Fondazioni di origine pubblica - Consiglio italiano per le Scienze ...

queste istituzioni n. 58- 5 luglio-dicembre 20 0
Fondazioni di origine pubblica
di Ilaria Lucaroni
Afronte delle molte discussioni che riguardano le fondazioni, da tempo
oggetto di interventi sia nella legislazione speciale che nei tentativi di
riforme della disciplina civilistica , e sulla base degli ultimi dati della rilevazione
Istat (2007) che mettono in evidenza un incremento notevole dell’utilizzo
del negozio fondazionale, è ormai divenuto imprescindibile un
intervento mirato ad una conoscenza più approfondita, nella consapevolezza
che il contenitore fondazione ad oggi racchiuda un’eterogeneità di realtà molto
spesso difficilmente comparabili tra loro. Pertanto risulta improprio qualunque
intervento che non prenda in considerazione le estreme differenze che si celano
sotto lo stesso termine.
La presente ricognizione ha come oggetto, partendo da una prima rilevazione
su scala nazionale, lo studio di quelle che sono state definite fondazioni
di origine pubblica, col quale si intende l’universo delle fondazioni istituite per
via non legislativa da Pubbliche amministrazioni ed Enti locali nel periodo di
riferimento 7/2007. La ricognizione, iniziata nell’aprile 2007, ha voluto offrire
un quadro indicativo in merito a finalità e scopi dell’utilizzo della fondazione
da parte delle Pubbliche amministrazioni ed Enti locali su dati del 200
ed aggiornati al 2008.
Si segnala infine che, ai fini di una valutazione generale, si è ritenuto opportuno,
in base alle loro caratteristiche presentate,inserire alcune fondazioni istituite
con Legge provinciale e Legge regionale. Sono le caratteristiche che, in termini
di attività e governance, sono simili a quelle istituite con atto pubblico.
___________________________
L’autrice collabora al Centro Studi Phasi - Philantropy and Social Innovation - Università di bologna.
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SCoPI DELLA RICERCA
Il fine della ricerca è valutare quanto l’Amministrazione pubblica usi lo strumento
fondazione per beneficiare realmente delle possibilità offerte dal diritto
privato e quanto invece la privatizzazione resti unicamente formale e di facciata.
Partendo da una quantificazione numerica, su scala nazionale, di fondazioni
di origine pubblica, si è cercato di dare una rappresentazione reale sulla
base dei seguenti punti di riferimento: ) fondazione pubblica (istituita dalla
sola Pubblica amministrazione, o più Pubbliche amministrazioni di riferimento);
2) fondazione mista (istituita dalla Pubblica amministrazione in partnership
con soggetti privati e/o del privato sociale); ) fondazione
grant-making (svolgono unicamente attività di erogazione fondi); ) fondazione
operativa (gestiscono direttamente una qualche attività); 5) fondazione
grant-making ed operativa (svolgono entrambe le attività di erogazione e gestione);
) fondazione di partecipazione (presenza di un organo assembleare tra
gli organi statutari); 7) settore attività (cultura, istruzione, ricerca e sviluppo,
ambiente, sociale, sanità e ricerca medica).
Sulla base dei risultati emersi in questa prima fase ricognitiva è stato successivamente
scelto un campione rappresentativo, pari a circa un quinto del
totale delle fondazioni individuate, di cui è stata portata avanti un’analisi più
approfondita. L’analisi del campione è stata condotta individuando le seguenti
caratteristiche: ) natura dei soci fondatori; 2) finalità perseguite; ) attività
svolta (grant-making, operativa, grant-making ed operativa); ) organi previsti
e loro composizione; 5) composizione e gestione del patrimo
Si è cercato di scegliere un campione che riuscisse ad essere il più rappresentativo
possibile dell’universo fondazioni di origine pubblica in Italia in merito
alle caratteristiche più peculiari emerse in sede di rilevazione nazionale.
