Diritti e Servizi - Ricerca senza dimora

Anno 16 o - Numero 1
Rivista della Federazione Italiana Organismi
per le persone senza dimora - FIO.psd
Curato dall'Associazione "Sans-Abri"
Spedizione in abbonamento postale gr. IV/ 70%
Registrato al Tribunale di Bergamo con autorizzazione n. 18 del 23/08/1990

Periodico dell'associazione "SANS ABRI" per la FIO.PSD.
Segreteria c/o: NUOVO ALBERGO POPOLARE
Via Carnovali, 95 - Bergamo
Telefono 035 319800 - Fax 035 321839
E-mail: giacomo.invernizzi@tin.it
Direttore Responsabile: Sandra Rocchi
Redazione: Invernizzi Giacomo
Gnocchi Raffaele
Galliani Stefano
Bergamaschi Marco
Segreteria di redazione: Rinzivillo Rosalba
Invernizzi Giacomo
Finito di stampare nel mese di Marzo 2004
presso la litografia PRESS R3 - Almenno San Bartolomeo (BG) - Tel. 035 540945

Rivista della Federazione Italiana Organismi
per le persone senza dimora - FIO.psd
Curato dall'Associazione "Sans-Abri"
Spedizione in abbonamento postale gr. IV/ 70%
Registrato al Tribunale di Bergamo con autorizzazione n. 18 del 23/08/1990

Indice
Editoriale - Il diritto rinasce dal desiderio di Stefano Galliani pag. 5
L’accesso ai servizi da parte di persone pag. 12
in condizione di esclusione di Luigi Gui
Persone senza dimora, pag. 23
diritti e priorità per gli enti locali di Stefano Lepri
Diritti sociali e legislazione in italia pag. 27
nell’area dei servizi alla persona di Franco Dalla Mura
Persone senza dimora e diritto alla salute di Raffaele Gnocchi pag. 42
Accoglienza e gestione di un processo pag. 64
di aggancio per soggetti
in condizione di grave marginalità di Giacomo Invernizzi
Tavolo “Grave emarginazione” Legge 328 pag. 79
del Distretto di Bergamo di Giacomo Invernizzi
Il “Punto d’incontro” di via del Leone, pag. 88
nel quartiere 1 a Firenze di Anna Maria De Rosa
Normativa sulla residenza anagrafica in Italia pag. 91

EDITORIALE
IL DIRITTO RINASCE DAL DESIDERIO
Stefano Galliani - Presidente FIO.psd.
Diritti e servizi sono un costante richiamo
per chi si occupa di “sociale”.
Per questo binomio si sono spese generazioni
di operatori e cittadini.
Oggi ampi movimenti di massa lottano,
con decisione, per il riconoscimento
di diritti politici, economici e sociali
ad ogni latitudine. E perché questi
diritti diventino servizi e beni di cui
ciascuno possa godere in forma sostenibile,
equa e non onerosa.
Sulla stessa linea si pone Fiopsd che,
da anni, tenta di costruire, con pazienza
e tenacia, un orizzonte capace di assicurare
il riconoscimento del diritto
a tutte le persone. Nell’insieme delle
persone naturalmente sono compresi
gli adulti che vivono una condizione
di disagio estremo e sono senza dimora.
E, davvero, la lotta per i diritti pare
essere senza fine.
Sembra paradossale ma, ancora oggi,
parlare di diritti nell’ambito di interesse
specifico di FIOpsd rimanda a categorie
di pensiero che sembrano appartenere
ad epoche o territori geografici
lontani.
Iniziamo dal più elementare dei diritti:
il diritto di esistere.
Questo diritto sembra legato solo alla
condizione di “dimenticati” che vivono
in terre lontane, gli abitanti dei “sotterranei
della Terra” (come li definisce
p. A. Zanotelli). Ma, molto più vicino
a noi, vivono gli “invisibili” che
abitano i quartieri delle città e dei più
piccoli tra i villaggi italiani. Nella cor-
Editoriale
sa che tutti travolge, sotto lo stimolo
degli idoli propri della nostra società
- profitto e tempo - non c’è posto per
i “fragili” o, semplicemente, per chi
sbaglia qualcuna delle tante mosse a
cui ogni giorno siamo chiamati. E diventa
facile perdersi nei meandri dell’anonimato
più profondo fino a sprofondare
in una territorio dal nome “sinistro”
e pericoloso - marginalità grave
- da cui è difficile emanciparsi.
Prima di tutto perché non è terreno
riconosciuto dal diritto.
Nella società dell’apparire ciò che non
è visibile diventa frontiera anche per
i pochi (o tanti) che osano avventurarsi
in cerca di coloro che rischiano
uno smarrimento estremo ai confini
del pianeta globale. Ma questo percorso,
degli uni in ricerca, degli altri
in deriva, non è patrimonio condiviso
della società. E’ riservato ad una minoranza
di persone: e chi cerca rischia,
a sua volta, di essere emarginato
dal diritto come già lo sono molte
delle persone in deriva. Infatti anche
per le organizzazioni che operano nell’ambito
della grave marginalità tutto
ciò si tramuta, spesso, in terreno non
riconosciuto per il mancato riconoscimento
anche di chi lo pratica.
In questo terreno vischioso, dove il diritto
rimane esso stesso ai margini, vanno
a perdersi le caratteristiche individuali,
l’identità, lo stesso nome. Tutto
rischia di essere indistinto e segnato
dall’indifferenza di chi governa la ma-
3

Editoriale
teria del diritto. E di questo ne soffrono
le persone senza dimora così come
i molti interventi; nella mancanza di
diritto gli interventi appaiono isolati,
senza criteri preordinati e senza linee
guida che diano valore e contenuto allo
sforzo, enorme e continuo, che si
realizza in questo terreno senza nome.
Eppure un nome ed uno stile esistono:
quello di ogni persona incontrata,
quello di ogni servizio costruito
su di una storia e una passione propri
e irripetibili.
Ecco quindi che si delinea un secondo
diritto: il diritto al riconoscimento.
L’area della marginalità grave non desidera
un riconoscimento generico all’esistenza.
Ma il diritto di ogni persona
ad essere riconosciuta per come
vive la condizione di marginalità. Ed
il diritto di riconoscere le organizzazioni
che operano in questo campo
come espressione della società stessa
attenta alle dimensioni più umane dell’uomo.
Si, questo diritto oggi più di
ieri fatica a farsi largo tra le categorie
di pensiero.
In questo nostro contesto storico ciò
che non appartiene a categorie riconosciute
e riconducibili ad oggetti e
proprietà - casa, dimora, lavoro, reddito
- diventa qualcosa di “altro” da
escludere nella considerazione del politico,
del legislatore e, qualche volta,
anche agli occhi del semplice cittadino.
Nell’aria e nei “media” si aggira, pericoloso
e ambiguo, lo stereotipo del
senza dimora per scelta. Chi scrive,
nei (molti) anni di lavoro, mai ne ha
incontrati e pochi ne ha visti che potevano,
in qualche modo, confermare
lo stereotipo. In relazione all’area dei
4
diritti questo stereotipo è utilizzato
per affermare l’inutilità di estendere
(o meglio: includere) nell’orizzonte del
diritto chi manifesta un disagio grave.
Probabilmente per non mettere in
discussione lo “status quo” di una società
che vive una crisi profonda nella
quale i molti che godono del potere
manifestano una estrema resistenza
nell’interrogarsi sul modello attuale
di sviluppo e sulle ricadute che esercita
su vasti strati di popolazione, sia
nel ricco occidente sia negli angoli più
sfruttati del globo. Le persone senza
dimora sono per noi il più prossimo
indicatore, insieme ad immigrati ed
anziani, degli effetti del nostro comune
vivere nella società occidentale.
Non a caso queste tre fasce di persone
vengono segregate, allontanate o cancellate
perché testimoni scomodi.
Una dimensione interessante nell’incontro
con le persone senza dimora,
se appena scaviamo sotto la “corazza”
tipica della condizione, è la dimensione
del “desiderio” lasciando,
per una volta, in secondo piano ciò
che è più ovvia e comune, il “bisogno”.
Tra desiderio e bisogno ci può
stare, abbastanza comoda e ben legata,
la parola “diritto”.
Perché il bisogno si può, talvolta, collocare
dopo il desiderio? Infatti nel
leggere la situazione di una persona
in disagio estremo emergono con prepotenza
i bisogni che segnano un’esistenza
precaria, insicura, talvolta devastata
nel fisico e nella profondità
dell’animo. Questa lettura, per quanto
corretta, appartiene troppo ad una
scala di riferimento basata su un’economia
di scambio. “Io che vivo il disa-

gio ti comunico ciò che mi manca, io
operatore utilizzo una serie di strumenti
e risorse per risponderti”. In ciò
non c’è nulla di dannoso o fuori posto.
Ma…forse c’è un ma… nelle storie
di persone in condizione estrema di
disagio e precarietà, flebile ma presente,
emerge la dimensione del “desiderio”.
Anzi la molteplicità dei desideri.
Il desiderio di tornare ciò che si era;
il desiderio di essere diversi, “nuovi”
quando alle spalle c’è sofferenza e tristezza;
il desiderio di ritrovare unità
con sé stessi dopo una vita passata a
rincorrere chimere o la propria vera
identità; il desiderio di appartenere ad
una relazione, un ambiente, finalmente
vivibile e commisurato alle reali
possibilità del soggetto. Insomma, un
progetto di vita legato ai desideri più
profondi dell’animo umano.
Una gamma di desideri che dicono la
profonda umanità che definisce il disagio,
dicono la sconcertante “normalità”
di queste persone, purtroppo invisibile
agli occhi dei più. E forse proprio
qui sta il paradosso: le persone
in grave marginalità, contemporaneamente
vittime e carnefici di sé stessi,
attraverso le loro corde profonde ci
parlano di un vivere e di una società
che, per molti versi, non ci appartiene
più. E la società occidentale e italiana
oggi fa sempre più fatica a rispondere
a desideri di umanità: sia nel correre
della quotidianità di ciascuno, sia
dentro le scelte del legislatore.
Uno dei fili, nemmeno il più sottile,
che lega bisogno e desiderio è rappresentato
dal “diritto”. Il diritto come riconoscimento
dell’esistere secondo un
proprio stile, il diritto/dovere di co-
Editoriale
struire una società più giusta ed equa,
il diritto di avere strumenti indispensabili
come residenza e cittadinanza,
cittadinanza attiva.
Al desiderio non si può rispondere solo
e sempre con un “servizio”. Al desiderio
non si può rispondere con l’erogazione
di una prestazione. Questo
vale forse per il bisogno. Non vale per
il desiderio. La risposta possibile si trova
dentro una società intera fondata
su basi diverse, capace di accogliere e
condividere, costruita su ambienti vivibili
e promozionali, attenta alla persona
vissuta come portatrice di risorse
e non come accumulo di bisogni.
Insomma il tentativo perpetrato ogni
giorno dalle numerose organizzazioni
associate a FIOpsd, pur nel limite
delle risorse disponibili.
Per questa opera fondamentale, il diritto
permette di costruire gli spazi di
manovra in grado di orientare, supportare
e gestire una convivenza sociale
capace di generare appartenenza
piuttosto che di escludere.
Questi sono alcuni dei motivi per i
quali non è mai conclusa la lotta per i
diritti. E questo è ancor più vero se si
parla di diritti per le persone maggiormente
escluse: gli adulti in grave
marginalità e senza dimora.
Queste poche righe servono come preambolo
per una riflessione ampia sul
tema dei diritti sviluppata in questo
numero monografico di TRA. Lo spunto,
anzi, il “nocciolo” è dato dal Convegno
nazionale FIOpsd “Accesso ai
diritti ed ai servizi per le persone senza
dimora” (Torino, marzo 2003). In
quell’ambito sono stati trattati alcuni
dei più evidenti diritti “negati” alle
5

Editoriale
persone in grave marginalità: il diritto
alla residenza (chiave di accesso a
tutti gli altri diritti), il diritto all’alloggio,
al reddito ed alla salute. Questo
numero riprende e rielabora alcuni degli
argomenti più importanti, consapevoli
che molto più si potrebbe scrivere
e molto strada deve essere ancora
percorsa.
Certo, una sensazione rimane dopo il
Convegno FIO.psd di Torino e rimanda
alla stretta connessione tra i diritti
a favore dei cittadini appartenenti alla
società cosiddetta “normale” e l’area
del disagio estremo; in estrema
sintesi possono essere individuati due
livelli di problema:
- ciò che pensiamo abituale per ogni
cittadino rimane ancora inevaso per
persone in grave marginalità e senza
dimora;
- ma, ancor peggio, possiamo affermare
che i diritti citati (casa, reddito, salute)
ed ogni altro diritto fondamentale
(sicurezza, giustizia, lavoro) sono
sotto minaccia sia per le persone
senza dimora sia per l’intera collettività.
Non si tratta di una visione pessimistica,
non è lo spirito di FIOpsd. Ma
riesce difficile considerare questo momento
storico tra i migliori della nostra
recente epoca nell’ambito del diritto.
Dalle parole dei relatori, dagli interventi
dei partecipanti nei gruppi di lavoro
al Convegno FIOpsd di Torino,
emerge una generale preoccupazione
di avere pochi strumenti utili tra la mani
per poter effettivamente assicurare
possibilità di accesso ai diritti ed ai servizi
necessari per emergere da una condizione
di grave e, in questi termini,
irreversibile esclusione.
6
Questo perché è l’intera società che sta
attraversando un momento di crisi anche
nei diritti che sembravano ormai
acquisiti per tutti e produce, in modo
continuativo ed evidente, processi di
esclusione. Inoltre, entrando nello specifico
delle persone in grave marginalità,
rimane la difficoltà, culturale e
politica al tempo stesso, diffusa nella
nostra società di riconoscere come anche
la persona adulta abbia momenti
di crisi ai quali far fronte anche attraverso
la messa in atto di strumenti del
diritto che assicurino promozione e
non pura assistenza.
Lo stesso tema del Convegno FIOpsd
può rimandare ad un pericolo paradosso
se male interpretato: l’accesso a
servizi particolari per “categorie” di
persone sottolinea la specificità di un
tema che merita attenzioni e competenze
fortemente orientate.
Di contrapposto rischia di mettere in
atto processi particolaristici anche nel
campo del diritto ponendo in secondo
piano il tema dei diritti e della loro accessibilità
come garantiti a tutti i cittadini
senza distinzioni di reddito o condizione
di vita.
Questo è un dilemma fondamentale a
cui, probabilmente, non si può rispondere
con un solo Convegno, seppure
di ottimo livello come è stato a Torino.
Da tutto quanto detto emergono due
domande di fondo:
- quale riconoscimento per la persona
che manifesta, in modo, così evidente,
una situazione di crisi tale da farle
perdere, addirittura i diritti acquisiti
di ogni cittadino? Quali percorsi
di ri-accesso ai diritti sono già patrimonio
della nostra società italiana ed
europea?

- quale lo spazio riconosciuto ai servizi,
pubblici o privati, che si offrono
come luogo di mediazione tra una
situazione di crisi estrema che produce
incapacità di accesso ai diritti e
la possibilità per la persona di riprenderne
il godimento?
La prima domanda rimanda alla sfera
individuale di cui già si è fatto cenno
(sul tema descritto tra desiderio e
bisogno). Ma può essere ulteriormente
problematizzata riferendosi all’incapacità
del nostro mondo occidentale
di concepire “fragilità e dipendenza”
come termini appropriati al vivere
umano. I diritti infatti sono riconosciuti
soprattutto a chi sa esigerli, a chi è
in possesso di competenze, strumenti
e motivazioni sufficienti ed adatte ad
ottenerli. L’accesso a diritti e servizi
diventa, quindi, un’autentica chimera
per la persona in grave marginalità.
Laddove il concetto di distacco della
persona dalla società è più forte (spesso
è utilizzato il termine “desaffiliation”
descritto dal noto sociologo francese
R. Castel), il significato stesso di
un diritto possibile e accessibile perde
interesse parimenti all’aumentare della
difficoltà a utilizzarlo per migliorare
la propria condizione di vita.
Il tema dell’accesso a diritti e servizi,
quindi, non si colloca solo come baluardo
di un percorso di deriva sociale
e individuale. Rimanda anche alla
flessibilità necessaria nel godimento
dei diritti in riferimento ai diversi momenti
di vita della persona e, soprattutto,
alle possibilità di effettiva esigibilità.
In questi anni è usuale parlare
di diritto come opportunità di base
offerta a tutti i cittadini. Ma l’effetto
Editoriale
che deriva dall’opportunità garantita
in una forma impersonale è la trasformazione,
di fatto, in percorsi di
non accessibilità proprio nei momenti
di maggiore difficoltà del soggetto.
E le persone senza dimora ne sono la
dimostrazione più evidente, non solo
in Italia.
In questo senso è emblematico il tema
del diritto alla residenza e delle
conseguenze che derivano dalla condizione
di senza dimora anagrafica che
rende inesigibile ogni diritto proprio
nel momento di massima fragilità individuale.
Nell’ambito del lavoro di FIOpsd possiamo
utilizzare, a questo proposito,
l’esempio fornito da uno dei diritti meno
frequentati da codici, leggi e… amministratori
pubblici italiani: il diritto
alla casa.
Di per sé il diritto alla casa è poco
praticato dal cittadino italiano, spinto
da leggi, governanti e potenti lobby
affaristiche ad esercitarlo in forma privatistica
mediante acquisto di proprietà
immobiliare.
Rispetto alla dimensione di esclusione
sociale questo si traduce in:
- scarsi ed isolati interventi a contrasto
del disagio abitativo (a partire
dalla prevenzione degli sfratti);
- politiche pubbliche di sviluppo territoriale
e sociale volte, nel migliore
dei casi, al recupero di immobili pubblici
(sociali) deteriorati senza troppo
curarsi di promuovere e migliorare
il tessuto sociale urbano nel quale vivono
gli abitanti.
Riferendoci in particolare alle persone
senza dimora abbiamo due chiari esempi
di scarsa rilevanza del diritto alla
casa:
7

Editoriale
- scarsità e precarietà di soluzioni alloggiative
sul territorio al momento
della caduta nella condizione estrema
di senza casa e senza dimora;
- impossibilità per la persona al termine
di un periodo di accompagnamento
sociale di avere un’abitazione
sociale che risponda anche a criteri di
“desiderio” (di legame, di socialità) negati
dai regolamenti che impediscono
convivenze non formalizzate (legate
cioè a parentela, matrimonio)
con il risultato di costruire un binomio
(paradossale) tra casa e solitudine.
Abbiamo quindi un percorso di progressiva
e, sembra, irreversibile negazione
della casa come diritto nell’ambito
della società “normale” e di estrema
difficoltà ad usufruire del diritto
in atto per vivere in una condizione
sostenibile e soddisfacente a partire da
una condizione di marginalità.
Il secondo interrogativo, come detto,
emerso anche nel Convegno FIOpsd
rimanda al riconoscimento da parte
del legislatore e dell’amministratore locale
del ruolo di mediazione offerto dai
servizi per le persone in grave marginalità
adulta.
I servizi, pubblici e privati, in questo
campo hanno, tra le diverse funzioni,
quella di essere mediatori tra il bisogno
(e desiderio) inespresso o mal definito
da parte dell’utente e le risorse
offerte dal territorio (diritti, garanzie,
beni e servizi). In questo modo i servizi
cercano di realizzare quel sistema
di accesso ai diritti che non è costruito
sulle opportunità nelle mani del singolo
ma sull’effettivo godimento da parte
della persona.
8
Proprio questi servizi sono messi a dura
prova dalla continua erosione di
risorse economiche (e quindi umane)
a cui sono sottoposti dalle scelte ultime
del legislatore.
E’ un capitolo grave e preoccupante
dove le promesse di una società giusta
ed equa si scontrano con la deleteria
concretezza di tagli alle risorse e la discesa
del tema della grave marginalità
nella scala delle priorità di intervento
e finanziamento pubblico (specie a
livello nazionale).
Possiamo porci due domande: C’è una
intenzionalità escludente nel modo in
cui, ancor oggi, il tema dei diritti a livello
nazionale è accostato alle persone
senza dimora ? E’ inevitabile definire
contraddittorio lo stile di promozione
dell’intervento espresso nella più recente
legislazione (L. 328/00) con quanto
accade ora a livello nazionale (proposta
di Reddito di Ultima Istanza come
unica misura per le povertà estreme)?
FIOpsd crede che la situazione sia davvero
critica intorno all’affermazione
del diritto per i cittadini meno privilegiati.
Lo stesso iter di definizione dei
cosiddetti LIVEAS, tuttora irrisolto,
sottolinea quanto sia difficile giungere
a provvedimenti fondamentali se manca
una volontà politica di fondo a favore
dei cittadini, specie i più esclusi.
E non sembra che servizi e organizzazioni
strutturate nel campo della grave
marginalità godano di particolare
riconoscimento da parte delle più alte
espressioni istituzionali nell’ambito dell’esclusione
sociale come dimostra l’ultimo
e recentissimo Rapporto sulla Povertà
in Italia appena licenziato dalla
Commissione Governativa presso il
Ministero del Welfare.

Questo senza dimenticare la lotta per
il mantenimento di beni e servizi di
pubblica utilità e di interesse generale
(acqua, energia, salute, alloggio) nell’ambito
delle competenze pubbliche
e non acquisito dal comparto privato.
Un tema di grande rilevanza che vede
FIOpsd sostenere l’impegno di
FEANTSA nelle apposite sedi europee
e di chiara incidenza sulle fasce
di popolazione più in difficoltà.
Con queste considerazioni è evidente
Editoriale
quanto FIOpsd ed i suoi associati (pubblici
e privati) abbiano molto da lavorare
anche nel campo dell’affermazione
dei diritti per tutti.
Confidiamo che questo numero monografico
di TRA sia capace di creare ulteriore
riflessione e stimoli pratici per
intraprendere un percorso di difesa dei
diritti esistenti e, soprattutto, calibrato
sulle esigenze e desideri delle persone
senza dimora e dei servizi che se ne
prendono cura ogni giorno.
9

Tematica
L’ACCESSO AI SERVIZI DA PARTE
DI PERSONE IN CONDIZIONE
DI ESCLUSIONE
Luigi Gui - Sociologo docente Università di Trieste.
Le leggi, i problemi e le politiche assistenziali
sembrano rincorrersi in un interminabile
gioco a rimpiattino: mutano
costantemente la scena sociale, l’emergenza
dei bisogni rappresentati,
la forma organizzativa dei servizi, la
legislazione nazionale e regionale, la
quota di risorse disponibili; in tutto
questo, ciò che più impegna la capacità
di comprensione e di intervento degli
operatori sociali è il costante arrangiamento
delle combinazioni fra gli
elementi: non appena, infatti, si crede
di aver stabilito come vanno (o come
dovrebbero andare) le cose, già il quadro
va rivisto e ricomposto.
Si tenta qui, dunque, di tratteggiare
per linee essenziali i mutamenti di immagine
e le differenti composizioni tra
la condizione di molte persone colte
nella loro condizione di grave emarginazione,
le forme sociali ed istituzionali
di risposta a tale disagio e il “telaio”
normativo a cui ricondursi, consideriamo
in particolare la realtà di
coloro che, scivolati fuori dalla condizione
di normalità, si sono trovati a
popolare il mondo degli “spiantati”,
delle persone senza dimora, degli
ospiti cronici dei dormitori, dei questuanti
per “professione”.
Nel corso dell’ultimo trentennio, com’è
noto, i tratti di questa popolazione si
sono modificati, vedendo irrobustirsi
le fila dei giovani, delle donne, degli
10
stranieri, moltiplicarsi le espressioni
esteriori (è sempre più difficile riconoscere
la stereotipata immagine del
barbone, per indicare quelli che dormono
all’aperto e vivono di elemosine
e di espedienti), complicarsi fino a
confondersi le diagnosi mediche e sociali.
Gli “emarginati gravi”, comunque li si
voglia chiamare, mai sono stati facilmente
riconducibili ad una chiara tipologia
o ad una precisa subcultura, ancor
meno ad una categoria a rappresentanza
consolidata capace di rivendicare
prestazioni e servizi particolari
per sé; il loro esistere rappresenta visivamente
lo scacco teso a quel sistema
di servizi che ambiva a sviluppare una
capacità di risposta sempre più diffusa
e sempre più tecnicamente competente,
per “trattare” il residuo patologico
della società del benessere.
SERVIZI PER LA NORMA
Dagli anni ’70 sino ai primi anni ’90,
nella fase di ascesa politico-culturale
dell’ideologia del welfare state, l’affermarsi
dei principi generali di universalizzazione
dei diritti sociali e della
relativa ridistribuzione universalistica
di servizi e prestazioni, ed il prevalere
di politiche sociali in una prospettiva
di egemonia pubblica, hanno orientato
lo sforzo capillare di “riordino” e “normalizzazione”
della vita sociale, attra-

verso il decentramento dei servizi negli
Enti Locali e nelle Unità sanitarie
locali, divenute poi “aziende” sanitarie.
La “normalità”, in quella prospettiva,
costituiva il parametro del benessere:
quegli stili di consumo, quelle soglie
di reddito, quelle forme di organizzazione
lavorativa, familiare, abitativa,
rappresentavano per gli amministratori
pubblici e per gli operatori sociali,
l’ambiente entro cui ogni cittadino
doveva poter star bene.
Chi non ne avesse avuto o ne avesse
perso l'abilità (fosse appunto, “disabile”
alle performance normali) rischiava
la fuoriuscita da quello spazio sociale;
le politiche di welfare, perciò, miravano
a prevenirne il rischio (con politiche
di sicurezza sociale e di assicurazione
previdenziale), rimuoverne gli ostacoli
e “trattare” le forma acute del disagio
(attraverso il sistema dei servizi socioassistenziali)
nella direzione del “reinserimento”.
Il disegno “astratto” poteva risultare relativamente
chiaro: linee nette di inclusione/esclusione
attraverso il titolo
di cittadinanza (è riconosciuto utente
potenziale del sistema pubblico il cittadino
italiano, residente in un Comune,
potenziale contribuente del fisco),
linee precise di competenza socioassistenziale
legate dall’iscrizione anagrafica
e al Sistema sanitario nazionale
(inclusione istituzionale entro definiti
“bacini-d’utenza”), linee di competenza
tecnica ed organizzativa (erogazione
di prestazioni e servizi codificati in
base al bisogno esibito dal cittadinoutente,
secondo categorie di problemi
definite, perlopiù socialmente rappresentate).
Senza dilungarci nell’analisi più det-
Tematica
tagliata di questo quadro e consapevoli
della drastica riduttività di tale
schematizzazione, pare possibile tuttavia
riferirvisi per rileggere il rapporto
tra emarginati gravi e servizi: le persone
senza dimora di origine italiana,
spesso adulti in gravi condizioni di vita
e di abbandono, come un’immagine in
negativo potevano costituire l’emblema
di quanto il sistema pubblico di
protezione sociale e di tutela dei diritti
incontrasse alcune falle, nell’impotenza
delle istituzioni a “trattare” ciò
che uscisse troppo marcatamente dai
criteri di regolarità e codificazione.
Tali persone, pur provenienti da quella
società “normale” che avrebbe dovuto
contenere e custodire i suoi membri
entro prassi di vita adeguate a sé stessa,
incontravano invece una serie di
“barriere all'accesso” dei servizi e sostanziali
ostacoli all’inclusione sociale 1 .
La loro perdita di titolarità alle prestazioni
pubbliche di assistenza 2 , l’impossibile
collocazione in un’unica e prevalente
definizione diagnostica e prognostica
(data dalla multiproblematicità
che implica simultaneamente molte
e sovrapposte dimensioni della vita),
l’inadeguatezza nel loro modo di
porsi e di interrogare le organizzazioni
erogatrici di servizi, la sfasatura dei
tempi fra la percezione soggettiva dell’urgenza
e i ritmi di funzionamento
dei servizi istituzionali, l’insubordinazione
ai programmi trattamentali, la
loro non-contrattualità nei progetti
d'aiuto, hanno reso evidente l’incapacità/impossibilità
“pubblica” di ri-ordinare
e re-inserire nella normalità sociale
un’incerta parte di soggetti “a rischio
di cittadinanza”.
In questa rappresentazione, nel corso
11

Tematica
degli ultimi vent’anni, si è reso particolarmente
visibile il cosiddetto terzo
settore 3 . Gruppi di volontari, associazioni
solidali ed ecclesiali, fondazioni
caritative e cooperative sociali sembravano
poter contribuire a saldare lo
scollamento fra welfare pubblico e cittadini
non-utenti 4 . Assumendo una delega
di intervento assistenziale e riparativo,
molti organismi di terzo settore
si sono candidati a “gestire” l’invisibilità
istituzionale di questa parte di popolazione.
Si è sviluppata una diffusa
capacità di intervento assistenziale e
di emergenza che riusciva ad incontrare
le persone immerse nel disagio
senza attendere la loro capacità-possibilità
di esigere aiuto. Sono sorti progetti,
competenze “quasi professionali”,
richieste di finanziamenti agli Enti
Locali, conquista di appalti per la gestione
esternalizzata dei servizi pubblici
rivolti all’emarginazione.
Se non si esprimeva in prima persona
una vera e propria categoria assistibile
(la categoria dei senza dimora), è
emersa così una domanda sociale “mediata”
da organizzazioni di “privato
sociale” (chiamate, in fine, “non lucrative”)
che interpretavano un bisogno
crescente di riconoscimento e di investimento
assistenziale e riabilitativo.
In tal senso, l’affermarsi anche in Italia
di una Federazione degli Organismi
per le Persone Senza Dimora, pare
mostrare con evidenza questa funzione
di advocacy (sostegno, rivendicazione
e tutela dei diritti a favore dei più
deboli) ed insieme di strutturazione di
una capacità rappresentativa sia sul
versante socio-culturale che sul versante
latamente politico (o, più propriamente,
di lobbing).
12
Mentre, però, questo accadeva al volgere
dello scorso millennio, al contempo
mutavano la cultura politica nel
Paese, le formazioni sociali, le forme
del disagio.
CAMBIO DI SECOLO
Come è noto, gli anni novanta anno segnato
il tramonto del mito universalistico
del welfare pubblico, messo sotto
accusa sul versante economico, per la
gravosità dei costi secondo la cosiddetta
spirale della domanda (pressione
sociale verso un aumento quantitativo
e qualitativo di servizi collegato alla
particolarizzazione e moltiplicazione
delle domande sociali, congiunta all’effetto
paradossale di una maggiore
insoddisfazione soggettiva dei cittadini-utenti
a fronte di crescenti costi gestionali),
e sul versante politico per l’accusa
di uno statalismo egemone ed insufficiente,
che sembrava non saper riconoscere
la presenza e la capacità dei
diversi soggetti presenti nella società
civile e nel mercato. I concetti di sussidiarietà
verticale ed orizzontale, sono
sembrati guidare la nuova impostazione
dei servizi, le idee di pianificazione,
decentramento e fornitura
pubblica dei servizi, hanno lasciato il
posto alle idee di valorizzazione dei
diversi soggetti sociali presenti nella
società civile, di competizione sul piano
dell'innovazione e dei costi fra differenti
fornitori di servizi, di concertazione
dei piani di intervento zona per
zona, di valorizzazione della “libertà
di scelta” dei cittadini fra la gamma
delle prestazioni del “quasi mercato” 5
dei servizi sociali.
Una linea di frontiera sul piano normativo,
fra i due orizzonti di politica

sociale nazionale tra il ’900 e il 2000,
pare essere rappresentata dalla legge
quadro sui “sistemi integrati di interventi
e servizi sociali” n.328/2000. In
essa si riordina il frastagliato corpo
delle leggi assistenziali di settore (per
ogni area di problema una legge ad
hoc) riconducendo ad una “logica di
sistema” la programmazione e la gestione
degli interventi socio assistenziali,
secondo le coordinate della sussidiarietà
verticale, per la quale primo
titolare e responsabile dei servizi assistenziali
è l’Ente Locale più decentrato
(il Comune) “sussidiato” in successiva
istanza dei livelli istituzionali via via
superiori (Province, Regioni, Stato), e
della sussidiarietà orizzontale, per cui
primi titolari e responsabili del loro
benessere (e delle forme organizzate
per conseguirlo) sono i cittadini, “sussidiati”
dagli enti, dalle associazioni e
dalle agenzie che compongono e programmano
in forma concertata l’articolazione
dei servizi nel territorio (circoscritto
in “ambiti” o “zone”).
In questa prospettiva, pare cadere definitivamente
ogni categorizzazione
assistenziale, cioè la risposta settoriale
a categorie di cittadini definiti dalla
specificità dei loro problemi, ed invece
si conferma il diritto alle prestazioni
di aiuto alle persone in quanto cittadini,
garantendo (almeno nell'enunciato)
sia livelli essenziali di “protezione”
dal disagio, sia il diritto di scelta
fra la pluralità dei servizi offerti.
Ebbene, proprio sul crinale di una norma
che abbandona il riferimento alle
tipologie di utenti assistibili, appare invece
specificatamente (agli artt.22 comma
2, e 28 comma 1), come categoria
particolare, quella delle “persone sen-
Tematica
za fissa dimora”.
Parrebbe quasi, ironia della sorte, che
nella lunga maratona del welfare state
gli emarginati-gravi abbiano raggiunto
il traguardo di un riconoscimento
normativo “a corsa finita”, quando ormai
è partita la nuova marcia del welfare
mix!
A ri-confondere la scena delle politiche
e delle norme, poi, è seguita “a ruota”
la modifica del titolo quinto della
Costituzione italiana, che consegna interamente
alle Regioni ogni potestà
normativa in merito alle politiche sociali,
esonerando lo Stato dall’intervenire
a tal proposito (se non nel garantire,
non si comprende ancora come,
livelli essenziali di assistenza in tutto
il territorio nazionale). Dunque, anche
quei finanziamenti “particolari” destinati
alle “situazioni di povertà estrema”
indicati nella legge quadro 328/00,
vanno rimessi in gioco Regione per Regione,
politica locale per politica locale.
Come in un interminabile “giro dell’oca”
6 , ora si possono rimettere in discussione
i livelli di riconoscimento
raggiunti, la “mano” torna agli Enti Locali
ed alla loro capacità di “mix” (concertazione/composizione/coordinamento
del sistema assistenziale) pubblico-privato.
Intanto lo Stato, uscito
dalla partita (per restare nella metafora)
e assillato dal problema di riequilibrio
dei suoi bilanci, non solo non
emana più leggi di settore (che finanzino
progetti specifici di contrasto al
disagio) ma erode anche le quote destinate
complessivamente ai Comuni,
i quali si trovano a stiracchiare la coperta
sempre più corta delle quote di
bilancio destinate ai servizi sociali.
Se da un lato, quindi, si vanno moltipli-
13

