Overgang van de milieuvergunning

Overgang van de milieuvergunning
ECWM 2002/5
Evaluatiecommissie Wet
milieubeheer
IPC 660 Postbus 30945 2500 GX Den Haag
DE COMMISSIE ADVISEERT DE MINISTER VAN VOLKSHUISVESTING, RUIMTELIJKE ORDENING EN MILIEUBEHEER MET BETREKKING TOT DE INHOUD VAN HET VERSLAG AAN DE STATEN-GENERAAL OVER DE WIJZE WAAROP DE WET IS TOEGEPAST .

Samenstelling Evaluatiecommissie Wet milieubeheer
prof.mr.drs. F.C.M.A. (Lex) Michiels hoogleraar bestuursrecht, in het bijzonder
omgevingsrecht aan de Universiteit Utrecht,
voorzitter
prof.dr. K. (Klaas) Bouwer emeritus hoogleraar beleidsgerichte milieukunde
en milieugeografie aan de Katholieke Universiteit
Nijmegen
mr. H.J.A.M. (Joost) van Geest universitair hoofddocent bestuursrecht aan de
Katholieke Universiteit Nijmegen
mw. mr. A.M.C.C. (Amma) Grapperhaus-Vos advocaat te Amsterdam
mw. dr.ir. E.L. (Betty) Mantz-Thijssen management consultant gespecialiseerd in
beleids-, besluitvormings- en
organisatievraagstukken, secretaris
prof. dr. N.J.M. (Nico) Nelissen hoogleraar bestuurskunde aan de Katholieke
Universiteit Nijmegen
mw. drs. L. (Leni) van Rijn-Vellekoop plaatsvervangend voorzitter Commissie MER en
voormalig lid Tweede Kamer, Krimpen a/d IJssel
prof.mr. J.M. (Jonathan) Verschuuren hoogleraar Europees en internationaal milieurecht
aan de Katholieke Universiteit Brabant,
secretaris
mw. J. (Jetty) Kolff - secretariaat Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke
Ordening en Milieubeheer
ECWM, IPC 660
Postbus 30945
2500 GX DEN HAAG
tel. 070 - 339 4036
fax 070 - 339 1302
e-mail jetty.kolff@minvrom.nl
internet: www.ecwm.nl

Overgang van de milieuvergunning
Advies van de
EVALUATIECOMMISSIE WET MILIEUBEHEER
over de wettelijke regeling bij verschillende vormen van
overgang van de milieuvergunning
februari 2002

ADVIES
Advies van de Evaluatiecommissie Wet milieubeheer
In het werkplan van de Evaluatiecommissie Wet milieubeheer (ECWM) voor de periode
2000-2001 is aangegeven dat onderzoek zal worden verricht naar de overgang van de
Wet milieubeheer-vergunning. Dit onderzoek is uitgevoerd in de periode november 2000december
2001. Eind januari 2002 heeft de ECWM onderstaand advies vastgesteld.
1. INLEIDING
In de eerste volzin van artikel 8.20, eerste lid, van de Wet milieubeheer is bepaald dat een
voor een inrichting verleende vergunning geldt voor ieder die de inrichting drijft. Hieruit
volgt het zaaksgebonden karakter van de milieuvergunning: de vergunning is niet
verbonden aan de persoon aan wie deze is verleend, maar aan de inrichting met het oog
waarop deze is verleend. De vergunning geldt dan ook ieder die de inrichting drijft.
Uit de genoemde bepaling, waar inrichting, drijver en vergunning aan elkaar
worden gekoppeld, volgt dan ook dat een milieuvergunning in principe automatisch mee
overgaat wanneer de inrichting in andere handen overgaat. Het zaaksgebonden karakter
van de milieuvergunning staat zozeer voorop, dat de bepaling dat vergunningen voor
afvalverwijderingsinrichtingen en inrichtingen waar gevaarlijk afval ontstaat persoonsgebonden
zijn, in 1997 uit artikel 8.20 van de Wet milieubeheer is geschrapt. 1
Tegenwoordig wisselt een inrichting, of wisselen delen van een inrichting, nogal
eens van drijver, onder meer door overdracht (verkoop en levering van de inrichting),
verhuur, fusie, bedrijfssplitsing of aandelentransactie. De Wet milieubeheer houdt geen
rekening met gecompliceerde ondernemingsrechtelijke transacties, maar gaat uit van een
het genoemde automatisme.
Nu in de Wet milieubeheer niets is geregeld omtrent de overgang, al dan niet
gedeeltelijk, van een milieuvergunning, moet het aan de creativiteit van de bedrijven, en
dus van het bevoegd gezag, worden overgelaten hoe in de praktijk met de overgang van
de vergunning wordt omgegaan. De praktijk ziet zich bij een overgang van (delen van) de
inrichting gesteld voor legio vragen, zoals: Is er iets gewijzigd in de zeggenschap? Welke
(rechts)persoon heeft de zeggenschap over de inrichting? (In ondernemingsrechtelijke
literatuur wordt niet eenduidig gedacht over de gezagsverhoudingen in concernverband).
Zijn de functionele, technische en organisatorische bindingen gewijzigd? Zijn er nieuwe
inrichtingen ontstaan, of zijn er juist inrichtingen in andere opgegaan? Moet voor een
afgesplitst deel van een inrichting, dat als zelfstandige inrichting geëxploiteerd gaat
worden een oprichtingsvergunning worden aangevraagd? Moet, in geval van fusie, waar
mogelijk twee oprichtingsvergunningen naast elkaar vigeren, één revisievergunning
worden aangevraagd? Hoe zit het met ‘bestaande rechten’? Kan de overdracht van een
milieuvergunning kansen bieden voor het milieu, in die zin dat het een moment voor
actualisering is? Doen zich in het kader van de overdracht van vergunningen in de praktijk
1 Stb. 1997, 533.
1

Overgang van de milieuvergunning
knelpunten voor? Hoe verhoudt zich de regeling in artikel 8.20 van de Wet milieubeheer
tot de IPPC-richtlijn (Richtlijn 96/61/EG inzake geïntegreerde preventie en bestrijding van
verontreiniging), waarin meer lijkt te worden aangesloten bij de privaatrechtelijke
eigendom dan bij het drijverschap?
Deze vragen nopen tot het verkrijgen van inzicht in het functioneren van artikel
8.20 en tot reflectie over de wenselijkheid van het onverkort zaaksgebonden karakter van
de milieuvergunning.
De ECWM heeft het Centrum voor Omgevingsrecht en Beleid/NILOS van de Universiteit
Utrecht onderzoek laten doen naar de overgang van de milieuvergunning.
2. VRAAGSTELLING EN METHODE VAN ONDERZOEK
De onderzoekers hebben aan hun onderzoek de vraag ten grondslag gelegd of en in
hoeverre de wettelijke regeling van artikel 8.20 Wm geschikt is voor regulering van
situaties waarin overgang van de Wm-vergunning aan de orde is. Zes vormen van privaatrechtelijke
transacties zijn als vorm van overgang aangemerkt, te weten: overdracht
(verkoop en levering van - een deel van -) de inrichting, huur- of pachtovereenkomst,
exploitatieovereenkomst, fusie (waaronder ook de variant waarbij een nieuwe rechtspersoon
wordt opgericht waarop het gehele vermogen overgaat), splitsing (zowel zuivere
splitsing als afsplitsing), en aandelentransactie. Daarnaast is aandacht besteed aan de
mogelijkheid dat (emissie)rechten worden overgedragen aan een andere inrichting (in dat
geval gaat dus een deel van de vergunning over, maar niet de inrichting).
Ter beantwoording van de genoemde vraag is onderzocht welke problemen in de
praktijk van de advocatuur, bedrijfsleven en overheid leven rond de overgang van Wmvergunningen
en wat de gevolgen zijn van transacties voor milieuvergunningen. Ook is
gekeken in hoeverre de regeling van artikel 8.20 voldoende is toegesneden op de
verschillende vormen van overgang en of verbetering van de wet noodzakelijk is.
Daartoe is allereerst geïnventariseerd welke vormen van overgang in de praktijk
plaatsvinden, o.a. met behulp van een workshop waarbij personen uit de advocatuur,
advieswereld, bedrijfsleven en het openbaar bestuur aanwezig waren. Vervolgens is door
middel van literatuurstudie en onderzoek naar wetsgeschiedenis en jurisprudentie,
gekeken naar de betekenis van de bestaande wettelijke regeling. Door middel van een
enquête onder vergunningverleners en een tweede workshop is nagegaan welke
problemen zich in de praktijk voordoen en hoe men daarmee omgaat.
3. BESCHOUWINGEN NAAR AANLEIDING VAN DE RESULTATEN VAN HET ONDERZOEK
A. Omgaan met de overgang in de praktijk
Uit het onderzoek blijkt dat, hoewel zich allerlei in theorie gecompliceerde situaties lijken
voor te doen bij privaatrechtelijke transacties met gevolgen voor de inrichting, de praktijk
zich wel weet te redden door toepassing van artikel 8.20, eerste lid. In de meeste gevallen
2

Advies van de Evaluatiecommissie Wet milieubeheer
kan artikel 8.20, eerste lid, gewoon worden toegepast: de vergunning gaat van rechtswege
over op de rechtsopvolgers, de nieuwe drijver is automatisch gebonden aan de
bestaande vergunning, zonder dat er sprake hoeft te zijn van een privaatrechtelijke overdracht
van de vergunning of wijziging van de tenaamstelling van de vergunning. Volgens
de onderzoekers is deze benadering in overeenstemming met de IPPC-richtlijn.
Ingewikkeld wordt het pas wanneer de omvang van de inrichting wijzigt. In theorie
kunnen dan verschillende mogelijkheden die de wet biedt, worden toegepast om de
vergunning aan te passen aan de nieuw ontstane situatie. In de praktijk worden
verschillende van deze oplossingen ook waargenomen. We zullen hier kort deze
mogelijkheden langslopen, waarbij twee situaties moeten worden onderscheiden: 1) na
overgang ontstaan meer inrichtingen, 2) na overgang ontstaat één inrichting.
Ad 1
Vier oplossingen zijn in deze situatie denkbaar:
- de verschillende inrichtingen blijven gereguleerd worden door de oorspronkelijk
verleende vergunning, al dan niet vergezeld van een melding ingevolge artikel 8.19,
tweede lid, Wm;
- voor een van de inrichtingen blijft de oude, maar gedeeltelijk ingetrokken of - via een
melding ingevolge artikel 8.19 Wm - gewijzigde, vergunning gelden. Voor de andere
inrichting(en) wordt een nieuwe oprichtingsvergunning verleend (deze variant komt in
de praktijk het vaakst voor);
- voor alle inrichtingen worden veranderings- of revisievergunningen verleend (op grond
van resp. artikel 8.1, eerste lid, onder b en artikel 8.4 Wm);
- voor alle inrichtingen worden oprichtingsvergunningen verleend.
Ad 2
In de tweede situatie zijn drie benaderingen mogelijk:
- de nieuwe inrichting werkt door met de bestaande vergunningen;
- voor de nieuwe inrichting wordt een revisie- of veranderingsvergunning verleend of
wordt de wijziging gemeld conform artikel 8.19, tweede lid, Wm;
- voor de nieuwe inrichting wordt een nieuwe oprichtingsvergunning verleend.
Dit alles betekent niet dat er geen verbeteringen zijn aan te brengen. Nadeel van de
huidige ongereguleerde situatie en de mogelijke oplossingen is immers niet alleen dat er
rechtsonzekerheid bestaat, maar vooral ook dat sommige van de hierboven genoemde
creatieve oplossingen niet sporen met de Wet milieubeheer.
Om te beginnen wordt soms uit het oog verloren dat na overgang geen sprake meer is
van ‘één inrichting’ als bedoeld in artikel 1.1, vierde lid, Wm. Ook is er in sommige
situaties geen sprake meer van een integrale vergunning die de wetgever met de Wet
milieubeheer op het oog had. Verder zien we een oneigenlijk gebruik van het instrument
van de melding; zo is het bijvoorbeeld niet de bedoeling dat via een melding een
vergunning ineens voor meerdere inrichtingen gaat gelden. Lastig is ook om bij
oprichtingsvergunningen rekening te houden met bestaande rechten. Bij revisievergunningen
is daarin weliswaar voorzien door de wetgever (artikel 8.4, derde lid, Wm), maar
deze bepaling is vooral van procedurele aard en verwijst via afdeling 8.1.2 Wm weer terug
naar het alara-beginsel van artikel 8.11, derde lid. Het is echter zeer de vraag in hoeverre
3

Overgang van de milieuvergunning
bestaande jurisprudentie en de IPPC-richtlijn het meewegen van bestaande rechten in de
alara-toets mogelijk maken. 2 Bij oprichtingsvergunningen is helemaal niet voorzien in een
regeling voor bestaande rechten, omdat de wetgever er van uit is gegaan dat het bij
oprichting altijd om nieuwe inrichtingen gaat. Tot slot moet worden gememoreerd dat
alleen naar een oplossing kan worden gezocht indien het bevoegd gezag op de hoogte is
van de overgang, wat in de praktijk niet altijd het geval blijkt te zijn.
Al deze fricties met de (bedoeling van de) wet leiden tot de conclusie dat het toch
wenselijk is om het wettelijk kader beter toe te rusten op de vele vormen van overgang die
zich in de praktijk voordoen. Aanleiding te meer is het feit dat uit het theoretisch deel van
het onderzoek blijkt dat ook in (nieuwe) wetgeving of in het beleid van het ministerie van
VROM zelf niet volledig het zaaksgebonden karakter van de vergunning wordt
gerespecteerd: er verschijnen persoonsgebonden elementen in de vergunning, die op
gespannen voet staan met het zaaksgebonden karakter van de vergunning.
B. Tornen aan het zaaksgebonden karakter van de milieuvergunning
Om te beginnen is daar natuurlijk artikel 8.20, tweede lid, dat in zijn huidige formulering de
mogelijkheid biedt om in bij amvb aangegeven gevallen een vergunning persoonsgebonden
te maken. In het ontwerp-Besluit financiële zekerheid milieubeheer wordt
daarvan inmiddels gebruik gemaakt. 3 Oorspronkelijk bevatte artikel 8.20 een regeling die
voorzag in het persoongebonden zijn van vergunningen voor inrichtingen voor de
verwijdering van afvalstoffen. Hoewel deze regeling dus is komen te vervallen, acht de
Afdeling bestuursrechtspraak het nog steeds wel mogelijk om bij de beoordeling van een
aanvraag voor een afvalstoffeninrichting rekening te houden met het nalevingsgedrag van
de persoon van de aanvrager. 4
Dat overwegingen betreffende de persoon van de aanvrager een rol moeten
spelen bij de beslissing op een aanvraag, blijkt ook uit de Circulaire vergunning op
hoofdzaken/vergunning op maat. 5 Volgens deze circulaire mag alleen een bedrijf dat
beschikt over een gecertificeerd milieuzorgsysteem en dat goed nalevingsgedrag in het
verleden heeft getoond, in aanmerking komen voor een vergunning op hoofdzaken. Als er
bovendien sprake is van een ernstig gevaar voor het plegen van strafbare feiten, dan
zorgt de wet BIBOB (Bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur)
voor de mogelijkheid om om die reden een milieuvergunning te weigeren of in te trekken. 6
Tot slot kan nog worden gewezen op de relatie tussen de vergunning en verhandelbare
rechten. Onder de Interimwet ammoniak en veehouderij is het mogelijk dat
2 De Afdeling bestuursrechtspraak hanteert als lijn dat het alara-beginsel geen ruimte biedt om het
milieubelang af te wegen tegen het individuele bedrijfseconomische belang van de aanvrager. Volgens de
IPPC-richtlijn moeten altijd de beste beschikbare technieken worden toegepast opdat een hoog
beschermingsniveau wordt gerealiseerd. E.e.a. geldt ook voor wijzigingsvergunningen, zie art. 12 van de
IPPC-richtlijn.
3 Stcrt. 2001, 134, p. 21.
4 ABRvS 28 december 1999, AB 2000, 226 (m.nt. GJ) en M en R 2000/3, nr. 28 (m.nt. Uylenburg).
5 Circulaire voor de vergunning op hoofdzaken en de vergunning op maat, opgenomen in: Wegwijzer
vergunning op hoofdzaken/vergunningverlening op maat, Ministerie van VROM, Ministerie van Verkeer en
Waterstaat, Den Haag, augustus 1999.
6 Het wetsvoorstel BIBOB is in oktober 2001 aangenomen door de Tweede Kamer en ligt thans bij de Eerste
Kamer, Kamerstukken I, 2001-2002, 26 883, nr. 73.
4

Advies van de Evaluatiecommissie Wet milieubeheer
ammoniakrechten overgaan op een andere inrichting, een systeem dat binnenkort ook
voor de emissie van NOx en in de toekomst wellicht ook voor o.a. de emissie van CO2 zal
worden ingevoerd. 7 In afwijking van artikel 8.20, eerste lid, gaat hier dus een deel van de
vergunning (maar niet de inrichting!) over door tussenkomst van het bevoegd gezag
(intrekking deel vergunning) en door privaatrechtelijke verkoop en levering van
emissierechten.
4. AANBEVELINGEN
De onderzoekers hebben in hun onderzoek een aantal aanbevelingen gedaan waarbij de
ECWM zich in grote lijnen wil aansluiten. De aanbevelingen zijn achtereenvolgens gericht
tot de wetgever en tot bestuursorganen.
Aanbevelingen aan de wetgever
Omdat de hoofdregel inzake het overgaan als neergelegd in artikel 8.20, eerste lid, in de
praktijk in het gros van de gevallen goed blijkt te werken, is er geen aanleiding om over te
stappen op een ander systeem. Ook het verschijnen van steeds meer persoonsgebonden
elementen in de Wm-vergunning vormt geen aanleiding daartoe. Indien er persoonsgebonden
elementen in het geding zijn, is het aan het bevoegd gezag om te bezien of de
vergunning gewijzigd dan wel ingetrokken moet worden. Ook indien de omvang van de
inrichting wijzigt door de overgang is het wenselijk om zo snel mogelijk - afhankelijk van
de situatie - veranderings-, revisie- of oprichtingsvergunningen te verlenen, zodat de
papieren situatie in overeenstemming wordt gebracht met de werkelijkheid. Het bevoegd
gezag zal erop moeten toezien dat aanvragen daartoe worden ingediend. Voorwaarde
daarvoor is uiteraard wel dat het bevoegd gezag op de hoogte is van een overgang.
Daarom wordt door onderzoekers voorgesteld om aan artikel 8.20, eerste lid, een
meldingsplicht toe te voegen.
In de wet BIBOB is reeds in een meldingsplicht voorzien. Onder vernummering van het
tweede lid tot het derde lid, wordt een nieuw tweede lid ingevoegd, luidend: ‘Indien een
vergunning zal gaan gelden voor een ander dan de vergunninghouder, meldt de
vergunninghouder dat ten minste een maand voordien aan het bevoegd gezag, onder
vermelding van de bij algemene maatregel van bestuur aangegeven gegevens.’
Echter deze meldingsplicht geldt bij elke overgang. Zo is het mogelijk dat de drijver van
de inrichting dezelfde blijft, maar het betreffende bedrijf wordt overgenomen in een groter
concern of wordt samengevoegd met een andere inrichting. Ook is het mogelijk dat een
inrichting die betrokken is bij een overgang onder algemene regels valt. 8 Ook in dergelijke
gevallen lijkt het de ECWM van belang dat het bevoegd gezag op de hoogte wordt gesteld
van de veranderingen bij de drijver van de inrichting als gevolg van een overgang.
7 Aldus de Nota ‘Met recht verantwoordelijk!’, Min. VROM, Den Haag, 2001, p. 62. Overigens vervalt het
systeem van verhandelbare ammoniakrechten bij de inwerkingtreding van de Wet ammoniak en veehouderij
(op 29 januari 2002 aangenomen door de Eerste Kamer, Kamerstukken I, 2001-2002, 27 836, nr. 144).
8 Thans reeds is in artikel 8.40-amvb’s voorzien in een meldingsplicht, maar het is niet duidelijk of deze
meldingsplicht ook betrekking heeft op de situatie dat de inrichting niet verandert, maar ‘slechts’ de persoon
van de drijver, zie het rapport, par. 4.2.2.
5

Overgang van de milieuvergunning
Verder lijkt het aanbevelenswaard om ook op de rechtsopvolger een meldingsplicht te
leggen. Immers bij vergunningen met persoonsgebonden elementen is het juist van
belang te weten wie de nieuwe drijver van de inrichting wordt. Overigens valt op dat de in
de wet BIBOB gehanteerde terminologie voor het nieuwe tweede lid van artikel 8.20
(‘vergunninghouder’) afwijkt van de terminologie van het eerste lid (‘degene die de
inrichting drijft’). Het ontbreken van duidelijkheid over de normadressaat van de vergunning
zorgt voor een extra complicatie bij de overgang. 9 Eenduidige terminologie is dan ook
aan te bevelen, waarbij naar de mening van de ECWM gekozen moet worden voor de
huidige terminologie van artikel 8.20, eerste lid. Deze blijkt in de praktijk goed te werken
en roept de minste onduidelijkheden op omdat wordt aangesloten bij de feitelijke drijver.
Het begrip ‘drijver’ zou daartoe gedefinieerd dienen te worden in artikel 1.1 van de wet. In
de jurisprudentie is een bruikbare uitwerking van dit begrip gegeven. In feite wordt
hiermee in overgangssituaties de drijver die een andere vergunninghouder opvolgt
volgens de wet altijd ook de vergunninghouder.
Het is niet de bedoeling dat deze extra uitbreiding van de meldingsplicht tot verzwaring
van de administratieve lasten en lasten bij het bedrijfsleven leidt. Het gaat om het
doorgeven van simpele informatie betreffende de persoon van de drijver. Het bevoegd
gezag hoeft hierop ook niet te reageren. Zolang de informatie maar beschikbaar is, en
bijvoorbeeld bij reguliere controles gebruikt kan worden. Alleen indien de nieuw ontstane
feitelijke situatie niet meer overeenstemt met de vergunning, is meteen actie van het
bevoegd gezag nodig (zie hierover aanbeveling 8).
AANBEVELING 1: BREID DE VOORGENOMEN MELDINGSPLICHT VAN ARTIKEL 8.20 WM
ZODANIG UIT DAT BIJ ELKE VORM VAN OVERGANG HIERVAN MELDING
MOET WORDEN GEMAAKT BIJ HET BEVOEGD GEZAG DOOR ZOWEL DE
HUIDIGE ALS TOEKOMSTIGE DRIJVER VAN DE INRICHTING. HANTEER
DAARBIJ EENDUIDIGE TERMINOLOGIE. BEZIE TEVENS OF DEZE
VERPLICHTING OOK VAN TOEPASSING KAN WORDEN VERKLAARD OP
INRICHTINGEN DIE ONDER DE WERKING VAN ALGEMENE REGELS
VALLEN (BIJV. DOOR AANPASSING VAN ARTIKEL 8.40, DERDE LID, WM).
AANBEVELING 2: CODIFICEER DE JURISPRUDENTIE ROND HET BEGRIP ‘DRIJVER VAN DE
INRICHTING’ IN ARTIKEL 1.1 WET MILIEUBEHEER.
Vanwege het vaker voorkomen van persoonsgebonden elementen in de vergunning is het
van belang dat het bevoegd gezag reeds bij de aanvraag weet wie de drijver (tevens
vergunninghouder, zie boven) is van de inrichting. Als deze een ander is dan de
aanvrager, dan hoeft informatie daarover thans niet te worden verstrekt bij de aanvraag.
In aanvulling op hetgeen hierboven reeds is gesteld, is het dan ook aan te bevelen om
informatie over de drijver te laten aanleveren bij de aanvraag. Artikel 5.1 van het
Inrichtingen- en vergunningbesluit milieubeheer dient daartoe te worden aangepast.
9 Deze onduidelijkheid bleek reeds uit een in 1998 ten behoeve van het ministerie van VROM uitgevoerd
onderzoek: C.L. Knijff, G.T.J.M. Jurgens, Ch.W. Backes, De normadressaat van milieuregels voor
inrichtingen, Publicatiereeks milieubeheer 1998/8, Min. VROM, Den Haag 1998.
6

Advies van de Evaluatiecommissie Wet milieubeheer
AANBEVELING 3: VOEG AAN ARTIKEL 5.1 INRICHTINGEN- EN VERGUNNINGENBESLUIT
MILIEUBEHEER TOE: INFORMATIE OVER DE DRIJVER VAN DE INRICHTING
INDIEN DIT EEN ANDER IS DAN DE AANVRAGER.
Nu er steeds meer voornemens bestaan om systemen van verhandelbare rechten te introduceren
in de milieuwetgeving, is het van belang om voor deze vorm van overgang
duidelijkheid te geven over de juridische kwalificatie van de transacties. Is een privaatrechtelijke
transactie nodig voor het doen overgaan van rechten die betrekking hebben op
het functioneren van de vergunde inrichting? Hoe wordt de vergunning aangepast aan de
nieuw verworven of verkochte rechten? Bij de voorziene regeling voor NOx reductiehandel
speelt deze laatste vraag naar verwachting overigens geen rol, omdat emissiereducties
altijd een extra reductie opleveren ten opzichte van de vergunde emissies. De
NOx reductiehandel zorgt dus voor een extra reductie, los van de verplichtingen die reeds
uit de vergunning voortvloeien. Wel betekent dit dat bij een overgang van de vergunning,
niet automatisch door reductie verkregen rechten mee overgaan. Bij een overgang van de
vergunning zal dus apart gekeken moeten worden naar de vraag wat er met de
aangekochte rechten dient te gebeuren. Voor emissiehandel die wel van invloed is op de
vergunning dient er in elk geval ook een regeling te komen voor de overgang van
emissienormen tussen vergunningen van verschillende inrichtingen. 10
AANBEVELING 4: ZORG BIJ DE REGULERING VAN EMISSIEHANDEL VOOR DUIDELIJKHEID
OVER DE JURIDISCHE KWALIFICATIE VAN DE TRANSACTIE. ZORG
TEVENS VOOR EEN GOEDE REGELING VOOR DE OVERGANG VAN DE
EMISSIERECHTEN INDIEN DEZE LOS STAAN VAN DE VERGUNNING.
De onderzoekers hebben opgemerkt dat het huidige artikel 8.20, tweede lid, niet de
mogelijkheid bevat om een vergunning voorwaardelijk persoonsgebonden te maken. Toch
bevat het ontwerp-Besluit financiële zekerheid milieubeheer de regeling dat een
vergunning slechts overgaat op een rechtsopvolger indien de opvolgend drijver tijdig
aantoont dat ook hij financiële zekerheid heeft gesteld (artikel 13). Naar de mening van de
ECWM is er discussie mogelijk over de vraag of de toestemmingseis neergelegd in artikel
8.20, tweede lid, onder b, impliceert dat alleen als aan bepaalde voorwaarden wordt
voldaan toestemming wordt verleend. Betoogd kan worden, dat deze bepaling wel
degelijk voorziet in een voorwaardelijke persoonsgebonden vergunning, doch dat dan wel
toestemming van het bevoegd gezag nodig is. Die toestemmingseis ontbreekt in het
ontwerp-besluit (er hoeft slechts bewijs te worden overgelegd). Het verdient dan ook
aanbeveling artikel 13 van het ontwerp-besluit zodanig te wijzigen dat het bevoegd gezag
toestemming moet verlenen voor het overgaan van de vergunning, welke toestemming
slechts verleend kan worden nadat gebleken is dat ook de rechtsopvolger financiële
zekerheid heeft gesteld. Daarnaast zou artikel 8.20, tweede lid, zodanig kunnen worden
aangepast dat duidelijk is dat in de gevallen genoemd onder a en b, voorwaarden kunnen
10 De Europese Commissie stelt voor om emissies die onderwerp zijn van emissiehandel helemaal uit de
vergunning te halen. Wel kunnen m.b.t. de betreffende emissies grenswaarden worden gesteld die nodig
zijn voor emissies die significante lokale effecten hebben. De Commissie stelt voor om de IPPC-richtlijn in
deze zin aan te passen. COM(2001)581, Proposal for a Directive establishing a framework for greenhouse
gas emissions trading within the European Community and amending Council Directive 96/61/EC, p. 8-9.
7

Overgang van de milieuvergunning
worden verbonden aan het tijdelijk nog blijven gelden voor c.q. overgaan van de
vergunning op rechtsopvolgers.
AANBEVELING 5: WIJZIG ARTIKEL 13 ONTWERP-BESLUIT FINANCIËLE ZEKERHEID
MILIEUBEHEER ZODANIG DAT HET BEVOEGD GEZAG CONFORM ARTIKEL
8.20, TWEEDE LID, ONDER B, WM TOESTEMMING MOET VERLENEN
VOOR DE OVERGANG.
AANBEVELING 6: PAS ARTIKEL 8.20, TWEEDE LID, ONDER A EN B, WM ZODANIG AAN DAT
HET TIJDELIJK BLIJVEN GELDEN VAN DE VERGUNNING VOOR C.Q. HET
OVERGAAN VAN DE VERGUNNING OP RECHTSOPVOLGERS ONDER
VOORWAARDEN KAN GESCHIEDEN.
Evenals de wet BIBOB bevat ook het ontwerp-Besluit financiële zekerheid milieubeheer
geen eenduidige terminologie. In afwijking van wat onderzoekers bepleit hebben, 11 wil de
ECWM aanbevelen om in de artikelen 12 en 13 steeds te spreken over ‘degene die de
inrichting drijft’ en daarmee dus aan te sluiten bij de terminologie van artikel 8.20 Wm. In
artikel 12 gebeurt dat reeds. Artikel 13, eerste lid zou een kleine aanpassing behoeven.
Thans wordt daar gesproken van ‘degene aan wie de vergunning verleend is’. Uit het
uitgevoerde onderzoek blijkt echter dat de aanvrager een ander kan zijn dan de drijver
van de inrichting.
AANBEVELING 7: WIJZIG ARTIKEL 13, EERSTE LID, ONTWERP-BESLUIT FINANCIËLE
ZEKERHEID MILIEUBEHEER ALS VOLGT: ‘INDIEN HET BEVOEGD GEZAG
DE VERPLICHTING TOT HET STELLEN VAN FINANCIËLE ZEKERHEID
OPLEGT, GELDT DE VERGUNNING SLECHTS VOOR DE DRIJVER TEN
BEHOEVE VAN WIE DE VERGUNNING IS VERLEEND.’
Aanbeveling aan bestuursorganen
Zoals reeds aangegeven is het van belang dat het bevoegde gezag bij elke vorm van
overgang beziet in hoeverre de vergunningssituatie moet worden aangepast aan de nieuw
ontstane situatie. Met de voorgaande aanbevelingen is voorzien in de hiervoor vereiste
informatievoorziening aan het bevoegd gezag. Deze informatie kan het bevoegd gezag
ertoe brengen om bestaande vergunningen in te trekken, te wijzigen of nieuwe vergunningen
te verlenen. De laatste aanbeveling is dan ook gericht aan het bevoegd gezag en
heeft betrekking op het in overeenstemming brengen van de vergunning met de feitelijke
situatie.
AANBEVELING 8: ZORG DAT BIJ EEN OVERGANG VAN DE WM-VERGUNNING, DE VERGUN-
8
NINGSITUATIE ZO SNEL MOGELIJK IN OVEREENSTEMMING WORDT
GEBRACHT MET DE NIEUW ONTSTANE FEITELIJKE SITUATIE.
11 Rapport Overgang van de Wm-vergunning, par. 7.2.3.