Nello specifico, si è voluto affiancare al dato descrittivo delle caratteristiche
generali della fondazione (finalità perseguite e attività svolta) una valutazione più
approfondita che prendesse in considerazione elementi quali: i sistemi di elezione
degli organi, la composizione del patrimonio in termini di fondo di dotazione
iniziale, analisi delle voci di entrata del conto economico suddividendo tra entrate
derivanti da “ricavi da prestazioni e vendite”, “risultati della gestione patrimoniale”
e “contributi annuali”. In quest’ultimo caso si è trattato di verificare, dai
dati di bilancio d’esercizio per il 200 ,la capacità della fondazione di saper gestire
le proprie risorse con i proventi della gestione del patrimonio e delle attività proprie,
o dove invece dipendente, anche per l’incongruità stessa del fondo di dotazione
iniziale al perseguimento dello scopo, da contributi annuali provenienti dai
soci, in special modo quelli di natura pubblica.
Fine ultimo dell’indagine campionaria capire quanto “l’impronta pubblica”,
sia in termini di governance che di flussi finanziari, sia incisiva nell’operato e
nella gestione della Fondazione.
2

Le valutazioni finali hanno come obiettivo, facendo anche riferimento alla
definizione comunitaria di ente pubblico, capire se la fondazione di origine
pubblica mantiene la struttura di ente privato così come disciplinato dal codice
civile “un patrimonio destinato ad uno scopo” o che non si tratti, utilizzando
le parole di Giulio Napolitano,“dell’atavico gattopardismo del Legislatore” 2 , ossia
dell’utilizzo improprio, e abusato, dello strumento fondazione.
Nel totale nazionale sono state rilevate fondazioni di origine pubblica.
Di queste, 8 sono fondazioni interamente pubbliche, le restanti sono
state istituite sia da fondatori pubblici che privati. Nella maggior parte dei casi,
esattamente per 8 di queste, svolgono direttamente un’attività operativa, 55
sono fondazioni sia operative che grant-making, solo 8 di queste si occupano
esclusivamente dell’erogazione fondi.
Infine,quale ultimo dato rilevante,5 fondazioni sul totale nazionale possono
definirsi fondazioni di partecipazione in quanto presente tra gli organi statutari
un’assemblea dei soci. Per quanto riguarda i settori più della metà delle fondazioni
(58, %) opera nel settore cultura; secondo settore privilegiato, con notevole
distacco dal primo,istruzione con il , %; segue ricerca e sviluppo con il 2, %,
il settore sociale con l’8, %, infine le percentuali più basse spettano all’ambiente
con il , % e sanità e ricerca medica con il 2,7%. Il 7, % delle fondazioni operanti
nel macro-settore cultura è classificabile nel micro-settore di attività “organizzazione
eventi culturali,concorsi e premi,mostre e allestimenti,archivi storici,
promozione opera di un artista/scrittore/letterato”(s.vedano figure in appendice).
Il quadro complessivo delle fondazioni è composto per il 5 ,8% da fondazioni
istituite dai soli fondatori pubblici; per il , % da fondazioni di partecipazione.
Il 5 % opera nel settore cultura; la gran parte di queste opera nel
macro-settore cultura, dedicato ad attività di “organizzazione eventi culturali,
concorsi e premi, mostre e allestimenti, archivi storici, promozione opera di un
artista/scrittore/letterato”.
L’universo delle fondazioni di origine pubblica risulta eterogeneo sia in termini
di grandezza (sotto il nomen “fondazione”vengono comprese fondazioni
che gestiscono un patrimonio di milioni di euro così come fondazioni estremamente
piccole e locali), che per il settore di riferimento nel quale operano.
Le fondazioni rilevate possono essere suddivise secondo tre tipologie:
I) fondazioni istituite allo scopo di creare partnership funzionali per porre
in essere progetti innovativi sul territorio, o per contribuire alla promozione e
diffusione di una qualche ricchezza territoriale;
II) fondazioni istituite con funzioni gestionali precedentemente in capo all’ente
pubblico di riferimento,una sorta di esternalizzazione delle funzioni pubbliche;
III) fondazioni piccole ed estremamente locali.
Nella prima tipologia si ricomprendono le fondazioni che normalmente –
attraverso l’attivazione di partnership strategiche con soci privati – si occupano
di sviluppare, implementare e rendere fruibile servizi innovativi per il
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territorio. Nella maggior parte dei casi rientrano sotto la categoria dei macro
settori attività “ricerca e sviluppo”, “ambiente” e “sociale”. Il modello è sviluppato
soprattutto nel Nord Italia, con particolare riferimento al Piemonte e nella
zona del Nord-ovest. Le partnership vengono attivate sia per garantire ulteriori
entrate sia come apporto strategico in termini di know-how e innovazione
gestionale; la partecipazione dei privati è regolata statutariamente sia
nella forma diretta che vede entrambi i soggetti (pubblici e privati) come “enti
fondatori”sia prevedendo altre forme di partecipazione (soci, partecipanti, possibilità
di apportare anche lavoro d’opera, comitati scientifici o tecnici).
