Elias_le renforcement des capacités du secteur ... - Idecburundi.org

Le renforcement des capacités du secteur privé au Burundi :portée et limitesPar Dr Elias SENTAMBA *RésuméA la suite des paradigmes qui ont caractérisé le développement depuis le lendemain de ladeuxième Guerre Mondiale, le concept de « renforcement des capacités » s’est imposé aucours des années quatre-vingt-dix. La quasi-totalité des partenaires techniques et financiers sesont mis à s’en servir pour toute action de développement dans les pays du Sud.Comme sa définition ne va pas de soi, nous en avons esquissé une définition: en montrant, àbase de quelques cas comment les paradigmes du développement se sont imposés et se sontessoufflés au fil du temps faute d’avoir embrassé les différentes facettes du développement,nous proposons une définition tablant sur son caractère multidimensionnel.Dans un deuxième temps, nous faisons un état des lieux du secteur privé au Burundi, enrestituant le contexte de guerre civile qui en a fragilisé à la productivité et les organisationsprofessionnelles, et ce du centre à la périphérie. Nous en profitons pour présenter les actionsde « renforcement des capacités » que le Projet ARCANE a menées au profit du secteur privé.Enfin, nous avons porté un regard évaluatif sur les actions de « renforcement des capacités »qu’a menées le Projet ARCANE. Aussi avons-nous essayé d’en évaluer la portée et leslimites. Comme portée, des actions louables telles la restructuration des organisationsprofessionnelles sont visibles dur terrain. Quant aux limites, le seul fait d’être conçues enamont du terrain d’application fait que le système soit biaisé en quelque sorte.Mots clés : développement, renforcement des capacités, action publique, secteur privé.Classification JEL : J53, J58, H75, P14* Dr Elias SENTAMBA est chercheur professionnel à l’Institut du Développement Economique (IDEC ensigle), Volet « Gouvernance et Développement institutionnel ». Adresse courriel: esentamba@idecburundi.orgNous remercions vivement Dr Siméon BARUMWETE pour avoir contribué à l’amélioration de ce travail par sesremarques. Les insuffisances qui restent dans le présent article relèvent bien entendu de notre seuleresponsabilité.

IntroductionUtilisé dès le milieu des années quatre-vingt-dix, le concept de « renforcement des capacités »n’est pas aussi facile à définir que l’on le croit, tellement l’univers du développement auquelil s’applique est très fuyant. Loin de se limiter à la seule formation (initiale ou en coursd’emploi) où semblent le confiner beaucoup de praticiens notamment ici au Burundi, ilrenvoie pourtant à différentes dimensions du développement d’un pays, d’une institution oud’un secteur d’activité donné.Dans le présent article, nous essayons de l’appliquer sur le secteur privé burundais, en prenantpour l’exemple les actions menées par le Projet d’Appui aux Acteurs Non Etatiques(ARCANE en sigle). Pour cela, nous esquissons d’abord le contenu du concept (I), ensuitenous faisons l’état des lieux du secteur privé au Burundi (II) et enfin nous portons un regardévaluatif sur le processus du renforcement des capacités du secteur privé au Burundi (III).I. Aperçu sur le concept de renforcement des capacitésAprès avoir fait le tour des différents paradigmes de développement qui se sont succédédepuis les années quarante en général et depuis les années soixante pour l’Afrique enparticulier, nous essayerons de montrer les tenants et les aboutissants de celui de« renforcement des capacités ».

I.1. Des paradigmes de développement successifs …Si le concept de « développement » est fort couramment employé aussi bien par tous lesgouvernements du monde que par les institutions internationales, il ne reste pas moinsdifficile à définir. La raison est que souvent les définitions focalisent l’attention plus sur lenormatif/souhaitable que sur l’existant. Ceci s’explique par le fait que, si nous faisons nôtrel’analyse d’Emile Durkheim, les faits sociaux sont difficiles à cerner scientifiquement parceque les « prénotions », c’est-à-dire l’image que s’en construit le sens commun et la « notion »c’est-à-dire la définition du réel que construit scientifiquement le savant, sont souventinextricablement confondues. C’est pourquoi la première règle d’or qu’avance cet auteur pourl’analyse des faits sociaux est d’ « écarter systématiquement toutes les prénotions »1,exercice qui est loin d’être une sinécure.C’est ainsi que depuis la fin de la deuxième Guerre Mondiale , le développement n’a cesséd’être un leitmotiv des institutions bretton - woodiennes et des autorités nationales. L’aide audéveloppement à la fois bilatérale et multilatérale était censée tirer les pays du Tiers Mondeen général et les pays africains en particulier du sous-développement. Dans la conception del’époque, les pays en voie de développement devaient suivre la trajectoire qu’avaientempruntée les pays développés. Dans cette perspective, des projets dans pratiquement tous lesdomaines de la vie nationale (éducation, santé, agriculture, énergie, industrie, etc.) ont étéfinancés à coût de millions de dollars pour « transférer les technologies » du Nord au Sud et,chemin faisant, rattraper le retard encaissé. Aussi les décennies des années soixante etsoixante-dix auront-elles été les plus florissantes en termes de projets fort budgétivores.Ce ne sera qu’au début des années quatre-vingt que pareil paradigme de développement parprojets financés « les yeux bandés » va s’essouffler. Avec la crise que connaissaient leséconomies occidentales suite à la montée des prix de pétrole opérée par les pays de l’OPEPd’une part, et à l’incapacité des pays du Tiers Monde à rembourser leurs dettes aux paysoccidentaux d’autre part, les programmes d’ajustement structurel vont s’imposer.Dorénavant, des conditionnalités fort drastiques allaient s’appliquer aux Etats demandeursd’aide publique au développement. Pour être éligibles, les pays devaient faire preuved’austérité en faisant tout pour équilibrer la balance des paiements. L’aide publique au1 DURKHEIM(E.) Les règles de la méthode sociologique. Paris, Quadrige/PUF, 9 ème édition, 1997, p.31.

développement était alors orientée davantage au secteur de production (comme l’agricultureou l’industrie) qu’aux secteurs sociaux (come la santé ou l’éducation) fort coûteux. Bien plus,il était question de rabattre la demande à la production locale en vue de limiter à la fois lesimportations et les dépenses des devises d’une part, et d’exporter autant que possible pourobtenir des devises d’autre part. Pour cela, des stratégies très contraignantes telles ladévaluation des monnaies locales, la contraction des fonctions publiques jusque-làpléthoriques, la privatisation des entreprises publiques, etc. n’allaient pas tarder à produireleurs effets indésirables en termes de paupérisation2. Les masses urbaines naguère favoriséespar rapport au monde rural allaient particulièrement payer un lourd tribut.Partant des effets négatifs des programmes d’ajustement structurel, l’UNICEF a fait conduireune étude qui a donné lieu à un ouvrage au titre fort révélateur3 : « L’ajustement [structurel] àvisage humain ». L’essentiel de ce livre se résume dans le sous-titre : « protéger les groupesvulnérables et favoriser la croissance ». Un nouveau paradigme de développement venait denaître : le développement humain. Il consistait à poursuivre l’ajustement structurel tout enévitant les effets néfastes pourtant inhérents au programme d’ajustement. A la limite, cettedouble préoccupation s’avère dichotomique et donc difficilement applicable, puisqu’il est enréalité question de faire l’omelette d’un côté et éviter de casser des œufs de l’autre.Autrement dit, il faut réussir le tour de force qui consiste à concilier la rudesse de l’ajustementconsécutif au paradigme néo – libéral prôné par les institutions de Bretton – Woods et lessentiments de bon samaritain véhiculés par l’UNICEF [comme si le licenciement pouvait sefaire sans accroître les rangs des sans-emplois !]. C’est en tout cas ce que laisse suggérercette photographie d’un visage d’enfant noir apparemment déprimé, que porte le frontispicede l’ouvrage4. Depuis 1990, soit trois ans après le livre labellisé par l’UNICEF, le PNUD n’acessé de s’inspirer du « visage humain » pour construire le paradigme du développement,tout se faisant comme s’il s’agissait d’invoquer la dimension humaine pour que le2 Pour plus de détails, lire avec intérêt l’ouvrage de George Corm: CORM (G.), Le Nouveau Désordreéconomique mondial, Paris, La découverte, 19933 CORNIA (G-A), JOLLY(R.) et STEWART (F.), L’ajustement à visage humain. Protéger les groupesvulnérables et favoriser la croissance. Paris, Ed. Economica/ UNICEF, 1987.4 Pour plus de détail, je me permets de renvoyer à ma thèse dont je reprends les idées-forces sur les paradigmesde développement: SENTAMBA (E.), Représentations, Pouvoirs et Développement local. Analyse critiqued’une politique publique : le projet agro-sylvo-pastoral de la province de Rutana (BURUNDI) », Thèse deDoctorat en Science politique, UPPA, 2001, 2ème chapitre.