Overgang van de Wm-vergunning
Universiteit Utrecht

Woord van dank
Op deze plaats willen wij een aantal personen bedanken die op verschillende wijzen hun
medewerking hebben verleend aan het onderzoek.
mr. R.C. van Dongen, als kandidaat notaris werkzaam bij Pels Rijcken en Droogleever
Fortuijn, heeft bij de aanvang van het onderzoek vanuit zijn kennis van de
vennootschappelijke praktijk met ons meegedacht.
Voorts zijn wij dank verschuldigd aan de deelnemers aan een tweetal door ons georganiseerde
workshops: mr.drs. E. Alders, mr. H.J.M. Besselink, mw.mr. A. Bracké, mr. J.H.G.van den
Broek, mr. G.C.W. van der Feltz, mw.mr. G. van Hekesen-Van Bruggen, mw.mr. K.
Hoogerwerf, drs. Ph.A. Kips, mr. M. Klijnstra, mr. F.J.C.M. de Kok, mr. F. Later, mw.mr.
M.L. Niemöller, mr. G. Niezen, mw.mr. I. Sanders, mw.mr. drs. G.C. Sicking, mr. R. van
Stigt en mr. A. ten Veen. Zij hebben ons van de nodige informatie voorzien en de tussentijdse
producten van ons denkproces op kritische en stimulerende wijze becommentarieerd.
Ten slotte noemen wij de respondenten van onze telefonische enquête: vertegenwoordigers
van de gemeente Amersfoort (gewest Eemland), de gemeente Tilburg, de provincie
Groningen , de provincie Limburg, de provincie Noord-Brabant, de provincie Noord-Holland,
de provincie Utrecht, de provincie Zeeland, de regionale milieudienst Eindhoven, de regionale
milieudienst IJmond en de milieudienst Utrecht Oost. Zij allen hebben ons op prettige en
accurate wijze van antwoorden op de aan hen voorgelegde vragen voorzien.
Utrecht, 21 december 2001
C.L. Knijff
A.A. Freriks
G.T.J.M. Jurgens
A.A. van Rossum

Inhoudsopgave
1 Inleiding 1
1.1 Aanleiding voor het onderzoek 1
1.2 Privaatrechtelijke transacties 1
1.3 Centrale vraagstelling en doel van het onderzoek 2
1.4 Onderzoeksvragen en onderzoeksmethoden 3
1.5 Opbouw van het rapport 3
2 Overgang van vergunningen in het algemeen 5
2.1 Inleiding 5
2.2 De vergunning als vermogensrecht 5
2.3 Overdracht van een vergunning volgens artikel 3:83 BW 6
2.4 Bestuursrechtelijke overgang: de wijziging tenaamstelling 8
2.5 Bevindingen 9
3 De Wm-regeling voor overgang van de vergunning 11
3.1 Inleiding 11
3.2 De hoofdregel: overgang van rechtswege 11
3.2.1 Inhoud en betekenis van artikel 8.20 lid 1 Wm 11
3.2.2 Verhouding tot de overgang van vergunningen in het algemeen 12
3.3 Het begrip ‘degene die de inrichting drijft’ 13
3.3.1 Inleiding 13
3.3.2 De drijver van de inrichting 14
3.3.3 Bevindingen 15
3.4 Betekenis van de IPPC-richtlijn voor de overgang van de Wm-vergunning 16
3.5 Melding van de overgang? 18
3.5.1 Inleiding 18
3.5.2 Meldingsplicht en artikel 8.19 Wm 19
3.5.3 Meldingsplicht op grond van een vergunningvoorschrift 20
3.5.4 Naar een wettelijk geregelde meldingsplicht 21
3.5.5 Bevindingen 22
3.6 De uitzondering op de hoofdregel 22
3.6.1 Het systeem van artikel 8.20 lid 2 Wm 22
3.6.2 Ontwerp-besluit financiële zekerheid milieubeheer 23
3.7 Overgang van ammoniakrechten 26
3.7.1 Inleiding 26
3.7.2 De salderingsmethode van de Iav 27
3.7.3 Het salderingssysteem in relatie tot de Wm-vergunning 28
3.7.4 Bevindingen 30
3.8 Bevindingen 30

4 Persoonsgebonden elementen bij vergunningverlening op grond van de Wm 33
4.1 Inleiding 33
4.2 De persoon van de aanvrager volgens het wettelijk stelsel 33
4.2.1 Inleiding 33
4.2.2 De exploitant van een amvb-inrichting 34
4.2.3 Aanvraag: artikel 1:3 Awb 35
4.2.4 Jurisprudentie 35
4.2.5 Praktijk 36
4.2.6 Bevindingen 37
4.3 De exploitant van een afvalstoffeninrichting 38
4.3.1 Beoordeling van de doelmatigheid van verwijdering van afvalstoffen 38
4.3.2 Bevindingen 38
4.4 Vergunning op hoofdzaken 40
4.4.1 Inleiding 40
4.4.2 Voorwaarden voor het verlenen van een VOH 40
4.4.3 Certificering 42
4.4.4 Inhoud VOH 43
4.4.5 Bevindingen 44
4.5 Weigering of intrekking wegens gevaar van misbruik voor criminele activiteiten:
het wetsvoorstel Bibob 45
4.5.1 Inhoud van het wetsvoorstel 45
4.5.2 Bevindingen 45
4.6 Beoordeling van persoonsgebonden elementen 46
4.7 Bevindingen 47
5 Mogelijkheden om de vergunning aan te passen na overgang 49
5.1 Inleiding 49
5.2 Artikel 8.22 Wm 49
5.3 Artikel 8.23 Wm 50
5.3.1 Inhoud en betekenis 50
5.3.2 Afvalstoffeninrichting 51
5.3.3 VOH 52
5.4 Artikel 8.25 Wm 52
5.5 Bevindingen 53
6 Transacties met gevolgen voor de inrichting 55
6.1 Inleiding 55
6.2 Verschillende benaderingen 56
6.3 Moet een door een transactie veroorzaakte verandering in de omvang van de
inrichting leiden tot actie op het terrein van vergunningverlening? 58
6.4 Welke vergunningsbeslissing moet bij een door een transactie veroorzaakte
wijziging van de inrichting worden genomen? 59
6.4.1 De verschillende vergunningsbeslissingen in de Wm 59
6.4.2 Combinatie van oprichtingsvergunning en voortbouwen op de oorspronkelijke
vergunning? 61
6.4.3 Alleen veranderings- c.q. revisievergunningen? 61

6.4.4 Alleen oprichtingsvergunningen? 64
6.4.5 Bevindingen 64
6.5 Bestaande rechten en de verschillende vergunningsbeslissingen 64
6.6 Bevindingen 68
7 Conclusies en aanbevelingen 69
7.1 Inleiding 69
7.2 Artikel 8.20 Wm toegepast 70
7.2.1 De hoofdregel: overgang van rechtswege 70
7.2.2 Verhandelbare emissierechten in relatie tot artikel 8.20 lid 1 Wm 72
7.2.3 De persoonsgebonden vergunning (artikel 8.20 lid 2) 73
7.3 Complicaties bij de toepassing van artikel 8.20 Wm 74
7.3.1 Het bevoegd gezag is meestal niet op de hoogte van de overgang 74
7.3.2 Overgang van zaaksgebonden vergunningen met persoonsgebonden elementen 76
7.3.3 Overgang in gevallen waarin de inrichting wijzigt 81
7.3.4 Aanbeveling 72
Bijlagen

1 Inleiding
1.1 Aanleiding voor het onderzoek
In de op 1 maart 1993 in werking getreden Wet milieubeheer (hierna: Wm) heeft de wetgever
in artikel 8.20 bepaald voor wie de milieuvergunning geldt. Op grond van het eerste lid van
dit wetsartikel geldt de vergunning voor een ieder die de inrichting drijft. Het tweede lid van
artikel 8.20 Wm opent de mogelijkheid om bij amvb een uitzondering te maken op deze
hoofdregel. Daarin kunnen categorieën van gevallen worden aangegeven, waarin de
vergunning slechts geldt voor degene aan wie zij is verleend. Een amvb als bedoeld in het
tweede lid is tot op heden niet tot stand gekomen.
Artikel 8.20 Wm lijkt op het eerste gezicht van aantrekkelijke eenvoud. Bij de
toepassing ervan zal wel duidelijk moeten zijn wie de inrichting drijft en wat onder een
inrichting wordt begrepen. In gevallen waarin de aanvrager van een vergunning tevens de
exploitant van de inrichting is en blijft, is duidelijk dat deze (rechts)persoon als drijver van de
inrichting moet worden aangemerkt. 1 In de praktijk doen zich echter tal van situaties voor als
gevolg waarvan wijzigingen optreden met betrekking tot de inrichting en/of de zeggenschap
over de inrichting.
Casus 1: Het Bontje BV exploiteert een grootschalige nertsenfokkerij. De BV wil haar
bedrijfsactiviteiten beëindigen en draagt de eigendom van de nertsenfokkerij over aan
de heer De Man. De heer De Man kan het werk binnen de nertsenfokkerij alleen niet
aan en verhuurt een deel van het bedrijf aan De Wilde BV. Deze BV gaat het door
haar gehuurde deel van het bedrijf exploiteren.
Casus 2: Op bedrijventerrein “De Bron” exploiteren Pietersen transport BV en Van de
Wiel transporten BV ieder een transportbedrijf. De bedrijven besluiten om hun
bedrijfsactiviteiten gezamenlijk voort te zetten in een nieuwe BV, Vlugweg genaamd.
Pietersen transport BV en Van de Wiel transporten BV houden op te bestaan.
Casus 3: Na enkele jaren besluit Vlugweg BV de bedrijfsactiviteiten te splitsen. De
koeltransporten enerzijds en overige transporten anderzijds worden in twee
afzonderlijke BV’s ondergebracht. Vlugweg BV houdt op te bestaan.
1.2 Privaatrechtelijke transacties
In de hiervoor in casus 1 tot en met 3 gegeven voorbeelden is sprake van privaatrechtelijke
transacties die gevolgen kunnen hebben voor de inrichting en/of de zeggenschap over de
inrichting en die relevant zijn voor het vraagstuk van de overgang van de Wm-vergunning. In
zijn algemeenheid kunnen de volgende categorieën transacties worden genoemd die voor dit
vraagstuk van belang zijn:
1) overdracht: Bij verkoop en levering van (een deel van) de inrichting gaat de
eigendom en daarmee zeggenschap geheel of gedeeltelijk over op de koper. Bij
ondernemingen geschiedt de eigendomsoverdracht vaak in de vorm van een activapassivatransactie
(bedrijfsovername). De overdracht door Het Bontje BV aan de heer
De Man in casus 1 is hiervan een voorbeeld;
2) huur- of pachtovereenkomst: Indien de inrichting wordt verhuurd of verpacht en de
huurder/pachter gaat de inrichting exploiteren, dan heeft de huurder/pachter
zeggenschap over de inrichting en wordt daarmee vergunninghouder. De
1 Zie voor de inhoud van het begrip ‘degene die de inrichting drijft’: C.L. Knijff, G.T.J.M.
Jurgens, Ch.W. Backes, De normadressaat van milieuregels voor inrichtingen. Onderzoek
uitgevoerd in opdracht van het ministerie van VROM, Publikatiereeks milieubeheer 1998/8.
1

huurovereenkomst tussen de heer De Man en De Wilde BV in casus 1 is een
voorbeeld van zo’n transactie;
3) exploitatieovereenkomst: In deze overeenkomsten komen veelal bepalingen voor met
betrekking tot de zeggenschap over de inrichting. Deze overeenkomsten komen
vooral voor bij benzineverkooppunten;
4) fusie: Een fusie kan in twee varianten voorkomen. In de eerste plaats kan, indien twee
of meer rechtspersonen fuseren, één van hen het gehele vermogen (inclusief de
betrokken inrichting of inrichtingen met Wm-vergunning) van de andere
rechtsperso(o)n(en) verkrijgen onder algemene titel. Ook is het mogelijk dat een bij
fusie op te richten nieuwe rechtspersoon het gehele vermogen van de andere
rechtspersonen verkrijgt en deze andere rechtspersonen ophouden te bestaan.
Hierdoor treedt een wijziging op in de zeggenschapsverhoudingen. In casus 2 is de
tweede variant van fusie aan de orde;
5) splitsing: Een splitsing kan een zuivere splitsing of een afsplitsing inhouden. Bij
zuivere splitsing gaan alle activa en passiva van een rechtspersoon (waaronder de
inrichting met Wm-vergunning) over op meerdere andere rechtspersonen, en houdt
eerstgenoemde rechtspersoon op te bestaan. Bij een afsplitsing blijft de
oorspronkelijke rechtspersoon bestaan, maar gaat een deel van diens activa en passiva
over op een of meer andere rechtspersonen. Ook voor de splitsing geldt dat deze leidt
tot verandering in de zeggenschapsverhoudingen. Casus 3 is een voorbeeld van
zuivere splitsing;
6) aandelentransactie: Een aandelentransactie kan mogelijk relevant zijn, indien deze
gevolgen heeft voor de zeggenschap over de inrichting.
Daarnaast kan nog worden gewezen op zelfstandige overdracht van (een deel van) de
vergunning (dat wil zeggen dat de vergunning los van de inrichting overgaat). Deze categorie
is een bijzonderheid ten opzichte van de categorieën 1 tot en met 6. Specifiek wordt hier
gedoeld op de verhandelbaarheid van in de vergunning opgenomen (emissie)rechten.
Momenteel is een dergelijke overdracht mogelijk van aan de milieuvergunning verbonden
ammoniakrechten.
1.3 Centrale vraagstelling en doel van het onderzoek
De hiervoor genoemde typen transacties hebben in sommige gevallen als doel om de Wmvergunning
te laten overgaan. Soms wordt de overgang van de Wm-vergunning niet direct
beoogd, maar treedt deze op als neveneffect. Centrale vraag in dit onderzoek is of en in
hoeverre de wettelijke regeling in artikel 8.20 Wm geschikt is voor regulering van situaties
waarin overgang van de Wm-vergunning aan de orde is. Doelstelling van het onderzoek is
om te beoordelen of aanpassing van artikel 8.20 Wm, of van andere bepalingen in de Wm
wenselijk is.
Artikel 8.20 Wm ziet op de situatie dat sprake is van een vergunningplichtige inrichting.
Inmiddels vallen de meeste inrichtingen onder de werking van artikel 8.40 Wm-amvb’s. Dit
onderzoek heeft geen betrekking op transacties met betrekking tot deze inrichtingen. Op de
amvb’s op grond van artikel 8.40 Wm wordt uitsluitend ingegaan voor zover daaraan
aanknopingspunten kunnen worden ontleend voor een beoordeling van de werking van artikel
8.20 Wm.
2

1.4 Onderzoeksvragen en onderzoeksmethoden
De centrale vraagstelling is in het onderzoek in vijf deelvragen gesplitst:
1) Welke problemen en vragen leven in de praktijk van de advocatuur, het
bedrijfsleven en de overheid met betrekking tot de overgang van Wmvergunningen?
2) Wat zijn de gevolgen van deze transacties voor de milieuvergunning, indien
wijzigingen optreden in de inrichting en/of zeggenschapsverhoudingen?
3) In hoeverre is de huidige wettelijke regeling toegesneden op de gevolgen van
verschillende privaatrechtelijke transacties voor de overgang van Wmvergunningen?
4) Bieden de conclusies en aanbevelingen inzake de wettelijke regeling van overgang
van Wm-vergunningen voor de praktijk van overheid en bedrijfsleven voldoende
aanknopingspunten bij de beoordeling van de positie van Wm-vergunningen in het
kader van de privaatrechtelijke transacties?
5) Is verbetering van de regeling in de Wm nodig, en zo ja, op welke wijze zou dat
kunnen plaatsvinden?
Als uitgangspunt voor het onderzoek is geïnventariseerd welke privaatrechtelijke transacties
relevant zijn voor de overgang van de Wm-vergunning. Deze inventarisatie is getoetst in een
workshop die plaatsvond op 9 maart 2001. Aan de workshop werd, naast het onderzoeksteam,
deelgenomen door personen die werkzaam zijn in de advocatuur, bij adviesbureaus, in het
bedrijfsleven en bij bestuursorganen. De lijst van deelnemers aan deze workshop is als bijlage
1 bij dit rapport gevoegd. Tijdens de workshop is tevens nagegaan of in de praktijk
problemen worden ervaren met de overgang van Wm-vergunningen, en zo ja, welke die
problemen zijn.
Vervolgens is theoretisch onderzoek uitgevoerd naar de wetsgeschiedenis van de regeling van
overgang van Wm-vergunningen, naar de specifieke regeling voor de overgang van
ammoniakrechten op grond van de Interimwet ammoniak en veehouderij, naar het
vermogensrechtelijk karakter van de vergunning en de overgang van vergunningen in het
algemeen, en de betekenis van de IPPC-richtlijn. Daarnaast is de literatuur en jurisprudentie
over deze onderwerpen in kaart gebracht. Om een beeld te krijgen hoe vergunningverleners
zich op de hoogte stellen (of op de hoogte worden gesteld) van wie de drijver van de
inrichting is, is een beperkte telefonische enquête uitgevoerd. In deze enquête is nagegaan of
vergunningverleners een registratiesysteem van vergunninghouders aanhouden en wanneer,
op wiens initiatief en op welke wijze registratie plaatsvindt. In de enquête is aan
vergunningverleners ook gevraagd naar de handelwijze bij overdracht van delen van een
onderneming waardoor twee of meer inrichtingen ontstaan. Aanleiding daarvoor vormde het
feit dat tijdens de eerste workshop met name over deze kwestie vragen waren gerezen. Een
lijst met de tijdens de telefonische enquête aan de orde gestelde vragen is opgenomen als
bijlage 2 bij het rapport, een lijst van de respondenten als bijlage 3. De bevindingen uit de
telefonische enquête en de informatie verkregen uit de workshop zijn verwerkt in dit rapport.
De conclusies en aanbevelingen uit het concept-eindrapport zijn tijdens een workshop op 11
oktober 2001 besproken met de personen die ook deelnamen aan de eerdere workshop.
1.5 Opbouw van het rapport
Voordat we ingaan op de regeling in artikel 8.20 Wm, komt in hoofdstuk 2 in zijn
algemeenheid de mogelijkheid van overgang van vergunningen en andere publiekrechtelijke
3

echten aan de orde. In hoofdstuk 3 wordt de wettelijke regeling van overgang van Wmvergunningen
besproken. Daarbij wordt ingegaan op de hoofdregel van de overgang van
rechtswege, het begrip ‘drijver’, de betekenis van de IPPC-richtlijn, het vraagstuk van de
melding van een overgang en de uitzonderingen op de overgang van rechtswege. Ten slotte
wordt in dit hoofdstuk aandacht besteed aan het systeem van verhandelbare ammoniakrechten
en de relatie van dit systeem tot de overgang van de Wm-vergunning. In hoofdstuk 4 wordt
ingegaan op persoonsgebonden elementen in de vergunningverlening, die zich binnen het
kader van het wettelijk systeem van de Wm hebben ontwikkeld. Daarnaast wordt in dit
hoofdstuk stilgestaan bij het wetsvoorstel voor de Wet bevordering integriteitsbeoordelingen
door het openbaar bestuur (Bibob). In hoofdstuk 5 komen vervolgens de instrumenten aan de
orde die door het bestuur kunnen worden gehanteerd om de vergunning aan te passen indien
de inrichting overgaat naar een nieuwe exploitant. Hoofdstuk 6 gaat over de gevolgen die
privaatrechtelijke transacties kunnen hebben voor de omvang van inrichtingen en
dientengevolge voor de (overgang van de) Wm-vergunning. In hoofdstuk 7 is een
samenvatting opgenomen van de belangrijkste bevindingen en zijn conclusies en
aanbevelingen geformuleerd. In dat hoofdstuk worden de onderzoeksvragen 2 tot en met 5
beantwoord. De inventarisatie van praktijkervaringen waar onderzoeksvraag 1 op ziet, komt
op diverse plaatsen in het rapport aan de orde.
4

2 Overgang van vergunningen in het algemeen
2.1 Inleiding
In dit hoofdstuk wordt ingegaan op het vraagstuk van de overgang van vergunningen. Het
systeem van overgang van de Wm-vergunning komt aan de orde in hoofdstuk 3. Daar zal
tevens worden toegelicht hoe dit systeem zich verhoudt tot de overgang van vergunningen in
het algemeen.
In het bestuursrecht werd, in de eerste plaats door de wetgever, maar ook in de
literatuur, tot voor kort weinig aandacht besteed aan de vraag of een vergunning kan worden
overgedragen of op een andere manier kan overgaan, zoals bijvoorbeeld in het kader van
erfopvolging. Pas sinds een aantal jaren is sprake van een steeds duidelijker wordende
belangstelling voor het onderwerp. Dit wordt vooral veroorzaakt door het feit dat de overheid
aan het instrument verhandelbare rechten een meer prominente plaats is gaan toekennen in
het (milieu)beleid. In het kader van de operatie Marktwerking, deregulering en
wetgevingskwaliteit (hierna verder: MDW) is een project gewijd aan het onderwerp
verhandelbare rechten en zijn twee rapporten verschenen. 2 Voor de juridische aspecten van de
overdraagbaarheid van publiekrechtelijke vergunningen en andere rechten is het eerste
rapport van belang. De MDW-werkgroep zoekt het antwoord op de vraag of het mogelijk is
een bepaalde vergunning over te dragen primair in het privaatrecht. De kernvraag is dan wat
de positie is van een vergunning binnen het privaatrecht. Hieraan besteden we aandacht in
paragraaf 2.2 en 2.3. Anders dan de MDW-werkgroep betogen Van Buuren en Knijff dat de
vraag of een vergunning voor een ander kan gaan gelden niet noodzakelijkerwijs vanuit het
privaatrecht dient te worden beantwoord, maar dat het bestuursrecht voldoende
mogelijkheden biedt om een vergunning te laten overgaan. 3 We gaan hier in paragraaf 2.4
nader op in.
2.2 De vergunning als vermogensrecht
In de eerste plaats moet worden beoordeeld of een vergunning een vermogensrecht is. In
artikel 3:6 BW is het begrip vermogensrecht als volgt omschreven:
Rechten die, hetzij afzonderlijk hetzij tezamen met een ander recht, overdraagbaar zijn,
of ertoe strekken de rechthebbende stoffelijk voordeel te verschaffen, ofwel verkregen
zijn in ruil voor verstrekt of in het vooruitzicht gesteld stoffelijk voordeel, zijn
vermogensrechten.
Dit artikel stelt dus twee alternatieve vereisten om van een vermogensrecht te kunnen
spreken. Ofwel het recht is overdraagbaar, ofwel het recht strekt tot stoffelijk voordeel of stelt
dit voordeel in het vooruitzicht. In de literatuur wordt in het algemeen aangenomen dat
publiekrechtelijke vergunningen veelal als vermogensrechten in de zin van artikel 3:6 BW
kunnen worden gekwalificeerd. 4 Dit is naar onze mening juist, omdat reeds van een
2 Verhandelbare rechten. Rapport van de MDW werkgroep verhandelbare rechten, Den Haag 1999, en
Verhandelbare rechten. Fase II. Ingrijpen of compenseren?, Rapport van de MDW werkgroep
verhandelbare rechten, Den Haag 2000.
3 P.J.J. van Buuren en C.L. Knijff, ‘Overgang van vergunningen’, in: De notaris en/in het bestuursrecht,
preadviezen voor de Koninklijke Notariële Beroepsorganisatie, Lelystad/Den Haag 2001.
4 Zie hiervoor o.a. H.J. Snijders/E.B. Rank – Berenschot, Goederenrecht, tweede druk, 1996, p. 23, C.
Asser, F.H.J. Mijnssen en P. de Haan, Mr. C. Asser’s Handleiding tot beoefening van het Nederlands
burgerlijk recht. Zakenrecht. Deel I, Algemeen goederenrecht, Asser serie 3, Zwolle 1992, p. 5, T.A.
5

vermogensrecht kan worden gesproken als een recht een bepaalde vermogenswaarde (veelal
een geldwaarde) vertegenwoordigt. In het algemeen kan worden geconcludeerd dat
vergunningen een zekere vermogenswaarde vertegenwoordigen, aangezien het alleen met
deze vergunningen toegestaan is bepaalde activiteiten uit te oefenen. De kwalificatie van de
vergunning als vermogensrecht staat los van de vraag naar de overdraagbaarheid van de
vergunning. Op dit laatste punt wordt hierna ingegaan.
2.3 Overdracht van een vergunning volgens artikel 3:83 BW
De volgende vraag die rijst is of een vergunning volgens het privaatrecht kan worden
overgedragen. De vereisten voor overdracht staan in artikel 3:84 BW. Logischerwijs moet
hieraan voorafgaand de vraag worden beantwoord of goederen, en meer in het bijzonder
vermogensrechten, overdraagbaar zijn. Dit is geregeld in artikel 3:83 BW.
6
Art. 3:83 BW luidt:
1. Eigendom, beperkte rechten en vorderingsrechten zijn overdraagbaar, tenzij de wet
of de aard van het recht zich tegen een overdracht verzet.
2. De overdraagbaarheid van vorderingsrechten kan ook door een beding tussen
schuldeiser en schuldenaar worden uitgesloten.
3. Alle andere rechten zijn slechts overdraagbaar, wanneer de wet dit bepaalt.
Overdracht is één van de wijzen van verkrijging onder bijzondere titel. Dit blijkt uit artikel
3:80 BW waarin de verkrijging onder algemene of bijzondere titel wordt geregeld. Bij de
verkrijging onder algemene titel zet de verkrijger de rechtspositie van zijn voorganger voort.
De opvolging in diens gehele vermogen of een evenredig deel daarvan voltrekt zich op grond
van een wettelijk voorschrift zonder dat daartoe een bijzondere rechtshandeling nodig is. De
wet noemt limitatief drie gevallen van rechtsopvolging onder algemene titel: a) erfopvolging,
b) boedelmenging, en c) fusie als bedoeld in artikel 2:308 BW en splitsing als bedoeld in
2:344a BW. Elke verkrijging die niet onder algemene titel plaats vindt, is er een onder
bijzondere titel. De verkrijger treedt in een nieuwe, eigen rechtspositie ten aanzien van één of
meer verkregen goederen. Men verkrijgt goederen onder bijzondere titel door overdracht,
verjaring en door onteigening en bijvoorbeeld natrekking, vermenging, zaaksvorming
etcetera.
Voor de overdracht van een vergunning is het relevant te onderzoeken op welke wijze dit
publiekrechtelijk vermogensrecht onder de werking van artikel 3:83 BW valt. Indien een
vergunning onder het begrip eigendom, beperkt recht of vorderingsrecht valt, dan is een
vergunning in beginsel overdraagbaar, tenzij de wet of de aard van het recht zich tegen een
overdracht zou verzetten (lid 1). Een vergunning kan niet als een eigendomsrecht worden
aangemerkt. Op grond van artikel 5:1 BW is eigendom alleen op zaken mogelijk. Zaken zijn,
aldus artikel 3:2 BW, voor menselijk beheersing vatbare stoffelijke objecten. Een vergunning
kan evenmin als een beperkt recht worden aangemerkt. Een beperkt recht is volgens de
definitie van artikel 3:8 BW een recht dat is afgeleid uit een meer omvattend recht, hetwelk
met het beperkte recht is bezwaard. Beperkte rechten zijn dus van het moederrecht
afgesplitste rechten die hetzij bij ieder overdraagbaar vermogensrecht kunnen voorkomen,
bijvoorbeeld vruchtgebruik en pandrecht, hetzij alleen bij rechten op bijzondere voorwerpen,
bijvoorbeeld erfdienstbaarheid en erfpacht bij het eigendomsrecht op onroerend goed of een
van Kampen, ‘De handel en wandel binnen het publiekrecht. Verhandelbaarheid van publiekrechtelijke
rechten’, NJB 2001, p. 342-343.

licentie bij het octrooirecht. De beperkte rechten zijn limitatief in de wet geregeld; voor zover
zij op alle goederen kunnen rusten in Boek 3 en voor zover zij slechts op de eigendom van de
zaak betrekking hebben in Boek 5. Ten slotte kan een vergunning evenmin als een
vorderingsrecht worden gekwalificeerd. Met het begrip vorderingsrecht duidt men aan het
materiële recht van de schuldeiser, te weten zijn aanspraak op een door een bepaalde
schuldenaar te verrichten prestatie. 5 Uit het bovenstaande volgt dat een Wm-vergunning niet
valt onder lid 1 van artikel 3:83 BW.
Dit betekent dat de Wm-vergunning valt onder de ‘andere rechten’ als bedoeld in lid 3
van artikel 3:83 BW. Op grond van dit artikellid zijn alle andere rechten dan de in het eerste
lid genoemde slechts overdraagbaar indien de wet dit bepaalt. Met ‘wet’ in de zin van artikel
3:83 lid 3 wordt evenals in lid 1 de formele wet bedoeld. De vraag rijst of op grond van dit
artikellid kan worden geconcludeerd dat de Wm-vergunning overdraagbaar is. Opgemerkt
wordt dat de meningen verschillen over de vraag hoe lid 3 moet worden uitgelegd. De Hoge
Raad heeft in het arrest Dircks/Dircks 6 overwogen dat in dat geval “de aard van de
vergunning meebrengt dat de privaatrechtelijke verhoudingen aan de zijde van
vergunninghouder beslissend zijn voor de vraag aan wie de vergunning toekomt. Immers in
een dergelijk geval past het in het stelsel van de wet om aan te nemen dat het recht tot
gebruik van de vergunning als gevolg van inbreng in een vennootschap (…) op een ander kan
overgaan”. Uit deze uitspraak is door de MDW-werkgroep afgeleid dat artikel 3:83 lid 3 BW
zo moet worden uitgelegd dat wanneer een wet niet expliciet in de mogelijkheid van
overdracht heeft voorzien, het voldoende is dat de overdraagbaarheid past in het stelsel van
de wet. 7 Om te kunnen bepalen of het stelsel van de wet overdracht mogelijk maakt, moet met
name naar de aard van de vergunning worden gekeken. 8
Het hanteren van het criterium van de aard van een vergunning om te beoordelen of
een vergunning ook kan gelden voor een ander dan de oorspronkelijke vergunninghouder, is
afkomstig uit de bestuursrechtelijke literatuur. Daar wordt onderscheid gemaakt tussen
persoonsgebonden en zaaksgebonden vergunningen. 9 Zaaksgebonden vergunningen zijn
vergunningen waarin een bepaalde zaak centraal staat en voor de verlening waarvan de
persoon van de aanvrager niet relevant is. Bij verlening van persoonsgebonden vergunningen
speelt de persoon van de aanvrager wel een rol. In het algemeen wordt aangenomen dat
zaaksgebonden vergunningen wel kunnen overgaan en persoonsgebonden vergunningen niet.
Met andere woorden: met een op grond van zijn aard overdraagbare vergunning bedoelt de
5 Zie Asser-Hartkamp, Verbintenissenrecht, De verbintenis in het algemeen, elfde druk, Deventer 2000,
p. 24.
6 HR 16 mei 1997, NJ 1998, 238
7 Wij zijn overigens van oordeel dat aan de uitspraak van de Hoge Raad niet meer waarde moet worden
gehecht, dan dat de Hoge Raad voor deze casus een oplossing heeft willen geven. Opvallend is dat de
Hoge Raad in rechtsoverweging 3.4.1 spreekt over een overgang van deze aard (en dus niet spreekt van
een overdracht), waarna de Hoge Raad vervolgt met de opmerking dat de regel die thans in artikel 3:83
lid 3 BW staat aan deze overgang niet in de weg staat. Of de Hoge Raad hiermee in zijn algemeenheid
doelt op overdracht in de zin van artikel 3:83 lid 3 BW is naar onze mening minst genomen onzeker.
8 Overigens gaan de opstellers van het MDW-rapport nog verder. Volgens de MDW-werkgroep zou het
uitgangspunt moeten zijn dat vergunningen in beginsel overdraagbaar zijn, tenzij de wet zich daartegen
verzet. Of anders gezegd, voor alle vermogensrechten zou de regel van artikel 3:83 lid 1 BW moeten
gelden. De aanbeveling van de werkgroep om de mogelijkheden van een wijziging van artikel 3:83 BW
in die zin te onderzoeken is door het kabinet overgenomen.
9 Er worden in de literatuur verschillende termen gehanteerd. Zo wordt ook gesproken van persoonlijke
versus zakelijke vergunningen en van persoonsgerichte versus zaaksgerichte vergunningen, waarbij de
persoonsgerichte vergunningen wel of geen zakelijke werking kunnen hebben. Ook wordt wel alleen
van een vergunning met zakelijke werking gesproken. Met een zaaksgebonden of zakelijke vergunning
wordt hetzelfde bedoeld als met een (persoonsgerichte) vergunning met zakelijke werking. Wij zullen
spreken van zaaksgebonden en persoonsgebonden vergunningen.
7

MDW-werkgroep een zaaksgebonden vergunning. Met de door de werkgroep voorgestane
ruime uitleg van artikel 3:83 lid 3 BW zou het dus in beginsel mogelijk zijn om een
zaaksgebonden vergunning, ten aanzien waarvan in de wet op grond waarvan die vergunning
is verleend niets is bepaald omtrent de mogelijkheid van overdracht, over te dragen. Behalve
de opstellers van het MDW-rapport, kiezen ook de auteurs Van Engelen en Van Kampen
voor een primair privaatrechtelijke benadering van de problematiek van de overgang van
publiekrechtelijke rechten. 10
2.4 Bestuursrechtelijke overgang: de wijziging tenaamstelling
Een andere benadering van de problematiek is te vinden bij Van Buuren en Knijff. 11 Naar hun
mening is een ruime uitleg van artikel 3:83 lid 3 BW op grond van het geldend recht niet
verdedigbaar. Artikel 3:83 lid 3 dient volgens hen naar de letter te worden uitgelegd: een
vergunning is alleen dan overdraagbaar indien de wet op grond waarvan die vergunning
wordt verleend overdracht uitdrukkelijk mogelijk maakt. 12 Er zijn wetten waarin dat is
bepaald, 13 maar in het overgrote deel van de bestuursrechtelijke wetten is niets geregeld
omtrent de mogelijkheid van overdracht. In al deze gevallen zijn de vergunningen naar
privaatrecht niet overdraagbaar. Dit levert evenwel geen probleem op, zo betogen Van
Buuren en Knijff, gelet op het feit dat het bestuursrecht een eigen mogelijkheid voor de
overgang van vergunningen kent in de figuur van de wijziging van de tenaamstelling. Dit
houdt in dat het bestuursorgaan dat bevoegd is tot verlening van de vergunning, op verzoek
van de vergunninghouder, diens rechtsopvolger of beiden, de tenaamstelling van de
vergunning wijzigt, of korter gezegd, de vergunning overschrijft op naam van de
rechtsopvolger. De wijziging van de tenaamstelling moet niet worden gezien als verlening
van een nieuwe vergunning. Een algemene regeling van deze figuur ontbreekt; soms bevat
een wet regels die de wijziging van de tenaamstelling uitdrukkelijk mogelijk maken. 14 Maar
ook wanneer een dergelijke regeling ontbreekt is een overgang van een vergunning middels
wijziging van de tenaamstelling in beginsel mogelijk. Ook in dit verband is het onderscheid
tussen persoonsgebonden en zaaksgebonden vergunningen van belang. Het zal duidelijk zijn
dat persoonsgebonden vergunningen niet vatbaar zijn voor een wijziging van de
tenaamstelling en zaaksgebonden vergunningen in beginsel wel. In beginsel, omdat, zo geven
Van Buuren en Knijff aan, in een aantal gevallen een naar haar aard zaaksgebonden
vergunning door de wetgever uitdrukkelijk persoonlijk is gemaakt en daardoor niet (meer)
voor overgang vatbaar. Op het aspect van het persoonlijk maken van een zaaksgebonden
vergunning komen we nog terug.
Tot slot zij er op gewezen dat volgens Van Buuren en Knijff het verschil tussen
overdracht naar privaatrecht en overgang volgens de bestuursrechtelijke wijziging van de
10 D.C.J.A. van Engelen, ‘Overdraagbaarheid van ‘alle rechten’. Wetswijziging mogelijk in aantocht?!’,
NJB 2001, p. 333-338, en T.A. van Kampen, ‘De handel en wandel binnen het publiekrecht.
Verhandelbaarheid van publiekrechtelijke rechten.’, NJB 2001, p. 339-345.
11 Zie noot 3.
12 Dit is overigens ook de mening van Van Engelen. In tegenstelling tot Van Buuren en Knijff meent hij
dat artikel 3:83 lid 3 BW in deze betekenis de mogelijkheid van overgang van vergunningen ten
aanzien waarvan de wetgever niets heeft geregeld, belemmert. Daarom pleit hij, evenals de MDWwerkgroep,
voor een verruiming van artikel 3:83 BW.
13 Zie bijvoorbeeld artikel 17 van de Wet herstructurering veehouderij voor de overdraagbaarheid van
varkensrechten en artikel 3.8 lid 1 van de Telecommunicatiewet voor de telecommunicatievergunning.
14 Bijvoorbeeld artikel 8 lid 2, onder g, van de Woningwet, waarin de gemeentelijke wetgever is
opgedragen regels vast te stellen omtrent de overdraagbaarheid van de bouwvergunning. In de Modelbouwverordening
van de VNG is in artikel 10.3 een wijziging tenaamstelling geregeld.
8

tenaamstelling betrekkelijk is. Voor een rechtsgeldige overdracht zijn weliswaar de
rechtshandelingen van partijen bepalend, maar we zien dat in de bestuursrechtelijke wetten
die de mogelijkheid van overdracht uitdrukkelijk hebben geregeld toch steeds een beslissende
rol, in de vorm van toestemming of registratie, voor het bestuursorgaan is weggelegd. Zo
volgt uit de Wet verplaatsing mestproductie dat pas aanspraak op het reeds overgedragen
mestproductierecht ontstaat, nadat de verplichte melding van de overdracht door de overheid
is geregistreerd. In het geval van een wijziging van de tenaamstelling kunnen de partijen niet
zelf de overgang bewerkstelligen, maar kunnen zij wel zelf afspraken maken over het doen
van een aanvraag daartoe. 15
2.5 Bevindingen
De mogelijkheid van overgang van vergunningen wordt in de literatuur op twee manieren
benaderd. De ene benadering stelt het privaatrecht, met name de privaatrechtelijke
overdracht, voorop. Bepalend voor de mogelijkheid van overdracht is dan hoe – ruim of eng
– men artikel 3:83 lid 3 BW meent te kunnen uitleggen. De andere benadering ziet een
grotere rol voor het bestuursrecht, door ervan uit te gaan dat de overgang van niet
persoonsgebonden vergunningen altijd kan worden bewerkstelligd door een wijziging van de
tenaamstelling, ook wanneer wettelijke bepalingen zwijgen omtrent de mogelijkheid van
overdracht of overgang. Een enge uitleg van artikel 3:83 lid 3 BW staat volgens deze
benadering dus niet in de weg aan de overgang van een vergunning. We hebben aangegeven
dat voor sommige vergunningen de overdracht naar privaatrecht uitdrukkelijk mogelijk is
gemaakt en dat in een aantal wetten de mogelijkheid van wijziging tenaamstelling is
geregeld. Dan zijn er nog wetten waarin de overdraagbaarheid is uitgesloten. 16 In verreweg de
meeste wetten is echter niets geregeld omtrent de mogelijkheid van overgang. In het volgende
hoofdstuk zal blijken dat de regeling voor de overgang van de Wm-vergunning een aparte
plaats inneemt binnen hetgeen hierboven is uiteengezet. In paragraaf 3.2.2 wordt hieraan
bijzondere aandacht besteed.
15 Uit het BW vloeien nog wel een paar relevante verschillen voort. Zo kunnen zekerheidsrechten als
pand en genotsrechten als vruchtgebruik alleen worden gevestigd op vergunningen die overdraagbaar
zijn (gemaakt), en gelden voor de overdracht van deze vergunningen de vereisten van artikel 3:84 BW.
16 Zie bijvoorbeeld artikel 7 lid 1 van de Wet personenvervoer 2000.
9