Tematica
cando le possibili “offerte” di servizi,
pubblici, privati o di terzo-settore, le
forme di erogazione e la personalizzazione
delle prestazioni, d’altro lato il
cittadino in condizioni di difficoltà vede
crescere la sua incertezza sull’esigibilità
dei servizi e le modalità concrete
per ottenerli.
Si va riproponendo, nel nostro Paese,
un welfare “a macchia di leopardo” 7 , in
base alle amministrazioni locali, alla
cultura cooperativa e solidale espressa
dai diversi territori, alle risorse economiche
messe in campo da aree geografiche
più o meno floride.
Un ulteriore mutamento, nella prospettiva
dell’esclusione, pare proporsi
anche sul piano socio-culturale: la presunta
separazione fra normalità e devianza,
benessere e malessere, salute
e malattia, ricchezza e povertà, lascia
il posto alla miscela di insicurezza e
vulnerabilità diffuse.
Pare ormai imporsi una nuova accezione
del termine “disagio sociale”,
abbandonando i vecchi stereotipi sulla
povertà come mera mancanza di reddito
e sulla sofferenza “nota” di fasce di
popolazione tradizionalmente considerate
marginali.
IDENTITÀ IN MOVIMENTO
Si è culturalmente raggiunta la consapevolezza
che la nozione di disagio
non riguarda solamente l’assenza di
beni materiali (povertà assoluta) quanto
piuttosto i parametri di reddito medio
e di consumi (povertà relativa) ed
ancor più l’insieme globale dell’esperienza
soggettiva e dei significati che
le persone attribuiscono ad essa, rispetto
al contesto di relazioni in cui
sono inserite.
14
In altri termini, quando si consideri il
bisogno socio-assistenziale, pur non
sottovalutando il valore co-determinante
di alcune concrete carenze materiali,
lo si può comprendere appieno
solo in una prospettiva di relativa “immaterialità”,
fatta anche di sentimenti,
di interrogativi esistenziali, di stima di
sé, di significati culturali, di attribuzioni
di status, di appartenenza a reti
di relazione, in definitiva, di quell’insieme
di “beni relazionali” cui fa cenno
Pierpaolo Donati con riferimento al
concetto di well-being 8 .
In tal senso, il disagio espresso in maniera
più evidente dagli utenti dei servizi
sociali, si può interpretare come
un segnale delle difficoltà a far fronte
all’impegno di realizzazione di sé in
contesti sfavorevoli ad un benessere
condiviso.
L’intreccio inscindibile tra caratteristiche
e condizioni soggettive da un lato
e realtà materiale, sociale e culturale
dall’altro lato, induce ad interrogarsi
contemporaneamente sui fattori di debolezza
personale di chi chiede aiuto
e sui fattori di “sofferenza sociale” che
ne aggravano la condizione; per questo,
è plausibile affermare che nella
“normalità problematica” e non in una
presunta “residualità patologica” è necessario
rintracciare le coordinate di
interventi di contrasto del disagio,
presente e potenziale.
Va stringendosi sempre di più il rapporto
fra aspetti soggettivi delle persone
che accedono alle risposte d’aiuto
organizzate (pubbliche, delle organizzazioni
della Chiesa cattolica o da altre
agenzie private) e la realtà sociale
di crescente e diffusa debolezza 9 .
La realtà socio-demografica degli anni

ecenti mostra modificazioni della famiglia
sia nella dimensione formale che
nella realtà sostanziale 10 : famiglie sempre
più spesso “istituzioni guscio” 11 ,
che mantengono l’etichetta formale ma
restano prive al loro interno degli elementi
rassicuranti di stabilità e di garanzia
protettiva (forte riduzione del
numero dei componenti 12 , aumento di
famiglie unipersonali 13 e di coppie con
età avanzata 14 ), l’affermarsi di legami
più estesi ma più deboli di quanto non
apparisse nelle società del passato, crescente
instabilità delle coppie sposate,
l’affermarsi di forme di convivenza para-familiare
senza l’assunzione di impegno
formale nel garantire continuità
e reciproca responsabilità nei legami.
Un altro elemento di relativa instabilità
riguarda la sfera del lavoro. Sempre
più, l’enfasi culturale economico-mercantilista
legata alla globalizzazione,
sottolinea la necessità di un approccio
“flessibile” all’occupazione, avviando
processi di forte deregolazione del mercato
in funzione di crescenti spazi di
“mobilità” della forza lavoro 15 , tanto
geografica che di ceto economico e di
status sociale. Sia sul piano delle garanzie
per i singoli occupati, sia sul piano
delle risorse previdenziali accantonabili,
sia, ancora, sul piano delle “riconversioni”
produttive, sembra ridursi
per il futuro un impegno pubblico
ritenuto da molte forze politiche troppo
gravoso e vincolante. La competizione
economica “spinta”, vista dai
pensatori neo-liberisti come un propellente
sociale per il continuo miglioramento
dei singoli soggetti con ricaduta
benefica su tutti, nei fatti va mostrando
i suoi esiti di individualizzazionesolitaria
sia delle strategie di successo
Tematica
personale, che delle vicende di fallimento
e frustrazione. Accade sempre
più, dunque, che se alcuni riescono a
promuovere la loro condizione, altrettanti
vedono precarizzate le posizioni
di agio raggiunte 16 .
Il volto nascosto (neppure tanto) dell’assoluta
libertà individuale nella ricerca
di autosufficienza ed autorealizzazione,
pare dunque essere la solitudine
17 e l'abbandono.
Anche sul fronte dei legami comunitari,
sembra di assistere ad una rarefazione
dei vincoli significativi all’insegna
di un crescente anonimato.
L’esasperazione di atteggiamenti individualisti,
all’insegna della difesa della
propria privacy, in quel processo di
“spersonalizzazione” delle interdipendenze
proprie delle società tecnicamente
evolute 18 , per cui ciascuno è spinto
ad allacciare con gli altri relazioni
strumentali finalizzate alla condivisione
di obiettivi settoriali, entro “comunità
a responsabilità limitata” 19 , coese
solamente per alcuni aspetti dell’esperienza
dei singoli ma disinteressate
agli altri aspetti della loro vita. Quando
viene meno il motivo strumentale
che tiene unito ogni singolo membro a
questo tipo di comunità “mono-dimensionali”,
più che affermarsi una condizione
di “marginalità” per i soggetti
esclusi, “semplicemente” essi scompaiono
dalla percezione (divengono “invisibili”),
escono dalle reti di relazione
e scivolano nell’oblio.
Tali aggregazioni a “specializzazione
funzionale” (ambiente di lavoro, reti
amicali, circoli culturali e ricreativi, associazioni
politiche o di categoria ecc.)
spesso svincolate da un riferimento
geografico comune, rendono tenue il
15

Tematica
senso d’appartenenza alla comunità locale
e labile l’identità.
Dunque, la nostra società post-moderna
e post-industriale, pare provocare i
suoi membri ad una continua mobilizzazione
dell'equilibrio in cui si assesta
l’identità personale.
Nella ricerca di una definizione di sé,
le persone si trovano a fare i conti con
un “Io” sempre più frammentato, quanto
frammentate sono le reti di relazione
nelle quali va esibita la propria adeguatezza
di ruolo, complesso e composto
di messaggi sovrapposti quanto
sovrapposte e incongruenti sono le richieste
di competenza e di adesione ai
valori nelle diverse comunità frequentate.
L’uomo d’oggi, proiettato in una società
multiculturale, poliglotta ma omogeneizzata
negli stili di consumo 20 , aggregata
nelle forme effimere della comunanza
estetica 21 provocata dalla celebrazione
mass-mediale di eventispettacolo
e dei suoi miti, rischia di
trovarsi gravemente solo, nell’impegno
quotidiano di riproporre se stesso
secondo le richieste dei tanti “altri” che
lo interpellano; tanto più solo, quanto
più il suo costante riequilibrarsi fatichi
a trovare assestamenti soddisfacenti.
L’allentamento dei legami, il dissolversi
della tradizione e di un comune credo
religioso, l’attenuarsi dell’intensità
dei sentimenti collettivi, sembrano accompagnare
la caduta di ciò che Durkheim
ebbe a definire “densità morale”
22 , riferendosi alla pregnanza di una
coscienza collettiva che nella società
fornisce ad ogni singolo membro i criteri
di moralità ed i punti di riferimento,
i simboli e i valori condivisi utili a
segnare le linee dell’inclusione e della
16
comune appartenenza.
Coerente con questa lettura, può apparire
utile il concetto di “demoralizzazione”,
proposto da William I.
Thomas, come risultato del processo di
disorganizzazione sociale. In assenza
di regole stabili ed interiorizzate, “l’individuo
diventa demoralizzato e incapace
di definire un progetto di vita” 23 ;
si può assistere, così, al contemporaneo
declino “del gruppo primario che
dà all’individuo un senso di responsabilità
e di sicurezza” e “dell’organizzazione
personale di vita di un individuo
membro di (quel) gruppo sociale”
24 . Un rischio, questo, più vicino alla
reattività “normale” che ad una particolare
patologia.
Contrariamente alla semplificazione
culturale secondo cui chi versa in gravi
condizioni di degrado o di emarginazione,
sarebbe in qualche modo coartefice
meritevole del suo destino, o,
almeno, carente e patologico, appartenente
ad una categoria marginale, necessariamente
minoritaria rispetto alla
“norma” dei sani e degli agiati, pare
ormai evidente, invece, un’esposizione
diffusa ai rischi di marginalizzazione,
quasi incombesse su tutti un
processo di “neo-darwinismo sociale” 25
che seleziona positivamente solo chi è
dotato di maggiori risorse personali e
materiali, maggior capacità di adattamento,
particolari abilità di riconversione
delle proprie competenze sociali.
ACCESSO “DEI” SERVIZI
Per comprendere la condizione di coloro
che si collocano ai livelli più profondi
della deprivazione e della devianza,
popolando l’universo dei frequentatori
dei centri d’ascolto della Ca-

itas, delle strutture di ospitalità diurna
e notturna, delle mense, coloro che
attingono all’assistenza delle parrocchie,
dei gruppi informali di volontari
e di quelle istituzioni socio-assistenziali
definite “a bassa soglia”, perché
recettive anche di chi non supererebbe
le barriere culturali e pragmatiche
dei servizi terapeutici specializzati o
delle istituzioni burocratiche pubbliche,
può essere utile adottare ulteriori
concetti proposti da Robert K. Merton
nell’analisi dei comportamenti di adattamento
sociale. Egli distingue le “mete
culturali”, cioè le prospettive di realizzazione
a cui sono sollecitati i membri
di una società, dai “mezzi istituzionalizzati”,
cioè l’insieme delle risorse,
delle regole e delle strategie di comportamento
considerate legittime per
ottenere gli obiettivi ambiti.
Secondo questo autore, la concordanza
o meno tra mete e mezzi e le diverse
combinazioni tra essi, danno luogo
a comportamenti “tipizzabili” quali:
conformità, innovazione, ritualismo, rinuncia,
ribellione. I primi comportamenti,
come è facile intuire, sono sbilanciati
sul versante dell’adattamento
sociale, gli ultimi, al contrario, riguardano
i “dis-adattati”. Tale schema è stato
ulteriormente arricchito dall’analisi
di Talcott Parsons, il quale introduce
le dimensioni di “attività” o “passività”
e considera l’atteggiamento assunto
dalle persone nella direzione della
conformità alle “mete culturali” e all’adesione
sociale, oppure, invece, verso
un atteggiamento di distacco.
In tal modo, vengono proposti otto tipi
di “devianti”, tra i quali, per quanto
interessa questa riflessione, si distinguono
come “aggressivi” e “incorreg-
Tematica
gibili” coloro che nel loro distacco sociale
assumono un atteggiamento “attivo”,
e come “indipendenti compulsivi”
e “uomini in fuga” coloro che adottano
un atteggiamento passivo. Se si
utilizza questa tipizzazione (pur attenti
a non cadere in riduttivi stereotipi e
forme deterministiche) i più emarginati,
le persone alla deriva, coloro che
incontrano solo i servizi capaci di accogliere
gli “sconfitti della vita”, si possono
riconoscere quegli atteggiamenti
rinunciatari e di passività assistenziale
che lo schema Parsonsiano chiama
“di fuga”. Si tratta di persone che, a
fronte dell’impossibilità ripetutamente
sperimentata di conciliare le mete
sociali con i mezzi di cui sono dotate,
anziché rinnovare un atteggiamento
attivo che “aggredisce” le difficoltà, recedono
rinunciando a scommettere sulla
propria “riuscita”. Si può parlare,
allora, di quella sorta di “adattamento
per rinuncia” 26 che, accompagnato alle
varie etichette negative che inesorabilmente
la società giunge ad imprimere
(“povero”, “emarginato”, “fallito”,
“balordo”, “barbone”, “clandestino”
ecc.), conferma le persone stigmatizzate
negli stili di una sopravvivenza
dall’orizzonte corto, senza progetto.
E’ noto che molti, soverchiati da “catene
cumulative di eventi traumatici” 27
su molte dimensioni dell’esperienza
(sui piani affettivo, psicologico, fisico,
economico, sociale, culturale ecc.) lasciano
gli ormeggi di una routine “normale”
precipitando nella chiusura a
quei rapporti con la realtà esterna vissuti
sempre più come minacciosi per
proprio fragile equilibrio: il cambiamento,
infine, è temuto piuttosto che
sperato.
17

Tematica
Se quanto detto ha un qualche fondamento,
il problema dell’accesso ai servizi
(nell’accezione più nota di “capacità
di chiedere ed ottenere prestazioni
d’aiuto standardizzate”) non si pone
come primo e reale problema degli
emarginati più gravi, poiché l’interazione
con il sistema assistenziale si
pone ad un livello di motivazione al
cambiamento e di adesione alle mete
socio-culturali del contesto “normale”,
che gli esclusi più “profondi” non percepiscono
più. Per “uomini in fuga” segnati
dalla “rinuncia” della realizzazione
di sé sentita come impresa impossibile,
la questione dell’inclusione sociale
non si pone più in termini di prestazioni
e servizi da richiedere ma piuttosto
di riconoscimento interpersonale
come primo fattore di conferma positiva
dell’identità, di restituzione di
“senso” 28 e, solo successivamente, di
"prospettiva".
Non vi è ripresa della dignità personale,
della proiezione di sé in un futuro
auspicato, della rimotivazione alla
progettualità, se non a partire dal riconoscimento
della propria particolarità
originale e del proprio valore esistenziale,
a prescindere dalla contrattualità
o dai bisogni manifestati apertamente.
Inoltre, non vi è autentico riconoscimento
se non in contesti comunicativi
ricchi di attenzione e di ascolto; dove
ascoltare possa significare comprendere
l’universo interiore e simbolico di
ogni interlocutore 29 , cioè “accedere” ai
suoi spazi di relazionalità autodeterminata
ed autentica.
Ecco, dunque, che la scena si rovescia
e ed i confini si confondono: il vecchio
tema “accesso ai servizi” introduce il
18
nuovo tema “accesso dei servizi”.
Forse, andrebbe invertita la direzione
comunicativa, od almeno sviluppata
nei due sensi, tra esclusi e servizi, sviluppando
capacità (e forme organizzative)
di maggiore condivisione: non
solo e non tanto persone “bisognose”
che accedono alle “agenzie dell'aiuto”,
ma persone (operatori e servizi) determinate
all’aiuto che accedono alla
condizione di chi patisce il disagio. In
tal senso, ogni agenzia ed istituzione
che si candidi a prestare “servizi sociali”
in forma organizzata deve misurarsi
con la capacità di entrare in relazione
costruttiva (e ri-costruttiva) con chi soffre
un particolare disagio, e con la capacità
di dilatare uno stile relazionale
corresponsabile, entro le reti sociali
della “normalità”. E’ in esse che si producono
e si sviluppano sia il disagio
che l’agio, in esse si prospettano e si
condividono le mete esistenziali ed i
mezzi per conseguirle.
Se, come si è detto, fattori di esclusione
possono legarsi alla frammentazione
dell’identità e dei legami, accompagnati
da catene di eventi traumatici
e carenza di risorse, all’opposto, fattori
di agio sono collegati a relazioni significative,
alla presenza di reti sociali
“dense” 30 , a rapporti primari affidabili
nel tempo e affettivamente “nutritivi”,
opportunità materiali per esprimere
potenzialità e progetti di auto ed
etero realizzazione 31 .
Non si tratta, in questa linea, di sviluppare
nel sistema dei servizi sociali particolari
accorgimenti per agevolarne
l’accesso a partire da un atteggiamento
selettivo e strumentale (cioè finalizzato
ad un risultato precostituito, quale la
normalizzazione dei comportamenti,

il reinserimento formale, il corretto utilizzo
delle prestazioni assistenziali o
terapeutiche), ma di assumere iniziative
di incontro e di ascolto, in particolare
per coloro che altrimenti non
saprebbero o non potrebbero farsi ascoltare.
Per queste ragioni, probabilmente, va
crescendo l’attenzione tra gli operatori
sociali alla prospettiva dell’“accompagnamento
sociale”, nella valenza di
“affiancamento” ai soggetti in grave
difficoltà 32 . L’intervento “civile” ed istituzionale
nei confronti di persone che
si collocano nella parte estrema della
linea di debolezza sociale, può dunque
indirizzarsi all’ampliamento di
spazi di comunicazione e di condivisione
fra cittadini-utenti e servizi 33 , fra
persone in difficoltà e operatori sociali
(professionisti e volontari), ove non
rimanga implicita e immutabile la direzione
secondo cui ci si attende che
gli uni procedano verso gli altri, ma
si tenda ad una convergenza che porti
all’“accesso” reciproco.
1 Si veda al tal proposito Guidicini P. e Pieretti G. (a
cura di) (1988), I volti della povertà urbana, Franco
Angeli, Milano.
2 Come si è detto, chi non abbia la residenza esce
dalla competenza di un Ente Locale e quindi dall’esigibilità
di ogni pubblica provvidenza riconducibile
all’iscrizione anagrafica.
3 Boccacin L. (1993), La sinergia della differenza.
Un’analisi del terzo settore in Italia, FrancoAngeli, Milano
e Donati P. (a cura di) (1996), La sociologia del
terzo settore, NIS, Roma.
4 Vedi a tal proposito Gui L. (a cura di) (1995), L’utente
che non c’è. Emarginazione grave, persone senza
dimora e servizi sociali, FrancoAngeli, Milano.
5 Payne M. (1995) , trad it Case management e servizio
sociale, Erickson, Trento, 1998.
Tematica
6 Noto gioco di società nel quale si procede o si retrocede,
di casella in casella, tirando a sorte con i
dadi.
7 Gui L. (2003), Servizio sociale e politiche regionali: una
visione di sintesi, in Rizza S. (a cura di), 2° Rapporto
sulla situazione del servizio sociale, EISS, Roma, pp.
467-481.
8 Si evoca, qui, il concetto ampio di “benessere” come
well being, la percezione, cioè di “viver bene”
in termini soggettivi globali. Si veda a tal proposito
P. Donati e F. Folgheraiter (a cura di) (1999), Gli
operatori sociali nel welfare mix, Erickson, Trento,
p. 29.
9 Indicata da alcuni sociologi come “aumento di
vulnerabilità sociale”. Meo A. e Negri N. (2002),
Carriere di povertà in un tempo di fragilizzazione della
cittadinanza, in “Animazione sociale”, 5/2002,
pp. 26-36.
10 Fruggeri L. (1997), Famiglie. Dinamiche interpersonali
e processi psico-sociali, NIS, Roma.
11 Giddens A. (1999, London, trad. it. Il mondo che
cambia, Il Mulino, p. 75.
12
L’Italia è scesa a 2,6 membri per unità familiare.
Dati ISTAT 2001.
13
Rappresentano già il 22% delle famiglie italiane.
Dati ISTAT 1998.
14 L’indice di vecchiaia (numero di ultrasessantacinquenni
ogni 100 minori di 14 anni) nel Paese è pari
a 127,1.
15
ISTAT (2002), “Rapporto annuale. La situazione del paese”,
pp. 54 e ss.
16 Bauman Z. (2001), Voglia di comunità, trad. it. Minacci
S., Laterza, Roma-Bari, p. 45.
17 Secondulfo D. (2003), La comunità fra postmodernità
e globalizzazione, in Lazzari F. Merler A. (a cura di),
La sociologia delle solidarietà, Franco Angeli, Milano,
pp. 66 ss.
18 Ciò che Tonnies chiamò l’evoluzione da comunità
indifferenziata, Gemeinschaft, a società moderna,
Gesellschaft. Tonnies F. (1887, Leipzig), trad. it. Comunità
e società, Cortina, Milano, 1963.
19 Janovitz M. (1952, Glencoe), The Community Press
in an Urban Setting, Press Free, riportato da Bulmer
M. (1987, London), trad. it. Le basi della Communiy
Care, Erickson, Trento, 1992, p. 136.
20 Marcuse H. (1964, Boston), L’Uomo ad una dimensione,
Einaudi, Torino 1967.
19

Tematica
21 Bauman Z., op. cit. pp. 51 e ss.
22 Durkheim E. (1912), Le forme elementari della vita religiosa,
Ed, Comunità, Milano, 1971.
23 Berzano L. e Prina F. (2003), Sociologia della devianza,
Carocci, Roma, 8^ rist., p. 68.
24 Ibidem.
25 Berzano L.(1987), Uomini senza territorio, Atti Convegno
Diocesano, Torino, p. 28.
Amplius Pellegrino M. e Verzieri V. (a cura di)
(1991), Né tetto né legge. L’emarginazione grave, le nuove
povertà, i “senza fissa dimora”, Ed. Gruppo Abele,
Torino.
26 Gui L. (1995), op. cit., pp. 24 e ss.
27 Berzano L. (1991), Introduzione, in Pellegrino M. e
Verzieri V. (a cura di), op. cit., p. 10.
20
28 Gui L. (2003), Una ricerca di nuovi percorsi d’aiuto, in
Landuzzi C. e Pieretti G. (a cura di), Servizio sociale e
povertà estreme, Franco Angeli, Milano, pp. 107 e ss.
29 Lazzari F. (2003), Osservazione e promozione umana,
in Caritas Diocesana di Trieste (a cura di), Rapporto
sull'esclusione 2003, pp. 16-26.
30 Si veda Serra R. (2001), Logiche di rete. Dalla teoria
all’intervento sociale, FrancoAngeli, Milano.
31 Folgheraiter F. (1998), Teoria e Metodologia del servizio
sociale, FrancoAngeli, Milano, pp. 129 e ss.
32 Si veda a tal propostio il testo Landuzzi C. e Pieretti
G. (a cura di), op. cit.
33 Potenziando luoghi e forme di incontro ma anche
la quantità di ore/lavoro impiegate da operatori
qualificati, iniziative volontarie o convenzionate
ecc.

Tematica
PERSONE SENZA DIMORA, DIRITTI
*
E PRIORITÀ PER GLI ENTI LOCALI
Stefano Lepri - Assessore ai Servizi Sociali del comune di Torino.
Il Convegno FIOpsd di Torino è un
utile momento per un confronto tra
esperienze e la possibilità di approfondire
gli aspetti giuridico-normativi
in modo da riportare il tema delle
persone senza dimora nell’agenda della
politica. Il fatto di aver voluto ospitare
il Convegno proprio in questa città
sottolinea l’attenzione che questa amministrazione
ha sempre posto verso
questa particolare fascia di popolazione,
facendo della città di Torino uno
dei primi soci aderenti a FIOpsd per
condividere con le realtà del privato
sociale e altre amministrazioni locali la
sfida che affrontiamo ogni giorno per
rispondere con efficacia al disagio estremo
delle persone senza dimora.
Torino è certamente una città interessante
per gli interventi verso questa
fascia di persone sia per la quantità
che la qualità della rete di servizi presenti.
Chiaramente una delle esigenze per un
amministratore è quello di avere una
città vivibile per tutta la cittadinanza,
garantire un “decoro” della città e non
avere zone e persone abbandonate a
se stesse per evitare pericolose derive
dal punto di vista sociale e della convivenza.
Per questo da anni sono attivi
servizi specifici nell’ambito delle istituzioni
cittadine ed esiste una stretta
alleanza con le organizzazioni del
privato sociale che operano sul nostro
territorio.
Devo dire, però, che la città di Torino
non incentra tutti i suoi sforzi solo per
garantire il controllo e la sicurezza della
città ma soprattutto per offrire concrete
opportunità di promozione sociale
e di riscatto per coloro che versano
in condizione di grave marginalità.
Attraverso i finanziamenti del decreto
D’Alema sono state aperte numerose
strutture, soprattutto di prima accoglienza
per aumentare il grado di protezione
sociale di queste persone.
Oggi, però, la fase di emergenza sembra
passata e siamo entrati nell’ottica
dell’innovazione e dell’intervento attuato
nelle strutture di seconda accoglienza,
frutto anche del dinamismo
del terzo settore. In queste strutture sono
attivati percorsi di recupero specifici
che permettono un pieno reinserimento
nel tessuto sociale delle persone
seguite dai servizi.
In termini generali, però, la soluzione
del problema delle persone senza dimora
mi sembra ancora lontana; anzi
continuo a ritenere che il problema sia
davvero di difficile soluzione. La quantità
di persone che affluiscono sul nostro
territorio anche da altre zone del
Piemonte e d’Italia mette sempre a dura
prova le strutture attivate. E gli strumenti
a disposizione, specie in termini
di risorse economiche, sembrano
sempre più limitati e insufficienti.
Questo nonostante esista un accordo
ormai consolidato tra l’Amministrazione
Comunale, le organizzazioni del
terzo settore e le ASL di competenza
21

Tematica
per intervenire in questa area di disagio.
Mi sembra fondamentale citare
il Tavolo di lavoro sulla grave marginalità
che da anni è attivo sotto il coordinamento
del Servizio Adulti in difficoltà
ed i vari progetti, anche con il
co-finanziamento europeo, che sono
attivi nei punti nevralgici in cui pare
concentrarsi la popolazione a disagio
(come il progetto sulla stazione Porta
Nuova).
Ripeto: nel prossimo futuro sarà sempre
più difficile intervenire appropriatamente
perché le risorse economiche
a disposizione per il sostegno agli interventi
nel sociale e, in particolare sulle
persone senza dimora, nella migliore
delle ipotesi, rimarranno quelle attuali.
Questo è causato dalla diminuzione
dei trasferimenti dallo Stato centrale
alle Amministrazioni locali rispetto
agli stanziamenti specifici nell’ambito
sociale; più in generale di vincoli
di spesa a cui ogni Comune è sottoposto
dalle disposizioni governative.
Quindi ogni Comune si trova sempre
più a dover attingere dalle proprie risorse,
con budget sempre più risicati
e l’impossibilità di far leva su nuove
entrate. Questo processo in atto negli
ultimi anni credo avrà delle inevitabili
ricadute laddove già sono difficili e,
talvolta, ritenuti poco produttivi gli interventi
nell’ambito territoriale di competenza,
specie per quanto riguarda le
politiche sociali riferite alla marginalità
estrema.
Per quanto ci riguarda, e credo la cosa
interessi ogni Comune con popolazione
di una certa rilevanza quantitativa,
esiste anche un problema legato alle
residenze “fittizie”. Torino è stata tra
le prime città che ha riconosciuto a tan-
22
te, potrei dire, tutte le persone che ne
hanno fatto richiesta la possibilità di
riottenere la residenza anagrafica.
Come sapete meglio di me la residenza
permette di accedere ad ogni altro
diritto e abbiamo sempre ritenuto, come
Amministrazione, che questa azione
fosse fondamentale per garantire il
diritto di cittadinanza a tutti, anche i
più svantaggiati. La possibilità di ottenere
la residenza “fittizia” rimanda,
in larga parte, alle persone che accedono
ai servizi di prima accoglienza;
molti tra di loro abbisognano di un riconoscimento
anagrafico (questo tanto
più dopo l’ultimo censimento che ha
cancellato molte persone considerate
irreperibili nella loro abituale abitazione).
Il problema nasce dal fatto che molti
provengono da altre città e trovano
appoggio, fino ad ora, solo nella nostra
amministrazione.
Nel resto della Regione Piemonte non
sembra esserci ancora questa sensibilità.
Ma questo chiaramente genera dei
problemi, sovraccarica i servizi, richiede
un dispendio economico e di risorse
umane non indifferente, riduce la
capacità di erogare servizi di accompagnamento
più accurati e personalizzati.
Sottolineo quindi la necessità che anche
le città più piccole ed i comuni minori
si riapproprino delle proprie responsabilità,
evitando di delegare alle
aree metropolitane la soluzione dei problemi
originati nel loro specifico contesto.
Questo mi sento di dire è un problema
di base che deve essere affrontato,
condiviso e risolto per evitare il
rischio che il nostro stesso Comune interrompa
questa pratica usuale ma non
più sostenibile in questa misura.

Cercherò ora di fissare alcuni punti fondamentali
che riguardano le amministrazioni
locali in genere, cercando un
compromesso tra sintesi e chiarezza.
1. E’ necessario che Governo e Regioni
riprendano in mano la questione
delle persone senza dimora. Dopo il
decreto D’Alema ed i finanziamenti fissati
dalla L. 328/00 non ci sono più stati
interventi “ad hoc” nonostante l’evidenza
del fenomeno: il tema sembra
scomparso dalle priorità di Stato e Regioni.
E’ difficile dire oggi come saranno
sostenuti tutti i servizi nati in base
a questi finanziamenti. Io ritengo che
il fenomeno della grave marginalità
rimanga prevalentemente legato alle
grandi aree urbane; sono convinto che
le risorse economiche devono essere
indirizzate alle medie e grandi città
perché in queste aree si riscontra principalmente
il problema. Purtroppo, come
dicevo, non c’è più un fondo specifico
per questi interventi a livello centrale.
Il Fondo sociale è oggi indistinto
e quindi è facile che le risorse limitate
a disposizione siano orientate alle aree
di bisogno più tradizionali e maggiormente
visibili nell’ambito sociale.
Quindi, secondo me, l’ANCI dovrebbe
riproporre la necessità di un Fondo
specifico al Governo a favore degli interventi
per le persone senza dimora
per evitare che questo settore sia messo
ancora più ai margini.
2. Ritorno sul tema del diritto alla residenza
come diritto fondamentale che
va riproposto per quello che è: un diritto
sancito dalla legge e non negabile
alla persona. E’ un tema poco riconosciuto,
sia in ambito nazionale sia
Tematica
in quello locale. Ma senza una battaglia
forte su questo tema credo sia difficile
ottenere interventi appropriati per
la persona e riconoscimento per i servizi,
anche in termini di facilità di intervento
con le persone in disagio.
3. Un’altra priorità fondamentale per
le politiche sociali e per la definizione
degli interventi in ambito locale riguarda
la definizione dei LIVEAS (Livelli
di Assistenza Sociale), la sola competenza
in campo sociale rimasta al Governo
centrale dopo la modifica del
Titolo quinto della Costituzione.
I LIVEAS sono lo strumento fondamentale
per individuare i livelli e criteri
di prestazione, accoglienza e reinserimento
sociale per le psd.
E’ una partita che segue quella relativa
ai LEA (Livelli di Assistenza in campo
sanitario) ma che non sta trovando
soluzione per la grande differenza
che esiste tra la posizione del Governo
e quella delle Regioni, riunite in
Conferenza, dalla cui dialettica e, presumibilmente,
dalla compartecipazione
di risorse deve scaturire l’accordo.
Senza questo accordo, che sembra non
voler arrivare, non è possibile agire strategie
su tempi lunghi in quanto non
sono chiari i confini ed i diritti esigibili
dai cittadini che richiedono una
prestazione di carattere sociale. Senza
la definizione dei LIVEAS non è possibile
nemmeno sapere quante risorse
saranno a disposizione delle amministrazioni
locali per soddisfare il diritto
sancito.
Quindi ogni Comune sta aspettando la
soluzione di questo problema. Come
detto a Roma c’è un tavolo che si sta
occupando dei LIVEAS; nell’agenda
23

Tematica
di questo tavolo è chiaro che non possono
mancare le persone senza dimora.
Devo dire, però, che in questo momento
le istanze di queste persone e
del settore di servizi che se ne occupa
sono poco rappresentate.
E’ una lacuna che va colmata quanto
prima per evitare, ancora una volta, la
messa ai margini di questo specifico
settore.
4. Un tema fortemente scottante nell’ambito
delle politiche sociali a livello
locale è rappresentato dalla relazione
tra Ente pubblico e Terzo settore.
Sappiamo tutti che la strategia più utilizzata
è quella di affidare tutti i servizi
sociali alle organizzazioni del Terzo
settore. Questo a mio parere, però, non
risolve i problemi che abbiamo.
Ritengo che sia necessario riflettere sui
modelli e criteri di accreditamento per
individuare una buona sintesi tra efficienza
in termini di risorse impiegate
e qualità del servizio a garanzia del
cittadino e dello svolgimento delle politiche
sociali così come concepite dagli
amministratori.
Inoltre ritengo che sia necessario definire
quale ruolo intende giocare il Terzo
settore nell’evoluzione dei servizi
alla persona e quali risorse intende mettere
a disposizione in questo spazio
di collaborazione e costruzione degli
interventi nel sociale. Infatti credo deve
trovare una soluzione il problema di
un Terzo settore che gioca sempre un
ruolo subalterno rispetto all’Ente pubblico
trovandosi così a vivere in una
condizione di precarietà continua e determinando
anche un vincolo importante
per la stessa Amministrazione
pubblica.
24
5. Infine poche parole su due diritti
estremamente importanti: il diritto al
reddito ed alla casa. Penso sia importante
ribadire che non esiste uno specifico
per le persone senza dimora perchè
questi temi devono essere trattati
per andare nell’interesse di tutti i cittadini.
Il diritto al reddito così come
ciò che è relativo alla casa, secondo me,
non sono collocabili come problemi che
interessano direttamente la responsabilità
dell’Ente locale: riguardano piuttosto
le Amministrazioni centrali (secondo
una agenda legata a responsabilità
e competenze). Questo nonostante
il tema degli alloggi sociali sia ora
demandato specificamente alle Regioni.
Ma tutto diventa arduo se a livello
centrale non vengono intraprese politiche
e attuati provvedimenti legislativi
che investono le Amministrazioni
locali di poteri effettivamente spendibili
in quanto legati a progetti di ampio
respiro e di chiare risorse economiche.
Per quanto riguarda il diritto
al reddito a Torino abbiamo sperimentato
un forma di “reddito di inserimento”,
misura interessante ed onerosa ma
ancora insufficiente rispetto ai bisogni
espressi dalle persone. Credo si tratti
di una misura che va accompagnata
da un insieme di interventi attivati da
una rete che raccolga la multidimensionalità
del problema e permetta un
effettivo utilizzo di questa misura e,
quindi, della dimensione di diritto.
Concludo questo mio sintetico intervento
ringraziando i molti partecipanti
a questo Convegno FIOpsd e auspico
che su questi temi si apra un dibattito
forte e generale ad ogni livello istituzionale.
*Testo non rivisto dal relatore.

Tematica
DIRITTI SOCIALI E LEGISLAZIONE
IN ITALIA NELL’AREA
DEI SERVIZI ALLA PERSONA
Franco Dalla Mura - Docente di diritto amministrativo all’Università di Verona.
In questo testo riprenderò alcuni dei
principali temi che ho trattato nella mia
relazione al Convegno FIOpsd di Torino,
includendo alcuni interrogativi e
questioni sollevate dai partecipanti e
raccolte anche nelle fasi di preparazione
del Convegno.
Inizierò questo mio intervento sul tema
dei diritti prendendo spunto da una
metafora usata da un amico della
FIOpsd. Diceva: “Se penso al diritto mi
viene in mente un treno, fatto da più
vagoni e più classi: ciascuna è un possibile
diritto esistente, come è concreta
l’esistenza del treno, ma ciascuno
passeggero ne usufruisce in modo diverso…
ricordandoci comunque che il
treno continua a viaggiare”
Prendendo spunto dalla metafora usata,
il concetto di diritto non si riferisce
alla meta raggiunta dal treno ma alla
disponibilità del treno per raggiungere
qualunque destinazione, e sul diritto
di ogni persona di salire sul treno
per andare dove desidera. Parlare di
classi sul treno (1a e 2a), seguendo la
metafora, non toglie la possibilità di
godere del diritto. Anzi la differenziazione
può avere un significato positivo
nel godimento del diritto perché
può essere sinonimo di fruibilità secondo
le diverse condizioni della persona.
In questo senso “diritto sociale” è ciò
che la società garantisce in modo equo
a tutte le persone. La differenziazione
è espressione di equità: cioè come capacità
della società nel distribuire risposte
diverse a bisogni diversi; lo stessa
equità che possiamo riconoscere nel
modello che chiede una diversa contribuzione
ai diversi cittadini per assicurare
il diritto a un uguale servizio
per tutti. E’ il tema della solidarietà e
universalità di prestazioni e servizi dove
il maggior contributo va a beneficio
di chi può dare meno.
Naturalmente l’applicazione concreta
di questo principio non è facile e oggi
è spesso in discussione.
Voglio però spendere qualche parola
sul concetto di diritto. Che cosa è un
diritto dal punto di vista giuridico?
Per comprenderlo meglio è necessario
crearci un piccolo “glossario”.
Breve glossario sul diritto.
Parlare di diritti è parlare di INTE-
RESSE GIURIDICO che ciascuna persona
possiede. L’interesse giuridico è
necessariamente collegato ad una entità
esterna al soggetto: ossia è l’interesse
o l’aspirazione ad un bene della
vita ritenuto tale dall’ordinamento, oggetto
di interesse giuridicamente rilevante.
Non tutti gli interessi sono considerati
rilevanti in senso giuridico ma la
funzione del diritto è quella di tutela-
25

Tematica
re gli interessi umani. Quindi, semplificando,
l’interesse può essere positivo
(quindi suscettibile di essere tutelato)
ma anche negativo, quindi contrastato
(ad es. l’interesse a uccidere una persona).
Il tutto si riconduce a valori,
positivi o negativi che siano.
Altro termine importante di questo
breve glossario è il DIRITTO SOGGET-
TIVO, ossia l’interesse tutelato in modo
diretto e pieno dall’ordinamento.
Questo non significa che il diritto soggettivo
possa essere illimitato.
Utilizzando un’altra metafora che ho
raccolto tra i presenti al Convegno
FIOpsd a proposito dei diritti (“i diritti
sembrano un sacco pieno ma, in realtà,
il sacco è vuoto per le psd”), ecco
posso dire che un sacco infinito sarebbe
destinato a rimanere vuoto!
Quindi possiamo parlare di un valore
come illimitato (ad es. la salute) ma
limitato nel diritto (diritto alla salute è
meglio precisato come diritto alla prevenzione,
alla cura, ecc.). Nel concreto
ciascuno di noi non ha diritto alla
salute ma a quelle misure che garantiscono
il rispetto di un valore citato
anche nella Costituzione e ripreso nella
legge 833 (la riforma sanitaria fatta
in un periodo di grandi produzioni
giuridiche - gli anni ’70 - legge che, appunto,
nel suo primo articolo afferma
che esiste il diritto alla salute perché
riconosciuto dalla nostra Costituzione).
Il diritto soggettivo ha una definizione
“statica”, in quanto attribuisce al
soggetto il potere di esercitare la propria
volontà per conseguire un interesse,
ed una definizione “dinamica”
nel momento in cui il soggetto è garantito
dall’ordinamento giuridico af-
26
finché possa conseguire il soddisfacimento
del propri interesse. Nel primo
caso parliamo di TUTELA, nel secondo
caso di GARANZIA.
Attenzione la garanzia non significa
sempre il raggiungimento dell’interesse
soggettivo.
Faccio un semplice esempio: se facciamo
un contratto con un imbianchino
per la tinteggiatura della nostra abitazione
ma lui non esegue il lavoro, anche
se c’era un contratto stipulato il diritto
non mi garantisce l’esecuzione.
Piuttosto mi permette di far leva sul
contratto per ottenere il soddisfacimento
del mio diritto: cioè posso far causa
all’imbianchino e chiedere al giudice
che ci sia una condanna. Viceversa non
posso pretendere che i Carabinieri lo
portino a casa mia con la forza per eseguire
il lavoro previsto.
Per questo possiamo dire che ci sono
dei diritti garantiti in forma specifica
ed altri no. Faccio un altro esempio di
garanzia: un negoziante mi vende una
lavagna luminosa ma la rovina, magari
volutamente, prima di consegnarmela;
in questo caso io ho diritto non a
riavere la lavagna rovinata ma posso
pretendere di avere un’altra lavagna
uguale o equivalente. Ho diritto quindi
ad un risarcimento.
Cerchiamo di calarci dentro l’area delle
psd.
Specie per una psd andare dall’avvocato
è cosa difficile (perché non è capace,
non può) e il risarcimento non
sempre è esaustivo del diritto.
Facciamo un esempio concreto: ho diritto
ad un posto ma il dormitorio è
pieno: come faccio a dar soddisfazione
al mio diritto? Ci vuole un risarcimento
equivalente.