développement fasse peau neuve. En délaissant quasi systématiquement ces secteurs sociaux« coupables » de consommer des investissements budgétaires sans produire directement dansl’immédiat, les pays en voie de développement couraient le risque de compromettre le« visage humain » à long terme. Même en comptant avec nombre d’ONG étrangères quin’allaient pas tarder à se substituent de plus en plus aux Etats5, l’épine ne reste pas moins aupied du « développement humain » dès lors que ces ONG ne peuvent être prises en comptedans la planification à long terme d’un Etat, étant donné leur caractère tant erratiquequ’exogène.En plus du qualificatif d’humain, un autre n’allait pas tarder à naître : celui de durable. A lasuite du « Sommet Planète Terre » de Rio de Janeiro de 1992 en effet, le paradigme de« développement durable » acquérait son droit de cité dans l’univers « idéologique » dudéveloppement. Le concept de « développement durable » remonte aux années soixante-dix,en particulier à la Conférence sur l’Environnement organisée par l’ONU en 1972 à StockholmLa notion d’écodéveloppement fut utilisée avant que ne s’impose le « sustainabledevelopment » quelques décennies plus tard. A l’issue de cinq ans de recherche dansdifférentes régions du monde, la Commission BRUNDTLAND écrit : « Le genre humain aparfaitement les moyens d’assurer un développement durable, de répondre aux besoins duprésent sans compromettre la possibilité pour les générations à venir de satisfaire les leurs. Lanotion de développement durable implique certes des limites. Il ne s’agit pourtant pas delimites absolues mais celles qu’impose l’état actuel de nos techniques et de l’organisationsociale ainsi que la capacité de la biosphère à supporter les effets de l’activité humaine. Maisnous sommes capables d’améliorer nos techniques et notre organisation sociale de manière àouvrir la voie à une nouvelle ère de croissance économique… » 6.Une telle définition cache mal le dilemme qu’éprouvait l’aréopage d’experts (spécialistes del’environnement pour les uns, (anciens) fonctionnaires de l’ONU pour les autres) quicomposaient la Commission BRUNDTLAND: deux paradigmes s’opposaient sous le conceptde « développement durable ».5COUSSY (J.) « Les ruses de l’Etat minimum », in BAYART (J-F.) dir. La réinvention du capitalisme, op..cit.p.241.6 COMMISSION MONDIALE SUR L’ENVIRONNEMENT ET LE DEVELOPPEMENT, Notre avenir à tous,Montréal, Ed. du Fleuve, cité par RIST(G.) op. cit. p.294

D’une part, on entend par développement durable un développement respectueux del’environnement : l’accent est mis sur la préservation des écosystèmes. Le développementsignifie alors le bien-être et la qualité de vie, et on ne s’interroge pas trop sur la compatibilitédes deux objectifs, développement et environnement. C’est dans cette perspective ques’inscrivent à notre avis les centaines d’associations de défense de l’environnementqu’analyse Pierre LASCOUMES7 sur le terrain français. Dans ce sens, écrit I. SACHS, lesommet de Rio déçut « …parce qu’on y parlait de développement dans le respect del’environnement et non de la conservation de la nature érigée en but unique, au détriment desintérêts des sociétés humaines »8. On est en présence d’une vision du monde qui sacralise lanature, notamment dans les sociétés industrialisées, comme le font remarquer VincentBERDOULAY et Olivier SOUBEYRAN pour l’Amérique du Nord : « la sacralisation dont afait l’objet la Nature aux Etats-Unis est un des référents idéologiques majeurs qui sont la cléde la compréhension du contexte culturel. La Nature primordiale, telle que créée par Dieu etnon encore corrompue par l’action humaine, doit être préservée telle quelle. Elle constitue untémoignage, un reflet de la divinité, qui est le meilleur moyen de communiquer avec elle… ». 9D’autre part, on conçoit le concept « développement durable », comme visant la durabilité,donc la reproductibilité du système de production. C’est la position défendue par leséconomistes et industriels. Ainsi, écrit Michel BEAU, « le développement soutenable signifiedes modes de production et de vie avec des prélèvements nuls ou infimes d’éléments nonrecyclables dans le processus de la nature »10. L’économiste anglais David PEARCE précisequant à lui que « chaque génération doit transmettre à la suivante un stock de capital [ycompris naturel] stable. Sinon le développement n’est pas soutenable, c’est-à-dire que chaquegénération appauvrit la suivante »11. Dans cette perspective, le caractère durable/ soutenable7 LASCOUMES(P.), L’éco-pouvoir. Environnement et politique. Ed. La découverte, Paris, 1994, pp.193-2658 SACHS (I.) « Le développement reconsidéré : quelques réflexions inspirées par le Sommet de la terre » inRevue du Tiers-Monde, n° 137, Vol. XXXV, janvier-mars 1994,p.599 BERDOULAY(V.) SOUBEYRAN (O.) Débat public et développement durable. Arche de la Défense, Ed.Villes et Territoires, 1996, p.12.10 BEAU(M.) cité par LATOUCHE(S.) « Développement durable: un concept alibi. Main invisible et mainmisesur la nature » in Revue Tiers-Monde, n°137, Vol.XXXV, janvier-mars 1994, p.8111 Ibid .

enverrait, pour paraphraser S.LATOUCHE12, non au développement réellement existantmais à sa reproduction.Au total, les différents paradigmes de développement qui se sont succédé les uns aux autresn’ont pas résisté à l’usure du temps pour la simple raison que les fruits (le développement despays du Tiers Monde) n’ont pas tenu la promesse des fleurs (ce que faisaient miroiter cesparadigmes de développement-là). Une des raisons est que ces paradigmes étaient conçus enamont des sociétés à développer et ne répondaient donc pas aux besoins perçus/ressentis parles destinataires in fine. En d’autres termes et pour faire nôtre l’analyse de Jean-DavidNAUDET, on cherchait des problèmes aux solutions déjà en poche13. Reste à savoir si leconcept de « renforcement des capacités » ne connaîtra pas le même sort.I.2. …A celui de « renforcement des capacités »Introduit dans la terminologie du développement au milieu des années quatre vingt-dix, leconcept de « renforcement des capacités » 14 est la traduction française du terme anglo-saxonde « capacity –building » ou « capacity-development ». Bien qu’ils soient souvent employésde façon interchangeable, ces deux dernières notions ne sont pas des synonymes. Quand onparle de « capacity-building » en effet, on a l’impression de faire allusion à des capacités àconstruire pratiquement ex nihilo. Or, quel que soit le degré de développement d’une société,il existe quand même des capacités, lesquelles font que cette société tient au moins la route,jusque et y compris dans la pauvreté. Quant à « capacity-development », il renvoie au faitqu’un certain nombre de capacités sont quand même là, que simplement elles ne sont passuffisantes pour affronter efficacement les problèmes auxquels est confrontée une sociétédonnée. Et puis il laisse entendre une dynamique dans le temps et non un ensemble d’actionsà poser et à terminer. C’est pour cette raison que les acteurs du développement tels la Banquemondiale et le PNUD préfèrent ce dernier au premier.12 LATOUCHE (S.), La Mégamachine : Raison technoscientique, raison économique et mythe du progrès, Paris,Ed. La Découverte, 199513 NAUDET (J-D.), Trouver des problèmes aux solutions. Vingt ans d’aide au Sahel, Paris, Editions de l’OCDE,1999.14 Le terme « capacitation » est également utilisé, notamment dans le français suisse.

