide una ley que organiza <strong>la</strong> Hacienda Pública<br />
Federal y sus respectivos organismos y mecanismos de control. A su vez, a <strong>la</strong> Secretaría de Hacienda le son<br />
conferidas atribuciones para operar los fondos y es a su vez obligada a presentar una vez al año un presupuesto que<br />
incluyera <strong>la</strong>s partidas de ingresos y egresos de cada unidad administrativa. Finalmente, se crea <strong>la</strong> Contaduría Mayor<br />
de Hacienda dentro de <strong>la</strong> Cámara de Diputados para que se encargara de llevar un control externo <strong>sobre</strong> los recursos.<br />
Este sistema prevalece hasta 1917, año en que vemos surgir una nueva Constitución misma que presenta varios<br />
cambios en términos de Presupuestación y Finanzas Públicas. En primera instancia, <strong>la</strong> Contaduría Mayor de<br />
Hacienda, como Órgano Superior de Control Externo es elevada a rango Constitucional por lo cual obtiene<br />
facultades por encima <strong>del</strong> resto de <strong>la</strong>s entidades gubernamentales. Como contraparte, se crea dentro <strong>del</strong> Gobierno<br />
Federal el Departamento de <strong>la</strong> Contraloría que funcionará como Órgano de Control Interno.<br />
Este organismo se crea respondiendo al aumento injustificado <strong>del</strong> <strong>gasto</strong> y una ma<strong>la</strong> administración <strong>del</strong> mismo por<br />
parte <strong>del</strong> gobierno. En 1932, el Departamento de Control Interno pasa a formar parte de <strong>la</strong> Secretaría de Hacienda y<br />
tres años mas tarde se crea <strong>la</strong> Ley Orgánica <strong>del</strong> Presupuesto con <strong>la</strong> intención de regu<strong>la</strong>r y reg<strong>la</strong>mentar <strong>la</strong> forma,<br />
composición y seguimiento de todos aquellos temas re<strong>la</strong>cionados con el Presupuesto.<br />
Para 1947 hay dos entidades que inciden de manera importante en <strong>la</strong>s Finanzas Públicas: <strong>la</strong> Secretaría de Hacienda<br />
quien prepara y ejecuta el presupuesto, ejerciendo el control previo de los <strong>gasto</strong>s a través de <strong>la</strong> Tesorería; y <strong>la</strong><br />
Secretaría de Bienes Nacionales e Inspección Administrativa quien tenía entre sus funciones principales ejecutar y<br />
vigi<strong>la</strong>r <strong>la</strong>s obras públicas, <strong>la</strong> administración de bienes <strong>del</strong> gobierno, y <strong>la</strong> realización de estudios para mejorar <strong>la</strong><br />
administración pública.<br />
Mas ade<strong>la</strong>nte, se crea dentro <strong>del</strong> marco de <strong>la</strong> Secretaría de Hacienda, el Comité de Inversiones para encargarse de<br />
coordinar los p<strong>la</strong>nes y programas de Inversión de <strong>la</strong>s distintas dependencias, entidades y organismos<br />
descentralizados. Para 1959 surge <strong>la</strong> Secretaría de <strong>la</strong> Presidencia quien junto con <strong>la</strong> Secretaría de Hacienda y <strong>la</strong><br />
Secretaría de Patrimonio Nacional se encargaron de p<strong>la</strong>near, coordinar y vigi<strong>la</strong>r <strong>la</strong> inversión pública.<br />
8
SOBRE LA CLASIFICACIÓN FUNCIONAL DEL PRESUPUESTO<br />
9<br />
MANUAL<br />
En <strong>la</strong> década de los sesenta, se empieza a ver un mayor número de cambios dirigidos principalmente hacia <strong>la</strong><br />
regu<strong>la</strong>ción de <strong>la</strong> forma de presupuestación y control que se realiza. Estos procesos fueron c<strong>la</strong>ramente reflejo de<br />
cambios realizados a nivel mundial en torno a los procesos de presupuestación.<br />
A principios de <strong>la</strong> década de los setenta, se aplica el l<strong>la</strong>mado Sistema de Presupuestación Tradicional el cual era<br />
fundamentalmente un instrumento para autorizar <strong>gasto</strong>s y agrupar erogaciones, de acuerdo con <strong>la</strong> línea de<br />
responsabilidad y <strong>la</strong> jerarquía administrativa.<br />
Así, el Presupuesto Tradicional se dividía primero en los 3 poderes <strong>del</strong> estado, después en los ministerios o<br />
secretarías y por último entre el resto de <strong>la</strong>s unidades administrativas, hasta llegar a <strong>la</strong>s partidas individuales. 5<br />
Sin embargo, con el tiempo se vio que este sistema tenía serios huecos o fal<strong>la</strong>s principalmente por el hecho de que<br />
<strong>la</strong>s asignaciones que se realizaban no estaban sujetas a un proceso de p<strong>la</strong>neación o siquiera a metas específicas.<br />
Por otra parte, tampoco contaba con un mecanismo que permitiera obtener una idea certera de los efectos de estos<br />
<strong>gasto</strong>s, es decir, de los resultados obtenidos o por lo menos a dónde específicamente se destinaban los recursos. El no<br />
contar con estos elementos, aunado a grandes cambios en <strong>la</strong> esfera internacional que apuntaban hacia un impulso al<br />
desarrollo económico y social, así como el contar con un gobierno cada vez más eficiente y eficaz, situaciones que<br />
impusieron nuevos retos al Estado mexicano.<br />
Es por esto que, en términos de presupuestación y finanzas públicas se decidió realizar cambios dentro <strong>del</strong> Sistema<br />
Presupuestario para intentar que éste respondiera a <strong>la</strong>s necesidades de contar con un instrumento de política<br />
económica. Esto ocasionó un movimiento hacia los l<strong>la</strong>mados Presupuestos por Programas (PPP) el cual presenta<br />
importantes cambios <strong>sobre</strong> todo en torno a <strong>la</strong> evaluación de resultados.<br />
Específicamente, en 1976 se crea <strong>la</strong> Secretaría de Programación y Presupuesto y se establece formalmente el Sistema<br />
de Presupuesto por Programas. Este sistema va a agrupar los <strong>gasto</strong>s según los programas a realizar y <strong>la</strong>s metas<br />
concretas que deberán de cumplirse para así, como se mencionó anteriormente, vincu<strong>la</strong>r los <strong>gasto</strong>s que se realizan<br />
con los resultados obtenidos.<br />
Pasaron prácticamente veinte años en los cuales se utilizó este sistema hasta que en 1997 se empezó a hacer un<br />
análisis profundo <strong>del</strong> sistema presupuestario ya que se consideraba que ya no respondía a <strong>la</strong>s necesidades y<br />
condiciones tanto <strong>del</strong> Gobierno Federal como <strong>del</strong> país en general y presentaba serias limitaciones a lo <strong>la</strong>rgo <strong>del</strong><br />
Proceso de Administración <strong>del</strong> Gasto que impedían lograr un desempeño realmente eficiente. Las principales<br />
limitaciones que se encontraron son 6 :<br />
5<br />
Rosas Arceo, Alfredo. La Crisis Fiscal <strong>del</strong> Presupuesto Público Mexicano. México: Ediciones Técnico Científicas, SA de CV, UAM-<br />
Iztapa<strong>la</strong>pa, 1992. Página 178<br />
6<br />
Chávez Presa, Jorge. La Nueva Estructura Programática. Presentación. México: Secretaría de Hacienda y Crédito Público, 1997.
PROGRAMA DE PRESUPUESTO Y GASTO PÚBLICO, CIDE<br />
♦ La información programática era insuficiente para contro<strong>la</strong>r <strong>la</strong> orientación e impacto futuro <strong>sobre</strong> decisiones<br />
actuales en <strong>la</strong> política de <strong>gasto</strong>.<br />
♦ Concentraba <strong>la</strong> negociación presupuestal en <strong>la</strong> adquisición de insumos.<br />
♦ Dificultaba dar flexibilidad operativa a los programas y vuelve rígida <strong>la</strong> ejecución <strong>del</strong> <strong>gasto</strong>.<br />
♦ Se dedican ocho meses a integrar <strong>la</strong> documentación presupuestaria y su uso se reduce prácticamente a dos<br />
ocasiones: el periodo de su aprobación y <strong>la</strong> presentación de <strong>la</strong> Cuenta Pública Federal.<br />
♦ El contenido programático no se utilizaba a lo <strong>la</strong>rgo <strong>del</strong> ejercicio.<br />
♦ Inhibía <strong>la</strong> iniciativa de <strong>la</strong> Unidad Responsable para lograr ahorros y buscar eficiencia.<br />
♦ El enfoque de <strong>la</strong>s auditorías se centraba en el cumplimiento normativo y nunca en <strong>la</strong> obtención de resultados.<br />
♦ No permitía identificar programas cuyos resultados son desfavorables o no están alineados a objetivos<br />
estratégicos para que puedan cance<strong>la</strong>rse o alinearse, dependiendo <strong>del</strong> caso.<br />
Estas limitaciones definieron a su vez los objetivos o metas que se buscaría obtener al momento de p<strong>la</strong>near <strong>la</strong>s<br />
reformas al sistema presupuestario. La reforma iniciada en 1997 y que dio lugar a <strong>la</strong> Nueva Estructura Programática,<br />
aplicada a partir de 1998, se basó en dos innovaciones fundamentales respecto a los procesos anteriores:<br />
♦ Rep<strong>la</strong>nteamiento integral de <strong>la</strong> estructura programática<br />
♦ Introducción de Indicadores Estratégicos para <strong>la</strong> evaluación y monitoreo tanto de los programas como de <strong>la</strong>s<br />
principales actividades gubernamentales y los responsables de ejecutar<strong>la</strong>s.<br />
La estructura programática anterior se basaba en una definición de “funciones”, “programas”, “subprogramas” y<br />
“proyectos”, de acuerdo con <strong>la</strong>s necesidades prioritarias o aparentes, y a los cuales se les asignaba un presupuesto de<br />
acuerdo únicamente a <strong>la</strong> obtención de metas, sin que reflejaran en ningún momento vincu<strong>la</strong>ción alguna con el P<strong>la</strong>n<br />
Nacional de Desarrollo o con el resto de los Programas Sectoriales y Especiales.<br />
Por su parte, <strong>la</strong> Nueva Estructura Programática es un conjunto de “categorías” y “elementos programáticos” que<br />
sirven para dar orden y dirección al <strong>gasto</strong> público en su c<strong>la</strong>sificación <strong>funcional</strong>, y definir el ámbito de <strong>la</strong> aplicación<br />
<strong>del</strong> <strong>gasto</strong> público dentro de <strong>la</strong> economía nacional, es decir, hacia dónde irán los recursos.<br />
Específicamente, <strong>la</strong>s categorías programáticas c<strong>la</strong>sifican al <strong>gasto</strong> para identificar lo que se va a hacer con los<br />
recursos públicos, nos define cuantitativamente y detal<strong>la</strong>damente el universo de <strong>la</strong> acción <strong>del</strong> gobierno por medio de<br />
“funciones”, “subfunciones”, “programas sectoriales”, “programas especiales”, “actividades institucionales”,<br />
“proyectos institucionales” y “proyectos de inversión”.<br />
10
SOBRE LA CLASIFICACIÓN FUNCIONAL DEL PRESUPUESTO<br />
11<br />
MANUAL<br />
Por su parte, los elementos programáticos contienen <strong>la</strong> información cualitativa de lo que se pretende obtener a través<br />
de <strong>la</strong> asignación de los recursos públicos, en otras pa<strong>la</strong>bras, definen los atributos de <strong>la</strong>s categorías programáticas.<br />
Los elementos programáticos son: Misión, Propósito Institucional, Objetivo, Indicadores Estratégicos, Metas <strong>del</strong><br />
Indicador. Mas ade<strong>la</strong>nte veremos una descripción detal<strong>la</strong>da tanto de <strong>la</strong>s categorías como de los elementos<br />
programáticos.<br />
B. CONDICIÓN ACTUAL<br />
Toda acción <strong>del</strong> gobierno federal en México está sustentada en p<strong>la</strong>nes y programas específicos. De igual manera,<br />
todo recurso público debe estar también respaldado por un programa que presenta el respaldo legal para su ejercicio.<br />
La p<strong>la</strong>neación, como marco de <strong>la</strong>s acciones gubernamentales, está fundamentada legalmente en <strong>la</strong> Constitución y <strong>la</strong><br />
Ley de P<strong>la</strong>neación. De ahí deriva el P<strong>la</strong>n Nacional de Desarrollo, documento sexenal preparado por el ejecutivo para<br />
normar obligatoriamente sus programas institucionales, sectoriales y especiales, y para orientar <strong>la</strong> coordinación de<br />
sus tareas con los otros poderes y los órdenes estatales y municipales.<br />
Los programas que se derivan <strong>del</strong> P<strong>la</strong>n Nacional de Desarrollo tienen una vigencia que no excede <strong>la</strong> <strong>del</strong> propio P<strong>la</strong>n.<br />
En ellos se especifican los objetivos, prioridades y políticas de cada sector administrativo. Contienen estimaciones<br />
de recursos y determinan responsables de su ejecución. Estos programas dan lugar a otros en los que se definen <strong>la</strong>s<br />
acciones a realizar en el corto p<strong>la</strong>zo, y que son <strong>la</strong> base para integrar los anteproyectos de presupuesto anual de <strong>la</strong>s<br />
dependencias y entidades.<br />
La programación <strong>del</strong> <strong>gasto</strong> público federal se concreta en el anteproyecto de presupuesto e<strong>la</strong>borado de acuerdo con <strong>la</strong><br />
Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal, con el reg<strong>la</strong>mento de dicha ley y con los lineamientos<br />
específicos que emite <strong>la</strong> Secretaría de Hacienda, como el <strong>manual</strong> para el Ejercicio <strong>del</strong> Gasto <strong>del</strong> Gobierno Federal.<br />
La Secretaría de Hacienda se encarga, además, de sancionar los anteproyectos individuales de presupuesto operativo<br />
anual de <strong>la</strong>s dependencias y <strong>la</strong>s erogaciones globales previstas por los poderes Legis<strong>la</strong>tivo y Judicial, en el proyecto<br />
de Presupuesto de Egresos de <strong>la</strong> Federación.<br />
Las dependencias y entidades deben contar con órganos encargados de p<strong>la</strong>near, programar, presupuestar, contro<strong>la</strong>r y<br />
evaluar sus propias actividades.<br />
En cualquier caso, los ejecutores de los recursos públicos están obligados a proporcionar a <strong>la</strong> SHCP y a <strong>la</strong><br />
Contraloría <strong>la</strong> información que se les solicite.