Cosa significa questo: che la soddisfazione
di un diritto sociale passa dalla
concreta disponibilità della risposta!
Anche ammettendo che si tratti di diritti
riconosciuti, la risposta indiretta
ad un diritto sociale spesso non va a
soddisfare la richiesta delle persona.
Per comprendere meglio la materia è
allora necessario introdurre altri due
concetti: facoltà e potestà.
FACOLTA’ è la manifestazione di un
diritto cioè, nel caso della psd, se sono
titolare del diritto che il Comune mi
conceda un ricovero per la notte, ho la
facoltà di esercitare il mio diritto.
POTESTA’ è, sul versante del diritto
privato, il potere che viene attribuito
ad una persona per soddisfare i bisogni
di qualcun altro (l’esempio più classico
è la potestà del genitore attribuita
non per raggiungere i suoi interessi ma
gli interessi del figlio).
Molto spesso nel diritto privato, sempre
nel diritto pubblico, la potestà non
è solo un potere ma anche un dovere.
Nel diritto pubblico se l’Ente pubblico
ha il dovere di tutelare degli interessi
pubblici deve avere un potere riconosciuto
per il suo ruolo, quindi una supremazia
in termini di potere.
Che cosa è un potere? E’ un dato di fatto?
Oppure è un contratto sociale?
Deve scendere dall’alto o salire dal basso?
Oppure è espressione della base
che si organizza sul diritto di ciascuno
(come nella visione anarchica).
Nella nostra realtà di oggi autorità/
potere/funzione sono un tutt’uno.
Questo è il modello che permette oggi
agli Enti Pubblici di realizzare i propri
obiettivi che corrispondono alla tutela
dei valori sociali.
Come fa un Comune a esercitare la sua
Tematica
autorità nell’agire? Può intraprendere
sia una strada pubblicistica sia privatistica?
Come fa a esercitare un potere verso il
cittadino? e quale è la condizione giuridica
del cittadino (paritaria o subordinata?)
Per comprendere dobbiamo rifarci al
concetto di INTERESSE LEGITTIMO.
Si tratta di un interesse che è tutelato
dalla legge non direttamente ma indirettamente.
Il cittadino pur non avendo
un diritto vero e proprio nei confronti
di una determinata Amministrazione
pubblica ha interesse che sia rispettato
l’ordinamento giuridico.
Un esempio concreto: una Cooperativa
partecipa ad una gara d’appalto,
perde l’appalto ma la gara non è stata
regolare; la Cooperativa in questione
ha il diritto di tutelarsi non per il suo
rapporto con il Comune ma per il fatto
che il Comune non ha rispettato le
regole.
Per la situazione di una psd non è irrilevante
che si parli di diritto o di interesse,
anche se nel corso del tempo la
diversità tra queste due definizioni ha
perso importanza.
Per quanto riguarda il diritto ad essere
risarciti e il diritto ad ottenere le esecuzioni
in forma specifica devo dire
che le due cose sono sempre state legate
in caso di interesse legittimo.
Quindi se una persone è portatrice di
un interesse verso un certo servizio sociale
ha il diritto di ottenere una risposta
specifica.
Se il diritto è soggettivo la psd ha diritto
a quella specifica risposta e a risarcimento.
Negli anni passati se la richiesta fosse
stata classificata come interesse legitti-
27

Tematica
mo non c’era il diritto al risarcimento
ma solo una sentenza che annullava il
rifiuto del Comune a offrire un servizio
alla persona, ad es. la capacità di
dare un posto letto.
Da qualche anno le cose sono cambiate
perché il giudice può condannare
l’E.P. e stabilire un risarcimento concreto.
Desidero ora entrare in alcune questioni
sostanziali:
- esistono diritti sociali?
- sono veri diritti?
I diritti sociali nei diversi modelli di
Stato
Per cercare di rispondere a queste due
domande devo affrontare un piccolo
percorso storico su questo tema.
Infatti ci sono determinati assetti socio-politici
che per loro natura escludono
la possibilità di riconoscere dei
diritti sociali.
Per lo Stato liberale il concetto di diritti
sociali è incomprensibile: per propria
natura non riconosceva diritti sociali,
ne per ordinamento e nemmeno
per il proprio retroterra culturale.
Infatti il diritto garantito era quello dell’individuo
come singolo; a prevalere
era un diritto alla libertà di ciascuno.
Quindi lo Stato liberale poteva solo stabilire
delle norme che fossero neutrali
in modo che ciascuno potesse esercitare
i propri diritti senza entrare in conflitto
con un altro individuo. In questo
modello lo Stato si poneva in una posizione
simile a quella di un arbitro che
governa una partita dove ogni giocatore
gioca secondo le sue possibilità.
In questo modo si riteneva che automaticamente
il sistema complessivo
avrebbe raggiunto un suo equilibrio e
28
che qualsiasi disturbo a questo processo
fosse negativo. In questo sistema
non c’era posto per i diritti sociali.
Nel secolo XIX° anche la sinistra politica
condivideva questa impostazione.
Nessuno credeva alla ridistribuzione
della ricchezza come elemento di equità.
I liberali per le ragioni sopraddette,
la sinistra perché credeva che il solo
mezzo di riscatto per il proletariato fosse
l’appropriazione dei mezzi di produzione
da parte dei proletari e lo Stato
dovesse intervenire solo sui processi
distributivi.
Solo verso la fine dell’800 si apre il concetto
di diritto sociale perché si capisce
che il sistema liberale non funziona.
In questo momento convergono tre
diversi interessi:
la borghesia e gli imprenditori hanno
paura di rivoluzioni del proletariato,
quindi di conflittualità sociale e alti
costi economici; a sinistra qualcuno comincia
a pensare che qualcosa bisogna
fare per i più poveri, specie questo pensiero
circola nel sindacato impegnato
a dar risposte a masse tumultuose di
lavoratori; infine nell’apparato burocratico
degli EE.PP. c’è chi pensa che
attraverso nuovi compiti possa aumentare
il proprio potere.
Ecco che nel 1870, nella Germania governata
dall’ultra conservatore Bismark
vengono promulgate le prime leggi
sull’assicurazione obbligatoria.
Questo per dire che il primo Stato sociale
è indipendentemente dal concetto
di destra o sinistra. Quello iniziato
nel 1870 è un processo che si chiuderà
alla fine del XX°secolo.
Prima di quella data, infatti, non possiamo
parlare di diritti sociali ma di
doveri unilaterali; cioè lo stato sociale

non si pone in rapporto con il cittadino
ma si assume solo un dovere.
Questo ci spiega come ad affermazione
fortissime di Leggi e Costituzioni
in realtà non corrisponda un vero stato
sociale.
Per esempio nel 1793 viene promulgata
la Costituzione Giacobina in Francia;
gli art. 21, 22 e 23 sono di grande
attualità perché prevedono che gli aiuti
pubblici siano un sacro dovere e che
debbano essere assicurati ai cittadini
sia il lavoro sia i mezzi di sussistenza.
La garanzia sociale consiste nell’azione
di tutti per consentire il godimento
di questi diritti a tutti e riposa nella
sovranità dello Stato (art. 23). Questo
concetto somiglia molto all’art.118 della
nostra Costituzione così come all’art.
3 (rimozione di ogni ostacolo all’espressione
delle proprie potenzialità).
In particolare l’art. 118 dice che
questa garanzia è funzione di tutti i
soggetti, quindi anche delle organizzazioni
sociali. Si tratta, cioè, di un articolo
che interpella concretamente anche
una organizzazione come FIO.psd.
Quindi lo Stato è il soggetto garante
ultimo, e questo è stato detto nel 1793!!
Ma si tratta di una missione perché i
cittadini in questo modo nulla possono
rivendicare.
Dicevo che il terreno di partenza ero
lo Stato liberale al quale si rifaceva anche
la Costituzione italiana del 1862.
Dello stesso anno è la prima legge in
Italia sulla beneficenza. Quando nel
1890 viene emanata la Legge Crispi siamo
ancora nel campo del dovere unilaterale
(lo Stato “deve fare”), mentre
i cittadini possono, solo in taluni casi,
esercitare degli interessi legittimi. Ciò
significa che il cittadino in questa si-
Tematica
tuazione può solo pretendere che gli
sia riconosciuto il diritto ma non la risposta
concreta.
Il graduale riconoscimento dei diritti
sociali è frutto di molteplici spinte contrastanti
e non di uno specifico movimento
politico o sociale.
È un processo a cavallo tra il XIX° ed
il XX° secolo che vede coinvolti i conservatori
Bismark e Crispi, i governi
socialisti di Inghilterra e Francia, anche
Roosvelt (liberal-progressista) negli
USA.
Il tutto è conseguenza dei processi di
industrializzazione e di una democratizzazione
dei processi decisionali.
Ma il frutto di questo movimento è un
compromesso tra esigenze contrastanti
quali il bisogno di libertà e di uguaglianza,
oppure spinte decisionistiche
e autoritarie contrapposte a quelle di
pluralismo.
Nella seconda metà degli anni ’80 (XX°
secolo) qualche economista sente il bisogno
di uno Stato che detti nuove regole
per lo stato sociale (in particolare
il ritorno al dovere unilaterale). Si sviluppano
nuove opinioni politico-culturali
che dicono di una società cambiata,
dove il potere è più diffuso. Per
questo il potere dello Stato dovrebbe
regredire, si dovrebbe dare spazio al
binomio “solidarietà e libertà” (Friedman).
Si parla nuovamente di uno Stato
che deve fare da arbitro perché la
risposta ai bisogni sociali sta al mercato,
regolato dallo Stato, ma libero di
esprimersi.
Si dice che le condizioni sono cambiate
ed il modello di Stato sociale costruito
nel XX° secolo è un episodio
della storia della civiltà che oggi va
smantellato. Io credo che oggi possia-
29

Tematica
mo notare che ci sono elementi molto
discutibili intorno a questa teoria.
Citando solo i principali: una crescente
insicurezza sociale, l’instabilità del
mercato, l’instabilità dei valori, il rapido
invecchiamento della popolazione
in Europa.
E’ evidente che dentro queste teorie si
va perdendo la possibilità di esercitare
il diritto soggettivo. Queste opinioni
si scontrano con altri che cercano di
reagire alla crisi dello stato sociale; ecco,
ad esempio, il decreto De Lorenzo
all’inizio degli anni ’90 che riguarda la
sanità; ma, devo dire, nel campo sanitario
nessuno mette in dubbio che si
debbano conservare dei diritti (ad es.
il diritto alla cura), ma che ne è dei diritti
in campo sociale?
Ecco la straordinaria idea del bisogno
in Italia di una legge sullo stato sociale,
che diventa la L. 328/00.
La Legge 328/2000
Innanzitutto questa Legge riprende i
concetti fondamentali della Costituzione
Italiana.
Voglio ricordare ciò che la Costituzione
fissa come concetti fondamentali interessanti
per il nostro tema:
- il superamento del contrasto tra stato
di diritto e stato sociale con la sintesi
tra libertà e uguaglianza;
- l’individuazione dell’uomo non più
come singolo isolato ma come persona
singola all’interno di un contesto
relazionale sociale;
- l’uguaglianza dei cittadini come possibilità
di auto-realizzazione, dove i
diritti sociali sono una componente
essenziale di democrazia e libertà;
- lo Stato come autorità che non distribuisce
solo benefici ma anche sa-
30
crifici;
- infine la Costituzione italiana definisce
la divisione dei poteri (autonomia,
federalismo) e la moltiplicazione
dei poteri (non solo quelli pubblici
compongono lo Stato ma c’è uno
specifico anche alle formazioni sociali);
in questo quadro le funzioni pubbliche
corrispondono a valori tutelati
dalla Costituzione.
La legge 328/00 si rifà in particolare
agli art. 2, 3 e 38 della Costituzione.
In realtà l’art. 38 è un sorta di trabocchetto:
afferma che ogni cittadino inabile
al lavoro e senza mezzi ha diritto
al mantenimento; viene posta, cioè,
una condizione (deve essere inabile al
lavoro) per aver garantiti i propri diritti
sociali…
Per questo è molto meglio guardare
agli art. 2 (principio di uguaglianza sostanziale
dei cittadini anche se diversi
e quindi con risposte diverse secondo
le loro necessità) e art. 3 (rimozione degli
ostacoli che limitano di fatto l’espressione
della persona). Cioè libertà
e uguaglianza non sono solo collegate
ma contemporaneamente assicurate.
Questo è un punto molto delicato: nel
1860 Bakunin aveva previsto quale esito
avrebbe avuto la dittatura del proletariato
(con una grande disputa e differenza
tra Marx e Bakunin).
La Costituzione italiana condivide il
pensiero di Bakunin e afferma questo
concetto (voluto da Aldo Moro nella
Costituente) sostituendo al concetto di
egualitarismo (uguaglianza solo formale
che cancella la libertà) con una libertà
espressa in positivo, dove solo
con uguaglianza e impegno di tutti si
può parlare di vera libertà.
Ora però possiamo chiederci: la legge

328/00 ha effettivamente affermato e
rinforzato i diritti sociali?
In Parlamento per deliberare questa
Legge c’è stata una battaglia incredibile.
Alcune forze politiche sostenevano
che i cittadini sono portatori dei diritti
sociali attraverso l’indicazione dei
valori a cui riferirsi. Altri partiti dicevano
che non ha senso parlare di una
estensione infinita dei diritti perché i
valori a cui si intendeva far riferimento
non sarebbero mai stati soddisfatti
interamente; quindi, i diritti dovevano
essere ragionevolmente limitati per essere
concretamente soddisfatti.
Quindi emergeva la necessità di precisare
“come” e “quando” i diritti possono
essere soddisfatti per evitare un
continuo impegno di risorse senza trovare
mai soluzione.
Nella battaglia parlamentare vince il
secondo schieramento… ma vince malamente!
Ottiene che nel testo ci sia
l’esplicita affermazione dei diritti sociali,cioè
del “se” e del “quid”…ma nella
L. 328/00 manca una chiara espressione
del “come” e del “quando”!
Come mai si è caduti in questo tranello?
Io indico tre motivi:
1. ignoranza
2. fretta
3. lo strapotere di alcuni ministeri
1. sul primo motivo… non chiedetemi
ulteriori commenti;
2. la fretta è diretta conseguenza del
periodo nel quale è stata promulgata
la Legge: eravamo a fine legislazione;
3 sul terzo motivo, intendo riferirmi
allo “strapotere” del Ministero del
Tesoro, il quale temeva che questa
Tematica
legge avrebbe portato ad una “debacle”
delle sostanze pubbliche (lo
stesso accadde nella legge 104 - la
legge sull’handicap - curiosa perché
due frasi ricorrono continuamente
dopo ogni principio/diritto dichiarato:
“…che può fare…” … “nei limiti
delle risorse disponibili”…)
La L. 328/00 ha rischiato di essere “sacco
vuoto” (rifacendosi alla metafora
citata) ma, per fortuna, non è così: é
solo fatta male…
Alcune caratteristiche significative
della L. 328/00
L’art. 2 della Legge pare affermare che
i diritti sono legati solo ad una prestazione
economica; qualcuno quindi afferma
che, interpretando questo art. 2
della legge, i diritti sociali non sono,
in realtà, veri diritti. In effetti l’art 2
rinvia all’art. 22 della L. 328/00 dove
sono elencati gli interventi che costituiscono
il livello essenziale e l’elenco
delle prestazioni; ma, si dice, che i LEA
sono definiti in base alle risorse… quindi
non si tratta di veri diritti perché se
le risorse sono esaurite o indisponibili
non c’è più diritto esigibile.
Io, comunque, penso che questa non
sia l’interpretazione corretta, ma precisare
il “quando” e il “come” avrebbe
fatto più chiarezza.
Per dar valore alla mia interpretazione
mi riferisco a quanto cita la legge
quando parla del Piano sociale nazionale
(che garantisce un quadro complessivo),
di un Piano sociale regionale
(garantisce interventi più specifici),
di un Piano di zona (che garantisce ulteriori
risorse pubbliche, la condivisone
comunitaria di responsabilità e con
essa l’elevazione della quantità e qua-
31

Tematica
lità della risposta ai diritti sociali).
Però per avere una definitiva chiarezza
ci possiamo agganciare all’art. 117
della Costituzione, così come modificata
recentemente, che dichiara essere
“compito dello Stato definire i livelli
essenziali delle prestazioni dei diritti
civili e sociali su tutti il territorio nazionale”.
C’è, quindi, l’affermazione
non solo del “quid” ma anche di “come”
e “quando” perché fa riferimento
ad un processo basato su norme di legge,
proprio perché la Costituzione parla
di leggi, non di poteri amministrativi.
I diritti, cioè le prestazioni essenziali
da erogare, devono essere garantiti
per legge dallo Stato su tutto il territorio
nazionale (questo consapevoli
degli aspetti positivi e negativi in rapporto
alle differenze esistenti tra le diverse
aree territoriali).
Ricapitolando: per capire il reale contenuto
della L. 328/00 rispetto ai diritti
dove dobbiamo guardare?
Nella Legge ci sono un paio di articoli
verso il termine del testo dove viene
spiegato l’oggetto dei diritti sociali (ad
es. pronto l’intervento) ma non si dice
“come” e “quando” vengono esercitati;
allora è necessario, come detto sopra,
cercare in altri provvedimenti, quali:
1. Atti dello Stato in cui vengono definiti
i livelli essenziali di assistenza
(LEA); oggi i LEA sono di tipo sanitario
ma non esistono ancora quelli
di tipo sociale (detti LIVEAS); è importante
ricordare che i LEA sono
stati definiti in coerenza con il modello
propugnato dall’attuale maggioranza
di Governo (ma questo è
un problema politico non giuridico…)
2. Le leggi regionali e i piani sociali re-
32
gionali che non possono fare altro
che elevare e mai diminuire i LEA
nazionali;
3. Gli ordinamenti locali e una legge di
pochi mesi fa (L.131 del Giugno 2003)
che da attuazione alla riforma del
Titolo V della Costituzione; all’art. 4
della Legge 131/03 si dice che il potere
di disciplinare le funzioni è affidato
ai Comuni mentre le Regioni
possono solo garantite un minimo
di livelli di uniformità. Quindi ogni
Ente Locale può modificare l’ordinamento
nel proprio territorio, cioè togliere
o aggiungere dal proprio Comune
o Provincia tutto ciò che viene
ritenuto ottimale per quel territorio.
Questo è molto importante anche per
l’ambito delle psd perché ci sono due
possibili riferimenti giuridici:
1. i (futuri) LIVEAS
2. Regolamenti e disposizioni dei Comuni.
Da questi due strumenti possiamo capire
che cosa pretendere per intervenire
a favore delle psd.
In concreto: se un dato Ente locale ha
stabilito alcune norme o direttive significa
che quando queste sono fissate
sono “obbligatorie”, anche se le risorse
sono finite; quindi, per es. anche
la psd può pretendere il posto presso
un determinato servizio oppure il risarcimento
del danno subito.
Qui si gioca il ruolo di “advocacy” delle
formazioni sociali perché è assurdo
pensare che la psd sappia esercitare
questo diritto in proprio; facendo riferimento
a quanto ho detto, io credo
che la necessità di tutela dei più debo-

li propone sufficienti strumenti: spesso
manca la capacità di usarli.
Certo, spesso, il problema non è giuridico
ma politico, perché se il “sacco”
non viene riempito la strada è sempre
in salita; quindi una delle azioni fondamentali
è quella politica.
Vorrei però tornare un momento sui
Livelli di assistenza. Innanzitutto meglio
parlare di LIVEAS per distinguerli
dai LEA sanitari; ci sta lavorando una
commissione con il sottosegretario Sestini
in collegamento con la Conferenza
“Stato-Regioni”; M.G. Sestini, a suo
tempo, aveva votato a favore della L.
328/00, ma oggi afferma di volere dei
LIVEAS definiti in modo molto generico
con la scusa di lasciare spazio alle
Regioni; in realtà lo Stato non si vuole
assumere l’onere di dover integrare i
LIVEAS e di doversi sobbarcare la spesa.
Per quanto riguarda i Comuni ricordiamoci
che possono solo aumentare i
LIVEAS, mai ridurli.
Nella L. 328/00 i LIVEAS sono citati
ma nel “quando” e nel “come” devono
ancora trovare una definizione nazionale;
oggi il “quando” e “come” va specificato
a livello locale per il potere che
gli viene attribuito (riforma del Titolo
V) attraverso la legge “La Loggia” che
lo riserva ai Comuni.
Aggiungo la mia opinione su come fare
“advocacy” intorno a questi temi.
Bisogna distinguere tra percorso amministrativo
e quello giurisdizionale.
La L. 328/00 prevede che ci siano delle
Carte dei servizi e che gli Enti locali
devono disciplinare percorsi amministrativi
semplici e rapidi che assicurino
risposte efficaci; la strada amministrativa
dovrebbe essere codificata
in Regolamenti comunali e/o Carte dei
Tematica
servizi; quindi se un Assessorato al sociale
non eroga un certo tipo di servizio
dovrebbe essere previsto un ricorso
amministrativo.
La tutela giurisdizionale esiste ma c’è
un dilemma: la riforma dice che per i
pubblici servizi il giudice è il TAR (giudice
amministrativo) che oggi comincia
a funzionare (si parla di decisioni
prese in poche ore!). Purtroppo questa
norma contiene una eccezione: “fatta
eccezione per i rapporti di utenza finale
con soggetti privati rispetto ai
quali rimane il giudice ordinario” che
significa tutto e niente. Essendo contraddittoria
viene interpretata dai vari
TAR in modo diverso; per alcuni il
termine “privati” significa l’utente, altri
dicono che si riferisce agli erogatori
dei servizi e quindi la competenza
appartiene al giudice ordinario.
Lo stesso TAR per certe cose dice che
è competente il TAR stesso (ad esempio
sulla definizione di una retta per
accoglienza) mentre in altri casi dice
di no.
Quindi nelle singole Regioni si tratta
di capire come la pensa il TAR di
quella Regione, al quale è possibile adire
con richiesta di un provvedimento
urgente che, occorre ricordarlo, oggi
non è più solo di revoca o annullamento
ma è sentenza anche in senso positivo,
cioè di ripristino di uno specifico
servizio.
Qui può nascere una domanda: è possibile
per un servizio in convenzione,
non in concessione, andare da un giudice
ordinario per avere soddisfazione?
Questa domanda è importante per agganciare
il tema dei diritti al ruolo delle
organizzazioni senza finalità di lucro.
33

Tematica
Funzione pubblica e sussidiarietà
Concetto chiave per questo discorso: il
significato di FUNZIONE PUBBLICA.
Ci sono tanti modi di considerare la
funzione pubblica (es. funzione sanitaria
riferita all’ambito di materia); bisogna
invece partire dal concetto di
VALORE IMPORTANTE per l’ordinamento
giuridico.
Dove si guarda per capire se il valore
è rilevante? Nella Costituzione e nelle
leggi che la specificano e la articolano.
Oggi nel sociale abbiamo, nonostante
tutti i miei appunti, una buona legge,
la L. 328/00 che è fatta bene con riferimento
alla Costituzione.
Le leggi che, come questa, riprendono
i valori non si limitano ad una soluzione
estetica ma attribuiscono la cura
di certi valori ad un soggetto, a qualche
Istituzione pubblica. Una volta che
sono affidati, la Istituzione ha il dovere
di perseguire questi valori. Per poterlo
fare questa Istituzione è dotata
di poteri che permettono di sostenere
i doveri: possono essere doveri unilaterali
di stampo ottocentesco o doveri
a cui corrispondono diritti di qualcuno
come nel nostro caso.
Per capire questo percorso bisogna
considerare che l’attribuzione del dovere
è tipico degli Enti pubblici perché,
per loro, la norma viene prima dell’azione
mentre per i privati la norma
viene dopo l’azione; questa differenza
è fondamentale perché l’E.P. agisce perché
la norma attribuisce sempre responsabilità
mentre per i privati questo
meccanismo è eccezione e corrisponde
alla potestà (genitoriale), momento
nel quale il privato agisce doverosamente.
Voglio ricordare che questo
è anche il caso delle Coop. sociali
34
in quanto la legge dice che le Coop.
operano per finalità sociali.
Questo processo visto come fosse un
film si chiama “funzione pubblica”,
cioè risposta con azioni concrete a doveri
che sono stati affidati a quelle Istituzioni
perché perseguano valori costituzionali
ed abbiano i poteri che sono
attribuiti solo per quella funzione
così da raggiungere quel determinato
obiettivo. Questo garantisce lo stato di
diritto per evitare soprusi da parte delle
PP.AA.
Introduco adesso un tema chiave: il
principio di sussidiarietà. Questo principio
ruota intorno ad una domanda
specifica: come può una formazione sociale
privata entrare nel meccanismo
del dovere?
Attenzione: non è semplicemente attraverso
l’esistenza di obblighi che una
formazione sociale svolge una funzione
pubblica; non è solo perché ha obblighi
e doveri (contratto o convenzione
con Comune con corresponsione di
rette o emolumenti) perché questo significa
solo entrare nella dimensione
del potere esercitato rispetto ad un’azione.
Questo non è ancora una funzione
pubblica perché rimane l’Amministrazione
comunale l’Ente che eroga
il servizio attraverso la coop./associazione
che incarica; voglio dire che con
questo rapporto non siamo ancora in
ambito pubblicistico.
Il nostro problema allora è capire quali
strumenti giuridici utilizzare per uscire
dalla dimensione di compravendita
e diventare, come terzo settore, partecipi
di doveri pubblici senza sottostare
a obbligazioni commerciali nei
confronti dell’E.P. Cioè come pensare
ad una funzione pubblica diffusa in op-

posizione alle teorie della privatizzazione,
modello che ha come concetto
concreto l’arretramento della funzione
pubblica lasciando spazio al mercato,
ancorché tutelato o protetto.
Io sostengo che applicando l’art. 118
della Costituzione noi possiamo pensare
ad un allargamento democratico
della responsabilità senza, naturalmente,
nazionalizzare il privato; il problema
è capire come è possibile che avvenga
questo. Propongo tre aree di pensiero:
1. i rapporti : è possibile pensare che
la sussidiarietà si possa realizzare
fuori da un rapporto con la PP.AA.?
La risposta è no. Non è possibile nel
nostro sistema di stato sociale, non
è possibile pensare a sussidiarietà
fuori da un rapporto giuridicamente
rilevante tra privato e pubblico.
La questione nodale è che il primo
obiettivo della funzione sociale è la
GARANZIA; se lo scopo è allargare
la funzione sociale di garanzia è importante
per un Ente locale sapere
di poter contare sulle formazioni sociali.
L’importanza di contare sulle
formazioni sociali è possibile quando
è stato stipulato un contratto che
va oltre la speranza e la fiducia tra
soggetti. Quindi in uno stato sociale
come oggi in Italia c’è bisogno di un
rapporto giuridicamente rilevante
per definire un vero rapporto si sussidiarietà.
E questo è il punto di volta
di tutto: premesso che occorre, è
possibile arrivare ad una forma di
accordo plausibile (cioè non sto parlando
di appalto)? Qual’è lo strumento
giuridico contrattuale che permette,
da un lato, alla formazione sociale
di impegnarsi nell’ambito del-
Tematica
la doverosità tipica della funzione
pubblica (cioè la condivisione nel
progettare, gestire, fare consulenza
ecc,.) e dall’altro lato pone la PP.AA.
a rispondere a questo impegno attraverso
delle misure a favore della
formazione sociale (sostenerla, collaborare,
dare risorse in denaro o organizzative)?
Questo infatti è quanto
prescritto dall’art 118 “le AA.PP.
devono favorire l’autonoma iniziativa
dei cittadini singoli e associati
sulla base dei principi di sussidiarietà”.
2. Dicevamo: quale strumento? nel Codice
civile non c’è perché non si
tratta di un contratto di diritto privato
ma pubblico… Io credo, però,
che lo strumento ci sia: lo possiamo
trovare nella L. 241/90, legge sulla
trasparenza nei procedimenti amministrativi.
L’art 11 di questa legge
prevede che AA.PP e soggetti privati
possano stipulare accordi nell’ambito
di un procedimento amministrativo;
inoltre dice che, in via di principio,
questa dovrebbe essere sempre
la procedura e solo quando non è
possibile mettersi d’accordo si deve
procedere con altri strumenti di rapporto!!!
Cioè solo se non c’è consenso
si può cambiare, altrimenti questo
è il modello di rapporto tra pubblico
e privato. Significa un accordo
attraverso il quale si aggrega la formazione
sociale alla funzione pubblica
del Comune e dove dentro
questo tipo di accordo vengono definiti
i doveri propri di ciascuno e come
l’Amministrazione pubblica si
impegna a sostenere la formazione
sociale per il dovere che si è data.
3. Il problema è che questo tipo di con-
35

Tematica
tratto non è ancora disciplinato in
modo analitico come i contratti privati
nel codice civile, non esiste ancora
un codice dei contratti di sussidiarietà;
spero che la riforma dia
valore a questi accordi. Quindi dove
li troveremo? Io credo nelle leggi Regionali
e nei Regolamenti di Enti locali
che si occupano di servizi sociali.
Oggi, però, anche se non ci sono, è possibile
inventarli di volta in volta.
Possiamo organizzare le idee per una
possibile tipologia di contratto di sussidiarietà
avendo come riferimento il
criterio del grado di coinvolgimento
della Pubblica Amministrazione.
Sinteticamente possiamo elencare in
questo modo:
a. può essere che la PP.AA. non sia coinvolta
per niente perché la formazione
sociale non ha bisogno di chiedere
niente; nonostante il coinvolgimento
nullo della PP.AA. nell’erogare
risorse dirette, anche solo entrare
nella funzione pubblica è importante
per una formazione sociale.
b. salendo in una ipotetica scala si può
pensare che il dovere nel rapporto
sia quello di dare aiuto (ad es. la formazione
sociale richiede la donazione
di un pulmino così da fornire un
sostegno alle responsabilità pubbliche
che decide di assumere); può
darsi che non sia un sostegno ma
diventi una integrazione tra Comune
e formazione sociale attraverso i
servizi sociali comunali: in questo
senso andiamo in una logica di collaborazione
differente dal considerare
risorse pubbliche e private in
modo separato perché diventano risorse
pubbliche anche quelle priva-
36
te perché sono collocate nella funzione
pubblica.
c. Infine possiamo parlare di un terzo
gradino, la concessione amministrativa,
nella quale è più evidente il ruolo
di progettazione della formazione
sociale nella funzione pubblica del
Comune. Un esempio è l’accreditamento,
cioè concessione di pubblici
servizi fatta da una PP.AA. ad una
formazione privata (questo lo affermo
facendomi forza di una sentenza
della Cassazione emessa in riferimento
all’ambito sanitario).
Un aspetto fondamentale di interazione
tra EE.PP e privato sociale riguarda,
quindi, i tipi di rapporto. Come dicevo
non esistono tipologie formalizzate
di rapporto: credo che la differenza
di base è dove si colloca l’accordo
(dentro o fuori il principio di sussidiarietà).
In gergo tecnico si parla di serie
procedurale e serie contrattuale.
Per spiegare brevemente: dal momento
in cui l’AA.PP decide di adempiere
il proprio dovere con strumenti privatistici
(appalto) fino a quando lo ha individuato
si svolge il procedimento
amministrativo, diretta funzione della
funzione pubblica; nel momento in cui
il Comune stipula il contratto si apre
la fase contrattuale in cui i due attori
si collocano in una situazione di tipo
privatistico, cioè come se il Comune
fosse un privato cittadino. Questo con
l’aggravante che il contratto stipulato,
in questo caso, non si può cambiare
perché altrimenti dovrebbe essere fatta
un’altra gara d’appalto. Questo significa
che il rapporto è cristallizzato,
non permette di cambiare ne riprogettare
l’oggetto dell’intervento; nemmeno
la formazione sociale, parte dell’ac-

cordo siffatto, può cambiare le azioni
previste (ad es. un contratto per la
gestione di un dormitorio attraverso
l’appalto non da potere alla formazione
sociale di stabilire i criteri di accesso
al dormitorio). Nel caso dell’uso di
una concessione la situazione cambia
radicalmente: si applicano altri criteri
in quanto la formazione sociale svolge
una funzione pubblica (quindi, tornando
all’es. di prima la formazione sociale
può accogliere/dimettere secondo
propri criteri).
Per questo lo strumento giuridico è importante
che sia omogeneo alla volontà
degli attori per garantirsi rispetto
alla progettualità, ai cambiamenti o, anche,
per conseguenze di tipo fiscale (es.
in una concessione è possibile erogare
soldi come funzione pubblica mentre
con appalto devo fare ritenute, ecc.)
La concessione ha valore soprattutto
nella funzione di progettazione condivisa
che è garantita da questo e non
da un appalto che è contratto “ingessato”.
Ma allora se questa è la forma utile per
la co-progettazione, non rappresenta
una rischiosa delega da parte degli
EE.PP. al privato? Quanto la forma in
sè può garantire di esigere una forma
di partnership? Nella convenzione ci
sono criteri e variabili e, quindi, rispetto
alla possibilità di concessione che
differenza c’è?
Per chiarire il tema riprendo il concetto
di accreditamento che, sappiamo bene,
nella sanità è peculiare. Invece nel
sociale all’interno della L. 328/00 non
troviamo indicazioni. Ma se esiste una
analogia tra sanitario e sociale possiamo
affermare che l’accreditamento attribuisce
una funzione pubblica. Non
Tematica
sto parlando dell’accreditamento per
come è stato fatto in sanità, che è una
svendita legata a interessi e potere.
Spero e credo che nell’ambito sociale
sia qualcosa di diverso.
La differenza tra accreditamento e appalto
è data dalla PROGRAMMAZIO-
NE perché non esiste accreditamento
senza collaborazione e co-progettazione.
E quando questa disponibilità si deve
realizzare? Ripeto, non nella erogazione
ma nella progettazione perché in
quel momento l’E.P. può/deve sapere
su quanti e quali attori e formazioni
sociali potero contare nel programmare
il piano degli interventi.
Si pone quindi un altro quesito. Le
PP.AA. come devono scegliere i loro
interlocutori?
Non è detto che la PP.AA. debba operare
la scelta (v. art. 11 L. 241) in base
alla convocazione di tutti i soggetti. E’
importante che i soggetti privati sappiano
aggregarsi. Non è obbligatorio
fare una scelta ma in presenza di un
unico intervento è chiaro che l’E.P. deve
fare una scelta. Come fare, con che
discrezione? Attenzione, non c’è niente
che la PP.AA. possa fare discrezionalmente
perché quando si trova di
fronte a scelte deve rispettare principi
di trasparenza, par condicio, buona amministrazione.
Un esempio è fornito dalle graduatorie
per un asilo nido, procedura di evidenza
pubblica, cioè con criteri dichiarati
e visibili, ragionevoli, rispettosi della
parità e dei principi di buona amministrazione.
Come si consolidano
questi principi: con regole di volta in
volta stabilite o con regolamenti, non
con una gara.
37

Tematica
Questo è importante: sto personalmente
sperimentando un procedimento
che si fonda sulla valutazione dei progetti
utilizzando i criteri del valore intrinseco
e non del costo; una Amministrazione
comunale di una località
vicino a Milano ha deciso di scegliere
solo in base al progetto secondo concessione
e non secondo offerta al ribasso.
Certo quanto sto dicendo definisce una
forma di accreditamento che in questa
funzione ribalta la logica da “selezione
di potenziali clienti” a “modo per
entrare dentro”. Allora anche il cosiddetto
voucher come si colloca dentro
questa logica? Il voucher si colloca analogamente
ma ha significato diverso
da come penso la sua funzione. Se è
fuori dal modello di sussidiarietà diventa
contratto privato.
Faccio un esempio: il voucher può essere
inteso come il controvalore dato a
un droghiere per rimborsarlo di quello
che un cliente bisognoso prende nel
suo negozio; il negoziante da uno scontrino
ogni volta e alla fine del mese
avrà un rimborso. Il voucher è quindi
un titolo di servizio che permette l’acquisto
di un servizio in regime privatistico.
Invece se il rapporto si trasforma in
pubblicistico il voucher non è più solo
strumento tecnico ma è sostegno del
pubblico al privato nella sua libera volontà
di svolgere questa pubblica funzione.
Questa è una interpretazione opposta
al “Bonus” della Regione Lombardia
che è strumento tecnico che
da più soldi ad una persona per acquistare
più beni; questo metodo non è
negativo in assoluto ma non c’entra
con la sussidiarietà.
38
In definitiva anche quanto detto sul
voucher dice che il progetto andrebbe
costruito assieme, dalle linee politiche
partecipate alla progettazione di massima
partecipata collegialmente dal terzo
settore (che, voglio ricordare di nuovo,
non significa che ogni formazione
sociale va al tavolo con il suo progetto).
Certo, attualmente, spesso succede che
il terzo settore è considerato solo nella
fase finale: allora come fare?
Non ci sono ricorsi al giudice possibili
ma è necessaria una assimilazione
politico-culturale e, in altro modo, farsi
sentire, creare un caso pubblico intorno
a questo tema.
Certo sarebbe possibile per un Coordinamento
di formazioni sociali andare
dal giudice dicendo che il Comune
non lo fa partecipare alla progettazione;
nel rispetto degli interessi del terzo
settore probabilmente non sarebbe
la maniera migliore per collaborare con
un Comune.
Per far ricorso bisogna partire dalla
progettualità di base, cioè dai piani di
zona.
Fino ad oggi solo in Emilia Romagna
c’è una legge regionale che ricalca la
L. 328/00, ed un’altra in itinere qui in
Piemonte dove si attribuisce un significativo
valore alla sussidiarietà come
progettazione, questo anche se la Regione
è amministrata da una coalizione
di destra; ma, in questo caso si tratta
di una questione culturale che prevale
sugli orientamenti politici..
Un ultima questione. Possono nascere
problemi per il terzo settore da questo
modello di compartecipazione alla funzione
pubblica? La funzione di advocacy
è dentro o fuori questo modello?