3 De Wm-regeling voor overgang van de vergunning
3.1 Inleiding
In dit hoofdstuk komt in de eerste plaats de wettelijke regeling van de overgang van de Wmvergunning
aan de orde. Daarbij wordt allereerst ingegaan op de hoofdregel: de overgang van
rechtswege. In dat kader bespreken we achtereenvolgens artikel 8.20 lid 1 Wm, het begrip
‘degene die de inrichting drijft’, en de betekenis van de IPPC-richtlijn. Daarna gaan we in op
de vraag of uit de Wm een plicht tot melding of kennisgeving van de overgang aan het
bevoegd gezag volgt. Vervolgens gaan we kort in op artikel 8.20 lid 2 Wm, dat voorziet in de
mogelijkheid tot het maken van een uitzondering op de overgang van rechtswege. Van deze
mogelijkheid is tot op heden geen gebruik gemaakt. Na bespreking van de regeling van
artikel 8.20 Wm, zal worden ingegaan op het salderingssysteem van artikel 8 lid 4 van de Iav
en de verhandelbaarheid van ammoniakrechten die daaruit voortvloeit. Daarbij komt aan de
orde hoe dit systeem van overgang van aan de Wm-vergunning verbonden ammoniakrechten
zich verhoudt tot artikel 8.20 Wm.
3.2 De hoofdregel: overgang van rechtswege
3.2.1 Inhoud en betekenis van artikel 8.20 lid 1 Wm
Artikel 8.20 lid 1 Wm bepaalt:
Een voor een inrichting verleende vergunning geldt voor een ieder die de inrichting
drijft. Deze draagt ervoor zorg dat de aan de vergunning verbonden voorschriften
worden nageleefd.
Uit het feit dat in het eerste lid van artikel 8.20 Wm is bepaald dat de Wm-vergunning wordt
verleend voor een inrichting en dat deze geldt voor een ieder die de inrichting drijft, volgt dat
de vergunning zaaksgebonden is. De vergunning is derhalve gebonden aan de inrichting; de
persoon van de aanvrager speelt in beginsel geen rol bij de beslissing op de
vergunningaanvraag. Uit met name de tweede gecursiveerde zinsnede volgt dat de Wmvergunning
niet met de eigendom, maar met het gebruik (het ‘drijven’) van de inrichting is
verbonden. De inhoud van het begrip ‘degene die de inrichting drijft’ en de betekenis daarvan
voor de overgang van de vergunning komt hierna (paragraaf 3.3) aan de orde. Tot slot is van
belang – dit volgt evenwel niet uit artikel 8.20 lid 1 Wm, maar uit de betekenis van het begrip
inrichting – dat de vergunning gebonden is aan een bepaalde locatie, namelijk die waar de
inrichting zich bevindt. Als degene die de inrichting drijft zijn activiteiten elders gaat
uitoefenen, kan de vergunning niet worden meegenomen naar de nieuwe locatie, ook niet als
partijen dat zijn overeengekomen. 17 Aan het bij overeenkomst afwijken van artikel 8.20 lid 1
Wm besteden we in de volgende paragraaf aandacht. De locatiegebondenheid houdt tevens in
dat de vergunning (in beginsel) niet los van de inrichting kan worden verhandeld. We zeggen
‘in beginsel’, omdat uit het in de Interimwet ammoniak en veehouderij neergelegde
salderingssysteem voortvloeit dat ammoniakrechten, die deel uitmaken van de Wmvergunning,
wel apart kunnen worden verhandeld. Op de vraag hoe dit zich verhoudt tot het
inrichtingsgebonden karakter van de Wm-vergunning wordt in paragraaf 3.7 ingegaan.
Zoals gezegd, wordt in de bestuursrechtelijke literatuur aangenomen dat zaaksgebonden
vergunningen (in beginsel) kunnen overgaan op een rechtsopvolger. Uit de parlementaire
17 Vz ABRvS 13 april 2000, AB 2000, 241 m.nt. C.L. Knijff; JM 2000, 80 m.nt. Zigenhorn.
11

geschiedenis van de Wm blijkt dat de wetgever voor de Wm-vergunning ook in die
mogelijkheid heeft willen voorzien.
12
Zo staat in de memorie van toelichting:
“In het voorgestelde eerste lid van artikel 25 is verwoord dat de vergunning geldt voor
een ieder die de inrichting drijft. Met andere woorden: een ieder die de inrichting drijft is
houder van de vergunning. Dit kunnen de rechtsopvolgers zijn van degene aan wie de
vergunning is verleend, maar onder omstandigheden ook personen die met diegene een
privaatrechtelijke relatie hebben. Dit impliceert niet alleen een recht om van de
vergunning gebruik te maken, maar ook een plicht ervoor zorg te dragen dat de aan de
vergunning verbonden voorschriften worden nageleefd.” 18
En in de memorie van antwoord:
“Het automatisch overgaan van vergunningen met de inrichting waarvoor zij zijn
verleend, is uitgangspunt van de huidige vergunningstelsels. Er is geen reden op dat punt
nu een andere koers te gaan varen (…).” 19
Bevindingen
De hoofdregel is dus dat de Wm-vergunning van rechtswege overgaat op een rechtsopvolger
van de vergunninghouder. Dit is door de wetgever geregeld door in artikel 8.20 lid 1 Wm te
bepalen dat de vergunning geldt voor een ieder die de inrichting drijft. Daarmee is de
vergunning verbonden aan het recht tot gebruik of exploitatie van de inrichting, dat berust bij
de persoon of personen die de hoedanigheid van ‘drijver’ heeft of hebben. De uitleg van dit
begrip is dus van belang om te bepalen in welke gevallen een vergunning overgaat. Hierop
gaan we in paragraaf 3.3 in.
3.2.2 Verhouding tot de overgang van vergunningen in het algemeen
De hoofdregel voor de mogelijkheid en wijze van overgang van de Wm-vergunning is
neergelegd in artikel 8.20 lid 1 Wm en houdt in dat de Wm-vergunning van rechtswege
overgaat op een rechtsopvolger die de inrichting exploiteert (drijft). Voor deze overgang is
geen handeling van de vergunninghouder en/of diens rechtsopvolger nodig, noch een
(rechts)handeling van het bevoegd gezag. Daarmee neemt de regeling voor de overgang van
de Wm-vergunning een aparte plaats in binnen de in hoofdstuk 2 uiteengezette beschouwing
van de overgang van vergunningen in het algemeen. In artikel 8.20 lid 1 Wm is niet
uitdrukkelijk bepaald dat de vergunning overdraagbaar is. Volgens de enge uitleg van artikel
3:83 lid 3 BW (een vergunning is alleen overdraagbaar als de wet dat uitdrukkelijk bepaalt)
kan de Wm-vergunning dan ook niet privaatrechtelijk worden overgedragen. Dit levert
evenwel geen probleem op in de praktijk, omdat de Wm-vergunning volgens artikel 8.20 lid 1
Wm geldt voor een ieder die de inrichting drijft. Een wijziging van de tenaamstelling is
daardoor voor het bewerkstelligen van de overgang niet nodig. Volgens de ruime uitleg van
artikel 3:83 lid 3 BW (een vergunning is ook overdraagbaar wanneer dat uit het stelsel van de
wet volgt) zou de Wm-vergunning wel privaatrechtelijk overdraagbaar zijn (tezamen met de
inrichting). De regeling van artikel 8.20 lid 1 Wm maakt echter de mogelijkheid van
privaatrechtelijke overdracht overbodig.
18 TK 1988-1989, 21 087, nr. 3, p. 82. Artikel 25 is nu artikel 8.20 Wm.
19 TK 1889-1990, 21 087, nr. 6, p. 68. De verwijzing naar de huidige vergunningstelsels slaat op de
Hinderwet en de Afvalstoffenwet. In deze wetten was bepaald, in respectievelijk artikel 14 Hinderwet
en artikel 33 lid 4 Afvalstoffenwet, dat een verleende vergunning gold voor zowel de verzoeker als
voor diens rechtverkrijgenden.

Tijdens de workshop gaven de meeste deelnemers uitdrukkelijk aan dat men
privaatrechtelijke overdracht van de Wm-vergunning helemaal niet nodig achtte, gelet
op de regeling van artikel 8.20 lid 1 Wm. In de praktijk wordt daarom in de
overeenkomsten en aktes in het kader van bijvoorbeeld een bedrijfsovername niet de
overdracht van de vergunning geregeld, maar wordt slechts een beschrijving gegeven
van de vergunningsituatie.
Voor zover een overeenkomst de strekking heeft in een concreet geval een uitzondering te
maken op de regeling van artikel 8.20 lid 1 Wm, moet dat in strijd met artikel 3:14 BW
worden geacht. Daarin is bepaald dat een bevoegdheid die iemand krachtens burgerlijk recht
toekomt, niet mag worden uitgeoefend in strijd met geschreven of ongeschreven regels van
publiekrecht. Hoewel bij deze bepaling voornamelijk werd gedacht aan de overheid, is met
‘iemand’ niet uitsluitend de overheid bedoeld. Artikel 3:14 BW geldt derhalve ook voor
private partijen. Zonder verwijzing naar artikel 3:14 BW is in een voorzittersuitspraak van 13
april 2000 geoordeeld dat met een beroep op een privaatrechtelijke overeenkomst niet van de
regeling in de Wm kan worden afgeweken. 20
Aan de orde was een besluit tot intrekking van een oprichtings- en
veranderingsvergunning voor een transportbedrijf. Volgens artikel 8.26 Wm moet het
verzoek door de vergunninghouder worden gedaan. Het verzoek tot intrekking was
gedaan door Cornelissen Transport BV. Door appellant, Beheer Cornelissen Transport
BV, wordt gesteld dat haar dochteronderneming BV Transportbedrijf J.Th.
Cornelissen en Zonen vergunninghouder is en B & W ten onrechte het verzoek van
Cornelissen Transport BV hebben ingewilligd. Cornelissen Transport BV betoogt dat
uit een privaatrechtelijke overeenkomst tussen BV transportbedrijf en H.J.L.
Cornelissen Expeditie BV voortvloeit dat zij, als rechtsopvolger van H.J.L.
Cornelissen Expeditie BV, vergunninghouder is, althans zeggenschap heeft over (het
voortbestaan van) de vergunningen. Uit de feiten volgt dat Cornelissen Transport BV
tijdens het verzoek nog wel de inrichting dreef, maar vervolgens de activiteiten daar
heeft beëindigd en op een andere locatie voortgezet. Daardoor had BV
Transportbedrijf weer de volledige zeggenschap over de inrichting, op het moment
dat B & W hun (ontwerp-)besluit namen. De Voorzitter overweegt dat de vergunning
gebonden is aan de locatie en dat het bij de vergunning verleende recht bepaalde
bedrijvigheden uit te oefenen niet persoonsgebonden is en bij vertrek van de
(rechts)persoon niet meegaat, en oordeelt vervolgens: “het feit dat ter zake van het op
de oorspronkelijke locatie en elders verrichten van die activiteiten een
privaatrechtelijke overeenkomst is gesloten, maakt dit niet anders.”
3.3 Het begrip ‘degene die de inrichting drijft’
3.3.1 Inleiding
In artikel 8.20 lid 1 Wm is bepaald dat de vergunning geldt voor een ieder die de inrichting
drijft. Dit betekent dan ook dat een vergunning alleen op een persoon die de inrichting gaat
drijven kan overgaan. Het begrip ‘degene die de inrichting drijft’ is aldus bepalend voor het
antwoord op de vraag of in een concreet geval de vergunning overgaat. Bovendien volgt uit
de uitleg die aan dit begrip wordt gegeven, op wie een vergunning in het algemeen kan
overgaan, of, anders gezegd, bij welke privaatrechtelijke handelingen met betrekking tot de
20 Vz ABRvS 13 april 2000, AB 2000, 241 m.nt. C.L. Knijff; JM 2000, 80 m.n. Zigenhorn.
13

inrichting of de vergunninghouder sprake is van overgang van de Wm-vergunning. Dit laatste
maakt ook duidelijk wat de term ‘overgang’ in het kader van dit onderzoek precies inhoudt.
In de Wm is geen definitie of omschrijving opgenomen van het begrip ‘degene die de
inrichting drijft’. We bespreken hierna de invulling van het begrip zoals die in de
jurisprudentie heeft plaatsgevonden. In paragraaf 3.4 komt de verhouding tot de IPPCrichtlijn,
waarin het begrip ‘exploitant’ wordt gehanteerd, aan de orde.
3.3.2 De drijver van de inrichting
In 1998 is het rapport ‘De normadressaat van milieuregels voor inrichtingen’ verschenen, dat
de bevindingen weergeeft van een in opdracht van het ministerie van VROM verricht
onderzoek naar de vraag voor wie de Wm-vergunning en de algemene regels gelden. 21 Het zal
duidelijk zijn dat dit onderzoek zich voor een belangrijk deel heeft geconcentreerd op de
betekenis van het begrip ‘degene die de inrichting drijft’ (hierna gemakshalve: drijver). Voor
de inhoud van dit begrip hebben we ons dan ook voornamelijk gebaseerd op voornoemd
rapport. Hieronder volgt een korte uiteenzetting van de conclusies uit het rapport, op enkele
punten nader aangevuld.
In de Wm wordt geen omschrijving van het begrip drijver gegeven. In de parlementaire
geschiedenis is, behalve in de in paragraaf 3.2.1 geciteerde passage uit de memorie van
toelichting, niet aan de orde gekomen wanneer een (rechts)persoon als drijver van een
inrichting kan worden aangemerkt. Uit de geciteerde passage volgt dat de (rechts)persoon die
als drijver van de inrichting kan worden beschouwd, steeds ook als vergunninghouder moet
worden aangemerkt. Onder de vigeur van de Hinderwet werd de term drijver gehanteerd voor
gevallen waarin een inrichting zonder geldige vergunning in werking was. Bij inrichtingen
waarvoor wel een geldige vergunning was verleend, werd dan gesproken van de
vergunninghouder. Dit onderscheid is als zodanig dus niet in de Wm teruggekomen. De
termen vergunninghouder en drijver kunnen blijkens eerdergenoemde passage uit de memorie
van toelichting als synoniemen worden gebruikt in het geval dat een inrichting met een
geldige vergunning in werking is. Het is echter duidelijk dat als een inrichting zonder geldige
vergunning in werking is, de term ‘vergunninghouder’ niet kan worden gehanteerd.
In de geciteerde passage stelt de wetgever dat “(…) rechtsopvolgers (…) van degene
aan wie de vergunning is verleend, maar onder omstandigheden ook personen die met
diegene een privaatrechtelijke relatie hebben” drijver van de inrichting kunnen zijn. Deze
toelichting blinkt niet uit in helderheid. Aannemelijk is dat met ‘rechtsopvolgers van degene
aan wie de vergunning is verleend’ worden bedoeld de (rechts)personen die de
eigenaar/vergunninghouder opvolgen (onder welke titel dan ook) in diens eigendom van de
inrichting (of juister gezegd in het vermogen waarvan hetgeen met de term inrichting wordt
aangeduid, deel uitmaakt), en die inrichting ook gaan exploiteren. Alleen dan kunnen deze
rechtsopvolgers immers als drijver worden beschouwd. Wat de wetgever precies met ‘onder
omstandigheden ook personen die met diegene een privaatrechtelijke relatie hebben’ voor
ogen heeft gehad is niet duidelijk. In ieder geval wekt de gekozen formulering door de
verwijzing naar ‘diegene’ (dus degene aan wie de vergunning is verleend) ten onrechte de
indruk dat alleen uit een privaatrechtelijke relatie met degene op wiens naam de vergunning
staat drijverschap kan voortvloeien. In de tweede plaats is onduidelijk wat wordt bedoeld met
‘onder omstandigheden’. Wellicht heeft de wetgever daarmee willen zeggen dat deze
personen wel de inrichting moeten exploiteren. Uit de gekozen formulering wordt dat echter
21 Zie noot 1.
14

niet duidelijk. Voorts is de aanduiding ‘privaatrechtelijke relatie’ erg ruim. Daaronder kunnen
behalve bijvoorbeeld een rechtsverhouding als gevolg van een huurovereenkomst, ook vallen
een arbeidsrechtelijke verhouding (denk aan een bedrijfsleider) of een verhouding met een
aannemer of leverancier. Met name door het in de jurisprudentie ontwikkelde
zeggenschapscriterium kan in concrete situaties worden bepaald wanneer in de door de
wetgever aangeduide gevallen sprake is van drijverschap.
Het begrip drijver is door de rechter ingekleurd. In de jurisprudentie wordt het begrip
overwegend ingevuld door te bepalen wie de inrichting daadwerkelijk exploiteert. De
zeggenschap over (de bedrijfsvoering van) de inrichting speelt daarbij een belangrijke rol. In
één uitspraak heeft de rechter een curator van een niet meer in werking zijnde inrichting
aangemerkt als drijver omdat deze volgens de rechter ‘in een bijzondere gezagsverhouding’
stond tot de inrichting. 22 Dit criterium is mogelijk ruimer dan het zeggenschapscriterium,
maar om dat te kunnen vaststellen is meer jurisprudentie nodig. 23 Van belang is in ieder geval
dat uit genoemde uitspraak, en overigens ook uit andere uitspraken, duidelijk blijkt dat ook
bij inrichtingen waarin geen activiteiten meer worden verricht, sprake kan zijn van een
drijver. In dat geval wordt het begrip drijver dus juridisch - wie heeft gezag, wie is gerechtigd
tot exploitatie - ingevuld. Tot slot is uit de jurisprudentie gebleken dat één inrichting ook door
meerdere (rechts)personen tegelijk kan worden gedreven. Daarbij kan onderscheid worden
gemaakt tussen gevallen waarin een bestuurder of enig aandeelhouder die grote invloed heeft
op het bestuur van en zeggenschap heeft over de rechtspersoon die de inrichting drijft, ook als
drijver wordt aangemerkt, 24 en gevallen waarin meerdere (rechts)personen gezamenlijk een
inrichting, in zijn geheel of in delen, drijven. 25 Voor een uitvoerige beschouwing van de
jurisprudentie verwijzen we naar het genoemde rapport over de normadressaat. 26
3.3.3 Bevindingen
We hebben gezegd dat een Wm-vergunning verbonden is aan het recht tot gebruik of
exploitatie van de inrichting. Overgang van de Wm-vergunning kan dus alleen plaatsvinden
tussen (rechts)personen die als (voormalig respectievelijk toekomstig) drijver kunnen worden
aangemerkt. Om dus in een concreet geval te kunnen vaststellen of een Wm-vergunning die
aan A is verleend op B is overgegaan, is doorslaggevend of B de inrichting feitelijk is gaan
exploiteren of daartoe gerechtigd is. Zolang B niet als drijver kan worden aangemerkt, kan de
vergunning ook niet op hem overgaan. Dit betekent dus ook dat de overdracht in eigendom
van hetgeen als een inrichting kan worden beschouwd, niet altijd tevens de overgang van de
vergunning tot gevolg hoeft te hebben: namelijk in die gevallen waarin geen verandering
optreedt in de persoon die de inrichting exploiteert, en ook niet uit hoofde van de
eigendomsoverdracht de zeggenschap met betrekking tot de inrichting zodanig is veranderd
dat van een nieuwe (mede)drijver sprake is.
Als een voorbeeld kan worden genoemd een geval waarin een eigenaar-exploitant zijn
inrichting overdraagt, maar deze wel zelf blijft exploiteren, bijvoorbeeld op grond van
22 ABRvS 11 juli 1997, M en R 1997/12, nr. 130 m.nt. Cup; RAwb 1997, 166 m.a. FM; Gst. 1997, 7065,
9 m.nt. H.J.A.M. van Geest en T.E.P.A. Lam; JOR 1997, 105 m.nt. S.C.J.J. Kortmann; AB 1998, 268
m.nt. GJ.
23 Zie C.L. Knijff, G.T.J.M. Jurgens en Ch.W. Backes, a.w. p. 47 en ook R. Uylenburg, De
stolpvergunning, M en R 1999, p. 264-269.
24 ABRvS 24 april 1997, AB 1999, 43 m.nt. C.L. Knijff.
25 O.a. ABRvS 28 april 1997, AB 1999, 43 m.nt. C.L. Knijff; Vz ABRvS 31 juli 1998, AB 1999, 45 m.nt.
C.L. Knijff; ABRvS 29 oktober 1998, M en R 1999, nr. 55 m.nt. Ten Veen.
26 Zie p. 35-55. Zie ook C.L. Knijff, Wie drijft de inrichting?, M en R 1999, p. 284-290.
15

16
een huurovereenkomst met de nieuwe eigenaar. De vergunning blijft dan in ieder
geval gelden voor de oorspronkelijke eigenaar en gaat, als de nieuwe eigenaar geen
enkele invloed op de exploitatie heeft, niet over op deze nieuwe eigenaar. 27 Stel
vervolgens dat de nieuwe eigenaar de inrichting, met de huurder erin, doorverkoopt.
Ook dan zal geen sprake zijn van overgang van de vergunning. Wanneer vervolgens
de huurovereenkomst wordt beëindigd en de eigenaar de inrichting zelf gaat
exploiteren of weer aan een ander verhuurt 28 , zal de vergunning pas overgaan.
Het begrip drijver maakt ook duidelijk op wie een vergunning kan overgaan. Het recht tot
exploitatie kan dus behalve van een eigendomsoverdracht, ook het gevolg zijn van
bijvoorbeeld een huur- of pachtovereenkomst of andere in paragraaf 2 van hoofdstuk 1
genoemde transacties met betrekking tot de inrichting.
3.4 Betekenis van de IPPC-richtlijn voor de overgang van de Wm-vergunning
In de IPPC-richtlijn wordt het kader gegeven voor milieuvergunningstelsels in de lidstaten
van de Europese Unie, althans voor de in de Bijlage bij die Richtlijn aangegeven installaties.
De Richtlijn bevat geen expliciete regeling voor de overgang van milieuvergunningen.
De IPPC-richtlijn laat zich evenmin expliciet uit over de vraag of een milieuvergunning
een persoonsgebonden of zaaksgebonden karakter heeft. Wel kan uit het systeem van de
IPPC-richtlijn worden afgeleid dat wordt beoogd dat de vergunning geldt voor de exploitant.
Dit blijkt met name uit artikel 14 IPPC-richtlijn.
Artikel 14 IPPC-richtlijn luidt:
Inachtneming van de vergunningsvoorwaarden
De lidstaten treffen de nodige maatregelen om ervoor te zorgen dat:
- de vergunningsvoorwaarden door de exploitant in zijn installatie worden vervuld
(…)
Het uitgangspunt van de zaaksgebondenheid van de vergunning op grond van artikel 8.20 lid
1 Wm en de uitzonderingen die op dit uitgangspunt kunnen worden geregeld bij amvb op
grond van het tweede lid van dit artikel, passen naar onze mening binnen het kader van de
IPPC-richtlijn.
In het licht van het vraagstuk van de overgang van milieuvergunningen is het voorts
van belang in te gaan op het in de Richtlijn gehanteerde begrip ‘exploitant’. Dit is relevant
voor beantwoording van de vraag of artikel 8.20 Wm strookt met de IPPC-richtlijn.
Het begrip exploitant wordt in artikel 2, tweede lid van de Richtlijn als volgt omschreven:
elke natuurlijke of rechtspersoon die de installatie exploiteert of bezit of, indien de
nationale wetgeving in die mogelijkheid voorziet, degene aan wie de economische
beschikkingsmacht over de technische werking is overgedragen.
27 Als de nieuwe eigenaar wel enige zeggenschap krijgt over de inrichting, zal hij wellicht ook als drijver
kunnen worden aangemerkt.
28 Ook hier moet worden opgemerkt dat wanneer de eigenaar nog een bepaalde mate van zeggenschap
over de inrichting houdt, de vergunning ook voor hem zal blijven gelden.

De reikwijdte van het begrip is niet geheel helder en komt in de toelichtende stukken bij de
Richtlijn ook niet uit de verf. Uit de bepaling kan worden afgeleid dat het begrip exploitant in
ieder geval een drieledige betekenis heeft.
In de eerste plaats valt daaronder iedere natuurlijke of rechtspersoon die een
installatie exploiteert. Wat betreft de rechtspersonen is de reikwijdte van de Richtlijn ruim.
Het gemeenschapsrecht omvat alle typen rechtspersonen die het nationale recht van de
lidstaat kent, dus zowel de privaatrechtelijke als de publiekrechtelijke rechtspersonen. Ook de
omschrijving natuurlijke persoon heeft een ruime reikwijdte. Becker geeft aan dat onder deze
omschrijving mede worden begrepen de ‘Personenvereinigungen’ die binnen de nationale
rechtsorde voorkomen. 29 Aangenomen kan worden dat daaronder Nederlandse entiteiten,
zoals maatschap en vennootschap onder firma vallen. Het begrip exploitatie betreft de
feitelijke exploitatie van de installatie.
Ten tweede strekt de term exploitant zich uit tot de natuurlijke of rechtspersoon die
een installatie bezit. Opmerking verdient dat de Nederlandse vertaling van de Richtlijn
(evenals de vertaling in bijvoorbeeld het Duits) enigszins misleidend is. Waar de Nederlandse
vertaling spreekt van ‘bezit’, spreekt de Engelstalige versie van de Richtlijn van ‘controls’.
Volgens Becker moet worden aangenomen dat met de aanduiding ‘controls’ wordt gedoeld
op een ieder die het recht heeft om een installatie te ‘managen’, dus juridisch bevoegd is om
leiding te geven en aanwijzingen te geven. De Nederlandse term ‘bezit’ dient derhalve niet in
de civielrechtelijke betekenis van het woord te worden opgevat, maar als een aanduiding van
de juridische zeggenschap over de installatie. 30
Het derde deel van de definitie van artikel 2 lid 2 van de Richtlijn geeft aan dat als
exploitant mede kan worden aangemerkt degene aan wie de economische beschikkingsmacht
over de technische werking is overgedragen, mits de nationale wetgeving in die mogelijkheid
voorziet. De formulering van de tweede volzin van artikel 2 lid 2 lijkt erop te wijzen dat het
aan de lidstaat zelf is overgelaten in hoeverre personen met economische beschikkingsmacht
als exploitant kunnen worden aangemerkt. Het is niet geheel duidelijk wat in de Richtlijn
onder economische beschikkingsmacht wordt verstaan. Becker geeft aan dat het daarbij niet
gaat om de juridische beschikkingsmacht, maar om leidinggevende bevoegdheden ten
aanzien van de technische kant van de bedrijfsvoering, bijvoorbeeld door de bedrijfsleider,
bestuurder of directeur van een onderneming. 31 Op grond van de huidige stand van de
Nederlandse jurisprudentie staat niet vast of aan het begrip drijver zonder meer deze uitleg
mag worden gegeven. In een aantal uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak zijn
personen met een leidinggevende positie als (mede)drijver aangemerkt. Een voorbeeld is een
uitspraak van de Afdeling van 26 april 1997. 32 Daarin werd een bestuurder van een besloten
vennootschap, naast deze vennootschap, als drijver aangemerkt. In een nog ongepubliceerde
uitspraak van 27 maart 2001 heeft de Afdeling bestuursrechtspraak een natuurlijke persoon
die binnen een BV werkzaam was als bedrijfsleider en de dagelijkse leiding had over de
werkzaamheden van de betreffende BV, aangemerkt als mededrijver. Deze uitleg lijkt aan te
sluiten bij hetgeen onder de IPPC-richtlijn wordt begrepen onder economische
beschikkingsmacht. Echter, in ieder geval in de uitspraak van 26 april 1997 is de juridische
positie van belang. In deze uitspraak werd de desbetreffende bestuurder als drijver
aangemerkt uitdrukkelijk vanwege het feit dat uit diens juridische hoedanigheid, namelijk
29 Zie voor een toelichting op de begrippen natuurlijke en rechtspersoon: B. Becker, Integrierte
Vermeidung und Verminderung der Umweltverschutzung (IVU/IPPC), Losbladig commentaar,
Starnberg 2000, Commentaar op artikel 2, p. 77
30 B. Becker, a.w. 2000, p. 78.
31 B. Becker, a.w. 2000, p. 78.
32 AB 1999, 43 m.nt. C.L. Knijff.
17

enig directeur en enig aandeelhouder, grote invloed op het bestuur van en zeggenschap over
de vennootschap voortvloeiden. Dit lijkt weer meer aan te sluiten bij de tweede betekenis die
de IPPC-richtlijn toekent aan het begrip exploitant, tot uitdrukking gebracht met de term
‘bezit’ (of ‘controls’).
Bevindingen
Uit het bovenstaande vloeit voort dat de Richtlijn beoogt de zeggenschap over een installatie
ruim te definiëren. Artikel 8.20 Wm sluit hierop aan. Uit de parlementaire geschiedenis van
de Wm volgt dat de drijver van een inrichting als bedoeld in artikel 8.20 Wm zowel een
natuurlijke als een rechtspersoon kan zijn. 33 Uit jurisprudentie van de Afdeling
bestuursrechtspraak volgt dat als drijver worden aangemerkt personen die zeggenschap
hebben met betrekking tot de inrichting. Deze zeggenschap zal meestal feitelijk blijken.
Wanneer een inrichting niet meer in werking is, moet worden gekeken wie gerechtigd is tot
exploitatie. In bepaalde gevallen is ook een bestuurder van een rechtspersoon als drijver
aangemerkt. In de memorie van toelichting is aangegeven dat drijvers tevens rechtsopvolgers
kunnen zijn van degene aan wie de vergunning is verleend, maar onder omstandigheden ook
personen die met diegene een privaatrechtelijke relatie hebben (zie daarover paragraaf 3.2.1).
Dit hangt samen met het zaaksgebonden karakter van de Wm-vergunning.
Naar onze mening is de conclusie gerechtvaardigd dat de uitleg die in de literatuur en
jurisprudentie wordt gegeven aan het begrip ‘drijver’ zich verdraagt met artikel 2 lid 2 van de
IPPC-richtlijn. Ook in de juridische literatuur wordt daar expliciet of impliciet vanuit
gegaan. 34
3.5 Melding van de overgang?
3.5.1 Inleiding
Zoals gezegd, is de hoofdregel, neergelegd in artikel 8.20 lid 1 Wm, dat de vergunning
overgaat zonder dat daarvoor een handeling van het bevoegd gezag en/of de
vergunninghouder en diens rechtsopvolger is vereist. Evenmin volgt uit de regeling van
artikel 8.20 lid 1 Wm dat de oorspronkelijke vergunninghouder en/of diens rechtsopvolger
het bevoegd gezag op de hoogte moeten stellen van het feit dat de vergunning is overgegaan.
18
Uit interviews gehouden in het kader van het reeds eerder genoemde onderzoek naar
de normadressaat van milieuregels voor inrichtingen bleek dat het bevoegd gezag in
het algemeen, met name in het kader van de handhaving, problemen ondervindt van
het feit dat men niet op de hoogte is van een overgang van de vergunning.
Uit (telefonische) gesprekken gevoerd in het kader van onderhavig onderzoek is ons
gebleken dat alle betrokken vergunningverleners (op provinciaal en gemeentelijk
niveau) een registratiesysteem hebben. Het doel van de registratie verschilt. In
sommige gevallen wordt het registratiesysteem vooral gebruikt om te kunnen
bijhouden of een inrichting over een vergunning beschikt en niet zozeer wie de
vergunninghouder is. In de meeste gevallen heeft het registratiesysteem echter een
bredere functie. Een registratiesysteem wordt vaak gebruikt om alle handelingen met
betrekking tot een inrichting vast te leggen. Niet alleen de procedurestappen in het
kader van vergunningverlening en wijzigingen in de vergunning, maar ook
33 TK 1989-1990, 21 087, nr. 6, p. 69
34 Expliciet op dit punt is J.H.G. van den Broek, IPPC in werking getreden, M en R 1997, p. 10.
Genuanceerder maar kennelijk ook deze mening toegedaan is R. Uylenburg, De stolpvergunning, M en
R 1999, p. 267.