PROGRAMA DE PRESUPUESTO Y GASTO PÚBLICO, CIDE<br />
El proceso de presupuestación es el siguiente:<br />
Febrero –<br />
Agosto<br />
Ajustes en <strong>la</strong><br />
Estructura<br />
Programá<br />
tica<br />
Junio –<br />
Agosto<br />
Preparación<br />
<strong>del</strong> proyecto<br />
de Presupuesto<br />
Julio –<br />
Agosto<br />
Determinación<br />
de <strong>la</strong>s referencias<br />
de <strong>gasto</strong><br />
Julio –<br />
Agosto<br />
Preparación de<br />
los Programas<br />
Operativos<br />
Anuales<br />
Agosto –<br />
Octubre<br />
Determinación de<br />
los techos<br />
presupuestarios<br />
12<br />
Septiembre-<br />
Octubre<br />
Formu<strong>la</strong>ción e<br />
integración <strong>del</strong><br />
proyecto de<br />
presupuesto<br />
Noviembre<br />
Diciembre 15<br />
Se examina,<br />
discute y aprueba<br />
el proyecto de<br />
Presupuesto<br />
Entre julio y agosto, <strong>la</strong>s diversas agencias gubernamentales proponen a <strong>la</strong> Secretaría de Hacienda un anteproyecto de<br />
presupuesto para cubrir <strong>la</strong>s necesidades de financiamiento para sus diversos programas. Ocurre entonces <strong>la</strong><br />
negociación dentro de los aparatos burocráticos, en donde cada grupo, sector, comunidad o región ligada a algún<br />
programa o partida presupuestal, hace su presión para lograr atención a través de los recursos públicos.<br />
Para orientar normativamente a esas solicitudes, <strong>la</strong> Secretaría de Hacienda ofrece una serie de documentos guía a <strong>la</strong>s<br />
agencias gubernamentales, como los lineamientos de <strong>la</strong> Nueva Estructura Programática, el <strong>manual</strong> para <strong>la</strong><br />
e<strong>la</strong>boración de los programas operativos anuales, el <strong>manual</strong> para el ejercicio <strong>del</strong> <strong>gasto</strong> <strong>del</strong> gobierno federal, etc.<br />
Todos estos son documentos que ofrecen un soporte técnico a <strong>la</strong>s diversas solicitudes de recursos.<br />
Un instrumento fundamental para el control <strong>del</strong> presupuesto, es el diseño de los techos financieros. Una vez que <strong>la</strong><br />
Secretaría de Hacienda tiene una idea <strong>sobre</strong> cuál será su capacidad de financiamiento, y con el objetivo de mantener<br />
equilibrio en <strong>la</strong>s finanzas públicas, establece techos financieros, en donde en pocas pa<strong>la</strong>bras informa a <strong>la</strong>s agencias el<br />
límite de <strong>gasto</strong> que tienen. Esta es una función central de <strong>la</strong> Secretaría de Hacienda que elimina el riesgo de tener un<br />
déficit.<br />
La aprobación <strong>del</strong> presupuesto<br />
El 15 de noviembre inicia <strong>la</strong> etapa de aprobación <strong>del</strong> presupuesto. El ejecutivo tiene tres funciones re<strong>la</strong>tivas al<br />
presupuesto: iniciativa, ejercicio y control. A través <strong>del</strong> secretario de Hacienda, se presenta y se explican <strong>la</strong><br />
iniciativa de Ley de Ingresos y el proyecto de Presupuesto de Egresos de <strong>la</strong> Federación.<br />
Por su parte, ambas cámaras deben discutir y aprobar <strong>la</strong> Ley de Ingresos, mientras que so<strong>la</strong>mente <strong>la</strong> Cámara de<br />
Diputados discute y aprueba el Presupuesto de Egresos de <strong>la</strong> Federación (después de <strong>la</strong> Ley de Ingresos).<br />
Posteriormente, es facultad de <strong>la</strong> Cámara de Diputados supervisar que se cump<strong>la</strong> <strong>la</strong> ejecución <strong>del</strong> presupuesto en los<br />
términos acordados.
SOBRE LA CLASIFICACIÓN FUNCIONAL DEL PRESUPUESTO<br />
13<br />
MANUAL<br />
Los procesos de negociación de 1997 y 1998 mostraron lo inadecuado <strong>del</strong> diseño legal y de <strong>la</strong>s prácticas en materia<br />
de aprobación presupuestal 7 .<br />
1. En primer lugar, es indispensable que el Congreso cuente con más tiempo para estudiar, discutir y negociar<br />
<strong>la</strong>s iniciativas de ley presentadas por el Ejecutivo. El periodo de 30 días que marca <strong>la</strong> Constitución es, a todas luces,<br />
insuficiente para que los legis<strong>la</strong>dores puedan hacer su trabajo de manera seria y eficiente.<br />
2. Además de requerir mas tiempo, es necesario que los legis<strong>la</strong>dores cuenten con apoyo técnico tanto material<br />
como de personal para que pueda e<strong>la</strong>borar análisis <strong>sobre</strong> algunos aspectos altamente especializados.<br />
Este apoyo técnico y de asesoría deberá contar con personal profesionalizado (con autonomía y apartidista) y contar<br />
con los recursos y el acceso a <strong>la</strong> información necesarios para presentar estudios que faciliten a los legis<strong>la</strong>dores <strong>la</strong><br />
discusión de <strong>la</strong> propuesta presidencial. 8<br />
3. En tercer lugar, es necesario prever algún tipo de mecanismo correctivo en el caso en el que los legis<strong>la</strong>dores<br />
no lleguen a un acuerdo <strong>sobre</strong> <strong>la</strong>s iniciativas que envíe el ejecutivo.<br />
4. Finalmente, es necesario resolver si el Presidente tiene o no <strong>la</strong> facultad para vetar (o no promulgar) el<br />
Presupuesto de Egresos aprobado por <strong>la</strong> Cámara de Diputados.<br />
La presentación <strong>del</strong> paquete fiscal<br />
El Proyecto de Presupuesto de Egresos de <strong>la</strong> Federación (que se envía junto con <strong>la</strong> iniciativa de Ley de Ingresos, <strong>la</strong><br />
Miscelánea Fiscal, y el año pasado, <strong>la</strong> propuesta de reforma de <strong>la</strong> Ley de Coordinación Fiscal para crear dos fondos<br />
de aportaciones federales nuevos), se conforma por un conjunto de documentos, en total cinco tomos.<br />
El Presupuesto de Egresos de <strong>la</strong> Federación se e<strong>la</strong>bora con base en los objetivos <strong>del</strong> PND (1995-2000) y otros p<strong>la</strong>nes<br />
torales, como el Programa Nacional de Financiamiento <strong>del</strong> Desarrollo (1997-2000) y los Criterios Generales de<br />
Política Económica para 1999 e integra <strong>la</strong>s propuestas de erogaciones enviadas al presidente por el poder legis<strong>la</strong>tivo<br />
y el poder judicial y el Instituto Federal Electoral (que transmite simplemente esas propuestas).<br />
En 1999, por ejemplo, el ejecutivo enfatizó seis aspectos en su Presupuesto de Egresos: impulso a <strong>la</strong> seguridad<br />
pública, incremento en el <strong>gasto</strong> social, mayor inversión pública en el sector energético, fortalecimiento <strong>del</strong><br />
federalismo (o descentralización de recursos públicos), sostener el apoyo para el desarrollo rural y ofrecer más<br />
información y detalle con respecto al PEF y <strong>la</strong>s cuentas públicas (para un uso más eficaz de los recursos y para<br />
atender a esa demanda ciudadana).<br />
7 Los siguientes puntos provienen <strong>del</strong> folleto Programa de Presupuesto y Gasto Público, México: CIDE, 1999.<br />
8 La recientemente creada Oficina de Estudios <strong>sobre</strong> Finanzas Públicas <strong>del</strong> Congreso puede caminar en ese sentido.
PROGRAMA DE PRESUPUESTO Y GASTO PÚBLICO, CIDE<br />
Los criterios generales de política económica son el fundamento "teórico" <strong>sobre</strong> los cuales descansan varios supuesto<br />
esenciales de <strong>la</strong> iniciativa de Ley de Ingresos y <strong>del</strong> Presupuesto de Egresos.<br />
Cabe mencionar que si el gobierno parte de supuestos macroeconómicos equivocados, el conjunto de sus<br />
predicciones con respecto al <strong>gasto</strong> público será erróneo: déficit público, déficit en cuenta corriente, y tasas de<br />
crecimiento reales en el <strong>gasto</strong> en los l<strong>la</strong>mados sectores prioritarios.<br />
El primer tomo <strong>del</strong> PEF contiene <strong>la</strong> exposición de motivos (subdividida en seis apartados: 1-4 consideraciones acerca<br />
<strong>del</strong> nivel y <strong>la</strong> composición <strong>del</strong> <strong>gasto</strong> público, los principales programas y proyectos que conforman el <strong>gasto</strong><br />
programable, los textos <strong>del</strong> Congreso e IFE y los componentes <strong>del</strong> <strong>gasto</strong> no programable. El apartado 5 contiene los<br />
resultados presupuestarios <strong>del</strong> sector público y el 6 <strong>la</strong> Iniciativa de Decreto <strong>del</strong> PEF 1999. Es en este primer tomo, en<br />
el apartado: Análisis <strong>del</strong> Gasto Público, en el cual se presentan <strong>la</strong>s distintas dimensiones o c<strong>la</strong>sificaciones <strong>del</strong> <strong>gasto</strong>,<br />
entre el<strong>la</strong>s, <strong>la</strong> c<strong>la</strong>sificación <strong>funcional</strong>.<br />
El segundo y tercer tomos comprenden <strong>la</strong> información programática y analítica de los poderes legis<strong>la</strong>tivo y judicial,<br />
el IFE y los ramos administrativos y generales <strong>del</strong> gobierno federal. El cuarto tomo se ocupa <strong>del</strong> presupuesto de<br />
ingresos y egresos de los organismos y empresas de control directo presupuestario y el quinto tomo los flujos de<br />
efectivo de <strong>la</strong>s entidades bajo control indirecto.<br />
14
SOBRE LA CLASIFICACIÓN FUNCIONAL DEL PRESUPUESTO<br />
III. LAS CLASIFICACIONES DEL GASTO PÚBLICO: LA CLASIFICACION FUNCIONAL<br />
15<br />
MANUAL<br />
Las dimensiones o c<strong>la</strong>sificaciones presupuestarias se han creado para dar forma y estructura a los datos contables <strong>del</strong><br />
<strong>gasto</strong> público permitiendo así, <strong>la</strong> realización de diversos aspectos, entre otros 10 :<br />
• El análisis de los efectos económicos de <strong>la</strong>s actividades <strong>del</strong> gobierno.<br />
• El estudio y <strong>la</strong> determinación <strong>del</strong> ingreso y <strong>del</strong> <strong>gasto</strong> <strong>del</strong> gobierno <strong>sobre</strong> el desarrollo económico.<br />
• Permitir <strong>la</strong> formu<strong>la</strong>ción de los programas, calcu<strong>la</strong>ndo los ingresos y <strong>gasto</strong>s de acuerdo a <strong>la</strong>s necesidades sociales<br />
de <strong>la</strong> pob<strong>la</strong>ción.<br />
• Lograr una eficiencia en <strong>la</strong> contabilidad de los ingresos y los <strong>gasto</strong>s gubernamentales.<br />
• Lograr una adecuada programación de <strong>la</strong>s actividades gubernamentales.<br />
• Ordenar el <strong>gasto</strong> público en los procesos de p<strong>la</strong>neación, programación y presupuestación.<br />
En México, el ejercicio <strong>del</strong> <strong>gasto</strong> público <strong>del</strong> gobierno federal se realiza a través de distintas dimensiones o<br />
c<strong>la</strong>sificaciones: Administrativa, Económica, Funcional. Estas c<strong>la</strong>sificaciones <strong>del</strong> presupuesto presentan grandes<br />
ventajas para el gobierno en el ejercicio de sus funciones ya que ordenan <strong>la</strong>s operaciones que éste realiza, además de<br />
que presentan una forma o asignación estructurada de los recursos y los datos presupuestarios, quién ejerce estos<br />
recursos, hacia que secretarías, programas o actividades específicas se asignan los mismos. Todo esto nos permite<br />
realizar un análisis <strong>del</strong> <strong>gasto</strong> público a través de estas c<strong>la</strong>sificaciones <strong>del</strong> <strong>gasto</strong>, no solo en desde el punto de vista de<br />
<strong>la</strong> administración pública que ejerce este <strong>gasto</strong>, sino mas importante aún desde el punto de vista de <strong>la</strong> sociedad quien<br />
podrá conocer, y verificar este caso potenciando <strong>la</strong> posibilidad de pedir cuentas a los responsables de ejecutar los<br />
recursos.<br />
Como veremos, cada una de estas c<strong>la</strong>sificaciones tiene características particu<strong>la</strong>res principalmente en <strong>la</strong> forma en que<br />
presentan el <strong>gasto</strong>, sin embargo, el utilizar o combinar <strong>la</strong>s tres nos da <strong>la</strong> posibilidad de realizar un mejor análisis <strong>del</strong><br />
presupuesto y <strong>del</strong> <strong>gasto</strong> público federal. Las c<strong>la</strong>sificaciones <strong>del</strong> <strong>gasto</strong> público son:<br />
C<strong>la</strong>sificación Administrativa: Presenta los <strong>gasto</strong>s de acuerdo a <strong>la</strong>s unidades administrativas <strong>del</strong> gobierno federal, sus<br />
organismos y empresas públicas, es decir, identifica a aquel<strong>la</strong>s unidades específicas encargadas de ejecutar el <strong>gasto</strong>.<br />
Esta c<strong>la</strong>sificación tiene por objeto facilitar el manejo y control administrativo de los recursos.<br />
C<strong>la</strong>sificación Económica: Permite c<strong>la</strong>sificar los renglones <strong>del</strong> <strong>gasto</strong> público en <strong>gasto</strong> corriente o de capital. El <strong>gasto</strong><br />
corriente es aquel que no aumenta los activos <strong>del</strong> gobierno, mientras que el <strong>gasto</strong> de capital incrementa <strong>la</strong> capacidad<br />
productiva así como <strong>la</strong> inversión física directa y <strong>la</strong> inversión financiera. Esta distribución permite medir <strong>la</strong> influencia<br />
10 Molina López, Guillermo Eduardo. P<strong>la</strong>nificación, programación y presupuestación. México: UNAM, 1983. Páginas 99-120.