Seppur non si possa parlare di specificità unica del Nord Italia, esempi rilevanti
si ritrovano anche in altre Regioni. È sicuramente la tipologia maggiormente
caratterizzante il Nord ovest (Piemonte, Valle d’Aosta e Liguria).
La seconda tipologia di riferimento II) è senza dubbio quella più utilizzata.
In questo caso il fine non è creare partnership che possano dare un valore aggiunto,
ma si tratta di una sorta di esternalizzazione posta in essere dalla Pubblica
amministrazione che trasferisce alla fondazione funzioni precedentemente
svolte dall’Ente locale di riferimento. La tipologia è maggiormente
utilizzata nel macro settore attività “cultura”e diffusa principalmente nel Centro
Italia dove l’incidenza percentuale è pari al 7, % (nel Nord Italia non supera
il %).
Come già segnalato, è assai rilevante l’utilizzo dello strumento fondazione
soprattutto per l’organizzazione di eventi culturali, concorsi e premi, mostre e
allestimenti, archivi storici, promozione opera di un artista o scrittore (spesso
il letterato del luogo).
Caratteristica ripetuta di questa categoria il passaggio di funzioni dall’ente
pubblico alla fondazione dove molto spesso nello statuto viene esplicitamente
previsto che essa “risulta soggetto contraente in luogo dei Comuni e degli altri Enti
locali , in tutte le convenzioni e gli accordi esistenti”. In questa categoria rientrano
anche quelle fondazioni istituite attraverso Legge regionale o provinciale che
presentano caratteristiche che le accomunano al resto del campione.
Queste fondazioni, come si vedrà in seguito nell’analisi del campione di riferimento,
nonostante nella maggior parte dei casi siano state istituite al fine
di rendere meno burocratizzata e più innovativa la gestione, anche attraverso
la compartecipazione di partnership private, mantengono una forte connotazione
pubblica.
La terza tipologia di fondazioni è maggiormente utilizzata per porre in essere
attività nel settore cultura, si tratta di fondazioni nella maggior parte dei
casi di modeste dimensioni e fortemente locali. Localizzate soprattutto nel
Sud Italia. L’Amministrazione pubblica ritiene così di intervenire a sostegno
della salvaguardia culturale del territorio o del personaggio che si è distinto
nella storia portando prestigio al luogo, si tratta di fondazioni dalla connotazione
fortemente pubblica, tanto che in alcuni casi ci si è trovati di fronte a
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forme di “burocrazia” per la richiesta di notizie o documentazione che molto
replicavano i meccanismi della pubblica amministrazione.
L’ANALISI RAVVICINATA DI ALCUNE FoNDAzIoNI
Con le valutazioni espresse in merito alle fondazioni oggetto del campione
si sono cercate risposte alle domande che ci si è poste. Per esempio, capire innanzitutto
quanto le fondazioni istituite da Amministrazioni pubbliche ed
Enti locali siano realmente persone giuridiche private con piena autonomia
funzionale e gestionale. Si è ritenuta utile un’interpretazione dei dati raccolti
sulla base di tre punti fondamentali: ) attività svolta; 2) organi previsti; )
composizione e gestione del patrimonio (con riferimento a dati del bilancio
d’esercizio relativo al 200 ).
Attività e tipologia fondazioni
L’eterogeneità che caratterizza l’insieme delle fondazioni rende difficile una
caratterizzazione delle tipologie in merito alle attività svolte.
Nella prima tipologia (I), diffusa soprattutto al Nord (fondazioni istituite
dalla Amministrazione pubblica allo scopo di portare avanti patnership strategiche
per avere dal socio privato un valore aggiunto, sia in termini monetari
che di know how), le fondazioni più significative operano nel settore
“Ricerca e Sviluppo”. Tra queste vanno citate, a titolo di esempio, la Fondazione
Biotecnologie di Torino (soci fondatori Regione Piemonte, Regione Valle
d’Aosta, FIAT, banca San Paolo) che promuove e sostiene attività di studio e
ricerca nel campo delle biotecnologie al fine di intensificare gli scambi fra i
centri studio e contribuire alla formazione di giovani studiosi e la Fondazione
Novara sviluppo che costituisce lo strumento operativo col quale la Provincia
di Novara (socio fondatore) in partnership con Enti locali, parti sociali,
sistema comunale e università (rappresentati nella “Commissione Indirizzo
e Vigilanza”) attua il cosiddetto “Patto per lo Sviluppo” (progetti relativi allo
sviluppo industriale con il passaggio dai distretti industriali ai distretti
digitali, innovazione tecnologica, ricerca, formazione e sviluppo di azioni di
marketing).