Avant d’esquisser une définition du concept « renforcement des capacités », il convient dejeter un regard rapide sur ce qu’on peut entendre par « capacités ». Selon le CAPES 15 , « leconcept de capacité fait référence aux gens, aux institutions et pratiques qui permettent aupays de réaliser leurs objectifs de développement(…). Une augmentation de capacité inclutl’acquisition de connaissance par l’action et le développement à terme de pratiques pluseffectives. Le renforcement des capacités est un investissement en capital humain, eninstitutions et pratiques, et un moyen pour une fin, plutôt qu’une fin en soi » 16 .La capacité est tout un ensemble de composantes interdépendantes et inter-reliées pourformer tout un système ; lequel rend une société en mesure de répondre aux problèmes au furet à mesure que ces derniers se posent d’une part, et capable de se construire un meilleuravenir. CAPES l’exprime mieux en ces termes : « A la vérité, le renforcement des capacitésdevra être considéré et mis en œuvre comme un véritable compact où les différentscomposants essentiels sont interdépendants et appelées en pratique à s’appuyer mutuellementet à former la chaîne des composants des capacités. Ces composants forment les atomesnaturels de la molécule des capacités » 17 . Comme on peut le lire dans le document précité, lacapacité comme système comprend cinq composantes 18 :i) La formation : la formation et tout ce qui la constitue, en ses formes variées et sesdifférents niveaux et bénéficiaires, en ses aspects de perfectionnement continu, est un simplecomposant, sans doute nécessaire mais pas suffisant du développement des capacités. Elle estparfois considérée à tort comme synonyme de renforcement des capacités. Isolé de ce fait, àl’exclusion d’autres facteurs non moins essentiels, la formation est contre performante. A lavérité, celle-ci n’est qu’une partie et non le tout des capacités.ii) Les systèmes : les systèmes sont indispensables pour véhiculer les compétences acquisespar la formation dans des conditions de performance et d’efficacité. C’est la dimensionnormative et régulatrice ; il s’agit des procédures et de l’organisation internes, des méthodes,des processus de production de biens et des services, etc. Les composants systémiques des15Centre d’Analyse des Politiques Economiques et Sociales16CAPES, Politique Nationale de Renforcement des Capacités au Burkina Faso (PNRC, 2009-2019),Ouagadougou, 2009, p.2017 CAPES, op.ci. p.2118 Nous reprenons telles quelles ces composantes.

capacités sont des modes d’opérations qui rendent aptes un individu, une organisation, unecommunauté ou un réseau et qui facilitent l’exercice d’une compétence : ainsi un chirurgiencompétent dans un système hospitalier qui fonctionne bien pourra bien travailler.iii) La logistique : elle porte sur les moyens, les équipements, et les outillages de travail(ordinateurs, fax, véhicules, scanners, supports technologiques spécialisés selon les secteurs,les professions, les spécialisations…). Sans de tels moyens, les savoirs et savoir-faire les luspointus ne sont pas aptes à appliquer leurs capacités, à produire les biens et les servicesattendus d’elles et à répondre de manière satisfaisante à la demande des clients. Sanséquipements appropriés, le chirurgien le plus compétent du monde ne pourra opérer sespatients.iv) Les motivations : elles incitent les capacités à s’optimiser et les encouragent à demeurerfidèles au travail et rechercher l’excellence pour un meilleur gain. Elles sont externes etpeuvent être monétaires (salaires compétitifs, indemnités, commissions, etc.) ou nonmonétaires (avancement accéléré, nomination à des postes de responsabilité, reconnaissancepublique par des décorations, etc.)v) Les comportements : Les comportements professionnels constituent une composante descapacités dans la mise en œuvre du savoir : ils forment le passage du savoir au savoir-faire ousavoir-être. Ils rencontrent dans des contextes culturels spécifiques des contraintes, parexemple la difficulté voire l’impossibilité pour un économiste brillant titulaire d’un doctoratd’une prestigieuse université, d’aller à l’encontre des points de vue de son chef hiérarchiquequi a déjà atteint son seuil d’incompétence, en raison du respect traditionnel que le jeune doitaux aînés.Comme on le voit, ces différentes composantes du puzzle « capacité » ne peuvent êtreopérationnelles qu’une fois harmonieusement articulées. Aussi le « renforcement descapacités » est-il un processus fort multidimensionnel, d’où sa complexité. Il ne s’agit pasd’actions isolées mais d’une approche qui embrasse tous les pans de la société et ce de façondynamique, c’est-à-dire un processus problèmes-solutions-apprentissage des erreurs et dessuccès et ce, de façon continue. Contrairement aux solutions toutes faites chez les partenairesdu Nord pour lesquelles il était question de chercher des problèmes ou les besoins au Sud, ilest question d’appuyer les destinataires dans les secteurs qu’ils identifient eux-mêmes en

fonction des « besoins » perçus et ressentis par eux-mêmes. Deborah EADE ne croit pas sibien dire lorsqu’elle définit le renforcement des capacités comme une « approche inhérente audéveloppement et non quelque chose de séparé de ce dernier. C’est une réponse à unprocessus multidimensionnel de changement et non un ensemble d’interventions techniquesdestinées à produire des résultats prédéfinis. En appuyant par exemple des organisations quitravaillent pour la justice sociale, il est aussi utile d’appuyer des capacités diverses et variéesque requiert cette dernière : intellectuelles, organisationnelles, sociales, politiques, culturelles,matérielles, pratiques ou financières » 19 .On comprend que le renforcement des capacités puisse se mener à plusieurs niveaux. C’estainsi que An DEWAELE propose quatre niveaux, lesquels correspondent schématiquement àquatre cercles concentriques :i) « En commençant par l’intérieur des cercles, une action de renforcement des capacitésindividuelles vise l’accroissement des capacités spécifiques d’une ou plusieurs personnes :leurs connaissances, compétences, aptitudes, expériences. Il pourrait s’agir de capacitésd’animation des vulgarisateurs, de connaissance du système de cofinancement, des capacités àmotiver une équipe… Ces interventions de renforcement de capacités individuelles peuvent setraduire, précise l’auteur, par exemple par des formations, des échanges, le coaching(accompagnement en miroir par une personne interne ou externe à l’organisation) ou lementoring (apprentissage à travers un appui par un collègue plus expérimenté) ;ii) Le renforcement organisationnel (le niveau suivant) est défini comme le processuscontinu par lequel une organisation accroît sa capacité à formuler et à atteindre des objectifspertinents. Le renforcement des capacités organisationnelles telles que la politique interne, lessystèmes et procédures, la structure… requiert d’autres types d’intervention, par exemple, lerenforcement de la politique de gestion des ressources humaines, une restructuration, uneplanification stratégique…19 EADE (Deborah), Capacity-Building. An Approach to People Centred Development, Oxfam (UK andIreland), 1997, p.24. Notre traduction libre

iii) Le niveau suivant de renforcement de capacités se situe entre deux ou plusieursorganisations, par exemple la gestion d’un réseau, le montage d’une alliance pour une actioncommune spécifique, les capacités de gestion de conflit...iv) Finalement, on pourrait s’orienter vers le renforcement des capacités dans la société telleque les politiques, la législation, les relations de pouvoir, les normes sociales... qui, à son tour,requiert des interventions spécifiques comme le renforcement des capacités de plaidoyer, delobbying, pour développer un contrepoids aux structures gouvernementales… » 20 .En définitive, on aura compris que contrairement à ce que le sens commun en est venu à fairecroire au Burundi, le renforcement des capacités ne se réduit pas à la seule formation en coursd’emploi où l’accent a souvent été mis sur les individus, et même là, dont la quasi-totalitérelèvent de la Fonction publique. Non seulement la formation initiale compte tout aussi bienque la formation continue, mais aussi, tout l’environnement social, le fonctionnement desinstitutions aussi diverses que variées, l’interaction permanente entre les diverses partiesprenantes quelle que soit l’action en cause, les moyens logistiques ayant fait l’objet deconsensus de la part des ces dernières, etc. constituent des composantes du renforcement descapacités. C’est pourquoi qui dit renforcement des capacités ne saurait faire l’impasse sur le« noyau dur » de la bonne gouvernance. Autrement dit, toutes les dimensions du renforcementdes capacités se trouvent servies dans la mesure où l’interaction permanente entre l’Etat (dansses différents secteurs et sous-secteurs, dans ses instances aussi bien centrales quedéconcentrées/décentralisées, etc.), le secteur privé (dans ses différentes branches d’activitéde production des biens et des services et ce à différents niveaux) et la société civile (dans sadiversité). C’est que le résultat d’un renforcement des capacités réussi (toujours contingentpuisqu’il est question de processus) se mesure à l’aune de la capacité collective/sociétaled’une société à relever ses défis, à capitaliser les leçons et à apprendre des échecs, à changerde comportements en vue de réussir le tour de force en réalisant ses objectifs et à se construireun avenir meilleur possible.II. Etat des lieux du secteur privé au Burundi20 DEWAELE (An), Note de synthèse du module de formation : « Accompagner un processus de renforcementdes capacités avec un partenaire », Sessions de formation des 7-8-9 février 2007, des 14-15-16 mars 2007 et des17-18-19 mars 2009, p.5