evindingen uit controlebezoeken en handhavingsacties. Ook de vergunninghouder
wordt geregistreerd. Dit gebeurt vaak op het moment van binnenkomst van een
aanvraag. Een wijziging in de persoon van de drijver wordt geregistreerd indien deze
wijziging wordt gemeld - sommige bedrijven doen dat uit zichzelf, de meeste doen
dat echter niet - of indien uit controlebezoeken blijkt dat een verandering is
opgetreden. De meeste vergunningverleners geven aan dat het systeem een
belangrijke functie heeft in het kader van de handhaving. In een enkel geval wordt bij
een handhavingsactie in eerste instantie de geregistreerde vergunninghouder
benaderd. De meeste vergunningverleners gaven echter aan dat voorafgaand aan een
handhavingsactie wordt nagetrokken wie op dat moment de drijver van de inrichting
is.
3.5.2 Meldingsplicht en artikel 8.19 Wm
Een plicht om de overgang van de vergunning te melden kan niet worden afgeleid uit artikel
8.19 lid 2 Wm. Op grond van deze bepaling kunnen veranderingen in een inrichting of de
werking daarvan die afwijken van de vergunning maar niet leiden tot andere of grotere
nadelige gevolgen voor het milieu, aan het bevoegd gezag gemeld worden in plaats van dat
daarvoor een veranderingsvergunning moet worden aangevraagd.
Voor zover de Afdeling bestuursrechtspraak in een uitspraak van 20 juli 1995 35 zou bedoelen
dat overdracht van (een deel van) een inrichting meldingsplichtig is ingevolge artikel 8.19 lid
2 (oud) Wm, moet worden aangenomen dat dit niet in overeenstemming is met het systeem
van de zaaksgebonden vergunning.
Van de Heuvel verkoopt in 1992 een varkensstal, bestemd voor het houden van 446
mestvarkens, aan Van Lith. Bij een controle in 1994 wordt vastgesteld dat de inrichting
niet meer conform de vigerende vergunning in werking was. In de uitspraak staat
daarover dat de eerdergenoemde stal niet meer in eigendom was bij Van de Heuvel en
dat in de inrichting konijnen werden gehouden in plaats van de vergunde 28 melkkoeien.
In 1995 meldt Van de Heuvel, onder verwijzing naar artikel 8.19 (oud) Wm, de verkoop
van de stal aan B & W. B & W laten Van de Heuvel daarop weten dat zij de melding
buiten behandeling laten en dat een aanvraag om een veranderingsvergunning moet
worden gedaan. B & W stellen zich op het standpunt, zo blijkt uit de uitspraak, dat de
melding ten onrechte is gedaan, omdat Van de Heuvel als gevolg van de verkoop niet
meer bevoegd is de melding te doen en de door hem gemelde verandering reeds van
rechtswege was ingetreden.
De Afdeling deelt dit standpunt van B & W niet en oordeelt dat “de verkoop van
een stal kan worden aangemerkt als een verandering van de inrichting van appellant, ten
aanzien waarvan kan worden aangenomen dat deze verandering geen gevolgen heeft
voor de aard en omvang, dan wel uitsluitend gunstige gevolgen heeft voor de omvang
van de nadelige gevolgen voor het milieu, die de inrichting veroorzaakt als bedoeld in
artikel 8.19 van de Wet milieubeheer. Het feit dat appellant ten tijde van het doen van de
melding geen eigenaar meer was van de stal laat onverlet zijn plicht tot melding. De
meldingsplicht van appellant neemt overigens niet weg dat verweerders kunnen bepalen
dat degene die in dit geval de nieuwe eigenaar en gebruiker van de onderhavige stal is
geworden in verband met de uitbreiding van zijn inrichting een revisievergunning moet
aanvragen. Ter zitting is gebleken dat verweerders inmiddels aan de nieuwe eigenaar en
gebruiker van de onderhavige varkensstal een revisievergunning hebben verleend. Uit het
vorenstaande volgt dat verweerders de melding van appellant met betrekking tot de
verkoop van de stal ten onrechte niet hebben geaccepteerd.”
35 Milieurechtspraak nr. 16-1995, nr. 51; M en R 1996, nr. 35.
19

Opmerkelijk is dat de Afdeling voorafgaand aan de geciteerde overwegingen, wanneer zij de
relevante wetsartikelen noemt, uitdrukkelijk stelt dat ingevolge artikel 8.20 lid 1 Wm een
voor een inrichting verleende vergunning geldt voor een ieder die de inrichting drijft, en
vervolgens concludeert dat ingevolge deze bepaling “de in 1988 verleende
Hinderwetvergunning voor zover het de bedoelde varkensstal betreft is overgegaan op G.J.
van Lith als nieuwe eigenaar en gebruiker van de stal”. De vergunning was dus volgens de
Afdeling al overgegaan op Van Lith. Het is niet begrijpelijk waarom de Afdeling dan nog van
mening is dat artikel 8.19 lid 2 (oud) van toepassing is. Nog afgezien van het feit dat de
wetgever met de in dit artikel bedoelde verandering geen eigendomsovergang van de
inrichting voor ogen heeft gehad, is de strekking van het meldingstelsel van artikel 8.19 Wm
dat voor bepaalde veranderingen in een inrichting geen vergunning hoeft te worden gevraagd,
maar volstaan kan worden met een melding. Of anders gezegd, wanneer een verandering als
bedoeld in artikel 8.19 Wm niet wordt gemeld, is het gevolg daarvan dat de inrichting, wat
betreft de verandering, wordt gedreven zonder geldige vergunning. Een verandering in de
persoon van de vergunninghouder valt echter ingevolge artikel 8.20 lid 1 Wm onder de
vigerende vergunning. Dat betekent niet alleen dat men aan artikel 8.19 Wm niet toekomt
volgens het systeem van de zaaksgebonden vergunning, maar ook dat toepassing ervan in
strijd is met dit systeem. 36 Deze conclusie geldt onverkort voor het huidige artikel 8.19 lid 2
Wm.
3.5.3 Meldingsplicht op grond van een vergunningvoorschrift
Tijdens een van de workshops bleek dat het bevoegd gezag wel eens een meldingsplicht
opneemt in de overwegingen bij het besluit waarbij vergunning is verleend of zelfs in een
vergunningvoorschrift. De vraag is of de Wm hiervoor een grondslag biedt. Ingevolge artikel
8.13 lid 1 Wm kunnen aan een vergunning andere (dan de in artikel 8.12 geregelde doel- en
middelvoorschriften) voorschriften worden verbonden. Deze voorschriften dienen wel in het
belang van de bescherming van het milieu te zijn. In het artikel wordt onder a t/m g
aangegeven wat deze voorschriften in ieder geval kunnen inhouden. Deze opsomming is nietlimitatief.
37 Ingevolge het bepaalde in sub g kan een meldingsplicht worden opgenomen,
inhoudende “dat van daarbij aangegeven veranderingen als bedoeld in artikel 8.1, derde lid,
binnen een in het voorschrift te bepalen termijn schriftelijk mededeling moet worden gedaan
aan het bevoegd gezag of een door hem aangewezen instantie”.
De veranderingen bedoeld in artikel 8.1 lid 3 Wm zijn veranderingen van de inrichting
of de werking daarvan die in overeenstemming zijn met de vergunning en de daaraan
verbonden voorschriften en beperkingen. Voor deze veranderingen hoeft geen
veranderingsvergunning te worden aangevraagd en geldt niet de meldingsplicht van artikel
8.19 lid 2 Wm. Met andere woorden: voor deze veranderingen is een melding niet nodig,
tenzij het bevoegd gezag in de vergunning heeft voorgeschreven dat het bedrijf haar toch
door middel van een melding op de hoogte moet stellen. 38 Artikel 8.1 lid 3 Wm ziet op
veranderingen van de inrichting en de werking daarvan die onder 8.19 lid 2 (oud) Wm wel
meldingsplichtig waren. Met name gelet op het feit dat artikel 8.1 lid 3 Wm ziet op
veranderingen van de inrichting en de werking daarvan, dus kort gezegd van de
bedrijfsactiviteiten, is het niet aannemelijk dat de wetgever met deze veranderingen de
36 Zie ook C.L. Knijff, G.T.J.M. Jurgens en Ch.W. Backes, a.w. p. 8-9.
37 Zie ook TK 1999-2000, 26 552, nr. 5, p. 9 (Wijziging van de wet milieubeheer (meldingenstelsel), nota
naar aanleiding van het verslag).
38 Artikel 8.1 lid 3 Wm en 8.13 lid 1 onder g maken deel uit van de op 1 oktober 2000 in werking
getreden wet tot wijziging van het meldingenstelsel Wet milieubeheer. Stb. 2000, 188.
20

overgang van een inrichting voor ogen heeft gehad. Wij menen derhalve dat een
meldingsplicht voor de overgang van een inrichting niet op artikel 8.13 lid 1 onder g
gebaseerd kan worden.
Artikel 8.13 lid 1 Wm geeft echter meer in het algemeen aan dat aan een vergunning
ook andere voorschriften kunnen worden verbonden. Naar onze mening kan de bepaling
daarmee als grondslag dienen voor het opnemen van een meldingsplicht in een
vergunningvoorschrift. Het mogelijke standpunt dat het systeem van hoofdstuk 8 eraan in de
weg staat om in de vergunning voor te schrijven dat de overgang van de vergunning moet
worden gemeld, omdat overgang wordt geregeld door artikel 8.20 Wm achten we te rigide.
Met het opnemen van een meldingsplicht wordt niet beoogd de overgang rechtsgeldig tot
stand te laten komen; daarop ziet de regeling van artikel 8.20 lid 1 Wm. Het enige doel is om
ervoor te zorgen dat het bevoegd gezag op de hoogte wordt gesteld van een (eventueel al
rechtsgeldig tot stand gekomen) overgang.
Wel dient de meldingsplicht nodig te zijn ter bescherming van het milieu. Wij zijn van
mening dat verdedigd kan worden dat een meldingsplicht met het oog op dit belang nodig is.
Dat een meldingsplicht niet kan worden beschouwd als een verplichting die rechtstreeks ziet
op het milieubelang, doet hieraan niet af, omdat de Wm immers ook allerlei secundaire
verplichtingen kent. Een meldingsplicht bij overgang kan als een secundaire verplichting
worden beschouwd die eraan bijdraagt dat het bevoegd gezag weet tot wie het zich moet
wenden in zaken die de inrichting betreffen. Dit betekent ook dat de meldingsplicht voor
toezicht en handhaving een meerwaarde heeft.
3.5.4 Naar een wettelijk geregelde meldingsplicht
Ook de wetgever blijkt nadelen te zien van het feit dat het bevoegd gezag niet op de hoogte
hoeft te worden gesteld van een wijziging in de persoon van de vergunninghouder.
De ministers van Binnenlandse Zaken en van Justitie hebben in een brief van 10
oktober 1996 aan de Tweede Kamer inzake Bevordering Integere Besluitvorming Openbaar
Bestuur erop gewezen dat de vrije overdraagbaarheid tot gevolg heeft dat de opvolger niet
(meer) bekend is bij het bestuursorgaan. Volgens de ministers moet worden bezien of voor dit
gevolg een wettelijke oplossing zou kunnen worden gevonden. Als voorbeeld noemen zij een
melding bij overdracht. 39 In het wetsvoorstel Bevordering integriteitsbeoordelingen door het
openbaar bestuur (Bibob) was een dergelijke regeling aanvankelijk echter niet opgenomen. 40
Begin oktober 2001 heeft het Tweede-kamerlid Scheltema-De Nie middels vier
amendementen voorgesteld om in de Wm een algemene meldingsplicht op te nemen, omdat
de ‘vrije overdraagbaarheid’ in het kader van Bibob onwenselijk zou zijn. 41 Het verschil
tussen de vier amendementen betreft de omschrijving wanneer de meldingsplicht geldt, de
plaatsing in de Wm en de sanctie op het niet naleven van de meldingsplicht. De ministers van
Binnenlandse Zaken en Justitie hebben bij brief van 6 oktober 2001 ter reactie aangegeven
dat het opnemen van een algemene meldingsplicht in de Wm hun steun heeft, in het bijzonder
gezien de doelstellingen van het wetsvoorstel Bibob. 42
39 Zie TK 1996-1997, 25 056, nr. 1, p. 11.
40 TK 1999-2000, 26 883, nrs. 1-2. De benaming van het wetsvoorstel luidt terecht anders dan de daaraan
voorafgaande brief van de ministers van Binnenlandse Zaken en Justitie. De voor het wetsvoorstel
gekozen aanduiding sluit beter aan bij de strekking van de regeling.
41 TK 2001-2002, 26 883, nrs. 36, 39, 42 en 47.
42 TK 2001/2002, 26 883, nr. 45. De reactie betreft de eerste drie amendementen, het vierde werd daarna
ingediend.
21

Volgens het (gewijzigd) wetsvoorstel, dat op 18 oktober 2002 door de Tweede Kamer is
aangenomen, 43 zal in een nieuw tweede lid van artikel 8.20 Wm een algemene meldingsplicht
worden opgenomen, conform het voorstel in het vierde amendement.
22
Deze bepaling komt te luiden:
Indien een vergunning zal gaan gelden voor een ander dan de vergunninghouder,
meldt de vergunninghouder dat tenminste een maand voordien aan het bevoegd
gezag, onder vermelding van de bij algemene maatregel van bestuur aangegeven
gegevens. 44
Volgens de toelichting (bij het amendement) dienen in het Ivb de voor een overgang
meldingsplichtige gegevens te worden opgesomd. 45 Als sanctie is opgenomen dat het niet
melden een economisch delict oplevert in de zin van artikel 1a onder 2 Wet op de
economische delicten. 46
3.5.5 Bevindingen
Naar huidig recht bestaat geen wettelijke plicht om te melden dat de vergunning is
overgegaan op een ander. Ons inziens is het wel mogelijk om bij vergunningvoorschrift een
meldingsplicht op te nemen.
Soms melden bedrijven uit zichzelf de overgang van hun onderneming – en daarmee
de vergunning – aan het bevoegd gezag. In de meeste gevallen wordt een overgang echter
niet gemeld aan het bevoegd gezag. Sommigen van de telefonisch ondervraagde
vergunningverleners waren van mening dat zij desondanks op de hoogte waren en konden
blijven van de actuele vergunningsituatie, door controlebezoeken etc. Anderen
(vergunningverleners, handhavers) ervaren het ontbreken van een meldingsplicht als een
nadeel.
Mogelijk gaat in de toekomst, wanneer de Wet Bibob in werking treedt, een
meldingsplicht gelden.
3.6 De uitzondering op de hoofdregel
3.6.1 Het systeem van artikel 8.20 lid 2 Wm
Artikel 8.20 lid 2 Wm bepaalt:
Bij algemene maatregel van bestuur kunnen categorieën van gevallen worden
aangegeven, waarin de vergunning slechts geldt voor degene aan wie zij is verleend.
Daarbij kan tevens worden bepaald dat in daarbij aangegeven categorieën van gevallen:
a. de vergunning nog gedurende een daarbij aangegeven termijn blijft gelden voor
rechtsopvolgers van degene aan wie zij is verleend;
b. de vergunning ook geldt voor een rechtspersoon, aan wie zij is overgedragen door een
andere rechtspersoon, indien daarvoor door het bevoegd gezag, dan wel – in gevallen als
aangegeven krachtens artikel 8.35 – Onze Minister toestemming is verleend.
In artikel 8.20 lid 2 Wm wordt aldus de mogelijkheid gegeven om bij amvb te bepalen dat in
bepaalde gevallen de Wm-vergunning persoonsgebonden is. Tot op heden bestaat een
dergelijke amvb niet. Wel is in het in juli 2001 gepubliceerde ontwerp-besluit financiële
43 Handelingen TK 2001-2002, nr. 15, p. 846-849.
44 TK 2001-2002, 26 883, nr. 73, p. 15 (artikel 40, onder B).
45 TK 2001-2002, 26 883, nr. 47.
46 TK 2001-2002, 26 883, nr. 73, p. 17 (artikel 42).

zekerheid milieubeheer van deze mogelijkheid gebruik gemaakt (zie paragraaf 3.6.2). We
bespreken in deze paragraaf de regeling van artikel 8.20 lid 2, waarbij de nadruk ligt op de
onder a) en b) gegeven mogelijkheden om een als persoonsgebonden aangewezen vergunning
te laten overgaan, en op de achtergrond van de regeling.
De in beginsel zaaksgebonden Wm-vergunning kan bij wijze van uitzondering volgens de
eerste volzin bij amvb persoonsgebonden – en dus in beginsel niet overdraagbaar - worden
gemaakt. Tevens is het mogelijk om bij amvb te bepalen dat een (persoonsgebonden)
vergunning nog voor een bepaalde termijn blijft gelden voor rechtsopvolgers van de
vergunninghouder of alleen met toestemming van het bevoegd gezag voor een rechtsopvolger
kan gaan gelden. In de memorie van toelichting is aangegeven dat men in situaties bedoeld
bij a) onder andere kan denken aan erfopvolgers. 47 Het gaat hier dan om gevallen waarin de
vergunning is verleend aan een natuurlijk persoon. Bij b) gaat het om gevallen waarin een
rechtspersoon vergunninghouder is. De memorie van toelichting noemt als voorbeelden een
naamswijziging van de rechtspersoon of een overname door een andere onderneming. 48 In de
memorie van antwoord wordt opgemerkt dat de situatie dat een rechtspersoon
vergunninghouder is, alleen is vermeld omdat er gezien de aard van zulke personen
omstandigheden kunnen zijn waarin de persoon wel rechtens een ander wordt, maar in feite
dezelfde blijft. 49 Voor zover het om een naamswijziging gaat lijkt ons dat juist, maar niet
wanneer het gaat om een overname door middel van een activa-passivaoverdracht. Voorts is
naar onze mening de formulering ‘overgedragen door een andere rechtspersoon’ niet erg
gelukkig. Uit de aanhef van lid 2 volgt dat de regeling van artikel 8.20 lid 1 Wm – overgang
van rechtswege – niet geldt, en op grond daarvan zou verondersteld kunnen worden dat een
handeling nodig is om de vergunning voor een andere rechtspersoon te gaan laten gelden. De
formulering ‘overgedragen’ suggereert dat de vergunning in dit geval privaatrechtelijk wordt
overgedragen, als bedoeld in artikel 3:83 BW. Het lijkt echter aannemelijker om ervan uit te
gaan dat de wetgever de regeling van lid 2 niet ‘scherp’ heeft opgeschreven en dat veeleer de
gedachte is geweest dat de vergunning in de in lid 2 aangegeven gevallen, zonder dat
daarvoor een privaatrechtelijke overdracht nodig is, voor de rechtsopvolger gaat gelden
doordat het bevoegd gezag dat, naar aanleiding van een verzoek, heeft bepaald. We merken
op dat deze regeling, aldus uitgelegd, lijkt op de figuur van wijziging van tenaamstelling.
Wanneer op een gegeven moment een inrichting waarvoor een persoonsgebonden
vergunning is verleend, door een ander wordt gedreven dan degene aan wie de vergunning is
verleend, vervalt de vergunning niet van rechtswege; de rechtsopvolger handelt echter zonder
vergunning. Voorts biedt artikel 8.25 lid 1, sub e Wm, het bevoegd gezag de mogelijkheid de
vergunning in te trekken op grond van het feit dat de vergunninghouder niet meer de drijver
van de inrichting is.
De reden voor het (mogelijk) maken van een uitzondering op de regel van artikel 8.20 lid 1 is
ingegeven door de gedachte dat het bij overdracht van de inrichting aan een andere persoon
nodig is te beoordelen of die overdracht de continuïteit van de onderneming niet in gevaar
brengt. Dit werd destijds met name noodzakelijk geacht voor afvalstoffeninrichtingen,
waarvoor tot 1 januari 1998 op grond van artikel 8.20 lid 2 (oud) Wm een persoonsgebonden
vergunning werd verleend. 50 Ten aanzien van de bevoegdheid om bij amvb vergunningen
voor bepaalde soorten inrichtingen persoonsgebonden te maken (destijds in lid 3, nu in lid 2),
47 TK 1988-1989, 21 087, nr. 3, p. 82. Dit is de toelichting op artikel 8.20 lid 3 en 4 Wm (oud). Hierin
was (nagenoeg gelijkluidend) tot 1 januari 1998 de regeling opgenomen zoals die nu in lid 2 staat.
48 TK 1988-1989, 21 087, nr. 3, p. 82.
49 TK 1989-1990, 21 087, nr. 6, p. 68.
50 TK 1989-1990, 21 087, nr. 6, p. 46.
23

heeft de wetgever gesteld dat deze met terughoudendheid zal worden gebruikt. 51 Per 1 januari
1998 is lid 2 (oud) komen te vervallen en zijn de voor afvalstoffeninrichtingen verleende
vergunningen zaaksgebonden. De reden was dat in de praktijk de regeling van lid 2 (oud)
veelal als onredelijk werd ervaren en dat de toetsing bij de overdracht nauwelijks meerwaarde
had, maar wel leidde tot een aanzienlijke administratieve lastendruk. Bovendien waren vanuit
de praktijk geen situaties bekend waarin een vergunning werd geweigerd in verband met de
achtergronden van de nieuwe exploitant en paste de wijziging binnen het streven naar
deregulering. 52
Sedert 1 januari 1998 geldt voor alle Wm-vergunningen, ook wanneer deze voor die
datum ingevolge lid 2 (oud) waren verleend, de regeling van lid 1. 53
3.6.2 Ontwerp-besluit financiële zekerheid milieubeheer
Op 16 juli 2001 is het ontwerp-besluit financiële zekerheid milieubeheer gepubliceerd. 54
Hierin wordt gebruik gemaakt van de in artikel 8.20 lid 2 Wm geboden mogelijkheid om voor
bepaalde categorieën van gevallen een uitzondering te maken op het zaaksgebonden karakter
van de Wm-vergunning. Voordat we hierop ingaan, zullen we de inhoud en reikwijdte van de
bepalingen uit het ontwerp-besluit kort toelichten.
In het ontwerp-besluit zijn twee vormen van financiële zekerheid te onderscheiden. Ten
eerste is in artikel 3 geregeld dat het bevoegd gezag aan de Wm-vergunning voorschriften
kan verbinden die voor de drijver de verplichting inhouden tot het stellen van financiële
zekerheid voor het nakomen van krachtens de vergunning voor hem geldende verplichtingen
ten aanzien van het opslaan van in de vergunning aangegeven afvalstoffen of ten aanzien van
het beheer van afvalstoffen na het beëindigen van de activiteiten in de inrichting. Deze
verplichting kan worden opgelegd in de categorieën van gevallen die zijn aangewezen in
bijlage 1 bij het ontwerp-besluit. Deze categorieën betreffen inrichtingen behorend tot
categorie 28 Ivb (met uitzondering van categorie 28.1 onder c.) en overige categorieën van
inrichtingen met een opslag van meer dan 10 m3 gevaarlijke afvalstoffen voor zover de
kosten van beheer van die afvalstoffen meer bedragen dan 10.000 Euro.
Ten tweede kan het bevoegd gezag op grond van artikel 7, in categorieën van gevallen
als bedoeld in bijlage 2, voorschriften aan de Wm-vergunning verbinden die voor degene die
de inrichting drijft de verplichting inhouden tot het stellen van financiële zekerheid ter
dekking van zijn aansprakelijkheid voor schade aan de bodem.
24
Bijlage 2 noemt de volgende categorieën van gevallen:
1 Inrichtingen aangewezen in het Ivb waarbij sprake is van een aanvaardbaar
risico dan wel een tijdelijk verhoogd of hoog risico op verontreiniging van de
51 TK 1989-1990, 21 087, nr. 6, p. 68.
52 TK 1995-1996, 24 875, nr. 3, p. 3.
53 Dat dit in de praktijk wel eens tot complicaties kan leiden illustreert ABRvS 20 juni 2000, AB 2000,
384, m.nt. C.L. Knijff. Het ging hier om een afvalstoffeninrichting ten behoeve waarvan de voormalig
exploitant beschikte over twee persoonsgebonden vergunningen. Voor 1 januari 1998 wordt de
inrichting verkocht. Aan de nieuwe exploitant wordt na 1 januari 1998 een oprichtingsvergunning
verleend. De Afdeling concludeert dat de persoonsgebonden vergunningen, die aan de
rechtsvoorganger waren verleend, zijn blijven gelden, tot 1 januari 1998 voor deze persoon, maar
daarna voor een ieder die de inrichting drijft. Dat betekent dat deze vergunningen als het ware herleefd
zijn en dus gelden voor de nieuwe exploitant, zodat geen oprichtingsvergunning verleend had mogen
worden. Dit gevolg had kunnen worden voorkomen door te regelen dat een persoonsgebonden
vergunning vervalt wanneer degene aan wie zij is verleend, er geen gebruik meer van maakt of kan
maken. Het valt buiten het onderwerp van dit onderzoek om hier verder op in te gaan.
54 Staatscourant 16 juli 2001, nr. 134.

odem als bedoeld in de Nederlandse Richtlijn Bodembescherming
bedrijfsmatige activiteiten.
2 Inrichtingen waarop paragraaf 3 van het Besluit risico’s zware ongevallen
1999 van toepassing is, indien de schade voortkomt uit brand of ontploffing.
3 Inrichtingen waarin chemicaliën zijn opgeslagen met een opslagcapaciteit van
meer dan 10 ton, voor zover deze chemicaliën vallen onder de werking van
de CPR – richtlijn 15-2, indien de schade voortvloeit uit brand of ontploffing.
4 Inrichtingen waarin bestrijdingsmiddelen zijn opgeslagen met een
opslagcapaciteit van meer dan 400 kg, voor zover deze bestrijdingsmiddelen
vallen onder de werking van de CPR- richtlijn 15-3, indien de schade
voortkomt uit brand of ontploffing
5 Stuwadoorsbedrijven, waar gevaarlijke stoffen in de zin van de Wet
milieugevaarlijke stoffen uit zeeschepen worden op- of overgeslagen, indien
de schade voortkomt uit brand of ontploffing.
6 Inrichtingen waarin vloeibare aardolieproducten met een vlampunt kleiner
dan 100 graden Celsius zijn opgeslagen, met een opslagcapaciteit van meer
dan 10 ton, indien de schade voortvloeit uit brand of ontploffing.
De reikwijdte van het ontwerp-besluit betreft dus uitsluitend de omschreven categorieën van
gevallen onder de aangegeven voorwaarden.
In de artikelen 12 lid 2 en 13 van het ontwerp-besluit is aangegeven wat geldt indien een
inrichting wordt overgedragen.
Artikel 12 en 13 luiden, voor zover relevant:
Artikel 12
1. Indien het bevoegd gezag de verplichting tot het stellen van financiële
zekerheid oplegt, verbindt het het voorschrift aan de vergunning (…)
2. Het bevoegd gezag verbindt tevens aan de vergunning het voorschrift dat
eenieder die de inrichting drijft en voornemens is die inrichting aan een ander over te
dragen, dit tenminste vier weken voor de overdracht aan het bevoegd gezag meldt.
Artikel 13
1. Indien het bevoegd gezag de verplichting tot het stellen van financiële
zekerheid oplegt, geldt de vergunning voor de inrichting slechts voor degene aan wie
de vergunning is verleend.
2. Dit geldt niet indien tenminste vier weken voordat de inrichting wordt
overgedragen, degene aan wie de inrichting wordt overgedragen, schriftelijk bewijs
overlegt dat hij voldoende financiële zekerheid heeft gesteld.
Naar onze mening verdraagt de in het ontwerp-besluit opgenomen regeling zich niet met
artikel 8.20 lid 2 Wm. Uit artikel 13 volgt dat de vergunning slechts geldt voor degene die de
inrichting drijft, tenzij de opvolgend drijver tijdig aantoont dat ook hij financiële zekerheid
heeft gesteld. Dit moet worden beschouwd als het voorwaardelijk persoonsgebonden maken
van de vergunning. Artikel 8.20 lid 2 Wm biedt geen grondslag voor het introduceren van een
dergelijk systeem van voorwaardelijke persoonsgebondenheid. Immers, artikel 8.20 lid 2 Wm
gaat ervan uit dat in bepaalde gevallen de Wm-vergunning persoonsgebonden kan worden
gemaakt, waardoor deze in beginsel niet kan overgaan. Op deze onmogelijkheid van
overgang kan een uitzondering worden gemaakt door te bepalen dat met toestemming van het
bevoegd gezag (of in specifieke gevallen de minister) de vergunning kan worden
25

‘overgedragen’, of dat deze nog voor een bepaalde termijn blijft gelden voor
rechtsopvolgers. 55
Voorts wekt artikel 12 lid 2 de indruk dat de vergunning waaraan het voorschrift is
verbonden dat financiële zekerheid moet worden gesteld, zaaksgebonden en voor overgang
vatbaar is (“een ieder die de inrichting drijft en voornemens is die inrichting over te
dragen”), terwijl in artikel 13 lid 1 uitdrukkelijk is bepaald dat de vergunning alleen geldt
voor degene aan wie de vergunning is verleend. Ook de artikelen 3 en 7 wekken de indruk
dat de vergunning zaaksgebonden is. Immers, in deze artikelen is aangegeven dat de
verplichting tot het stellen van financiële zekerheid kan worden opgelegd aan degene die de
inrichting drijft. Zoals in paragraaf 3.3.2 is uiteengezet, is normaliter de drijver de
vergunninghouder en maakt het niet uit aan wie de vergunning is verleend. In dit geval,
waarin de vergunning persoonsgebonden wordt gemaakt, is dat anders. Een
persoonsgebonden vergunning kan alleen gelden voor degene aan wie zij is verleend, en dat
zal ook de exploitant moeten zijn. Kennelijk wordt hier in het ontwerp-besluit ook van
uitgegaan. Dit blijkt uit de toelichting op, met name artikel 13 van, het ontwerp-besluit. De
discrepantie tussen de genoemde artikelen in het ontwerp-besluit maakt zichtbaar dat in geval
van een persoonsgebonden vergunning duidelijk moet worden gemaakt dat degene aan wie de
vergunning is verleend verantwoordelijk is voor de verplichtingen die in de vergunning zijn
opgenomen. Het verdient de voorkeur om in het besluit consequent de term
vergunninghouder te hanteren.
Tot slot rijst de vraag wat de toegevoegde waarde is van de melding van artikel 12 lid
2 56 naast artikel 13 lid 2. Naar onze mening kan dat alleen zijn dat zowel de
vergunninghouder als degene die de inrichting wil gaan kopen zich tot het bevoegd gezag
moeten richten. De vergunninghouder moet dat doen om zijn voornemen om de inrichting te
verkopen kenbaar te maken aan het bevoegd gezag en de potentiële koper om een bewijs over
te leggen dat hij voldoende zekerheid kan stellen. Alleen dan kan volgens de artikelen 12 en
13 de vergunning overgaan, zij het dat we reeds hebben geconcludeerd dat deze regeling zich
niet verdraagt met artikel 8.20 lid 2 Wm. Overigens moet ons inziens worden aangenomen
dat wanneer als gevolg van de inwerkingtreding van de Wet Bibob volgens een nieuw tweede
lid van artikel 8.20 Wm een algemene meldingsplicht gaat gelden voor de vergunninghouder
(zie paragraaf 3.5.4), de in artikel 12 lid 2 opgenomen verplichting om in een
vergunningvoorschrift een meldingsplicht voor de vergunninghouder op te nemen daarmee
niet overbodig wordt. Immers, de alsdan in werking tredende meldingsplicht geldt voor de
gevallen waarop artikel 8.20 lid 1 ziet, dus voor de zaaksgebonden vergunning die
automatisch overgaat, en niet voor de gevallen waarin ingevolge het huidige tweede lid – dat
bij inwerkingtreding van de Wet Bibob wordt doorgenummerd tot het derde lid - van artikel
8.20 Wm gebruik is gemaakt van de mogelijkheid om bij amvb de vergunning
persoonsgebonden te maken.
3.7 Overgang van ammoniakrechten
3.7.1 Inleiding
In de voorgaande paragrafen is de wettelijke regeling van overgang van de Wm-vergunning
uiteengezet. In deze paragraaf wordt ingegaan op het systeem van de overgang van
ammoniakrechten, dat is neergelegd in de Interimwet ammoniak en veehouderij (Iav). Dit
55 Zie paragraaf 3.6.1.
56 Zie voor de mogelijkheid om een meldingsplicht in de vergunningvoorschriften op te nemen, paragraaf
3.5.3, waarin we hebben geconcludeerd dat dit in het belang van de bescherming van het milieu nodig
geacht kan worden.
26

systeem voorziet in de mogelijkheid om aan de Wm-vergunning verbonden ammoniakrechten
los van de inrichting, en daarmee los van de Wm-vergunning, over te dragen. Nadere
beschouwing is van belang voor beantwoording van de vraag hoe een dergelijk systeem zich
verhoudt tot de regeling van overgang in artikel 8.20 Wm. Naast de ammoniakrechten
bestaan binnen de sector landbouw en visserij ook in diverse andere wetten en
uitvoeringsregelingen quoteringssystemen. Ook daarin zijn bepalingen over de
verhandelbaarheid opgenomen. Van de quoteringssystemen heeft echter uitsluitend het
systeem van ammoniakrechten een directe relatie met de Wm-vergunning. Daarom worden
andere quoteringssystemen hier niet behandeld.
Opgemerkt moet worden dat op 28 juni 2001 het wetsvoorstel Regels inzake
ammoniakemissie uit tot veehouderijen behorende dierverblijven (Wet ammoniak en
veehouderij) is ingediend. 57 Op grond van de daarin voorgestelde regeling zal het
salderingssysteem komen te vervallen. 58 Dat het salderingssysteem in de toekomstige Wet
ammoniak en veehouderij komt te vervallen, betekent niet dat daarmee de vraag hoe het
openen van de mogelijkheid tot zelfstandige overdracht van (een deel van) de vergunning -
los van de inrichting - zich verhoudt tot het systeem van artikel 8.20 Wm niet meer relevant
zal zijn. Er zijn ontwikkelingen die het wenselijk maken duidelijkheid te scheppen over de
juridische kwalificatie van dit soort transacties en de relatie tot (de overgang van) de Wmvergunning.
In de eerste plaats kan worden gewezen op onderzoek naar het introduceren van
een systeem voor verhandelbare emissies voor bepaalde vraagstukken van
luchtverontreiniging zoals NOx of CO2. 59 Daarnaast zijn in de praktijk ontwikkelingen
gaande met betrekking tot verhandelbaarheid van geluidrechten. In het kader van ROM
Rijnmond wordt de Pilot industrielawaai uitgevoerd. Binnen dit project zal onder andere
worden geëxperimenteerd met de handel in geluidruimte en zal de relatie tot de Wmvergunning
aan de orde komen. In de nota ‘Met recht verantwoordelijk’ is aangegeven dat
wat betreft de verhouding van systemen van verhandelbare emissierechten vooral de vraag
speelt hoe deze zich verhouden tot de eis van alara in artikel 8.11 derde lid Wm. Uit het
voorgaande vloeit echter voort dat ook de relatie tot artikel 8.20 Wm een aandachtspunt
vormt.
Allereerst wordt hierna ingegaan op het systeem van de Iav. Vervolgens komt de relatie tot de
Wm-vergunning aan de orde.
3.7.2 De salderingsmethode van de Iav
De Iav voorziet bij beslissingen inzake de Wm-vergunning in een specifieke regeling voor
beoordeling van de aanvaardbaarheid van door veehouderijen veroorzaakte
ammoniakdepositie op voor verzuring gevoelige gebieden. In het kader van dit onderzoek is
artikel 8 Iav relevant. Dit wetsartikel voorziet in een wettelijke basis voor de vaststelling van
ammoniakreductieplannen (arp’s). In deze arp’s kan op grond van artikel 8 lid 4 Iav de
mogelijkheid worden geboden voor de zogenaamde saldering van de aan een Wmvergunning
verbonden ammoniakrechten.
57 TK 2000-2001, 27 836, nr. 1-2.
58 TK 2000-2001, 27 836, nr. 3, p. 17.
59 Brief van de minister van VROM d.d. 2 juni 1999 inzake verhandelbare emissies als instrument in het
milieubeleid, TK 1998-1999, 26 578, p. 17-18..
27

28
Artikel 8 lid 4 Iav luidt:
In het plan kan worden bepaald dat voor veehouderijen een daarbij aangegeven hogere
waarde geldt dan ingevolge de artikelen 4 tot en met 6 is toegestaan, indien in
onmiddellijke samenhang daarmee de ammoniakdepositie die wordt veroorzaakt door
een andere veehouderij, door intrekking of wijziging van de vergunning voor die
veehouderij met het oog op het geheel of gedeeltelijk buiten werking stellen daarvan op
verzoek van degene die die veehouderij drijft, zodanig vermindert dat de totale
ammoniakdepositie op de in de betrokken gemeenten gelegen voor verzuring gevoelige
gebieden afneemt en de totale ammoniakemissie van de veehouderijen in de betrokken
gemeenten daalt.
Dit systeem wordt aangeduid als saldering. De mogelijkheid tot saldering heeft in de praktijk
geleid tot handel in ammoniakrechten, hoewel de Iav formeel-juridisch niet voorziet in een
systeem van verhandelbare rechten. Het systeem van verhandelbare rechten werkt in de
praktijk als volgt. De drijver van de inrichting die tot verkoop van (een deel van) zijn
ammoniakrechten wenst over te gaan, verzoekt het bevoegd gezag om (gehele of
gedeeltelijke) intrekking ofwel om wijziging van zijn Wm-vergunning. Deze intrekking of
wijziging leidt tot vermindering van de toegestane emissie en depositie door de betreffende
inrichting. Als gevolg van deze intrekking of wijziging komen de ammoniakrechten voor het
gedeelte dat onder de intrekking of wijziging valt, vrij voor overdracht. De inrichtinghouder
aan wie de rechten worden verkocht kan onder de in de Iav opgenomen voorwaarden een
vergunning verkrijgen voor (uitbreiding van) de exploitatie van zijn inrichting met de
aangekochte rechten. 60 Op de gevolgen van dit systeem voor het vraagstuk van de overgang
van de Wm-vergunning wordt thans nader ingegaan.
3.7.3 Het salderingssysteem in relatie tot de Wm-vergunning
Het uitgangspunt voor saldering wordt gevormd door intrekking of wijziging van de Wmvergunning
op verzoek van de vergunninghouder die tot verkoop van de ammoniakrechten
wenst over te gaan. Gehele of gedeeltelijke intrekking van de vergunning op verzoek van de
vergunninghouder vindt plaats met toepassing van artikel 8.26 lid 1 Wm. Een wijziging van
de vergunning kan plaatsvinden via toepassing van artikel 8.1 lid 1 onder b Wm.
In de praktijk wordt in het kader van saldering ook gewerkt met meldingen op grond
van artikel 8.19 Wm in plaats van de intrekkings- of wijzigingsprocedure. 61 Deze
praktijk is in strijd met artikel 8 lid 4 Iav. Uit de parlementaire geschiedenis bij de Iav
blijkt dat uitsluitend is beoogd om te voorzien in de mogelijkheid van saldering door
middel van een aanvraag tot intrekking of wijziging van de Wm-vergunning. De
mogelijkheid van een artikel 8.19 Wm-melding wordt in de parlementaire
geschiedenis niet genoemd en is ook niet beoogd. De Afdeling bestuursrechtspraak
heeft in een uitspraak van 25 november 1999, onder verwijzing naar de parlementaire
geschiedenis, bevestigd dat saldering door middel van een melding niet is
toegestaan. 62
60 Uit het systeem van artikel 8, lid 4 Iav lijkt de conclusie te rechtvaardigen dat, indien aan het aldaar
bepaalde is voldaan, de vergunning niet op grond van de Iav kan worden geweigerd. Dit laat onverlet
dat de Wm in een dergelijk geval om andere redenen aan vergunningverlening in de weg kan staan. Zie
Vermande losbladig, Regelgeving ammoniak en stank van agrarische bedrijven, toelichting op artikel 8
Iav, onderdeel B-3.
61 Vermande losbladig, Regelgeving ammoniak en stank van agrarische bedrijven, toelichting op artikel 8
Iav, onderdeel B-3.
62 ABRvS 25 november 1999, AB 2000, 96.