Nella seconda tipologia (fondazioni che rappresentano lo strumento per attuare
una sorta di esternalizzazione di funzioni precedentemente svolte dall’amministrazione)
si ritrovano diffusamente fondazioni del centro Italia e con
particolare finalizzazione all’attività di tipo culturale. Particolare spicco ha la
Fondazione Musica per Roma (soci fondatori: Comune, Camera di commercio,
Provincia di Roma e Regione Lazio), la più grande fondazione in termini patrimoniali
di tutto il campione su scala nazionale. Essa gestisce il complesso
2

immobiliare dell’Auditorium, occupandosi inoltre di tutta una serie di attività
gestionali connesse e di iniziative varie di valorizzazione economica del patrimonio,
quale la costituzione con finanziamento almeno parziale di associazioni
e altre forme partecipative che ne sostengano la logica di sistema con
attività che la valorizzano presso la collettività (v. dalla stessa “gemmata”, Fondazione
Cinema per Roma per l’organizzazione del relativo festival cinematografico).
Altro interessante esempio, in questo caso nel settore sociale, la
Fondazione Territori Sociali Altavaldelsa, costituita da cinque comuni della Val
d’Elsa (Casole d’Elsa, Colle di Val d’Elsa, Poggibonsi, Radicondoli, San Gimignano)
che dal gennaio 200 gestisce i servizi sociali della Val d’Elsa (servizi
territoriali, servizi residenziali, progetti per l’integrazione dei migranti
stranieri e italiani, monitoraggio estivo della salute degli anziani), operando in
integrazione con l’azienda sanitaria locale
In questo breve excursus per attività, c’è da ribadire che la terza tipologia è
maggiormente rappresentata al Sud Italia. Si tratta di fondazioni di dimensione
solitamente medio piccola in termini patrimoniali ed in rapporto molto
stretto con l’Amministrazione pubblica di riferimento (in molti casi, chi detiene
le cariche pubbliche ricopre ruoli all’interno della fondazione). Si cita la
Fondazione Giuseppe Dessì, costituita da Regione Sardegna e Comune di Villacidro
la quale gestisce, oltre le manifestazioni collegate al Premio Letterario
Nazionale Giuseppe Dessì, l’istituzione, presso la Fondazione stessa, di una
biblioteca propria e di un centro di documentazione.
Sistemi di nomina degli organi
Nel totale del campione di 0 fondazioni sono 8 quelle che hanno partner
privati che prendono parte alla gestione della fondazione.
Tra le motivazioni che maggiormente sottendono all’utilizzo dello strumento
privato da parte dell’ente pubblico è il ricorso alla possibilità di una gestione
snella e flessibile che coinvolga i privati al fine di utilizzare le opportune
professionalità necessarie alla realizzazione degli scopi. Se si considerano però
la composizione e il sistema di elezione degli organi come disciplinate nello
statuto delle fondazioni miste, emerge una realtà ben diversa da una gestione
in partnership. Nella maggioranza di queste, 2 fondazioni su 8, la rappresentanza
all’interno della fondazione rimane in prevalenza pubblica per due
motivazioni: seppur equamente suddivisa la rappresentanza da statuto è maggiore
la presenza pubblica tra i soci fondatori rispetto ai privati (presenza di
Comune, Provincia, Regione e altri enti pubblici a fronte di un numero inferiore
di soci privati); da statuto spetta loro il diritto di eleggere la maggioranza
dei membri nel consiglio di amministrazione o nell’organo preposto alla gestione.
In tre casi da segnalare che da statuto è previsto che i consiglieri nominati
dal socio pubblico decadono con la fine del mandato dei rispettivi
0

organi pubblici che hanno provveduto alla loro nomina. In un solo caso la nomina
dei rappresentanti privati supera quella pubblica, con la previsione statutaria
che qualora il fondo di gestione risultasse non adeguato, il socio privato
si impegna ad integrarlo mediante contribuzioni volontarie aggiuntive.