PROGRAMA DE PRESUPUESTO Y GASTO PÚBLICO, CIDE<br />
que ejerce el <strong>gasto</strong> público en <strong>la</strong> economía. Esta c<strong>la</strong>sificación nos permite ver cuánto gasta el gobierno federal para<br />
realizar sus funciones, cumplir con algunas obligaciones como son sa<strong>la</strong>rios, pensiones y jubi<strong>la</strong>ciones, entre otras.<br />
C<strong>la</strong>sificación Funcional: Esta c<strong>la</strong>sificación agrupa los <strong>gasto</strong>s por función y subfunción de acuerdo con aquello para<br />
lo cual serán destinados. Su objetivo es presentar una descripción que permita informar <strong>sobre</strong> <strong>la</strong> naturaleza de los<br />
servicios gubernamentales y <strong>la</strong> proporción de los <strong>gasto</strong>s públicos que se destinan a cada tipo de servicio. La<br />
c<strong>la</strong>sificación <strong>funcional</strong> es muy importante ya que en el<strong>la</strong> vemos reflejados los objetivos y prioridades de inversión y<br />
desarrollo <strong>del</strong> gobierno federal. Estas prioridades se ven reflejadas en funciones o actividades específicas que nos<br />
muestran que o cuántos recursos se asignarán para llevar<strong>la</strong>s a cabo. Desde el punto de vista de <strong>la</strong> sociedad es muy<br />
importante pues podemos ver si estas prioridades reflejadas en programas y actividades reflejan <strong>la</strong>s necesidades o<br />
prioridades de <strong>la</strong> sociedad.<br />
1. La C<strong>la</strong>sificación Funcional <strong>del</strong> Gasto y <strong>la</strong> Nueva Estructura Programática<br />
A medida que el <strong>gasto</strong> público se ha ido diversificando y <strong>la</strong>s prioridades nacionales han cambiado, <strong>la</strong>s c<strong>la</strong>sificaciones<br />
de este <strong>gasto</strong> también han ido cambiando. La C<strong>la</strong>sificación Funcional surge por primera vez en 1954 al adoptarse el<br />
Presupuesto Tradicional, en este momento esta c<strong>la</strong>sificación identificaba al <strong>gasto</strong> destinado a <strong>la</strong>s funciones que<br />
constitucionalmente le correspondía efectuar al gobierno. La información se presentaba por funciones que mostraban<br />
el <strong>gasto</strong> en acciones más generales, y subfunciones que presentaban <strong>gasto</strong>s en aquel<strong>la</strong>s acciones más específicas.<br />
A partir de 1976, con <strong>la</strong> creación <strong>del</strong> Presupuesto por Programas, se formu<strong>la</strong>ron <strong>la</strong> c<strong>la</strong>sificación administrativa,<br />
económica, <strong>funcional</strong> y sectorial. En este momento, <strong>la</strong> c<strong>la</strong>sificación <strong>funcional</strong> es sometida a diversas reformas para<br />
coincidir con los cambios en el Sistema Presupuestario.<br />
Así, se modifica <strong>la</strong> estructura y se cuenta con Función, Programas, Subprogramas y Proyectos. No fue si no hasta<br />
casi veinte años mas tarde, que se comenzó a estudiar <strong>la</strong> posibilidad de reformar el sistema presupuestario, lo que<br />
originó, a partir de 1998, un nuevo cambio en <strong>la</strong> estructura programática y por ende en <strong>la</strong>s c<strong>la</strong>sificaciones <strong>del</strong> <strong>gasto</strong><br />
público, particu<strong>la</strong>rmente <strong>la</strong> c<strong>la</strong>sificación <strong>funcional</strong>.<br />
Con <strong>la</strong> Nueva Estructura Programática (NEP) implementada a partir de 1998, <strong>la</strong> c<strong>la</strong>sificación <strong>funcional</strong> se ve<br />
ampliamente modificada para presentar una estructura detal<strong>la</strong>da <strong>sobre</strong> <strong>la</strong>s prioridades, acciones, y asignaciones que<br />
hará el gobierno federal. Además se le vincu<strong>la</strong> estrechamente con <strong>la</strong> c<strong>la</strong>sificación administrativa, económica y por<br />
objeto de <strong>gasto</strong> en un sistema integral de p<strong>la</strong>neación, programación y presupuesto que resulte realmente útil como<br />
herramienta tanto para asignar el <strong>gasto</strong> como para medir el desempeño de los programas y sus ejecutores directos, y<br />
mejorar así, el desempeño global de <strong>la</strong> Administración Pública Federal.<br />
La c<strong>la</strong>sificación <strong>funcional</strong> nos va a mostrar <strong>la</strong> naturaleza de <strong>la</strong>s responsabilidades gubernamentales que el marco<br />
legal, por medio de <strong>la</strong> Constitución Política, le confiere al Sector Público Federal. Dentro <strong>del</strong> Presupuesto de Egresos<br />
16
SOBRE LA CLASIFICACIÓN FUNCIONAL DEL PRESUPUESTO<br />
17<br />
MANUAL<br />
de <strong>la</strong> Federación, estas responsabilidades son grandes agregados, actividades muy generales que requieren una apoyo<br />
de actividades específicas tales como los programas, proyectos y actividades a realizar.<br />
En contraste con <strong>la</strong> c<strong>la</strong>sificación administrativa y <strong>la</strong> económica, <strong>la</strong> c<strong>la</strong>sificación <strong>funcional</strong> da un panorama más<br />
específico <strong>sobre</strong> <strong>la</strong>s actividades <strong>del</strong> sector público federal.<br />
Asimismo, nos va a reve<strong>la</strong>r <strong>la</strong>s prioridades asociadas a <strong>la</strong>s asignaciones de <strong>gasto</strong> así como <strong>la</strong> manera en que se van a<br />
realizar u obtener los objetivos p<strong>la</strong>nteados en <strong>la</strong>s diversas políticas públicas. Otra contribución importante de esta<br />
c<strong>la</strong>sificación es que nos permite conocer y analizar los resultados e impactos obtenidos por los bienes que provee y<br />
los servicios que presta el gobierno; al comparar, por ejemplo, asignaciones hacia acciones específicas que realiza el<br />
gobierno federal en cierto periodo de tiempo.<br />
La c<strong>la</strong>sificación <strong>funcional</strong> se expresa a través de una estructura programática que tiene el propósito de ordenar y<br />
c<strong>la</strong>sificar <strong>la</strong>s acciones <strong>del</strong> Sector Público, así como <strong>del</strong>imitar y re<strong>la</strong>cionar <strong>la</strong> aplicación <strong>del</strong> <strong>gasto</strong> a estas acciones.<br />
Esta estructura está hoy en día definida por <strong>la</strong> Nueva Estructura Programática (NEP).<br />
Es importante notar que cada una de <strong>la</strong>s c<strong>la</strong>sificaciones tiene gran utilidad, sin embargo <strong>la</strong> utilización de <strong>la</strong>s tres en<br />
forma conjunta nos dará información de mucho mas valor. Si se une el análisis de estas tres c<strong>la</strong>sificaciones con los<br />
indicadores de desempeño establecidos en <strong>la</strong> NEP, podremos obtener grandes conocimientos no solo <strong>del</strong> <strong>gasto</strong> global<br />
<strong>del</strong> gobierno, sino que también <strong>sobre</strong> los niveles de crecimiento, logros y resultados obtenidos.<br />
Como sabemos, dentro de <strong>la</strong> NEP, <strong>la</strong> c<strong>la</strong>sificación <strong>funcional</strong> adquirió no solo una nueva estructura, sino también más<br />
peso dentro <strong>del</strong> proceso presupuestario, principalmente en cuanto a <strong>la</strong> utilidad que puede tener en su uso en torno al<br />
análisis de <strong>la</strong>s prioridades en <strong>la</strong>s políticas y asignaciones de recursos por parte <strong>del</strong> gobierno federal. A continuación<br />
analizaremos <strong>la</strong> C<strong>la</strong>sificación Funcional dentro <strong>del</strong> esquema de <strong>la</strong> Nueva Estructura Programática.
PROGRAMA DE PRESUPUESTO Y GASTO PÚBLICO, CIDE<br />
La NEP comprende a <strong>la</strong>s siguientes categorías y elementos programáticos ✱ :<br />
CATEGORÍAS<br />
CLAVE DENOMINACIÓN<br />
F FUNCIÓN<br />
SF SUBFUNCIÓN<br />
PS PROGRAMA SECTORIAL<br />
PE PROGRAMA ESPECIAL<br />
AI ACTIVIDAD INSTITUCIONAL<br />
PI PROYECTO INSTITUCIONAL<br />
PK PROYECTO DE INVERSIÓN<br />
ELEMENTOS<br />
CLAVE DENOMINACIÓN<br />
MS MISIÓN<br />
PIN PROPÓSITO INSTITUCIONAL<br />
OBJ OBJETIVO<br />
IE INDICADOR ESTRATÉGICO<br />
MI META DEL INDICADOR<br />
Cuadro I. FUNCIONES<br />
CLAVE DENOMINACIÓN<br />
FUNCIONES DE GASTO PROGRAMABLE<br />
FUNCIONES DE GESTIÓN GUBERNAMENTAL<br />
01 LEGISLACIÓN<br />
02 IMPARTICIÓN DE JUSTICIA<br />
03 ORGANIZACIÓN DE LOS PROCESOS ELECTORALES<br />
04 PROCURACIÓN DE JUSTICIA<br />
05 SOBERANÍA DEL TERRITORIO NACIONAL<br />
06 GOBIERNO<br />
14 MEDIO AMBIENTE Y RECURSOS NATURALES<br />
✱<br />
Las Categorías nos muestran en forma desagregada y por<br />
medio de jerarquías, <strong>la</strong>s metas y objetivos <strong>del</strong> sector<br />
público, así como <strong>la</strong>s acciones que pretende llevar a cabo<br />
para lograrlos. Asimismo, nos presentan información que<br />
permiten ir <strong>del</strong> nivel más agredo (Función) hacia los mas<br />
detal<strong>la</strong>dos (proyectos y actividades).<br />
Por su parte, los Elementos se utilizan para dar<br />
información cualitativa <strong>sobre</strong> aquello que se propone<br />
lograr con <strong>la</strong> asignación de recursos, es decir, nos<br />
proporciona información cualitativa <strong>sobre</strong> <strong>la</strong>s categorías,<br />
<strong>la</strong>s cuales a su vez nos muestran información cuantitativa<br />
o monetaria <strong>sobre</strong> estos propósitos.<br />
Para vincu<strong>la</strong>r <strong>la</strong>s categorías con los elementos están <strong>la</strong>s<br />
Unidades Responsables.<br />
Fuente: Subsecretaría de Egresos, SHCP. Catálogo de Categorías Programáticas de <strong>la</strong> Administración Pública<br />
Federal, y Jorge Chávez Presa. La Nueva Estructura Programática. Presentación. México: Secretaría de<br />
Hacienda y Crédito Público, 1997.<br />
18
SOBRE LA CLASIFICACIÓN FUNCIONAL DEL PRESUPUESTO<br />
FUNCIONES DE DESARROLLO SOCIAL<br />
07 EDUCACIÓN<br />
08 SALUD<br />
09 SEGURIDAD SOCIAL<br />
10 LABORAL<br />
11 ABASTO Y ASISTENCIA SOCIAL<br />
12 DESARROLLO REGIONAL Y URBANO<br />
FUNCIONES PRODUCTIVAS<br />
13 DESARROLLO AGROPECUARIO<br />
15 ENERGÍA<br />
16 COMUNICACIONES Y TRANSPORTES<br />
17 OTROS SERVICIOS Y ACTIVIDADES ECONÓMICAS<br />
FUNCIONES DE GASTO NO PROGRAMABLE<br />
19<br />
MANUAL<br />
18 DEUDA PÚBLICA DEL GOBIERNO FEDERAL<br />
19 PARTICIPACIONES Y APORTACIONES A ENTIDADES FEDERATIVAS Y MUNICIPIOS<br />
20 ADEUDOS DE EJERCICIOS FISCALES ANTERIORES<br />
21 SANEAMIENTO DEL SISTEMA FINANCIERO<br />
CATEGORÍAS PROGRAMÁTICAS<br />
La Función corresponde a <strong>la</strong> máxima agregación de <strong>la</strong> c<strong>la</strong>sificación <strong>del</strong> <strong>gasto</strong> público, representa los campos de<br />
acción que el marco jurídico y <strong>la</strong> sociedad establecen para el sector público; es decir, su ámbito de competencia.<br />
Además, muestra <strong>la</strong> dirección estratégica que se da a los recursos públicos.<br />
Como podemos ver en el Cuadro 1, dentro de <strong>la</strong> NEP se contemp<strong>la</strong>n 21 funciones, <strong>la</strong>s cuales se determinaron con<br />
base en metodologías internacionales de c<strong>la</strong>sificación de <strong>gasto</strong> y de acuerdo con <strong>la</strong>s características <strong>del</strong> sector público<br />
federal en México.<br />
La c<strong>la</strong>sificación <strong>funcional</strong> <strong>del</strong> <strong>gasto</strong> se basa en dos principios: el de unidad y universalidad 11 . El principio de unidad<br />
consiste en que hay un solo presupuesto y no varios, siendo dicha unidad exigible por ser <strong>la</strong> forma que permite<br />
apreciar con mayor exactitud <strong>la</strong>s obligaciones <strong>del</strong> poder público. El principio de universalidad consiste en que todos<br />
los <strong>gasto</strong>s públicos deben estar autorizados por el presupuesto y tiene grado constitucional establecido por el artículo<br />
11 Ca tálogo de Categorías de <strong>la</strong> Administración Pública Federal. México: Secretaría de Hacienda y Crédito Público, Subsecretaría de Egresos,<br />
1999.