È evidente che essere partecipe di una
funzione e nello stesso tempo contestare
un certo modo di fare “cosa pubblica”
può creare una conflittualità paradossale.
Certo qui si crea un problema
in più per il Terzo settore: se, per
es. una Coop. sociale fa servizio ma
vuole assumersi anche il ruolo di advocacy,
non corre il rischio di conflitto di
interessi? Non sarebbe più opportuno
che ci siano osservatori o altre formazioni
sociali che operano questa tutela?
Io rispondo sicuramente si, è un problema
etico. Credo però che assumere
il ruolo di advocacy è la “funzione delle
funzioni”; per questo sarebbe corretto
che, in un regime democratico,
venisse sostenuto anch’esso dall’Istituzione.
Penso sarebbe importante chiedere
il sostegno proprio all’Istituzione
sotto possibile contestazione. Ritengo
Tematica
che il sostegno della Istituzione sia
azione molto etica e democratica, consapevole
del fatto che da qui nasce anche
il problema di come la formazione
sociale che fa “advocacy” si rapporta
al finanziatore. Però è tema molto importante,
ricordando che il difensore
civico, in Italia, non è decollato perché
appartenente all’AA.PP.
Concludo affermando che laddove una
organizzazione è capace di costruire
cultura attraverso significati e prassi
anche il tema dei diritti ne è fortemente
influenzato. Credo sia uno spazio
importante per FIOpsd ed i suoi associati
per garantire i diritti a cui tutti
aspiriamo, per noi e le psd.
Per ulteriori informazioni vedi “PUBBLICA
AMMINISTRAZIONE E NON PROFIT”
Franco Dalla Mura - Edizioni Carocci Faber.
39

Tematica
PERSONE SENZA DIMORA
E DIRITTO ALLA SALUTE
Raffaele Gnocchi - Pedagogista Caritas Ambrosiana - Milano.
L’insieme delle persone senza dimora
è considerato da molti come un gruppo
di soggetti sostanzialmente eterogeneo
e multiforme, le problematiche
di cui inoltre sono portatori incrementa,
peraltro, questo livello di percezione.
Il risultato di questo e altri processi
conducono a forme sempre più evidenti
di marginalizzazione ed esclusione
da tutti i percorsi di relazione e
godimento dei diritti di cui ogni persona
è portatrice.
Ci accingiamo a condurre un breve
percorso di analisi dei diritti delle persone
senza dimora in rapporto al tema
della salute con l’auspicio che le forme
di supporto e ausilio, ad un tema
così importante, siano debitamente
percepite come imprescindibili, sia da
chi propone ed è chiamato a disporre
interventi sanitari pubblici, sia da chi
è chiamato ad agevolare il loro utilizzo
in una logica di supporto; non vogliamo
però dimenticare le persone
gravemente emarginate stesse affinché
riconoscano i loro diritti e li possano
esercitare con piena responsabilità.
Una prima questione sottesa all’argomento
in esame riguarda la stessa nozione
di diritto. Più volte citato e richiamato
per riaffermare priorità e urgenze
ha da essere necessariamente
declinato in rapporto al tema della persona
che noi definiamo 1 gravemente
emarginata ossia priva di risorse materiali
ma anche di quelle relazionali
fra loro aggrovigliate in un cumulo dif-
40
ficilmente gestibile. Prendendo spunto
dalla Dichiarazione Universale dei Diritti
Umani (ONU, Parigi, 10 Dicembre
1948) 2 ma anche dal dettato costituzionale
3 siamo resi partecipi di un
chiaro orientamento di natura storico
antropologico teso ad affermare il valore
imprescindibile della persona nella
sua unicità storica. Tale affermazione
rimane peraltro disattesa nel confronto
con modelli e stili di governo
sviluppatisi nel corso della storia contemporanea
e diffusi nell’attuale società.
Metodologicamente è necessario, oltre
che opportuno, delimitare la riflessione
al solo territorio nazionale peraltro
sottoposto a spinte devoluzionistiche
che potrebbero, nel prossimo futuro,
concorrere a ridefinire ulteriormente
in chiave locale il panorama dei diritti
di cittadinanza 4 .
La pericolosità di alcuni processi in
atto è evidente; il tentativo di sostituire
alla parola diritti un’altra locuzione
come bisogni sposta radicalmente
la prospettiva dell’intervento mutando
il presupposto da necessità a possibilità
accessoria.
Questo può significare molte cose anche
nella pratica quotidiana di garanzia
del diritto alla salute; difatti predisponendo
interventi a tutela delle situazioni
di urgenza si opta coscientemente
per una cura delle acuzie sanitarie,
tralasciando un diritto al benessere
inteso secondo un’accezione più

ampia come più volte ribadito dall’OMS
5 .
Ancora una volta è opportuno ricordare
che "parlare di diritti significa affermare
le indicazioni, in termini di valori,
che sostanziano e non solo caratterizzano
la democrazia come sistema"
(Bertolini, 2003:53). Ancor più potremmo
aggiungere che una siffatta prospettiva
rende evidente la trama economicista
che sostanzia un ordito chiaramente
ispirato alla libera concorrenza
e alla economia di mercato come valore
fondativi delle odierne società occidentali.
Assistiamo all’allargamento
del potere economico capace sempre
più di sottomettere ad esso altre forme
di potere, non ultimo quello politico.
Ci domandiamo, allora, se è auspicabile
una qualche forma di intervento
promossa secondo una logica bottom
up capace di riportare e ridare senso
all’azione politica a tutela del diritto
dell’uomo ad essere riconosciuto portatore
di diritti.
Se da un lato si pone il problema della
predisposizione degli strumenti di
cura, dall’altro è evidente la questione
della esigibilità e della fruizione o
per dirla con altre parole della coscientizzazione
6 dei soggetti titolari di diritto.
L’AMBITO DEI DIRITTI
Nell’incerta prospettiva di modifica
delle politiche di Welfare, della quale
si faceva cenno, e nel travagliato percorso
di definizione dei confini dei
diritti vi sono alcune certezze vieppiù
dimenticate e disattese. Proviamo brevemente
a tracciare un possibile percorso
per la definizione di quello che
potrebbe essere il tema della salute in
Tematica
una logica di diritto.
Un primo orizzonte interpretativo,
muove dal concetto di diritto soggettivo,
la seconda da quello di interesse
legittimo, entrambi convergono verso
una prospettiva tesa al pieno affermarsi
degli stessi e del loro concreto godimento.
Partendo dal presupposto che ogni cittadino
gode di un diritto soggettivo, che
è espressione di garanzia della propria
libertà, ma è anche riconosciuto all’uomo
come singolo (ma invero in alcuni
casi come membro di un gruppo) e attiene
alle sfere civili, politiche e sociali,
possiamo declinarlo come il luogo
giuridico affinché il proprio bisogno
venga soddisfatto.
Ad esempio, proprio in virtù di questo
diritto soggettivo che normalmente
attiene al rapporto fra privati, la persona
può richiedere e godere della prestazione
erogabile dalla Pubblica Amministrazione
7 ; in effetti, attraverso l’accesso
alla prestazione sanitaria, siamo
in presenza di un semplice soddisfacimento
del bisogno del soggetto di
vedere risolte le problematiche sanitarie
di cui è portatore.
Questo avviene, a nostro modo di vedere,
in virtù di un generico interesse oggettivo
perseguito dalla stessa Pubblica
Amministrazione: la struttura sanitaria,
il servizio interpellato, concedono
la prestazione semplicemente perché
attraverso questa si realizza un
principio di interesse oggettivo. Il concetto
di interesse oggettivo potrebbe,
in una estremizzazione a noi utile, essere
declinato come orientato alla tutela
del benessere socio sanitario della
popolazione più in generale; in definitiva
accade che "l’azione maschera-
41

Tematica
ta da intervento che persegue il beneficio
individuale massimizza al tempo
stesso il beneficio collettivo" (Vineis
Capri, 1994:96).
La lettura della questione ed un simile
orientamento attengono al concetto
utilitaristico secondo il quale il fine,
ad esempio economico orientato al risparmio,
giustifica i mezzi adottati per
perseguirlo; ci confrontiamo con un
modello che postula il possibile sacrificio
di una “minoranza” per il bene
della maggioranza 8 .
Ci troviamo in definitiva di fronte ad
una posizione, il diritto (soggettivo) alla
salute, subordinato ad un’altra posizione,
l’interesse oggettivo, a tutela degli
interessi della collettività. Più in
generale, ravvediamo in tale prospettiva
la presenza di elementi di disparità,
dipendenza, vincolo ed anche di
sudditanza.
Il secondo orizzonte, attiene al concetto
di interesse legittimo.
Esso è materia del rapporto che intercorre
fra singolo cittadino e Pubblica
Amministrazione, si manifesta attraverso
l’esercizio dei poteri, della P.A.,
e si collega alla necessità che venga
erogata e assicurata la prestazione sanitaria
a tutti. Questa logica, che unisce
diritto alla prestazione e risposta al bisogno,
affermare la possibilità del singolo
individuo di richiedere l’assolvimento
delle pratiche volte all’attivazione
del servizio orientato alla cancellazione
del bisogno.
Entrambe questi due orizzonti, evidenziano
una duplice problematica: da
un lato il tema circa l’esercizio del diritto
da parte del soggetto gravemente
emarginato, dall’altra la necessità
affinché si pervenga ad uno stato di
42
diritto esigibile e generalizzato non
condizionato da particolari azioni legislative
successive a quelle precedenti.
La prima questione evidenzia il problema
sotteso alla condizione della persona
senza dimora che ne caratterizza
il suo divenire a la sua relazione
con i servizi del territorio, affermare
che queste hanno pari diritti, e possono
in tal modo esigerli alla pari delle
persone con presenze e appartenenze
sociali “normali” e strutturate, significa
affermare, di fatto, una disparità.
Si conferma in questo modo che la
condizione del soggetto in stato di povertà
è tale non per scelta ed autodeterminazione
ma a causa del prodotto
dell’incrocio fra questioni strutturali
esogene (macro) e questioni personali
endogene (micro) 9 . Situazioni di confine
che producono fratture aggravate
dall’assenza di una politica di sostegno
all’evoluzione dello stato di
bisogno e alla formalizzazione dello
stesso 10 .
Nonostante si ribadisca da più parti 11
che la salute è un bene collettivo e
non solo un bene individuale ritroviamo
elementi in base ai quali è possibile
affermare che "la salute non può
essere trattata come una merce poiché
sul versante della domanda bisognerebbe
supporre che gli utenti siano in
grado di decifrare chiaramente il proprio
bisogno e possiedano le informazioni
sufficienti per poter agire sul mercato"
(Vineis Capri, 1994:109) 12 .
La seconda questione ci ricorda della
possibilità che, nel corso del processo
di definizione e revisione legislativa,
si precisino nuove leggi sullo stesso
tema dissimili se non in opposizione
con quelle precedenti.

In effetti i diritti delle persone sono
legati a precisi momenti storici o a particolari
condizioni macro e microeconomiche,
ma è anche immaginabile
l’esistenza di una forma di permanenza
del diritto secondo una logica capace
di superare la fattualità storica.
Se è vero che "i diritti dell’uomo costituiscono
una classe variabile come la
storia di questi ultimi secoli dimostra"
(Bobbio, 1990:9) è anche vero che
l’Amato 13 parla di generazioni di diritti
intesi come l’evoluzione che gli stessi
hanno subito stante lo sviluppo storico
e culturale che ne ha richiesto la
definizione di nuovi oltre che la conferma
di altri 14 . Fra i diritti dell’uomo
ci pare sia possibile, senza commettere
forzature ed omissioni, collocare il
diritto alla salute inteso come diritto di
seconda generazione. In questo senso
è importante ribadire che la questione
sottesa alla definizione dei diritti
subisce nella storia una modificazione
dettata dalle contingenze storiche
e da queste ne deriva la loro definizione;
oggigiorno il problema è riconoscere
questo e impegnarsi perché
essi siano protetti.
Grazie a questo percorso in convergenza
crediamo di poter beneficiare di un
duplice pregio: dall’uno considerare il
diritto all’accesso alla prestazione sanitaria
per la p.s.d. come uno dei diritti
dell’uomo (diritti dell’uomo sociali),
il che significa ed esplicita un diritto
soggettivo (primo pregio) dall’altro,
al tempo stesso, lo eleva a rango di diritto
soggettivo pubblico (secondo pregio).
Traendo fonte dai principi costituzionali
e dalla valenza, come già
anticipato, ultra-storica dei diritti dell’uomo
15 .
Tematica
Questa lettura orienta l’intervento ed
il ruolo di tutela e advocacy esplicitato
dai servizi che offrono attenzioni e
prestazioni alle persone senza dimora.
Le stesse peraltro si trovano nella
condizione di godere di nuove possibilità
originate da questa uguaglianza
sostanziale, ovvero potrebbero richiedere,
in un prossimo orizzonte di possibilità,
di beneficiare di risposte plurime
e diversificate anche sul piano specialistico
16 .
In questa prospettiva si chiarisce il percorso
teso a riaffermare e sancire la dignità
della persona di fronte alla società
che è chiamata a tutelare e a offrire
le sue competenze, per un benessere
(sanitario) diffuso e partecipato a
tutti.
IL TERRITORIO DEI DIRITTI
Nell’incerta e costante provvisorietà
del concetto di territorio e nell’assunzione
che esso può essere efficacemente
declinato come un luogo dove si esplicitano
legami sociali e azioni di solidarietà
reciproca, operiamo una rilettura
a partire dalle opportunità che offre;
tutto ciò in relazione alla risposta
ai bisogni e nell’offerta di occasioni
orientate a garantire il pieno godimento
dei diritti di cittadinanza. Siamo peraltro
concordi che, nell’analisi previa
del rapporto individuo - territorio, "esso
è determinato dalle rappresentazioni
simboliche che vengono prodotte
nel corso della storia" (Callari Galli,
1978) e che esse, anche indirettamente,
influiscono sui processi e sugli accadimenti
che in esso avvengono.
Ma andiamo per ordine, innanzitutto
mantenendo fisso lo sguardo sulla condizione
marginale dei nostri; davvero
43

Tematica
è possibile affermare, quasi come provocazione,
che il territorio è lo spazio
degli affetti, il luogo degli scambi sia
materiali sia relazionali, e questo, se è
vero per la maggior parte delle persone,
può esserlo ancor più per le
quelle senza dimora. Questa induzione
muove dal significato primo ed immediato
che lo scambio, il possesso, i
cosiddetti beni materiali assolvono,
nella vita di strada, ad una funzione
non tanto simbolica ma pratica. Tutto
ciò avviene grazie alle relazioni, ai
contatti, alle pratiche di commercio,
a quanto può essere utile al sostentamento
quotidiano, finanche alla mercificazione
della propria identità e del
sacro 17 .
Il territorio non è solo il luogo dello
scambio ma anche lo spazio della costruzione
di rapporti di donazione e
ricezione, dove l’oggetto di scambio
non è più il bene singolo, dotato di
una sua materialità, ma è la persona
stessa 18 . La difficoltà è riconoscere come
la persona senza dimora possa
rientrare in una logica di questo genere,
nonostante l’attuale dimensione
economicista e mercificante della vita
che richiede, come vincolo di cittadinanza,
la disponibilità economica
orientata all’acquisto di beni mobili
od immobili, durevoli o meno. Anche
sul piano dell’identità lavorativa ritroviamo
la persona costretta ad assumere
schemi di vita alienanti e illiberali.
Tutto ciò è presumibile che sia l’effetto
disatteso di una più ampia concezione
del lavoro, quindi della vita, di
stampo flessibilista 19 . Questa non è una
forzatura e neanche l’utopico desiderio
che le persone senza dimora possano
essere riconosciute all’interno del-
44
la società: esse sono la società. Per dirla
con altre parole la polarizzazione
fra i termini incluso - escluso conferma
un’azione tesa alla rimozione della
povertà. Essa peraltro viene vista e
percepita come minaccia ma ancor più
come dato di realtà capace di interrogare
ciascuno, nessuno escluso.
Il territorio è luogo di appartenenza,
luogo dove la persona esprime se stessa
e dove può essere possibile esigere
il diritto (auspicabile ma improbabile)
di definire una nuova etica delle relazioni.
Non è impossibile superare la
dialettica dentro - fuori purché si espliciti
fra le varie possibilità anche l’obiettivo
perseguito dal territorio di superare
un deficit di socialità, perseguendo
politiche ed interventi volte a diminuire
la sofferenza delle persone che
hanno come denominatore comune l’esperienza
della strada attraverso idee
ed azioni volte al coinvolgimento ed
alla corresponsabilità.
La spinta al coinvolgimento del territorio
per un politica della salute per
le persone senza dimora dice la necessità
di strutturare percorsi di promozione
della salute affinché nel novero
dei beni ritenuti necessari alla sopravvivenza
vi sia, in coloro che stanno in
strada, una coscienza del proprio benessere
capace di includere la dimensione
igienico sanitaria 20 . Inoltre auspichiamo
che questo processo fornisca,
sia sul breve che sul medio periodo,
consapevolezza sia delle necessità immediate
sia dei presupposti per un
maggior benessere 21 .
Superando l’effetto prodotto dai servizi
che talvolta costringono la persona
ad una dipendenza dalle prestazioni,
occorrerebbe operare per un effi-

cace empowerment orientato a consentire
un passaggio dalla dipendenza
all’autonomia, dall’inefficacia all’efficacia
dalla superficialità alla profondità
delle ragioni e dei desideri esistenziali.
A fronte di questi orientamenti, vieppiù
ipotetici, il reale vincolo di fronte
al quale ci si deve arrestare è l’organizzazione
territoriale dei servizi sanitari;
difatti, essi non permettono l’accesso
alla prestazione a fronte di vincoli
burocratici quale, ad esempio, la certificazione
della residenzialità del soggetto
sul territorio di competenza del
servizio stesso 22 . A fronte di questo ci
chiediamo se la persona senza dimora
(e per definizione senza una domiciliazione
fissa) debba essere considerata
nel territorio, quindi con un vincolo
maggiormente labile, oppure essa debba
essere considerata del territorio,
quindi con una serie di relazioni e di
appartenenze per essa significative.
Ai più crediamo che, indubbiamente,
sfuggano gli elementi che possono rendere
significative alcune storie di presenza
e di radicamento sul territorio
ma quello che resta come questione
centrale è l’esistenza del diritto della
persona senza dimora di scegliere un
territorio e renderlo per essa significativo
sia sul piano delle relazioni, sia
sul piano dei benefici materiali che ne
possono derivare.
A nostro modo di vedere tutti i soggetti,
non solo quelli che dispongono
di risorse economiche allocabili e orientabili
a piacimento, devono poter godere
ed esercitare il diritto a localizzare
le proprie attese, a strutturare le proprie
relazioni, a pensare e progettare
il proprio futuro dove lo ritengono
Tematica
significativo, utile e finanche possibile.
Secondo questa logica potremmo
passare da una libertà spesso formale
perché formalizzata ad una libertà sostanziale
purché definita in primo luogo
dalla persona e non da un sistema
eteronomo.
Con la prospettiva di un intervento a
favore delle persone in stato di grave
emarginazione, i servizi del territorio
potrebbero assicurare, a tutti, l’accesso
alle prestazioni predisponendo limitati
vincoli d’accesso cercando al tempo
stesso opportune mediazioni e declinazioni
circa gli obiettivi definiti dalla
loro mission; ciò anche grazie ad un
confronto con gli operatori territoriali
e con tutte le strutture di prossimità
che storicamente progettano e implementano
interventi rivolti alle persone
adulte gravemente emarginate.
In questo senso si riannodano i fili di
una cittadinanza capace di ribadire a
tutti la necessità di essere e sentirsi attivi
per quello che si è ma anche destinatari
di una socialità diffusa e reale
in grado di inglobare al suo interno
la tutela della salute. Ribadiamo che,
oltre la necessaria presenza, v’è la necessità
di un diritto alla partecipazione
al benessere sociale esteso a tutti, quindi
anche alle persone in stato di estrema
povertà.
Intravediamo la necessità che si operi
per una (ri)collocazione dei diritti sociali,
e quindi anche quello della salute,
all’interno sia del contesto (il territorio)
sia negli spazi di relazione (la
società); è forse una sfida 23 , ma certamente,
in questa, la comunità può giocare
un ruolo orientato all’assunzione
di diverse modalità di presenza e relazione
orientate al prendersi cura.
45

Tematica
Community Care, il cui significato è appunto
quello di teorizzare una comunità
capace di farsi carico dei soggetti
deboli, diventa modello operativo,
spazio interpretativo ed esigenza imprescindibile
perché si superino sia i
precedenti schemi di analisi del bisogno
sia i vetusti modelli settoriali di
intervento.
Tutto ciò è possibile realizzarlo attraverso
il coinvolgimento, l’orientamento,
e quanto altro può efficacemente
promuovere reti di supporto e di sostegno
superando la separazione tra formale
ed informale. In sintesi potremmo
dire che l’operazione è volta a fornire
cittadinanza ai diritti.
POLITICHE SANITARIE E DIRITTO
ALLA SALUTE
Nel paragrafo precedente abbiamo accennato
al fatto che non può esserci
tutela del diritto alla salute senza un
riferimento territoriale che ne sancisca
vincoli e opportunità, scorriamo ora le
politiche sanitarie che hanno caratterizzato
gli interventi negli ultimi anni
della nostra storia.
Il riferimento alla costituzione italiana,
come accennato nel §1, altro non fa che
ricordarci l’interesse dello Stato di garantire
l’uguaglianza di tutti i cittadini
a fronte della loro diversa collocazione
territoriale. A partire dalla legge di riforma
del servizio sanitario attuata nel
1978 (n°833), nella quale le casse e mutue
assicurazioni lasciavano il posto ad un
servizio sanitario nazionale, viene ribadito
il concetto di sostanziale uguaglianza
e si perviene ad un principio
universalistico. A seguito della seconda
riforma iniziata con la legge delega
del 1992 (n° 421) proseguita con
46
i dd.ll. del 30 Dicembre 1992 (n° 502)
e del 7 Dicembre 1993 (n° 517) si vengono
a creare nuove condizioni circa
il rapporto tra il paziente, la struttura
sanitaria, il territorio e lo Stato.
Il modello che ne esce è definito particolaristico/meritocratico
24 ovvero orientato
a limitare il diritto della persona alla
cura collegandolo alla compatibilità
della spesa. Se è vero che negli anni
precedenti il deficit prodotto nel campo
della spesa sanitaria era eccessivo,
anche in relazione alla quantità e alla
qualità delle prestazioni erogate, la riforma
sollecita una diversa organizzazione
del sistema e ne definisce gli strumenti
per il suo controllo 25 . Questo processo
di aziendalizzazione (appunto
non più il Comune bensì l’Azienda Sanitaria
Locale) condurrà ben presto all’assunzione
di nuovi criteri di funzionamento
quali efficienza, verifica, controllo,
e qualità. Nel passaggio di competenze,
di programmazione e definizione
degli obiettivi, si aprono nuovi
spazi e nuove opportunità per un privato
non solo solidaristico ma anche
profit, quindi orientato al guadagno.
Siamo nello spazio della salute mercanteggiata
la quale in un circolo bisogno
-> richiesta -> prestazione -> erogazione,
rimane vittima della mercificazione
indotta dallo scopo di incanalare
questa nuova corrente di denaro e
sovvenzionamenti 26 . Affermare che sulla
salute non ci si può guadagnare e
che le forme di presunta eccellenza
spostano l’orizzonte sia dell’intervento
che del suo senso verso un individualismo
e un mercanteggiamento del
benessere, significa riaffermare la necessità
circa l’espressione di un diritto
soggettivo alla cura e all’intervento

sanitario quando richiesto in accordo
con tempi che non siano di aggravio
alla situazione. Ma chi può dirsi tutelato
in questa che era ed è per alcuni
aspetti la situazione a fronte della riforma
del ‘92? Un tentativo di risposta
ci arriva dalla terza riforma sanitaria
del 1998 (Legge Delega n° 419) che ribadisce
con forza e chiarezza il diritto
alla tutela della salute con una riaffermazione
del diritto soggettivo alla stessa.
Sono però altre le novità della Legge,
fra esse vogliamo ricordare: il tema
della programmazione (sia a livello nazionale
che a livello regionale secondo
un principio di sussidiarietà verticale
che permette alla regione stessa di pensare
e progettare e programmare le modalità
ritenute maggiormente corrette
di realizzare gli obiettivi definiti a livello
macro dallo stato), il ruolo dei comuni
rafforzato e reinclusi dopo l’esclusione
prodotta dalla L.833/78, la definizione
dei Livelli Essenziali ed uniformi
di Assistenza (abbr. L.E.A.) a livello nazionale
che dicono un possibile universalismo
dei bisogni ma anche la considerazione
della difficile priorità riconosciuta
e fornita alle necessità nazionali
27 , il tema della formazione del personale
sanitario e l’aggiornamento relativo
alle professionalità con l’introduzione
dei crediti di Educazione Continua
in Medicina (abbr. E.C.M.), l’esercizio
della libera scelta circa gli interventi nei
luoghi dove godere della prestazione,
la relazione fra pubblico e privato profit
con la definizione dei parametri e dei
vincoli del rapporto caratterizzati per
le cosiddette quattro A: Autorizzazione
alla localizzazione, Autorizzazione
all’esercizio, Accreditamento istituzionale,
Accordo contrattuale.
Tematica
Tutto ciò comunica da un lato lo sforzo
per una politica sanitaria capace di
ricentrare la tutela della salute 28 , evitando
una sua sanitarizzazione ed una
medicalizzazione estrema, dall’altro un
processo di riforma caratterizzato da
una paradossale riconferma della disattenzione
portata alle persone che non
sono in grado di esercitare appieno il
diritto soggettivo di scelta, ovvero l’impossibilità
perché si strutturi un percorso
capace di ridare alla salute la caratteristica
di luogo di espressione di
tutta la persona e non solo della parte
malata riconsegnandole sia i mezzi per
accedervi che i necessari strumenti di
senso 29 .
Al di là di possibili strumentalizzazioni
ideologiche non possiamo non cogliere
tutte le difficoltà circa l’ integrazione
tra sociale e sanitario nel quale
chi è povero (di risorse, oltre che di strumenti
e cognizione circa il loro utilizzo)
scarsamente accede alla prestazione,
anche laddove essa può essere erogata.
La tanto richiamata libertà di scelta
è ancora prima una difficoltà ad essere
davvero liberi circa la scelta degli
strumenti. Non è, come risulta peraltro
evidente, un problema di risorse
quanto una questione di educazione
al loro utilizzo e la necessaria definizione
di percorsi di accompagnamento,
di tutela e di advocacy; la questione
postula il chiarimento su chi sono
i soggetti chiamati a fornire una possibile
risposta al bisogno espresso.
Siamo peraltro testimoni di una questione
altamente problematica: la situazione
delle persone irregolarmente presenti
sul territorio nazionale. Per irregolari
intendiamo sia coloro i quali si
trovano in difetto rispetto alle leggi
47

Tematica
vigenti in tema di immigrazione 30 sia
tutta una fascia di popolazione di italiani
senza una dimora fissa certificata
sul documento di identità. Quali azioni
sono promosse a loro favore ?
La L. 40/1998 31 , il D.L. 286/1998 ed in
particolare la Circolare n°5 del Ministero
della Sanità del 24 Marzo 2000, affermano
alcuni principi di tutela sanitaria
degli stranieri presenti sul territorio italiano,
peraltro già specificati molto più
ampiamente dal D.L.18 novembre 1995,
n° 489 32 , sottolineando che la salute, almeno
nel nostro ordinamento, è un bene
ascrivibile all’uomo in quanto persona,
oltremodo in essi si riconoscono
quei tratti di egualitarismo i quali, già
definiti dalla nostra costituzione, pongono
sullo stesso piano dei diritti e dei
doveri, italiani e stranieri. Una affermazione
di civiltà che corre il rischio di
rimanere un principio poco praticabile
per alcuni (gli italiani senza dimora) e
inapplicabile per altri (gli extracomunitari
irregolari). Non dobbiamo infatti
dimenticare che l’affermazione di un
principio deve coniugarsi con il vissuto
del singolo, ovvero con una percezione
del sé e del proprio bisogno in misura
sufficiente per l’attivazione delle risorse
personali o sociali orientate ad un
benessere oggettivo, situazione questa
peraltro non realizzabile nelle persone
senza dimora e nelle persone extracomunitarie
in situazione di emarginazione.
Le prime, difatti, vivono il loro
rapporto con il servizio o la struttura
che potrebbe erogare loro una prestazione,
secondo una logica di diffidenza
e rassegnazione, le seconde perché, non
conoscendo i loro diritti e generando
una diffidenza verso tutto ciò che potrebbe
rendere irrealizzabile il proprio
48
progetto migratorio, orientano la richiesta
verso altri luoghi, spesso appartenenti
alla sfera del privato sociale.
Tutti questi elementi di precarietà producono
cronicità più che sviluppo ma
anche dipendenza più che autonomia
e promozione.
In conclusione, prima di affrontare la
questione di come il privato sociale
possa svolgere alcuni possibili compiti
rivolti alla tutela della salute, confermiamo
la preoccupazione circa l’impossibilità
reale di alcune fasce di popolazione
ad accedere ai servizi, nell’attivarli
propriamente, finanche di avvicinarsi
confermando di fatto l’evoluzione
verso una società dove vige una
parzialità del benessere la cui ricomposizione
è affidata e riconsegnata al profit
capace di imporre le sue regole di
mercato in una logica di concorrenza
dove il diritto alla scelta è diritto a remunerare
economicamente qualcuno
perché scelga al nostro posto.
TERZO SETTORE E DIRITTO ALLA
SALUTE
Ad una domanda sono possibili molteplici
risposte, fra queste alcune attengono,
per competenza, al settore pubblico
altre al settore privato; chi definisce
i limiti dell’uno per lasciare spazio
all’altro ? La risposta la lasciamo
aperta, pur tuttavia sottolineiamo come
il privato sociale ha da sempre risposto
ai bisogni e alle urgenze promuovendo
una cultura della responsabilità delle
istituzioni e del territorio. La domanda
precedente circa il senso e il significato
che potrebbe essere fornito al tema
dell’accompagnamento delle persone
in stato di grave emarginazione, trova
ora alcune risposte attraverso la lettura

dei dati circa l’intervento a livello nazionale.
Dalla ricerca promossa nell’anno
duemila dal Dipartimento degli Affari
Sociali 33 emerge una cospicua presenza
di servizi che forniscono prestazioni
sanitarie a favore di persone in
stato di emarginazione. La ricerca mostra
come in 96 delle 103 città campionate
34 esistono servizi per le persone
senza dimora e come fra queste (ne sono
state censite 499) 173 forniscono (anche)
assistenza sanitaria. Circa le tipologie
dei servizi offerti si evidenzia la
strutturazione di interventi a diverso
livello: dalla consulenza medica generica,
alle visite specialistiche, alle prestazioni
ambulatoriali di tipo infermieristico,
alle cure dentarie, alla distribuzione
di farmaci, alla mediazione con
i servizi del territorio, alla diagnostica
in collaborazione con i laboratori delle
Aziende sanitarie per finire con un
livello più ampio di prevenzione circa
alcune malattie infettive come TBC ed
epatiti.
Questo dato, oltre che comunicare l’impegno
rilevante a favore di questo diritto,
dice anche l’importanza data al
fenomeno della emarginazione grave
che assume in sé caratteri differenti
poiché se è vero che le persone senza
dimora non possono essere collocate
in una categoria tipologica prevalente
è anche vero che i servizi vengono offerti
ad una fascia indistinta di popolazione
più ampia. Difatti nel 85% dei
casi i servizi affermavano di occuparsi
indistintamente sia di italiani sia di
stranieri. Questo dato consente di cogliere
come diverse fasce di popolazione
intendono e vivono il rapporto con
la propria salute ma anche la relazione
con il territorio ed i servizi di natura
Tematica
medico - sanitaria. Le persone senza dimora
hanno una bassa compliance alla
cura poiché godono una percezione
della propria salute che potremmo definire
distorta, ovvero vi è gap tra bisogno
reale di cura e necessità manifestata
tanto che solo una bassissima percentuale,
stimata nell’ordine dell’1% 35 ,
formula una richiesta, non necessariamente
precisa, di assistenza medico sanitaria.
Normalmente la salute viene
considerata secondaria rispetto ai problemi
che caratterizzano la vita in strada
e alle risposte ad essa necessarie (un
giaciglio, del cibo, delle coperte o degli
indumenti puliti); a questo si collega anche
il tema della igiene personale che si
aggrava assai nei casi in cui è presente
una distanza percettiva da se stessi ed
un abbandono determinato da sofferenze
psicologiche.
Nel caso delle persone extracomunitarie,
poi, si coglie la tendenza ad usufruire
del servizio sanitario per dare
risposte a problemi che sono spesso di
natura sociale 36 , intendendo con questa
la somma di questioni legate al progetto
migratorio, in atto o fallito, al confronto
fra la cultura di provenienza e
quella del luogo in cui vivono, ma anche
alla mutate condizioni di vita caratterizzate
paradossalmente da maggior
benessere.
Il sintomo di un malessere percepito ed
esibito dalle persone in stato di grave
emarginazione, italiane e straniere, somatizza,
in realtà, un reale stato di disagio
esistenziale di fronte al quale la
persona, talvolta, si “arrende”.
Nell’ambito di questa analisi, che chiariamo
non è un confronto fra le fasce
di popolazione italiana e straniera, è
necessario introdurre ulteriori variabi-
49