Après avoir brossé le tableau du secteur privé à travers la guerre civile qu’a endurée leBurundi plus d’une décennie durant, nous présenterons les actions menées par le ProjetARCANE en vue de « renforcer ses capacités ».II.1. Un secteur privé déjà affaibli par plus d’une décennie de guerre civileDéjà fragile étant donné l’enclavement du Burundi, le secteur privé a subi un coup dur de parla crise inhérente à la guerre civile plus d’une décennie durant. Il convient de rappelerqu’après l’assassinat du président Melchior Ndadaye et nombre de ses collaborateurs en1993, il s’en est suivi une longue guerre civile sur base ethno-politique qui a endeuillépratiquement tout le territoire national. Des colonnes de réfugiés internes (dans les camps dedéplacés généralement situés sur les centres administratifs et/ou religieux) et externes (versles pays voisins) ou des dispersés (dans la foulée de l’enclenchement de la guerre, des milliersd’habitants étaient dispersés dans les marais, dans les buissons, etc.) ont privé le secteurproductif de bras. Même les habitants restés sur les collines étaient loin d’être dans unenvironnement propice à la production. Aussi le monde rural où vivent normalement plus de90% de la population active a-t-il vu le gros et petit bétail vandalisé d’un côté et un certainnombre de champs laissés à l’abandon de l’autre 21 . On devine aisément combien la productionagricole a vertigineusement chuté d’une part, et comment le cheptel (procurant viande pour laconsommation et fumure pour la fertilisation) a sérieusement été décapitalisé d’autre part ; cequi n’a pas manqué de produire une pauvreté jamais égalée. Aussi peut-on lire dans ledocument de Cadre Stratégique de Croissance et de Lutte contre la Pauvreté ce constat amer:« Au moment de l’approbation du premier CSLP [en 2005], le Burundi commençait à émergerd’une longue période de croissance négative (jusqu’en 2000), puis de croissance faible (avecrecul du PIB par tête plus d’une année sur deux) de 2000 à 2005. La chute du PIB par têtes’était traduite par une forte augmentation du taux de pauvreté qui est passé de 36% en 1990 à67% en 2006. Ce taux de pauvreté était très inégalement réparti (34% dans les villes, 69%dans le monde rural et 82% dans des provinces particulièrement démunies telles que21 Pour plus de détails, lire avec intérêt les contributions de Julien Nimubona, de Christian Thibon et d’ArnaudRoyer dans l’ouvrage publié sous la direction d’André Guichaoua : GUICHAOUA (A.), dir. Exilés, réfugiés,déplacés en Afrique centrale et orientale, Paris, Ed. Karthala, 2004.

Kirundo) 22 et s’accompagnait d’une forte insécurité alimentaire (69% des habitants), plusgrave dans les zones rurales que dans les centres urbains. » 23S’agissant des entreprises du secteur structuré, la guerre civile n’a pas moins sévi. Nonseulement des usines ont fait l’objet de vandalisme mais aussi les entrepreneurs existants et/oupotentiels en sont venus à baisser les bras au regard de l’environnement sécuritaire qui étaitfort délétère à l’investissement.. Il faut dire que les entreprises vendant des services étaientprincipalement confinées dans la capitale Bujumbura au moment où les centres urbainssecondaires étaient sous-approvisionnés à cause de l’insécurité qui caractérisait les voiesroutières d’une part et de la détérioration (coupure des ponts ou carrément des chaussées) desvoies de communication reliant les centres urbains entre eux d’autre part. A ce chapelet demisères, il faut ajouter la baisse vertigineuse de l’énergie électrique en partie due à ladestruction des pylônes transportant l’énergie électrique ; ce qui paralysait sévèrementl’activité industrielle fort consommatrice d’électricité. Notons par ailleurs que l’embargodécrété par les pays de la sous-région en 1996 est venu empirer les choses dans la mesure où,hors de l’action humanitaire d’urgence, aucun appui en provenance des bailleurs de fondstraditionnels ne venait en aide au pays autour duquel l’étau se resserrait de plus en plus.Ce ne sera qu’après le « retour à la paix » consécutif à la signature des Accords d’Arushad’une part et à différents cessez-le-feu qui l’ont suivie (avec le CNDD-FDD en 2003 et avecle Palipehutu-FNL en 2009 respectivement) et après la mise en place des institutionsdémocratiquement élues en 2005 que le secteur privé a commencé à se remettre sur les rails,et ce non sans difficultés. Il devra saisir les opportunités qu’est censé offrir l’intégrationrégionale 24 et plus particulièrement l’adhésion du Burundi à l’East African Community en2007. Pour cela, les acteurs du secteur privé devront faire preuve d’efforts soutenus (allantjusqu’à changer la culture de fonctionnariat dans laquelle baignent un certain nombred’opérateurs voire d’entreprises) pour affronter la concurrence de leurs partenaires est-22 Avant la crise, la province de Kirundo était considérée comme l’un des centres de la production vivrière du pays, enquelque sorte le grenier du Burundi.23 Avant la crise, la province de Kirundo était considérée comme l’un des centres de la production vivrière du pays, enquelque sorte le grenier du Burundi24 Le Burundi appartient en effet à 6 communautés régionales à savoir l’East African Community (EAC),l’Initiative du Bassin du Nil (IBN), la Communauté Economique des Pays des Grands Lacs (CEPGL), le MarchéCommun de l’Afrique de l’Est et de l’Afrique Australe (COMESA), la Communauté Economique des Etats del’Afrique Centrale(CEEAC) ainsi que la Conférence Internationale sur la Région des Grands Lacs (CIRGL).

africains à la fois plus aguerris de par leur longue expérience en la matière et jouissantd’avantages comparatifs énormes (par exemple la proximité avec la mer dont bénéficient lesentreprises kényanes et tanzaniennes alors que les coûts de transport grèvent sévèrement leséconomies des entreprises des Etats enclavés comme le Burundi, le Rwanda et l’Ouganda).Il est vrai que le Gouvernement burundais est en train d’opérer une série de réformes denature à améliorer le climat des affaires et à attirer autant que possible les investisseursétrangers. Il s’est doté notamment d’instruments juridiques comme le nouveau Code desimpôts et douanes, nouveau Code de commerce, nouveau Code des investissements, loi sur laconcurrence, nouveau code des sociétés, loi sur les faillites et le Concordat judiciaire,Réglementation sur les zones franches, etc. 25 Dans le même ordre d’idées, il vient de mettre enplace une Agence de Promotion des Investissement (API) fort utile pour le secteur privé engénéral et pour les entreprises débutantes en particulier. Elle a en fait pour mission d’informerles investisseurs sur la promotion de l’investissement et de l’exportation, d’assisterinvestisseurs et exportateurs notamment dans l’obtention de documents et/oul’accomplissement des formalités requises par la loi, de concevoir les réformes nécessaires àl’amélioration du climat des affaires, interpeller les administration sur le cas de nonapplicationou de mauvaise application de toute loi/réglementation en rapport avec lapromotion des investissements et des exportations 26 . Précisons en outre que l’API joue un rôleconsidérable dans la mise en œuvre des avantages accordés aux entreprises franches. Aussitoute entreprise franche bénéficie-t-elle, pendant les dix premières années de sonexploitation, de l’exonération totale des impôts sur les bénéfices.En dépit de ces efforts, le climat des affaires ne demeure pas moins entaché de contraintesmultiformes. Trois exemples montrent à suffisance ces contraintes :i) La difficulté à mobiliser des financements pour mieux investir : les taux d’intérêts bancairessont tellement élevés (19-21%) au Burundi que les entreprises hésitent longuement avant derecourir au crédit bancaire dans la mesure où les probabilités de rentabilités se réduisent enpeau de chagrin. Et puis le fait que les banques privilégient davantage les crédits à court25 Pour plus de détails, voir le rapport sur l’économie burundaise produit par l’IDEC : IDEC, L’Economieburundaise. Performance de 2009 et perspectives, Bujumbura, décembre 2010, pp.57-65.26 Pour plus de détails, voir le Décret présidentiel n°100/177 du 19 octobre 2009.