PROGRAMA DE PRESUPUESTO Y GASTO PÚBLICO, CIDE<br />
126, que dispone que no podrá hacerse pago alguno que no esté consignado en el presupuesto o determinado por ley<br />
posterior.<br />
De <strong>la</strong>s 21 funciones, 17 describen el <strong>gasto</strong> programable, y cuatro el <strong>gasto</strong> no programable: Deuda Pública <strong>del</strong><br />
Gobierno Federal; Participaciones y Aportaciones a Entidades Federativas y Municipios; Adeudos de Ejercicios<br />
Fiscales Anteriores y Saneamiento <strong>del</strong> Sistema Financiero.<br />
La Subfunción muestra un desglose de <strong>la</strong>s funciones y establece campos más específicos de acción de <strong>la</strong><br />
Administración Pública Federal. La NEP incorpora 55 subfunciones para identificar de una manera mas detal<strong>la</strong>da <strong>la</strong>s<br />
acciones <strong>del</strong> sector público.<br />
Cuando <strong>la</strong>s actividades institucionales que llevan a cabo <strong>la</strong>s unidades responsables atienden de manera simultánea a<br />
varias subfunciones dentro de una función, es decir, cuando encontramos actividades institucionales que no es<br />
posible concentrar en una subfunción específica dentro de una unidad responsable, deberá utilizarse <strong>la</strong> subfución<br />
“00” Subfunción de Servicios Compartidos, con <strong>la</strong> finalidad de mantener el principio de universalidad.<br />
Cuadro 2. FUNCIONES Y SUBFUNCIONES<br />
CLAVE DENOMINACION<br />
01 LEGISLACIÓN<br />
02 IMPARTICIÓN DE JUSTICIA<br />
03 ORGANIZACIÓN DE LOS PROCESOS ELECTORALES<br />
04 PROCURACIÓN DE JUSTICIA<br />
05 SOBERANÍA DEL TERRITORIO NACIONAL<br />
06 GOBIERNO<br />
00 Subfunción de Servicios Compartidos<br />
01 Política Interior<br />
02 Política Exterior<br />
03 Seguridad Pública<br />
04 Servicios Financieros, fiscales y Estadísticos<br />
EDUCACIÓN<br />
00 Subfunción de Servicios Compartidos<br />
01 Educación básica<br />
02 Educación Media Superior<br />
03 Educación Superior<br />
04 Educación de Posgrado<br />
05 Educación Para Adultos<br />
06 Ciencia y Tecnología<br />
07 Desarrollo Cultural<br />
08 Educación Física y Deporte<br />
20
SOBRE LA CLASIFICACIÓN FUNCIONAL DEL PRESUPUESTO<br />
08<br />
09<br />
SALUD<br />
00 Subfunción de Servicios Compartidos<br />
01 Servicios de Salud Pública<br />
02 atención Médica<br />
03 Producción de Bienes para <strong>la</strong> Salud<br />
09 SEGURIDAD SOCIAL<br />
00 Subfunción de Servicios Compartidos<br />
01 Regu<strong>la</strong>ción de <strong>la</strong> Seguridad Social<br />
02 Pensiones y Jubi<strong>la</strong>ciones<br />
03 Seguros<br />
04 Otros Servicios de <strong>la</strong> Seguridad Social<br />
10 LABORAL<br />
11 ABASTO Y ASISTENCIA SOCIAL<br />
12 DESARROLLO REGIONAL Y URBANO<br />
00 Subfunción de Servicios Compartidos<br />
01 Urbanización<br />
02 Vivienda<br />
03 Agua Potable<br />
04 Drenaje y Tratamiento de Aguas<br />
05 Desarrollo Regional<br />
13 DESARROLLO AGROPECUARIO<br />
00 Subfunción de Servicios Compartidos<br />
01 Agríco<strong>la</strong> y Pecuario<br />
02 Agroindustrial<br />
03 Hidroagríco<strong>la</strong><br />
04 Asuntos Agrarios<br />
05 Banca y Seguro Agropecuario<br />
14 MEDIO AMBIENTE Y RECURSOS NATURALES<br />
00 Subfunción de Servicios Compartidos<br />
01 Medio Ambiente<br />
02 Pesca y Acuacultura<br />
03 Suelo y Recursos Forestales<br />
15 ENERGÍA<br />
00 Subfunción de Servicios Compartidos<br />
01 Hidrocarburos<br />
02 Electricidad<br />
16 COMUNICACIONES Y TRANSPORTES<br />
00 Subfunción de Servicios Compartidos<br />
01 Infraestructura carretera<br />
02 Infraestructura Portuaria<br />
03 Comunicaciones<br />
04 Transporte<br />
17 OTROS SERVICIOS Y ACTIVIDADES ECONÓMICAS<br />
00 Subfunción de Servicios Compartidos<br />
01 Fomento a <strong>la</strong> Industria y el Comercio<br />
02 Fomento al Turismo<br />
21<br />
MANUAL
PROGRAMA DE PRESUPUESTO Y GASTO PÚBLICO, CIDE<br />
18 DEUDA PÚBLICA DEL GOBIERNO FEDERAL<br />
01 Deuda Pública Interna<br />
02 Deuda Pública Externa<br />
19 PARTICIPACIONES Y APORTACIONES A ENTIDADES FEDERATIVAS Y MUNICIPIOS<br />
01 Participaciones a Entidades Federativas y Municipios<br />
02 Aportaciones a Entidades Federativas y Municipios<br />
20 ADEUDOS DE EJERCICIOS FISCALES ANTERIORES<br />
21 SANEAMIENTO DEL SISTEMA FINANCIERO<br />
El Artículo 22 de <strong>la</strong> Ley de P<strong>la</strong>neación, contemp<strong>la</strong> en su contenido <strong>la</strong> e<strong>la</strong>boración de Programas Sectoriales, y los<br />
define como aquéllos que forman parte y son congruentes con el P<strong>la</strong>n Nacional de Desarrollo (PND). Su vigencia no<br />
rebasa el período constitucional de <strong>la</strong> gestión gubernamental.<br />
Por consiguiente, el PND y los programas sectoriales representan el gran marco de referencia para <strong>la</strong> p<strong>la</strong>neación,<br />
programación y presupuesto. Para cumplir con los propósitos de <strong>la</strong>s políticas públicas y tener un adecuado nivel de<br />
detalle para <strong>la</strong> ejecución resulta conveniente que, además de los programas sectoriales, en algunas ocasiones se hace<br />
necesario especificar Programas Especiales, los cuales definen objetivos y tareas concretas, como describiremos mas<br />
ade<strong>la</strong>nte.<br />
La NEP sólo incluye estos dos tipos de programas como categorías programáticas, ya que por diseño y codificación,<br />
todos aquellos programas regionales serán c<strong>la</strong>ramente acciones que sólo se aplican en algunas entidades federativas.<br />
Por otra parte, los programas institucionales serán los programas que presenten <strong>la</strong>s entidades paraestatales.<br />
Asimismo, cuando <strong>la</strong> dependencia o entidad participe o tenga re<strong>la</strong>ción con más de un programa sectorial, <strong>la</strong>s<br />
actividades institucionales se asociarán con el programa sectorial que tenga mayor peso o impacto.<br />
La NEP considera 36 programas sectoriales; de éstos, 35 corresponden al <strong>gasto</strong> programable, 32 de los cuales están<br />
enunciados en el P<strong>la</strong>n Nacional de Desarrollo 1995-2000 (se incorporan cambios en denominación y adición de<br />
programas); y, tres programas se han asimi<strong>la</strong>do a programas sectoriales para aquellos ejecutores que no participan<br />
específicamente en alguno de ellos. En efecto, dado que el PND sólo cubre el ámbito de acción <strong>del</strong> Poder Ejecutivo<br />
Federal, y con el propósito de conservar <strong>la</strong> universalidad e integridad <strong>del</strong> <strong>gasto</strong>, se asimi<strong>la</strong>ron como programas<br />
sectoriales el Legis<strong>la</strong>tivo, y el de Impartición de Justicia para los Poderes Legis<strong>la</strong>tivo y Judicial, respectivamente.<br />
Con igual fin, para <strong>la</strong>s dependencias y entidades que no participan en algún programa sectorial como son:<br />
Presidencia de <strong>la</strong> República, Re<strong>la</strong>ciones Exteriores, Defensa Nacional y Marina, sus programas especiales y/o<br />
actividades institucionales se vincu<strong>la</strong>rán directamente a los objetivos p<strong>la</strong>nteados en el PND. Por lo anterior, el propio<br />
PND se ha considerado como programa sectorial. Por último, el programa sectorial 36 ha sido establecido para<br />
identificar al Gasto no Programable. es decir, c<strong>la</strong>sifica el <strong>gasto</strong> dirigido cubrir el costo financiero de <strong>la</strong> deuda, los<br />
Adeudos de Ejercicios Fiscales Anteriores (Adefas) y <strong>la</strong>s Participaciones a Entidades Federativas y Municipios.<br />
22
SOBRE LA CLASIFICACIÓN FUNCIONAL DEL PRESUPUESTO<br />
23<br />
MANUAL<br />
Los Programas Especiales buscan representar de una forma mas concreta los propósitos específicos para lograr los<br />
objetivos de los programas sectoriales. Asimismo, se refiere a un p<strong>la</strong>nteamiento específico de <strong>la</strong>s políticas<br />
gubernamentales que cumple con los requisitos muy específicos principalmente: identificación precisa <strong>del</strong> problema<br />
a resolver o situación a mejorar; contienen un p<strong>la</strong>nteamiento c<strong>la</strong>ro <strong>sobre</strong> su propósito, objetivos e indicadores para su<br />
evaluación; identifican c<strong>la</strong>ramente una pob<strong>la</strong>ción objetivo así como <strong>la</strong>s acciones a realizar y los tiempos precisos<br />
para realizar<strong>la</strong>s; determina c<strong>la</strong>ramente <strong>la</strong> duración <strong>del</strong> programa aún cuando este trascienda un periodo<br />
gubernamental; cuenta con un responsable de integrar y coordinar todos los procesos <strong>del</strong> programa; se realiza una<br />
evaluación previa a su aplicación, de los costos- beneficios <strong>del</strong> programa.<br />
Por sus características, un programa especial podrá formar parte de una o varias funciones. Asimismo, siempre<br />
formará parte de un programa sectorial y su temporalidad se deriva <strong>del</strong> hecho de que todo programa especial debe<br />
estar sujeto al siguiente ciclo: concepción <strong>del</strong> programa; arranque; desarrollo; evaluación periódica; ajustes; y<br />
terminación <strong>del</strong> programa.<br />
Dentro de <strong>la</strong> NEP se formu<strong>la</strong>ron 27 programas especiales; 17 están directamente re<strong>la</strong>cionados con los ramos<br />
administrativos, y 9 con los ramos generales. De éstos últimos, 4 corresponden a <strong>gasto</strong> no programable.<br />
Por último, se incluye el programa especial “000” con <strong>la</strong> denominación Programa Normal de Operación, que se<br />
utiliza cuando <strong>la</strong>s dependencias, entidades y/o unidades responsables llevan a cabo actividades institucionales que no<br />
están asociadas directamente al cumplimiento de un programa especial. La evaluación de este programa especial se<br />
hará de acuerdo a los indicadores que están vincu<strong>la</strong>dos directamente a los resultados de <strong>la</strong> dependencia y/o entidad<br />
en su conjunto.<br />
Por su parte, <strong>la</strong>s Actividades Institucionales representan el conjunto de actividades o tareas que llevan a cabo <strong>la</strong>s<br />
unidades responsables de los recursos públicos para dar cumplimiento a su misión. En esta categoría programática se<br />
refleja de forma concreta <strong>la</strong> producción de un bien o a <strong>la</strong> prestación de un servicio. Por ello, su denominación es<br />
breve y concreta y sintetiza el quehacer de <strong>la</strong>s unidades ejecutoras responsables de los recursos públicos.<br />
Dentro de <strong>la</strong>s categorías programáticas, <strong>la</strong>s actividades institucionales corresponden al máximo nivel de<br />
desagregación en <strong>la</strong> dimensión. Por su parte, dentro de <strong>la</strong> dimensión administrativa, <strong>la</strong> máxima desagregación es <strong>la</strong><br />
unidad responsable.<br />
Por lo anterior, toda actividad institucional deberá estar asociada a una unidad responsable y viceversa. Tanto los<br />
programas sectoriales como los especiales, estarán conformados por un conjunto de actividades institucionales. De <strong>la</strong><br />
misma manera, los proyectos institucionales y de inversión se conforman por actividades institucionales.
PROGRAMA DE PRESUPUESTO Y GASTO PÚBLICO, CIDE<br />
En <strong>la</strong> NEP, toda unidad responsable debe llevar a cabo cuando menos una actividad institucional para justificar su<br />
existencia y <strong>la</strong> asignación de recursos presupuestarios; cuando <strong>la</strong> actividad institucional forme parte de un programa<br />
especial, se utilizarán los indicadores estratégicos para evaluar <strong>la</strong> actividad. Con ello, <strong>la</strong> unidad responsable y <strong>la</strong>s<br />
actividades institucionales que participan en un programa especial compartirán el mismo conjunto de indicadores.<br />
Cuando existan proyectos institucionales y/o de inversión que no cubran el 100 por ciento de los recursos asignados<br />
a <strong>la</strong> actividad institucional, se incorporará el proyecto N000 “Actividad Institucional no Asociada a Proyectos”.<br />
Por otra parte, cuando una actividad institucional no se desagregue en proyectos institucionales y/o de inversión, <strong>la</strong><br />
actividad institucional se re<strong>la</strong>cionará directamente con <strong>la</strong> unidad responsable. Las actividades institucionales se<br />
conforman en nueve grupos, los cuales ubican con mayor precisión <strong>la</strong>s responsabilidades de <strong>la</strong> gestión<br />
gubernamental y diferencian el tipo de operaciones que llevan a cabo los ejecutores de <strong>gasto</strong>.<br />
Así, el primer grupo corresponde al conjunto de tareas que realizan los Poderes Legis<strong>la</strong>tivo y Judicial para dar<br />
cumplimiento a los preceptos constitucionales. Del segundo al octavo grupo se agrupan <strong>la</strong>s tareas que llevan a cabo<br />
<strong>la</strong>s dependencias y entidades <strong>del</strong> Poder Ejecutivo y el Instituto Federal Electoral de conformidad a sus<br />
responsabilidades.<br />
El último grupo corresponde a <strong>la</strong>s tareas que efectúan <strong>la</strong>s unidades responsables en <strong>la</strong> operación y administración de<br />
los ramos generales; estas tareas no son propias de un ramo como estructura orgánica administrativa propia, sino que<br />
están referidas al conjunto de operaciones que el Gobierno Federal debe efectuar para abarcar al total de<br />
compromisos de <strong>gasto</strong> que tiene todo el sector público (Deuda Pública y Adeudos de Ejercicios Fiscales Anteriores,<br />
Adefas); de erogaciones que no son responsabilidad directa de alguna dependencia (aportaciones a seguridad social),<br />
y de provisiones globales para atender situaciones no previstas.<br />
Los nueve grupos son:<br />
000 Poderes<br />
100 Diseño e Imp<strong>la</strong>ntación de Políticas Públicas y sus Estrategias<br />
200 Fomento y Promoción de Políticas Públicas Sectoriales<br />
300 Supervisión y Regu<strong>la</strong>ción<br />
400 Prestación de Servicios Públicos<br />
500 Producción de Bienes<br />
600 Control y Supervisión Gubernamental<br />
700 Actividades de Apoyo<br />
800 Actividades Generales<br />
Finalmente, nos encontramos con los Proyectos Institucionales y Proyectos de Inversión. Esta categoría se introdujo<br />
principalmente pues se vio que <strong>la</strong> anterior estructura solo favorecía proyectos asociados con obra pública y ninguno<br />