Tematica
li che complessificano la questione del
godimento del diritto alla salute.
Oltre alla difficoltà circa l’accesso ai servizi
sia per motivi burocratici, come la
mancanza della residenza anagrafica
accennata precedentemente, sia per la
scarsa visibilità e vivibilità degli stessi
37 , è necessario considerare l’assenza
di altri elementi che riteniamo necessari:
essi sono un luogo dove fisicamente
è possibile curarsi e la mancanza
del denaro eventualmente necessario
per l’acquisto delle medicine.
A fronte di una percentuale molto alta
di afflusso alle strutture ci sembra sia
possibile individuare con precisione i
servizi erogati, le prestazioni specialistiche
ed i farmaci distribuiti, di meno
tutto il percorso che si presume caratterizzi
il post intervento sanitario.
Cogliamo un “abbandono” a loro stessi
che richiama e richiede alle associazioni
di promuovere percorsi diversi,
orientati ad una educazione sanitaria
che prepari l’intervento ridando al soggetto
la coscienza del bisogno, strutturi
forme di accoglienza e di risposta flessibili
e progetti un dopo per il mantenimento
delle relazioni e la prosecuzione
delle eventuali terapie ad un livello
qualitativamente alto.
CENNI CIRCA LO STATO DI SA-
LUTE DEI SENZA DIMORA
Una indagine epidemiologica, di natura
longitudinale, circa le patologie
delle persone senza dimora non è ancora
stata prodotta; ribadendone la necessità
analizziamo alcune informazioni
provenienti da una ricerca promossa
e condotta nell’anno duemila dal
Servizio di Medicina Preventiva delle
Migrazioni, del Turismo e di Derma-
50
tologia Tropicale dell’Istituto San Gallicano
(IRCCS) di Roma.
Sinteticamente i dati confermano che
la condizione di salute delle persone
senza dimora è spesso determinata da
un’alta esposizione a fattori di rischio
nocivi per la salute, un’alta esposizione
a traumi, incidenti e violenze, un’alta
prevalenza di malattie, un insufficiente
accesso all’assistenza sanitaria,
un’alta mortalità. Tutto questo orienta
la riflessione e ci permette di cogliere
come l’elemento strada sia per chi vi
è da lungo tempo, sia per chi vi è da
poco arrivato è uno spazio dove il corpo,
diventa sempre più oggetto sottoposto
alle avversità e alle vicissitudini
di un quotidiano orientato alla sopravvivenza.
Non vanno dimenticati alcuni
comportamenti dannosi per la salute
quali il fumo, l’alcool e le droghe
che incrementano lo stato di disagio
sanitario della persona creando le condizioni
perché un circolo vizioso determini,
secondo modalità cicliche, una
evoluzione dello stato di salute sempre
più precario 38 .
Le patologie di cui sono portatori i soggetti
senza dimora alcune volte non sono
particolarmente gravi, fra queste
troviamo problemi cutanei, gastrointestinali
e infettivi, evidentemente prodotti
da fattori quali l’impossibilità di
gestire la propria nutrizione in modo
adeguato e controllato, la possibilità di
vedere garantita la propria igiene personale
attraverso l’accesso non sporadico
ai servizi doccia, il contatto con la
strada e i suoi spazi i quali, veicolano
numerosi agenti patogeni. Altre situazioni
patologiche caratterizzano diversamente
lo stato di salute del senza dimora,
fra esse ricordiamo tutte le situa-

zioni di disabilità fisica come la mancanza
di un arto o l’utilizzo di ausili
ortopedici.
Una classificazione delle principali patologie
evidenzia importanti informazioni.
Gruppi di patologie più frequenti per genere
- (valori percentuali)
Gruppi di patologie
Infettive
Gastrointestinali
Psichiche
+ Sistema nervoso
Cutanee
Malesseri a specifici
Respiratori
Traumi
Ematologiche
+ ormonali
Genitourinario
Circolatorie
Osteomuscolari
Tumorali
TOTALI
Uomini
14,8
3,3
1,6
0,6
1,6
0,4
0,6
0,8
1,9
1,0
0,4
0,2
27,4
Donne
28,8
8,8
10,7
3,9
4,3
3,1
3,5
3,3
2,1
2,3
1,4
0,4
72,6
Totale
43,6
12,1
12,3
4,5
6,0
3,5
4,1
4,1
3,9
3,3
1,9
0,6
100
Fonte: Servizio di Medicina Preventiva delle Migrazioni,
del Turismo e di Dermatologia Tropicale dell’Istituto
San Gallicano (IRCCS) di Roma
Un primo aspetto di grande impatto,
che avrebbe bisogno di una indagine
supplementare di natura qualitativa,
riguarda il dato di genere; la tabella
precedente mostra una percentuale assolutamente
sbilanciata sul disagio femminile
39 . I dati raccolti, incrociati con le
statistiche circa le diagnosi effettuate,
rivelano la netta prevalenza di patologie
infettive contratte presumibilmente
dalla stretta relazione vissuta in
spazi della strada con soggetti a loro
volta portatori di infezioni nonché dal-
Tematica
lo scambio di beni e oggetti personali
che diventano veicolo di infezione (siringhe
e arnesi metallici nel caso dell’epatite
ma anche piatti, bicchieri, abiti
ed indumenti non puliti, ecc…). Altre
informazioni ci provengono dall’analisi
delle diagnosi effettuate presso gli
ambulatori collegati all’Istituto san Gallicano.
Prime dieci diagnosi più frequenti per genere
- (valori percentuali)
Diagnosi
Epatite virale A
Epatite virale B
Dipendenza
da eroina
Epatite virale C
Infezione
delle vie urinarie
Epatomegalia
Dipendenza
da Alcool
Dermatofitosi
Dipendenza
da Cocaina
Gastrite e duodenite
Uomini
30,0
18,6
5,9
5,7
2,8
2,8
3,6
1,6
2,0
1,6
Donne
12,6
6,3
1,2
0,6
1,8
1,0
0,0
0,8
0,4
0,6
Totale
42,5
24,9
7,1
6,3
4,7
3,8
3,6
2,4
2,4
2,2
Fonte: Servizio di Medicina Preventiva delle Migrazioni,
del Turismo e di Dermatologia Tropicale dell’Istituto
San Gallicano (IRCCS) di Roma
Fra le informazioni riportate notiamo
come la patologia psichiatrica 40 , seppur
presente in misura significativa nella
tabella dei gruppi di patologie più frequenti
(12,3 %), non rientra fra le prime
dieci diagnosi effettuate, questo ad
una prima interpretazione può significare
che l’insorgenza di manifestazioni
psichiatriche lievi ascrivibili alla sopraccitata
categoria può essere il frutto
di una più stretta relazione fra medico
e paziente volta a riconsiderare tutto
l’insieme della persona e non solo le
51

Tematica
acuzie a carattere infettivo o dermatologico.
Ancora una volta riscopriamo
come il modello medico sanitarizzante
rischia di essere deficitario in confronto
ad un modello capace di salvaguardare
tutte le dimensioni esistenziali del
soggetto (psichica, biologica e sociale)
che pone al tempo stesso le condizioni
perché esse si esprimano.
Il tema appena accennato circa la
coscienza dell’essere malati, o forse dovremmo
dire della necessità di mantenersi
in salute, è un dato che assume
caratteristiche diverse a seconda
del livello di istruzione. Come hanno
rilevato Vinei e Capri (1994) la modalità
d’uso dei servizi sanitari, siano essi
pubblici o sanitari, variano a seconda
del livello di istruzione, ma ancora
più si evidenzia l’esistenza di una
chiara associazione tra la classe sociale
(misurata a partire dalla condizione
professionale e dal titolo di studio) e
la probabilità di avere una malattia in
stadio più avanzato al momento del
ricovero. Non solo, dobbiamo rilevare
anche come le persone sono diversamente
curate ed hanno un diverso accesso
ai servizi sanitari a seconda del
livello di reddito ed ancora, del diverso
livello di istruzione. Poiché la maggior
parte dei senza dimora ha un livello
di istruzione medio basso (le statistiche
ci dicono che solo il 12% ha una
licenza media superiore o una laurea
41 ) vediamo realizzata un nefasta
profezia che si auto avvera capace di condurre
la persona a rinunciare all’accesso
secondo quella pratica tipica dei
senza dimora definita "adattamento
per rinuncia" (Gui, 1995). In realtà tale
“scacco” è anche determinato da altri
fattori e dall’intreccio di storie e fatti
52
che hanno caratterizzato e caratterizzano
la relazione del soggetto con il
mondo esterno. Dinieghi, mancanza
di flessibilità e disponibilità ad una presa
in carico di natura olistica conducono
inevitabilmente la persona ad una
resa che si specifica su ogni piano: su
quello sociale, su quello della salute
mentale su quello del benessere più in
generale.
Credo sia possibile affermare che per le
persone senza dimora, anche quelle
maggiormente strutturate, la percezione
del proprio corpo sia sempre oggettivamente
difficile nel confronto con
una “normalità” ed una diffusa “percezione
sociale” che fa del proprio corpo
oltre che il mezzo per la relazione
con gli altri anche la sede di un benessere
visibile. Ci troviamo in un clima
di società del fitness nella quale c’è un
paradossale bisogno di esorcizzare
qualcosa o qualcuno allo scopo di affermare
e confermare un generale
“ben-essere”. La marginalizzazione, vale
la pena ricordarlo, è anche un processo
eteroindotto nel quale chi ha meno
strumenti di interpretazione critica
vi soccombe.
Il corpo, nella visione del senza dimora,
che diventa oggetto è ciò che può
essere sottoposto ad altre regole. Dal
momento che gli oggetti possono essere
alienati, manipolati, scambiati, venduti
o comperati non c’è da stupirsi
che in alcuni casi avvenga questa trasformazione:
la persona senza dimora
arriva a considerare il proprio corpo come
puro oggetto, con pura oggettualità.
Prostituzione, esercizio della sessualità
in luoghi pubblici, assolvimento
dei bisogni fisiologici dove capita,
superano il problema del pudore e del

vincolo morale e accedono alla sfera
della pura espressione istintuale della
risposta ad un bisogno di natura fisiologica
o pulsionale in quel momento
impellente. Non è fuori luogo domandarsi,
in conclusione di questi brevi
cenni sulla salute dei senza dimora,
quale percorso riabilitativo ed educativo
debba essere pensato o quali spazi
debbano essere strutturati per rispondere
ad una domanda, inespressa quanto
inevasa, di maggiore dignità.
UN’AREA PROBLEMATICA: LA SA-
LUTE MENTALE
Fra i vari interventi sanitari il tema della
salute mentale è vieppiù considerato,
nella situazione delle persone senza
dimora, come un dato che appartiene
alla normalità della condizione esistenziale
di chi vive in strada; in questo
approccio peraltro un equivoco è presente.
Innanzitutto dobbiamo rilevare
che prima di parlare di malattia mentale
è più corretto considerare il percorso
progressivo che caratterizza l’evoluzione
o la involuzione del benessere
del soggetto 42 . Parlare quindi di malattia
mentale significa spesso, nel caso
delle persone senza dimora, riconoscere
un processo in atto e non solo una
situazione cronica definibile tramite gli
strumenti diagnostici ad oggi in uso.
Spesso si equivoca ritenendo che la malattia
mentale possa essere un dato precedente
all’arrivo in strada, la cui genesi
complessa assomma fattori biologici,
economici, educativi, familiari, sociali
43 . È più probabile invece che, la
strada ponga il soggetto nella condizione
di difendersi, peraltro con scarsi risultati,
dagli attacchi e dalle sollecitazioni
del mondo, e crei le condizioni
Tematica
per l’insorgere di disturbi progressivamente
cronici. In entrambi le situazioni
c’è un innalzamento delle barriere
dell’Io così serio da diventare in alcuni
casi realmente fisico 44 .
La questione si rende complessa se pensiamo
che l’intervento, a favore delle
persone senza dimora, assume carattere
residuale nel momento in cui i servizi
non offrono garanzie in termini di
presa in carico e continuità nella relazione
e nella cura che deve essere promossa
e attivata. L’adduzione di motivazioni
quali l’impossibilità di seguire la
persona perché non in possesso di un
domicilio (un giaciglio) fisso o perché
incapace di mantenere tempi e modalità
della relazione (ancora una volta
ci scontriamo con la richiesta che l’utente
assuma gli schemi di relazione
definiti dalla struttura) hanno condotto
nel corso di alcuni anni di pratica e
riflessione a pensare a nuove modalità
e a nuove strategie di intervento capaci
di avvicinare e supportare il senza
dimora nel suo percorso di progressivo
benessere esistenziale e psicologico.
E’ importante comunque chiarire che
proporre un intervento a carattere altamente
professionale, promosso spesso
dal privato sociale, non significa necessariamente
assumersi una responsabilità
che spetta di competenza al settore
pubblico, semmai si evidenzia
quanto deve poter essere flessibile un
intervento che nella sua complessità
richiede l’integrazione di diverse competenze
sia di natura medica che di natura
sociale. Appunto parliamo di Psichiatria
Sociale 45 come una lettura dell’intervento
che ha promosso l’azione, per
alcuni aspetti innovativa, chiamata Psichiatria
di Strada.
53

Tematica
L’esperienza condotta sul territorio Milanese
da alcuni operatori professionali
46 comunica principalmente la concreta
possibilità di una integrazione sociosanitaria
capace di programmare ed
articolare un intervento a partire da
una collocazione reticolare delle risorse
e degli strumenti a disposizione.
Questa esperienza nasce anche dalla
convinzione che "alcune prassi psichiatriche
sono efficaci ma possono esserlo
ancor più se integrate con il diritto
della persona di vedere promossa la
propria dignità". Si riconosce infatti da
più parti che "usare psicofarmaci va bene
solo se contemporaneamente ad altre
strategie terapeutiche, che l’ospedalizzazione
se si protrae oltre lo stretto
limite del contenimento produce
danni difficilmente correggibili",ma ancora
che "i diversi approcci alla malattia
risultano validi ed efficaci purché
inseriti in un piano d’azione orientato
a fornire un aiuto globale e che il
carattere multicausale della malattia
deve condurre gli operatori ad evitare
analisi di semplice causa - effetto
orientandosi viceversa verso una interpretazione
della storia della persona e
della sua evoluzione psichica" (Battiston
, 2003).
Il fine dell’intervento promosso muove
anche da un secondo ordine di premesse:
la persona senza dimora debolmente
strutturata difficilmente si rivolge
ad un servizio neanche quando è in
pericolo la sua vita, se allora si ravvisa
la necessità, oltre che la possibilità,
di un intervento che tuteli il soggetto
è auspicabile disporre di nuove strategie
di intervento capaci di andare incontro
al soggetto laddove esso “dimora”.
La pratica del contatto in strada,
54
della relazione che gradatamente diventa
significativa, che apre a spazi di
relazione nei quali è possibile intravedere
una espressione di sé dice nuovi
e reali criteri di intervento orientati al
benessere del soggetto dimorante in
strada.
Riassumendo gli obiettivi dell’intervento
possono essere ricondotti ai seguenti
punti:
• ricercare e contattare le p.s.d. sul territorio
laddove esse si trovano;
• offrire uno spazio relazionale strutturato
in spazi e luoghi de-strutturati;
• agganciare la p.s.d. e progettare insieme
un percorso capace di aumentare
la consapevolezza del disagio psichiatrico
favorendo al tempo stesso
la strutturazione di un rapporto;
• fornire un servizio di “appoggio” ai
servizi territoriali garantendo il mantenimento
della relazione in strada
anche a coloro che già frequentano
i servizi stessi;
• elaborare una strategia consensuale
e condivisa di Community Care.
In questi obiettivi ritroviamo una più
ampia prospettiva di intervento che il
Battiston riassume in due punti: il primo
comunica l’urgenza di liberare le risorse,
spesso sconosciute dal paziente
stesso, così che la persona recuperi o
scopra la capacità di attribuire senso
e significato alle proprie attività assumendone
la responsabilità e l’autonomia
come dimensioni costitutive del
suo agire, il tutto verso traguardi raggiungibili.
Il secondo prospetta la necessità
di avere soggetti capaci di vivere
la loro reale condizione all’interno di
una comunità di persone senza ricer-

care necessariamente lucidità e genialità
irraggiungibili. Questo movimento
chiede al territorio di farsi carico di questi
malati, riconoscendo che i servizi sanitari
sono solo uno dei soggetti chiamati
ad intervenire per affrontare questa
patologia.
Tutto questo amplifica la questione riportando
al centro l’autenticità e la dignità
della persona soggetto e non oggetto
di terapie avulse dalla realtà e
orientate ad un semplice contenimento.
L’esperienza citata ha avuto una valutazione
positiva anche da parte delle
persone coinvolte nel processo soprattutto
grazie al fatto che hanno potuto
ritrovare con l’ausilio degli operatori
tempi e spazi di relazione maggiormente
(ri)creativi della propria dimensione
esistenziale e progettuale.
PERCORSI DI ACCOMPAGNAMEN-
TO AL DIRITTO E BUONE PRASSI
Nel ripercorrere il tema del diritto alla
salute si sono cercati quegli elementi
che, nei presupposti e nella pratica, mostrassero
limiti e potenzialità di un intervento
tanto più urgente quanto imprescindibile
nell’azione di aiuto e supporto
alle persone senza dimora; ci accorgiamo
peraltro di alcune contrapposizioni
che vedono da un lato, pratiche
di natura tipicamente assistenziale,
supportate peraltro da una logica
che vede i poveri come destinatari di
quel “più” che viene prodotto in misura
sovrabbondante rispetto alle necessità,
e dall’altro pratiche orientate
dal desiderio di promozione, ovvero
capaci di conservare il desiderio dell’essere
con oltre un generico essere per.
Il tema della salute in un certo qual
modo li supera entrambe e chiede una
Tematica
ricentratura sul soggetto e sulla singolarità
affinché emerga una dignità spesso
sottaciuta e marginalizzata.
In questo è opportuno prospettare un
duplice orientamento: da un lato il favorire
politiche sociali in grado di
aumentare protagonismo e partecipazione
dei soggetti che vivono in stato
di povertà, dall’altro identificare buone
prassi circa il funzionamento delle
strutture sanitarie rivolte alle persone
senza dimora.
Circa il primo aspetto, qui accennato
brevemente, emerge il dibattito su quale
forma di Welfare sia possibile investire
perché alcuni diritti siano garantititi;
da almeno quindici si teorizza da
un lato la fine della conosciuta forma
di Welfare State 47 , dall’altro si stenta a
trovare una valida alternativa, si parla
infatti di Welfare Mix, Welfare Community,
Community Care, ecc… Non intendiamo,
in questa sede, proporre nuovi
paradigmi interpretativi circa future
politiche orientate al benessere personale
e collettivo ma desideriamo recuperare
ciò che riteniamo valido per
un efficace intervento in materia di tutela
della salute delle persone senza dimora.
Siamo concordi con l’assioma che attualmente
tutto il tema delle vecchie
povertà si lega fondamentalmente alla
dimensione interrelazionale, anche detta
nuova povertà, o per dirla in altro
modo alle relazioni interpersonali, e che
questa subisce quello che potremmo
definire un deficit di socialità.
Con deficit di socialità crediamo si esprima
un sottoprodotto degli stili sia
di vita sia di relazione capace di generare
disagio per poi abbandonarlo a se
stesso.
55

Tematica
In questo senso possiamo ribadire l’urgenza
di prassi di (ri)connessione, di
(ri)socializzazione, di (ri)attivazione di
spazi di socialità capaci di (ri)centrare
il soggetto nel proprio contesto di vita.
Ci si accorge peraltro di una questione
che pronuncia la possibilità, considerando
tipologia ed abitudini delle persone
senza dimora, di beneficiare di
uno spazio attivo dove vedere promosse
queste istanze. La possibile risposta
lascia intravedere luoghi dove, attraverso
un processo attivo e partecipato,
la persona senza dimora possa (ri)conoscersi
giungendo alla fine a cogliersi
realmente membro di una comunità.
Una comunità di relazioni e quindi
una comunità di persone attive o passive
secondo il grado di partecipazione
che sono in grado di attivare.
Orientando quanto detto, oltre una
semplice soddisfazione del bisogno che
comunque è necessario e imprescindibile,
intravediamo la diffusione di
una cultura della prossimità. Questo significa
che un nuovo modello di Welfare
non deve solo dirigersi verso una
ri-organizzazione dei servizi o delle
pratiche di controllo o ancora verso una
Costumer Satisfaction ma anche corresponsabilizzando
gli attori del territorio
qualunque sia la loro professionalità
implementando strategie di sussidiarietà
verticale positiva. In definitiva
ci sentiamo coinvolti in un percorso che
ci vede tutti protagonisti e responsabili
del bene(essere) comune nella convinzione
che è possibile pensare a definire
strategie di contrasto alla povertà
all’interno di una riflessione programmatica
più ampia includendo, in modo
imprescindibile, gli attori e i destinatari
di quanto pensato.
56
Crediamo inoltre che anche la persona
senza dimora dovrebbe incrementare
il proprio ruolo nel processo di definizione
delle strutture di supporto al benessere;
la già citata forma dell’associazionismo
fra persone con una passata
esperienza di vita in strada promuove
questa direzione assumendo,
di fatto, una logica già sperimentata e,
spesso, vincente quale il mutual help 48 .
Riconosciamo l’esistenza e la bontà di
questo strumento affinché la solidarietà,
la prossimità e la condivisione emergano
con forza e orientino il soggetto
verso la definizione di obiettivi di tutela
del sé; difatti il superamento della
dipendenza al tempo stesso pone la
persona nella condizione di essere maggiormente
consapevole delle proprie
risorse, finanche in misura scarsa o dimenticate.
L’altro versante della nostra riflessione
invece desidera concludere con quelle
che proviamo a definire buone prassi
per la tutela e la promozione del diritto
alla salute in soggetti in stato di
povertà. Crediamo, cioè, che alcune politiche
di intervento potranno acquisire
maggiore forza solo se accompagnate
da interventi che, pur non essendo
di natura medico sanitaria, saranno
in grado di impostare la questione in
un ambito decisamente ampio ed integrato.
Ragionando per fasi, non necessariamente
sequenziali fra loro, intravediamo
alcuni passaggi obbligati.
Un primo riguarda l’azione concreta di
aiuto (di assistenza sanitaria) prodotta
a favore del soggetto che chiede.
Essa deve potersi strutturare certamente
a seconda delle risorse disponibili ma
anche caratterizzandosi per professio-

nalità ed efficienza; evitando, il più possibile,
la strutturazione di interventi secondo
logiche residuali dettate dalla
scarsità delle risorse o dalla convinzione
che, ad esempio, la semplice visita
generica possa essere condotta senza
che sia previsto un eventuale proseguimento
dell’azione terapeutica o diagnostica.
Un secondo dice che il supporto alla
persona deve poter allora comprendere
l’accompagnamento ai servizi territoriali
facendo, laddove è necessario, da
ponte con il sistema sanitario strutturando
alleanze e strategie capaci di considerare
la salute come un bene comune
e non solo come l’assenza di malattia
del singolo.
Il terzo comunica l’urgenza di agevolare
una rete di interventi a supporto della
persona in grado di promuovere una
evoluzione dell’integrità psicofisica ponendo
attenzione affinché ciò che viene
proposto e scelto sia articolato ed integrato.
Ultimo, ma non meno importante, la
questione dell’intervento considerando
che gli operatori sia del pubblico sia
del privato sociale debbono possedere
sufficienti competenze sociali da affiancare
a quelle medico sanitarie perché l’integrazione
dei bisogni parte dalla capacità
che essi vengano accolti nella loro
complessità.
Tutto quanto prospettato rischia di essere
solo una possibilità fra le tante
poiché ci accorgiamo come le ragioni
della politica e quelle dell’economia
orientano una politica sanitaria disattenta
e fratturante tra valori sociali attesi
e pratiche di welfare disattese.
In conclusione vorremmo ricordare che
il dibattito si pone non solo sul piano
Tematica
della salute ma anche su altri temi quali
il diritto alla casa, il diritto al lavoro,
il diritto all’istruzione e non ultimo
quello all’assistenza. Essi sono peraltro
posti sotto attacco e continuamente ridiscussi
a seconda degli orientamenti e
delle scelte economiche del momento.
Ciò di cui c’è invece bisogno è una
prospettiva (etica) che (ri)centri le dinamiche
che intercorrono fra soggetto e
Stato secondo una ratio rispettosa della
singolarità e della imprescindibile valenza
fondativa del soggetto umano.
1 Circa la definizione di Persona senza dimora è necessario
premettere che non esiste una definizione
unica e condivisa; possiamo comunque riassumere
le interpretazioni maggiormente utilizzate dicendo
che individuiamo situazioni di disagio nelle
quali cause o eventi di carattere soggettivo, sommati
ad altri di tipo oggettivo, provocano nel tempo
rotture e isolamento dalle reti sociali; per questo,
quando parliamo delle Persone senza dimora par
tiamo dalla peculiarità multidimensionale di questo
disagio. Si assiste frequentemente ad una condizione
di cronicità ma rispetto a questo v’è da
chiarire che l’approfondimento delle relazioni di
aiuto e conoscenza fra gli operatori e le persone
senza dimora evidenzia l’esatto contrario. La definizione
di Persona senza dimora contiene tre
aspetti che si integrano e si autoalimentano: presenza
contemporanea di bisogni e problemi diversi:
in queste persone si sommano condizioni di
malattia, tossicodipendenza o alcoolismo, isolamento
dalle reti familiari e sociali, difficoltà nelle relazioni
interpersonali; progressività del percorso: nel
tempo le condizioni di disagio interagiscono, si
consolidano e si aggravano, diventando un processo
che si autoalimenta anche attraverso successive
rotture e perdite progressive di ruolo e di riconoscimento,
nel lavoro, in famiglia, nel territorio,
e a fronte di scarsità di risorse economiche,
ma anche affettivo-relazionali, ciò genera condizioni
di fragilità tali da rendere la persona non più
in grado di contrastare il processo di espulsione;
difficoltà nel trovare accoglienza e risposte appropriate
nei servizi istituzionali per le elevate barriere
di accesso.
2 La Dichiarazione non costituisce un documento
giuridicamente vincolante, ma i suoi contenuti sono
stati tradotti in forma giuridicamente vincolante in
due trattati adottati nel 1966: il Patto Internazio-
57

Tematica
58
nale sui diritti economici, sociali e culturali e il
Patto Internazionale sui diritti civili e politici.
Insieme alla Dichiarazione Universale, tali Patti
Umani. L’art.25 della Dichiarazione Universale dei
diritti umani, cita testualmente: "Ogni individuo
ha diritto ad un tenore di vita sufficiente a garantire
la salute e il benessere proprio e della sua famiglia
con particolare riguardo all'alimentazione,
al vestiario, all'abitazione, e alle cure mediche e ai
servizi sociali necessari; ed ha diritto alla sicurezza
in caso di disoccupazione, malattia, invalidità vedovanza,
vecchiaia o in ogni altro caso di perdita
dei mezzi di sussistenza per circostanze indipendenti
dalla sua volontà".
3 Art. 2. La Repubblica riconosce e garantisce i diritti
inviolabili dell'uomo, sia come singolo sia nelle
formazioni sociali ove si svolge la sua personalità,
e richiede l'adempimento dei doveri inderogabili
di solidarietà politica, economica e sociale.
Art. 3. Tutti i cittadini hanno pari dignità sociale e
sono eguali davanti alla legge, senza distinzione
di sesso, di razza, di lingua, di religione, di opinioni
politiche, di condizioni personali e sociali. È
compito della Repubblica rimuovere gli ostacoli
di ordine economico e sociale, che, limitando di
fatto la libertà e l'eguaglianza dei cittadini, impediscono
il pieno sviluppo della persona umana e
l'effettiva partecipazione di tutti i lavoratori all'organizzazione
politica, economica e sociale del Paese.
Art. 32. La Repubblica tutela la salute come fondamentale
diritto dell'individuo e interesse della
collettività, e garantisce cure gratuite agli indigenti.
Nessuno può essere obbligato a un determinato
trattamento sanitario se non per disposizione di
legge. La legge non può in nessun caso violare i
limiti imposti dal rispetto della persona umana.
4 Esemplifichiamo il processo di desatellizazione delle
competenze / prestazioni dallo stato alle regioni
in materia sanitaria prendendo come riferimento
i Livelli Essenziali di Assistenza sanitaria (LEA).
Questi sono le prestazioni e i servizi che il Servizio
Sanitario Nazionale (SSN) è tenuto a garantire
a tutti i cittadini, gratuitamente o in compartecipazione,
grazie alle risorse raccolte attraverso il sistema
fiscale; ricordiamo che le prestazioni e i servizi
inclusi nei LEA rappresentano il livello “essenziale”
garantito a tutti i cittadini ma le Regioni
possono utilizzare risorse proprie per garantire servizi
e prestazioni ulteriori rispetto a quelle incluse
nei LEA. Il percorso che ha condotto alla definizione
dei LEA prende spunto dall'articolo articolo
1 del decreto legislativo 19 giugno 1999, n.229;
preceduto da altri atti formali e da un confronto
con la Conferenza Stato Regioni, il 29 novembre
2001 è stato emanato un D.P.C.M. avente per oggetto
la Definizione dei livelli essenziali di assistenza.
5 L’OMS afferma testualmente all’art.1 del proprio
atto costitutivo che l’obiettivo è quello del raggiungimento,
da parte di tutti i popoli, del più alto
livello possibile di salute. E nel preambolo si
dice che: "la salute (…) è uno stato di completo
benessere fisico, mentale e sociale e non meramente
assenza di malattie o infermità".
6 Il termine è usato da P. Freire come elemento tipico
all’interno della sua visione pedagogica.
7 Se vogliamo è un esempio strano ma anche moderno
poiché nel rapporto con la Pubblica Amministrazione
essa esprime di norma un potere che
sovrasta il diritto soggettivo. In questo caso si è
voluto mostrare l’esistenza di un diritto soggettivo
(alla salute) nei confronti del quale il potere della
P.A. deve sottostare.
8 Gli assunti di una simile prospettiva sono confutati
efficacemente da Rawls J. (1971), A theory of
Justice, Harvard University Press, Cambridge [trad.
it. (1982), Una teoria della giustizia, Feltrinelli, Milano].
9
Si veda l’interessante approfondimento di Benassi
(1995).
10 Quasi potremmo dire che l’azione di codifica operata
dai servizi circa l’individuazione di una struttura
nella condizione di fornire una risposta al bisogno
non è affiancata da un’opera di mediazione
interpretativa degli stili e dai tempi richiesti ai soggetti
in stato di povertà per accedere alle prestazioni
stesse.
11 I piani socio sanitari di alcune regioni confermano
in questo senso l’attenzione alle persone in stato
di marginalità grave. Si confronti ad esempio il
piano della Regione Lombardia alle pagg. 159-161.
12 In tal senso occorre ricordare che il messaggio liberista
attualmente in voga tende a confondere le
opportunità con gli strumenti per accedervi.
13 Invitiamo alla visione del testo di Amato (1999).
14 Oggi siamo arrivati alla quinta generazione di diritti
(ad esempio quelli legati alla comunicazione)
senza che vengano negati o disattesi diritti come
quelli appartenenti alla sfera della inviolabilità della
persona o quelli che sono anche chiamati diritti
dell’uomo.
15 Per un rapido approfondimento si veda anche Bobbio
(1990), Levinas (1992).
16 Come non ricordare il diritto negato a vedere garantite
le pratiche curative nell’ambito degli interventi
odontoiatrici.

17 Un esempio ben noto è la questua, dove il bene che
viene venduto è l’immagine (pietistica) della persona.
Talvolta questa è accompagnata da giaculatorie
e benedizioni, con il relativo coinvolgimento
del sacro.
18 A tal proposito, sempre rileggendo la questione con
un taglio sui diritti, rimandiamo all’art. 3 D.Lgs.
267/2000 il quale ribadisce un concetto di territorio
quale spazio fisico, cognitivo, affettivo relazionale
ed esistenziale.
19 Un interessante lettura della questione è efficacemente
affrontata da Ceri (2003:5-35).
20 In questo senso desideriamo recuperare alcune intuizioni
enunciate nella L.833/78 per un interesse
affinché si realizzi su vasta scala, attraverso l’educazione
sanitaria, una azione orientata alla promozione
e alla partecipazione sia del singolo sia della
collettività sul tema della salute e della prevenzione.
Questo a maggior ragione potrebbe rientrare
efficacemente negli obiettivi e nei progetti di incontro
e sostegno con le persone senza dimora.
21 Desideriamo ricordare che il benessere è tanto maggiore
quanto più significative e funzionali sono le
reti di sostegno alla persona.
22 E’ importante ricordare lo stretto vincolo esistente
fra politiche, interventi sanitari e regionalizzazione
degli stessi; a fronte di questo diverse sono
i vincoli burocratici circa l’accesso ai servizi ed alle
risorse.
23 Per un approfondimento sul tema si veda Mozzanica
(2002), Fogheraiter Donati (1993).
24 La definizione è di M. Tognetti Bordogna (1994).
25 Ricordiamo i Diagnostic Related Group (abbr. D.R.G.)
come un ben noto strumento attraverso il quale avviene
la remunerazione delle strutture sulla base
degli interventi effettuati.
26 Gli scandali contestati a ex ministri e le vicende legate
all’attività di alcuni laboratori di analisi, che
richiedevano rimborsi a fronte di prestazioni non
necessarie con il correo di alcuni medici di famiglia,
altro non fanno che mostrare la fallace organizzazione
del settore sanitario, soprattutto nel rapporto
con il mondo del profit. Queste esperienze
ci suggeriscono come il profilo etico della professione
medica rischia di conciliarsi malamente con
la necessaria moralità di chi è chiamato a gestire
denaro pubblico in un campo come quello della sanità.
27 Definiti peraltro con strumenti di legge quali i piani
sanitari nazionali.
Tematica
28 Lo stato Italiano cita fra i documenti ispiratori delle
proprie politiche sanitarie i cosiddetti Sette principi
di Tavistock: nel 1999 un gruppo di esperti anglosassoni,
il cosiddetto "Gruppo di Tavistock", ha
sviluppato alcuni principi etici di massima che si
rivolgono a tutti coloro che hanno a che fare con
la sanità e la salute e che, non essendo settoriali si
distinguono dai codici etici elaborati dalle singole
componenti del sistema (medici, enti, ecc.). Nel 2000
i cosiddetti 7 principi di Tavistock di seguito riportati
sono stati aggiornati e offerti alla considerazione
internazionale.
a. Diritti: i cittadini hanno diritto alla salute e alle
azioni conseguenti per la tutela.
b. Equilibrio: la cura del singolo paziente è centrale,
ma anche la salute e gli interessi della collettività
vanno tutelati. In altri termini non si può evitare
il conflitto tra interesse dei singoli e interesse della
collettività. Ad esempio, la somministrazione di
antibiotici per infezioni minori può giovare al singolo
paziente, ma nuoce alla collettività, in quanto
aumenta la resistenza dei batteri agli antibiotici.
c. Visione olistica del paziente: significa prendersi
cura di tutti i suoi problemi e assicurargli continuità
di assistenza (dobbiamo sforzarci continuamente
di essere ad un tempo specialisti e generalisti).
d. Collaborazione: degli operatori della sanità tra
loro e con il paziente, con il quale è indispensabile
stabilire un rapporto di partenariato.
e. Miglioramento: non è sufficiente fare bene, dobbiamo
fare meglio, accettando il nuovo e incoraggiando
i cambiamenti migliorativi. Vi è sempre ampio
spazio per migliorare, giacché tutti i sistemi
sanitari soffrono di "overuse, underuse, misuse" delle
prestazioni (uso eccessivo, uso insufficiente, uso
improprio).
f. Sicurezza: il principio moderno di "primum non
nocere" significa lavorare quotidianamente per massimizzare
i benefici delle prestazioni, minimizzare
i danni, ridurre gli errori in medicina.
g. Onestà, trasparenza, affidabilità: rispetto della dignità
personale sono essenziali a qualunque sistema
sanitario e a qualunque rapporto tra medico
e paziente.
29 Ricordiamo l’esistenza di un dato relativo alla mortalità
differenziale. Essa colpisce a seconda della
classe sociale; è un fatto già documentato da secoli
che accentua la preoccupazione che il problema
si aggravi a fronte di una gestione privatistica della
sanità, cosa peraltro verificatasi e provata in paesi
come gli Stati Uniti. Questa evidenza, cioè il
fatto che i poveri si ammalano di più e muoiono
più precocemente, potrebbe non essere sufficiente
per garantire uno sviluppo egualitario.
30 Al momento in cui scriviamo è in vigore la L. 189/
2002 (cosiddetta Bossi/Fini).
59

Tematica
31 In particolare art. 33 definisce l’Assistenza sanitaria
per gli stranieri non iscritti al Servizio sanitario
nazionale:
(…) 3. Ai cittadini stranieri presenti sul territorio
nazionale, non in regola con le norme relative all'ingresso
ed al soggiorno, sono assicurate, nei presidi
pubblici ed accreditati, le cure ambulatoriali
ed ospedaliere urgenti o comunque essenziali, ancorché
continuative, per malattia ed infortunio e
sono estesi i programmi di medicina preventiva a
salvaguardia della salute individuale e collettiva.
Sono, in particolare, garantiti: la tutela sociale della
gravidanza e della maternità, la tutela della salute
del minore, le vaccinazioni, gli interventi di
profilassi internazionale, la profilassi, la diagnosi
e la cura delle malattie infettive ed eventuale bonifica
dei relativi focolai. (…). 5.
L'accesso alle strutture sanitarie da parte dello straniero
non in regola con le norme sul soggiorno non
può comportare alcun tipo di segnalazione all'autorità'
(…).
32 Esso consentiva di estendere il diritto alle cure ordinarie
e continuative, ed ai programmi di medicina
preventiva, anche gli immigrati irregolari e
clandestini. Tali interventi però non sono mai stati
posti in essere.
33 La ricerca è stata promossa dal Dipartimento degli
Affari Sociali e svolta dalla FIO.psd. Essa è stata
pubblicata su Rapporto biennale sul volontariato
nell’anno duemila.
34 Le città sono state selezionate in base a due criteri:
essere capoluogo di Provincia o Comune superiore
a 100.000 abitanti anche se non capoluogo.
35 Fonte Caritas Ambrosiana (2003).
36 Vogliamo ricordare il tipo di approccio promosso
da alcuni ambulatori del privato sociale i quali,
come nel caso dell’ambulatorio di Roma della Caritas
Diocesana, affiancano ad una competenza medica
una provata capacità di ascolto delle problematiche
di cui sono portatori gli utenti, optando
quindi per la (ri)connessione dei piani biologico,
fisico e sociale.
37 Vogliamo ricordare una concreta difficoltà ad avere
interlocutori in grado di “accogliere” la doman-
60
da che spesso non è ben formulata o non lo è del
tutto creando in tal modo una frattura comunicativa
e la fine di ogni possibile premessa relazionale.
38 In base a recenti studi la commorbilità di malattia
mentale e tossicodipendenza è un dato presente
nel 60% delle persone senza dimora. Per un utile
approfondimento si veda a riguardo Rigliano, Rancilio
(2003).
39 Il fenomeno qui accennato circa il disagio di genere
comunica altresì l’urgenza di interpretare e
comprendere in quali forme la donna riesca a tutelare
il proprio corpo in risposta alle sollecitazioni
esterne.
40 Qui richiamata in senso ampio senza una specificazione
puntuale sulla natura, sul grado e l’intensità.
41 Fonte Caritas Ambrosiana (2003).
42 La malattia mentale è intesa come un esito problematico
di un percorso progressivo caratterizzato
da una sua complessità esistenziale. In questa
progressività sono presenti una situazione generale
di benessere perturbata da un disturbo, con
una eventuale successiva fase di disagio che può
sfociare in una cronicità.
43 La strada anche se non è la causa rende esplicite
ed evidenti alcune acuzie; è questo uno spazio di
natura pubblica, dove esse si manifestano, amplificandone
la portata.
44 Dire fisico dice la stimolazione di almeno tre dei
5 sensi dell’uomo: olfatto, tatto, vista.
45 Per un approfondimento si veda anche AA.VV.
(1980), Perris (1986), De Martis, Putrella, Ambrosi
(1987).
46 Per approfondimenti sul tema è possibile vedere
Caritas Italiana (2003).
47
Per approfondimenti in ambito italiano si veda Girotti
(1998).
48
Per un approfondimento sul tema si veda Tognetti
Bordogna (1994).