Altro particolare da segnalare, tra le fondazioni che si definiscono di partecipazione,
solo in una di queste emerge un ruolo centrale dell’Assemblea che,
come avviene anche per le associazioni disciplinate da codice civile, delibera
sugli indirizzi generali dell’attività, approva il bilancio di previsione, il piano annuale
di attività, il conto consuntivo annuale ed effettua le modifiche statutarie,
seppur a questo vada associato, come specificato nello statuto e che
differenzia dallo spirito democratico delle assemblee di associazione, che “il
voto espresso da ciascuno dei soci ha validità proporzionale alla corrispondente
entità della quota di adesione”.
Gestione patrimonio
Nell’analisi dei bilanci d’esercizio delle fondazioni campione sono state prese
in considerazione due variabili principali: ) congruità del fondo di dotazione
rispetto allo scopo della fondazione; 2) capacità della fondazione di provvedere
alle risorse per la gestione attraverso le attività poste in essere; legame
economico che intercorre tra la fondazione e le Pubbliche amministrazioni di
riferimento in termini di flussi monetari versati in conto economico o in conto
capitale con vincolo di destinazione (spesso anche a copertura del deficit di
gestione).
C’è da dire che, in alcuni casi, la rilevazione dei flussi monetari pubblici in
entrata non è stata sempre possibile visto che non sempre nei bilanci d’esercizio
messi a disposizione dalla fondazione, soprattutto quelli redatti in forma
abbreviata, era possibile ricavare dalle erogazioni ricevute in conto economico
quali di queste fossero di fonte pubblica. In ogni caso, il dato può essere in
qualche modo ricavato indirettamente, soprattutto quando la presenza degli
enti pubblici è maggioritaria negli organi della fondazione. Viene da sé che in
questi casi gli enti pubblici versino contributi almeno relativamente più consistenti.
Valutazione congruità fondo di dotazione
Il rapporto in percentuale tra il fondo di dotazione originario per la costituzione
della fondazione e il valore corrente della voce entrate del conto economico
è, in generale, molto variabile. Va dal al 20% per 0 fondazioni al 50% per 5 fondazioni;
fino ad arrivare ad un rapporto tra il fondo di dotazione e le entrate in
conto economico compreso nell’intervallo tra il 50% e l’85% per fondazioni.

ALCUNE bREVI CoNSIDERAzIoNI
Per riassumere, le variabili più incisive ed i numeri maggiormente rappresentativi
emersi sono:
– fondazioni pubbliche rilevate su scala nazionale ;
– specializzazione particolare nel settore cultura 58, %, micro settore “organizzazione
eventi culturali, concorsi e premi, mostre e allestimenti, archivi
storici, promozione opera di un artista/scrittore/letterato” 7, %;
– maggioranza della rappresentanza pubblica negli organi statutari per almeno
2 fondazioni su 0 del campione esaminato;
– forte dipendenza dal flusso dei contributi annuali da parte dei fondatori
(pubblici) per 22 fondazioni su 0.
Una delle maggiori difficoltà nella lettura di questi dati, come più volte richiamato,
è stata ricondurre a determinate tipologie le fondazioni oggetto della
ricerca. Numerose sono infatti le tipologie di fondazioni auto-regolate dalle
tavole statutarie attraverso sistemi di regolazione (organi e gestione) che variano
caso per caso, così come estremamente differente è la grandezza in termini
patrimoniali delle stesse.
Uno degli strumenti formali per giudicare queste realtà nate prevalentemente
da ragioni pratiche e non giuridicamente regolate da un modello definito,
come ormai la gran parte delle fondazioni in Italia, è la definizione
comunitaria di organismo di diritto pubblico nonché le direttive dell’European
Foundation Center in merito allo statuto europeo per le fondazioni.
Non affrontando in questa sede i vari studi, approfondimenti e dibattiti che da
tempo ruotano intorno al concetto di persona giuridica di diritto pubblico e persona
giuridica di diritto privato, si tratta di capire quanto le fondazioni prese in
esame rientrino effettivamente in una definizione di ente privato o ente pubblico.
La definizione comunitaria prevede che, secondo la Direttiva - -200 n.