asociado con proyectos intensivos en <strong>gasto</strong> corriente aún cuando estos demostraban tener una alta rentabilidad. Al<br />
24
SOBRE LA CLASIFICACIÓN FUNCIONAL DEL PRESUPUESTO<br />
25<br />
MANUAL<br />
establecer ahora dos tipos de proyectos se pretende que ambos compitan por los recursos públicos en base a una<br />
evaluación previa de costo-beneficio.<br />
El Proyecto Institucional es una propuesta específica de trabajo de actividades que presenta una o varias unidades<br />
responsables de una misma dependencia con el fin de mejorar <strong>la</strong> producción de un bien o <strong>la</strong> prestación de un<br />
servicio. También es una forma de especificar con mayor detalle <strong>la</strong> estrategia de ejecución de un programa sectorial<br />
y/o programa especial.<br />
Por su parte, los Proyectos de Inversión corresponden a todo lo que emprende el sector público con el objeto de<br />
incrementar sus activos fijos, y cuya ejecución aumenta y mejora el flujo de productos y servicios. Por lo anterior,<br />
ambos proyectos tienen que ver directamente con <strong>la</strong> obra pública y deben ser sometidos a una evaluación de costobeneficio.<br />
ELEMENTOS PROGRAMÁTICOS<br />
La Misión define el encargo o tarea específica que se le ha asignado a una dependencia, entidad o unidad<br />
responsable; es decir, aquello que justifica su existencia; le da sentido a <strong>la</strong> organización y describe su propósito<br />
fundamental.<br />
La misión se describe mediante un enunciado breve, o dec<strong>la</strong>ración que explique <strong>la</strong> razón de ser de <strong>la</strong> dependencia o<br />
entidad ejecutora de los recursos, muestre los servicios o beneficios que pretende prestar, defina su campo de<br />
especialidad, <strong>del</strong>imite responsabilidades, entre otras cosas.<br />
Por su parte, el Propósito Institucional va a definir <strong>la</strong>s acciones de una categoría programática al representar <strong>la</strong><br />
justificación conceptual de un programa especial, de una actividad institucional, de un proyecto institucional y/o de<br />
un proyecto de inversión; al mostrar el objeto o fin último que estas categorías deben alcanzar.<br />
Así, a través de <strong>la</strong> misión se distingue <strong>la</strong> razón de ser de una organización y mediante el propósito institucional se<br />
establece <strong>la</strong> razón de ser de una categoría programática.<br />
El Objetivo identifica el fin hacia el cual se deberán dirigir tanto los recursos como <strong>la</strong>s tareas específicos que<br />
permitirán cumplir con <strong>la</strong> misión o propósito institucional determinado. Un objetivo se caracteriza por una<br />
descripción cualitativa y explícita de lo que <strong>la</strong> organización o <strong>la</strong> categoría programática pretende alcanzar, y deberá<br />
expresarse de manera concisa y su contenido deberá ser preciso.<br />
En caso de que una unidad responsable no participe en un programa especial, los objetivos serán los p<strong>la</strong>nteados para<br />
<strong>la</strong> actividad institucional correspondiente. Cuando <strong>la</strong> unidad responsable realice actividades para el desarrollo de un
PROGRAMA DE PRESUPUESTO Y GASTO PÚBLICO, CIDE<br />
programa especial, sus objetivos serán los mismos <strong>del</strong> programa, por lo que sus objetivos, metas y responsabilidades<br />
serán aquel<strong>la</strong>s asentadas en dicho porgrama.<br />
Una de <strong>la</strong>s principales aportaciones de <strong>la</strong> NEP, es <strong>la</strong> inclusión de Indicadores Estratégicos dentro de <strong>la</strong> estructura<br />
programática. A través de los indicadores se definen cuáles son los aspectos relevantes de los programas y proyectos<br />
que serán utilizados para tomar decisiones en materia de asignación presupuestaria, así como el marco de referencia<br />
para evaluar el cumplimiento de los objetivos. A estos indicadores, se fijan metas o parámetros que permiten medir y<br />
evaluar el desempeño con mayor objetividad.<br />
Los indicadores estratégicos son indicadores cuantitativos, y tienen entre sus propósitos principales proporcionar<br />
información objetiva <strong>sobre</strong> los resultados de <strong>la</strong>s distintas acciones <strong>del</strong> gobierno, <strong>la</strong>s cuales vemos reflejadas en <strong>la</strong>s<br />
categorías programáticas. Es decir, apunta hacia poder medir <strong>la</strong> eficiencia, eficacia, calidad, impacto, y efectividad<br />
de <strong>la</strong>s distintas tareas gubernamentales; hacia <strong>la</strong> identificación de prioridades dentro <strong>la</strong>s posibles acciones a realizar;<br />
dar seguimiento a <strong>la</strong> asignación y ejecución de los recursos públicos, etcétera.<br />
Cada Indicador tendrá asignada una Meta <strong>la</strong> cual nos va a mostrar, a través de un valor numérico, características<br />
precisas <strong>sobre</strong> <strong>la</strong>s tareas o acciones que se deben cubrir o realizar. En un futuro, se pretende que <strong>la</strong>s negociaciones<br />
<strong>sobre</strong> asignación de recursos se basen en <strong>la</strong> rentabilidad y en <strong>la</strong> determinación de estas metas.<br />
Algunos ejemplos de indicadores son:<br />
• Tasa de mortalidad hospita<strong>la</strong>ria<br />
• Tasa de crecimiento demográfico<br />
• Tasa de desempleo<br />
• Costo promedio por alumno graduado de secundaria<br />
Todo esto nos permite atar <strong>la</strong>s tareas o actividades <strong>del</strong> gobierno, a <strong>la</strong> obtención de resultados y rendición de cuentas<br />
al finalizar el periodo de duración <strong>del</strong> programa o el periodo de encargo específico de <strong>la</strong> unidad responsable.<br />
2. La C<strong>la</strong>sificación Funcional en el Presupuesto de Egresos de <strong>la</strong> Federación 12<br />
Dentro <strong>del</strong> Proyecto de Presupuesto de Egresos de <strong>la</strong> Federación (PPEF) encontramos un apartado que nos muestra<br />
una descripción detal<strong>la</strong>da <strong>del</strong> <strong>gasto</strong> programable y en el cual nos presentan <strong>la</strong>s c<strong>la</strong>sificaciones administrativa,<br />
económica y <strong>funcional</strong>. En cuanto a <strong>la</strong> c<strong>la</strong>sificación <strong>funcional</strong>, como veremos a continuación, podemos observar el<br />
monto total y como porcentaje <strong>del</strong> <strong>gasto</strong> neto total, que representa cada una de <strong>la</strong>s funciones de <strong>gasto</strong> programable.<br />
Dentro <strong>del</strong> Proyecto de Presupuesto para el año 2000 <strong>la</strong> asignación de recursos a los distintos rubros de <strong>la</strong><br />
c<strong>la</strong>sificación <strong>funcional</strong> fueron los siguientes:<br />
12 Las cifras presentadas en este apartado se tomaron <strong>del</strong> Proyecto de Presupuesto de Egresos de <strong>la</strong> Federación<br />
2000, México: Secretaría de Hacienda y Crédito Público, Noviembre de 1999.<br />
26
SOBRE LA CLASIFICACIÓN FUNCIONAL DEL PRESUPUESTO<br />
Función Millones de Pesos Gasto Neto Total (%)<br />
Funciones de Gestión Gubernamental 103,721.2 12.8<br />
Legis<strong>la</strong>ción 4,027.8 0.5<br />
Impartición de Justicia 9,982.5 1.2<br />
Organización de Procesos Electorales 8,453.7 1.0<br />
Procuración de Justicia 4,631.3 0.6<br />
Soberanía <strong>del</strong> Territorio Nacional 24,619.7 3.0<br />
Gobierno 40,941.9 5.1<br />
Medio Ambiente y Recursos Naturales 11,064 1.4<br />
Funciones de Desarrollo Social 491,178.3 60.7<br />
Educación 204,727.1 25.3<br />
Salud 115,027.0 14.2<br />
Seguridad Social 111,578.6 13.8<br />
Laboral 2,879.6 0.4<br />
Abasto y Asistencia Social 11,475.2 1.4<br />
Desarrollo Regional y Urbano 45,490.8 5.6<br />
Funciones Productivas 214,770.6 26.5<br />
Desarrollo Agropecuario 29,628.7 3.7<br />
Energía 157,451.4 19.4<br />
Comunicaciones y Transportes 23,009.1 2.8<br />
Otros Servicios y Actividades Económicas 4,681.4 0.6<br />
TOTAL 809,670.1 100.0<br />
27<br />
MANUAL<br />
En este cuadro podemos ver c<strong>la</strong>ramente los montos asignados a cada uno de los sectores considerados<br />
prioritarios por el gobierno federal y el peso que cada uno de estos tiene. Podemos observar el total <strong>del</strong><br />
monto asignado, así como el porcentaje que representa dentro <strong>del</strong> <strong>gasto</strong> neto total.<br />
100%<br />
80%<br />
60%<br />
40%<br />
20%<br />
0%<br />
-20%<br />
Gráfica 1. C<strong>la</strong>sificación Funcional <strong>del</strong> Gasto Programable<br />
463,647.10<br />
220,905.70<br />
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93,427.70<br />
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491,178.30<br />
214,770.60<br />
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103,721.20<br />
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Cierre Previsto 1999 Proyecto PEF 2000 Variación Real<br />
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��� Gestion Gubernamental Productivas Desarrollo Social<br />
Con estos datos podemos observar que <strong>la</strong>s funciones que tienen un mayor incremento en el ejercicio <strong>del</strong> año 2000<br />
con respecto al 2000 son <strong>la</strong>s funciones de Gestión Gubernamental, con un aumento <strong>del</strong> 11.0%. Como vimos<br />
5.9<br />
11.0<br />
-2.8
PROGRAMA DE PRESUPUESTO Y GASTO PÚBLICO, CIDE<br />
anteriormente, algunas de <strong>la</strong>s principales actividades que aquí se realizan son <strong>la</strong>s que se refieren a: legis<strong>la</strong>ción,<br />
impartición de justicia, organización de los procesos electorales, procuración de justicia, soberanía <strong>del</strong> territorio<br />
nacional, gobierno, medio ambiente y recursos naturales y se realizan fundamentalmente por <strong>la</strong>s siguientes<br />
dependencias y entidades:<br />
• Cámara de Senadores<br />
• Cámara de Diputados<br />
• Contaduría Mayor de Hacienda<br />
• Poder Judicial<br />
• Instituto Federal Electoral<br />
• Ejercito, Fuerza Aérea y Armada de México<br />
• Seguridad Pública<br />
• Medio Ambiente y Recursos Naturales<br />
En segundo término de acuerdo al incremento en <strong>la</strong> asignación de recursos están <strong>la</strong>s Funciones de Desarrollo Social,<br />
<strong>la</strong>s cuales representan acciones dirigidas a dotar bienes y prestar servicios para incrementar el bienestar de <strong>la</strong><br />
pob<strong>la</strong>ción. El incremento en este rubro es <strong>del</strong> 5.9% con respecto a 1999. Si bien el mayor incremento no lo vemos en<br />
este rubro, en función al Gasto Programable, son <strong>la</strong>s funciones de Desarrollo Social <strong>la</strong>s que reciben una mayor<br />
asignación de recursos representando dentro <strong>del</strong> proyecto de presupuesto de egresos <strong>del</strong> año 2000, un porcentaje <strong>del</strong><br />
60.7 <strong>del</strong> Gasto Programable total.<br />
Por último están <strong>la</strong>s Funciones Productivas, que para el 2000 decrecen un 2.8% real con respecto a 1999.<br />
Principalmente, <strong>la</strong>s acciones en dentro de <strong>la</strong>s Funciones Productivas se refieren a <strong>la</strong> creación de infraestructura en<br />
torno a:<br />
• Desarrollo Agropecuario<br />
• Comunicaciones y Transportes<br />
• Desarrollo de <strong>la</strong> Industria<br />
• Desarrollo al Comercio<br />
• Entre otros<br />
Los datos de <strong>la</strong>s tres c<strong>la</strong>sificaciones de <strong>la</strong>s funciones nos indican que:<br />
• La mayor asignación de recursos se ha dirigido en los últimos años hacia <strong>la</strong>s Funciones de Desarrollo<br />
Social, esto refleja que el gobierno se ha ocupado en dirigir el <strong>gasto</strong> público hacia actividades que pretenden<br />
<strong>la</strong> procuración de niveles mínimos de bienestar en salud, educación, vivienda, entre otros para solucionar<br />
uno de los problemas que tiene México en <strong>la</strong> actualidad y que son <strong>la</strong>s condiciones de pobreza y desigualdad<br />
en <strong>la</strong>s que se encuentran muchos ciudadanos.<br />
• Las Funciones de Gestión Gubernamental ocupan el segundo lugar dentro de <strong>la</strong> asignación de recursos<br />
públicos, para asegurar el cumplimiento de <strong>la</strong>s funciones <strong>del</strong> gobierno en torno a reg<strong>la</strong>mentar, regu<strong>la</strong>r, o<br />
bien aplicar <strong>la</strong> normatividad necesaria para el funcionamiento tan importante de <strong>la</strong>s funciones incluidas en<br />
este rubro y que vimos anteriormente.<br />
28
SOBRE LA CLASIFICACIÓN FUNCIONAL DEL PRESUPUESTO<br />
29<br />
MANUAL<br />
• En tercer lugar están <strong>la</strong>s Funciones Productivas, que tiene <strong>la</strong> menor asignación de recursos públicos e<br />
inclusive, para el año 2000 se prevé que haya una reducción en el monto asignado con respecto a 1999. Es<br />
importante notar que si bien el gobierno refleja su preocupación por los más necesitados al asignar mayor<br />
parte de los recursos a <strong>la</strong>s funciones de desarrollo social, podríamos decir que en el caso de <strong>la</strong>s funciones<br />
productivas esta incluso descuidándo<strong>la</strong>s y son tan importantes como el resto ya que de no apoyar<strong>la</strong>s o<br />
desarrol<strong>la</strong>r<strong>la</strong>s, no tendremos <strong>la</strong> base productiva y <strong>la</strong> infraestructura que tanto se necesita y que igualmente<br />
ayuda a estos grupos mas necesitados y al país en general en su desarrollo y crecimiento económico.<br />
Como podemos ver en estos cuadros, <strong>la</strong> c<strong>la</strong>sificación <strong>funcional</strong> nos muestra <strong>la</strong>s principales prioridades <strong>del</strong> gobierno,<br />
al presentarnos el desagregado de <strong>la</strong>s funciones y <strong>la</strong> asignación de recursos para cada uno.<br />
Notamos por ejemplo, que en los últimos años, una de <strong>la</strong>s prioridades más altas fue <strong>la</strong> de atención a funciones de<br />
Desarrollo Social, con <strong>la</strong> mayor asignación de recursos en este rubro. Ahora, se tendrá que ir un paso más ade<strong>la</strong>nte y<br />
realizar un análisis en torno a <strong>la</strong> eficiencia y eficacia en <strong>la</strong> aplicación de estos recursos, así como <strong>la</strong> conveniencia de<br />
apoyar o dar prioridad a estas funciones <strong>sobre</strong> otras, para el desarrollo y crecimiento <strong>del</strong> país.