BIBLIOGRAFIA
• AA.VV. (1980), Malattia mentale e società, Il Pensiero
Scientifico, Roma.
• Amato S. (1999), “Il Nichilismo e costruzione giuridica
della libertà”, in AA.VV., Spicchi di novecento,
Giappichelli, Torino.
• Battiston F. (2003), “L’assistenza ai malati psichiatrici”,
in Prospettive sociali e sanitarie n°3.
• Benassi D. (1995), “I percorsi di formazione del bisogno”,
in Iard (a cura di), I nuovi poveri in Lombardia,
Quaderni Regionali di Ricerca, Regione Lombardia,
n. 1.
• Bertolini P. (2003), Educazione e politica, Raffaello
Cortina, Milano.
• Bobbio N. (1990), L’età dei diritti, Einaudi, Milano.
• Callari Galli M. (1978), “Cultura e territorio”, in Bertolini
P. e Farnè R. (a cura di), Territorio e intervento
culturale, Cappelli, Bologna.
• Caritas Ambrosiana (2003), Rapporto sulle povertà
in diocesi, policopiato, Milano.
• Caritas Italiana (2003), Un dolore disabitato. Sofferenza
mentale e comunità cristiana, E.D.B., Bologna.
• Ceri P. (2003), La società vulnerabile. Quale sicurezza,
quale libertà, Laterza, Bari.
• Comune di Roma (a cura di) (2000), Storie di Barboni
rasati a secco, Armando, Roma.
Tematica
• De Martis, D. Putrella, F. Ambrosi P. (a cura di)
(1987), Fare e pensare in psichiatria - Relazione e istituzione,
Raffaello Cortina, Milano.
• Folgheraiter F., Donati P. (a cura di) (1993), Community
Care. Teoria e pratica del lavoro di rete,
Erickson, Trento.
• Girotti F. (1998), Welfare State. Storia, modelli, critica,
Carocci, Roma.
• Gui L. (1994), L’utente che non c’è, Franco Angeli,
Milano.
• Levinas E. (1992), “I diritti umani e i diritti altrui”,
in Fuori dal soggetto, Marietti, Genova.
• Mozzanica C. M. (2002), Marginalità e devianza. Itinerari
educativi e percorsi legislativi, Monti, Saronno
(Varese).
• Perris C. (1986), Psichiatria sociale, Idelson, Napoli.
• Rawls J. (1971), A theory of Justice, Harvard University
Press, Cambridge, Mass. [trad. it. Una teoria
della giustizia, Feltrinelli, Milano 1982].
• Rigliano P., Rancilio L. (a cura di) (2003), Tossicomania
e sofferenza psichica. Le buone prassi nella
“doppia diagnosi”, Franco Angeli, Milano.
• Tognetti Bordogna M. (1994), “Nuovi attori e nuovi
destinatari delle politiche sociali”, in Ingrosso
M. (a cura di), La salute come costruzione sociale.
Teorie, pratiche, politiche., Franco Angeli, Milano.
• Vineis P., Capri S. (1994), La Salute non è una merce.
Efficacia della medicina e delle politiche sanitarie,
Bollati Boringhieri, Torino.
61

Tematica
ACCOGLIENZA E GESTIONE DI UN
PROCESSO DI AGGANCIO PER
SOGGETTI IN CONDIZIONE GRAVE
MARGINALITÀ
Giacomo Invernizzi - Responsabile Nuovo Albergo Popolare - Bergamo.
Utilizzando il modello organizzativo
per la gestione della prima accoglienza
presente presso il Nuovo Albergo
Popolare si intende mostrare l’evoluzione
dello stato psichico delle persone
che in condizione di grave marginalità
decidono di intraprendere un processo
di lavoro sul sè che li ponga in
condizione di recuperare capacità relazionale
con il contesto di appartenenza.
Il punto di inizio del percorso analizzato
è la situazione di arrivo del soggetto
presso la struttura caratterizzato
da un evidente necessità di supporto
per quanto riguarda la risposta ai bisogni
primari e da uno stato confusionale
rispetto alla capacità di lettura della
sua situazione.
Spesso la persona si riduce a vivere il
contesto come persecutorio ed escludente.
Il punto di arrivo del percorso,
che con il nostro intervento tentiamo
di costruire, è rappresentato dalla condizione
di consapevolezza della propria
situazione che si esplicita nella capacità
di nominare le proprie difficoltà,
e in una capacità decisionale nell’avviare
un percorso di supporto, dentro
una relazione di aiuto.
Quest’ultima rafforzata da una consapevole
fiducia in un possibile esito positivo
rispetto al futuro.
62
Il luogo di osservazione delle evoluzioni
delle rappresentazioni psichiche
è l’incontro di gruppo degli ospiti presenti
nella comunità di prima accoglienza.
Si tratta di un incontro giornaliero
dalla durata di un ora e mezza.
La conduzione è affidata a giorni
alterni al responsabile della comunità,
allo psicologo e all’educatore della prima
accoglienza.
Nella narrazione del processo, accanto
alla riflessione che ha lo scopo di
concettualizzare l’esperienza del gruppo
vengono affiancate delle citazioni
di ospiti tratte dai verbali degli incontri
redatti dall’operatore. Questo oltre
che per avvalorare le riflessioni dello
scritto anche per fornire esempi agli
operatori interessati alla lettura dello
scritto.
Si evidenzia inoltre che il taglio dato
alla lettura evolutiva dell’universo psichico
di soggetti in condizione di grave
marginalità è un taglio pedagogico
che acconsente di rappresentare i vari
passaggi dell’evoluzione psichica e di
dotarsi di strumenti educativi.
In questo modo alla fine di ogni paragrafo,
che rappresenta concettualmente
un nuovo stadio dell’evoluzione psichica,
verranno evidenziati alcuni contenuti
e strumenti educativi particolarmente
significativi per l’intervento.

BREVE DESCRIZIONE DEL SER-
VIZIO
Il servizio di Prima Accoglienza presso
il Nuovo Albergo Popolare è una
comunità alloggio con possibilità di
ospitare 15 persone. Le modalità di accesso
al servizio sono vincolate al colloquio
con l’operatore che gestisce il
flusso delle accoglienze che restano indipendenti
dai tempi di permanenza
dei soggetti. Per cui si possono trovare
soggetti che rimangono nel servizio
pochi giorni e soggetti che fanno una
richiesta indifferenziata di permanenza
legata alla confusa percezione del
loro disagio. Questi ultimi rappresentano
il maggior numero di persone e
sono quelle a cui si rivolge in modo
privilegiato il nostro intervento.
Nel periodo dell’accoglienza, della durata
di 30-45 giorni, alla persona viene
fatto uno screening medico e una
diagnosi psicologica e colloqui con l’educatore.
La quotidianità è gestita prevalentemente
a livello educativo con
un gruppo di discussione giornaliero,
attività creative (atelier), attività lavorative
(laboratorio) e comunitarie (pulizie,
preparazione dei pasti, attività di
socializzazione). Finalità ultima del periodo
di accoglienza e quella di aiutare
la persona a prendere consapevolezza
della sua situazione e di conseguenza
attivare una motivazione al cambiamento
fondata sulla possibilità di alternative
che migliorino la sua situazione.
L’INGRESSO, LA COSTRUZIONE
DELLA NUOVA APPARTENENZA,
I LEGAMI CON LE VECCHIE AP-
PARTENENZE
L’arrivo all’interno di un centro di accoglienza
per una persona in condizio-
Tematica
ne di grave marginalità ha come significato
simbolico e reale l’ingresso in
una nuova realtà di appartenenza. La
nuova realtà residenziale significa infatti
per la persona che si trova in un
processo di esclusione la condizione
di chiusura della rete relazionale di appartenenza.
Sia essa rappresentato dalla
strada, come ultimo luogo dell’esclusione,
o dal contesto famigliare.
A livello simbolico l’accoglienza può
rappresentare il luogo della nuova appartenenza
intesa come percorso di riappropriazione
di una identità capace
di contrattualità sul piano sociale.
La nuova residenzialità non meccanicamente
la nuova appartenenza, infatti
permangono, all’interno del nuovo
spazio, le dipendenze rispetto al vecchio
contesto che si vuole o si deve lasciare.
Tra le persone provenienti da una situazione
di lunga permanenza in un
contesto di grave emarginazione, che
hanno acquisito nel tempo una identità
sociale legata al contesto, permangono
forti i legami con la strada. Lo dimostrano
alcune testimonianze dirette
“U. io sto facendo una grande fatica.
Ho in testa degli obiettivi e non ce
la faccio più a portarmi dei pesi tipo
intrallazzi o altro. Io faccio anche molta
fatica a stare qui dentro, ad affrontare
le relazioni di un tipo diverso da
quelle che conoscevo prima” 1 .
Gli stili di vita, le regole di comportamento
sono acquisite dal contesto marginale
che in modo parallelo al contesto
sociale ufficiale ha una sua etica
dei comportamenti e della solidarietà
tra individui. “M. dice che sta cercando
di avvicinarsi alla struttura e ai suoi
ritmi visto che è dal primo giorno che
63

Tematica
trascorre le giornate fuori”, “G. dice che
non sta bene e che sta continuando a
fare uso di cocaina insieme alla terapia
alcologica per sentire meno la scoppiatura
dell’eroina”.
Siamo in presenza, per coloro che non
provengono dalla strada di legami affettivi
con l’ultima realtà di appartenenza
“M. dice che è in conflitto con
la famiglia e benché lui non provi un
legame nei loro confronti loro lo rifiutano.
Dice anche che per lui adesso la
famiglia è rappresentata dal gruppo
conosciuto al Nap”, “M. io faccio molta
fatica a fermarmi qui, sono attratto continuamente
dall’alcool, da cose esterne
e nemmeno io so cosa devo fare in
questo momento”.
Il processo di avvicinamento alla struttura
è lento e la nuova appartenenza
è frutto di un processo graduale “D.
esplicita il perché non vuole andare in
settore 2 . Dice che ha paura di affrontare
nuove situazioni e nuove persone,
perché complicarsi la vita?”
Il processo di avvicinamento alla struttura
implica per le persone l’abbandono
di un contesto che, anche se problematico,
offre delle sicurezze e delle garanzie.
Infatti il contesto della strada è organizzato
secondo regole e alleanze che
permettono di dare una relativa sicurezza
ai soggetti entro una situazione
che ha nell’insicurezza un l’elemento
fondamentale Vi è inoltre la consapevolezza
che entrare in contatto con servizi
strutturati significa riaprire il tema
della propria condizione. Questo non
comporta solo l’accesso a una serie diversa
di tutele ma riaprire a un livello
relazionale la narrazione della proprie
storia.
E’ in questa situazione che si può par-
64
lare di inizio di “rottura dell’equilibrio
psichico legato alla marginalità”.
Contenuti educativi
In questa fase la relazione educativa
può trovare un suo significato specifico
sia sotto l’aspetto “affettivo” che dei
“contenuti”. Un incentivo per ricostruire
un nuovo contesto di appartenenza
può essere dato ai soggetti da un
luogo accogliente che facilita l’acquisizione
di regole di comportamento
non legato ai contesto marginali.
Il gruppo, dove le persone possono raccontare
la loro storia, nella consapevolezza
che questa non diviene il mezzo
per rendere esplicite le proprie capacità
antisociali ma per riconoscere la
comune necessità e bisogno di aiuto,
diviene il luogo che favorisce la possibilità
per il soggetto di passare da una
organizzazione esistenziale di sopravvivenza
a una organizzazione aperta
alle prospettive di elaborazione della
propria storia.
In questo modo una salutare dipendenza
affettiva dall’operatore e dal nuovo
contesto sono una buono strumento
da contrapporre alle vecchie dipendenze.
“Io sono disposto a parlare di
me e a mettere sul tavolo tutte le mie
problematiche solo quando ci sono delle
basi per accogliere la sofferenza di
tutti e quando tutti sono disposti a parlare
di sé”.
Sotto l’aspetto dei contenuti è di grande
importanza che l’operatore si presenti
come esperto nel trattare le situazioni
in cui il soggetto si trova a dover
vivere la propria situazione di marginalità.
E’ infatti abbastanza frequente
che i soggetti in condizione di esclusione
abbiano alle spalle più tentati-

vi di soluzione della loro condizione.
Tentativi generalmente finiti con esito
negativo. Per questo i soggetti trasferiscono
la loro storia di fallimenti sulla
percezione del potere di intervento
dell’operatore che non può presentarsi
come fragile.
LA DIFFICILE PERCEZIONE DEL
DISAGIO E LA NEGAZIONE DEL
BISOGNO DI AIUTO
“M. riprende il discorso dicendo che
dopo la separazione dalla moglie e dalla
figlia di 10 anni ha cominciato a fare
uso di alcool e a vivere per strada.
Si sente depresso e non è sereno. Dice
che il suo problema più grosso è non
avere un lavoro e soldi”.
“Il suo lavoro resta ancora vivo e presente
nella sua mente, è come se lui si
identificasse nella sua professione”.
“A. dice che entro la fine della settimana
se ne vuole andare, cita come motivazione
l’incontro con i genitori e la
comunicazione che il Comune gli darà
la casa. Si è fissato che avere la casa
popolare è un suo diritto e il Comune
gliela deve dare, sembra che faccia fatica
a vedere la realtà”.
“Sembra che V., M., M. siano abbastanza
consapevoli che hanno problemi psichici
e fisici che non dipendono solo
dalla mancanza di un tetto, mentre D.
non appare per niente consapevole di
avere problemi che non siano la casa,
il lavoro, o almeno non lo esplicita”.
Se il nuovo ambiente di appartenenza
aiuta la motivazione a farsi forte nel
riprendere in considerazione la possibilità
di uscita dalla condizione di grave
marginalità non è così scontata la scelta
del percorso necessario. Non è immediata,
infatti, la comprensione di un
Tematica
lavoro che riguarda il sé, ne che questo
lavoro è necessario farlo con persone
capaci per questo aiuto.
Il riconoscimento di un intervento sulla
propria persona presuppone una rivisitazione
della propria storia dove
vengono evidenziate le responsabilità
soggettive nel percorso che a portato
alla marginalità, accanto a quelle sociali.
Il risultato però di questa presa di
consapevolezza è una crisi depressiva.
“D. dice che è triste e arrabbiato per
quello che è successo in passato, non
riesce a farsi una ragione del perchè
ha perso il lavoro”. “Tutti gli ospiti riconoscono
che vivono un angoscia data
dai fallimenti passati e presenti”.
Come conseguenza di questo viene
messo in atto il tentativo di semplificare
la situazione affinchè non si metta
in moto la coscienza della propria responsabilità.
Inoltre la difficoltà di reggere
l’immagine di emarginato tende
a fare percepire sempre come lunghi
e inutili i tempi dedicati a un maggior
investimento sulla propria persona.
Solamente quando scatta la percezione
della difficoltà soggettiva a reggere il
confronto con la realtà viene formulata
la richiesta di aiuto. Vi è in questo
una grande capacità dell’operatore nel
saper rendere visibile e significativa rispetto
ai processi di reinserimento la
realtà del disagio soggettivo. Tema questo
che verrà ripreso nella parte dedicata
ai contenuti educativi.
La nascita della richiesta di aiuto corrisponde
non solo all’incrinarsi del sistema
psichico legato alla marginalità
ma al costituirsi della precondizione
sostanziale per la nascita di un nuovo
universo psichico individuale.
Vengono meno le paure determinate
65

Tematica
dal vuoto causato dal destrutturarsi di
una organizzazione psichica che malgrado
le difficoltà che crea al soggetto
resta l’unica che, in mancanza di interventi
esterni, gli offre una garanzia di
sicurezza individuale.
“G. dice che si è reso conto che non
starebbe bene da nessuna parte, nelle
condizioni in cui si trova. E che da solo
non riesce a venirne fuori”.
“M. parla anche dell’importanza di farsi
aiutare. G.dice che anche lui è qui
per farsi aiutare. G. dice che qui non
si è mai sentito aiutato, poi ammette
che forse lui non ha fatto nulla per farsi
aiutare, per stare meglio”.
“M., M., V. esprimono il bisogno, la necessità
di avere un aiuto per risalire, in
quanto moralmente e fisicamente sentono
di avere toccato il fondo. Per V. farsi
aiutare significa affrontare i problemi
uno per volta con il sostegno di una
guida. Secondo M. significa dare fiducia,
non commettere gli stessi errori…”.
Contenuti educativi
L’accesso al mondo invisibile del disagio
soggettivo si gioca all’interno di
una gamma di possibilità tutte racchiuse
tra due estremi o derive. La prima
è quella della negazione. Questo atteggiamento
a livello psichico corrisponde
alla difficoltà del soggetto a dare rilevanza
a cause del proprio disagio ritenute
reali ma insignificanti. Questo
giudizio di valore può essere la conseguenza
di una consapevolezza rimossa
per quanto riguarda la difficoltà individuale
a rapportarsi con dati problematici
o di una reale incapacità a misursi
con l’aspetto psichico perché nuovo
o inimmaginabile dentro la propria
storia.
66
Nella prima situazione il lavoro educativo
mirerà a lavorare sull’evidenziazione
e accettazione del limite, di
cui il soggetto è portatore, inteso come
condizione esistenziale e non come giudizio
di valore sulla persona. A individuare
le aree della propria fragilità
come presupposto per dotarsi di strumenti
adatti per affrontarle o per scegliere
volutamente di non misurarsi
con ciò che rappresenta un problema
troppo grosso da affrontare.
Nella seconda situazione il lavoro educativo
dovrà porsi la finalità di aiutare
il soggetto a ridefinire il valore dato ad
alcuni oggetti psichici. In questo modo
il lavoro relazionale si strutturerà come
aiuto per ridefinire l’universo psichico
individuale. È emblematica al riguardo
la consapevolezza di quanto
poco peso sia dato alla capacità riflessiva
come strumento di tutela della propria
interiorità e quanto questa mancanza
pesi sulla disponibilità dei soggetti
a prendersi cura di se stessi.
La seconda deriva è rappresentata dalla
devastazione psichica. “M. la mia
situazione psico-fisica è devastata, è meglio
che mi butti subito dal 3° piano
perché comunque mi sto ammazzando
lentamente”. Con questa denominazione
si allude all’atteggiamento individuale
di riconoscere su di se tutti
i mali possibili. Sfortune, sventure, responsabilità
sociali e individuali, tutto
viene riconosciuto come parte della
propria storia. Questo atteggiamento
oltre che demotivante rende impossibile
una reale valutazione della situazione
soggettiva causando una indifferenziata
possibilità progettuale.
Il risultato è spesso un buon percorso
del soggetto nella fase iniziale ma con

una tendenza al fallimento sui tempi
lunghi in cui emergono le reali problematiche
del soggetto e la necessità di
un percorso soggettivo mirato.
In questa situazione il compito educativo
mira, aiutato da brevi sperimentazioni,
a svolgere un fondamentale compito
di orientamento dell’universo psichico
soggettivo.
LA NARRAZIONE DELLA PROPRIA
STORIA COME CONDIZIONE DEL-
LA COMPRENSIONE DEL PROPRIO
UNIVERSO PSICHICO
Qualsiasi colloquio di prima accoglienza
va direttamente o indirettamente a
toccare alcuni aspetti della storia individuale
dei soggetti che chiedono
aiuto.
Generalmente la storia individuale in
questi primi incontri si focalizzano attorno
agli avvenimenti ultimi che hanno
provocato l’estromissione da un alloggio
o hanno provocato al soggetto
che viveva in strada una situazione di
malessere da farlo decidere per la richiesta
di accoglienza. Vi è frequentemente
in queste narrazioni o una cronaca
distanziata dai fatti quasi appartenessero
alla vita di un'altra persona
o un racconto rancoroso verso qualcuno
individuato come la causa delle disgrazie
individuali.
In entrambi i casi vi è tuttavia un tentativo
di narrare la propria storia.
“M. racconta di avere avuto una ricaduta
3 mesi fa dopo aver fatto un percorso
di comunità. La ricaduta è avvenuta
a Bergamo dove lui abitava; in
breve tempo ha perso tutto. Lavoro, casa.
Poi è stato ospite di un amico il quale
non conosceva la droga e le sue conseguenze,
dopo la lite con l’amico si è
Tematica
ritrovato sulla strada e dopo due settimane
è arrivato al Nap”.
“M. arriva dall’ospedale dove era stato
ricoverato perché investito da una macchina.
Abitava da solo in una cascina
di Cantù. Lavorava occasionalmente
come posatore di moquettes. Dice di
avere avuto problemi di alcool ma di
averli superati. Dice di trovarsi al Nap
solo per avere un sostegno rispetto alla
convalescenza”.
Attraverso gli stimoli dell’operatore all’interno
del gruppo e attraverso la funzione
di “specchio” 3 svolta dallo stesso,
si nota come con il passare dei giorni la
narrazione dei soggetti abbia una evoluzione.
Trovano spazio nella narrazione
nuovi contenuti in precedenza
elusi, nuovi soggetti prima dimenticati,
nuovi modi di distribuire le responsabilità
degli avvenimenti.
Attraverso un processo di sedimentazione
affiancato a un processo di lento
rimescolamento delle situazione inizia
a prendere forma un nuovo panorama
dell’universo individuale “M. interviene
dicendo che forse il problema
non è solo il denaro ma anche la solitudine.
MT. alla domanda di M. (posso
lavorare?) risponde che prima di tutto
bisogna trovare la serenità dentro di
sé, dice che la vita non è il lavoro ma
altro”.
In questo processo che assume la sembianze
di un dipinto ad acquarello, una
continua evoluzione di colori causata
dall’acqua e dal pennello, alla fine del
quale appare la forma. Questa è costituita
da situazioni individuali rielaborate
o riformate dal lavoro soggettivo,
che rappresentano “il materiale” su cui
intraprendere un lavoro per ridefinire
un nuovo universo della persona.
67

Tematica
Queste situazioni, per la forma in cui
si presentano, hanno la caratteristica
di essere molto vincolate alla dimensione
emotiva (presuppongono quindi
resistenze, sofferenza o fissazioni)
che richiamano alcuni bisogni primari
del soggetto e costituiscono modalità
comportamentali poco efficaci per
un processo di riappartenenza sociale.
Possiamo parlare in questa fase dell’intervento
di “svelamento dell’organizzazione
psichica del soggetto”.
Contenuti educativi
Il percorso di aiuto in questa fase segue
l’iter pedagogico che vede collocati
in modo consecutivo tre momenti del
rapporto individuale con il proprio stato
interiore.
Questi sono lo stato di svelamento, riconoscimento,
orientamento.
Prima di entrare nel merito di ogni stato
è importante sottolineare come l’intervento
in questo ambito sia generalmente
reso difficile dal contesto culturale
che non offre strumenti di lettura
della condizione interiore dei soggetti.
Ci troviamo in questa situazione di
fronte a un problema che si colloca in
ambito individuale come difficoltà del
soggetto ma che non trova strumenti
nell’ambito sociale culturale, ambito
da cui lo stesso dovrebbe attingere risorse
per la conoscenza dell’interiorità.
Può diventare utile in questo senso consigliare
ai soggetti in una fase di accoglienza,
la lettura di racconti di altre
biografie di soggetti in condizione di
grave marginalità o racconti letterari
che permettano una visibilità dell’interiorità.
Accanto alle letture possono essere di
grande utilità la visione di films che
68
abbiano come oggetto viaggi nel mondo
interiore e nelle sue difficoltà e sofferenze.
In riferimento alla situazione dello “svelamento”
diverse sono le cause che rendono
difficile l’accoglimento nel proprio
orizzonte psichico di dati della
propria biografia. Questi o non vengono
per niente tenuti in considerazione
o rimangono offuscati all’ombra di
sentimenti derivanti dalle diverse esperienze
personali.
Una prima causa è data dalle resistenze.
Questa situazione si presenta con
un comportamento del soggetto volto
a negare l’appartenenza alla propria
biografia di avvenimenti che fanno
spesso riferimento a situazioni di sofferenza
o di identità. Un classico esempio
di queste situazioni è il tentativo
di sottovalutare la sofferenza derivante
da una frattura relazionare significativa.
Obiettivo del soggetto è quello
di manifestare la sua superiorità alla
situazione. Necessità questa spesso derivante
da un contesto sociale che giudica
debole il soggetto che si perde in
“queste situazioni”.
Altra situazione frequente è la negazione
della dubbia identità sessuale del
soggetto. Questa accanto alla preoccupazione
dell’impatto o giudizio sociale
nasconde una fragilità identitaria non
risolta.
In questa situazione e di estrema importanza
il dato di accoglienza, da parte
dell’operatore e del gruppo, dell’alterità
non riconosciuta dal soggetto.
Questa valorizzazione “esterna” diviene
lo strumento importante perchè il
soggetto la “riveda” con occhi diversi
e se ne riappropri con un nuovo significato.

Una seconda causa dei vuoti psichici
fa riferimento alla memoria. E’ situazione
frequente all’interno del gruppo
di ricordi a catena che da un soggetto
narrante passano a soggetti in
quel momento ascoltatori. E’ come se
l’avvenimento narrato da una persona
o più ancora l’impatto emotivo con
cui viene narrato accendesse un ricordo
e una emozione collegata. Non sempre
questo da parte della persona viene
esplicitato ma è evidente leggere
sui visi, nelle pose e nelle espressioni
i movimenti interiori che vengono attivati.
Si può dire che in queste situazione anche
la memoria è condizionata dal sistema
psichico marginale e che la stessa
si focalizza attorno a degli avvenimenti
funzionali alla sopravvivenza
dell’equilibrio personale.
Nel momento in cui nella situazione
di nuova accoglienza l’unità psichica
del soggetto aggregata attorno al vissuto
di marginalità si allenta diviene
più facile che la stessa memoria divenga
accessibile a nuovi riferimenti storici
o sia disponibile a rilettura di avvenimenti
interpretati, fino a quel momento,
in modo chiuso.
A livello educativo potrebbe essere interessante
l’utilizzo del diario come forma
per visualizzare la propria evoluzione
psichica ma anche come strumento
per portare alla consapevolezza i
nuovi vissuti che il contesto sta evidenziando.
E vera che la scrittura può
rappresentare un vincolo selettivo per
alcune persone, si tratta di individuare
in questo caso strumenti alternativi
ma ugualmente efficaci.
Vi sono infine situazioni in cui i soggetti
sono incapaci di nominare alcu-
Tematica
ne situazioni personali perché non hanno
mai avuto l’abitudine. Vi è in questo
una grossa lacuna culturale nel dare
voce ai vissuti e nel dare valore a situazioni
che spesso vengono ritenute
marginali, mentre hanno un grande
impatto sulla struttura psichica individuale.
Esempio emblematico di questa
situazione è spesso la scarsa attenzione
che viene data dai servizi che si
occupano di grave marginalità a tutto
quanto riguarda la cura della propria
interiorità. La semplice valutazione che
questa possa determinare situazioni di
crisi individuale grave non è minimamente
tenuta in considerazione.
Di conseguenza il tempo dedicato alla
cura del se è ritenuto tempo perso.
Con il termine “riconoscimento” si intende
accanto alla capacità di nominare
il dato psichico, l’attribuzione di valore
in funzione di un proprio benessere.
Il riconoscimento avviene attraverso
la possibilità di poter immaginare
una realtà praticabile diversa dalla
situazione di soppravvivenza.
Questa attribuzione di valore determina
la fuoriuscita del soggetto dal suo
stato psichico in precedenza incrinato.
E’ questa una situazione particolare.
Infatti il soggetto generalmente si trova
in uno stato emotivo positivo determinato
dalle nuove prospettive che riesce
a intravedere. Ma questa nuova
situazione è anche di estrema fragilità.
Infatti la mancanza di una condizione
psichica non consolidata pone
il soggetto in balia degli avvenimenti.
In questa situazione l’intervento educativo
oltre che supportare il soggetto
nello sforzo ideativo, deve mantenere
una grande attenzione e una tutela delle
fragilità del soggetto. Infatti troppo
69

Tematica
spesso in queste situazioni si tende a
caricare il soggetto di responsabilità alte
ritenendolo in condizione di reggerle.
La condizione psichica non consolidata
può crollare confermando lo stato
psichico precedente.
Quanto detto appena sopra ci introduce
nel terzo livello del processo di costituzione
di un nuovo universo identitario
non fondato sulla condizione di
marginalità. La realizzazione di un nuovo
universo individuale non è un prodotto
casuale. Esso, attorno al perno
portante rappresentato dalla adesione
individuale (libertà), è il frutto di un
processo di interazione con il contesto
di appartenenza. In un contesto di
appartenenza residenziale finalizzato
al supporto per la riappropriazione della
appartenenza sociale il nuovo universo
individuale è il frutto di una pedagogia
capace di orientare il soggetto
verso una nuova identità
I CONTENUTI PSICHICI PROBLE-
MATICI E LA LORO PROSPETTIVA
ESISTENZIALE -PAROLE CHIAVE-
Nel film “Sostiene Pereira” 4 un amico
medico del protagonista cercando di
spiegare a Pereira cosa sta succedendo
nella sua vita utilizza l’immagine della
congregazione di anime per descrivere
la molteplice realtà dell’interiorità.
Per descrivere l’evoluzione che avviene
nel soggetto parla della presenza
di anime dominanti e anime con minore
influenza. Il rapporto che esiste
tra le anime diverse è di forza in un
preciso periodo della storia individuale,
ma evolutivo sui tempi lunghi. E’
infatti possibile, che in particolari situazioni
sociali, nell’individuo l’anima dominante
ceda il posto a un anima se-
70
condaria che aveva fino a quel momento
un ruolo minoritario o inesistenti
nella storia individuale.
L’esempio cinematografico è significativo
per descrivere il ruolo che possono
svolgere alcune parole chiave nel
definire, fare emergere o ridimensionare
alcuni contenuti psichici nel contesto
della grave marginalità. Le parole
individuate fanno riferimento non tanto
alla genericità dell’universo psichico
ma alla particolare condizione di
grave marginalità in cui la persona si
trova o ha costruito la sua storia.
È inoltre importante sottolineare il particolare
significato di riflessività che
queste parole acquisiscono in un contesto
di gruppo di pari, mediato dalla
presenza di un conduttore. Il contesto
di gruppo apporta alla riflessività una
caratteristica particolare di esemplarità
e di molteplicità degli sviluppi delle
storie individuali. La mediazione dell’operatore
garantisce una continuità
pedagogica nel trattamento dei contenuti
psichici.
Fragilità fallimento
“M. ci dice che si sente in colpa e si sente
addosso un fallimento. Ha vissuto
di fallimenti, relativi non solo a ieri sera,
ma più in generale, per tutta la situazione
che si è venuta a creare…
Tutti gli ospiti esprimono l’angoscia che
vivono per i fallimenti passati e presenti.”
“G. dice di sentirsi fallito. Anche
M. dice che sta vivendo molto male il
suo ultimo fallimento perché nel giro
di pochi mesi ha perso casa, lavoro,
affetti e dice che forse non ha ancora
accettato di aver fallito.”
Per poter reggere una situazione di marginalità
estrema il soggetto costruisce

delle barriere di difesa dell’integrità individuale.
Nessun individuo in un contesto
di minaccia della propria identità,
come quello costituito da una realtà
di esclusione, riuscirebbe a reggere
senza dotarsi di meccanismi psichici
di protezione. Questi meccanismi sono
costituiti fondamentalmente dalla “proiezione”,
dalla “negazione” e dalle “resistenze”.
Questi meccanismi possono
esistere come componente psichica anche
prima del percorso di marginalità
ma è indubbio che questo li rinforza o
li fa nascere. Allo stesso modo per poter
affrontare questi meccanismi è fondamentale
intervenire con una situazione
di contesto. Cioè offrire ai soggetti
situazioni esistenziali dove la minaccia
dell’individualità sia attenuata
e dove la riflessività sull’interiorità non
venga percepita come un ulteriore vissuto
di esclusione. Data questa condizione
è possibile che il soggetto prenda
in considerazione le sue “anime”
con maggior obiettività.
In modo particolare la chiave del fallimento
permette l’accesso all’interiorità
dove “l’anima dominante” è schiacciata
dall’essere identificata con l’immagine
fallimentare sia essa dovuta al
soggetto stesso o ad altri. Questo processo
aiuta il soggetto a cogliere la responsabilità
individuale presente nel
percorso di marginalità ma a di distanziarla
dall’identità. Aiuta in questo
modo l’io a rapportarsi allo sbaglio non
solo a viverlo come peso.
Aiuta a vivere la finitezza dello sbaglio,
anche se sbaglio carico di responsabilità
pesanti.
Sotto l’altro versante questo processo
aiuta l’io a cogliersi distanziato dalle
responsabilità altrui anche se pesan-
Tematica
temente condizionato da queste. Si aiuta
in questo modo il soggetto a cogliere
la distanza da una storia determinata
schiacciata dal fato e a cogliere
gli spazio di azione individuale.
Relazioni e abbandono
“M. riprende il discorso dicendo che
dopo la separazione dalla moglie (7 anni
fa) e dalla figlia di 10 anni ha cominciato
a fare uso di alcool e a vivere
per la strada.”
“M. accenna al fatto che adesso non ha
il coraggio di chiamare la sua famiglia,
ha pensato che sarebbe meglio
chiamarli solo nel momento in cui veramente
sta meglio e sta facendo qualcosa
di concreto.”
Vivere una situazione di marginalità
estrema significa avere la testa occupata
da pensieri che riguardano la necessità
di trovare soluzioni a tutto.
Ma questo è un aspetto della pesantezza
della vita delle persone in condizione
di marginalità. Appena vi è la
condizione, rappresentata da un luogo
accogliente o da persone che condividono
la stessa esperienza emerge con
tutta la sua pesantezza il sentimento
di abbandono che la persona vive.
Narrato nella forma di un dolore che
ancora porta le lacrime agli occhi delle
persone o narrato nella forma di una
storia ormai lontana ma che ha ancora
potere di bloccare la progettualità
individuale, il sentimento di perdita del
luogo affettivo ritorna costantemente
nelle narrazioni della storie individuali.
Tutte le persone che hanno percorsi più
o meno lunghi di marginalità hanno
luoghi di appartenenza affettivi antecedenti
la condizione di estremo disagio.
Il contesto di marginalità acqui-
71

Tematica
sisce lungo il tempo un significato di
appartenenza ma è spesso una condizione
di appartenenza non scelta, diviene
lungo l’itinerario personale il luogo
dove il soggetto trova un contesto
di appartenenza perchè necessario al
bisogno di socialità e sicurezza del soggetto.
Per una quantità di persone in condizione
di grave marginalità il passaggio
dal luogo ereditato o costruito di
appartenenza affettiva al contesto di
appartenenza marginale non è mai avvenuto
in modo indolore. Spesso le storie
personali sono cariche di rotture violente,
di abbandoni, di espulsioni.
Il luogo della nuova accoglienza comunitaria
mentre allontana l’appartenenza
marginale ripropone l’appartenenza
affettiva antecedente.
Riproponendo questo tema viene riproposto
necessariamente il problema del
trattamento del rapporto tra il soggetto
e una parte della sua storia che si è
interrotta.
È in questo contesto che la parola chiave
delle relazioni affettive apre lo spazio
a un grappolo di parole che trovano
una diversa concatenazione nelle
storie individuali. Aprire il luogo della
sofferenza affettiva significa incontrarsi
con il tema del rancore per il proprio
orgoglio ferito, significa confrontarsi
con la necessità di essere perdonati,
significa ammettere la fragilità determinata
dalla mancanza dell’altro, significa
assumersi la responsabilità dei
propri sbagli.
E’ all’interno di un contesto affettivo
che il soggetto può lenire e curare le
sofferenze che ricompongono il collante
affettivo del se che costituisce un pilastro
dell’identità individuale.
72
Questo è possibile qualora la storia del
soggetto non ha incontrato esperienze
che abbiano leso irrimediabilmente
questa dimensione dell’identità. 5
EVOLUZIONE DELLE FORME DI
RAPPRESENTAZIONE INDIVIDUA-
LE NELLA FASE DI PASSAGGIO
DALLA CONDIZIONE DI MARGI-
NALITÀ ALLA FASE DI RADICA-
MENTO PROGETTUALE.
Cercando di svolgere un tentativo di
sintesi delle riflessioni sopra esposte
si possono individuare tre livelli evolutivi
dell’universo psichico del soggetto
in condizione di esclusione:
1° ridefinizione della appartenenza sociale in un
contesto protetto
2° scomposizione delle rappresentazioni marginali
e ricomposizione dei contenuti biografici
3° rinascita delle capacità rappresentative e riorientamento
nel tempo
1) E’ facile immaginare la condizione
di esclusione come uno stato individuale
dove la persona non fa riferimento
a nessuna appartenenza. Di fatto
la definizione di questa situazione
come condizione di esclusione indica
uno stato dove le appartenenze sono
inesistenti. Questo modo di pensare o
di immaginare l’esclusione fa riferimento
a un immaginario dove l’ambito
dell’inclusione è rappresentato come
il “luogo dei legami” e quello dell’esclusione
come “luogo di assenza di
appartenenze”.
In realtà ciò non è vero in quanto i
luoghi di inclusione e di esclusione
condividono nel nostro contesto sociale
la stessa penuria di relazioni e di significati
di appartenenza.