terme - au moment où les investissements des entreprises requièrent des crédits à long terme –est loin d’arranger les affaires des entrepreneurs.ii) La multiplicité de barrières non tarifaires à la fois internes et externes qui entravent lacompétitivité des entreprises burundaises. Pour les barrières internes, on peut invoquer lescomplications inhérentes à la multiplicité des institutions administratives intervenant dans lecontrôle, la vérification des marchandises et les formalités administratives et douanières, lestracasseries administratives diverses et variées, le coût trop élevé de communication étrangèresur téléphone portable, absence de ponts bascules au Burundi, etc.Quant à celles externes, on peut donner pour exemples un grand trafic au port de Dar-Es-Salaam occasionnant de longues formalités, les formalités non harmonisées au niveau de laCommunauté, mauvais état des voies routières et ferrées sans parler de l’insuffisance deswagons, etc. 27iii) L’insuffisance des fournitures d’eau et d’électricité : des coupures de courantsintempestives sont inhérentes à la faiblesse en énergie électrique qu’accuse le Burundi. Or,pallier cette contrainte par le recours aux groupes électrogènes renchérit corrélativement lesprix de la production nationale et érode par conséquent la compétitivité des entreprises. Celadoit avoir contribué à la disparition de nombre de PME.iv) La corruption gangrenant la société dans son ensemble : La corruption est devenue unphénomène endémique au Burundi, à telle enseigne que tous les secteurs se trouventaujourd’hui infestés. C’est ainsi par exemple qu’aussi longtemps que s’observent beaucoupd’instances de contrôle des marchandises comme on vient de le montrer plus haut, lacorruption devient une réalité quotidienne. Comme on peut le lire dans une étudecommanditée par le Ministère ayant la bonne gouvernance dans ses attributions, « Lestraitements des marchandises sont rarement faits sans paiements de pots-de vin. Quarantepourcent des entrepreneurs important une partie de leurs produits ont dit avoir versé au coursdes douze derniers mois, en moyenne 2.596.364 francs Bu (2596$US) de pots-de-vin par an àla douane (…). Les entrepreneurs (…) confirment que le versement de pots-de –vin au service27 Pour plus de détails sur les barrières non tarifaires, cf. le rapport de l’IDEC : IDEC, op.cit. pp.65-68.

douanier peut accélérer les procédures (77%), diminuer les droits de douane à payer (31%),éviter l’application des règlementations (28%) et le blocage des dossiers (62%) » 28 .En somme, si depuis la fin de la guerre civile et la mise en place des institutionsdémocratiques le secteur privé s’est remis sur les rails tant bien que mal, et que leGouvernement a consenti des efforts pour améliorer le climat des affaires, il n’en reste pasmoins que les entreprises burundaises ne sont pas au bout de leurs peines. Non seulementelles se doivent de fournir des efforts titanesques pour affronter la concurrence à la fois sur lemarché local et sur celui est-africain, mais aussi elles doivent faire feu de tout bois pourconvaincre le Gouvernement pour qu’il élimine les barrières non tarifaires internes d’un côté,et qu’il convainque ses partenaires est-africains pour qu’ils suppriment les barrières nontarifaires externes de l’autre côté.II.2. Les actions de renforcement de capacité fort louables : cas du Projet ARCANEBien qu’au niveau national existe un certain nombre d’actions de renforcement des capacitésnotamment au sein du Ministères de la Fonction publique d’une part (au niveau de l’EcoleNationale d’Administration) et de du Ministère ayant Planification du Développement dansses attributions (Projet de renforcement des capacités institutionnelles), le secteur privésemble avoir été un parent pauvre. Ceci est d’autant plus explicable que longtemps lesopérateurs économiques étaient perçus comme des acteurs malhonnêtes qu’il fallait avoirconstamment à l’œil pour le parti unique. On comprend que même lorsque fut mis sur pied leCentre de Perfectionnement en cours d’Emploi (CPF) 29 sous la deuxième République, seulsles cadres de l’Etat étaient éligibles. Notons par ailleurs qu’à cette époque le secteur privécomprenait essentiellement des « autodidactes », c’est-à-dire des acteurs n’ayant pas pousséplus loin leur cursus scolaire et encore moins académique. Les rares opérateurs instruitsn’étaient essentiellement que d’anciens hauts cadres refoulés malgré eux de la hauteadministration publique ou militaire à l’issue des coups d’Etat par exemple. Ce ne sera qu’aucours de la période « post-ajustement structurel » que beaucoup d’anciens fonctionnaires,28REPUBLIQUE DU BURUNDI/MINISTERE A PRESIDENCE CHARGE DE LA BONNEGOUVERNANCE, DE LA PRIVATISATION, DE L’INSPECTION GENERALE DE L’ETAT ET DEL’ADMINISTRATION LOCALE, Etude diagnostique sur la gouvernance et la corruption au Burundi. Rapportd’enquête, Bujumbura, mai 2008, p.5729 Ancêtre de l’Ecole Nationale d’Administration (ENA) actuelle.

confrontés à l’appauvrissement consécutif aux dévaluations répétitives de la monnaieburundaise, se lanceront dans le secteur privé. Bref le Gouvernement n’a pas, à proprementparler, pensé à renforcer les capacités du secteur privé.Le renforcement du secteur privé ne s’observera que tout récemment, avec l’intervention desorganisations non gouvernementales. Même là, celles qui ont orienté leurs actions au secteurprivé se comptent plutôt sur les doigts de la main, si l’on les compare à une multiplicitéd’ONG à la fois locales et étrangères qui interviennent dans d’autres secteurs d’activité. Pouranalyser le renforcement des capacités dont le secteur privé a bénéficié, nous prendrons unexemple : le Projet d’Appui et de Renforcement des Capacités des Acteurs Non Etatiques(ARCANE) 30 .Le Projet ARCANE s’est donné pour mission d’appuyer les acteurs non étatiques, c’est-à-direla société civile et le secteur privé. Mais comme ce travail porte sur le secteur privé, nousretiendrons que les actions en direction de ce dernier. Il a appuyé la restructuration desorganisations professionnelles pour qu’elles jouent leur rôle d’interlocuteurs avec leGouvernement. Il faut rappeler que jusqu’en 2008 la Chambre de Commerce et d’Industrie duBurundi (CCIB) était organisée en sections professionnelles et en représentationsprovinciales. Ces sections désignaient cinq délégués à l’Assemblée Générale, laquelle élisaitun Conseil d’Administration et un bureau. A ces structures se sont ajoutées les organisationssuivantes : l’Association des Industriels du Burundi (AIB), l’Association des Commerçants duBurundi (ACOBU), le Bureau Enterprise Network (BEN), l’Association des Employeurs duBurundi (AEB), l’Association des Femmes d’Affaires du Burundi (AFAB). Avec la crisecependant, ces organisations ont vu leurs liens se distendre, à telle enseigne que cesdifférentes associations n’étaient guère opérationnelles sur terrain. Non seulement elles nepouvaient, en qualité de groupes d’intérêt, exercer une réelle pression sur un Gouvernementaspiré par la guerre civile et l’embargo, mais aussi elles étaient pratiquement tombées dansune certaine léthargie au point de n’avoir d’existence que de nom pour certaines d’entre elles.30 Nous aurions pu ajouter le cas du Burundi Business Incubator (BBIN en sigle). Seulement, il est encore troptôt pour en évaluer ses actions, bien qu’il soit a priori une bonne ASBL pour le renforcement du secteur privé, sinous nous inspirons de sa philosophie d’incubation. Il s’agit en fait d’aider et d’accompagner les jeunesentrepreneurs d’un côté et, de l’autre côté, de renforcer les capacités des entrepreneurs déjà en action,notamment en leur offrant des formations, un espace de travail (bureau, connexion Internet à haut débit, etc.)moyennant un paiement modique.

Bien plus, les organisations provinciales s’étaient complètement effondrées et ce qui tenaitencore lieu de CCIB ne se trouvait que dans la capitale Bujumbura. Or, faut-il le rappeler, leBurundi est un pays où plus de 90% de ses habitants vivent dans le monde rural.C’est pour pallier ce fossé qu’est intervenu le Projet ARCANE. Pendant quatre ans en effet, ila permis la restructuration des organisations professionnelles de la capitale aux provinces.Ainsi au sommet, l’ancienne CCIB s’est muée en une Chambre Fédérale de Commerce etd’Industrie du Burundi (CFCIB) conçue sous forme de « pyramide inversée » 31 .Source: Projet ARCANE, Rapport final, Bujumbura, janvier 2011, p.40Comme on peut le voir dans cette nouvelle structure, « les opérateurs économiques sontregroupés en chambres sectorielles, par grands secteurs d’activité. Ces chambres sectorielles31 Pour reprendre le terme du rapport précité.