PROGRAMA DE PRESUPUESTO Y GASTO PÚBLICO, CIDE<br />
IV. CONCLUSIONES<br />
El Sistema Presupuestario en México, ha pasado por varias etapas en <strong>la</strong>s cuales tanto su c<strong>la</strong>sificación: tradicional, por<br />
programas, de programación y presupuestación, como su presentación y contenido, han ido cambiando con los años<br />
y conforme a <strong>la</strong>s principales políticas económicas presentes en el país y que, a su vez, responden a <strong>la</strong>s características<br />
y necesidades cambiantes <strong>del</strong> país. Asimismo, <strong>la</strong>s políticas presupuestarias han cambiado de acuerdo con <strong>la</strong> situación<br />
<strong>del</strong> país, en ocasiones se gastó demasiado, mientras en otras como hemos visto en los últimos años, se caracterizan<br />
por gran disciplina y austeridad presupuestaria.<br />
Desde hace algunos años, el Gobierno emite un documento amplio y detal<strong>la</strong>do de Proyecto de Presupuesto y Gasto<br />
Público, así como <strong>del</strong> Presupuesto ya aprobado por <strong>la</strong> Cámara de Diputados, en el cual podemos ver no sólo <strong>la</strong><br />
composición o forma <strong>del</strong> presupuesto, sino también los rubros y montos en los cuales se va a gastar en ese ejercicio<br />
presupuestal. En este sentido es de suma importancia, como vimos en este documento, el tipo de presupuesto que se<br />
tenga pues en gran medida, dependiendo de éste se presentarán distintas formas de asignación y <strong>gasto</strong> de los recursos<br />
públicos.<br />
Estas publicaciones por lo general cuentan con varios tomos que nos muestran desde una exposición de motivos con<br />
datos generales <strong>sobre</strong> el nivel y composición <strong>del</strong> <strong>gasto</strong> público; hasta una presentación detal<strong>la</strong>da de los proyectos y<br />
programas a los cuales se destinará tanto el <strong>gasto</strong> programable como el no programable <strong>del</strong> Poder Ejecutivo Federal.<br />
También se incluye en estas publicaciones información <strong>sobre</strong> los programas de los Poderes Legis<strong>la</strong>tivo y Judicial, <strong>del</strong><br />
Instituto Federal Electoral y de los ramos administrativos generales <strong>del</strong> Gobierno Federal, así como el presupuesto de<br />
ingresos y egresos de los organismos y empresas de control directo presupuestario y los flujos de efectivo de <strong>la</strong>s<br />
mismas.<br />
Finalmente, se publican Tomos Analíticos que presentan información detal<strong>la</strong>da de cada uno de los ramos<br />
administrativos, y que, a partir de 1998 se presenta de acuerdo a <strong>la</strong> Nueva Estructura Programática. En el Anexo 1 se<br />
presenta un ejemplo detal<strong>la</strong>do de <strong>la</strong> c<strong>la</strong>sificación <strong>funcional</strong> dentro de esta estructura para el sector de Educación<br />
Pública.<br />
A lo <strong>la</strong>rgo de este <strong>manual</strong>, vimos como el <strong>gasto</strong> programable puede analizarse desde distintas perspectivas, y<br />
particu<strong>la</strong>rmente, desde <strong>la</strong> perspectiva <strong>del</strong> destino final de los recursos de los contribuyentes o bien <strong>funcional</strong>. Esta<br />
dimensión o c<strong>la</strong>sificación <strong>del</strong> <strong>gasto</strong> público recibe el nombre de <strong>funcional</strong> porque expresa el tipo y <strong>la</strong> naturaleza de<br />
<strong>la</strong>s responsabilidades gubernamentales según <strong>la</strong> finalidad particu<strong>la</strong>r hacia donde se dirigen los recursos.<br />
Desde esta perspectiva se determinan los distintos servicios públicos que se ofrecen a <strong>la</strong> sociedad: servicios<br />
educativos, de salud, de regu<strong>la</strong>ción y fomento, de procuración de justicia, entre otros, y <strong>la</strong>s principales actividades<br />
que deben llevarse a cabo para garantizarlos.<br />
30
SOBRE LA CLASIFICACIÓN FUNCIONAL DEL PRESUPUESTO<br />
31<br />
MANUAL<br />
La c<strong>la</strong>sificación <strong>funcional</strong> intenta definir <strong>la</strong>s características <strong>del</strong> Sector Público, <strong>la</strong> amplitud de su esfera de influencia<br />
y el volumen de recursos asignados para alcanzar cada uno de los propósitos de <strong>la</strong>s políticas públicas. Con el<strong>la</strong> es<br />
posible conocer los resultados socioeconómicos que pretenden lograr <strong>la</strong>s acciones gubernamentales. En resumen,<br />
esta c<strong>la</strong>sificación <strong>del</strong> <strong>gasto</strong> seña<strong>la</strong> quién ejerce los recursos, qué adquiere con ellos, y además muestra hacia dónde<br />
se dirigen <strong>la</strong>s acciones de <strong>la</strong>s distintas dependencias y entidades gubernamentales.<br />
A partir de 1998, en el Presupuesto de Egresos de <strong>la</strong> Federación <strong>la</strong> c<strong>la</strong>sificación <strong>funcional</strong> sustituye a <strong>la</strong> c<strong>la</strong>sificación<br />
sectorial que había sido utilizada en los presupuestos anteriores. Esta nueva C<strong>la</strong>sificación Funcional se basó en <strong>la</strong><br />
división sectorial <strong>del</strong> <strong>gasto</strong>; por lo mismo, <strong>la</strong> mayoría de los rubros en que divide el <strong>gasto</strong>, denominados funciones,<br />
son equivalentes y compatibles con el punto de vista sectorial.<br />
Es importante notar <strong>la</strong>s diferencias. Primero, <strong>la</strong> c<strong>la</strong>sificación <strong>funcional</strong> por estar basada en principios de unidad y<br />
universalidad; abarca <strong>la</strong>s erogaciones que hacen <strong>la</strong>s dependencias y entidades públicas para cumplir con sus<br />
responsabilidades establecidas en <strong>la</strong> Constitución y aquel<strong>la</strong>s Leyes y Reg<strong>la</strong>mentos emanados de el<strong>la</strong>.<br />
La c<strong>la</strong>sificación <strong>funcional</strong> incluye <strong>la</strong>s funciones de Legis<strong>la</strong>ción, Impartición de Justicia, y Organización de Procesos<br />
Electorales, a diferencia de <strong>la</strong> C<strong>la</strong>sificación Sectorial que no <strong>la</strong>s incluye, asimismo, <strong>la</strong> c<strong>la</strong>sificación <strong>funcional</strong> <strong>del</strong><br />
<strong>gasto</strong> también ordena <strong>la</strong>s erogaciones conforme a <strong>la</strong>s actividades a desarrol<strong>la</strong>r por cada dependencia o entidad y cada<br />
unidad responsable dentro de el<strong>la</strong>s. Por otra parte, ahora <strong>la</strong> c<strong>la</strong>sificación <strong>funcional</strong> dirige el efecto inmediato <strong>del</strong><br />
<strong>gasto</strong> en favor <strong>del</strong> beneficiario directo. 13<br />
Asimismo, <strong>la</strong> c<strong>la</strong>sificación <strong>funcional</strong> nos da una idea de lo que atiende el Servicio Público Federal, al mostrarnos <strong>la</strong>s<br />
prioridades asociadas a <strong>la</strong>s asignaciones de <strong>gasto</strong> y cómo concreta los propósitos de <strong>la</strong>s políticas públicas<br />
establecidas por el gobierno, asimismo, y de gran relevancia, nos permitirá conocer los resultados y/ o impactos que<br />
los bienes y servicios públicos van teniendo <strong>sobre</strong> el bienestar y el desarrollo de <strong>la</strong> sociedad.<br />
Esta c<strong>la</strong>sificación <strong>del</strong> <strong>gasto</strong>, al presentarnos una estructura programática bien definida será muy útil al<br />
proporcionarnos información por ejemplo, de cuánto se asigna a una campaña de vacunación, a <strong>la</strong> publicación de<br />
libros de texto gratuito, o a programas específicos de combate a <strong>la</strong> pobreza como el Progresa. Es decir, nos va a<br />
mostrar que servicios específicamente se van a prestar con el <strong>gasto</strong> público, así como los bienes que se van a proveer.<br />
Sin embargo, aún con esta c<strong>la</strong>sificación no puede cuantificarse el impacto social y económico de <strong>la</strong> gestión pública,<br />
ya que es indispensable también contar con indicadores de desempeño que ayuden a conocer y medir <strong>la</strong> eficiencia de<br />
<strong>la</strong> utilización de los recursos fiscales y los resultados obtenidos. Es por esto que, a partir de 1998 dentro de <strong>la</strong>s<br />
13<br />
Catálogo de Categorías de <strong>la</strong> Administración Pública Federal . Secretaría de Hacienda y Crédito Público, Subsecretaría de Egresos. México,<br />
marzo de 1999.
PROGRAMA DE PRESUPUESTO Y GASTO PÚBLICO, CIDE<br />
reformas al sistema presupuestario, también se creó el Sistema de Evaluación de Desempeño para lograr este<br />
objetivo.<br />
Es importante mencionar cómo algunos de los cambios principalmente en el tipo de presupuesto con que contamos,<br />
han sido muy favorables y de llevarse a cabo fielmente, traerán beneficios muy grandes a <strong>la</strong> sociedad en su conjunto.<br />
Entre estos cambios esta <strong>la</strong> adopción de esquemas de P<strong>la</strong>neación y Programación, los cuales han culminado con <strong>la</strong><br />
más reciente Reforma al Sistema Presupuestario, y <strong>la</strong> cual, entre sus principales líneas, incluye <strong>la</strong> Nueva Estructura y<br />
el Sistema de Evaluación <strong>del</strong> Desempeño que tiene como meta, evaluar <strong>la</strong> efectividad y eficiencia en <strong>la</strong> aplicación de<br />
los recursos a través de los resultados obtenidos por cada unidad responsable.<br />
Si bien estos cambios se deben a diversos factores tanto internacionales como nacionales, como <strong>la</strong> apertura<br />
económica, <strong>la</strong> tecnología de <strong>la</strong> información, <strong>la</strong>s re<strong>la</strong>ciones con tantos y tan distintos países; los cambios más<br />
importantes los encontramos al interior <strong>del</strong> país.<br />
Entre ellos podemos citar, por ejemplo, el camino hacia un país cada vez mas democrático, una sociedad civil mas<br />
interesada en estar informada e involucrada en todo este proceso y no sólo por el hecho de exigir bienes o servicios,<br />
sino para exigir a aquellos que gobiernan, transparencia en el momento de asignar los recursos, un alto a <strong>la</strong><br />
corrupción, una rendición de cuentas <strong>sobre</strong> el destino de los recursos, una demostración de que los recursos se han<br />
aplicado y han ido hacia donde prometieron que irían, es decir, programas y acciones que realmente reflejen<br />
resultados.<br />
Por otra parte, situación política que vivimos a partir de 1997, en <strong>la</strong> cual ningún partido goza de mayoría absoluta en<br />
<strong>la</strong> Cámara de Diputados, por primera vez el partido <strong>del</strong> ejecutivo no goza de mayoría en <strong>la</strong> misma Cámara, y <strong>la</strong>s<br />
crecientes gubernaturas estatales y locales en manos de partidos “de oposición” país han creado un fenómeno de<br />
verdadera lucha entre poderes, de pesos y contrapesos entre los partidos, el gobierno federal, dentro <strong>del</strong> congreso<br />
estatal y federal, dentro de <strong>la</strong> sociedad civil.<br />
Estas reformas idealmente permitirán a los legis<strong>la</strong>dores y a aquellos encargados de <strong>la</strong> evaluación de <strong>la</strong>s políticas<br />
públicas contar con mayores elementos para conocer quién es el responsable directo <strong>del</strong> ejercicio de los recursos<br />
públicos, de qué manera los está aplicando y que resultados está obteniendo.<br />
En este documento observamos como <strong>la</strong> c<strong>la</strong>sificación <strong>funcional</strong> dentro de <strong>la</strong> nueva estructura programática nos<br />
presenta una manera de organizar <strong>la</strong>s actividades realizadas por <strong>la</strong>s distintas dependencias y entidades públicas<br />
concretando los resultados esperados.<br />
Sin embargo, es importante reconocer que esta reforma al sistema presupuestario, no logrará que tengamos un mejor<br />
proceso presupuestario si no se desarrol<strong>la</strong> conjuntamente <strong>la</strong> infraestructura que se requiere en cuanto a <strong>la</strong><br />
capacitación de los ejecutores de los recursos en torno a estas reformas, y a una correcta y puntual utilización tanto<br />
32
SOBRE LA CLASIFICACIÓN FUNCIONAL DEL PRESUPUESTO<br />
33<br />
MANUAL<br />
de los indicadores estratégicos, como de sus metas, así como de los elementos <strong>del</strong> sistema de evaluación <strong>del</strong><br />
desempeño, para agilizar, dar transparencia y eficientar <strong>la</strong> rendición de cuentas y evaluación de resultados.<br />
Al día de hoy, debido al corto tiempo desde <strong>la</strong> aplicación de <strong>la</strong>s reformas al sistema presupuestario sería imposible<br />
hacer un ba<strong>la</strong>nce preciso <strong>sobre</strong> su éxito o fracaso, sin embargo, representa un primer paso importante hacia un<br />
sistema mas transparente, que haga un manejo verdaderamente eficaz y eficiente de los recursos, pero <strong>sobre</strong>todo que<br />
presente una evaluación constante, por una parte, <strong>del</strong> desempeño de los ejecutores <strong>del</strong> <strong>gasto</strong>, y por otro de los<br />
resultados reales que se obtienen con <strong>la</strong> aplicación de <strong>la</strong>s distintas políticas públicas y <strong>la</strong> asignación de los recursos.<br />
Dentro de todos estos cambios y bajo este marco conceptual, este <strong>manual</strong> tiene como objeto principal el de ser un<br />
documento de apoyo para el mejor entendimiento, manejo y discusión <strong>del</strong> presupuesto, tiene así mismo como<br />
objetivo ser útil para lograr un mejor análisis <strong>del</strong> mismo.
PROGRAMA DE PRESUPUESTO Y GASTO PÚBLICO, CIDE<br />
V. BIBLIOGRAFÍA<br />
Catálogo de Categorías de <strong>la</strong> Administración Pública Federal. México: Secretaría de Hacienda y Crédito Público,<br />
Subsecretaría de Egresos. México, 1999.<br />
Chávez Presa, Jorge. La Nueva Estructura Programática, Presentación, México: Secretaría de Hacienda y Crédito<br />
Público, 1997.<br />
Elizondo Mayer-Serra, Carlos. Ponencia en el Foro <strong>sobre</strong> Política Tributaria, México: Centro de Investigación y<br />
Docencia Económicas, A.C. 1998.<br />
McCaffery, Jerry. “Features of the Budgetary Process”, en Roy T. Meyers, Handbook of government budgeting. San<br />
Francisco: Jossey-Bass Publishers, 1999.<br />
Rosas Arceo, Alfredo. La Crisis Fiscal <strong>del</strong> Presupuesto Público Mexicano. México: Ediciones Técnico Científicas,<br />
S.A. de CV, UAM-Iztapa<strong>la</strong>pa, 1992.<br />
Rubin, Irene S., “Understanding the role of conflict in budgeting”, en Roy T. Meyers, Handbook of government<br />
budgeting. San Francisco: Jossey-Bass Publishers, 1999.<br />
Molina López, Guillermo Eduardo. P<strong>la</strong>nificación, programación y presupuestación, México: Universidad Nacional<br />
Autónoma de México, 1983.<br />
Proyecto de Presupuesto de Egresos de <strong>la</strong> Federación. Ejercicio Fiscal 1999. México: Secretaría de Hacienda y<br />
Crédito Público, Noviembre de 1998.<br />
Proyecto de Presupuesto de Egresos de <strong>la</strong> Federación. Ejercicio Fiscal 2000. México: Secretaría de Hacienda y<br />
Crédito Público, Noviembre de 1999.<br />
Slomianski Markovich, Paul. The Budgeting Process in Mexico, Documento de Trabajo Número 63, División de<br />
Administración Pública, México: Centro de Investigación y Docencia Económicas, A.C., 1998.<br />
Tomo Analítico, Sector 11: Educación Pública. Presupuesto de Egresos Ejercicio Fiscal 2000.<br />
Wildavsky, Aaron. The politics of the budgetary process. New York: Little Brown, 1964.<br />
34
SOBRE LA CLASIFICACIÓN FUNCIONAL DEL PRESUPUESTO<br />
ANEXO 1. Estudio de Caso: Sector Educación Pública<br />
35<br />
MANUAL<br />
En este anexo presentaremos algunos ejemplos de <strong>la</strong> c<strong>la</strong>sificación <strong>funcional</strong> dentro <strong>del</strong> contexto de <strong>la</strong> Nueva<br />
Estructura Programática. Los ejemplos fueron tomados <strong>del</strong> Presupuesto de Egresos 2000 <strong>del</strong> Sector 11: Educación<br />
Pública. El anexo cuenta de dos partes; en <strong>la</strong> primera se presenta <strong>la</strong> estrategia programática <strong>la</strong> cual incluye el<br />
presupuesto total y los elementos programáticos de este sector. En una segunda parte, presentamos ejemplos<br />
específicos para conocer mejor <strong>la</strong> forma en que se presentan <strong>la</strong>s categorías programáticas dentro <strong>del</strong> presupuesto, en<br />
este caso, <strong>del</strong> sector educación.<br />
En <strong>la</strong> segunda parte se presentan tres cuadros: en el primero se veremos algunos ejemplos tomados <strong>del</strong> Resumen<br />
Programático Económico Financiero el cual presenta detal<strong>la</strong>damente todos <strong>la</strong>s asignaciones que se harán tanto en<br />
<strong>gasto</strong> corriente como en <strong>gasto</strong> de capital para el sector. En los siguientes cuadros mostramos dos casos tomados <strong>del</strong><br />
apartado de Análisis Programático el cual nos presenta a detalle los objetivos, compromisos, metas a cumplir a través<br />
de los distintos programas y actividades, así como los indicadores estratégicos bajo los cuales se medirá el<br />
desempeño de <strong>la</strong>s unidades responsables.<br />
Finalmente, y con el objetivo de no tener que regresar al texto <strong>del</strong> <strong>manual</strong>, incluimos un desglose de todas <strong>la</strong>s<br />
categorías programáticas para que se pueda ir haciendo <strong>la</strong> lectura y análisis de los cuadros presentados. Cada sección<br />
en <strong>la</strong>s tab<strong>la</strong>s presenta un caso específico (dividido cada uno por un renglón en b<strong>la</strong>nco).<br />
Para leer los cuadros, es necesario empezar por <strong>la</strong>s columnas que contienen <strong>la</strong>s categorías programáticas. Siguiendo<br />
cada columna hacia abajo, hasta topar con algún dato en <strong>la</strong>s fi<strong>la</strong>s que nos mostrará <strong>la</strong> c<strong>la</strong>ve y denominación de <strong>la</strong><br />
categoría correspondiente. Así, debemos continuar por esa fi<strong>la</strong> para, en el primer caso, conocer los montos asignados<br />
en cada rubro de <strong>gasto</strong>, y en el segundo caso, conocer los objetivos, metas e indicadores estratégicos de los<br />
programas o actividades que tomamos como ejemplo.