200 / 8/CE, per “organismo di diritto pubblico” s’intenda qualsiasi organismo: )
istituito per soddisfare specificatamente esigenze di interesse generale,aventi carattere
non industriale o commerciale; 2) dotato di personalità giuridica; ) la cui attività
sia finanziata in modo maggioritario dallo Stato, dagli enti pubblici territoriali
o da altri organismi di diritto pubblico; oppure la cui gestione sia soggetta al controllo
di questi ultimi; oppure il cui organo d’amministrazione,di direzione o di vigilanza
sia costituito da membri dei quali più della metà è designata dallo Stato,
dagli enti pubblici territoriali o da altri organismi di diritto pubblico.
Quest’ultimo punto viene ripreso anche nel progetto di riforma della legge
in tema di fondazioni elaborato dall’European Foundation Center , dove all’articolo
5 comma , ammettendo la possibilità che una fondazione possa essere
creata da un ente pubblico o amministrazione pubblica, “‘public body’
includes any entity, wheter or not legally part of the state, national, regional or local
government, or other legally constituted public authority, wich provides public ser-
2

vices or carries out public functions on a statutory basis” ne sottolinea però la necessità
che essa ne sia indipendente “where a foundation has been created by a
public body it shall be managed independently of it”.
Quello che emerge dai dati sulle fondazioni rilevate è che l’elemento pubblico,
così come specificato dalla definizione comunitaria, resta molto forte,
pur se non dominante, dietro il nomen di fondazione.
Prendendo le fondazioni campioni vediamo che per la maggior parte dei
casi (2 su 0) le nomine degli organi di direzione spettano in percentuali maggioritarie
agli enti che le hanno istituite, quindi pubblici. Esiste una forte dipendenza
dal flusso dei contributi pubblici per 22 di queste e per 2 fondazioni
campione il patrimonio iniziale non è congruo al raggiungimento degli scopi.
E’pur vero che la prassi statutaria delle fondazioni in generale ha da tempo
abbandonato il modello rigido definito dal Legislatore del ‘ 2, un patrimonio
destinato ad uno scopo non di lucro, sono ormai elementi comuni alla maggior
parte delle fondazioni punti quali: il superamento del distacco del fondatore
dall’ente; la posizione sempre più sovrana del consiglio d’amministrazione o la
progressiva svalutazione dell’elemento patrimoniale, ad oggi sempre più garantito
da flussi monetari annuali versato in conto esercizio da fondatori e soci
che non da un fondo patrimoniale iniziale 5 .
In molti casi la fondazione, indipendetemente che essa si dichiari “di partecipazione”
da statuto, ha assunto una forma “ibrida”a metà tra la fondazione e l’associazione,
anche se, come si rileva in merito alle funzioni dell’Assemblea,
all’organo assembleare vengono attribuite funzioni differenti caso per caso,e sono
poche quelle cui spettano funzioni rilevanti all’interno della fondazione, solitamente
si limitano a pareri consultivi o nomina dei rappresentanti di minoranza
nel CdA.Leciti sono i dubbi in merito alla definizione secondo cui le Fondazioni
di partecipazione nascono in quanto “abbandonano la dittatorialità propria della
fondazione in luogo di una democraticità più tipica dell’associazione”.
In ogni caso l’uso ormai indistinto di “forme nuove” di concepire la fondazione
non giustifica i problemi che subentrano nel caso di soci fondatori pubblici,
quali ad esempio: le procedure di reclutamento del personale, la
sottrazione alle norme di contabilità pubblica o la perseguibilità civile degli
amministratori “privati” e non penale nel caso di amministratori pubblici.
I temi da approfondire sarebbero molti ma si rischia di uscire fuori dall’obiettivo
finale di questa ricerca, da sottolineare comunque come questo tipo di rilevazione
apra la strada ad altre forme di ricerca molto più specifiche sull’universo
fondazioni di origine pubblica (e non solo!) che porti ad un quadro completo delle
varie tipicità all’interno della medesima tipologia ormai in uso in Italia. Sarebbe
utile effettuare una ulteriore distinzione tra fondazioni miste e fondazioni interamente
pubbliche, concentrando l’attenzione proprio su quest’ultime attraverso
un’analisi oltre che formale anche sostanziale dell’operato effettivamente svolto
con una valutazione dei risultati conseguiti dalle attività svolte che giustifichino

l’utilizzo di questo strumento da parte dell’amministrazione pubblica.