disposent d’une totale autonomie de gestion et de désignation de leurs organes. A ceschambres sectorielles sont rajoutées deux chambres transversales, elles aussi indépendantes entermes de gestion et de désignation des organes, l’une pour prendre en compte le facteurgenre, c’est-dire représenter les femmes chefs d’entreprises et l’autre pour représenter lesentreprises ayant leur siège dans différentes provinces du pays, Bujumbura Ville exclue » 32 .Selon les statuts de la CFCIB, l’assemblée générale où toutes les chambres sont représentéesa la latitude d’inclure autant de chambres que de besoin. A l’aide des consultants recrutéspar le Projet, de nouveaux statuts à la fois pour chaque chambre professionnelle et pour laCFCIB ont été élaborés et validés. Et pour assurer une visibilité permanente à cesorganisations professionnelles d’un côté et les permettre d’accéder à l’information dans leursdomaines respectifs et par-là les « désenclaver » de l’autre côté, un site Internet a été mis enplace.S’agissant des appuis à l’endroit des organisations professionnelles de province, le Projet amis en place ce qu’il a appelé « Maison des Acteurs Non Etatiques » (MANE) dans 5 pôlesprovinciaux : Cibitoke (desservant les provinces de Cibitoke, Bubanza, et Bujumbura rural),Kayanza (desservant Kayanza et Ngozi), Muyinga (desservant Muyinga, Kirundo etCankuzo), Muramvya (desservant Muramvya, Gitega, et Mwaro) ainsi Makamba (desservantMakamba, Rutana et Bururi) 33 . La MANE consistait en un outil commun à tous les ActeursNon Etatiques (ANE) œuvrant à l’intérieur d’un pôle provincial, lesquels étaient regroupésdans une ASBL « Collectifs Provinciaux des Acteurs Non Etatiques »(CANE). Ce qui estintéressant pour des raisons logistiques est que les MANE sont équipées en moyens de travailimpensables jusque-là : bureaux à la disposition des ANE 34 , moyens centralisés de secrétariat,une salle de réunion et de formation pour faciliter les rencontres, des moyens decommunication (téléphone, fax, internet, boîte postale, etc.). Il convient de noter au passageque pour la mise en place des MANE le Projet a obtenu, auprès de l’administration, desbâtiments plus ou moins vétustes dont il faisait une réhabilitation/extension en fonction desbesoins à pourvoir. Ailleurs, un bail emphytéotique (10 ans) était signé avec l’administration.32 Projet ARCANE, Rapport final, Bujumbura, janvier 2011, p.4033 Faisons remarquer qu’un certain nombre de provinces n’ont pas été couvertes telles Ruyigi et Karuzi. Laraison est qu’aussi longtemps que les organisations à la fois du secteur privé et de la société civile étaientconcernées au même titre et que la société civile est perçue à tort par le pouvoir en place comme trop critique,les responsables politico-administratifs de ces provinces n’ont pas adhéré à la philosophie du Projet ARCANE.34 Sigle signifiant « Acteurs Non Etatique ».

Un autre rôle consiste à apporterdocumentation (une petite bibliothèque) 35 .autant d’informations que possible sous forme dePour rendre opérationnelles ces structures (MANE et CANE) et de permettre aux acteursdestinataires de s’en approprier, le Projet ARCANE a formé les responsables des MANE etCANE d’un côté et mené une série d’ateliers d’explication des actions du Projet. S’agissantde la formation des responsables des MANE et CANE, elle portait sur les principes soustendant,sous le plan technique, les activités quotidiennes des opérateurs modernes. Aussi lesmodules suivants ont-ils fait l’objet de la formation, chacun cinq jours durant : « Le Pland’affaire de la MANE et gestion comptable et financière basée sur le cas pratique des appuisaccordés par le projet au fonctionnement des MANE », « Elaboration d’un plan stratégiquede la MANE », « Les règles de la vie associative et le réseautage », « Comment répondre à unDossier d’Appel à Proposition de l’UE (Union Européenne).Quant à la campagne de publicité des MANE et CANE, des ateliers d’explication et desensibilisation ont été menés dans les cinq pôles régionaux abritant les MANE où étaientinvités non seulement les opérateurs économiques, les associations diverses et variées, lesautorités politico-administratives aux échelons communaux et provinciaux, des ONG œuvrantdans lesdits pôles d’intervention du Projet. A travers des débats nourris des différentes partiesprenantes, les organisateurs faisaient tout pour mettre le doigt sur le nerf sensible, c’est-à-direla pérennité de la « philosophie MANE » et la synergie appelée à sous-tendre l’actioncommune entre ces organisations professionnelles de province et celles œuvrant dans lacapitale Bujumbura afin de « huiler » la structure CFCIB vue plus haut.III. Quel regard évaluatif du renforcement des capacités du secteur privé burundais ?Comme toute action publique, le « renforcement des capacités » que s’est assigné le ProjetARCANE ne peut qu’avoir des hauts et des bas. Aussi convient-il d’explorer sa portée entermes d’actions réussies d’une part, et de déceler les limites auxquelles il s’est confrontémalgré lui d’autre part.III.1. Portée des actions de renforcement des capacités du secteur privé35 Projet ARCANE, op. cit. 23

S’il est vrai que le renforcement des capacités de toute structure ne peut s’évaluer que dans lelong terme dans la mesure où, même porteurs, les appuis prennent le temps d’incuber laproduction des résultats projetés, il convient de jeter un regard sur le processus enclenché parle Projet ARCANE à l’égard du secteur privé. Ce processus de renforcement des capacitéspeut s’analyser en deux temps : au niveau des pôles provinciaux d’une part et au niveau de laCFCIB d’autre part.S’agissant des acteurs des MANE et des CANE, il convient de dire que le seul fait de sereconnecter avec la structure faîtière basée/œuvrant dans la capitale Bujumbura fait que leurspréoccupations communes aient l’opportunité de porter plus loin. A titre d’exemple, on sesouvient de nombreuses barrières policières érigées sur les axes routières et ce à traverspratiquement toutes les provinces du pays. Face à la petite corruption à laquelle étaientconfrontés les opérateurs économiques dont les véhicules devaient sans cesse traverser, cesacteurs ont pu dénoncer, à travers des structures légalement reconnues, pareilles entraves 36 . Etsi ce phénomène de corruption est loin d’avoir disparu, les pouvoirs publics en ont quandmême réduit l’ampleur. Dans cette perspective, les autorités politico-administratives desprovinces et des communes savent que pour tout problème non résolu au niveau local lesorganisations professionnelles œuvrant en province peuvent toujours passer par le canal de laCFCIB pour faire entendre leur voix auprès du Gouvernement, elles sont enclines sinon àfaciliter leur travail du moins à ne pas les importuner outre mesure.Bien plus, les formations dispensées à travers les MANE ont quand même servi un certainnombre d’opérateurs économiques. Selon un acteur œuvrant dans la construction desinfrastructures socio-économiques telles les pistes routières, les écoles, etc., la confection desdossiers d’appel d’offre ne pose plus de problème. De même, les intimidations dont les petitsacteurs du secteur privé faisaient inutilement l’objet de la part des autorités politicoadministrativesse sont décantées petit à petit dès lors que les échanges entre opérateurs ontpermis une ouverture sur les droits des uns et des autres. La connaissance des droits et desobligations ne constitue pas moins une arme. Et pour cause, lors des ateliers de disséminationoù participaient différentes parties prenantes y compris l’administration dans ses différentesbranches, les échanges sur la ligne de démarcation entre les droits et les obligations de diverssecteurs de la société n’avaient pas moins attiré l’attention.36 De l’avis d’un opérateur économique de Makamba.

Quant à la CFCIB, il convient de mentionner qu’avec la restructuration des entreprises, elle apu avoir des échanges réguliers avec le Gouvernement, ce qui correspondait par ailleurs à lavolonté de ce dernier en faveur de l’amélioration du climat des affaires. C’est ainsi qu’àtravers l’Agence pour la Promotion de l’Investissement(API) par exemple le Gouvernement afini par accorder un certain nombre de facilités aux entreprises. Appliquant les outils tels lenouveau Code des investissements, l’API commence à se montrer utile pour les entreprises engénéral et pour les entreprises important les biens d’investissement (équipement et matièrespremières) en particulier. Ainsi après analyse de la demande d’avantages par des entreprises,elle octroie un certificat d’éligibilité sur les valeurs estimées. Selon une étude menée par leProgramme PRIME-BURUNDI en effet, «Actuellement, plus de 70 projets ont été acceptésdont 50 d’entre eux qui étaient en attente au démarrage de l’API [en octobre 2009]. Le tempsde réponse a été fortement réduit quand on sait que l’approbation des projets aux avantages duCode des investissements durait en moyenne 18 mois. Il importe de noter que pour bénéficierdes avantages de l’API, il faut que les investissements soient d’un montant minimal de 100millions à Bujumbura et de 50 millions à l’intérieur du pays et que la future entreprise puisseêtre créatrice d’au moins 10 emplois à Bujumbura et 5 emplois à l’intérieur du pays. Tousceux qui ont un certificat d’éligibilité payent 0,5% du montant des biens amortissables pourlesquels ils ont été exonérés. Pour les investissements de plus de 5 milliards de FBu, ils paient0,25% » 37 .En définitive, il convient de dire que bien qu’il soit encore relativement tôt pour esquisser unecertaine évaluation des actions menées par la CFCIB en qualité de groupe d’intérêt au regardde quelque deux ans de fonctionnement de l’API, il est clair que le pas déjà franchi est certesmodeste, mais qu’il se mène dans la bonne direction. Aussi faut-il que les différenteschambres soient suffisamment aguerries pour revendiquer leurs droits d’une part, et que leGouvernement soit conscient que sans interlocuteurs valables au sein du secteur privé, ledéveloppement économique du pays demeurera impensable.III. 2. Limites du processus de renforcement des capacités du secteur privé37 MINISTERE DU PLAN ET DU DEVELOPPEMENT COMMUNAL/PRIME-BURUNDI, Etude sur l’étatdes lieux du secteur privé au Burundi, Bujumbura, avril 2011, p.30.