PROGRAMA DE PRESUPUESTO Y GASTO PÚBLICO, CIDE<br />
SECTOR: 11 EDUCACIÓN PÚBLICA<br />
ESTRATEGIA PROGRAMÁTICA SECTORIAL<br />
(Pesos)<br />
PRESUPUESTO TOTAL DEL SECTOR 83,436,211,000<br />
Gasto Directo de <strong>la</strong> Coordinadora de Sector 19,948,743,000<br />
Presupuesto de Organismos y Empresas de Control Presupuestario Directo<br />
Con Recursos Propios<br />
Con Subsidios y Transferencias<br />
Subsidios y Transferencias a Organismos y Empresas de Control Presupuestario Indirecto 30,485,557,400<br />
Subsidios y Transferencias a Órganos Administrativos Desconcentrados 8,184,856,700<br />
Otras Ayudas, Subsidios y Transferencias 24,817,053,900<br />
I. MISIÓN<br />
Impartir y regu<strong>la</strong>r los servicios de educación básica y normal; promover, orientar y, en su caso, proporcionar <strong>la</strong><br />
educación para adultos, media superior y superior; apoyar <strong>la</strong> investigación científica y tecnológica y fomentar su<br />
desarrollo conforme a <strong>la</strong>s prioridades <strong>del</strong> país; garantizar <strong>la</strong> protección y difusión <strong>del</strong> patrimonio cultural, artístico,<br />
arqueológico e histórico de <strong>la</strong> Nación; fomentar el deporte, <strong>la</strong> cultura física y <strong>la</strong> recreación de <strong>la</strong> pob<strong>la</strong>ción, como<br />
elementos necesarios para <strong>la</strong> formación armónica <strong>del</strong> individuo.<br />
II. PROGRAMAS SECTORIALES, PROGRAMAS ESPECIALES Y OBJETIVOS ESTRATÉGICOS<br />
RESPECTIVOS<br />
23 Programa de Desarrollo Educativo<br />
Extender <strong>la</strong> cobertura de los servicios educativos, mejorar <strong>la</strong> calidad de <strong>la</strong> educación, atender con prioridad <strong>la</strong>s<br />
necesidades educativas de los grupos sociales con mayores carencias y promover una mayor correspondencia de los<br />
resultados <strong>del</strong> quehacer educativo con <strong>la</strong>s necesidades y expectativas de <strong>la</strong> sociedad.<br />
24 Programa de Cultura<br />
Fortalecer <strong>la</strong> cultura como base de <strong>la</strong> identidad y soberanía nacionales, contribuir al desarrollo democrático <strong>del</strong> país,<br />
apoyar <strong>la</strong> construcción y <strong>la</strong> permanencia <strong>del</strong> nuevo federalismo y estrechar <strong>la</strong> vincu<strong>la</strong>ción de <strong>la</strong> cultura con <strong>la</strong> política<br />
social, en particu<strong>la</strong>r con <strong>la</strong>s acciones <strong>del</strong> Sistema Educativo Nacional.<br />
25 Programa de Ciencia y Tecnología<br />
Formar profesionales de alto nivel, impulsar el desarrollo de <strong>la</strong> ciencia en el país, contribuir para que <strong>la</strong>s empresas<br />
productivas usen tecnología que en cada circunstancia sea <strong>la</strong> más eficiente, y descentralizar <strong>la</strong>s actividades científicas<br />
y tecnológicas.<br />
26 Programa de Educación Física y Deporte<br />
Mejorar <strong>la</strong> calidad de vida de los mexicanos, promoviendo <strong>la</strong> formación de hábitos de salud, mediante <strong>la</strong> práctica<br />
sistemática de <strong>la</strong> educación física y el deporte, elevar el nivel competitivo de los atletas, a fin de alcanzar <strong>la</strong><br />
excelencia en el deporte de alto rendimiento.<br />
36
SOBRE LA CLASIFICACIÓN FUNCIONAL DEL PRESUPUESTO<br />
37<br />
MANUAL<br />
005 Programa de Educación, Salud y Alimentación (PROGRESA)<br />
Combatir <strong>la</strong> pobreza extrema en el país de <strong>la</strong>s familias que <strong>la</strong> padecen, mediante servicios de salud, complementos<br />
alimenticios y estímulos económicos, para favorecer <strong>la</strong> asistencia a <strong>la</strong> escue<strong>la</strong>.<br />
007 Programa de Mejoramiento <strong>del</strong> Profesorado (PROMEP)<br />
Consolidar los cuerpos académicos de <strong>la</strong>s casas de estudios, lograr que <strong>la</strong>s instituciones de educación superior tengan<br />
normas apropiadas para <strong>la</strong> carrera académica y <strong>la</strong> formación de profesores, desarrol<strong>la</strong>r los marcos legales necesarios<br />
que faciliten y apoyen los esfuerzos institucionales en favor de <strong>la</strong> educación superior.<br />
019 Fomento de <strong>la</strong> Investigación Científica y Tecnológica<br />
Elevar <strong>la</strong> eficiencia en el ejercicio <strong>del</strong> <strong>gasto</strong> en ciencia y tecnología, mejorar <strong>la</strong> calidad en el trabajo de investigación,<br />
promover el funcionamiento de mecanismos que permitan consolidar <strong>la</strong> información <strong>sobre</strong> ciencia y tecnología,<br />
procurar <strong>la</strong> congruencia de <strong>la</strong>s metas, acciones y <strong>gasto</strong>s de cada Secretaría, en materia de ciencia y tecnología.<br />
III. OBJETIVOS Y LÍNEAS DE ACCION PARA 2000<br />
Como su nombre lo indica este apartado describe los principales objetivos y estrategias a seguir en el año dentro de<br />
<strong>la</strong>s ramas principales <strong>del</strong> sector como: educación preesco<strong>la</strong>r, educación primaria, servicios y material especial para<br />
grupos indígenas e hijos de jornaleros, distribución de libros de texto gratuitos, Cursos Nacionales y Talleres<br />
Generales de Actualización para maestros, educación de adultos, impulso a <strong>la</strong> educación técnica, educación media<br />
superior y superior, impulso a <strong>la</strong> investigación y desarrollo científico y tecnológico, entre otros.
F<br />
07<br />
S<br />
F<br />
01<br />
03<br />
P<br />
S<br />
23<br />
23<br />
25<br />
PE AI PY UR<br />
005<br />
000<br />
019<br />
430<br />
101<br />
417<br />
N<br />
000<br />
N<br />
000<br />
N<br />
000<br />
DENOMINACIÓN<br />
GASTO<br />
Servicios<br />
Personales<br />
RESUMEN PROGRAMÁTICO ECONÓMICO FINANCIERO<br />
(PESOS)<br />
Materiales y<br />
Suministros<br />
CORRIENTE GASTO DE CAPITAL<br />
Servicios<br />
Generales<br />
Ayudas<br />
Subsidios y<br />
Transferencias<br />
38<br />
Otras<br />
Eroga<br />
ciones<br />
Suma<br />
Ayudas<br />
Subsidios y<br />
Transferencias<br />
Total Entidad 17,896,668,600 346,148,500 1,490,040,000 55,337,580,400 75,070,437,500 7,495,477,700 70,295,800 7,565,773,500 82,636,211,000<br />
Educación 16,327,617,600 346,148,500 1,490,040,00 54,885,613,400 73,049,419,500 7,495,477,700 70,295,800 7,565,773,500 80,615,193,000<br />
Educación<br />
Básica<br />
Programa de<br />
Desarrollo<br />
Educativo<br />
Programa de<br />
Educación, Salud y<br />
Alimentación<br />
Otorgar Apoyos a<br />
<strong>la</strong> Educación<br />
Actividad Institucional<br />
no<br />
Asociada a Proyecto<br />
Consejo Nacional<br />
L6W de Fomento<br />
Educativo<br />
500<br />
L5V<br />
L5V<br />
Educación<br />
Superior<br />
Programa de<br />
Desarrollo Educativo<br />
Programa<br />
Normal de<br />
Operación<br />
Diseñar Políticas<br />
Públicas y <strong>la</strong>s<br />
estrategias para su<br />
implementación<br />
Actividad Institucional<br />
no Asociada a<br />
Proyecto<br />
Subsecretaría<br />
de Educación Sup. e<br />
Inv. Científica<br />
Programa de Ciencia<br />
y Tecnología<br />
Fomento de <strong>la</strong><br />
Inv. Científica y<br />
Tecnológica<br />
Proporcionar<br />
Servicios de<br />
Educación<br />
Actividad<br />
institucional no<br />
Asociada a Proyecto<br />
El Colegio de México,<br />
A.C.<br />
El Colegio de<br />
San Luis, A.C.<br />
Bienes<br />
Muebles e<br />
Inmuebles<br />
Obra<br />
Pública<br />
Otros<br />
Gastos<br />
de Capital<br />
Suma<br />
GASTO<br />
TOTAL<br />
240,490,600 114,080,000 190,037,900 7,554,196,500 8,098,805,000 2,942,833,600 9,555,500 2,952,389,100 11,051,194,100<br />
240,490,600 114,080,000 190,037,900 7,545,880,800 8,090,489,300 2,942,833,600 9,555,500 2,952,389,100 11,042,878,400<br />
4,003,000,000 4,003,000,000 4,003,000,000<br />
4,003,000,000 4,003,000,000 4,003,000,000<br />
4,003,000,000 4,003,000,000 4,003,000,000<br />
4,0003,000,000 4,003,000,000 4,003,000,000<br />
3,994,814,600 47,422,500 39,948,800 18,540,765,027 22,622950.927 829,976,400 3,296,000 833,272,400 23,456,223,327<br />
3,994,814,600 47,422,500 39,948,800 18,374,472,900 22,456,658,800 822,733,500 3,296,000 826,029,500 23,282,688,300<br />
3,994,814,600 47,422,500 39,948,800 18,374,472,900 22,456,658,800 822,733,500 3,296,000 826,029,500 23,282,688,300<br />
7,367,000 2,762,200 2,934,300 13,063,,500 556,900 556,900 13,620,400<br />
7,367,000 2,762,200 2,934,300 13,063,500 556,900 556,900 13,620,400<br />
7,367,000 2,762,200 2,934,300 13,063,500 556,900 556,900 13,620,400<br />
8,808,000 8,808,000 667,200 667,200 9,475,200<br />
8,808,000 8,808,000 667,200 667,200 9,475,200<br />
8,808,000 8,808,000 667,200 667,200 9,475,200<br />
8,808,000 8,808,000 667,200 667,200 9,475,200<br />
7,254,000 7,254,000 13,200 13,200 7,267,200<br />
1,336,700 1,336,700 1,336,700<br />
NOTA: Esta tab<strong>la</strong> contiene secciones <strong>del</strong> resumen general presentado por <strong>la</strong> Secretaría de Educación Pública en su Tomo Analítico <strong>del</strong> Presupuesto de Egresos de <strong>la</strong> Entidad para el año 2000.