Bij saldering is juridisch beschouwd geen sprake van een overgang van de Wm-vergunning.
Immers, in het kader van de verkoop van de ammoniakrechten dient de drijver van de
inrichting die tot verkoop van zijn rechten wenst over te gaan, het bevoegd gezag te
verzoeken om intrekking of wijziging van de Wm-vergunning, die ertoe leidt dat hij de
exploitatie van het deel waarop de te verkopen rechten betrekking hebben beëindigt. Op het
moment van overgang van de ammoniakrechten beschikt de verkopende partij derhalve niet
meer over een Wm-vergunning voor de exploitatie van deze rechten. De ammoniakrechten
gaan bij saldering over naar de drijver van een andere inrichting, die een vergunning (veelal
voor de uitbreiding van een reeds bestaande inrichting) aanvraagt. Op grond van de
jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak dienen het verzoek tot intrekking of
wijziging enerzijds en de aanvraag om een (uitbreidings)vergunning anderzijds, gelijktijdig
plaats te vinden. 63 Aangezien de verkopende partij op het moment van overgang van de
ammoniakrechten niet meer beschikt over een Wm-vergunning voor de exploitatie van deze
rechten, is er geen sprake van een overgang van de Wm-vergunning en wordt de saldering
niet beheerst door het regime van artikel 8.20 Wm. 64
Dit laat echter de vraag hoe de overgang van ammoniakrechten juridisch wel dient te
worden gekwalificeerd, onbeantwoord. In de praktijk wordt de ‘transactie’ op twee
verschillende wijzen vormgegeven. In de eerste plaats wordt de transactie wel gekwalificeerd
als een privaatrechtelijke verbintenis strekkende tot verkoop en levering (overdracht) van
ammoniakrechten. Daarbij zal als voorwaarde worden gesteld dat de verkopende partij
gehouden is om een verzoek tot intrekking of wijziging van zijn Wm-vergunning te doen om
de weg tot overdracht te effenen zodat de kopende partij een aanvraag kan doen om de
aangekochte rechten te exploiteren. Het is de vraag of deze transactie kan worden
gekwalificeerd als een overdracht zoals bedoeld in artikel 3:83 BW en vervolgens als
voorwaardelijke overdracht als bedoeld in artikel 3:84 BW. De overdracht van
ammoniakrechten valt in ieder geval niet onder de werking van het eerste lid van artikel 3:83
BW. Dit volgt uit hetgeen hiervoor (in hoofdstuk 2) over de reikwijdte van dit artikellid is
uiteengezet. Derhalve resteert met het oog op de overdraagbaarheid van ammoniakrechten de
vraag of aan het criterium van het derde lid van artikel 3:83 BW is voldaan. Daarvoor is
relevant of artikel 3:83 lid 3 eng of ruim wordt opgevat en of in artikel 8 lid 4 van de Iav wel
of niet expliciet is bepaald dat ammoniakrechten overdraagbaar zijn. Uit de formulering van
het wetsartikel blijkt de mogelijkheid van overdracht niet met zoveel woorden. De
overdraagbaarheid vloeit voort uit het in deze bepaling verwoorde systeem. Zoals eerder (in
hoofdstuk 2) is aangegeven stelt de MDW-werkgroep verhandelbare rechten zich op het
standpunt dat wanneer in de betrokken wet niet expliciet in de mogelijkheid van overdracht is
voorzien, het voldoende is dat de overdraagbaarheid past in het stelsel van de wet (ruime
uitleg 3:83 lid 3 BW). Voor wat betreft de overdracht van ammoniakrechten is dit het geval.
Wanneer men er echter vanuit gaat dat artikel 3:83 lid 3 niet zo ruim moet worden opgevat
als de MDW-werkgroep meent, zou dat betekenen dat ammoniakrechten volgens artikel 3:83
lid 3 BW niet overdraagbaar zijn en dat daarop evenmin een andere wettelijke regeling inzake
overgang van toepassing is.
De tweede variant is dat de transactie zo wordt ingekleed dat de verbintenis inhoudt
dat degene die rechten wenst over te dragen zich verplicht een verzoek tot intrekking te doen
en degene die de rechten wenst te gaan exploiteren gehouden is daartoe een vergunning aan
te vragen. De overgang van de rechten is dan als zodanig niet het onderwerp van de
verbintenis. Aangezien deze transactie niet ziet op de overdracht van ammoniakrechten is
63 ABRvS 11 augustus 1998, AB 1999, 50 m.nt. Verschuuren.
64 Dit is alleen anders indien (een deel van) de inrichting wordt overgedragen. In dat geval geldt artikel
8.20 lid 1 Wm wel.
29

artikel 3:83 BW daarop in ieder geval niet van toepassing. Ook valt deze transactie niet onder
artikel 8.20 Wm, zodat een wettelijk regime ontbreekt.
Hoe het systeem van overgang ook moet worden gekwalificeerd, relevant is dat steeds
een tussenkomst van het bevoegd gezag nodig is om de overgang te bewerkstelligen. In dit
opzicht wijkt de regeling af van het systeem van artikel 8.20 Wm waar juist nadrukkelijk van
bestuurlijke tussenkomst is afgezien.
Het vorenstaande wil overigens niet zeggen dat artikel 8.20 Wm geen enkele betekenis heeft
bij Wm-vergunningen waar ammoniakrechten een rol spelen. Bij de hiervoor uiteengezette
transacties is het doel om uitsluitend de ammoniakrechten over te dragen, niet (een deel van)
de inrichting als zodanig. Indien dat laatste wel wordt beoogd, volgt de Wm-vergunning
inclusief de daarbij behorende ammoniakrechten de (gedeeltelijk) overgedragen inrichting.
Op die overgang is artikel 8.20 Wm wel van toepassing. Voorts is artikel 8.20 Wm van
belang voor de vraag wie gerechtigd is om een verzoek tot wijziging of intrekking van de
Wm-vergunning te doen.
3.7.4 Bevindingen
Hiervoor is opgemerkt dat het in artikel 8 lid 4 Iav neergelegde salderingssysteem in de
praktijk heeft geleid tot handel in ammoniakrechten. Deze transacties vallen niet onder de
werking van artikel 8.20 Wm. Een wettelijk regime ontbreekt. Dit leidt er toe dat onduidelijk
is hoe de overgang van ammoniakrechten juridisch moet worden gekwalificeerd. Zoals in
paragraaf 3.7.3 is toegelicht zijn twee varianten denkbaar. In de praktijk worden deze
varianten beide gehanteerd.
De regeling in de Iav doorbreekt deels het inrichtinggebonden karakter van de Wmvergunning,
namelijk doordat ammoniakrechten los van de inrichting kunnen worden
overgedragen.
3.8 Bevindingen
In dit hoofdstuk is de wettelijke regeling van overgang van de Wm-vergunning besproken.
Hoewel dat in artikel 8.20 Wm niet met zoveel woorden wordt gesteld, is duidelijk dat de
wetgever bewust in de mogelijkheid van overgang heeft willen voorzien en dat hij daarvoor
in artikel 8.20 lid 1 Wm heeft bepaald dat de vergunning geldt voor een ieder die de
inrichting drijft. Kort gezegd, houdt deze regeling in dat de vergunning van rechtswege
overgaat op rechtsopvolgers, zonder dat daarvoor een handeling van het bestuursorgaan of
van de private partijen vereist is. In relatie tot hetgeen in hoofdstuk 2 is besproken betekent
dit dus voor de overgang van de Wm-vergunning dat a) een privaatrechtelijke overdracht van
deze vergunning, zo deze al mogelijk zou zijn gelet op artikel 3:83 lid 3 BW, niet
noodzakelijk is, en b) een wijziging van de tenaamstelling van de vergunning evenmin
noodzakelijk is. Het drijverschap is bepalend voor de overgang van de vergunning.
De overgang van rechtswege sluit aan bij de gedachte dat de Wm-vergunning een
zaaksgebonden karakter heeft. In het volgende hoofdstuk zal aan de orde komen in hoeverre
op dit zaaksgebonden karakter uitzonderingen bestaan.
Tot 1 januari 1998 was in de Wm bepaald dat de vergunning voor een afvalstoffeninrichting
persoonsgebonden is. Met name om redenen van doelmatigheid is de persoonsgebondenheid
van deze vergunningen afgeschaft. Artikel 8.20 lid 2 Wm biedt de mogelijkheid om de Wmvergunning
in bepaalde gevallen (bij amvb aangegeven) persoonsgebonden te maken.
Overgang is dan niet mogelijk, tenzij (bij amvb) is bepaald dat de vergunning nog gedurende
30

een bepaalde termijn blijft gelden voor rechtsopvolgers of dat de vergunning met
toestemming van het bevoegd gezag of de minister kan overgaan. Een voorbeeld van het
persoonsgebonden maken van de vergunning biedt het ontwerp-besluit financiële zekerheid
milieubeheer. Daarin wordt in artikel 12 lid 2 en artikel 13 beoogd gebruik te maken van de
in artikel 8.20 lid 2 Wm geboden mogelijkheid. De in deze bepalingen van het ontwerpbesluit
voorziene voorwaardelijke persoonsgebondenheid van milieuvergunningen in
gevallen waarin op grond van dat besluit een verplichting tot financiële zekerheidstelling is
opgelegd, verdraagt zich naar onze mening echter niet met de in artikel 8.20 lid 2 Wm
opgenomen systematiek.
Volgens huidig recht hoeft een vergunninghouder het bevoegd gezag niet op de hoogte te
stellen van het feit dat de vergunning voor een ander is gaan gelden. Sommige bedrijven doen
dit wel uit zichzelf, de meeste bedrijven echter niet. Mogelijk gaat in de toekomst, wanneer
het wetsvoorstel Bibob in werking treedt, een meldingsplicht voor de vergunninghouder
gelden op grond van artikel 8.20 Wm. Ons inziens kan thans wel aan een vergunning als
voorschrift worden verbonden dat de vergunninghouder en/of diens rechtsopvolger de
overgang moeten melden.
Het systeem voor de overgang van ammoniakrechten wijkt op twee punten af van artikel 8.20
Wm. In de eerste plaats gaat het bij de overgang van ammoniakrechten om een overgang van
aan de Wm-vergunning verbonden rechten, zonder dat sprake is van overgang van de
inrichting (zelfstandige overgang). In de tweede plaats gaat artikel 8 lid 4 Iav, in tegenstelling
tot artikel 8.20 Wm, juist uit van tussenkomst door het bevoegd gezag, aangezien voor de
overgang van ammoniakrechten een besluit tot intrekking van een (deel van een) vergunning
aan de zijde van de verkoper en een besluit tot vergunningverlening ten behoeve van de koper
noodzakelijk is.
31

4 Persoonsgebonden elementen bij vergunningverlening op grond van
deWm
4.1 Inleiding
We hebben geconstateerd dat artikel 8.20 lid 1 Wm is ingegeven door het uitgangspunt dat de
Wm-vergunning zaaksgebonden is. De relevantie van het onderscheid tussen zaaksgebonden
en persoonsgebonden vergunningen is duidelijk: zaaksgebonden vergunningen zijn (in
beginsel) vatbaar voor overgang, persoonsgebonden vergunningen niet.
Van belang is dat het in de literatuur gemaakte onderscheid tussen zaaksgebonden en
persoonsgebonden beschikkingen betrekkelijk is. Daarvoor zijn twee redenen te noemen, die
zich beide voordoen ten aanzien van de Wm-vergunning. Ten eerste is dat de mogelijkheid
dat naar hun aard zaaksgebonden vergunningen door de wetgever persoonlijk worden
gemaakt. De bedoeling daarvan is duidelijk: in die gevallen kan de vergunning niet overgaan
op een rechtsopvolger, behoudens te maken uitzonderingen. Voor de Wm-vergunning is de
mogelijkheid om dit te doen geregeld in artikel 8.20 lid 2 Wm; dit is reeds hiervoor
(paragraaf 3.5) besproken. Ten tweede is het lang niet altijd mogelijk om een vergunning
zonder meer als zaaksgebonden of persoonsgebonden te kwalificeren. Anders gezegd: het
onderscheid tussen zaaksgebonden en persoonsgebonden is eerder geleidelijk van aard dan
scherp. Een persoonsgebonden beschikking kan zakelijke trekken hebben en zaaksgebonden
beschikkingen kunnen persoonlijke trekken hebben. Hoewel de Wm-vergunning op het eerste
gezicht een ‘schoolvoorbeeld’ lijkt te zijn van een zaaksgebonden vergunning, zijn op
verschillende niveaus (jurisprudentie, beleid, wetgeving) ontwikkelingen te signaleren
waarbij in het kader van de verlening (en in één geval ook intrekking) van een vergunning
bepaalde kwaliteiten, hoedanigheden of omstandigheden van de aanvrager of
vergunninghouder een rol spelen. Deze ontwikkelingen zullen hierna, in de paragrafen 4.3,
4.4 en 4.5, worden beschreven. Voordat we bespreken welke persoonsgebonden elementen
een rol spelen, besteden we aandacht aan de vraag of het van belang is wie de vergunning
aanvraagt.
Het is relevant om deze ontwikkelingen te beschrijven gelet op het feit dat de regeling
van artikel 8.20 lid 1 Wm duidelijk is ingegeven door het uitgangspunt dat de vergunning
zaaksgebonden is. Wanneer in bepaalde gevallen sprake blijkt te zijn van Wm-vergunningen
met persoonsgebonden elementen rijst primair de vraag of deze vergunningen ook overgaan
volgens de hoofdregel. In dit hoofdstuk zal blijken dat dat inderdaad het geval is. Daardoor
rijst vervolgens de vraag hoe bij een automatische overgang van een vergunning met
persoonsgebonden elementen, deze persoonsgebonden elementen hun betekenis kunnen
houden. Deze vraag staat centraal in hoofdstuk 5.
4.2 De persoon van de aanvrager volgens het wettelijk stelsel
4.2.1 Inleiding
Zoals gezegd, geldt de Wm-vergunning automatisch voor degene die de inrichting drijft. Dit
roept de vraag op of het van belang is wie de vergunning aanvraagt. Anders gezegd: nu de
vergunning steeds automatisch gaat gelden voor de drijver, betekent dat dan dat ook een nietdrijver
een vergunning kan aanvragen?
In de Wm wordt geen aandacht besteed aan de persoon van de aanvrager van een vergunning.
In de memorie van toelichting is ten aanzien van de persoonsgebonden Wm-vergunning
opgemerkt dat het voor de hand ligt om een aanvraag niet-ontvankelijk te verklaren als de
33

aanvrager niet degene is die de inrichting drijft. 65 Het gaat ons inziens te ver om a contrario
redenerend ervan uit te gaan dat een aanvraag om een zaaksgebonden vergunning in beginsel
door een ieder kan worden gedaan.
Artikel 8.10 lid 1 Wm bepaalt dat een vergunning slechts in het belang van de
bescherming van het milieu kan worden geweigerd. Onder bescherming van het milieu
worden ingevolge artikel 1.1 lid 2 onder b mede verstaan de verbetering van het milieu, de
zorg voor een doelmatige verwijdering van afvalstoffen, de zorg voor een zuinig gebruik van
energie en grondstoffen, alsmede de zorg voor de beperking van de nadelige gevolgen voor
het milieu van het verkeer van personen of goederen van en naar de inrichting. Uit de
jurisprudentie volgt dat een vergunning voor een afvalstoffeninrichtingen kan worden
geweigerd wanneer de persoon van de exploitant in verband met zijn nalevingsverleden
onvoldoende vertrouwen biedt dat sprake zal zijn van een doelmatige verwijdering van
afvalstoffen (zie verder 4.3). We zien hier dus dat een weigeringscriterium aan de
hoedanigheid van de persoon van de aanvrager kan worden gekoppeld. Voor het overige
lijken de in de wet genoemde gronden geen aanknopingspunten te bieden voor een
beoordeling van de persoon van de aanvrager/exploitant.
In het Inrichtingen- en vergunningenbesluit milieubeheer (hierna: Ivb) zijn in hoofdstuk 5
regels opgenomen omtrent de inhoud van de aanvraag om een vergunning voor het oprichten
en in werking hebben van een inrichting, respectievelijk voor het veranderen van een
inrichting of de werking daarvan. Daarin is alleen (voor zover hier relevant) bepaald dat de
aanvrager van de vergunning zijn naam en adres moet vermelden. Er bestaat dus op grond
van het Ivb geen verplichting om aan het bevoegd gezag duidelijk te maken wie de inrichting
drijft of zal drijven.
4.2.2 De exploitant van een amvb-inrichting
Opmerkelijk is dat een verplichting om aan te geven wie de inrichting gaat drijven wel is
opgenomen in algemene regels op grond van artikel 8.40 Wm (hierna gemakshalve: 8.40
amvb’s).
34
In artikel 6 van de amvb’s is, voor zover relevant, bepaald:
1. Degene die een inrichting opricht, meldt dit ten minste vier weken voor de
oprichting aan het bevoegd gezag.
2. Het eerste lid is van overeenkomstige toepassing met betrekking tot het
veranderen van een inrichting en het veranderen van de werking daarvan. Deze
melding is niet vereist, indien eerder een melding overeenkomstig dit artikel is
gedaan en door dit veranderen geen afwijking ontstaat van de bij die melding
verstrekte gegevens.
3. Bij de melding wordt vermeld:
a. (…)
b. de naam en het adres van degene die de inrichting opricht dan wel verandert of de
werking daarvan verandert, en, indien degene die de inrichting drijft of zal
drijven, een andere persoon is, de naam en het adres van die persoon.
In de toelichting op de regeling staat niet waarom de wetgever deze aparte melding van de
gegevens van de drijver verplicht heeft gesteld. 66 De vraag rijst of deze verplichting om te
65 TK 1988-1989, 21 087, nr. 3, p. 82.
66 Waarschijnlijk is de gedachte geweest dat men dit bij amvb-inrichtingen met zoveel woorden moet
vragen, terwijl bij vergunningplichtige inrichtingen uit de aanvraag al blijkt met wie men van doen

melden wie de drijver is op ieder moment geldt, dus ook wanneer een verandering in de
persoon van de drijver niet gepaard gaat met een uitbreiding of verandering van de inrichting.
In de toelichting op artikel 6 staat dat, alleen indien een uitbreiding of verandering van de
inrichting leidt tot een wijziging van de gegevens waarover het bevoegd gezag op grond van
een eerdere melding beschikt, een melding als bedoeld in lid 2 is vereist, en dat zolang er in
die gegevens niets verandert, veranderingen of uitbreidingen niet hoeven te worden gemeld.
Enerzijds lijkt het erop dat de melding alleen geldt voor wijzigingen die de inrichting – de
activiteiten en het fysieke deel - betreffen en dus niet een verandering in de persoon van de
exploitant. Anderzijds is het zo dat het bevoegd gezag op grond van eerdere gegevens weet
wie de inrichting drijft. Dan leidt het feit dat er een andere drijver is (komt) tot een
verandering in die gegevens en zou uit lid 3 jo. lid 2 en de toelichting kunnen worden
afgeleid dat ook dan een melding moet worden gedaan. Afgezien van de vraag hoe artikel 6
lid 2 precies moet worden opgevat lijkt het ons, gelet op het feit dat nu eenmaal al is geregeld
dat bij oprichting bekend moet zijn wie de inrichting gaat drijven, eigenlijk niet meer dan
logisch dat dit ook in een later stadium geldt.
4.2.3 Aanvraag: artikel 1:3 Awb
In de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) is het begrip aanvraag omschreven.
Artikel 1:3 lid 3 bepaalt:
Onder aanvraag wordt verstaan: een verzoek van een belanghebbende, een besluit te nemen.
Alleen een verzoek van een belanghebbende is dus een aanvraag. Met andere woorden: alleen
de verzoeker die belanghebbende is, is aanvrager. Belanghebbend is degene wiens belang
rechtstreeks bij een besluit is betrokken (artikel 1:2 lid 1 Awb). Toegepast op de aanvraag om
een Wm-vergunning betekent dit dat de aanvrager een rechtstreeks belang bij de
vergunningverlening zal moeten hebben. Het spreekt voor zich dat de persoon die een
inrichting wil oprichten en gaan drijven, of reeds drijft, een rechtstreeks belang heeft, evenals
degene die niet zelf zal oprichten, maar wel gaat drijven. Maar ook een eigenaar die niet van
plan is zelf te gaan exploiteren en na vergunningverlening de inrichting wil verhuren of
verkopen zal een rechtstreeks belang hebben. Een persoon die op geen enkele wijze een
relatie heeft met de inrichting zal daarentegen geen rechtstreeks belang hebben. Naar onze
mening vloeit uit de Awb voort dat iemand die geen rechtstreeks belang heeft bij de te
verlenen Wm-vergunning – waarmee wordt toegestaan een inrichting te exploiteren – geen
aanvraag om een Wm-vergunning kan doen.
4.2.4 Jurisprudentie
De jurisprudentie is schaars en vertoont bovendien geen duidelijke lijn. In gevallen waarin
niet zonder meer duidelijk is wat de status van de aanvrager is, gaat de Afdeling na wat diens
relatie met de inrichting zal zijn.
In een uitspraak van 31 juli 1995 67 oordeelde de Afdeling bestuursrechtspraak dat de
Wm zich er niet tegen verzet dat een vergunning wordt aangevraagd en verleend voor een
inrichting die (gedeeltelijk) ligt op een terrein dat geen eigendom is van de
vergunningaanvrager, mits die aanvrager “met betrekking tot de inrichting als zodanig de
bevoegde persoon is”. Het is aannemelijk dat de Afdeling hiermee bedoelde dat de aanvrager
heeft. Kennelijk heeft de wetgever zich niet gerealiseerd dat ook voor een vergunningsituatie zou
kunnen worden geregeld wie een vergunning kan aanvragen.
67 ABkort 1995, 635.
35

zeggenschap over de inrichting moest hebben. Met andere woorden: de aanvrager zou de
(toekomstige) drijver moeten zijn.
In een uitspraak van 15 april 1996 68 maakte het niet uit dat de aanvrager niet de
inrichting ging drijven. Het ging om de vraag of een vergunning voor het oprichten van een
kinderboerderij verleend had mogen worden aan het hoofd van de sector stadsdeelwerken van
een stadsdeel. De Afdeling overwoog daartoe dat de Wm noch het Ivb een bepaling bevatten
door wie een vergunning moet worden aangevraagd, dat ingevolge artikel 5.1 Ivb een
aanvrager onder meer zijn naam en adres moet vermelden en dat in artikel 8.20 lid 1 Wm is
bepaald dat een vergunning geldt voor een ieder die de inrichting drijft. Voorts was van
belang dat de inrichting zou worden geëxploiteerd door een stichting die zou worden
gesubsidieerd door onder meer het stadsdeel en dat deze stichting ten tijde van het indienen
van de aanvraag nog niet bestond. De Afdeling concludeerde dat gelet op deze
omstandigheden niet gezegd kon worden dat het hoofd van de sector stadsdeelwerken de
vergunning niet had mogen aanvragen. Met andere woorden: de aanvrager zal niet de
toekomstig drijver zijn, maar heeft met die - nog op te richten - drijver wel een bepaalde
relatie. Blijkens voormelde jurisprudentie van de Afdeling is deze relatie noodzakelijk. De
aanvrager moet derhalve, in Awb-terminologie, een belang hebben bij de aanvraag.
In een uitspraak van 20 juli 2000 69 volgt de Afdeling duidelijker de lijn van de
uitspraak uit 1995 door na te gaan of de aanvrager als drijver van de inrichting kan worden
aangemerkt.
36
Appellanten, G. Quelle en diens echtgenote, hadden beroep ingesteld tegen een
revisievergunning verleend aan C.T. Quelle voor een paardenhouderij, op een perceel
waarop voorheen een eendenmesterij was vergund. Appellanten hebben een
nertsenhouderij naast de paardenhouderij. Uit de uitspraak volgt dat voor de
nertsenhouderij en de eendenmesterij destijds een Hinderwetvergunning was verleend
aan G. Quelle of diens echtgenote en dat het perceel waarop de eendenmesterij was
gevestigd en de eendenmesterij op een gegeven moment waren overgedragen aan C.T.
Quelle. Appellanten voeren onder andere aan dat, omdat de destijds verleende
vergunning op naam van een van hen staat, C.T. Quelle niet gerechtigd was een
revisievergunning aan te vragen.
De Afdeling overweegt dat C.T. Quelle op het moment dat hij de vergunning
aanvroeg volledige zeggenschap had over het deel van de inrichting waar de eenden
werden gehouden en dat hij derhalve op dat deel degene was die de inrichting dreef in
de zin van artikel 8.20 lid 1 Wm. Zij concludeert vervolgens dat C.T. Quelle
vergunninghouder was voor dat deel van de inrichting en dat derhalve voor dit deel
van de inrichting een revisievergunning door C.T. Quelle kon worden aangevraagd en
aan hem verleend. Dit lijkt juist. We wijzen er nog op dat de Afdeling er kennelijk
vanuit gaat dat er na de overdracht nog steeds sprake is van één inrichting. Er wordt
althans in de uitspraak geen aandacht besteed aan deze kwestie, terwijl dat naar onze
mening wel, voor zover dat beoordeeld kan worden op basis van de beschikbare
gegevens, voor de hand had gelegen.
4.2.5 Praktijk
In de telefonische gesprekken die zijn gevoerd in het kader van dit onderzoek en tijdens de
eerste workshop is gevraagd of men de aanvrager zonder meer als vergunninghouder
beschouwt (en dus als zodanig in het registratiesysteem – zie paragraaf 3.5 - opneemt), of dat
men nagaat wie de inrichting daadwerkelijk drijft of gaat drijven. De antwoorden liepen
68 ABRvS 15 april 1996, M en R 1996, nr. 62K.
69 M en R 2000, nr. 180K; ABkort 2000, 506.

uiteen. Bij sommigen wordt min of meer standaard ervan uitgegaan dat de aanvrager de
vergunninghouder zal zijn en wordt niet onderzocht of deze persoon, of een ander, gaat
drijven. Bij anderen wordt daar wel onderzoek/navraag – meestal tijdens het vooroverleg –
naar gedaan. Opgemerkt werd wel dat het in de meeste gevallen zo is dat de aanvrager ook
zal gaan drijven en dat tijdens het vooroverleg wel duidelijk wordt wie de inrichting gaat
exploiteren. In één provincie (in totaal zijn 6 provincies geënquêteerd) bleek men een eigen
standaardformulier voor een vergunningaanvraag te hanteren, waarop moet worden
aangegeven naam en adres van de aanvrager, de contactpersoon en degene die de inrichting
gaat drijven. Men deelde mede dat in gevallen waarin de aanvrager niet gaat drijven, meestal
in de considerans bij het besluit tot vergunningverlening wordt vermeld wie aanvrager is en
wie drijver.
Een voorbeeld van een situatie waarin de aanvrager niet tevens drijver is, zijn de Wmvergunningprocedures
rond de aanleg van de Betuweroute. Daarbij treedt NS Rail
Infrabeheer op als aanvrager terwijl anderen drijver zijn.
Voor zover tijdens het vooroverleg duidelijk wordt dat de aanvrager niet zelf, maar een ander
de inrichting gaat drijven, wordt de vergunning meestal op naam gezet van deze ander en
wordt deze persoon als vergunninghouder beschouwd. Er werden ook wel gevallen genoemd
waarin sprake was van een ‘feitelijke’ drijver en een ‘juridische’ drijver en waarin dan de
vergunning werd verleend aan de juridische drijver.
Als voorbeeld: in een geval waarin een waterschap een vergunning aanvroeg voor een
serie baggerdepots in water dat eigendom is van het waterschap, en waarin het
baggeren zou worden verricht door verschillende aannemers, beschouwde men zowel
de aannemers (feitelijk) als het waterschap (juridisch) als drijvers, en werd de
vergunning aan het waterschap verleend.
Voorts bleek dat ook wel met de vergunningaanvrager(s) wordt overlegd wie als
vergunninghouder zal worden aangemerkt.
Als voorbeeld werd een geval genoemd waarin meerdere rechtspersonen de inrichting
gingen drijven. Tijdens vooroverleg werd besproken of de vergunning op naam van
allen of één van hen zou worden gezet. De geïnterviewde deelde mede dat wanneer
wordt besloten om de vergunning op naam van één van de ‘drijvende’ rechtspersonen
te zetten, uitsluitend deze rechtspersoon als vergunninghouder/drijver wordt
beschouwd en in geval van overtredingen wordt aangesproken. We merken op dat
desalniettemin de andere drijvers ook overtreder kunnen zijn .
4.2.6 Bevindingen
Uit de Wm noch het Ivb volgt dat een aanvraag voor een vergunning door de (toekomstig)
vergunninghouder moet worden gedaan. Evenmin is de aanvrager die niet zelf gaat oprichten
en/of drijven verplicht om in de aanvraag te melden wie dat wel gaat doen. Een dergelijke
verplichting bestaat wel bij een melding op grond van een artikel 8.40-amvb. Het feit dat de
vergunning ingevolge artikel 8.20 lid 1 Wm geldt voor een ieder die de inrichting drijft en dat
in de Wm noch in het Ivb is bepaald wie een vergunning moet aanvragen, lijkt de conclusie te
rechtvaardigen dat het niet uitmaakt wie de vergunning aanvraagt. Volgens de Awb moet een
aanvrager echter een rechtstreeks belang hebben bij de te verlenen vergunning. Dat heeft hij
in ieder geval als de vergunning (mede) voor hem gaat gelden; met andere woorden: als hij
drijver zal zijn of reeds is. Maar ook een eigenaar van een inrichting, die niet zelf gaat
37

drijven, maar bijvoorbeeld de inrichting nadat de vergunning is verleend verkoopt of
verhuurt, zal een rechtstreeks belang bij vergunningverlening hebben. Wanneer de aanvrager
eigenaar noch (toekomstig) drijver is, is het nog maar de vraag of sprake is van een
rechtstreeks belang en zullen de omstandigheden van het geval bepalend zijn. Uit de schaarse
jurisprudentie van de Afdeling kan voorzichtig worden geconcludeerd dat ook de Afdeling
het van belang acht dat er een relatie is tussen de aanvrager en de inrichting. Dit lijkt aan de
sluiten bij artikel 1:3 Awb.
Het systeem van het Ivb past op zich bij artikel 8.20 lid 1 Wm. Hierna zullen wij
echter nagaan in hoeverre omstandigheden die met de persoon van de vergunninghouder te
maken hebben relevant zijn voor de beslissing tot vergunningverlening. Wanneer dat het
geval is, zal het Ivb aangepast moeten worden in die zin dat bij de aanvraag gegevens over de
drijver moeten worden verschaft.
4.3 De exploitant van een afvalstoffeninrichting
4.3.1 Beoordeling van de doelmatigheid van verwijdering van afvalstoffen
In een uitspraak van 28 december 1999 70 heeft de Afdeling bestuursrechtspraak geoordeeld
dat het nalevingsverleden van de aanvrager van een vergunning een rol kan spelen bij de
beoordeling of sprake zal zijn van een doelmatige verwijdering van afvalstoffen. De zorg
voor een doelmatige verwijdering van afvalstoffen is in artikel 1.1 lid 2 onder b Wm als een
van de punten genoemd die onder de algemene weigeringsgrond ‘de bescherming van het
milieu’ vallen. Ingevolge artikel 1.1 lid 1 Wm wordt (voor zover relevant) onder doelmatige
verwijdering van afvalstoffen verstaan een zodanige verwijdering dat in ieder geval de
continuïteit van de verwijdering is gewaarborgd en een effectief toezicht op de verwijdering
mogelijk is.
38
Gedeputeerde Staten van de provincie Utrecht (hierna: GS) weigeren aan de
vennootschap onder firma ‘v.o.f. Gebr. Schut’ (hierna: Schut) een vergunning te
verlenen voor het oprichten en in werking hebben van een - reeds feitelijk bestaande -
inrichting voor bewerking en opslag van autowrakken. GS stellen zich daartoe in de
eerste plaats op het standpunt dat er mede gelet op het nalevingsverleden van Schut
onvoldoende vertrouwen bestaat in de persoon van de aanvrager en diens
bedrijfsvoering en dat in verband daarmee de continuïteit van de inrichting binnen de
geldende milieuregelgeving niet is gewaarborgd. Voorts voeren GS aan dat na
vergunningverlening van een effectief toezicht op de verwerking en verwijdering van
autowrakken in de inrichting geen sprake zal kunnen zijn, omdat de bedrijfsvoering
ten opzichte van het verleden niet is veranderd, en verwachtten GS dat zij zelfs door
het inzetten van de zwaarste handhavingsmiddelen Schut niet kunnen houden aan een
te verlenen vergunning en de daaraan verbonden voorschriften.
De Afdeling merkt op dat de zorg voor een doelmatige verwijdering van afvalstoffen
een onderdeel is van het belang van de bescherming van het milieu en dat uit de
geschiedenis van de totstandkoming van de Wm blijkt dat de doelstelling van
doelmatige verwijdering in het bijzonder ziet op het functioneren van de organisatie
van de afvalstoffenverwijdering. “Uitgangspunt is dat een doelmatige organisatie van
de afvalstoffenverwijdering noodzakelijk is voor de bescherming van het milieu tegen
verontreiniging van afvalstoffen. Een belangrijk criterium vormt daarbij de
gewaarborgde continuïteit van de verwijdering. Daarbij wordt – naast de economische
grondslagen van de onderneming – ook de doorzichtigheid van de bedrijfsvoering
getoetst, waarbij tevens de integriteit van de bedrijfsvoering wordt beoordeeld. (…)
70 AB 2000, 226 m.nt. GJ; M en R 2000, nr. 11 m.nt. Uylenburg; Milieurechtspraak 2000/2, nr. 4.