I luoghi di esclusione possono essere
definiti tali perché creano relazioni e
appartenenze e si rapportano ai luoghi
di inclusione in riferimento alla
presenza di minori risorse e in rapporto
ai modi di stare entro la legalità
o ai confini dei significati dei luoghi
inclusivi.
Questo dato di fatto è interessante per
cogliere la motivazione per cui il cambio
di luogo di un soggetto (in questo
caso il passaggio dalla strada a una
accoglienza) non significa automaticamente
il cambio di appartenenza.
Ciò che viene spesso chiamato cronicità
all’interno del disagio grave non
è altro che il consolidarsi di un appartenenza
caratterizzata sempre più dallo
stato di necessità e sempre meno
dalla consapevolezza decisionale del
soggetto.
Questo ci permette di aprire una parentesi
sulla falsità di alcune rappresentazioni
che vanno di moda nell’interpretazione
del fenomeno della grave
marginalità, che lo tratteggiano come
il luogo romantico dell’esercizio della
libertà incondizionata. Non vi è niente
di più falso in queste rappresentazioni
e di violento rispetto alle pratiche che
questo modo di pensare veicola. 6
Il luogo dell’accoglienza, così come è
concepito nell’esperienza del Nuovo Albergo
Popolare, diviene nel suo aspetto
particolare il potenziamento delle
risorse e capacità individuali attraverso
la mediazione di un altro soggetto
o di altri soggetti che condividono la
stessa decapacitazione. All’interno del
gruppo di pari non funziona la legge
matematica della somma, ma un gruppo
esprime più della somma delle capacità
individuali.
Tematica
L’effetto di questa capacitazione mediata
è il presupposto della costruzione
di nuove appartenenze.
2) Gli avvenimenti e gli accadimenti
coniugati con le percezioni soggettive
formano le rappresentazioni della realtà
dei soggetti.
Una serie di avvenimenti contribuiscono
a formare una sensibilità orientata
e predisposta a costruire particolari
rappresentazioni.
Gli avvenimenti che costituiscono nelle
storie delle persone le condizioni di
fragilità unite agli avvenimenti che le
stesse persone incontrano nei successivi
percorsi di marginalità contribuiscono
a determinare nei soggetti delle
sensibilità che predispongono una
particolare rappresentazione del reale.
In questo modo nei soggetti in condizione
di grave esclusione si può parlare
di cronicità delle rappresentazioni
intendendo in questo modo parlare di
una incapacitazione soggettiva alla libertà
rappresentativa del reale.
In questo modo la condizione di esclusione
oltre che essere una reale assenza
di risorse sociali ed economiche
definisce una reale assenza e privazione
di risorse ideative.
Il luogo dell’accoglienza nel suo modo
di proporsi e di organizzarsi può
riproporre il contesto di emarginazione
(la strada) o può divenire un reale
contesto che provoca il cambiamento.
In modo particolare se gli oggetti della
storia personale diventano il luogo
di principale attenzione del luogo dell’accoglienza
si assiste a un passaggio
reale di condizione dei soggetti che da
oggetti di attenzione divengono attori
della loro condizione.
La narrazione dei contenuti biografici
73

Tematica
all’interno di un centro di accoglienza
svolge una funzione determinante per
la riattivazione delle capacità ideative
del soggetto in modo particolare contribuisce
a
• Riattivare risorse e modalità operative
che appartenevano al soggetto
nella fase precedente il percorso di
esclusione. In questo senso è stupefacente
notare come le persone in un
tempo breve dopo l’accoglienza manifestano
capacità e abilità in un primo
tempo impensabili.
• Recuperare un identità personale non
solo definita dall’assenza di risorse
o dalla percezione di esclusione ma
di persona in condizione di disagio
o ferita da avvenimenti che costituiscono
la storia personale.
Questo passaggio è di fondamentale
importanza perché porta il soggetto
a individuale nella sua situazione
confusa un inizio del percorso di soluzione
della stessa. Questo punto
di inizio è rappresentato dalla sua
soggettività riconosciuta come fragile
ma nello stesso tempo come capace
di scelte efficaci per migliorare la
propria situazione.
• Elaborare resistenze nella narrazione
della propria storia.
Questo passaggio è di fondamentale
importanza perchè permette di ipotizzate
la narrazione della propria
biografia aperta a più variabili che
possano comportare la possibilità di
prevedere degli inizi con cause diverse,
delle conclusioni con motivazioni
impensabili e dei contenuti (avvenimenti)
non cosi rigidamente definiti
individuando responsabilità sacralizzate
dal proprio immaginario
sofferente o rancoroso.
74
3) Il lavoro svolto nella fase precedente
determina la rinascita della capacità
ideativa del soggetto. Si intende con
questo definire la recuperata emancipazione
del soggetto dalla condizione
di persona chiusa nella rappresentazione
di un proprio spazio definito
dalla marginalità. E’ in questa nuova
condizione che il soggetto inizia a individuare
responsabilità, diritti, opportunità
e a collocarle all’interno di una
prospettiva futura.
Questo processo non è esente da pericoli.
Infatti la nuova situazione di benessere
e di entusiasmo recuperata con
l’iniziale periodo di accoglienza porta
spesso le persone ad accelerare i tempi
di reinserimento senza cogliere la
necessità di consolidare a livello psichico
la situazione di fragile equilibrio
raggiunto.
E’ necessario di conseguenza aiutare i
soggetti in condizione di esclusione a
orientare la loro capacità ideativa perchè
si traduca in un processo capace
di rispettare le fragilità e le risorse soggettive.
Questo avviene attraverso una
organizzazione che abbia alla base un
buon impianto pedagogico che a partire
dalla lettura della condizione di
grave emarginazione sappia coniugare
attivazione delle risorse individuali e
tempi all’interno di una relazione di
aiuto.
OLTRE LA CRONICITÀ UNA QUE-
STIONE DI ORGANIZZAZIONE E
DI INTENZIONALITÀ, OVVERO
AGIRE LA GIUSTIZIA E SPERARE
LA LIBERTÀ
Il discorso fin qui fatto, oltre alle varie
consapevolezze legate all’azione con
le persone in condizione di esclusione

ci permette di fare alcune considerazioni
su un tema centrale dei servizi
rivolti ai senza dimora : il tema dell’organizzazione.
Innanzi tutto si deve dire con chiarezza
che il modo in cui un servizio si organizza
non è indifferente rispetto all’esito
del rapporto con persone in condizione
di esclusione.
L’intenzionalità del servizio non racchiude
in se solo una modalità di intervento
ma è portatrice di una lettura
sociale e politica del fenomeno esclusione
sociale. Lavorare con un servizio
che ha come finalità il reinserimento
sociale dei soggetti svantaggiati significa
avere una visione delle società dove
il valore del singolo non è dato solo
dal singolo stesso ma dal singolo e
dalla rete di supporto. Significa avere
una visione della politica dove il diritto
significa anche un investimento di
risorse perché i cittadini sappiano esercitare
i diritti.
Viceversa organizzare un servizio che
si ponga una finalità deliberatamente
assistenziale significa ipotizzare una società
che si prende a cura il tema della
povertà e persegue una politica dei bisogni
legata ad essa.
L’intenzionalità di un servizio va però
tradotta in una organizzazione che sia
rispettosa dei contenuti insiti nella intenzionalità.
Non si può parlare di attenzione
all’interiorità dei soggetti dentro
organizzazioni che non prevedono
luoghi e professionalità capaci di accogliere
e accompagnare l’evoluzione
interiore delle persone. Allo stesso modo
non si possono aspettare decisioni
da parte dei soggetti quando non si
sono offerti strumenti affinchè il soggetto
stesso sia capace delle decisioni.
Tematica
Ancora non si può credere nelle risorse
dei singoli e nella loro attivazione
all’interno di un servizio che si regge
esclusivamente su delle regole astratte.
Infine non si può parlare di reinserimento
quando il percorso di una persona
non ha come esito finale la possibilità
di un accesso a un alloggio, a
un reddito, alla cura della salute psico-fisica,
all’iscrizione a un registro anagrafico
come base di accesso a qualsiasi
ulteriore diritto.
Il tema dell’aggancio di soggetti in condizione
di esclusione per una motivazione
al cambiamento, da quanto emerge
in questo scritto, non è mai un fatto
che accade nel momento in cui una
persona entra in una struttura di accoglienza
o fa un colloquio con un operatore,
ma è un processo che coniuga
servizi offerti (alloggio, mensa, servizi
igenico-sanitari) e relazioni professionali
di aiuto (colloqui di diagnosi,
di orientamento, gruppi di discussione
tra pari). Tutto questo all’interno di
una pedagogia di intervento che ha la
finalità di supportare il soggetto a riprendere
in mano la sua capacità ideativa
e di speranza di futuro.
In chiusura va tuttavia ribadito che in
qualsiasi situazione di marginalità, seppur
molto ridotti, permangono degli
spazi di libertà dei soggetti.
Anche questo dato è un elemento di
fondamentale importanza perché un
percorso di aiuto non può prescindere
dal rispettare e dal rendere sempre
più ampi gli spazi decisionali dei soggetti
in condizione di esclusione.
In questo senso agire la giustizia significa
porre il soggetto nella condizione
in cui sia libero di poter decidere
del suo futuro accettando anche il
75

Tematica
fatto che le prospettive del soggetto
non corrispondano a quelle dell’operatore
o dell’organizzazione che ha attivato
il percorso di aiuto.
1 La parte centrale del testo contiene citazioni tratte
integralmente dai verbali redatti dagli operatori
che, giornalmente nella comunità di Prima accoglienza,
conducono il gruppo degli ospiti. Viene
riportata l’iniziale del nome dell’ospite, da cui si
prende la citazione, per una migliore lettura dei
testi.
2 Dopo la permanenza nella Comunità di accoglienza,
che dura mediamente 1-2 mesi, le persone passano
all’interno di uno dei quattro settori, presenti
nella struttura del Nuovo Albergo Popolare, dove
intraprendono un percorso progettuale individualizzato.
I settori, organizzati in comunità, accolgono
in specifico persone in condizione di esclusione
con particolari problemi di tossicodipendenza, di
76
alcolismo, di disagio psichiatrico e di disagio generico.
I quattro settori hanno alla base una comune
filosofia di intervento tradotta in specifico per
le forme particolari di disagio.
3 La tecnica dello specchio indica l’intervento svolto
dall’operatore o dal gruppo attraverso il quale
gli stessi svolgono una funzione di rappresentazione
e di rimando al soggetto delle sue emozioni
dei suoi modi di rappresentare la realtà evidenziandone
la percezione che ne ha l’esterno.
4 Film interpretato da Marcello Mastroianni tratto
dall’omonimo romanzo di Antonio Tabucchi.
5 E’ possibile incontrare all’interno dei centri di accoglienza
persone che hanno subito nelle loro storia,
in modo particolare nel periodo dell’infanzia,
traumi che sono di difficile ricomposizione in modo
particolare con gli strumenti che possono essere
messi a disposizione da un servizio rivolto alla grave
marginalità.
6 Questo modello interpretativo del fenomeno grave
marginalità è quello che maggiormente veicola
interventi caratterizzati da modalità normative.

Didattica
TAVOLO “GRAVE EMARGINAZIONE”
LEGGE 328
DEL DISTRETTO DI BERGAMO
ELABORAZIONE DI UNA PROGETTUALITÀ GENERALE NELL’AM-
BITO E INDICAZIONI OPERATIVE PER L’ANNO SOCIALE 2003-2004
A cura di Giacomo Invernizzi - Coordinatore del tavolo.
PREMESSA
L’apparente assenza di relazioni tende
a connotare il fenomeno della grave
marginalità come realtà aterritoriale.
In letteratura l’unica caratteristica territoriale
spesso presa in considerazione
è la dimensione urbana. Non esiste
luogo in cui si tratti la grave marginalità
bergamasca connotandola diversamente
da quella bresciana o la grave
marginalità lombarda connotandola
con caratteristiche diverse da quella
toscana e, per finire, di marginalità
italiana con processi di esclusione diversi
da quella francese.
La particolarità del presente piano operativo
è il tentativo di connotare l’intervento
a favore dei soggetti deboli
come intervento territoriale assumendo
in questo modo le caratteristiche
sociali, economiche e culturali del nostro
contesto. Non vi è qui lo spazio
per motivare questa scelta, ma viene
indicata come presupposto fondamentale
di un intervento che abbia come
finalità la lotta all’esclusione sociale.
Questa finalità viene perseguita cercando
di coniugare le diverse interpretazioni
che hanno caratterizzato la lettura
del fenomeno in questi ultimi 30
anni: da quella più sociale che individua
le cause della grave marginalità
nella iniqua redistribuzione delle risor-
se, a quella che individua la cause in
fattori endogeni, causa scatenante, o endogeni
alla soggettività malattia mentale,
tossicodipendenza, per arrivare a
quella che attualmente è più osservata
nella ricerca, che riguarda il venir
meno delle relazioni sociali e l’indebolirsi
delle capacita individuali nell’appropriarsi
delle risorse messe a disposizione
dal contesto sociale. Lungi
dall’optare per una di queste letture,
la riflessione del tavolo si muoverà tenendo
ben presente i diversi fuochi di
lettura del fenomeno trovando nel modo
in cui si coniugano sul territorio bergamasco
il filo conduttore dell’analisi.
1. DESCRIZIONE DEL CONTESTO
Caratteristiche del territorio bergamasco
in riferimento ai processsi di esclusione
sociale.
1.1. La posizione geografica colloca Bergamo
fuori dai grandi svincoli ferroviari
o stradali. Questo fa sì che
solo una piccola parte della popolazione
di persone in condizione
di marginalità sia costituita da soggetti
girovaghi. Tale aspetto è stato
ben evidenziato da una ricerca
condotta dalla Provincia di Bergamo
in collaborazione con Comune
di Bergamo, Caritas e Nuovo Albergo
Popolare nel 1992. Sul totale
77

Didattica
della popolazione censita in un anno
di attività dai tre servizi, l’80%
delle persone era residente nella città
e provincia. Questo dato ha avuto
la riconferma pure negli anni
successivi anche se non esistono
ricerche simili a quella del 1992.
Bergamo mantiene una attrattiva
verso la popolazione in condizione
di marginalità perché, nella rete
conoscitiva informale, è conosciuta
come città ricca di opportunità lavorative
e di risorse per la risposta
ai bisogni primari. In tal modo se
non viene presa in considerazione,
perché fenomeno diverso, la condizione
degli stranieri si può definire
la grave marginalità bergamasca
come fenomeno territoriale.
1.2. Per quanto riguarda l’offerta di opportunità
lavorative a Bergamo, come
nel più generale Nord Italia, si
ha un tasso di disoccupazione che
si attesta attorno al 2%. Non è quindi
un indice estremamente significativo
per essere collocato tra le
possibili cause dei processi di esclusione.
Divengono sempre più problematici,
anche sul territorio bergamasco,
i nuovi modelli organizzativi
del lavoro volti ad una maggior
flessibilità. In particolare, nel
processo di reinserimento sociale
la strutturale fragilità soggettiva di
alcune persone, unita all’età non
più giovane, si connotano come elementi
penalizzanti il processo di
reinserimento lavorativo. Il dato lavorativo
è anche un indice di lettura
della situazione soggettiva di
grave marginalità. Infatti, se le risorse
sociali hanno un peso non
esclusivo nel determinare i percor-
78
si di esclusione ciò significa che gli
interventi a favore delle persone
in condizione di disagio devono tenere
in seria considerazione le dinamiche
relazionali ed i vissuti soggettivi
come elemento riabilitativo.
1.3.Il contesto sociale bergamasco è
storicamente generoso e ricco di
iniziative rivolte alla cura di soggetti
in difficoltà. E’ una attenzione
questa che si riscontra in iniziative
pubbliche ma, soprattutto, provenienti
dal privato sociale, di matrice
cattolica, per l’area in analisi.
Questa attenzione non si è però
mai concretizzata in una progettualità
politica di intervento a favore
delle fasce deboli, privilegiando
gli interventi nati dalla buona
volontà dei cittadini a fronte di esigenze
concrete. Si è in questo modo
realizzata negli anni una rete
di servizi spesso poco coordinati
tra loro e prevalentemente rivolti
agli interventi di emergenza.
2. LA POPOLAZIONE IN CONDI-
ZIONE DI GRAVE MARGINALITÀ
NEL DISTRETTO DI BERGAMO
Non è facile fare il punto della situazione
della popolazione marginale a
Bergamo. Questo è dovuto da una parte
alla rapida evoluzione che caratterizza
il fenomeno ma, in particolare,
alla mancanza di esaustive ricerche sul
territorio. Essendo però il contesto cittadino
e del distretto quello sicuramente
non di una metropoli ma di una media
città italiana si possono raccogliere
indicazioni a partire dai dati settoriali
dei singoli servizi.
Innanzitutto, questi dati confermano alcune
linee di tendenza presenti in ri-

cerche di tipo nazionale. In particolare,
la caratterizzazione di genere maschile
del fenomeno rappresentata dall’80-90%
della popolazione. Inoltre, viene
confermato anche sul territorio bergamasco
l’abbassamento dell’età media
delle parsone. Si diversifica rispetto ai
dati nazionali e in modo particolare rispetto
alle grosse città il dato residenziale.
Infatti, a Bergamo circa l’80% della
popolazione accolta è residente nella
Provincia di Bergamo equamente distribuita
tra, 50% e 50%, capoluogo e
territorio provinciale. Se cerchiamo di
fare una valutazione numerica delle
persone in condizione di grave esclusione
prendendo come riferimento l’assenza
di un alloggio, possiamo ipotizzare
una presenza per eccesso di 150
persone. Il numero è ricostruito calcolando
i posti disponibili (NAP 70, Caritas
7+10+6, Patronato 10, Comunità 20)
e ipotizzando circa 30 persone in strada.
Se cerchiamo ulteriormente di fare una
valutazione dei flussi annuali delle persone
in condizione di grave marginalità,
possiamo fare le seguenti ipotesi.
Durante l’anno 2002 il Nap ha accolto
102 persone nuove, il Centro di primo
ascolto della Caritas durante lo stesso
anno ha contattato 361 persone, il Punto
durante il periodo settembre 2002maggio
2003 ha contattato139 persone
e il servizio Esodo ha accolto 102
persone. Sapendo che una parte delle
persone contattate dalla Caritas e dal
Punto non sono in condizione di grave
marginalità con assenza di abitazione
e che parte dei soggetti sono contemporaneamente
contattati dai quattro
servizi, si può ipotizzare un flusso
annuale di 200-300 persone.
E’ molto più difficile quantificare il nu-
Didattica
mero di persone in condizione di grave
marginalità con una sistemazione alloggiativa.
Sarebbe necessario riuscire
ad incrociare alcuni dati raccolti da diversi
servizi cosa che in questo momento
non è possibile fare. Vi è tuttavia
la percezione dell’aumento delle
condizione di marginalità. Questa valutazione
numerica non prende in considerazione
la popolazione immigrata.
Ciò perché è difficile quantificare
in generale la popolazione immigrata
presente sul territorio; inoltre, la situazione
di clandestinità di parte dei soggetti
immigrati rende difficile l’accesso
ai servizi e lo stesso intervento dei
servizi. Rimane questo tuttavia un serio
problema da prendere in considerazione,
anche per l’aumento delle condizioni
di grave marginalità che si stanno
creando. Al riguardo si citano alcuni
dati provenienti dal Servizio Esodo,
dalla Caritas e dal Punto.
Al Centro di primo Ascolto della Caritas
si sono rivolti durante l’anno 2002
circa 1625 persone, con un aumento rispetto
all’anno precedente dell’80%. Il
servizio Punto ha contattato 10 persone
con problemi di abuso di sostanze.
Il servizio Esodo ha dato nello stesso
anno accoglienza a 103 stranieri con un
incremento rispetto all’anno precedente
del 200%. Rispetto alla presenza di
donne in situazione di marginalità, si
nota un tendenziale aumento del numero.
Rimane molto problematico l’aggancio
e l’inserimento in progetti riabilitativi
anche per l’assenza di servizi
organizzati in modo mirato ad una
loro accoglienza. Una valutazione della
rete sociale di appartenenza evidenzia
alcuni fenomeni in evoluzione.
Si nota una evoluzione dei servizi so-
79

Didattica
ciali territoriali nella direzione di una
maggiore presa in carico delle persone,
dovuta probabilmente ad un aumento
degli stessi servizi sul territorio.
La maggior presa in carico è evidenziata
dall’aumentato numero di persone
che vengono inviate ai servizi di accoglienza
dai servizi sociali. Nel passato
era maggiore la richiesta diretta dei soggetti
in condizione di marginalità.
Viceversa, oggi, si assiste ad una inversione
di tendenza della presenza delle
Asl sul territorio mediante servizi specialistici
ed una situazione ambivalente
si è venuta a creare anche con la psichiatria
che ha aumentato i servizi residenziali
sul territorio e ridotto quelli
territoriali. Molto più fragile sta diventando
la rete sociale di appartenenza
di tipo parentale, amicale e comunitario.
Questo viene evidenziato nei tempi
più brevi tra l’insorgenza dei primi fenomeni
di crisi e la condizione di marginalità
con esclusione abitativa. Una
valutazione del fenomeno di tipo soggettivo
evidenzia un aumento della
condizione di fragilità dei soggetti che
diviene nella condizione di marginalità,
oltre che esclusione all’accesso alle
risorse, incapacitazione soggettiva di
utilizzo delle risorse individuali e sociali.
Il dato che evidenzia nel momento
attuale tale fenomeno è l’aumento
delle forme di dipendenza nei soggetti
in condizione di grave marginalità.
3. LA “LEGGE QUADRO PER LA
REALIZZAZIONE DEL SISTEMA
INTEGRATO DI INTERVENTI E
SERVIZI SOCIALI”
Il 31 maggio 2000 il governo italiano ha
approvato la legge sui servizi sociali
titolata “Legge quadro per la realizza-
80
zione del sistema integrato di interventi
e servizi sociali”. Tale legge, per
la prima volta nell’ambito legislativo
italiano, in modo esplicito, propone interventi
a favore dei soggetti in condizione
di grave marginalità (art.28).
Inoltre, pone alcuni criteri e vincoli nell’organizzazione
dei servi sociali di fondamentale
importanza:
• Definisce la territorialità dell’organizzazione
dei servizi attribuendo
A) ai comuni la funzione di “… programmazione,
progettazione, realizzazione
del sistema locale dei servizi
sociali a rete, indicazione delle priorità
e dei settori di innovazione attraverso
la concertazione delle risorse
umane e finanziarie locali, con il
coinvolgimento…”: “..degli organismi
non lucrativi di utilità sociale,
delle associazioni e degli enti di promozione
sciale, delle fondazioni e degli
enti di patronato, delle organizzazioni
di volontariato, degli enti riconosciuti
delle confessioni religiose…”;
B) ai comuni associati, negli
ambiti territoriali, la definizione del
piano di zona.
• Definisce i servizi essenziali in ambito
territoriale per la realizzazione
dei piani di zona. In specifico si cita,
perché direttamente attinenti alle situazioni
di grave marginalità: a) il segretariato
sociale, b) servizio di pronto
intervento sociale per situazioni di
emergenza, c) centri di accoglienza
residenziali o diurni a carattere comunitario.
4. IL TAVOLO “ GRAVE EMARGINA-
ZIONE”
Partecipanti al Tavolo
Rubich Antonella (Comune di Berga-

mo), Gotti Marzia (Ass. Melarancia),
Persico Michela (Provincia di Bergamo),
Ninfo Eleonora, Manenti Lucia
(Centro Servizi Sociale Adulti), Invernizzi
Giacomo (Nuovo Albergo Popolare),
Stentella Ivano (Caritas), Frigeni
Giuseppe (Ser.t), Mascheretti (CIF), Viviani
Renata ( Centro Psico Sociale),
Frigeni Filippo (Comitato Carcere Territorio),
Sperandio Katia (Servizio Migrazione
e Cooperazione Internazionale),
Basile Natale (Comunità Prima
Accoglienza), Calamandrei Manuela
(Questura), Lazzari Maurizio (Distretto
di Bergamo), Romagnoli Rina (CSV-
Bottega del Volontariato), Defendi Fabio
(Patronato S.Vincenzo e Ass. In Strada),
Venezia Angela (Casa Circondariale),
Modora Sara (Pronto Intervento
Palazzolo), Rota Ilaria (Comuni del
Distretto di Bergamo).
4.1. PREMESSA
Durante i mesi di giugno e luglio 2003
si sono svolti i primi incontri del folto
gruppo di partecipanti al tavolo della
328. Per tante realtà questi incontri costituivano
“una prima volta” in riferimento
alla conoscenza di altri servizi
e rispetto alla condivisione di riflessioni
e valutazioni sul fenomeno della
grave marginalità. In questo modo alla
prioritaria finalità del gruppo, che è
la programmazione di una progettualità
per l’anno sociale 2003-2004, si è affiancata
la necessità di curare la costituzione
di un gruppo che abbia tempi
di lavoro ben più lunghi per avviare
una condivisione delle interpretazioni
che i singoli soggetti e servizi hanno a
riguardo dell’esclusione sociale.
In riferimento a quest’ultima finalità gli
incontri hanno evidenziato la ricchez-
Didattica
za di esperienza e patrimonio culturale
presenti sul territorio che si traducono
nella presenza di numerosi servizi
rivolti alla grave marginalità. E’ però
anche stata evidenziata la frammentazione
degli interventi frutto di una
storia dove, in pari modo, hanno giocato
la mancanza di una progettualità generale,
le conflittualità tra servizi e, non
ultimo, i diversi modelli interpretativi
del fenomeno, spesso ideologizzati.
Si è cercato in questo modo di avviare
un lavoro di condivisione di alcuni
obiettivi che salvaguardassero la storia
di tutti i servizi ma che fossero anche
un tentativo concreto di tradurre sul
territorio del Distretto di Bergamo quella
che è la grande finalità sociale del
tavolo di lavoro: la lotta all’esclusione
sociale. Finalità questa che sul nostro
territorio si traduce nella riduzionescomparsa
delle presenze in strada di
soggetti con situazioni di disagio e nella
riaffermazione-accesso ad alcuni diritti
di cittadinanza per le fasce deboli
della popolazione.
4.2 OBIETTIVI DEL TAVOLO
• Favorire una lettura condivisa tra i
servizi del fenomeno della grave marginalità.
• Realizzare un progetto generale (riferito
alla città e al distretto) di intervento
nei confronti dell’esclusione sociale.
• Realizzare un coordinamento operativo
tra i servizi per una più efficace
e migliore risposta ai bisogni dell’utenza.
• Garantire una presenza di servizi ai
diversi livelli di intervento, in modo
che venga garantito un reale processo
di fuoriuscita dalla situazione di
81

Didattica
esclusione sociale.
• Supportare i servizi nella definizione
di una loro specificità di intervento
all’interno di una rete condivisa
di servizi.
• Promuovere la nascita di nuovi servizi
che diano risposta a situazioni attualmente
non prese in considerazione
dalla rete di servizi.
• Favorire un processo di integrazione
dei servizi rivolti alla grave marginalità
nella più ampia rete di servizi
sociali rivolti alla persona.
4.3 SERVIZI PRESENTI SUL TERRI-
TORIO: DESCRIZIONE E SITUA-
ZIONE AMMINISTRATIVA
NAP
Pronto Intervento e 4 comunità
alloggio
Servizio di accoglienza
con finalità di osservazione
e gestione di programmi
individualizzati in
contesto comunitario
NAP-Leonardo
Servizio di accompagnamento
e reinserimento
sociale per soggetti in
condizione di grave marginalità
e con problematiche
di dipendenza.
Centro Primo Ascolto
Caritas
Servizio di ascolto, orientamento,
segretariato sociale
Progetto Esodo Caritas-
Patronato
Servizio di intervento di
strada e accoglienza notturna
Progetto Emergenza Freddo
Caritas Sert Nap
Servizio di prima accoglienza
per soggetti in
condizione di grave marginalità
con problematiche
di dipendenza
82
• Convenzione con Comune
di Bergamo fino
gennaio 2004
• Riconoscimento regionale
• Progetto legge 45 fino
a giugno 2004
• Convenzione con Comune
di Bergamo fino
gennaio 2004
• Convenzione con Comune
di Bergamo fino
gennaio 2004
• Progetto legge 45 fino
a giugno 2004
Progetto Punto Bessimo
Sert Nap
Servizio di intervento di
strada e centro diurno per
soggetti in condizione di
grave marginalità con
problematiche di dipendenza
Dalla Strada alla Casa
Caritas
Servizio di sperimentazione
protetta e accompagnamentoall’autonomia
Accoglienza via Elba Caritas
Servizio di accoglienza
con finalità di osservazione
e accompagnamento
progettuale
Casa Sofia
Servizio di pronto intervento
per donne maltrattate
Progetto reinserimento
Carcere Territorio
Servizio di reinserimento
abitativo e lavorativo
per ex carcerati
Intervento di strada Ass.
La Melarancia
Servizio di accompagnamento
per donne straniere
in condizione di “tratta”
Comunità di prima accoglienza
(NAP, Gasparina,
Famiglia Nuova)
Servizi di prima accoglienza
per persone con
problematiche di dipendenza
Centro accoglienza Palazzolo
Servizio di prima accoglienza
per donne in condizione
di marginalità
• Doppio progetto legge
45 fino ottobre
2004
• Progetto legge 328 fino
a giugno 2004 (non
prorogabile)
• Nessun finanziamento
(a totale carico della
Caritas)
• Rette
• Contributo regionale
• Finanziamento Asl
• Convenzione Asl
• Accreditamento Regione
• Finanziamento legge
45
• Nessun finanziamento
(a totale carico della
Caritas)
5. PROGETTUALITÀ PER L’ANNO
2004
La traduzione operativa degli obiettivi
sopra elencati durante l’anno sociale

2003-2004 verrà perseguita attraverso
le seguenti attività :
• Ridefinizione del servizio di ascolto
e segretariato sociale (Ob.6)
• Percorso di coordinamento delle risorse
e di formazione degli operatori
(Ob.1-2-3)
• Verifica e consolidamento delle risorse
esistenti (Ob.4-5)
• Attivazione di gruppi di lavoro per
aree di intervento (Ob.6-7)
5.1. SERVIZIO DI ASCOLTO E SE-
GRETARIATO SOCIALE
Il tema dell’accesso ai servizi è storicamente
un problema dibattuto nell’ambito
della grave marginalità. In particolare,
la mancanza di una diagnosi
specifica e spesso l’assenza di residenza
contribuiscono al ritrarsi dei servizi
di fronte alla necessità di aggancio
di soggetti in condizione di grave marginalità.
Se a questo si aggiunge la poca
disponibilità o consapevolezza dei
soggetti nel riconoscere la reale situazione
di disagio, si completa il quadro
di una realtà che giustamente è stata
definita “senza tetto ne legge”.
La riflessione del tavolo ha evidenziato
questo problema in modo particolare
riferendolo alla situazione del distretto.
Si è così ipotizzato di avviare
un servizio che unisse la capacità contrattuale
di un ente pubblico e l’esperienza
storica di un servizio del privato
sociale che da anni lavora nell’ambito
dell’ascolto: il Centro di Primo Ascolto
e Coinvolgimento della Caritas.
In un comodato particolare la dimensione
pubblica del servizio dovrebbe
essere garante di una forte contrattualità
con i servizi territoriali, enti di riferimento
residenziale per persone in
Didattica
condizione di marginalità, e con i servizi
specialistici. Questi ultimi in particolare
di fronte alla multiproblematicità
dei soggetti tendono a rimandarsi
le situazioni senza una reale presa
in carico.
Per l’organizzazione di questo servizio
sono previste le seguenti azioni :
• Coinvolgimento del tavolo “Segretariato
sociale legge 328” per verificare
la possibilità di poter usufruire di un
assistente sociale.
• Coinvolgimento della Caritas e ridefinizione
della convenzione con il Comune
di Bergamo.
• Individuazione di uno spazio per
l’apertura del servizio.
• Definizione dell’organizzazione e dei
compiti del nuovo servizio di ascolto
segretariato sociale.
5.2. TEMPI PREVISTI
Inizio anno 2004.
5.3. COORDINAMENTO DELLE RI-
SORSE E FORMAZIONE DEGLI
OPERATORI
Nel lavoro di riflessione svolto per preparare
il presente progetto da più realtà
è stata sottolineata la necessita di
un lavoro nell’ambito della grave marginalità
maggiormente condiviso.
In un ambito come questo il lavoro di
rete è elemento fondamentale per la
riuscita dei progetti di accoglienza e reinserimento
dei soggetti svantaggiati.
Ogni servizio, anche se con un lavoro
ben fatto, risulta insufficiente per accogliere
la varietà delle richieste e per
supportare i soggetti nel lungo percorso
di regresso nel contesto sociale.
Al fine di realizzare questo processo di
coordinamento delle risorse che abbia
83

Didattica
alla base una condivisione delle interpretazioni
sul fenomeno dell’esclusione
e un comune accordo sui processi
di ricapacitazione dei soggetti e della
ricostruzione delle reti sociali, verranno
realizzati due moduli di coordinamento-formazione
:
a) Il primo modulo è rivolto agli operatori
dei servizi che si collocano nell’area
degli interventi di bassa soglia, riduzione
del danno, pronta accoglienza.
In questa area si colloca il maggior numero
di servizi che attualmente operano
sul territorio. Servizi spesso nati di
fronte a situazioni di necessità, legittimati
più dall’urgenza delle situazioni
che da una programmazione degli interventi.
Se questa situazione anagrafica
dei servizi ha favorito la presenza
sul territorio di numerose occasioni di
intervento di fronte alle situazioni di
marginalità, non ha favorito un intervento
dove tempi, modalità, relazioni
tra servizi, definizione di specificità dei
servizi hanno avuto possibilità di essere
condivise. In questo senso il modulo
intende avviare un percorso di coordinamento
dei servizi dove attraverso
momenti formativi si condividono
gli strumenti e le modalità di intervento.
b) Il secondo modulo formativo è rivolto
agli operatori dei servizi che si
collocano nell’area dell’ intervento progettuale.
In questo ambito si intende
avviare alcuni momenti seminariali
che favoriscano l’acquisizione di contenuti
inerenti l’intervento con soggetti
in condizione di disagio e lo scambio
tra operatori.
Tempi previsti
Quattro seminari da distribuirsi durante
l’anno sociale 2004.
84
5.4. VERIFICA E CONSOLIDAMEN-
TO DELLE RISORSE ESISTENTI
I servizi presenti sul territorio sono alcuni
attivi da lunga data e con una situazione
amministrativa consolidata,
altri sono stati attivati attraverso la presentazione
di progetti su leggi di settore
quindi con tempi legati alle scadenze
dei progetti.
Durante l’anno il tavolo, in base anche
alle riflessioni che scaturiranno dai
gruppi per aree, attiverà un lavoro di
monitoraggio, verifica e supporto amministrativo
ai servizi operanti sul territorio.
Questo affinché venga data stabilità
funzionale e temporale alla rete
di servizi indispensabili per un buon
intervento di contrasto alla marginalità
presente sul territorio.
Le azioni previste sono :
• Definizione di una rete ideale di servizi.
• Supporto ai servizi per una verifica
della loro funzione all’interno di una
rete integrata di risorse.
• Supporto amministrativo nella presentazione
di progetti su leggi di settore
o attraverso il recupero di risorse
economiche dalla legge 328.
5.5. GRUPPI DI LAVORO PER AREE
DI INTERVENTO
Il lavoro svolto dal tavolo in questi primi
mesi di attività ha privilegiato un
percorso di costituzione del gruppo e
di razionalizzazione delle risorse già
esistenti.
E’ necessario tuttavia, per un efficace
lavoro a favore dei soggetti svantaggiati,
approfondire i vari ambiti di intervento
in modo che a tipologie di
soggetti e di bisogni corrispondano risposte
diversificate.