Comme toute action politique de grande envergure et ce en dépit de la bonne volonté desacteurs du Projet ARCANE, le renforcement des capacités du secteur privé ne pouvait sedérouler comme projeté ex ante, tellement les impondérables ont jalonné son processus. Aussis’expliquent-elles les limites qu’a connues l’action fort engagée de l’ARCANE. Pour démêlerl’écheveau, nous allons montrer, à titre d’illustration, ces limites en deux directions.i) Des actions conçues en amont du terrain de mise en œuvre : Comme l’a bien montré Jean-Davide NAUDET 38 sur le Sahel, il est difficile de réussir une action conçue en amont duterrain de mise en œuvre. La raison est qu’au lieu de répondre à des problèmes au fur et àmesure qu’ils se posent, auquel cas ce sont les acteurs du terrain en question qui perçoiventces contraintes et esquissent par conséquent des solutions à leurs yeux pertinentes d’un côtéet à la portée de leurs moyens de l’autre côté (quitte à les ajuster, chemin faisant, à la réalitédes faits), ce sont les solutions en poche auxquelles on trouve des problèmes correspondantssur le terrain de mise en œuvre. Du coup le processus est inversé puisque l’on impute desproblèmes et des solutions à des acteurs qui n’en sentent pas jusque-là l’acuité. Notons avecDeborah STONE 39 qu’il ne suffit pas qu’une situation soit mauvaise pour que les acteurs quila vivent la considèrent comme un « problème à résoudre » puisqu’ils peuvent par exemple serésigner en l’acceptant comme elle est. Ce n’est en réalité que lorsque les acteurs du terrainperçoivent un écart entre ce qui est et ce qui devrait/pourrait être que commence unprocessus de problématisation de l’enjeu 40 . Autrement dit, aussi longtemps que ce processusde besoins/problèmes-solutions n’est pas mené au sein de la société elle-même, il y a de forteschances sinon de produire des effets pervers du moins de connaître certaines limites.Il en va de même avec le projet ARCANE mutatis mutandis. Quelques exemples tirés à la foisà la base (province) et au sommet (capitale Bujumbura) suffisent pour étayer cette analyse.On se souvient que la couverture du projet ARCANE présentait des « trous noirs » sur leterritoire national, notamment en provinces Ruyigi et Karuzi. Il convient de faire remarquerqu’au départ, les provinces qui avaient été sélectionnées pour abriter les MANE étaientCibitoke (pour la simple raison qu’elle est éloignée de Bujumbura et donc ne pouvait38 NAUDET (Jean-Davide-D), Trouver des problèmes aux solutions. Vingt ans d’aide au Sahel. Paris, Editionsde l’OCDE, 1999.39 STONE (D.), « Causal Stories and the formation of Policy Agendas », in Political Science Quarterly, Vol.104,No 2 (Summer, 1989), pp.281-30040 PADIOLEAU (J-G.), L’Etat au concret, Paris, PUF, 1982, p.25

concurrencer les organisations professionnelles déjà implantées dans la capitale), Ruyigi(parce que zone défavorisée du Burundi), Gitega (deuxième ville du pays, avec une sociétécivile et un secteur privé assez dynamiques), Kirundo (avec possibilité de collaborer avec unprojet de la Coopération Technique Belge opérant sur place) ainsi que Makamba (avec sonnœud routier dans le sud d’une part, et avec le dynamisme de son secteur privé d’autre part) 41 .Mais les autorités politico-administratives de certaines provinces se sont opposées àl’implantation des MANE arguant que l’administration ne saurait appuyer les acteurs nonétatiques qu’elle considère comme des opposants au pouvoir en place ou prétextant qu’ellen’a pas de locaux à mettre à la disposition du Projet 42 . Cela a été le cas pour les autorités desprovinces de Ruyigi, de Gitega et de Kirundo. C’est ainsi que le Projet a dû chercher d’autresprovinces d’implantation à savoir Kayanza, Muyinga, Muramvya (en plus de Makamba etCibitoke déjà ciblées).Le moins que l’on puisse dire est qu’il s’agissait d’un indicateur de taille. Les actionsproposées par le Projet ARCANE ne constituaient pas des solutions aux problèmes desautorités à la base. Non plus elles ne pouvaient correspondre aux « besoins » perçus etexprimés par des opérateurs économiques/entreprises des provinces pour la simple raisonqu’ « il n’y a de besoins que lorsque le système en a besoin », pour faire nôtre l’analyse deJean BAUDRILLARD 43 . Et s’il est vrai qu’une fois proposées, ces actions-là ont fait l’objetd’adhésion plus ou moins massive, il n’en demeure pas moins que la perception que certainsacteurs vont s’en faire sera différente de celle qu’avait le Projet. A titre d’exemple, lesmembres des CANE étaient trop attentistes croyant que les assistants techniques allaientdevenir une sorte de directeurs provinciaux des MANE à l’instar des directeurs provinciauxdans divers secteurs d’activité tels la santé, l’agriculture, l’éducation, etc. De même, lesparticipants aux différents ateliers croyaient qu’ils allaient rentrer avec des perdiemsubstantiels, selon l’habitude fort critiquable qui s’est installée au cours de la crise, selonlaquelle la participation équivaut une « rémunération ». Dans cette perspective, il n’est pas sifacile d’attendre une réappropriation aisée du processus de renforcement des capacités.41 Projet ARCANE, Rapport final, op.cit. p.2442 Ibidem, p.2543 Baudrillard (Jean), La société de consommation, Paris, Ed. Gallimard, 1970

Dans le même ordre d’idées et cette fois-ci au sommet de la structure faîtière qu’est la CFCIB,il convient de mentionner que les actions du Projet ARCANE n’ont pas toujours rencontré unaccueil favorable. Ainsi lors de l’élaboration de nouveaux statuts de la Chambre Fédérale deCommerce et d’Industrie du Burundi, une certaine résistance de la part de la présidence del’ancienne CCIB s’est fait sentir. Comme on peut le lire dans le rapport précité en effet,« Cette deuxième phase [d’élaboration de nouveaux statuts de la CFCIB] a été menée ens’appuyant sur la même équipe de consultants et un comité formé de représentants de chacunedes organisations précédemment citées [CCIB, AFAB, AIB, ACOBU et BEN]. Le Ministèredu Commerce s’est alors fortement impliqué dans le processus de réforme, un des conseillersdirects de la Ministre assurant la présidence dudit comité. Le projet de statut a été finaliséseulement en juillet 2008 mais dès cette période, il est apparu que la présidence de la CCIBprésentait une grande résistance à aller de l’avant. Seule une forte pression exercée par laMinistre du Commerce et appuyée par les partenaires Techniques et Financiers impliquésdans le secteur(UE, BM, USAID), a alors permis de débloquer la situation » 44 .Bien plus, on se souvient que certaines propositions de lois confectionnées avec l’appui duProjet ARCANE se révélaient soit une sorte de duplication de celles déjà engagées dans leprocessus d’agrément et ce avec le financement d’autres bailleurs de fonds, soit enconcurrence avec d’autres projets de loi pour la simple raison qu’une certaine divergence auniveau définitionnel existait. L’avant-projet de loi sur les coopératives peut nous servird’exemple : ayant été élaboré à travers toute une série de consultations avec les acteurs nonétatiques, un projet de texte de loi a été bloqué par le Service National de Législation dans lamesure où une autre proposition de loi financée par un projet de la Banque mondiale ( leProgramme d’Appui à la Gestion Economique, PAGE ) était déjà dans le circuit, et ce à unstade avancé : « Nous[ARCANE] avons informé le Ministère de la Décentralisation et duDéveloppement Communal, ministère en charge des coopératives, que les coopérativescorrespondent à des structures particulières et à un public différent de celui des sociétéspubliques et privées. Ce Ministère partage pleinement les arguments qui ont été donnés maispour l’instant toute validation du projet de loi reste bloquée » 45 .44 Projet ARCANE, Rapport final, op.cit. p.3945 Ibidem, p.35