Het nalevingsgedrag van de aanvrager van een vergunning voor een inrichting voor
de verwerking of bewerking van afvalstoffen kan naar het oordeel van de Afdeling
een rol spelen bij de beoordeling of de aanvraag voldoet aan het
doelmatigheidscriterium. Voor dit standpunt vindt de Afdeling steun in de
omstandigheid dat in artikel 8.20 lid 2 Wm, zoals dat luidde ten tijde van het nemen
van het bestreden besluit, is bepaald dat een vergunning die betrekking heeft op een
afvalverwerkingsbedrijf slechts geldt voor degene aan wie zij is verleend.” De
Afdeling noemt de wetsgeschiedenis waaruit blijkt dat een van de redenen voor het
opnemen van dit artikellid is geweest de beoordeling van de betrouwbaarheid van de
persoon die een vergunning aanvraagt en dat het persoonsgebonden karakter van de
vergunning die ingevolge artikel 8.20 lid 2 (oud) Wm werd verleend, samenhangt met
de noodzaak te kunnen letten op de continuïteit van de onderneming, die mede wordt
bepaald door de betrouwbaarheid van de exploitant. De Afdeling concludeert
vervolgens “dat de betrouwbaarheid van de ondernemer, zoals die onder meer blijkt
uit het handhavingsverleden, een rol kan spelen bij de beoordeling van de
doelmatigheid.”
De Afdeling motiveert haar standpunt door vrij uitvoerig te wijzen op de regeling van artikel
8.20 lid 2 (oud) en de redenen waarom dit artikellid destijds is opgenomen in de Wm. Zij
wijst er ook op dat dit artikellid nog gold ten tijde van het nemen van het bestreden besluit.
Op 1 januari 1998 71 is het komen te vervallen en sedertdien zijn de voor
afvalstoffeninrichtingen geldende vergunningen (ook de vóór 1 januari 1998 verleende)
zaaksgebonden en dus voor overgang vatbaar. Een belangrijke vraag is of ook onder de
huidige regeling het nalevingsverleden van een aanvrager een rol kan spelen bij de
beoordeling van de vergunningaanvraag. Naar onze mening kan dat. De redenering van de
Afdeling is dat uit de toelichting op artikel 8.20 lid 2 (oud) kan worden afgeleid dat de
wetgever ervan uitgaat dat in het kader van de doelmatigheidstoetsing de betrouwbaarheid
van de vergunningaanvrager een rol speelt en dat dit ook geldt los van het persoonsgebonden
karakter van de desbetreffende vergunning. Een andere conclusie is op grond van het
wettelijk stelsel naar onze mening niet mogelijk. Immers, een vergunningaanvraag dient te
worden beoordeeld aan de hand van (onder meer) de algemene weigeringsgrond
‘bescherming van het milieu’ van artikel 8.10 Wm, waarbij als sprake is van een inrichting
voor de verwijdering van afvalstoffen, ingevolge artikel 1.1 lid 2 jo. lid 1 de doelmatigheid
van de verwijdering moet worden beoordeeld door onder nadere te letten op de continuïteit
ervan. Voor zover de Afdeling dan ook zou suggereren dat het voor haar oordeel van belang
is geweest dat artikel 8.20 lid 2 (oud) nog gold ten tijde van het bestreden besluit, is dat ten
onrechte. 72
4.3.2 Bevindingen
Bij de beslissing om al dan niet een vergunning voor een afvalstoffeninrichting te verlenen,
kan een persoonsgebonden element, namelijk de betrouwbaarheid van de exploitant, een rol
spelen. Uit de besproken uitspraak volgt immers dat deze betrouwbaarheid, die onder meer
blijkt uit het nalevingsgedrag, een aspect is dat via de doelmatigheidstoetsing tot het belang
van ‘de bescherming van het milieu’ mag worden gerekend.
71 Stb. 1997, 533.
72 Zie aldus ook R. Uylenburg en G.T.J.M. Jurgens in hun annotaties bij deze uitspraak. Zie ook o.a. Ch.
Backes, Th. G. Drupsteen, P.C. Gilhuis, N.S.J. Koeman, Milieurecht, Deventer 2001, p. 170.
39

4.4 Vergunning op hoofdzaken
4.4.1 Inleiding
In deze paragraaf wordt aandacht besteed aan de ontwikkeling om, waar dat mogelijk is, te
volstaan met een globale of flexibele vergunning in plaats van een gedetailleerde vergunning.
In dat verband wordt bezien in hoeverre randvoorwaarden waaraan moet zijn voldaan om een
flexibeler vergunning te verlenen persoonsgebonden elementen bevatten. We beperken ons
tot de vergunning op hoofdzaken (hierna: VOH), die volgens de Circulaire voor de
vergunning op hoofdzaken en de vergunningverlening op maat (hierna: de circulaire) de
vergunning is die maximale flexibiliteit biedt aan een bedrijf. 73 Daarbij gaat het ons niet om
de discussie over de vraag of een VOH wel of niet mogelijk is, maar om het signaleren van
persoonsgebonden aspecten.
4.4.2 Voorwaarden voor het verlenen van een VOH
De Wm bevat geen bepalingen over de VOH. 74 In de circulaire getiteld “Wegwijzer
Vergunning op Hoofdzaken/Vergunningverlening op Maat” worden (rand)voorwaarden
gesteld waaraan bedrijven moeten voldoen om in aanmerking te komen voor een VOH. In de
circulaire wordt geen aandacht besteed aan de mogelijkheid van overgang van een VOHvergunning.
Volgens de circulaire moet een bedrijf om in aanmerking te komen voor een
VOH:
a) een door de overheid goedgekeurd bedrijfsmilieuplan hebben,
b) een gecertificeerd bedrijfsmilieuzorgsysteem hebben op basis van ISO-14001, en
c) een milieujaarverslag uitbrengen.
In het bedrijfsmilieuplan geeft het bedrijf (onder meer) aan de taakstellingen die het als
resultaatsverplichting op zich neemt (zekere taakstellingen), de taakstellingen die het als
inspanningsverplichting op zich neemt (onzekere en voorwaardelijke taakstellingen), en een
visie op de toekomstige milieurelevante ontwikkelingen als onderbouwing van de
taakstellingen. 75 Het milieuzorgsysteem is een belangrijk hulpmiddel om ervoor te zorgen dat
de wet- en regelgeving en de afspraken zoals overeengekomen in het bedrijfsmilieuplan
worden nageleefd. Als een bedrijf wil aantonen dat deze regels en afspraken worden
nageleefd, dan zal het de werking van het milieuzorgsysteem moeten kunnen demonstreren.
Het bedrijf kan dat doen door het milieuzorgsysteem te laten certificeren door een door de
Raad voor Accreditatie erkende certificatie-instelling. De algemeen geaccepteerde norm voor
milieuzorg-systemen is ISO 14001. Kern van de norm ISO 14001 is dat het bedrijf zodanige
(organisatorische) maatregelen neemt dat het minimaal in staat is om te voldoen aan de wet-
en regelgeving en invulling geeft aan het continu verbeteren van de milieuprestaties. Daartoe
kent ISO 14001 een aantal elementen, waaronder ‘milieubeleid’ (de hoogste leiding moet het
milieubeleid van de organisatie vaststellen), ‘organisatie en personeel’ (onder meer moeten
de rolverdeling, verantwoordelijkheid en bevoegdheden zijn omschreven, vastgelegd en
bekendgemaakt), en ‘beoordeling door de leiding’ (de leiding moet periodiek beoordelen of
het milieuzorgsysteem geschikt, adequaat en doeltreffend is). In ISO 14001 staat de
73 Wegwijzer Vergunning op Hoofdzaken Vergunningverlening op Maat, Ministerie Volkshuisvesting,
Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer en Ministerie van Verkeer en Waterstaat, Augustus 1999, p. 6.
74 In het rapport ‘De toekomst van de Wet milieubeheer’ is de aanbeveling gedaan om in de Wm de
vergunning op hoofdzaken verder uit te werken (aanbeveling 7). Deze aanbeveling is overgenomen in
de discussienota Met recht verantwoordelijk! (paragraaf 4.2).
75 Circulaire, p. 13-15.
40

management-cyclus ‘plan-do-check-act’ centraal. Het uitgangspunt daarbij is dat het bedrijf
verplicht is tot het continu verbeteren van de milieuprestaties en het voldoen aan wet- en
regelgeving. De voortdurende betrokkenheid van het management is derhalve essentieel, zo
staat in de circulaire. Een gecertificeerd milieuzorgsysteem geeft een gerechtvaardigd
vertrouwen dat het bedrijf de gestelde doelen in het kader van het voldoen aan wet- en
regelgeving en het continu verbeteren van de milieuprestaties ook realiseert. 76
Van belang is dat in de circulaire wordt gesteld dat indien aan de hiervoor genoemde
drie voorwaarden voor het verlenen van een VOH wordt voldaan, niet een recht ontstaat op
het verkrijgen van een VOH.
“Ook het nalevingsgedrag is een factor die uiteindelijk betrokken moet worden bij de
vraag of een VOH kan worden verleend. Een bedrijf dat voldoet aan de drie hiervoor
beschreven voorwaarden zal over het algemeen ook een goede en open relatie hebben
met de overheid. In dit geval zal de overheid vaak overtuigd zijn dat het bedrijf de
gemaakte afspraken ook nakomt en de zorg voor het milieu serieus neemt. Deze
overtuiging zal over het algemeen bevestigd worden door een goed nalevingsgedrag. Dit
laat onverlet dat het in de praktijk niet uitgesloten is dat een bedrijf dat wel een certificaat
heeft op basis van ISO 14001, toch de milieuregels overtreedt. (…) Er zijn twee situaties
die met betrekking tot het nalevingsgedrag relevant zijn. De situatie vooraf, voordat de
VOH is afgegeven en de situatie achteraf, nadat de VOH is afgegeven. (…)
In de situatie dat een bedrijf in het verleden een slecht nalevingsgedrag heeft vertoond,
kan het nodig zijn om nadat het certificaat is afgegeven een periode in te lassen om vast
te stellen of het slechte nalevingsgedrag daadwerkelijk tot het verleden behoort, alvorens
de VOH wordt afgegeven. Indien ondanks de aanwezigheid van een certificaat op basis
van ISO 14001, gedurende die periode desondanks blijkt dat het bedrijf niet voldoet aan
wet- en regelgeving, zal geen VOH worden afgegeven. (…).” 77
Kortom, het nalevingsgedrag is een vierde (rand)voorwaarde.
Door Graven en Schakel is de voorwaarde dat er een (gecertificeerd)
bedrijfsmilieuzorgsysteem moet zijn in combinatie met de voorwaarde dat de Wmvergunning
in de afgelopen periode niet is overtreden, aangeduid als de ‘vertrouwenseis’
(onder het motto ‘wie zoet is krijgt lekkers’). Deze vertrouwenseis is, naar zij menen, ‘Wmvreemd’,
omdat de Wm-vergunning in de regel niet persoonsgebonden is. 78 Van Gestel acht
het meest opvallend dat de randvoorwaarden geen van alle rechtstreeks betrekking hebben op
een onderscheid ten aanzien van de hoogte van de milieuprestaties. Volgens hem zijn de
randvoorwaarden er veeleer op gericht om vooral het vertrouwen in de ‘goodwill’ van
bedrijven zoveel mogelijk te objectiveren en te concretiseren, zodat er in de
uitvoeringspraktijk mee kan worden gewerkt. 79 Evenals Graven en Schakel is Van Gestel van
mening dat de vierde randvoorwaarde – die hij nog controversiëler noemt dan het vereiste
van het bezit van een milieuzorgcertificaat – niet past binnen de Wm, omdat daarin wordt
uitgegaan van zaaksgebonden vergunningen, zodat de achtergrond van de persoon die de
vergunning aanvraagt in beginsel niet meeweegt bij de beslissing om een vergunning al dan
niet te verlenen. 80 We merken op dat wij deze problematiek op een andere wijze benaderen;
wij constateren dat persoonsgebonden elementen worden toegevoegd aan de volgens het
76 Circulaire, p. 15-18.
77 Circulaire, p. 20.
78 E.J. Graven en A.M. Schakel, Het sinterklaasgevoel van de vergunning op hoofdzaken, M en R 1999,
p. 160-161.
79 R. van Gestel, Zelfregulering, milieuzorg en bedrijven. Naar een eigen verantwoordelijkheid binnen
kaders (diss.), Deventer 2000, p. 212.
80 Van Gestel, a.w. p. 214.
41

wettelijk systeem in beginsel zaaksgebonden vergunning en bezien in hoeverre dit
consequenties zou moeten hebben voor het in het systeem van de Wm geregelde regime van
automatische overgang van de Wm-vergunning.
42
Tijdens de workshop is gediscussieerd over de vraag in hoeverre de betrouwbaarheid van
een aanvrager een rol speelt bij de beslissing omtrent het al dan niet verlenen van een
VOH. Sommige deelnemers waren van mening dat in de praktijk van een dergelijke toets
geen sprake is, hetgeen werd gebaseerd op de ervaring dat door het bevoegd gezag soms
niet expliciet onderzoek en navraag wordt gedaan naar de aanvrager. Anderen stelden dat
bij de verlening van een VOH altijd een rol speelt of de overheid een bepaald vertrouwen
in een aanvrager heeft. Dat vertrouwen kan er reeds zijn voordat een aanvraag wordt
ingediend, namelijk omdat het bevoegd gezag het betreffende bedrijf en het management
al jaren kent. Alsdan komt in het kader van de vergunningverleningsprocedure de
betrouwbaarheid niet (meer) expliciet aan de orde, maar speelt deze wel (impliciet) mee.
Aangegeven werd dat aan een bedrijf waarvan het management onbekend is, in het
algemeen geen VOH zal worden verleend. Onze conclusie dat het problematisch is dat
volgens huidig recht een VOH automatisch overgaat op een rechtsopvolger, zonder dat
daarbij een beoordeling van de nieuwe exploitant door het bevoegd gezag kan
plaatsvinden, werd tijdens de workshop in ieder geval van overheidszijde onderschreven
voor gevallen waarin de rechtsopvolger onbekend is bij het bevoegd gezag.
4.4.3 Certificering
Volgens ISO 14001 en overigens ook volgens de nieuwe EMAS-verordening 81 wordt een
certificaat afgegeven aan ‘een organisatie’.
In de EMAS-verordening wordt het begrip ‘organisatie’ omschreven als:
een maatschappij, vennootschap, firma, onderneming, autoriteit of instelling, dan wel een
deel of combinatie daarvan, al dan niet met rechtspersoonlijkheid, privaat- of
publiekrechtelijk, met een eigen structuur en administratie.
Welke eenheid in EMAS als organisatie wordt geregistreerd, wordt met de
milieuverificateur en, waar passend met de bevoegde organen overeengekomen, rekening
houdend met (…) opgestelde richtsnoeren van de Commissie en met het feit dat de
organisatie de grenzen van een lidstaat niet mag overschrijden. De kleinste in aanmerking
te nemen eenheid is een locatie. Onder door de Commissie (…) als uitzonderlijk
aangemerkte omstandigheden, kan de voor EMAS-registratie in aanmerking te nemen
eenheid kleiner zijn dan een locatie, zoals een subafdeling met eigen taken.
Als locatie wordt aangemerkt:
elk terrein op een specifieke geografische locatie onder de beheerscontrole van een
organisatie, met inbegrip van activiteiten, producten en diensten. Daaronder vallen alle
infrastructuur, uitrusting en materialen.
81 Verordening (EG) Nr. 761/2001 van het Europees Parlement en de Raad van 19 maart 2001 inzake de
vrijwillige deelneming van organisaties aan een communautair milieubeheer- en milieuauditsysteem
(EMAS), Pb. L 114.

Deze omschrijvingen sluit aan op het begrippenkader uit ISO 14001. De omschrijving is niet
uitdrukkelijk gerelateerd aan het drijven van een inrichting - de afgifte van een certificaat
kan gelet op de omschrijving ook inrichtingsoverstijgend zijn - en evenmin aan de vraag wie
verantwoordelijk is voor de vergunning.
Het systeem van EMAS en van ISO 14001 gaat echter wel uit van een
locatiegebonden beoordeling. Uit artikel 3.6 uit Bijlage III bij de EMAS-verordening volgt
bijvoorbeeld dat het mogelijk is dat betrokken organisaties één milieuverklaring opstellen die
betrekking heeft op verschillende geografische vestigingsplaatsen. Daar is echter aangegeven
dat de bedoeling van EMAS is, dat op lokaal niveau verantwoording wordt afgelegd en
organisaties dienen er dan ook voor te zorgen dat de belangrijke milieueffecten van elke
locatie duidelijk geïdentificeerd en vermeld worden. In het certificatieschema ISO 14001 van
de Stichting Coördinatie Certificatie milieuzorgsystemen (SCCM) wordt gesproken over de
te certificeren organisatie. Daarbij geldt dat de organisatie die de gehele verantwoordelijkheid
heeft, wordt gecertificeerd. Op het certificaat wordt aangegeven welke activiteiten/locaties
onder het certificaat vallen. Kennelijk wordt dus uitgegaan van locatiegebonden certificering.
Dit lijkt ook te volgen uit het overzicht van ISO-gecertificeerde organisaties, waaruit blijkt
dat vaak verschillende onderdelen afzonderlijk zijn gecertificeerd.
Duidelijk is in ieder geval dat een certificaat wordt afgegeven aan de organisatie en
niet los van de organisatie is verbonden aan de bedrijfsvoering. Uit de overwegingen die
kunnen leiden tot het certificeren blijkt ook dat de organisatie daarin een belangrijke factor
vormt. Zo volgt uit artikel 6 van de EMAS-verordening dat een van de overwegingen voor
het toekennen van een certificaat is dat de certificerende instelling op grond van onder andere
onderzoeken bij de bevoegde handhavingsinstantie met betrekking tot de naleving door de
organisatie van de relevante milieuwetgeving overtuigd is dat de organisatie voldoet aan alle
voorschriften van de verordening. Dit aspect is een duidelijk voorbeeld van een
organisatiegebonden element en kan in het licht van onderhavig onderzoek als een
persoonsgebonden element worden gekwalificeerd aangezien acht wordt geslagen op
aspecten die met de aard van de exploiterende onderneming te maken hebben. Ook uit het
ISO-certificatiesysteem van de SCCM blijkt dat het nalevingsgedrag een omstandigheid
vormt die reden kan zijn een certificaat te weigeren.
4.4.4 Inhoud VOH
In de circulaire wordt aangegeven hoe de inhoud van een VOH er concreet kan uitzien en wat
de relatie is tot de onderliggende vergunningaanvraag, het bedrijfsmilieuplan en het
milieuzorgsysteem. Volgens de circulaire wordt een expliciete koppeling van de VOH aan
het bedrijfsmilieuplan en het milieuzorgsysteem in het algemeen niet voorgestaan, omdat
daardoor allerlei details uit het bedrijfsmilieuplan en het milieuzorgsysteem onderdeel van de
vergunning worden en daardoor de beoogde flexibiliteit verloren kan gaan. Omschreven
wordt welke onderdelen van het bedrijfsmilieuplan en milieuzorgsysteem benut kunnen
worden voor de aanvraag. Voor het overige kunnen het goedgekeurde bedrijfsmilieuplan en
relevante onderdelen van het milieuzorgsysteem als nadere toelichting bij de aanvraag
worden gevoegd. Uitdrukkelijk wordt hieraan toegevoegd dat deze stukken geen onderdeel
dienen te worden van de vergunning. 82 Ook in de van de circulaire deel uitmakende juridische
factsheets (bedoeld als handreiking voor de vergunningverlener) staat dat in ieder geval de
informatie over het milieuzorgsysteem die het bedrijf in de aanvraag opneemt buiten de
vergunning dient te blijven. Deze informatie is in het algemeen slechts noodzakelijk om te
82 Circulaire, p. 21-23.
43

kunnen beoordelen of aan het bedrijf een VOH kan worden verleend. Ook onderdelen van de
aanvraag die ingaan op de taakstellingen en maatregelen uit het bedrijfsmilieuplan ter
beperking van de milieubelasting dienen in het algemeen niet woordelijk in de vergunning te
worden overgenomen. Deze onderdelen dienen slechts voldoende concrete gegevens te
bevatten om er de vergunningvoorschriften op te baseren. 83 Overigens wordt wel gesteld dat
in de VOH onder andere voorschriften moeten worden opgenomen met betrekking tot een
door het bedrijf te hanteren meet- en registratiesysteem, welk systeem een van de
belangrijkste elementen is van een milieuzorgsysteem. In dit opzicht is in feite toch een
gedeeltelijke koppeling vereist. 84 Kortom, volgens de circulaire dienen het bedrijfsmilieuplan
en het milieuzorgsysteem geen deel uit te maken van de vergunning.
De Afdeling Bestuursrechtspraak lijkt hier in de GEP-zaak 85 anders over te denken, namelijk
dat de hoofdelementen van het milieuzorgsysteem wel onderdeel moeten zijn van de
vergunning (via de aanvraag).
44
Aan General Electric Plastic BV was een vergunning op hoofdzaken verleend grotendeels
onder de voorwaarden uit de circulaire. De vergunningaanvraag bestond uit een algemeen
deel en een toelichtend deel. Het algemene deel maakte deel uit van de vergunning; het
toelichtende deel, waarin de bedrijfsvoering nader was geschetst en een omschrijving was
opgenomen van het milieuzorgsysteem, niet. Evenmin was in de voorschriften een
milieuzorgsysteem voorgeschreven.
De Afdeling oordeelt dat daardoor “het milieuzorgsysteem eenvoudig door
vergunninghoudster (kan) worden gewijzigd dan wel geheel terzijde worden geschoven.”
Zij overweegt: “Nu de wijze waarop het milieubeleid binnen de inrichting vorm krijgt, de
wijze waarop inzicht wordt verkregen in de milieubelasting alsmede de wijze van aanpak
hiervan op dit milieuzorgsysteem steunen, acht de Afdeling dit uit een oogpunt van
rechtszekerheid voor derden niet aanvaardbaar. De Afdeling is hierom van oordeel dat de
hoofdelementen van het milieuzorgsysteem dienen te zijn opgenomen in het deel van de
aanvraag dat onderdeel uitmaakt van de vergunning.”
Wat volgens de Afdeling de hoofdelementen zijn van het milieuzorgsysteem wordt niet
duidelijk. Jongma en Backes stellen in hun annotatie in AB terecht dat volgens het stelsel van
de Wm alleen die elementen die vallen onder reikwijdte van de Wm zouden kunnen worden
opgenomen. Zij begrijpen de uitspraak dan ook aldus dat in de VOH moet zijn bepaald dat
een milieuzorgsysteem aanwezig is, en hoe dit, voor zover in het belang van de bescherming
van het milieu relevant, eruit ziet. Een dergelijke koppeling lijkt hen ook in overeenstemming
met de geest van de circulaire.
4.4.5 Bevindingen
Voor het nemen van een beslissing omtrent het al dan niet verlenen van een VOH dient aan
de hand van de in de circulaire geformuleerde randvoorwaarden – al dan niet expliciet - een
beoordeling plaats te vinden van het bedrijf, de leiding daarvan, de bedrijfsvoering, de
intenties voor het milieu, de betrouwbaarheid, het nalevingsgedrag etcetera. Dit betekent dat
voor een beslissing omtrent verlening van een VOH (de beoordeling van) de persoon van de
83 Circulaire, p. 50-51.
84 Circulaire, p. 28. Zie ook noot van Jongma en Backes bij ABRvS 29 februari 2000 (‘GEP’), AB 2000,
455.
85 ABRvS 29 februari 2000, M en R 2000, nr. 117 m.nt. Van Gestel; AB 2000, 455, m.nt. ChB en M.P.
Jongma. Zie voor een situatie waarin het milieuzorgsysteem wel correct was ‘vertaald’ in de
vergunning: ABRvS 24 oktober 2001, 199901710/1 (niet gepubliceerd),

aanvrager relevant is. Uit de circulaire kan worden geconcludeerd dat een gecertificeerd
milieuzorgsysteem (mede) bedoeld is een soort waarborg, of vertrouwen, te bieden dat het
bedrijf de milieuregels en gemaakte afspraken kan naleven. Bij certificatie wordt beoordeeld
of het bedrijf daartoe in staat zal zijn. In de circulaire wordt geen aandacht besteed aan de
overgang van een VOH. Voor zover het milieuzorgsysteem deel uitmaakt van de vergunning
zal een rechtsopvolger zich eraan hebben te houden. Voor zover het milieuzorgsysteem geen
deel uitmaakt van de vergunning, gaat het niet automatisch gelden voor een rechtsopvolger,
en rijst eveneens de vraag of in zo’n geval nog wel wordt voldaan aan de randvoorwaarden
voor een VOH. Zeker ingeval een milieuzorgsysteem ook niet in de vergunningvoorschriften
is voorgeschreven, kan overgang van een VOH volgens het systeem van artikel 8.20 lid 1
Wm op gespannen voet staan met de randvoorwaarden die in de circulaire worden gesteld.
Dezelfde conclusie kan worden getrokken indien een VOH overgaat op een exploitant aan
wie op grond van zijn nalevingsgedrag geen VOH zou zijn verleend. Bovendien is
aannemelijk dat de certificering als organisatiegebonden – dat wil zeggen persoonsgebonden
- moet worden beschouwd. Dit betekent dat een onverkorte toepassing van artikel 8.20 lid 1
Wm op de overgang van een VOH tot gevolg kan hebben dat de rechtsopvolger niet aan de
randvoorwaarden voldoet.
4.5 Weigering of intrekking wegens gevaar van misbruik voor criminele activiteiten: het
wetsvoorstel Bibob
4.5.1 Inhoud van het wetsvoorstel
Het wetsvoorstel voor de Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar
bestuur (hierna: Bibob) regelt de mogelijkheid tot weigering of intrekking van bepaalde in de
wet genoemde subsidies en vergunningen, waaronder ook de Wm-vergunning. 86 Deze
weigerings- of intrekkingsbevoegdheid bestaat wanneer er ernstig gevaar is dat de
vergunning mede zal worden gebruikt om strafbare feiten te plegen of om daaruit verkregen
of nog te verkrijgen, op geld waardeerbare, voordelen te benutten. De mate van gevaar wordt
vastgesteld op basis van in de wet gegeven criteria, die duidelijk zijn gerelateerd aan de
persoon van de aanvrager of van de vergunninghouder, zoals “feiten en omstandigheden die
erop wijzen of redelijkerwijs doen vermoeden dat de betrokkene in relatie staat tot strafbare
feiten (…), de aard van de relatie en het aantal van de gepleegde strafbare feiten”. 87 De
bevoegdheid tot weigering of intrekking bestaat ook wanneer feiten en omstandigheden erop
wijzen of redelijkerwijs doen vermoeden dat ter verkrijging van de aangevraagde of
verleende vergunning een strafbaar feit is gepleegd. 88
Het wetsvoorstel voorziet in een wijziging van de Wm, kort gezegd inhoudende dat de
‘Bibob-grond’ wordt toegevoegd aan artikel 8.10 Wm als een extra weigeringsgrond en aan
artikel 8.25 Wm als een nieuwe grond voor intrekking. De weigeringsgrond in artikel 8.10
Wm is geformuleerd als een afwijking van het eerste lid waarin is bepaald dat de vergunning
slechts in het belang van de bescherming van het milieu kan worden geweigerd. Het weigeren
van een vergunning in verband met criminele activiteiten (niet beperkt tot milieucriminaliteit)
wordt dus niet onder de algemene weigeringsgrond ‘geschaard’. 89 Bestuursorganen kunnen
een speciaal in te stellen Bureau Bibob vragen hen te adviseren over de mate van gevaar dat
de vergunning wordt misbruikt ten behoeve van criminele activiteiten.
86 Het wetsvoorstel is op 18 oktober 2001 door de Tweede Kamer aangenomen: Handelingen 2001-2001,
nr. 15, p. 846-849.
87 Artikel 3 lid 1, 2 en 3.
88 Artikel 3 lid 6.
89 Zie artikel 39 van het wetsvoorstel.
45