Questa attività verrà perseguita tramite
la costituzione di quattro gruppi di
lavoro: ogni gruppo su mandato e compiti
del tavolo svolgerà un’attività di
ricerca e programmazione di interventi
nell’ambito di appartenenza del
gruppo.
Gruppo bassa soglia
Il gruppo avrà il compito di ricerca
approfondimento progettazione di interventi
inerenti la condizione di marginalità
legate alla strada o ai centri di
prima accoglienza. Gli interventi potranno
riferirsi a zone particolari del
contesto cittadino (es. stazione ) o a bisogni
particolari in questo ambito di
intervento. Saranno aggetto di attenzione
:
• Gli interventi di tutela sanitaria.
• Gli interventi di tutela legale.
• Monitoraggio di servizi per i bisogni
primari (docce, mense).
Gruppo interventi progettuali
Il gruppo avrà il compito di individuare
e proporre interventi differenziati
per il supporto individuale ai soggetti
in condizione di grave emarginazione.
In particolare, si porrà il compito di come
garantire a soggetti adulti il diritto
di un periodo di ricomposizione di una
soggettività e progettualità spesso frantumata
dalle esperienze di storia individuale.
I soggetti possono provenire
da situazione di strada, di prima accoglienza,
dal carcere, da contesti di esclusione.
Gruppo reinserimento
Il gruppo avrà il compito di riflettere
sul modo di ricomporre la frattura tra
Didattica
il contesto sociale e il contesto marginale
in modo che venga meno il processo
di esclusione, e la partecipazione
ai diritti di alcuni soggetti della popolazione.
In modo particolare diverrà oggetto
di attenzione:
• Individuazione di forme di accesso
alla casa
• Individuazione di forme di accesso
al lavoro
• L’accompagnamento sociale
• Le reti sociali di appartenenza e il volontariato
In particolare sarà importante ricomporre
il legame tra diritto alla residenza,
al lavoro, alla casa e servizio sociale.
Gruppo formazione
Vista la complessità del fenomeno, la
molteplicità di servizi coinvolti e la diversità
di figure professionali operanti
nel settore, risulta di fondamentale
importanza, per il buon funzionamento
e l’efficacia dell’intervento, la programmazione
formativa.
Un gruppo di operatori coordinati dalla
Provincia si assumerà il compito di
programmare annualmente gli interventi
formativi, di ricerca e di informazione
mirati a aree di intervento o al più
ampio piano del progetto.
Tempi
I gruppi lavorano su compiti definiti
dal tavolo in cui vengono anche stabiliti
i tempi di restituzione del lavoro
di ricerca e progettazione.
Modalità
1. Ogni gruppo verrà coordinato da un
operatore di un servizio su un tempo
determinato dal tavolo.
85

Didattica
IL “PUNTO D’INCONTRO” DI VIA DEL
LEONE, NEL QUARTIERE 1 A FIRENZE
UN LUOGO DOVE SI LAVORA “CON” E NON “PER” I SENZA DIMORA
Anna Maria De Rosa-Rappresentante FIO.psd per il Consiglio di Quartiere 1-Comune di Firenze.
Referente per il Quartiere 1 del progetto “Punto di Incontro per i senza dimora di via del leone”.
Quando nel 1998 abbiamo incominciato
la nostra avventura con i senza dimora
del quartiere del Centro Storico,
non avevamo le idee molto chiare riguardo
gli obiettivi da raggiungere.
Ci siamo presi tempo, e abbiamo cercato,
prima di tutto, di “capire”.
Uno psicologo, Maurizio Mordini, incaricato
dal Quartiere 1, ha effettuato
una ricerca sui senza dimora, stando
con loro, andandoli a cercare nelle
piazze storiche da loro frequentate, cercando
di entrare nel loro mondo e nella
loro quotidianità, nelle loro storie
passate che li hanno portati alla vita
in strada.
Capire è stato il motivo conduttore di
tutto il nostro lavoro, capire e rispettare
le storie individuali.
L’impegno del Quartiere verso questa
problematica, infatti, è iniziato proprio
per rompere il circolo vizioso creatosi
tra i marginali che causano disagio agli
abitanti e la risposta repressiva e di
chiusura da parte di residenti e forze
dell’ordine, che a sua volta creava nuove
e peggiori situazioni di marginalità.
Il “capire” ci ha portato subito ad evidenziare
la necessità di aprire un “Punto
di Incontro” nel quale lavorare non
“per” i senza dimora, ma piuttosto
“con” loro. Era evidente che un “Punto”
diurno fosse più necessario e più
urgente anche del “posto letto”.
86
Il dormire, bene o male, veniva risolto
in qualche modo; il problema restava
quello di avere un punto di riferimento
durante l’arco della giornata, che,
per chi vive in strada, diventa veramente
lunga e vuota.
Così, nell’ottobre del 2002, con il finanziamento
dei Piani di Zona per la marginalità,
abbiamo aperto il “Punto di
Incontro”, in centro, nel rione di Oltrarno,
adiacente all’Albergo Popolare,
coordinato dallo stesso psicologo
che aveva effettuato la ricerca, e gestito
da alcuni operatori di una cooperativa;
è aperto dal lunedì al venerdì
dalle 15 alle 18, l’accesso è a bassa soglia.
L’informazione della sua apertura è
stata affidata alle associazioni di volontariato
che operano in strada, abbiamo
scelto, infatti, di non fare troppa pubblicità,
niente manifesti, niente inaugurazioni,
ma di partire “sottotono”,
raggiungendo essenzialmente solo le
persone strettamente interessate.
Chi viene al “Punto” trova una stanza
ben arredata, divani, sedie, tavoli, la televisione,
lo stereo, la lavatrice, la doccia,
la cucina, i giornali, gli operatori
con cui parlare, e anche un’assistente
sociale una volta alla settimana.
Nessuno è costretto a parlare di sé,
ma è libero di incontrare gli altri o stare
per conto suo. Subito si è creato un

clima di “appartenenza” alla struttura
che ha permesso una gestione partecipata
e condivisa con gli ospiti, anche
se non esente da difficoltà e problemi.
Il Punto d’incontro raggiungerà tra
poco più di un mese l’anno di vita.
Attualmente abbiamo più di 100 iscritti
ed una frequenza media giornaliera
tra le 20 e le 25 persone.
I frequentatori, pur essendo tutti accomunati
dalla mancanza o dalla estrema
precarietà del lavoro e/o della dimora,
si differenziano nelle loro storie e
modalità di fruizione del “Punto”.
La grande maggioranza è italiana (80-
85%). L’età media è intorno ai 40 anni.
Vengono molte persone che hanno un
passato di detenzione carceraria e che
non trovano punti di riferimento quando
tornano liberi.
Una certa quota comprende individui
con un passato di tossicodipendenza
che frequentemente si riacutizza, includendo
anche gli alcolisti.
Un gruppo significativo è costituito da
persone che hanno alle spalle un grave
fallimento esistenziale, familiare o
lavorativo, che costituisce una specie
di punto di non ritorno che li porta ad
allontanarsi dalla zona di residenza,
senza però reali prospettive e risorse
per sistemarsi in un nuovo contesto.
Il numero dei frequentatori è in costante
e rapido aumento; al loro arrivo vengono
raccolti alcuni dati essenzialmente
anagrafici, e la presenza giornaliera.
Lo strumento principale di pubblicità
è il passaparola tra i frequentatori stessi,
il che depone a favore della diffusione
di una buona immagine del Punto.
Possiamo individuare diverse tipologie
di utilizzo del servizio:
Quelli maggiormente e stabilmente in-
Didattica
seriti nel mondo del lavoro, ma con
problemi di dimora, usano prevalentemente
doccia e lavatrice, ma per alcuni
c’è anche il tempo per un caffè o
di mezz’ora alla televisione.
C’è un gruppo di ‘fedelissimi’, che rappresentano
un po’ l’anima storica del
posto, che vengono tutti i giorni o quasi,
e rimangono per tutto l’orario di
apertura. Usano i servizi, ma prevale
la dimensione relazionale, per cui il
Punto diventa luogo di ritrovo.
Vi è poi una serie di persone che si collocano
a mezza strada tra quelle già descritte,
per cui utilizzano i servizi, ma
sono anche molto interessate alla socialità
pur senza la costanza e l’assiduità
di altri. Abbiamo un essenziale
regolamento interno che dice semplicemente
che la propria libertà si deve
conciliare con quella degli altri, inoltre
è fatto divieto di utilizzare bevande alcoliche
anche nelle prossimità del Punto
e divieto di fumare al suo interno;
sono previste sospensioni della frequenza
a seguito di infrazioni alle regole.
Il venerdì viene effettuata una riunione
tra operatori e frequentatori in merito
ai problemi e ai progetti relativi al
Punto e ai suoi attori.
In un anno di apertura non si sono mai
verificati episodi di reale pericolosità
o gravità per i partecipanti, le regole
vengono rispettate con un buon grado
di identificazione nei loro principi
di base, l’autogestione della cucina e
della piccola manutenzione dei locali
è spontanea. Nel complesso è presente
un clima sociale disteso in grado di
contenere e sdrammatizzare gli stati
di tensione che a turno alcuni dei frequentatori
possono presentare.
87

Didattica
Ci sono stati solo piccoli episodi di litigi
e reale tensione con un solo ospite
che un paio di volte ha sfidato in modo
plateale il rispetto delle regole, soprattutto
quelle relative al divieto di bere
alcolici.
La cosa più difficile è stata la chiusura
totale ai cittadini non europei non in
regola con il permesso di soggiorno.
Tra le persone che vengono regolarmente
è presente e crescente una certa
capacità progettuale che va di pari
passo con il recupero di una propria
dignità e immagine personale.
Aumenta anche l’apprezzamento del
Punto come luogo di riferimento, dove
ricostruire e riallacciare relazioni e
rapporti con il mondo circostante.
Un posto dove si può ricevere un consiglio,
un’informazione, fare quattro
chiacchiere con amici e conoscenti, fare
il caffè per sé e per gli altri, scherzare,
pensare, discutere, insomma ricostruirsi
una cultura d’appartenenza che
non è più, o non soltanto, quella della
strada e dell’emarginazione.
Si vedono quindi pienamente confermate
le ipotesi del progetto che aveva
proposto l’istituzione di questo servizio.
Di estrema importanza, in questo
senso, è il rapporto con il servizio sociale
e la rete di volontariato del Quartiere
1 che sono diventati, in pratica, un
altro polo di attrazione per i senza dimora
che gravitano nel centro storico
fiorentino, creando legami di appartenenza
con il territorio.
L’organizzazione e la realizzazione di
un “mercatino”, dove hanno potuto
vendere i loro prodotti artigianali (bigiotteria,
disegni, dipinti…) ha rappresentato
il momento nel quale si è percepita
chiaramente da parte dei diver-
88
si attori del progetto (operatori, frequentatori,
funzionari di riferimento
del quartiere) la reale possibilità di poter
superare la sterilità del circuito socio
assistenziale con soluzioni creative
ed efficaci.
Un’altra soddisfazione è stato l’inserimento
lavorativo di alcuni degli ospiti
in situazioni culturalmente valide
(un’importante libreria e una mostra
riguardo uno studio europeo sulla vivibilità
delle città d’arte, in occasione
dell’inaugurazione della quale un
gruppo di frequentatori del Punto ha
partecipato al convegno e al rinfresco
finale, assolutamente insieme a tutti
gli altri cittadini partecipanti all’iniziativa…).
Il punto centrale di tutto il
lavoro del Quartiere 1 in questi anni,
in una parola, è costituito dalla personalizzazione
dei rapporti, cosicché si
passa dai ‘senza dimora’ a ‘Giovanni’,
‘Fabio’, ‘Luca’, dai barboni alle singole
persone.
E questo porta, almeno in alcuni, alla
riattivazione di risorse in grado di favorire
percorsi di autonomia e di recupero
della propria dignità sociale.
Insomma questa cosa funziona ed è
ben diversa dall’assistenzialismo: si lavora
sulle risorse delle persone più che
sui loro problemi.
Noi pensiamo di aver attivato un mo
dello di lavoro, in cui si attua la cultura
del lavorare “con” e non “per”, e ci
auguriamo che, a seguito di questa
buona esperienza, il modello possa essere
riprodotto in tanti punti di incontro
sparsi in tutta la città.
L’articolo è stato redatto con l’essenziale contributo
del dott. Maurizio Mordini, coordinatore del Punto
di Incontro.

NORMATIVA SULLA RESIDENZA
ANAGRAFICA IN ITALIA
Pubblichiamo le principali normative di riferimento in Italia per la definizione
della residenza anagrafica. Maggiori informazioni su questo tema sono contenute
nel sito www.fiopsd.org
I testi pubblicati non hanno carattere di ufficialità.
L 24/12/1954 Num. 1228
Legge 24 dicembre 1954, n. 1228 (in
Gazz. Uff., 12 gennaio 1955, n. 8).
Ordinamento delle anagrafi della popolazione
residente (1) .
Preambolo (Omissis).
Articolo 1
In ogni Comune deve essere tenuta
l’anagrafe della popolazione residente.
Nell’anagrafe della popolazione residente
sono registrate le posizioni relative
alle singole persone, alle famiglie
ed alle convivenze, che hanno fissato
nel Comune la residenza, nonché le
posizioni relative alle persone senza
fissa dimora che hanno stabilito nel
Comune il proprio domicilio, in conformità
del regolamento per l’esecuzione
della presente legge. Gli atti anagrafici
sono atti pubblici.
Articolo 2
é fatto obbligo ad ognuno di chiedere
per sé e per le persone sulle quali esercita
la [patria potestà] (2) o la tutela, la
iscrizione nell’anagrafe del Comune
di dimora abituale e di dichiarare alla
stessa i fatti determinanti mutazione
di posizioni anagrafiche, a norma del
regolamento, fermo restando, agli effetti
dell’art. 44 del Codice civile, l’obbligo
di denuncia del trasferimento an-
L 1228/54
che all’anagrafe del Comune di precedente
residenza. L’assenza temporanea
dal Comune di dimora abituale non
produce effetti sul riconoscimento della
residenza. Ai fini dell’obbligo di cui
al primo comma, la persona che non
ha fissa dimora si considera residente
nel Comune ove ha il domicilio, e in
mancanza di questo, nel Comune di
nascita. Per i nati all’estero si considera
Comune di residenza quello di nascita
del padre o, in mancanza, quello
della madre.
Per tutti gli altri, soggetti all’obbligo
della residenza, ai quali non possano
applicarsi i criteri sopra indicati, è istituito
apposito registro presso il Ministero
dell’interno. Il personale diplomatico
e consolare straniero, nonché
il personale straniero da esso dipendente,
non sono soggetti all'obbligo
dell'iscrizione anagrafica.
Articolo 3
Il sindaco, quale ufficiale del Governo,
è ufficiale dell’anagrafe. Egli può
delegare e revocare, in tutto o in parte,
le funzioni di ufficiale d’anagrafe al
segretario comunale o ad altri impiegati
idonei del Comune. Ogni delegazione,
munita della firma autografa del
delegato, ed ogni revoca devono essere
approvate dal prefetto.
89

Articolo 4
L’ufficiale d’anagrafe provvede alla regolare
tenuta dell’anagrafe della popolazione
residente ed è responsabile della
esecuzione degli adempimenti prescritti
per la formazione e la tenuta degli
atti anagrafici. Egli ordina gli accertamenti
necessari ad appurare la verità
dei fatti denunciati dagli interessati,
relativi alle loro posizioni anagrafiche,
e dispone indagini per accertare
le contravvenzioni alle disposizioni della
presente legge e del regolamento per
la sua esecuzione.
Egli invita le persone aventi obblighi
anagrafici a presentarsi all’ufficio per
fornire le notizie ed i chiarimenti necessari
alla regolare tenuta dell’anagrafe.
Può interpellare, allo stesso fine,
gli enti, amministrazioni ed uffici
pubblici e privati. Il personale dell’anagrafe
ha l’obbligo di osservare il segreto
su tutte le notizie di cui viene a
conoscenza a causa delle sue funzioni.
Articolo 5
L’ufficiale d’anagrafe che sia venuto a
conoscenza di fatti che comportino la
istituzione o la mutazione di posizioni
anagrafiche, per i quali non siano
state rese le prescritte dichiarazioni,
deve invitare gli interessati a renderle.
In caso di mancata dichiarazione, l'ufficiale
di anagrafe provvede di ufficio,
notificando all’interessato il provvedimento
stesso.
Contro il provvedimento d'ufficio è ammesso
ricorso al prefetto.
Articolo 6
Gli ufficiali di stato civile devono comunicare
il contenuto degli atti dello
stato civile e delle relative annotazioni
all’ufficio d’anagrafe del Comune
90
di residenza delle persone cui gli atti
o le annotazioni si riferiscono.
Articolo 7
Nei Comuni con separati uffici di stato
civile possono essere istituite, con decreto
del prefetto della Provincia, separate
anagrafi autonome con la stessa
circoscrizione territoriale dei corrispondenti
uffici di stato civile. Le circoscrizioni
territoriali degli uffici separati
di stato civile di uno stesso Comune,
preveduti dall’art. 2 dell’ordinamento
dello stato civile approvato con
R.D. 9 luglio 1939, n. 1238, devono corrispondere
ad una o più delle frazioni
geografiche di cui al primo comma dell’art.
9 della presente legge. Questa disposizione
non si applica agli uffici separati
di quartieri delle grandi città.
Articolo 8
[In ogni Comune deve essere tenuto
lo schedario della popolazione temporanea.
La popolazione temporanea è costituita
dalle persone che, dimorando nel
Comune da non meno di quattro mesi,
non vi abbiano, tuttavia, fissata la
residenza] (3) .
Articolo 9
Il Comune provvede alla individuazione
e delimitazione delle località abitate,
alla suddivisione del territorio comunale
in frazioni geografiche con limiti
definiti in base alle condizioni antropogeografiche
rilevate, ed alla esecuzione
degli adempimenti connessi,
che saranno prescritti dal regolamento.
I limiti ed i segni relativi agli adempimenti
anzidetti saranno tracciati su
carte topografiche concernenti il territorio
comunale.

Il piano topografico costituito dalle carte
di cui al comma precedente sarà sottoposto,
per l’esame e l’approvazione,
all’Istituto centrale di statistica e sarà
tenuto al corrente a cura del Comune.
Articolo 10
Il Comune provvede alla indicazione
dell’onomastica stradale e della numerazione
civica. La spesa della numerazione
civica può essere posta a carico
dei proprietari dei fabbricati, con la
procedura prevista dal secondo comma
dell’articolo 153 del T.U. della legge
comunale e provinciale, approvato
con R.D. 4 febbraio 1915, n. 148. I proprietari
di fabbricati provvedono alla
indicazione della numerazione interna.
Articolo 11
Chiunque avendo obblighi anagrafici
contravviene alle disposizioni della
presente legge ed a quelle del regolamento
è punito, se il fatto non costituisce
reato più grave, con la sanzione
amministrativa da lire 50.000 a lire
250.000 (4) .
Per le persone residenti nei territori dello
Stato in seguito ad immigrazione
dall’estero, che non hanno provveduto
a curare la propria iscrizione e quella
delle persone sottoposte alla loro patria
potestà o tutela nell’anagrafe del
Comune dove dimorano abitualmente
o, se non hanno fissa dimora, ai sensi
del precedente articolo 2, nonché per
chiunque consegue l’iscrizione contemporanea
nell’anagrafe di più Comuni,
si applica la sanzione amministrativa
da lire 100.000 a lire 500.000 (4) .
Entro dieci giorni dalla contestazione
o notificazione della contravvenzione,
fatta eccezione per le ipotesi previste
dal comma precedente, il colpevole è
ammesso a fare oblazione mediante
pagamento della somma di lire 500 nelle
mani dell’ufficiale d’anagrafe che ha
accertato la contravvenzione (5) . Le somme
riscosse a titolo di sanzione amministrativa
(6) per le contravvenzioni previste
nel presente articolo, sia in seguito
a condanna sia per effetto di oblazione,
spettano al Comune.
Articolo 12
La vigilanza sulla tenuta delle anagrafi
della popolazione residente è esercitata
dal Ministero dell’interno e dall’Istituto
centrale di statistica.
Nessuna annotazione sugli atti anagrafici,
in aggiunta a quelle previste
dalla presente legge e dal regolamento,
può essere disposta senza l’autorizzazione
del Ministero dell’interno d’intesa
con l’Istituto centrale di statistica.
Articolo 13
Su proposta del Presidente del Consiglio
dei Ministri d'intesa con i Ministri
per l’interno, per la grazia e giustizia
e per il tesoro, sarà emanato il
regolamento per l’esecuzione della presente
legge.
(1) In luogo di Ministro/Ministero del tesoro e di Ministro/Ministero
del bilancio e della programmazione
economica, leggasi Ministro/Ministero del
tesoro, del bilancio e della programmazione economica,
ex art. 7, l. 3 aprile 1997, n. 94.
(2) Potestà dei genitori.
(3) Vedi, ora, l. 10 febbraio 1961, n. 5.
(4) La sanzione originaria dell’ammenda è stata depenalizzata
dall’art. 32, l. 24 novembre 1981, n. 689.
L'importo della sanzione è stato così elevato, da
ultimo, dall’art. 27, d.l. 28 febbraio 1983, n. 55,
conv. in l. 26 aprile 1983, n. 131.
(5) Vedi, ora, l’art. 16, l. 24 novembre 1981, n. 689.
(6) In origine “ammenda”.
91

MINISTERO DELL’INTERNO
CIRCOLARE 29 maggio 1995, n. 8
Precisazioni sull’iscrizione nell’anagrafe
della popolazione residente di cittadini
italiani.
Ai prefetti della Repubblica
Al commissario di Governo per la provincia
di Trento
Al commissario di Governo per la provincia
di Bolzano
Al presidente della giunta regionale
della Valle d’Aosta
All’istituto nazionale di statistica
e per conoscenza:
Al Gabinetto del Ministro
In relazione a recenti notizie, riportate
con evidenza dagli organi di stampa,
circa il comportamento seguito da
un’amministrazione comunale nell’esaminare
le richieste di iscrizione anagrafica
avanzate da cittadini italiani,
questo Ministero, nell’ambito delle proprie
competenze istituzionali, ritiene
necessario effettuare alcune puntualizzazioni
sulla tematica in questione, affinché
da parte dei sindaci venga adottata
una linea di condotta uniforme su
tutto il territorio nazionale evitando,
così, e discriminazioni a danno dei cittadini
da comune a comune.
Innanzitutto, va ricordato che il servizio
anagrafico, unitamente ad altri, è
un servizio di competenza dello Stato,
gestito dai comuni per conto dello stesso
ed il sindaco, nel gestire tale servizio
in veste di ufficiale di anagrafe, agisce
quale ufficiale di Governo cioè quale
organo dello Stato e non quale capo
dell’amministrazione comunale (art. 10
della legge 8 giugno 1990, n. 142).
Ne consegue, pertanto, che necessaria-
92
Circolare “Brancaccio”
mente nella gestione di tale servizio il
sindaco deve uniformarsi alla vigente
legislazione nazionale che non può,
peraltro, subire interferenze con altre
normative ad, in particolare, di quelle
regionali, nonché alle direttive impartire
nella materia dai competenti organi
governativi.
Pertanto il sindaco quale ufficiale di
anagrafe e di Governo, nell’esaminare
le domande di iscrizione anagrafica
presentate dai cittadini italiani, deve
osservare scrupolosamente la legislazione
vigente che è costituita dalla legge
24 dicembre 1954, n. 1228, e dal decreto
del presidente della Repubblica
30 maggio 1989, n. 223, per quel che
concerne al popolazione residente in
Italia, e dalla legge 27 ottobre 1988, n.
470, e dal decreto del Presidente dalla
Repubblica 6 settembre 1989, n. 323,
relativamente ai cittadini italiani residenti
all’estero.
Orbene, dall’esame di detta normativa
si evince che la richiesta di iscrizione
anagrafica, che costituisce un diritto
soggettivo del cittadino, non appare
vincolata ad alcuna condizione, né potrebbe
essere il contrario, in quanto in
tal modo si verrebbe a limitare la libertà
di spostamento e di stabilimento dei
cittadini sul territorio nazionale in palese
violazione dell'art. 16 della Carta
costituzionale.
Alla luce delle suesposte considerazioni
appaiono pertanto contrarie alla legge
e lesive dei diritti dei cittadini quei
comportamenti adottati da alcune amministrazioni
comunali che, nell’esaminare
le richieste di iscrizione anagrafica,
chiedono una documentazio-

ne comprovante lo svolgimento di una
attività lavorativa nel territorio comunale,
ovvero la disponibilità di un’abitazione,
e magari, nel caso di persone
coniugate, la contemporanea iscrizione
di tutti i componenti il nucleo familiare,
ovvero procedono all’accertamento
dell’eventuale esistenza di precedenti
penali a carico del richiedente
l’iscrizione.
Tali comportamenti sembrano richiamare
in vigore quei provvedimenti contro
l’urbanesimo, risalenti alla legge 6
luglio 1939, che venne abrogata con
successiva legge 10 febbraio 1961, n. 5.
Nel rammentare che il concetto di residenza,
come affermato da costante
giurisprudenza e da ultimo dal tribunale
amministrativo regionale del Piemonte
con sentenza depositata il 24
giugno 1991, è fondato sulla dimora
abituale del soggetto sul territorio comunale,
cioè dall’elemento obiettivo
della permanenza in tale luogo e soggettivo
dell’intenzione di avervi stabile
dimora, rilevata dalle consuetudini
di vita e dallo svolgimento delle relazioni
sociali, occorre sottolineare che
non può essere di ostacolo alla iscrizione
anagrafica la natura dell’alloggio,
quale ad esempio un fabbricato privo
di licenza di abitabilità ovvero non conforme
a prescrizioni urbanistiche, grotte,
alloggi in roulottes.
Tale assunto, che da sempre costituisce
uno dei criteri guida delle anagrafi comunali,
condiviso sia da questo Ministero
che dall'Istituto nazionale di statistica,
è conseguente al fine a cui è ispirata
la legislazione anagrafica e cioè dalla
rilevazioni delle situazioni di fatto.
In pratica la funzione dell'anagrafe è
essenzialmente di rilevare la presenza
stabile, comunque situata, di soggetti
sul territorio comunale, né tale funzione
può essere alterata dalla preoccupazione
di tutelare gli interessi anch’essi
degni di considerazione, quali ad esempio
l’ordine pubblico, l’incolumità
pubblica, per la cui tutela dovranno
essere azionati idonei strumenti giuridici,
diversi tuttavia da quello anagrafico.
Dalle suesposte considerazioni emerge
che il compito precipuo dell’ufficiale
d’anagrafe è quello di accertare la
corrispondenza tra quanto dichiarato
dal cittadino, cioè l’intenzione di risiedere
nel comune, e la res facti, ovverosia
l’effettiva presenza abituale dello
stesso, che dovrà formare oggetto di
apposito accertamento disposto dall’ufficiale
d’anagrafe, cui spetta esclusivamente
la decisione finale - accoglimento
o meno - della richiesta di iscrizione
anagrafica.
A formare il tale convincimento ben
possono concorrere altri elementi di valutazione,
quale l’esercizio di un qualsiasi
tipo di attività lavorativa, l’acquisto
o la locazione di un immobile da
adibire ad abitazione, ma non può presumersi
che in mancanza di tali elementi
il soggetto non potrà dimorare
abitualmente.
Un simile comportamento adottato dall’ufficiale
d’anagrafe è censurabile non
solo avuto riguardo alla legislazione
anagrafica, ma, oltretutto, alla luce del
disposto dell’art. 3 della legge 7 agosto
1990, n. 241, che impone l'obbligo
della motivazione dei provvedimenti
adottati dalle pubbliche amministrazioni.
In effetti, in presenza di quello che costituisce
un diritto-dovere del cittadi-
93

no, richiedere ed avere residenza anagrafica,
non si può assolutamente ipotizzare
l’esistenza di una discrezionalità
dell’amministrazione comunale, ma
soltanto il dovere di compiere un atto
dovuto ancorato all’accertamento obiettivo
di un presupposto di fatto, e cioè
la presenza abituale del soggetto sul
territorio comunale. Con ciò non si vuol
certo sostenere che vadano accolte
indiscriminatamente le richieste di iscrizione
anagrafica in base alla sola manifestazione
di volontà dell’interessato,
ma affermare la necessità di attenersi
scrupolosamente alla vigente legislazione
ed alle istruzioni impartite
sia da questo Ministero che dall’Istituto
nazionale di statistica, che ai sensi
dell’art.12 della legge 24 dicembre 1954,
n. 1228, esercitano la vigilanza sulla regolare
tenuta delle anagrafi.
Infatti, d’intesa con il suddetto istituto,
è stato predisposto il verbale di accertamento
da usarsi dalla polizia municipale,
su richiesta dell’ufficiale di
anagrafe, per gli accertamenti da effettuare
in caso di cambio di residenza
e di abitazione.
Dall’esame dell’esemplare di tale verbale
riportato a pag. 120 del volume
“Note ed Avvertenze” edito dall’Istat
si trae un complesso di notizie che, nel
loro insieme, sono mirate a determinare
il convincimento dell'ufficiale di anagrafe
sull’abitualità della dimora del
MINISTERO DELL’INTERNO
CIRCOLARE 15 gennaio 1997. n. 2
Anagrafe della popolazione residente
- iscrizione - apposizione di condizioni
- inammissibilità.
94
Circolare “Napolitano”
soggetto. Ovviamente l’accertamento
non si esaurirà nella compilazione del
predetto verbale e l’ufficiale d’anagrafe
potrà assumere aliunde ulteriori elementi
utili allo scopo, ma non può assolutamente
sostenersi che le risposte
alle domande indicate nel verbale in
questione devono essere necessariamente
confortate da idonea documentazione
a carico dell’interessato.
Nel ribadire l’importanza della problematica
in questione, che investe un settore
dell’attività amministrativa dei comuni
particolarmente delicato anche
per la stretta connessione con la materia
elettorale, si pregano le SS.LL. di
voler dare la massima diffusione al presente
documento presso i comuni della
provincia, richiamando la particolare
attenzione dei signori sindaci sulle
responsabilità sia di ordine penale che
amministrativo, che potrebbero loro derivare
da un’impropria gestione del
servizio anagrafico.
Ciò anche al fine di prevenire il verificarsi
di ulteriori episodi, che danneggiano
non solo il cittadino ma anche
l’immagine dei pubblici poteri.
Si prega, infine, di segnalare a questo
Ministero se, nell’ambito della provincia,
si siano verificate situazioni analoghe
a quella segnalata, dando notizie
degli interventi svolti.
il Ministro: BRANCACCIO
Ai prefetti della Repubblica
Al commissario di Governo per la provincia
di Trento
Al commissario di Governo per la provincia
di Bolzano

Al presidente della giunta regionale
della Valle d’Aosta
e, per conoscenza:
All’istituto nazionale di statistica
All’A.N.C.I.
All’A.N.U.S.C.A.
Al Gabinetto del Ministro
Con precedente circolare MIACEL n. 8
del 29 maggio 1995, questo Ministero
ha diramato precise disposizioni sulla
puntuale ed esatta gestione dell’anagrafe
da parte dei signori sindaci, nella
loro qualità di ufficiali di Governo,
richiamando l’attenzione degli stessi
sulle conseguenze, non solo di ordine
penale ma anche amministrative, cui
può dare luogo, la creazione di impedimenti,
non previsti da norme legislative,
all’iscrizione in anagrafe.
In particolare veniva sottolineato che
l’iscrizione nell’anagrafe della popolazione
residente dei cittadini italiani,
non è sottoposta ad alcuna condizione,
come si evince chiaramente non solo
dalla legge 24 dicembre 1954, n. 1228,
e dal successivo decreto del Presidente
della Repubblica 30 maggio 1989, n.
223, ma altresì dalla costante giurisprudenza
della Corte di Cassazione.
Unico requisito è la corrispondenza che
deve intercorrere tra la situazione di
fatto e quanto dichiarato dall’interessato.
Tuttavia, si è già verificato e continua
a verificarsi, che alcune ammini-
strazioni comunali, proseguono a respingere
richieste d’iscrizione in anagrafe
a cittadini che abbiano precedenti
penali.
Nel premettere che in ogni caso, provvedimenti
del genere devono essere
formalizzati ed, ai sensi dell’art. 3 della
legge 7 agosto 1990, n. 241, adeguatamente
motivati, onde permettere agli
interessati una eventuale impugnativa,
si evidenzia che tale comportamento
viene a concretizzare l’irrogazione di
una sanzione non prevista da alcuna
normativa, ed è in contrasto con il principio
di uguaglianza sancito dall’art. 3
della Carta costituzione e con il successivo
art. 16 che prevede libertà di
movimento su tutto il territorio dello
nazionale.
Ciò premesso, atteso il ripetersi di tali
inammissibili episodi cui si aggiunge,
da ultimo, il rifiuto di esaminare pratiche
di iscrizione anagrafica a cittadini
non abbienti, si invitano le SS.LL. ad
effettuare la più accurata sorveglianza
sulla gestione delle anagrafi da parte
dei signori sindaci, procedendo, se del
caso, ad adottare tutti quei provvedimenti
a tutela della dignità della persona,
non esclusa la segnalazione all’autorità
giudiziaria.
Si resta in attesa di assicurazione.
Il Ministro: NAPOLITANO
95

SEGRETERIA FIO.PSD
i
Vicolo S. Lucia, 4/14 - 16128 GENOVA - Tel. 010 2461096 - Fax 010 2461096
E-mail: fiopsd@fiopsd.org
Orari:
da Lunedì a Venerdì dalle 9.00 alle 12.00