L’importanza di individuare e definire le varie categorie utilizzate di tutte
le fondazioni è divenuto imprescindibile soprattutto alla luce della riforma del
Titolo II Libro I del Codice civile per evitare il rischio di regolamentare in
maniera vuota e poco significativa.
Sicuramente fondamentali, e in questo caso funzionali alla tipologia di fondazioni
rilevate in questo lavoro, tre punti messi in evidenza da Mario Nuzzo :
– i rapporti tra legge e autonomia statutaria nella definizione della struttura
organizzativa (evitare quindi un’autoregolamentazione “selvaggia” attraverso le
tavole statutarie);
– vigilanza (sia formale che sostanziale trattandosi di denaro pubblico);
– responsabilità degli amministratori e dei revisori (il problema del differente
trattamento giuridico tra l’amministratore pubblico e l’amministratore privato).
Da tenere in considerazione anche la distinzione operata in Fondazioni-modello
e Fondazioni-strumento proposta da Luisa Torchia 7 . Secondo l’Autrice può essere
utile partire da una distinzione fondamentale fra i casi e i settori nei quali la fondazione
si configura come un vero e proprio modello, con proprie caratteristiche
funzionali e strutturali tendenzialmente intangibili e infungibili (come nel caso
delle Fondazioni di origine bancaria definite dalla Corte costituzionale come soggetto
dell’ordinamento civile,dotato di piena autonomia,sottoposto al controllo,ma
non all’indirizzo pubblico e collegato agli interessi e ai soggetti pubblici e privati
della comunità di riferimento), e i casi e i settori nei quali la fondazione è utilizzata
quale mero strumento, per scopi che potrebbero anche essere perseguiti altrimenti
(che molto richiama la tipologia II sopra richiamata). In quest’ultimo caso
le finalità perseguite sono principalmente due: sottrarre un’attività alle regole pubbliche,
specie per quel che riguarda contabilità e personale e rendere possibile la collaborazione
fra amministrazione e privati. Lo scopo perseguito tramite la
fondazione diviene strumentale alle funzioni pubbliche attribuite al fondatore facendo
di ogni fondazione una specie a sé.
È necessario e doveroso riportare ordine in tema di fondazioni ed evitare che
uno strumento utile al perseguimento di scopi altruistici si trasformi in un escamotage
per privatizzare (o nel peggiore dei casi “irresponsabilizzare”) in maniera del
tutto autonoma anche alla luce dei privilegi fiscali concessi agli enti nonprofit.
In conclusione, questa ricognizione ha messo in evidenza la natura sostanzialmente
pubblica di queste fondazioni che si esplica nel potere di nomina
degli amministratori e nella dipendenza economica con i soggetti fondatori
pubblici. A questo punto, nella convinzione che si corra il rischio di “far gemmare”
da prassi forme sempre più ibride di fondazioni si sottolinea la necessità,
ormai urgente, di riformare il sistema-istituto fondazione da codice civile,
attraverso una riforma che tenga conto delle varie tipologie ormai in uso e non
unicamente una disciplina interessata soprattutto agli aspetti finanziari ed economici
riflessi dalla disciplina commerciale.

E’ in discussione alla commissione giustizia del Senato
l’ultima proposta di legge AC 0 0 su iniziativa dell’onorevole
Vietti.
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sono: Fondazione Musica per Roma, Fondazione Valore
Italia, Fondazione Università di Mantova, Fondazione
Scuole Civiche di Milano, Fondazione Sistema Toscana,
Fondazione Torino Wireless, Fondazione Ravenna Manifestazioni,
Fondazione Territori Sociali Altavaldelsa,
Fondazione Ignazio buttitta, Fondazione Italia Cina,
Fondazione Flaminia Ravenna, Fondazione Ravello,
Fondazione della Camera dei Deputati, Fondazione
Emiliano-Romagnola per le vittime dei reati, Fondazione
biotecnologie Torino, Fondazione Istituto sui Trasporti
e la Logistica, Fondazione Formoda, Fondazione
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per l’Ambiente Teobaldo Fenoglio, Fondazione odyssea,
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Fondazione Rete Civica di Milano, Fondazione
Felicita Morandi, Fondazione Umbria Jazz, Fondazione
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