In de memorie van toelichting 90 staat dat de voornaamste reden voor het van toepassing
verklaren van het Bibob-instrumentarium op de Wm-vergunning is gelegen in de wens om te
beschikken over adequate middelen om te kunnen voorkomen dat met behulp van deze
vergunning (milieu)criminaliteit wordt gepleegd. De behoefte aan een preventief
instrumentarium is sterk en bovendien niet van de laatste tijd. Al in 1985 deed het
Milieuoverleg Rijnmond de minister van VROM de aanbeveling voor een wettelijke
intrekkings- en weigeringsgrond bij onvoldoende vertrouwen in de bedrijfsvoering van de
vergunninghouder. De algemene weigeringsgrond – bescherming van het milieu – geeft
onvoldoende mogelijkheden voor het daadwerkelijk kunnen voorkomen en tegengaan van
(milieu)criminaliteit die met behulp van de vergunning zou kunnen worden gepleegd, aldus
de wetgever. Tot slot wordt er in de toelichting op gewezen dat de in het wetsvoorstel
opgenomen weigerings- en intrekkingsgrond veel gelijkenis vertoont met het gegrondevreescriterium.
91
In het wetsvoorstel wordt aan artikel 8.20 Wm een nieuw tweede lid toegevoegd, op grond
waarvan de overgang van de vergunning moet worden gemeld. 92 Daarmee wordt blijkens de
toelichting bij het amendement waarbij deze wijziging eerder is voorgesteld beoogd dat het
bevoegd gezag “in alle gevallen weet wie de vergunninghouder is”. Indien het bevoegd gezag
vervolgens twijfelt aan de integriteit van de nieuwe vergunninghouder, kan het binnen de
kaders van de wet Bibob het traject voor de intrekking van de vergunning in gang zetten. Zie
over de meldingsplicht paragraaf 3.5.4.
4.5.2 Bevindingen
Het wetsvoorstel Bibob voorziet in een betrouwbaarheidstoets die niet beperkt is tot
afvalstoffeninrichtingen en de doelmatigheidstoets, maar kan worden gehanteerd voor alle
inrichtingen, ingeval het gevaar bestaat dat met de vergunning strafbare feiten zullen worden
gepleegd.
4.6 Beoordeling van persoonsgebonden elementen
In de voorgaande paragrafen is ingegaan op persoonsgebonden elementen in de Wmvergunning.
Het gaat daarbij niet om toepassing van de in artikel 8.20 lid 2 Wm opgenomen
mogelijkheid om de zaaksgebonden vergunning persoonsgebonden te maken, maar om
persoonsgebonden elementen in de zaaksgebonden vergunning. Bij deze persoonsgebonden
elementen rijzen twee vragen. In de eerste plaats is van belang wat de persoonsgebonden
elementen inhouden en op welke wijze deze moeten worden beoordeeld. Bij
afvalstoffeninrichtingen, bij de VOH en bij Bibob speelt het aspect ‘betrouwbaarheid’ een
rol. Bij de VOH zijn daarnaast organisatorische aspecten van belang in het kader van de
certificering. Toepassing van dit type aspecten bij de besluitvorming over de Wm-vergunning
vraagt om geobjectiveerde beoordelings-maatstaven. Indien bijvoorbeeld het nalevingsgedrag
wordt beoordeeld, gaat het dan om iedere overtreding of uitsluitend om overtredingen van
een bepaalde omvang? Daarbij is tevens van belang welke beoordelingsperiode relevant is.
Gaat het om de historie van de exploitatie van een bedrijf in totaliteit of om een afgebakende
90 TK 1999/2000, 26 883, nr. 3, p. 81-82.
91 In het wetsvoorstel Vergunningen en algemene regels was aanvankelijk opgenomen (in artikel 13 lid 1
onder g) dat bij beslissing op de aanvraag voor een vergunning moest worden betrokken “de gegronde
vrees, dat de vergunninghouder krachtens deze wet voor hem geldende voorschriften niet zou naleven”.
Tijdens de totstandkoming is deze bepaling vervallen.
92 Artikel 40 van het gewijzigd voorstel van wet, TK 2001-2002, 26 883, nr. 73.
46

periode? De jurisprudentie over afvalstoffeninrichtingen, waar dit aspect reeds aan de orde
kwam, is op dit punt niet concludent en biedt geen goede aanknopingspunten om hieraan
handen en voeten te geven.
In de tweede plaats is van belang op wie de beoordeling van persoonsgebonden
elementen zich richt. Het huidige systeem van Wm-vergunningverlening concentreert zich
rond het begrip ‘drijver’. In paragraaf 3.3 is uiteengezet dat dit begrip in de jurisprudentie
zodanig wordt geïnterpreteerd dat daaronder wordt begrepen degene die de inrichting
exploiteert. Daarbij speelt de zeggenschap over de inrichting een belangrijke rol. Voor de
vraag op wie de beoordeling zich richt, op de rechtspersoon of eventueel ook op de
achterliggende personen, verschaft het begrip ‘drijver’ op zich geen duidelijkheid. Een
voorbeeld van een dergelijke situatie doet zich voor indien een bestuurder of enig of (groot-
)aandeelhouder grote invloed heeft op en dus zeggenschap heeft over de rechtspersoon die de
inrichting drijft. Ook indien meerdere (rechts)personen gezamenlijk een inrichting, in zijn
geheel of delen, exploiteren rijst de vraag wie aan de persoonsgebonden kwalificaties dient te
voldoen. Aan de mogelijkheid van een beoordeling van persoonsgebonden elementen gaat
derhalve vooraf dat duidelijkheid bestaat over de vraag op wie men het vergunningverlenend
gezag zich bij deze beoordeling richt.
Voor beoordeling van persoonsgebonden elementen is het noodzakelijk dat het
vergunningverlenend gezag ook kan beschikken over gegevens met betrekking tot de te
beoordelen elementen en de betrokken organisatie. De huidige wetgeving voorziet daar niet
in.
4.7 Bevindingen
De wetgever heeft met de regeling van artikel 8.20 lid 1 Wm bedoeld de Wm-vergunning
zaaksgebonden te maken, en dus vatbaar voor overgang. Van de meeste Wm-vergunningen
zal kunnen worden gezegd dat zij ‘puur’ zaaksgebonden zijn. Voor bepaalde vergunningen
gaat deze conclusie niet op, als gevolg van ontwikkelingen in de jurisprudentie en in het
beleid voor flexibele vergunningverlening. We bedoelen de vergunning voor een
afvalstoffeninrichting en de VOH. Bij de verlening van beide vergunningen kan de
betrouwbaarheid van de exploitant, die met name beoordeeld zal worden aan de hand van
diens nalevingsgedrag, een rol spelen. De VOH is bovendien een vergunning waarvoor alleen
bepaalde bedrijven – wel aangeduid als ‘koplopers’ - in aanmerking komen. Van belang is
kort samengevat vertrouwen in de bedrijfsvoering en de goede wil van het bedrijf.
Wanneer in de toekomst bovendien het wetsvoorstel Bibob kracht van wet zal krijgen,
is daarmee in de Wm zelf de mogelijkheid gegeven om een vergunning voor een inrichting te
weigeren of in te trekken als (het verleden van) de aanvrager of vergunninghouder doet
vermoeden dat de vergunning voor criminele activiteiten zal worden gebruikt. De Bibob-toets
zal niet beperkt zijn tot een bepaald soort inrichting of bepaalde categorieën van inrichtingen,
maar bij alle inrichtingen een rol kunnen spelen.
Bij de afvalstoffenvergunning, VOH en Bibob is sprake van een in beginsel zaaksgebonden
vergunning, waaraan evenwel duidelijk persoonsgebonden elementen ‘kleven’. Volgens
huidig recht gaan deze vergunningen gewoon volgens de hoofdregel, dus automatisch, over
op een rechtsopvolger. Dit lijkt afbreuk te doen aan de gedachte dat de onbetrouwbaarheid
van de exploitant in sommige gevallen, en voor zover het gaat om de VOH, kwaliteiten,
hoedanigheden, intenties enz. van een bedrijf, een reden zou kunnen zijn om hem niet toe te
staan een inrichting te drijven, althans niet zonder daarmee bij het formuleren van
vergunningvoorschriften rekening te houden. De vraag is of de Wm naar huidig recht
47

mogelijkheden biedt aan het bevoegd gezag om te reageren op de overgang van een
vergunning op een exploitant wiens persoonlijke hoedanigheid of omstandigheid een reden
zou zijn geweest om, als het een aanvraag zou hebben betroffen, de vergunning te weigeren
of andere voorschriften te formuleren. Hieraan besteden we in het volgende hoofdstuk
aandacht. De vraag speelt het meest bij vergunningen voor afvalstoffeninrichtingen en de
VOH, omdat bij deze vergunningen de persoonsgebonden beoordeling – volgens de uitspraak
van de Afdeling van 28 december 1999 respectievelijk de circulaire – aan de orde is bij
verlening van de vergunning. In de circulaire is geen aandacht besteed aan de overgang van
de VOH. Het wetsvoorstel Bibob voorziet naast een weigeringsgrond ook in een
intrekkingsgrond. Het persoonsgebonden element kan hier dus behalve bij verlening van een
vergunning ook op een later moment een rol spelen.
Wij hebben toegelicht dat het voor een beoordeling van persoonsgebonden elementen
noodzakelijk is om objectieve beoordelingsmaatstaven te formuleren en dat dient te worden
geëxpliciteerd op wie de beoordeling zich richt. Daarbij dient te worden voorzien in een
systeem op grond waarvan het bevoegd gezag over de noodzakelijke informatie kan
beschikken.
48

5 Mogelijkheden om de vergunning aan te passen of in te trekken na
overgang
5.1 Inleiding
In het vorige hoofdstuk is geconcludeerd dat de hoofdregel van artikel 8.20 lid 1 Wm ook
geldt ten aanzien van een vergunning voor een afvalstoffeninrichting of een VOH en dat dit
tot gevolg kan hebben dat de vergunning van rechtswege overgaat op een exploitant aan wie,
als het een aanvraag om vergunning zou hebben betroffen, om persoonsgebonden redenen
(nalevingsgedrag, en bij VOH tevens bedrijfsvoering, goede wil etcetera) de vergunning zou
zijn geweigerd of andere voorschriften zouden zijn geformuleerd. Dit staat op gespannen voet
met het doelmatigheidsvereiste (in geval van afvalstoffeninrichtingen) en op de gedachte
achter de VOH en de daarvoor gestelde randvoorwaarden aan de exploitant. Ook in het
wetsvoorstel Bibob is geen uitzondering gemaakt op de hoofdregel van overgang wanneer
gevaar bestaat dat de rechtsopvolger de vergunning zal gebruiken voor criminele activiteiten.
Wel maakt Bibob het mogelijk dat een vergunning op die grond na overgang kan worden
ingetrokken.
In dit hoofdstuk zullen we onderzoeken in hoeverre het huidige wettelijke
instrumentarium mogelijkheden biedt om bij overgang van een vergunning met
persoonsgebonden elementen, deze elementen hun betekenis te laten houden. We bespreken
daarvoor de mogelijkheid om vergunningvoorschriften en beperkingen waaronder de
vergunning is verleend aan te passen (artikel 8.22 en artikel 8.23 Wm) en de mogelijkheid de
vergunning in te trekken (artikel 8.25 Wm).
5.2 Artikel 8.22 Wm
Artikel 8.22 Wm bepaalt, voor zover relevant:
1. Het bevoegd gezag beziet regelmatig of de beperkingen waaronder een vergunning is
verleend, en de voorschriften die aan een vergunning zijn verbonden, nog toereikend
zijn gezien de ontwikkelingen op het gebied van de technische mogelijkheden tot
bescherming van het milieu en de ontwikkelingen met betrekking tot de kwaliteit van
het milieu.
2. Het bevoegd gezag wijzigt de beperkingen waaronder de vergunning is verleend en
de voorschriften die daaraan zijn verbonden, vult deze aan of trekt ze in, dan wel
brengt alsnog beperkingen aan, of verbindt alsnog voorschriften aan de vergunning,
voor zover blijkt dat de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu
veroorzaakt, gezien de ontwikkeling van de technische mogelijkheden tot
bescherming van het milieu verder kunnen, of, gezien de ontwikkeling van de
kwaliteit van het milieu, verder moeten worden beperkt.
De verplichting in artikel 8.22 Wm om de vergunning regelmatig ‘te bezien’ (lid 1) en de
actualiseringsplicht (lid 2) zijn gekoppeld aan ontwikkelingen in de stand der techniek en
ontwikkelingen met betrekking tot de kwaliteit van het milieu. 93 Artikel 8.22 Wm ziet dus op
het wijzigen van de vergunning in verband met technische ontwikkelingen of ontwikkelingen
met betrekking tot de kwaliteit van het milieu. 94 Persoonsgebonden elementen vallen daar niet
onder. Gelet hierop is niet aannemelijk dat dit instrument kan worden toegepast om een
vergunning aan te scherpen, indien een rechtsopvolger een dermate dubieus nalevingsgedrag
93 Zie over de toepasselijkheid van artikel 8.22 Wm uitgebreid J.E. Hoitink, Bestaande rechten in het
milieurecht (diss. Utrecht), Deventer 1998, p. 59-60.
94 ABRvS 16 maart 2000, Abkort 2000, 254, M en R 2000, 106K
49

heeft dat waarschijnlijk niet zal worden voldaan aan het doelmatigheidscriterium, of indien
een rechtsopvolger niet voldoet aan een of meer van de randvoorwaarden voor het hebben
van een VOH.
5.3 Artikel 8.23 Wm
5.3.1 Inhoud en betekenis
50
Artikel 8.23 lid 1 Wm luidt:
Het bevoegd gezag kan beperkingen waaronder een vergunning is verleend, en
voorschriften die daaraan zijn verbonden, wijzigen, aanvullen of intrekken, dan wel
alsnog beperkingen aanbrengen of voorschriften aan een vergunning verbinden in het
belang van de bescherming van het milieu.
Op grond van artikel 8.23 lid 1 Wm heeft het bevoegd gezag de bevoegdheid om bestaande
voorschriften of beperkingen te wijzigen, aan te vullen of in te trekken en nieuwe
voorschriften of beperkingen aan de vergunning toe te voegen. 95 Door te bepalen dat de
vergunning in het belang van de bescherming van het milieu kan worden gewijzigd, wordt
niet alleen aangegeven dat een ambtshalve wijziging nimmer mag leiden tot een grotere
milieubelasting van de inrichting dan voorheen het geval was, maar ook dat een dergelijke
beslissing alleen met een beroep op het milieubelang mag worden genomen. 96
Voor zover ons bekend, bestaat er geen jurisprudentie over de mogelijkheid van
toepassing van artikel 8.23 Wm om een vergunning te wijzigen in verband met veranderde
persoonsgebonden aspecten. Hoitink heeft erop gewezen dat uit artikel 8.23 Wm niet blijkt
wat de motieven om te wijzigen kunnen zijn. Dit heeft tot gevolg dat niet duidelijk is
waarvoor de bevoegdheid tot wijzigen precies bedoeld is, om rekening te houden met nova,
om fouten te herstellen of om eenvoudigweg te doen wat in het milieubelang noodzakelijk is,
ongeacht de reden waarom de eerdere beslissing niet langer voldoet. 97 Als bronnen van
verandering noemt zij feitelijke omstandigheden, inzichten en wettelijke normen. Bij
feitelijke omstandigheden gaat het volgens Hoitink in hoofdzaak om twee typen wijzigingen,
namelijk wijzigingen van de inrichting en het productieproces en wijzigingen in de omgeving
van de inrichting. Wijzigingen van de inrichting kunnen in principe niet via een wijziging van
de oorspronkelijke vergunning worden verdisconteerd; daarvoor moet in de regel een
aanvraag voor een veranderings- of revisievergunning worden gedaan. Wijzigingen van de
omgeving kunnen wel aanleiding vormen om de voorschriften van een vergunning aan te
passen. 98 De verandering van de persoon van de vergunninghouder valt niet onder veranderde
inzichten of wettelijke normen en valt evenmin in te passen in de door Hoitink onderscheiden
wijzigingen van de feitelijke omstandigheden. Dit wil echter nog niet zeggen dat daarmee
uitgesloten is dat in die gevallen waarin bepaalde persoonlijke omstandigheden of
hoedanigheden van de vergunninghouder een rol bij verlening hebben gespeeld, een
wijziging in de persoon van die vergunninghouder – een feitelijke omstandigheid met
betrekking tot de inrichting - een motief kan vormen om de vergunning te wijzigen.
De vraag is wel of kan worden voldaan aan de algemene eis, namelijk dat de wijziging
plaats moet vinden wanneer het milieubelang daartoe noopt. Met andere woorden: is het in
het belang van de bescherming van het milieu om een vergunning aan te passen gelet op
95 Zie voor de verhouding tussen artikel 8.22 lid 2 en 8.23 lid 1 Wm, J.E. Hoitink, a.w. p. 58-60, en 100-
102.
96 J.E. Hoitink, a.w. p. 48.
97 J.E. Hoitink, a.w. p. 85.
98 J.E. Hoitink, a.w. p. 86 e.v.

epaalde persoonsgebonden kenmerken van een rechtsopvolger? Deze vraag beantwoorden
we hierna eerst ingeval sprake is van een afvalstoffeninrichting en vervolgens ingeval sprake
is van een VOH. Opgemerkt zij dat in het wetsvoorstel Bibob geen aparte wijzigingsgrond is
opgenomen, maar een intrekkingsgrond. Ons inziens moet de verklaring hiervoor worden
gezocht in de doelstelling van het wetsvoorstel, namelijk het voorkomen en bestrijden dat
(onder andere) een Wm-vergunning wordt gebruikt voor criminele activiteiten. Een
bevoegdheid tot aanpassing van de vergunning(voorschriften) is geen (of een onvoldoende)
geschikt instrument ter verwezenlijking van deze doelstelling. Zie voor de Bibobintrekkingsgrond
paragraaf 5.4.
5.3.2 Afvalstoffeninrichting
Onder bescherming van het milieu valt de zorg voor een doelmatige verwijdering van
afvalstoffen (artikel 1.1 lid 2 onder b Wm) en onder doelmatige verwijdering wordt verstaan
een zodanige verwijdering dat in ieder geval de continuïteit van de verwijdering is
gewaarborgd en een effectief toezicht op de verwijdering mogelijk is (artikel 1.1 lid 1 Wm).
Uit de in paragraaf 4.3 besproken uitspraak van 28 december 1999 (Gebr. Schut) volgt dat het
nalevingsgedrag van een exploitant in het kader van de beslissng omtrent
vergunningverlening een rol kan spelen bij de beoordeling of een aanvraag voor een
afvalstoffeninrichting voldoet aan het doelmatigheidscriterium. Naar ons oordeel volgt uit de
systematiek van de Wm dat de doelmatigheidstoets behalve bij vergunningverlening, ook bij
het uitoefenen van de wijzigingsbevoegdheid een rol speelt. Immers, in artikel 1.1 lid 2 onder
b is de doelmatige verwijdering uitdrukkelijk onder de bescherming van het milieu
geschaard, voor de gehele Wm en daarop berustende bepalingen. 99 Wettelijk gezien kan
derhalve ten aanzien van afvalstoffeninrichtingen het nalevingsverleden bij ambtshalve
wijziging op dezelfde wijze als bij verlening een rol spelen, namelijk doordat het via de
doelmatigheidstoetsing een aspect is waarmee rekening kan worden gehouden in het kader
van de bescherming van het milieu.
Op grond van het feit dat een rechtsopvolgende exploitant van een
afvalstoffeninrichting een dubieus nalevingsverleden heeft, kan het bevoegd gezag dus
bevoegd zijn om van zijn wijzigingsbevoegdheid gebruik te maken. Of in een concreet geval
een vergunning nadat die is overgegaan op een dubieuze exploitant kan worden gewijzigd, en
zo ja, in welke mate, hangt af van met name de toepassing van alara (artikel 8.11 lid 3 Wm).
Ingevolge artikel 8.23 lid 3 Wm zijn immers de artikelen 8.7 tot en met 8.17 Wm van
overeenkomstige toepassing verklaard op de beslissing omtrent wijziging en de inhoud van
de nieuwe voorschriften en beperkingen. Een belangrijke vraag is of er niet een verschil in
beoordeling moet zijn tussen bestaande en nieuwe situaties. Deze vraag is in zijn
algemeenheid door Hoitink gesteld; 100 zij komt tot de conclusie dat uit de wet noch uit de
toelichting daarop kan worden opgemaakt of het beoordelingskader voor het actualiseren van
een verleende vergunning hetzelfde is als voor de behandeling van een aanvraag om een
nieuwe vergunning. Tevens concludeert zij dat in de jurisprudentie doorgaans voorop staat
dat de voorzieningen noodzakelijk zijn in het belang van de bescherming van het milieu en
dat de ruimte om rekening te houden met het feit dat sprake is van een bestaande situatie
(uiterst) beperkt wordt geacht. Dat een vergunning is afgegeven waardoor bij de
vergunninghouder bepaalde verwachtingen zijn gewekt, vormt bij de overweging of tot
wijziging moet worden overgegaan geen factor van betekenis. Is de wijziging noodzakelijk in
99 Ook Tieman en Addink stellen zich in hun annotaties bij ABRvS 12 oktober 1998, respectievelijk AB
1999, 17 en M en R 1999, 4, expliciet op het standpunt dat de doelmatigheidstoets ook bij wijziging en
intrekking van de Wm-vergunning een rol speelt.
100 Zie J.E. Hoitink, a.w. p. 94 e.v.
51

het belang van de bescherming van het milieu, dan moeten de bewuste maatregelen worden
opgelegd, tenzij ze redelijkerwijs niet van de vergunninghouder kunnen worden gevergd.
Volgens Hoitink dienen bij de beslissing omtrent wijziging van de vergunning steeds alle
betrokken belangen te worden afgewogen en kan het milieubelang niet als enige bepalend
zijn. 101 Er is voor zover ons bekend geen jurisprudentie over toepassing van artikel 8.23 Wm
na overgang van een inrichting. Het zou in de lijn van genoemde jurisprudentie liggen om bij
een rechtsopvolger gewekte verwachtingen evenmin een rol van belang te laten spelen.
Opgemerkt zij echter dat wij met Hoitink van mening zijn dat de jurisprudentie in strijd is
met het beginsel dat steeds alle betrokken belangen dienen te worden afgewogen.
5.3.3 VOH
Of artikel 8.23 Wm ook mogelijkheden biedt in geval een VOH overgaat op een exploitant
die niet aan een of meerdere van de gestelde randvoorwaarden voldoet, is lastiger te
beantwoorden, met name ook omdat niet zonder meer duidelijk is op welke grond thans de
meer persoonsgebonden elementen worden geïntroduceerd. Het lijkt in ieder geval wel in de
geest van de circulaire te passen dat de VOH kan worden aangescherpt wanneer het
nalevingsgedrag van een exploitant daartoe aanleiding geeft. Dit kan ook worden
aangenomen voor (het niet voldoen aan) de overige randvoorwaarden. Er is evenwel niet het
(duidelijke) aanknopingspunt van het doelmatigheidscriterium om het algemeen criterium
van het belang van de bescherming van het milieu mee in te vullen. Voor zover kan worden
aangenomen dat de persoonsgebonden elementen (kunnen) worden opgenomen onder de
algemene grond ‘bescherming van het milieu’, is daarmee de bevoegdheid om artikel 8.23
Wm toe te passen in beginsel gegeven. In deze zin concludeert ook Van Gestel, die de situatie
noemt waarin een bedrijf in het recente verleden zijn certificaat is kwijtgeraakt als gevolg van
het niet naleven van wettelijke milieuregels of voorschriften en het dus wenselijk kan zijn om
‘in de sfeer van de VOH’ iets tegen het bedrijf te ondernemen. Als mogelijke oplossing
noemt hij de ambtshalve wijziging van de vergunning, waarbij dan kan worden teruggevallen
op het gebruik van bijvoorbeeld middelvoorschriften in plaats van doelvoorschriften,
planverplichtingen of zorgverplichtingen. Hij lijkt er derhalve van uit te gaan dat de
randvoorwaarde van certificatie van het milieuzorgsysteem binnen het belang van de
bescherming van het milieu valt.
5.4 Artikel 8.25 Wm
52
Artikel 8.25 Wm bepaalt, voor zover relevant:
1. Het bevoegd kan (…) een vergunning voor een inrichting geheel of gedeeltelijk
intrekken indien:
a. de inrichting ontoelaatbaar nadelige gevolgen voor het milieu veroorzaakt en
toepassing van artikel 8.23 Wm redelijkerwijs daarvoor geen oplossing biedt;
b. dit in het belang van de doelmatige verwijdering van afvalstoffen noodzakelijk is;
c. gedurende drie jaar geen handelingen met de inrichting zijn verricht;
d. de inrichting geheel of gedeeltelijk is verwoest;
e. in gevallen als aangewezen krachtens artikel 8.20, tweede lid: de vergunninghouder niet
meer degene is die de inrichting drijft.
De intrekkingsgronden zijn limitatief opgesomd in artikel 8.25 Wm. Als het wetsvoorstel
Bibob kracht van wet krijgt, komt er een nieuwe intrekkingsgrond (f) bij, namelijk: in het
101 J.E. Hoitink, a.w. p. 95, 99-100.

geval, en onder de voorwaarden, bedoeld in artikel 3 van de Wet bevordering
integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur.
Er bestaat voor zover ons bekend geen jurisprudentie over deze specifieke problematiek.
Voor zover het gaat om rechtsopvolging ten aanzien van afvalstoffeninrichtingen
biedt ook dit instrument mogelijkheden voor het bevoegd gezag om te reageren op een
exploitant met een dubieus nalevingsverleden. Immers, intrekking van de vergunning is
mogelijk in het belang van de doelmatige verwijdering van afvalstoffen en het
nalevingsverleden van een exploitant is een aspect dat kan worden betrokken in de
beoordeling of sprake zal zijn van een doelmatige verwijdering. Het bevoegd gezag zal wel
aannemelijk moeten maken dat intrekking noodzakelijk is. Als dat het geval is, kan de
vergunning worden ingetrokken. 102 Artikel 8.11 lid 3 is niet van overeenkomstige toepassing
verklaard op de beslissing omtrent intrekking.
Voor zover het gaat om een houder van een VOH die niet aan de randvoorwaarden
voldoet, lijkt toepassing van artikel 8.25 Wm niet direct aannemelijk. De enige grond die in
aanmerking zou komen is die van sub a, maar dat kan alleen als eerst is gebleken dat de
inrichting ontoelaatbaar nadelige gevolgen voor het milieu veroorzaakt en aanscherping van
de voorschriften geen oplossing biedt. Alleen het slechte nalevingsgedrag van de
rechtsopvolger, of het ontbreken of niet hanteren van een milieuzorgsysteem, zal niet
voldoende zijn om de vergunning te kunnen intrekken. Aanpassing van de vergunning ligt
hier waarschijnlijk ook meer in de rede.
Intrekking zal ook mogelijk zijn in de toekomst, als de Wet Bibob in werking is getreden,
wanneer een vergunning voor een inrichting is overgegaan op een rechtsopvolger die de
vergunning gebruikt of zal gebruiken voor criminele activiteiten.
5.5 Bevindingen
Het wettelijk instrumentarium biedt met de artikelen 8.23 en 8.25 Wm wellicht enige
mogelijkheden om te reageren op een rechtsopvolger die niet voldoet aan bepaalde
persoonsgebonden criteria.
Bij overgang van een afvalstoffeninrichting op een onbetrouwbare exploitant is het
bevoegd gezag in beginsel bevoegd om op grond van artikel 8.23 Wm de
vergunningvoorschriften of de beperkingen waaronder de vergunning is verleend aan te
passen, als gesteld kan worden dat de onbetrouwbaarheid van de rechtsopvolger zoals die
volgt uit diens nalevingsverleden in de weg zal staan aan een doelmatige verwijdering van de
afvalstoffen. Of in een bepaald geval daadwerkelijk tot aanscherping kan worden overgegaan,
en zo ja, hoe ver daarbij kan worden gegaan, wordt bepaald door alara (artikel 8.11 lid 3
Wm). Voorts moet worden aangenomen dat de onbetrouwbaarheid van een rechtsopvolger
aanleiding kan zijn om de vergunning in te trekken op grond van artikel 8.25 lid 1 onder b,
Wm als dat, gelet op het belang van de doelmatige verwijdering noodzakelijk is.
102 De intrekkingsgrond onder b geldt sinds 1 januari 1998 en is opgenomen in verband met het vervallen
van het persoonsgebonden karakter van de afvalstoffenvergunning. Opgemerkt zij dat de wetgever
door het opnemen van de aparte intrekkingsgrond de indruk heeft gewekt dat de doelmatigheidstoets
niet bij de reeds bestaande intrekkingsgrond onder a (ontoelaatbaar nadelige gevolgen) een rol kon
spelen. Dit ten onrechte, omdat in artikel 1.1 lid 2 onder Wm onder gevolgen voor het milieu
uitdrukkelijk worden genoemd gevolgen in verband met de doelmatige verwijdering van afvalstoffen.
Wel is het zo dat de b-grond mogelijk eerder aanleiding geeft om tot intrekking over te gaan, omdat
daarbij niet hoeft te worden beoordeeld of sprake is van ontoelaatbaar nadelige gevolgen voor het
milieu, inclusief de doelmatige verwijdering van afvalstoffen en volstaan kan worden met de minder
zware toets of intrekking om doelmatigheidsredenen noodzakelijk is. Zie ook Tieman en Addink, bij
ABRvS 12 oktober 1998, respectievelijk AB 1999, 17 en M en R 1999, 4.
53

Ten aanzien van de overgang van een VOH kan niet met voldoende zekerheid worden gesteld
dat artikel 8.23 Wm kan worden toegepast na overgang van een VOH op een exploitant die
niet voldoet aan de in de circulaire gestelde randvoorwaarden. Bij regeling van de VOH in de
Wm zal aan deze problematiek speciale aandacht moeten worden geschonken. Tot slot is het
van belang op te merken dat de analyse die we in dit hoofdstuk hebben gegeven met name
berust op de gedachte dat het systeem van de Wm – via interpretatie van de verlenings-,
wijzigings- en intrekkingsbevoegdheid – sluitend moet zijn. Wij menen dat het aanbeveling
verdient om de Wm op dit punt explicieter te maken wanneer persoonsgebonden elementen
een rol gaan spelen.
Het Bibob-instrumentarium zal tezijnertijd mogelijkheden bieden om de vergunning
in te trekken als deze is overgegaan op een criminele exploitant, doordat een aparte ‘Bibobintrekkingsgrond’
in artikel 8.25 Wm zal worden opgenomen. Een wijziging van de
vergunning(voorschriften) om de reden dat de vergunning is overgegaan op een criminele
exploitant zal niet mogelijk zijn, behalve dan als deze wijziging in het belang van de
bescherming van het milieu is.
54

6 Transacties met gevolgen voor de inrichting
6.1 Inleiding
In de inleiding is opgemerkt dat onderscheid moet worden gemaakt tussen situaties waarin
sprake is van overgang van de gehele inrichting en situaties waarin er door de overgang iets
verandert aan de omvang van de inrichting. Daarvan kan bijvoorbeeld sprake zijn wanneer
slechts een deel van de inrichting wordt overgedragen respectievelijk wanneer onderdelen
van de inrichting aan verschillende (rechts)personen worden overgedragen. Ook het
omgekeerde kan zich voordoen: als gevolg van een fusie kunnen inrichtingen worden
samengevoegd.
Casus 1: De maatschap Jansen (bestaande uit de gebroeders Jansen) exploiteert op een
locatie een agrarisch bedrijf en een loonwerkersbedrijf. Tussen de twee activiteiten
bestaan zodanige banden – ten behoeve van het agrarisch bedrijf wordt bijvoorbeeld
gebruik gemaakt van de werktuigen van het loonwerkersbedrijf; men heeft
gezamenlijke voorzieningen etc. – dat sprake is van één inrichting waarvoor een Wmvergunning
is verleend. Na ontbinding van de maatschap gaan de voormalige maten
elk huns weegs. Het gebruik van de landbouwwerktuigen ten behoeve van het
loonwerkersbedrijf wordt beëindigd; de bedrijfsactiviteiten worden onafhankelijk van
elkaar ingericht en de oudste broer, die na ontbinding van de maatschap eigenaar is
geworden van het loonwerkersbedrijf, verkoopt zijn onderneming.
Casus 2: Aquasol BV exploiteert een jachthaven waarvoor een Wm-vergunning is
verleend. Op het naastgelegen terrein exploiteert Schuitema BV eveneens met een
Wm-vergunning een reparatiewerf voor plezierboten. Aquasol BV en Schuitema BV
besluiten samen te gaan; zij richten een nieuwe BV op die de jachthaven en de
reparatiewerf gaat exploiteren. Met enkele aanpassingen in de toegangswegen en de
omheiningen wordt het geheel ingericht als één complex voor de pleziervaart.
In dergelijke gevallen speelt niet alleen de in de vorige hoofdstukken besproken vraag een rol
in hoeverre de wisseling in de persoon van de vergunninghouder aanleiding kan of moet zijn
voor het aanpassen van de vergunning, maar komt tevens de vraag aan de orde in hoeverre na
de overgang nog of juist sprake is van één inrichting in de zin van artikel 1.1 lid 4 Wm en
welke consequenties dit heeft voor de eerder verleende vergunning(en). De vraag naar de
reikwijdte van het begrip ‘inrichting’ gaat het bestek van het onderhavige onderzoek te
buiten. Naar deze vraag wordt momenteel in opdracht van de minister van VROM onderzoek
verricht. Naar aanleiding van de resultaten van dat onderzoek kan een antwoord worden
gegeven op de vraag in welke gevallen tengevolge van de overgang twee inrichtingen
ontstaan of, juist omgekeerd, na een fusie van één inrichting sprake is. In dit onderzoek zal
worden bezien welke consequenties de door de overgang ontstane verandering van de
inrichting heeft voor de eerder verleende vergunning(en).
Op deze plaats zij overigens opgemerkt dat uit de jurisprudentie blijkt dat het in
verschillende handen komen van de onderdelen van een inrichting niet automatisch
tot gevolg heeft dat niet meer kan worden gesproken van één inrichting in de zin van
artikel 1.1 lid 4 Wm. (Zie bijvoorbeeld ABRvS 21 juli 1997, Gst. 1998, 7074, 8, Vz
ABRvS 31 juli 1998, AB 1999, 45 m.nt. C.L. Knijff en Vz ABRvS 7 oktober 1999,
JM 1999, 156, m.nt. Zigenhorn)
Indien in een voorkomend geval moet worden geconcludeerd dat na de overgang geen sprake
meer is van één inrichting, rijst een aantal vragen. Geldt bijvoorbeeld in de hiervoor
geschetste casus 1 de eerder verleende vergunning voor beide inrichtingen – het agrarisch
55

edrijf en het loonwerkersbedrijf - (en wordt deze aldus als het ware in tweeën 103 geknipt) of
slechts voor een van de inrichtingen? Indien het laatste moet worden aangenomen, welke
factoren bepalen dan voor welke inrichting de vergunning geldt? En wat voor soort
vergunning moet voor de andere inrichting worden verleend? Kan, indien moet worden
gekozen voor een oprichtingsvergunning, rekening worden gehouden met het feit dat de
desbetreffende activiteiten in het kader van een voorheen bestaand groter geheel waren
vergund? Ook in het omgekeerde geval zijn een aantal zaken niet op voorhand duidelijk:
wanneer, zoals hiervoor in casus 2 is geschetst, tengevolge van een fusie een nieuwe
inrichting ontstaat, is dan sprake van een oprichtingssituatie of kan gewoon worden
‘doorgewerkt’ met de eerder verleende vergunningen? Of moet voor het samengevoegde
geheel - in het kader van een procedure tot verlening van een revisievergunning - één
regulerend document worden opgesteld?
56
Uit de telefonische enquete is gebleken dat het merendeel van de ondervraagden een
of meer keren met vragen zoals hierboven geschetst, is geconfronteerd. Aangegeven
werd dat men niet zeker is over de wijze waarop met de geschetste problematiek
moest worden omgegaan en dat het wenselijk is dat daarover meer duidelijkheid
komt. Overigens bleek men veelal wel tot een bevredigende oplossing te zijn
gekomen, die – zo gaf men aan - sterk is toegesneden op de omstandigheden van het
geval.
Over de te volgen benadering wordt doorgaans overleg gevoerd met de
betrokken partijen. In dat kader wordt zowel gesproken over de betekenis van de
overgang voor de omvang van de inrichting (is sprake van één of van meer
inrichtingen?) als over de eventueel op te starten vergunningverleningsprocedures.
Sommige bestuursorganen hanteren als uitgangspunt dat bij het ontstaan van meer
inrichtingen, één inrichting met een gewijzigde vergunning kan doorwerken en voor
de andere inrichting(en) een oprichtingsvergunning moet worden aangevraagd.
Andere bestuursorganen kiezen in beginsel voor het werken met veranderings- c.q.
revisievergunningen voor alle ‘nieuwe’ inrichtingen die als gevolg van de overgang
zijn ontstaan. Door de verschillende respondenten werd echter steeds aangegeven dat
in situaties waarin de nieuw ontstane inrichtingen (in omvang en/of activiteiten)
wezenlijk verschillen van de voorheen vergunde situatie, steeds voor het verlenen van
oprichtingsvergunningen wordt gekozen.
6.2 Verschillende benaderingen
Indien door de overgang meer inrichtingen ontstaan, zijn - in theorie - vier benaderingen
mogelijk.
A1. De verschillende inrichtingen worden gereguleerd door de ene, oorspronkelijk
verleende vergunning. Een variant op deze benadering is dat – teneinde de
verandering onder de werking van de oorspronkelijke vergunning te doen vallen – een
melding als bedoeld in artikel 8.19 lid 2 Wm wordt gedaan.
Tijdens een van de in het kader van dit onderzoek gehouden workshops werd vanuit
het bedrijfsleven aangegeven dat men in de praktijk wel met een soort van ‘splitsing’
van de vergunning werkte, waarbij een pakket met voorschriften die waren
toegesneden op bepaalde door overdracht niet meer tot de oorspronkelijke inrichting
behorende bedrijfsactiviteiten werd ‘toebedeeld’ aan de desbetreffende exploitant;
103 Ten behoeve van de leesbaarheid wordt in het vervolg steeds de situatie besproken dat uit één
inrichting, twee inrichtingen ontstaan. Het spreekt vanzelf dat het besprokene mutatis mutandis ook
geldt indien meer dan twee inrichtingen ontstaan.