Bref, faute de « cadre de référence » ou « stratégie nationale » de renforcement des capacitésdu secteur privé, lequel ou laquelle s’inspire de réels besoins perçus et exprimés par lesdestinataires in fine, les actions de renforcement des capacités ne peuvent que rencontrer desrésistances et/ou faire l’objet de concurrence avec des actions entreprises par d’autrespartenaires. Le seul fait pour les autorités politico-administratives d’une province donnée derefuser l’installation d’une MANE ou d’une autorité de la CCIB de s’avérer peu coopératricemontre à suffisance que les besoins en renforcement des capacités ne s’inscrivaient guère dansleurs priorités. Qui plus est, la simple représentation des acteurs non étatiques comme lecheval de Troie de l’opposition est un autre indicateur de l’absence de « besoin » (dans le sensde Jean Baudrillard) en renforcement des capacités sur le plan sociétal, c’est-à-dire au niveaude la société dans son ensemble.

ii) Un écueil de taille au renforcement des capacités : la corruption. Sans réduire (fauted’éradiquer) la corruption gangrenant la société, point de salut en renforcement des capacitésdu secteur privé. Dans la mission qui était la sienne, le Projet ARCANE a essayé d’armer lesorganisations professionnelles en savoirs multiformes pour en faire de véritables groupesd’intérêt en mesure de jouer leur rôle de groupe de pression vis-à-vis du Gouvernement d’unepart, et de pouvoir soumettre leurs projets aux différents partenaires techniques et financierset de participer à des marchés de l’autre part. Mais le Projet ARCANE ne pouvait rien fairecontre la corruption endémique qui biaise pareils processus. Pour ne prendre l’exemple desmarchés publics, il suffit de lire les résultats de l’enquête commanditée par le Ministère encharge de la bonne gouvernance : « les principaux usagers de ce service public [la passationdes marchés] sont les entreprises et dans une certaine mesure les organisations nongouvernementales qui cherchent des contrats de marchés publics. (…) 16% des entreprisescontre 12% des organisations non gouvernementales ont assuré des prestations ou des ventespour le compte de l’Etat au cours des trois dernières années. Le montant total des marchéspublics représente en moyenne respectivement 25% et 21% du chiffre d’affaires de chacun deces prestataires. (…) Dans leur grande majorité, ils indiquent que le processus dépend despaiements de pots-de-vin (respectivement 60% des entreprises et 65% des ONG) et descontacts personnels avec des membres du gouvernement (54%, 53%)» 46 . Dans un climat aussicorrompu, on ne peut que craindre que même le processus de privatisation des entreprisespubliques 47 soit biaisé, surtout que la transparence 48 est loin d’être le point fort del’administration burundaise.Au total, le processus de renforcement des capacités du secteur privé se heurte à descontraintes sur lesquelles le Projet ARCANE n’a pas de mise. Aussi le fait que le processusproblèmes-solutions soit inversé ou que les actions fort bien intentionnées en direction du46REPUBLIQUE DU BURUNDI/MINISTERE A PRESIDENCE CHARGE DE LA BONNEGOUVERNANCE, DE LA PRIVATISATION, DE L’INSPECTION GENERALE DE L’ETAT ET DEL’ADMINISTRATION LOCALE, Etude diagnostique sur la gouvernance…, op. cit. p.5447 Sur le chronogramme établi par le Service Chargé des Entreprises Publiques (SCEP) de 2007 à 2010, devaientêtre privatisées les entreprises suivantes : OCIBU, OTB, Air Burundi, SOSUMO, EPB, SOCABU, UPB, UCAR,NOVOTEL, COGERCO, ONATEL, REGIDESO et COTEBU.48 Pour de plus de détails, je me permets de renvoyer à mon article : SENTAMBA (Elias), « L’Etat burundaisdans l’EAC : assez modernisé pour tirer profit de la Communauté ? », in Revue de l’Institut de DéveloppementEconomique (RIDEC), Vol.3 N° 6, pp.1-37

secteur privé soient entravées par une corruption endémique constitue-il un écueil qui dépassela marge de manœuvre de tout partenaire technique et financier, quelle que soit sa bonnevolonté. Or, c’est précisément cela qui empêche la réussite du renforcement des capacités,notamment dans ses dimensions organisationnelle, interactive (entre plusieurs organisations)et sociétale (société dans son ensemble). Et puis sans une véritable démocratie, même lapression d’une entreprise, d’une chambre, de la CFCIB, etc. demeure hypothétique.

ConclusionCe travail nous aura appris que le « renforcement des capacités» est un paradigme fortdifficile à mettre en œuvre dans la mesure où il doit toucher autant de dimensions quepossibles et ce en fonction du contexte et des besoins perçus et exprimés par les destinatairesvariés de l’institution bénéficiaire. Contrairement à ce que le sens commun en est venu à faireaccroire en effet, il ne suffit pas, pour renforcement les capacités d’une institutionquelconque, de former ses ressources humaines avec les meilleurs experts du monde à basede modules inspirés par les meilleures théories, de lui donner des infrastructures copiées surcelles des pays industriellement développés, des moyens financiers à profusion, des moyenslogistiques tels des véhicules tout terrain dernier cri, des ordinateurs potentiellement les plusperformants, etc. Le renforcement des capacités va au-delà des moyens pédagogiques etmatériels, lesquels ne constituent en réalité que quelques éléments de tout un puzzle.Comme on l’a vu en effet dans la partie définitionnelle de cet article, le noyau dur durenforcement des capacités se trouve non seulement dans les actions posées/à poser mais aussiet surtout dans l’articulation de ces dernières :*en direction des individus (formation initiale et en cours d’emploi certes, mais formation enfonction des besoins variés et du contexte socio-économique et non une formation pourformation). Encore faut-il que ces individus-là soient intéressés/motivés par davantage cequ’ils en tirent d’utile dans leur vie active que le seul diplôme /certificat à brandir pour luimême.*en direction de l’organisation : en plus de la formation de ses ressources humaines enfonction des degrés de complémentarité, des moyens potentiellement à la portée del’organisation en question d’une part et indispensables à sa meilleure performance d’autre partsont nécessaires. Encore faut-il que les différentes organisations fonctionnent en synergie demanière à constituer des rouages d’une même « machine sociétale », mais des « rouages »contingents qui fonctionnent de façon dynamique pour répondre aux problèmes au fur et àmesure qu’ils se posent.*en direction de la société dans son ensemble : l’interaction des différents individus-citoyensselon des règles connues d’avance/convenues pour tout le monde (ce qui a pour autre noml’ « Etat de droit ») d’une part, et l’interaction des différentes organisations sur base

consensuelle (celles du secteur public, celles du secteur privé, celles de la société civile,interaction qui a pour autre nom « bonne gouvernance ») d’autre part, finit par produire,chemin faisant, des capacités permettant à la société d’affronter les défis qui jalonnentnécessairement son parcours socio-historique.Ce fil rouge posé et pour revenir à la louable action conduite par le Projet ARCANE et cellesmenées ou susceptibles d’être apportées par d’autres bailleurs de fonds, on comprend que le« renforcement des capacités » constitue un projet de longue haleine. Il requiert un profonddiagnostic de l’institution/société pour déceler et prioriser les besoins et ce par lesbénéficiaires eux-mêmes, faute de quoi on va vite en besogne et par conséquent on fait faussepiste. Delà on construit une sorte de canevas où seront agencées les actions qu’apporterontles différents partenaires techniques et financiers, non pas en substitution aux actions desbénéficiaires mais comme un « coup de main » pour appuyer un processus déjà en cours etdonc soutenu par une ferme volonté et une vision claire servant de « feuille de route ». Nouscroyons que c’est ce chaînon qui a manqué et qui manifestement fait encore défaut dans lesecteur privé burundais. Sinon quels que soient les appuis, ils viendraient combler un besoinen termes de complémentarité plutôt que se disperser ou faire preuve de duplication. Cela dit,les actions du Projet ARCANE auront opéré un bon pas dans la bonne direction, la balle étantd’abord et avant tout dans le camp des opérateurs économiques, des PME et des « grandesentreprises », des différentes organisations professionnelles, de la CFCIB, du Gouvernementburundais.

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