07<br />
ENTIDAD 11 SECRETARIA DE EDUCACION PUBLICA<br />
CATEGORIAS<br />
PROGRAMATICAS<br />
F SF PS PE AI PY UR<br />
01<br />
23<br />
005<br />
430<br />
N000<br />
L6W<br />
Educación<br />
Educación Básica<br />
ANALISIS PROGRAMATICO<br />
(PESOS)<br />
DENOMINACION INDICADORES ESTRATEGICOS ASIGNACION<br />
Programa de Desarrollo Educativo<br />
Programa de Educación, Salud y<br />
Alimentación<br />
Otorgar apoyos a <strong>la</strong> educación<br />
OBJETIVO: Combatir a <strong>la</strong> pobreza<br />
extrema en el país de <strong>la</strong>s familias que<br />
<strong>la</strong> padecen mediante servicios de salud,<br />
complementos alimenticios, estímulos<br />
económicos para favorecer <strong>la</strong><br />
asistencia a <strong>la</strong> escue<strong>la</strong>, dotación de<br />
útiles y materiales esco<strong>la</strong>res y de <strong>la</strong><br />
infraestructura y equipamiento de<br />
p<strong>la</strong>nteles<br />
Actividad Institucional no Asociada a<br />
Proyectos<br />
Consejo Nacional de Fomento<br />
Educativo<br />
NOMBRE DEL<br />
INDICADOR<br />
Beca Otorgada<br />
(URL6W)<br />
39<br />
FÓRMULA DEL<br />
INDICADOR<br />
Número de becas<br />
otorgadas <strong>sobre</strong><br />
solicitud de becas<br />
recibidas<br />
UNIDAD<br />
DE<br />
MEDIDA<br />
META TOTAL<br />
GASTO<br />
DIRECTO<br />
AYUDAS,<br />
SUBSIDIOS Y<br />
TRASFERENCIAS<br />
4,003,000,000 4,003,000,000<br />
4,003,000,000<br />
4,003,000,000<br />
4,003,000,000 4,003,000,000<br />
Beca 2,600,000 4,003,000,000 4,003,000,000<br />
4,003,000,000 4,003,000,000
07<br />
ENTIDAD 11 SECRETARIA DE EDUCACION PUBLICA<br />
CATEGORIAS<br />
PROGRAMATICAS<br />
F SF PS PE AI PY UR<br />
03<br />
23<br />
000<br />
101<br />
N000<br />
500<br />
ANALISIS PROGRAMATICO<br />
(PESOS)<br />
DENOMINACION INDICADORES ESTRATEGICOS ASIGNACION<br />
NOMBRE DEL<br />
INDICADOR<br />
40<br />
FÓRMULA DEL<br />
INDICADOR<br />
UNIDAD<br />
DE<br />
MEDIDA<br />
META TOTAL<br />
GASTO<br />
DIRECTO<br />
AYUDAS,<br />
SUBSIDIOS Y<br />
TRASFERENCIA<br />
S<br />
Educación Superior 24,365,738,327 4,246,072,000 20,119,666,327<br />
Programa de Desarrollo Educativo 24,192,203,300 4,246,072,000 19,946,131,300<br />
Programa Nacional de Operación 24,192,203,300 19,946,131,300<br />
Diseñar políticas públicas y <strong>la</strong>s<br />
estrategias para su imp<strong>la</strong>ntación<br />
OBJETIVO: Asegurar que <strong>la</strong>s<br />
acciones sectoriales se p<strong>la</strong>neen<br />
conforme a directrices y prioridades<br />
específicas seña<strong>la</strong>das en los programas<br />
de mediano p<strong>la</strong>zo<br />
Actividad Institucional no Asociada a<br />
Proyectos<br />
Subsecretaría de Educación Superior e<br />
Investigación Científica<br />
Institución<br />
asesorada<br />
(UR 500)<br />
instituciones<br />
asesoradas <strong>sobre</strong><br />
instituciones<br />
solicitantes<br />
institución 40<br />
13,620,400<br />
13,620,400<br />
13,620,400<br />
13,620,400<br />
13,620,400<br />
13,620,400<br />
13,620,400<br />
13,620,400
Actividad Institucional<br />
ANEXO 2 Glosario de Términos<br />
Es el conjunto de actividades que realizan <strong>la</strong>s Dependencias Gubernamentales con recursos públicos, para dar cumplimiento<br />
a su misión.<br />
Aprovechamientos<br />
Es el dinero que recibe el gobierno de los ciudadanos por el incumpliento en el pago de algún servicio.<br />
Ciclo Presupuestario<br />
Conjunto de fases o etapas - e<strong>la</strong>boración, discusión y aprobación, ejecución, control y evaluación- por <strong>la</strong>s que discurre el<br />
presupuesto. Proceso continuo, dinámico y flexible mediante el cual se programa, ejecuta, contro<strong>la</strong> y evalúa <strong>la</strong> actividad<br />
financiera y presupuestal <strong>del</strong> sector público.<br />
C<strong>la</strong>sificaciones Presupuestarias<br />
Formas de distribución en que puede presentarse el presupuesto para identificar y ordenar de mejor manera <strong>la</strong>s transacciones<br />
<strong>del</strong> sector público; <strong>la</strong>s diversas formas de agrupar los presupuestos de ingresos y <strong>gasto</strong>s facilitan el análisis económico<br />
administrativo y contable de <strong>la</strong> acción gubernamental.<br />
C<strong>la</strong>sificación Administrativa<br />
Es <strong>la</strong> forma de presentación <strong>del</strong> presupuesto que tiene por objeto facilitar su manejo y control administrativo a través de <strong>la</strong><br />
presentación de los <strong>gasto</strong>s conforme a cada una de <strong>la</strong>s unidades administrativas <strong>del</strong> gobierno federal y de sus<br />
organismos y empresas públicas.<br />
C<strong>la</strong>sificación Económica<br />
Permite identificar cada renglón de <strong>gasto</strong> público en corriente o de capital; los <strong>gasto</strong>s corrientes no aumentan los activos <strong>del</strong><br />
gobierno, mientras que los de capital son aquellos que incrementan <strong>la</strong> capacidad de producción, como <strong>la</strong> inversión física<br />
directa y <strong>la</strong>s inversiones financieras.<br />
Esta distribución permite medir <strong>la</strong> influencia que ejerce el <strong>gasto</strong> público en <strong>la</strong> economía.<br />
C<strong>la</strong>sificación por Objeto de Gasto<br />
Presenta un listado ordenado, homogéneo y coherente que permite identificar los bienes y servicios que el Gobierno Federal<br />
demanda para desarrol<strong>la</strong>r sus acciones, agrupándo<strong>la</strong>s en capítulos, conceptos y partidas.<br />
Permite identificar los diversos bienes y servicios que <strong>la</strong>s distintas dependencias y entidades públicas necesitan adquirir para<br />
funcionar, tales como servicios personales, arrendamiento de edificios, adquisición de escritorios, tinta, papel y demás<br />
materiales necesarios para <strong>la</strong> operación, adquisición de bienes inmuebles, pago de intereses, entre otros.<br />
C<strong>la</strong>sificación Funcional<br />
Agrupa los <strong>gasto</strong>s por función y subfunción de acuerdo con los propósitos a que están destinados. Su objetivo es presentar<br />
una descripción que permita informar <strong>sobre</strong> <strong>la</strong> naturaleza de los servicios gubernamentales y <strong>la</strong> proporción de los <strong>gasto</strong>s<br />
públicos que se destinen a cada tipo de servicio.<br />
C<strong>la</strong>sificación Sectorial<br />
Forma de presentación de <strong>la</strong> estructura <strong>del</strong> <strong>gasto</strong> público de acuerdo con el propósito para el que se realizan <strong>la</strong>s<br />
transacciones de los sectores económicos. Usualmente se utiliza para medir <strong>la</strong> asignación de recursos por parte <strong>del</strong> gobierno<br />
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destinada a promover diversas actividades y objetivos en el país, de acuerdo con los sectores productivos que integran <strong>la</strong><br />
economía.<br />
Categorías Programáticas<br />
Son elementos de programación presupuestaria a través de <strong>la</strong>s cuales se expresan en forma desagregada y jerarquizada <strong>la</strong>s<br />
acciones y metas que el sector público pretende llevar a cabo en el desarrollo de sus funciones.<br />
Definen el universo de <strong>la</strong> acción gubernamental, por medio de Funciones, Subfunciones, Programas Sectoriales, Programas<br />
Especiales, Actividades Institucionales, Proyectos Institucionales y Proyectos de Inversión.<br />
<strong>Derecho</strong>s<br />
Es <strong>la</strong> cantidad que recibe el gobierno por el uso que hacen los particu<strong>la</strong>res de un bien o servicio público propiedad de <strong>la</strong><br />
nación<br />
Elementos Programáticos<br />
Establecen <strong>la</strong>s características y atributos <strong>del</strong> destino <strong>del</strong> <strong>gasto</strong>, con lo cual se constituyen en herramientas útiles por parte de<br />
<strong>la</strong>s dependencias gubernamentales para <strong>la</strong> p<strong>la</strong>neación, programación, evaluación y <strong>la</strong> integración <strong>del</strong> presupuesto. Contienen<br />
información cualitativa y/o física de <strong>la</strong>s dependencias gubernamentales para definir lo que se pretende lograr. Información<br />
identificada en <strong>la</strong> Misión, Propósito Institucional, Objetivos, Indicador Estratégico y Meta de Indicador.<br />
Función<br />
Es el objetivo institucional a través <strong>del</strong> cual el gobierno produce o presta determinado bien o servicio. Incorpora amplias<br />
agrupaciones de actividades afines, encaminadas a cumplir con los fines y atribuciones que tiene encomendados el gobierno<br />
en <strong>la</strong> actividad económica social.<br />
Gasto Programable<br />
Es el conjunto de <strong>gasto</strong>s destinados al cumplimiento de <strong>la</strong>s atribuciones de <strong>la</strong>s instituciones, dependencias y entidades <strong>del</strong><br />
gobierno federal entre los cuales se consideran los Poderes de <strong>la</strong> Unión, los Órganos Autónomos, <strong>la</strong> Administración Pública<br />
Central, y <strong>la</strong>s Entidades de <strong>la</strong> Administración Pública Paraestatal sujetas a control presupuestario directo, integradas en<br />
programas específicos para su control y evaluación.<br />
Gasto No Programable<br />
Son los <strong>gasto</strong>s que realiza el gobierno federal que por su naturaleza no se identifican en un programa especifico, es decir, es<br />
todo aquello que el gobierno aplica a <strong>la</strong>s funciones determinadas por <strong>la</strong> legis<strong>la</strong>ción correspondiente como son los intereses y<br />
<strong>gasto</strong>s de deuda y participaciones, entre otros.<br />
Gasto Público Federal<br />
Es toda aquel<strong>la</strong> erogación que lleva a cabo el gobierno para adquirir los medios necesarios para <strong>la</strong> realización de sus<br />
actividades de producción de bienes y servicios públicos.<br />
Impuestos<br />
Es el dinero que todos los individuos o personas físicas y morales tienen que pagar al gobierno con carácter obligatorio de<br />
acuerdo a lo fijado por <strong>la</strong> ley.<br />
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LA CLASIFICACIÓN FUNCIONAL DEL PRESUPUESTO<br />
Indicadores Estratégicos<br />
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MANUAL SOBRE<br />
Parámetro cualitativo y/o cuantitativo que define los aspectos relevantes <strong>sobre</strong> los cuales se lleva a cabo <strong>la</strong> evaluación para<br />
mesurar el grado de cumplimiento de los objetivos p<strong>la</strong>nteados en términos de eficiencia, eficacia y calidad, para coadyuvar a<br />
<strong>la</strong> toma de decisiones y corregir o fortalecer <strong>la</strong>s estrategias y <strong>la</strong> orientación de los recursos.<br />
Ley de Ingresos<br />
Todos los ingresos que recauda el gobierno federal están determinados de conformidad con <strong>la</strong> Ley de Ingresos cuya<br />
vigencia es de un año. Ingresos que son administrados para dirigirlos a un <strong>gasto</strong> público de producción de bienes y servicios<br />
que <strong>la</strong> sociedad necesita.<br />
Meta <strong>del</strong> indicador<br />
Valor numérico de un indicador cuya medición se establece con especificaciones precisas para mostrar de manera objetiva<br />
el cumplimiento de los propósitos de <strong>la</strong>s políticas públicas.<br />
Misión<br />
Representa el encargo o <strong>la</strong> consigna que da <strong>la</strong> sociedad a una dependencia, entidad o unidad responsable; es <strong>la</strong> razón que<br />
justifica su existencia; le da sentido a <strong>la</strong> organización y describe su propósito fundamental.<br />
Objetivo<br />
Identifica <strong>la</strong> finalidad hacia <strong>la</strong> cual deben dirigirse los recursos y esfuerzos para dar cumplimiento a <strong>la</strong> misión, tratándose de<br />
una organización, o a los propósitos institucionales.<br />
Un objetivo se caracteriza por una descripción cualitativa y explícita de lo que <strong>la</strong> organización o <strong>la</strong> categoría programática<br />
pretende alcanzar. Los objetivos deberán expresarse de manera concisa y su contenido deberá ser preciso.<br />
P<strong>la</strong>neación<br />
Etapa que forma parte <strong>del</strong> proceso administrativo mediante el cual se establecen directrices, se definen estrategias y se<br />
seleccionan alternativas y cursos de acción, en función de objetivos y metas generales económicas, sociales y políticas;<br />
tomando en consideración <strong>la</strong> disponibilidad de recursos reales y potenciales que permitan establecer un marco de referencia<br />
necesario para concretar programas y acciones específicas en tiempo y espacio. Los diferentes niveles en los que <strong>la</strong><br />
p<strong>la</strong>neación se realiza son: global, sectorial, institucional y regional. Su cobertura temporal comprende el corto, mediano y<br />
<strong>la</strong>rgo p<strong>la</strong>zos.<br />
Presupuesto por Programas<br />
Técnica presupuestaria que pone especial atención a <strong>la</strong>s actividades que se realizan más que a los bienes y servicios que se<br />
adquieren. Contiene un conjunto armónico de programas, proyectos y metas que se deben realizar a corto p<strong>la</strong>zo y permite <strong>la</strong><br />
racionalización en el uso de recursos al determinar objetivos y metas; asimismo, identifica responsables <strong>del</strong> programa y<br />
establece <strong>la</strong>s acciones concretas para obtener los fines deseados.<br />
Presupuesto Público Federal<br />
Es un documento legal en el cual, sistemática y anticipadamente se calcu<strong>la</strong>n los ingresos y se autorizan los <strong>gasto</strong>s que<br />
habrán de realizarse por el gobierno, en un cierto período de tiempo, que por lo general es un año.
Productos<br />
Es el ingreso que recibe el gobierno de particu<strong>la</strong>res por actividades que no corresponden al desarrollo de <strong>la</strong>s funciones<br />
propias de derecho público o por <strong>la</strong> explotación de bienes patrimoniales.<br />
Programación<br />
Es <strong>la</strong> etapa que identifica <strong>la</strong>s acciones que contribuyen al logro de los objetivos seña<strong>la</strong>dos en el P<strong>la</strong>n Nacional de Desarrollo,<br />
responsabilizando a <strong>la</strong>s áreas administrativas <strong>la</strong> implementación de dichas acciones. Establece asimismo, <strong>la</strong> asignación más<br />
detal<strong>la</strong>da de los recursos - mano de obra, materiales, insta<strong>la</strong>ciones y maquinaria- y fechas para <strong>la</strong> ejecución de los<br />
programas.<br />
Programa Sectorial<br />
Comprende los aspectos re<strong>la</strong>tivos a un sector de <strong>la</strong> economía o <strong>la</strong> sociedad, que es atendido por una dependencia<br />
gubernamental coordinadora <strong>del</strong> sector.<br />
Programa Especial<br />
Establece los propósitos y objetivos de los programas sectoriales, identificando con precisión <strong>la</strong> problemática a resolver y <strong>la</strong><br />
situación a mejorar.<br />
Propósito Institucional<br />
Es <strong>la</strong> justificación conceptual de un programa especial, actividad institucional, proyecto institucional y/o proyecto de<br />
inversión. Muestra el objeto o fin último a alcanzar. El propósito institucional se distingue de <strong>la</strong> misión en el uso que se le<br />
da, pues mientras <strong>la</strong> misión distingue <strong>la</strong> razón de ser de un ente administrativo, el propósito lo es de una categoría<br />
programática.<br />
Proyecto Institucional<br />
Es una propuesta específica que presenta una o varias unidades responsables de una misma dependencia con el fin de<br />
mejorar un producto o <strong>la</strong> prestación de un servicio.<br />
Proyecto de Inversión<br />
Se refiere a <strong>la</strong> ejecución de <strong>la</strong> obra pública, que establece una evaluación de costo- beneficio. Incluyen <strong>la</strong>s acciones <strong>del</strong><br />
sector público necesarias para alcanzar los objetivos y metas en un programa o subprograma de inversión tendientes a <strong>la</strong><br />
creación, ampliación y/o conservación de una entidad productiva perteneciente al patrimonio nacional.<br />
Subfunción<br />
Es un desglose pormenorizado de <strong>la</strong> función. Se abre una subfunción para identificar más en detalle <strong>la</strong> participación <strong>del</strong><br />
sector público.<br />
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