daarnaast zouden de meer algemene voorschriften voor beide inrichtingen gelden.
Men leek zich evenwel geen rekenschap te geven van het feit dat de verschillende
voormalige bedrijfsonderdelen, nu men geen deel meer uitmaakte van één inrichting,
ten opzichte van elkaar als externe partijen waren komen te staan waardoor de
milieubelastende gevolgen van bepaalde activiteiten als externe gevolgen moeten
worden gekwalificeerd en door de vergunning ook als zodanig (behoren te) worden
gereguleerd.
A2. Voor een van de inrichtingen wordt een regime gehanteerd dat voortbouwt op de
oorspronkelijke vergunning, terwijl voor de andere inrichting een
oprichtingsvergunning wordt verleend. Het regime dat voortbouwt op de
oorspronkelijke vergunning kan bestaan uit een gedeeltelijke intrekking van die
vergunning, een veranderings- of revisievergunning of een melding als bedoeld in
artikel 8.19 lid 2 Wm.
De meeste respondenten gaven aan voor deze benadering te opteren. Een belangrijke
factor die daarbij een rol speelt, is de vraag in hoeverre een van de nieuw ontstane
inrichtingen sterk lijkt op de eerder vergunde inrichting. Is dat het geval, dan wordt
voor die inrichting een veranderings- of revisievergunning verleend (of wordt met een
melding volstaan) en voor de andere inrichting een oprichtingsvergunning. Een
variant op deze benadering is die waarin wordt gekeken naar de omvang van de nieuw
ontstane inrichtingen; de grootste krijgt een veranderings- of revisievergunning, de
kleinere een oprichtingsvergunning. Wanneer de nieuw ontstane inrichtingen sterk
afwijken van de eerder vergunde inrichting, gaf men echter aan te opteren voor het
verlenen van oprichtingsvergunningen.
Een enkele respondent gaf aan dat ook werd gekeken naar de vraag wie van de
betrokken (rechts)personen oorspronkelijk de vergunninghouder was; deze persoon
zou in beginsel met een veranderingsvergunning of een intrekking van een gedeelte
van zijn vergunning kunnen volstaan, terwijl de rechtsopvolger voor de andere
inrichting een oprichtingsvergunning dient aan te vragen. Dezerzijds zij opgemerkt
dat deze benadering alleen kan worden gehanteerd indien een deel van een inrichting
overgaat naar een andere drijver en niet bij een overgang waarbij de oorspronkelijke
inrichting in delen naar verschillende personen overgaat; dan is immers de
oorspronkelijke vergunninghouder niet meer in beeld.
A3. Voor al de ‘nieuwe’ inrichtingen worden veranderings- of revisievergunningen
verleend.
Deze benadering werd slechts door enkele respondenten als uitgangspunt gehanteerd.
Wanneer sprake is van een substantiële wijziging bij (een van) de inrichtingen, gaf
men echter aan voor het verlenen van oprichtingsvergunningen te kiezen.
A4. Voor al de ‘nieuwe’ inrichtingen worden oprichtingsvergunningen verleend.
Blijkens het praktijkonderzoek wordt alleen voor het verlenen van
oprichtingsvergunningen voor al de ‘nieuwe’ inrichtingen gekozen, indien geen van
de nieuw ontstane inrichtingen sterk lijkt op de oorspronkelijk vergunde inrichting.
Wanneer door fusie van verschillende rechtspersonen één inrichting ontstaat, zijn – wederom
in theorie - drie benaderingen mogelijk.
B1. Het nieuw ontstane geheel werkt door met de verschillende oorspronkelijke
vergunningen.
57

B2. Voor het nieuw ontstane geheel wordt een veranderings- of revisievergunning
verleend. Als variant kan ook hier het gebruik van de melding van artikel 8.19 lid 2
Wm worden genoemd.
B3. Voor het nieuw ontstane geheel wordt een oprichtingsvergunning verleend.
Teneinde tot een oordeel te komen over de verschillende benaderingen zal in het licht van de
onderhavige problematiek in de volgende paragrafen worden ingegaan op het karakter van de
verschillende vergunningsbeslissingen die de Wm kent (paragraaf 6.4). Centraal bij die
bespreking staat de vraag voor welk soort van situatie deze vergunningsbeslissingen zijn
bedoeld. Daarnaast zal worden stilgestaan bij de vraag in welke mate bij die verschillende
beslissingen rekening kan worden gehouden met het feit dat activiteiten in het kader van een
eerdere vergunning die op een andere entiteit betrekking had, waren vergund (paragraaf 6.5).
Opgemerkt zij dat zowel in de workshop als bij de telefonische gesprekken naar voren kwam
dat de mate waarin men meent dat bij de verschillende vergunningsbeslissingen met het
eerder vergund zijn rekening kan worden gehouden, een belangrijke factor vormt voor de
keuze van een bepaald soort vergunningsbeslissing. Wij achten het evenwel zuiverder om
deze twee aspecten uit elkaar te halen.
Alvorens aan deze beschouwingen toe te komen, wordt in de volgende paragraaf (6.3)
eerst nog stilgestaan bij de vraag of het überhaupt nodig is dat het bestuur in de sfeer van
vergunningverlening actie onderneemt of dat kan worden doorgewerkt met de
oorspronkelijke vergunning(en), al dan niet na het doen van een melding als bedoeld in
artikel 8.19 lid 2 Wm (zoals hierboven in de benaderingen onder A1 en B1 is aangegeven).
6.3 Moet een door een transactie veroorzaakte verandering in de omvang van de
inrichting leiden tot actie op het terrein van vergunningverlening (A1 en B1)?
Uitgangspunt van hoofdstuk 8 Wm is dat milieubelastende activiteiten op het niveau van de
inrichting worden genormeerd. Artikel 1.1 lid 4, tweede volzin, Wm geeft als het ware de
bovengrens van het begrip ‘inrichting’ aan.
58
Als één inrichting worden beschouwd de tot eenzelfde onderneming of instelling
behorende installaties die onderling technische, organisatorische of functionele
bindingen hebben en in elkaars onmiddellijke nabijheid zijn gelegen.
Zoals gezegd, is het feit dat de zeggenschap over verschillende bedrijfsactiviteiten niet in één
hand ligt, op zichzelf geen reden om het bestaan van één inrichting te ontkennen, al vormt de
organisatorische binding wel een belangrijke factor bij de invulling van het begrip
‘inrichting’. Van belang is echter dat het vanwege de verschillende bindingen tussen de
samenstellende onderdelen als één inrichting aangemerkte geheel, in de Wm het object van
regulering is. Dat geheel, de inrichting, mag op grond van artikel 8.1 lid 1 Wm niet worden
opgericht, veranderd of in werking worden gehouden zonder vergunning. Van dat geheel
moeten de gevolgen voor de bescherming van het milieu worden beoordeeld. En aan dat
geheel moeten in verband met de bescherming van het milieu voorschriften worden opgelegd.
Wanneer, zoals in de hierboven beschreven beide eerste benaderingen wordt
aangegeven, wordt doorgewerkt met een vergunning die is verleend aan een als gevolg van
een bepaalde transactie niet meer als zodanig bestaand geheel, wordt ons inziens niet voldaan
aan het uitgangspunt van hoofdstuk 8 Wm. Weliswaar kan worden betoogd dat in een
vergunning voorschriften zijn geformuleerd die op de verschillende bedrijfsactiviteiten

etrekking hebben, maar een essentieel element van het beoordelingskader van hoofdstuk 8
Wm ontbreekt: de bedrijfsactiviteiten zijn niet genormeerd in het kader van het verband – de
inrichting – waarin zij volgens hoofdstuk 8 moeten worden beoordeeld. Ons inziens kan
daarom in dit soort situaties niet worden doorgewerkt met oude vergunningen, maar dienen
op de ‘nieuw’ ontstane inrichtingen toegesneden vergunningen worden verleend. Op de
vraag, wat voor soort vergunning dan moet worden verleend, wordt hierna ingegaan.
Dat bij gedeeltelijke overgang van een inrichting voor het gedeelte dat is overgegaan
en dientengevolge een aparte inrichting is gaan vormen, een specifieke vergunning is
vereist, werd ook aangenomen in Vz ABRvS 31 januari 1994, AB 1994, 356 m.nt.
FM. In dit geval was een vergunning verleend voor het houden van kippen – later
deels ook varkens – in een aantal verschillende stallen. Stal 4 werd echter door de
oorspronkelijke vergunninghouder verhuurd aan een persoon die deze stal zelfstandig
als een aparte inrichting exploiteerde. Volgens de Voorzitter was daarom voor het
houden van kippen in stal 4 een afzonderlijke vergunning vereist. De Voorzitter geeft
overigens niet aan of daarvoor een oprichtingsvergunning of een ander soort
vergunning nodig is.
Om vergelijkbare redenen kan ons inziens in de geschetste situaties ook niet worden volstaan
met een melding als bedoeld in artikel 8.19 lid 2 Wm. Deze bepaling voorziet in de
mogelijkheid om, indien aan bepaalde voorwaarden is voldaan, middels een melding de
vergunning ook te laten gelden voor milieuneutrale of –gunstige veranderingen van de
inrichting die niet in overeenstemming zijn met de voor de inrichting verleende vergunning.
Weliswaar zal de verandering die erin bestaat dat in plaats van één inrichting meerdere
inrichtingen ontstaan of omgekeerd juist uit meer inrichtingen één inrichting ontstaat, op
zichzelf niet leiden tot andere of grotere nadelige gevolgen voor het milieu dan die de reeds
vergunde inrichting ingevolge de verleende vergunning mag veroorzaken. Door de melding
zou echter de oorspronkelijk verleende vergunning voor meerdere inrichtingen gaan gelden
respectievelijk zouden voor één inrichting meerdere, van elkaar los staande vergunningen
gelden; dit is, zoals hiervoor geschetst, in strijd met het uitgangspunt dat de Wm beoogt een
normering per inrichting te geven. Daarnaast zou men kunnen betogen dat niet wordt voldaan
aan de voorwaarde van artikel 8.19 lid 2 sub a Wm waarin staat dat de verandering niet mag
leiden tot een andere inrichting. Verdedigd zou kunnen worden dat dat hier juist wel het geval
is. 104 Ten slotte, maar dit is een subsidiair punt, zal veelal niet aan de voorwaarde in artikel
8.19 lid 2 sub c Wm – dat de verandering geen aanleiding geeft tot wijziging van de
vergunningvoorschriften of zelfs intrekking van de vergunning – zijn voldaan; juist omdat de
twee ‘nieuwe’ inrichtingen ten opzichte van elkaar als externe partijen moeten worden
gezien, zal veelal aanpassing van de normering nodig zijn.
6.4 Welke vergunningsbeslissing moet bij een door een transactie veroorzaakte wijziging
van de inrichting worden genomen?
6.4.1 De verschillende vergunningsbeslissingen in de Wm
De Wm-vergunning dient zoals wij hiervoor hebben betoogd, te zijn toegesneden op de
inrichtingssituatie die eventueel na een overgang (van een deel) van de inrichting is
gewijzigd. De Wm bevat verschillende vergunningsbeslissingen die daarvoor zouden kunnen
worden ingezet. Voor een goed begrip: het gaat dan om vergunningsbeslissingen waarmee in
104 In paragraaf 6.4.3 verdedigen wij echter dat bij een door een overgang veroorzaakte wijziging in de
omvang niet een zodanig andere inrichting ontstaat dat een oprichtingsvergunning nodig zou zijn.
59

eerste instantie kan worden gereageerd op een feitelijke verandering die zich afspeelt in de
sfeer van de inrichting. 105 Deze in paragraaf 6.2 al kort ter sprake gekomen
vergunningsbeslissingen worden hieronder kort nader toegelicht. Op deze plaats zij nog
opgemerkt dat de procedure die bij de beslissing omtrent de verschillende vergunningen moet
worden gevolgd, steeds dezelfde is; artikel 8.6 Wm verklaart voor al deze beslissingen de
uitgebreide openbare voorbereidingsprocedure uit de Awb van toepassing. Op de vraag in
hoeverre het beoordelingskader voor de onderscheiden vergunningsbeslissingen verschilt als
het gaat om de mogelijkheid om rekening te houden met het eerder vergund zijn van de
activiteiten, gaan wij in de volgende paragraaf in.
De vergunning voor het oprichten en in werking hebben van een inrichting (artikel 8.1 lid 1
sub a en sub c)
De vergunning voor het oprichten en in werking hebben van een inrichting (hierna kortweg:
oprichtingsvergunning) is bedoeld als de eerste vergunningsbeslissing waarbij letterlijk het
oprichten en in gebruik nemen van een inrichting wordt toegestaan. Dat een bepaalde
inrichting feitelijk al bestaat, doet in dit verband niet terzake; de term ‘oprichten’ moet
formeel-juridisch worden opgevat. Toegespitst op de problematiek van het onderhavige
onderzoek, zou kunnen worden verdedigd dat steeds wanneer sprake is van een als nieuw
geheel te beschouwen inrichting, sprake is van het oprichten van dat nieuwe geheel. De
wetgever heeft evenwel onderkend dat een eenmaal opgerichte inrichting geen statisch geheel
zal zijn, maar dat daarin ook veranderingen in de activiteiten of in de omvang zullen worden
doorgevoerd. De vergunningsbeslissing die daarop betrekking heeft is de veranderings- of
uitbreidingsvergunning.
De vergunning voor het veranderen van de inrichting of van de werking van de inrichting
(artikel 8.1 lid 1 sub b)
De veranderingsvergunning betreft een wijziging in de activiteiten of de omvang van een
reeds vergunde inrichting. Wanneer het een uitbreiding van de omvang van de inrichting
betreft, kan de veranderingsvergunning als uitbreidingsvergunning worden gekwalificeerd.
De veranderingsvergunning respectievelijk uitbreidingsvergunning normeert alleen de
verandering respectievelijk uitbreiding; zij laat de overige reeds in de oprichtingsvergunning
genormeerde onderdelen van en activiteiten in de inrichting onverlet. Wanneer het naar
aanleiding van een gewenste verandering nodig wordt geacht ook de niet daarbij betrokken
onderdelen van de inrichting opnieuw te normeren, dient het instrument van de
revisievergunning te worden gehanteerd (zie hierna). Voor de volledigheid zij hier opgemerkt
dat, los van veranderingen in de sfeer van de inrichting, de artikelen 8.23 en 8.24 Wm de
mogelijkheid bieden om de vergunningvoorschriften te wijzigen.
De revisievergunning (artikel 8.4)
Een revisievergunning is bedoeld voor situaties waarin voor een inrichting al diverse
vergunningen (oprichtingsvergunning en veranderingsvergunningen) waren verleend.
Wanneer opnieuw een verandering wordt gewenst kan voor die verandering en voor het
vervolgens in werking hebben van de gehele inrichting (of een gedeelte daarvan), een
revisievergunning worden verleend. Deze vergunning normeert zowel de verandering als de
reeds eerder vergunde activiteiten. In het derde lid van artikel 8.4 Wm is bepaald dat voor
zover in het kader van de revisievergunning een wijziging van de voorschriften voor het reeds
105 Daarnaast bevat de Wm instrumenten die in eerste instantie zijn gericht op het reageren op
veranderingen buiten de inrichting: de aanpassing van de vergunningvoorschriften als bedoeld in de
artikelen 8.22 en 8.23 Wm en de intrekking van de vergunning als bedoeld in artikel 8.25 lid 1 sub a en
b Wm. Zie J.E. Hoitink, a.w. paragraaf 4.3.
60

eerder vergunde deel van de inrichting wordt beoogd, het bestuur gebonden is aan het
toetsingskader dat meer in het algemeen voor wijziging van de vergunningvoorschriften
geldt.
Intrekking van een vergunning (artikel 8.25 en artikel 8.26)
Een in dit verband relevante vergunningsbeslissing is ten slotte nog de intrekking van de
vergunning. De gronden voor ambtshalve intrekking in artikel 8.25 Wm bieden geen
aanknopingspunt voor het (gedeeltelijk) intrekken van de vergunning indien een bepaald
onderdeel of een bepaalde activiteit niet meer tot de inrichting behoort. Wel kan ambtshalve
tot (gedeeltelijke) intrekking worden overgegaan indien gedurende drie jaar geen handelingen
zijn verricht met gebruikmaking van de vergunning. Daarnaast kan op grond van artikel 8.26
Wm op verzoek van de vergunninghouder tot (gedeeltelijke) intrekking van de vergunning
worden overgegaan. Beide mogelijkheden kunnen relevant zijn ingeval door overgang twee
inrichtingen ontstaan en slechts een van beide geacht wordt op basis van de oorspronkelijke
vergunning te kunnen blijven doorwerken.
6.4.2 Combinatie van oprichtingsvergunning en voortbouwen op de oorspronkelijke
vergunning (A2)?
Zoals in paragraaf 6.2 bleek, opteren veel respondenten in een situatie waarin uit één
inrichting meerdere inrichtingen ontstaan, voor een combinatietraject: één van de nieuwe
inrichtingen werkt – in aangepaste vorm 106 – door met de oorspronkelijke vergunning; voor
de andere inrichting wordt een nieuwe vergunning, een oprichtingsvergunning, verleend.
Zeker op het eerste gezicht is voor deze benadering veel te zeggen; bij de beschrijving van de
verschillende vergunningsbeslissingen in hoofdstuk 8 Wm is gedacht aan een
‘moederbeschikking’ - de oprichtingsvergunning voor een inrichting – en vervolgbeslissingen
die op die ene ‘moederbeschikking’ veranderingen aanbrengen. Maar dat is ons inziens geen
reden om te stellen dat het op grond van de Wm niet ook mogelijk is dat de ene
oprichtingsvergunning ‘uitgroeit’ tot meerdere, parallelle vergunningen (zie daarover de
volgende paragraaf).
Het werken met een combinatie van een verandering van de oorspronkelijke
vergunning en een oprichtingsvergunning leidt tot de lastige discussie welke argumenten
bepalend zijn voor de vraag welke van de inrichtingen op basis van een verandering van de
oprichtingsvergunning kan doorwerken. De in de praktijk wel gehanteerde argumenten (zie
paragraaf 6.2) – gelijkenis met de oorspronkelijke inrichting, omvang van de inrichtingen,
status van oorspronkelijke drijver – kunnen in dit verband soms wellicht oplossingsrichtingen
aanreiken, maar men zal daarmee niet in alle gevallen een eenduidige uitkomst krijgen. Om
redenen van eenduidigheid en systematiek achten wij het daarom beter verdedigbaar dat voor
de ‘nieuw’ ontstane inrichtingen gelijksoortige vergunningsbeslissingen worden genomen.
Als zodanige beslissingen komen de veranderings- en revisievergunningen enerzijds en de
oprichtingsvergunningen anderzijds in aanmerking.
6.4.3 Alleen veranderings- of revisievergunningen (A3 en B2)?
Als hoofdregel geldt dat indien voor een bepaalde inrichting een oprichtingsvergunning is
verleend, voor een verandering van hetgeen is vergund in de regel een
106 Hierna zal omwille van de leesbaarheid steeds worden gesproken van een verandering van de
oprichtingsvergunning. Daarmee wordt dan bedoeld een verandering die wordt teweeggebracht door
een veranderingsvergunning of een revisievergunning, door een melding of door een (gedeeltelijke)
intrekking.
61

veranderingsvergunning moet worden afgegeven. Deze hoofdregel gaat echter niet op indien
op de desbetreffende locatie totaal andere activiteiten zullen gaan worden ontplooid; alsdan is
immers sprake van een andere inrichting, waarvoor opnieuw een oprichtingsvergunning moet
worden aangevraagd. Wanneer in een bepaalde situatie opnieuw een oprichtingsvergunning
wordt verleend, dient een op die locatie betrekking hebbende eerdere oprichtingsvergunning
(voor een andersoortige inrichting) te worden ingetrokken, omdat anders voor dezelfde locatie
naast elkaar twee oprichtingsvergunningen gelden. 107
Vraag is nu wanneer de activiteiten zodanig verschillen van de oorspronkelijk vergunde
activiteiten dat sprake is van een andere inrichting.
62
Een voorbeeld biedt een voorzittersuitspraak van 11 december 2000,
Milieurechtspraak Kort 2001, nr. 17, waarin het ging het om de vraag of voor een
natuurpark (het houden van dieren voor recreatieve en educatieve doeleinden) terecht
een revisievergunning was verleend, nu eerder op het betreffende perceel een
veehouderij was gevestigd waarvoor destijds een revisievergunning was verleend. De
Voorzitter oordeelde dat gelet op het te verwachten bezoekersaantal en de
aangevraagde horecavoorzieningen sprake was van een zodanige wijziging van de
aard van de inrichting dat een oprichtingsvergunning aangevraagd had moeten
worden.
In ABRvS 12 april 2001, JM 2001, 103 m.nt. Zigenhorn oordeelde de Afdeling over
een situatie waarin sprake was van een mestvarkensbedrijf dat moest worden
verplaatst wegens de aanleg van een rijksweg. De ‘nieuwe’ inrichting was
geprojecteerd op 125 meter van de bestaande inrichting, maar overlapte ook deels met
het perceel waarop de bestaande inrichting was gelegen. Het mestbassin zou worden
gehandhaafd, maar er zouden twee nieuwe Groen Label-stallen worden opgericht,
waarin – evenals in de bestaande inrichting het geval was – mestvarkens worden
gehouden. Onder deze omstandigheden oordeelde de Afdeling dat niet kon worden
gesproken van een oprichtingssituatie.
In een (ongepubliceerde) uitspraak van 27 april 2001, nr. E03.99.0396, kent de
Afdeling echter opmerkelijk genoeg geen betekenis toe aan het feit dat sprake is van
een wezenlijk andere inrichting dan die waarop de onderliggende vergunningen
zagen. Aan de orde is een revisievergunning voor een indoor kartcentrum met daarbij
horecafaciliteiten (uit de uitspraak wordt niet duidelijk wat daar voorheen was
vergund). De Afdeling oordeelde dat hoewel sprake was van een wezenlijk andere
inrichting dan die waarop de onderliggende vergunningen zagen, daarin op zichzelf
gezien geen aanleiding was gelegen om te concluderen dat een oprichtingsvergunning
in plaats van een revisievergunning had moeten worden verleend (sic!). Opgemerkt
zij dat de uitspraak van de Afdeling met name lijkt te zijn ingegeven door de
achterliggende vraag of bestaande rechten al dan niet moeten worden beschermd,
want de Afdeling gaf aan voor haar oordeel belang te hechten aan het feit dat gesteld
noch gebleken was dat de aanvraag onjuist was beoordeeld, in die zin dat bij de
beslissing hierop rekening is gehouden met bestaande rechten. Daarmee wordt de
vraag opgeroepen of als men wel met bestaande rechten rekening had gehouden, het
volgens de Afdeling toch een oprichtingsvergunning had moeten zijn.
Uit de hier besproken jurisprudentie blijkt dat de rechter met name gewicht toekent aan het
vergelijkbare karakter van de activiteiten die in het kader van de inrichting worden verricht.
Of de locatie van de activiteiten geheel samenvalt met hetgeen aanvankelijk was vergund,
wordt minder relevant geacht.
107 Zie ABRvS 18 april 1996, AB 1996, 361; ABRvS 30 juni 1997, M en R 1997, 116; Vz ABRvS 4 mei
1998, KG 1998, 243 en ABRvS 19 november 1998, JM 1999, 4, M en R 1999, 54, MR 1999, 9.

Voor het onderhavige onderzoek is nu de vraag aan de orde of de hoofdregel - dat na verlening
van een oprichtingsvergunning voor veranderingen in de desbetreffende inrichting die niet tot
het bestaan van een wezenlijk andere inrichting leiden, met een verandering van de
oprichtingsvergunning kan worden gewerkt - ook opgaat indien de verandering inhoudt dat in
plaats van één inrichting, meerdere inrichtingen op de desbetreffende locatie ‘ontstaan’.
Wanneer deze lijn zou worden gevolgd, betekent dit dat uit één oprichtingsvergunning
tezelfdertijd twee (of meer) veranderingsvergunningen kunnen voortvloeien; het regime van
de ene oprichtingsvergunning groeit dan als het ware uit tot twee nieuwe vergunningsregimes.
Dat de bepaling van artikel 8.1 lid 1 sub b daarop niet is toegesneden moge duidelijk zijn:
gesproken wordt over ‘het veranderen van een inrichting’; dat die verandering zou kunnen
inhouden dat een inrichting in delen uiteen valt, is niet in deze bepaling verdisconteerd. Ons
inziens is dat echter geen reden om toepassing van de hoofdregel af te wijzen.
Op basis van de hiervoor besproken jurisprudentie, waarin overwegende betekenis
wordt toegekend aan het karakter van de activiteiten, menen wij te mogen concluderen dat het
splitsen van één inrichting in meerdere delen op zichzelf niet een zodanige verandering is dat
sprake is van een andere inrichting, waarvoor sowieso een oprichtingsvergunning moet
worden verleend (tenzij natuurlijk tegelijkertijd daar heel andere activiteiten gaan
plaatsvinden, maar dan is dàt maatgevend).
Voor deze benadering zou steun kunnen worden gevonden in een ongepubliceerde
uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van 18 januari 2001, nr.
2000001915/2. De oorspronkelijk vergunde inrichting voor metaal- en
houtbewerkingsactiviteiten was op een gegeven moment gesplitst in twee
afzonderlijke inrichtingen in de zin van de Wet milieubeheer. In geding was in dit
geval een last onder dwangsom die was gericht aan de exploitant van de inrichting
voor metaalbewerking. De Afdeling oordeelt dat de vergunde bedrijfsvoering is
gewijzigd zonder daartoe strekkende vergunning, zodat gehandeld wordt in strijd met
artikel 8.1 lid 1 onder b Wm, op grond waarvan het verboden is een inrichting of de
werking daarvan zonder daartoe verleende vergunning te veranderen. Uit deze
uitspraak kan in ieder geval worden geconcludeerd dat de exploitant van de
metaalbewerkingsinrichting een veranderingsvergunning had moeten aanvragen. Uit
de onderliggende stukken blijkt dat de inrichting voor houtbewerkingsbedrijven onder
de werking van het Besluit houtbewerkende bedrijven milieubeheer is komen te
vallen.
Of kan worden volstaan met veranderingsvergunningen is echter nog maar de vraag, omdat
door het ontstaan van meerdere inrichtingen die ten opzichte van elkaar als externe partijen
moeten worden gezien, waarschijnlijk ook wijzigingen in het reeds vergunde deel moeten
worden aangebracht. Daarvoor dient dan gebruik te worden gemaakt van het instrument van
de revisievergunning (denkbaar is dat voor het bestaande deel wordt gewerkt met een
wijziging van de voorschriften als bedoeld in art. 8.23 Wm, maar het zal toch al snel, vanwege
de overzichtelijkheid, op een revisievergunning uitdraaien).
Dat bij een fusie, tengevolge waarvan meerdere inrichtingen tot één inrichting ‘samensmelten’
wordt gekozen voor de verlening van een veranderingsvergunning (per saldo waarschijnlijk
een revisievergunning) ligt meer in lijn met de tekst van artikel 8.1 lid 1 Wm. Bij een dergelijk
samengaan wordt als het ware de ene inrichting met de andere uitgebreid en artikel 8.1 eerste
lid sub b is in ieder geval ook voor een uitbreiding bedoeld. Het bijzondere aan de hier
geschetste uitbreiding is dat hetgeen waarmee wordt uitgebreid ook als apart geheel al was
vergund. Dit aspect is ons inziens echter niet bepalend voor de vraag welk soort van
63

vergunningsbeslissing moet worden genomen; wel is dit punt relevant bij een bespreking van
de wijze waarop hiermee inhoudelijk moet worden omgegaan (zie daarover paragraaf 6.5).
6.4.4 Alleen oprichtingsvergunningen (A4 en B3)?
Wanneer men, anders dan in de vorige paragraaf is verdedigd, zou menen dat de ene
oprichtingsvergunning niet kan uitgroeien tot meerdere, parallelle veranderingsvergunningen,
betekent dit dat ofwel slechts voor één van de nieuw ontstane inrichtingen met een
verandering van de oorspronkelijke vergunning kan worden gewerkt (zie daarover paragraaf
6.4.2) ofwel dat voor al de ‘nieuw’ ontstane inrichtingen oprichtingsvergunningen moeten
worden verleend. Voor het werken met allemaal nieuwe oprichtingsvergunningen is, zowel bij
‘splitsing’ als bij ‘samensmelting’ van inrichtingen, in zoverre wat te zeggen dat het als
afzonderlijke inrichting te beschouwen nieuwe geheel inderdaad pas met deze vergunning
wordt opgericht; maar dat kan in wezen van elke uitbreiding van een reeds vergunde inrichting
worden gezegd. Wanneer hier wordt gekozen voor het verlenen van oprichtingsvergunningen
wordt aan het feit dat tegelijkertijd sprake is van een verandering van iets dat al was vergund
bij de keuze van de soort vergunningsbeslissing geen overwegende betekenis toegekend. Op
zichzelf achten wij ook deze benadering verdedigbaar. Zoals gezegd, zal hierna worden bezien
op welke wijze bij de verschillende vergunningsbeslissingen recht kan worden gedaan aan het
feit dat de activiteiten in het kader van een andere entiteit al waren vergund. Omdat een
‘oprichtingssituatie’ ideaaltypisch is bedoeld als een situatie zonder voorgeschiedenis, zal deze
kwestie in het bijzonder bij deze benadering om aandacht vragen.
6.4.5 Bevindingen
De Wm geeft geen duidelijk antwoord op de vraag hoe moet worden omgegaan met situaties
waarin door een transactie iets verandert aan de omvang van de inrichting. Wij menen dat een
dergelijke situatie in ieder geval aanleiding vormt voor het nemen van een op de inrichting
toegesneden vergunningsbeslissing door het bevoegd gezag. Wat voor soort vergunning
evenwel aan de orde is, is nog niet zo gemakkelijk te bepalen. Omwille van de eenduidigheid
ligt ons inziens een benadering waarin, bij het ontstaan van meerdere inrichtingen, voor een
van de inrichtingen wordt gewerkt met een regime dat voortbouwt op de oorspronkelijke
vergunning terwijl voor de andere inrichting een oprichtingsvergunning wordt verleend, niet
voor de hand. Meer in de rede ligt het ons inziens om te werken met alleen
revisievergunningen of met alleen oprichtingsvergunningen. Uit hetgeen hiervoor is
beschreven blijkt dat op zichzelf genomen beide soort van vergunningsbeslissingen in
aanmerking komen. In paragraaf 6.5 zal worden bezien of de wijze waarop bij de beide
vergunningsbeslissingen rekening kan worden gehouden met het feit dat activiteiten al in een
eerder bestaand geheel waren vergund, aanleiding is om voor een bepaalde soort
vergunningsbeslissing te kiezen.
6.5 Bestaande rechten en de verschillende vergunningsbeslissingen
Zoals in paragraaf 6.2 werd aangegeven, vormt een belangrijke factor in de keuze om in de in
dit hoofdstuk geschetste situaties voor een bepaald soort vergunningsbeslissing te kiezen, de
mate waarin men meent daarbij rekening te kunnen houden met het eerder vergund zijn van
bepaalde activiteiten. Tot nu toe is de term ‘bestaande rechten’ zoveel mogelijk vermeden
omdat daarmee een etiket wordt gegeven aan deze problematiek dat vaak tot misvattingen
aanleiding geeft. Op deze plaats dient hierop echter nader te worden ingegaan.
64

Hiervoor (paragraaf 6.4.1) is uiteengezet dat het bestuur bij een beslissing op een verzoek om
een veranderingsvergunning (artikel 8.1 lid 1 sub b Wm) alleen de gevraagde verandering kan
normeren; hetgeen daarvoor reeds was vergund, wordt door die beslissing niet geraakt.
Wanneer men het naar aanleiding van die verandering nodig acht om ook de normering voor
hetgeen reeds was vergund aan te passen en aldus het geheel van een nieuwe normering te
voorzien, dient het instrument van de revisievergunning te worden ingezet. Van belang is nu
dat artikel 8.4 lid 3 Wm bepaalt dat het bestuur bij verlening van een revisievergunning de
rechten die de vergunninghouder aan de al eerder verleende vergunningen ontleende, niet kan
wijzigen anders dan mogelijk zou zijn met toepassing van afdeling 8.1.2. Deze afdeling bevat
het toetsingskader dat moet worden gehanteerd bij wijziging of intrekking van vergunningen.
Hoitink 108 heeft in haar dissertatie beschreven dat in het verleden grote
terughoudendheid werd betracht bij het aannemen van een mogelijkheid om
beperkingen aan te brengen in hetgeen reeds in een milieuvergunning was vergund.
Gaandeweg is hierin verandering gekomen en in de tekst van de thans geldende
bepalingen is enkel tot uitdrukking gebracht dat voor inperking van bestaande rechten
steeds het toetsingskader voor de wijziging van vergunningvoorschriften moet worden
gehanteerd. Niettemin was de rechter aanvankelijk ook onder het thans geldende
regime nog geneigd om bij een revisievergunning de inperking van bestaande rechten
in beperktere mate toelaatbaar te achten. In latere jurisprudentie wordt echter conform
het wettelijke systeem aangegeven dat beperking van bestaande rechten mogelijk is
met inachtneming van het toetsingskader van afdeling 8.1.2 (zie bijvoorbeeld ABRvS
18 mei 2000, M en R 2000, 76 m.nt. Hoitink en ABRvS 27 juni 2001, Gst. 2001,
7151, 3 m.nt. HvG).
Afdeling 8.1.2, waarnaar in de bepaling over de revisievergunning wordt verwezen, bevat
verschillende mogelijkheden om een Wm-vergunning aan de actualiteit aan te passen. Artikel
8.22 Wm bevat een verplichting om de vergunning te actualiseren indien blijkt dat de nadelige
gevolgen van de inrichting gezien de technische ontwikkelingen verder kunnen of gezien de
ontwikkelingen in de kwaliteit van het milieu verder moeten worden beperkt. Artikel 8.23 Wm
bevat meer in het algemeen de mogelijkheid om de vergunning aan te passen in het belang van
de bescherming van het milieu. De intrekking van artikel 8.25 lid 1 sub a Wm is bedoeld als
uiterste middel, wanneer aanpassing van de vergunning geen oplossing biedt. In de artikelen
8.22 lid 4 Wm en 8.23 lid 3 Wm is vervolgens voor het beoordelingskader dat bij de
desbetreffende beslissingen moet worden gehanteerd, verwezen naar de artikelen 8.7 tot en
met 8.17 Wm. Dit is hetzelfde toetsingskader als bij verlening van de oprichtingsvergunning
moet worden gehanteerd. Met name is in dit verband van belang dat daartoe ook het alarabeginsel
van artikel 8.11 lid 3 Wm behoort: het bestuur dient aan de vergunning de
voorschriften te verbinden die, voor zover de nadelige gevolgen voor het milieu daardoor niet
kunnen worden voorkomen, de grootst mogelijke bescherming tegen die gevolgen geven,
tenzij dat redelijkerwijs niet kan worden gevergd. Vaste jurisprudentie is inmiddels dat het
bestuur bij het inhoud geven daaraan een zekere beoordelingsvrijheid toekomt. 109
Hoitink heeft zich in haar dissertatie naar aanleiding van deze analyse terecht de vraag gesteld
of daarmee is gezegd dat in bestaande situaties dezelfde normen gelden als in geheel nieuwe
situaties. 110 Zij komt na onderzoek tot de conclusie dat de wetgever op dit punt geen klare wijn
schenkt. Enerzijds lijkt men bij wijziging van de vergunningvoorschriften vooral het
milieubelang maatgevend te achten. Uit een verwijzing naar de gebondenheid van het bestuur
108 A.w. p. 117-125.
109 ABRvS 21 april 1998, AB 1998, 199 m.nt. GJ, M en R 1998, 70 m.nt. Backes.
110 A.w. p. 94 e.v.
65

aan de algemene beginselen van behoorlijk bestuur zou anderzijds kunnen worden
geconcludeerd dat een in het licht van het alarabeginsel te verrichten afweging uit het oogpunt
van rechtszekerheid in een reeds vergunde situatie anders zou moeten kunnen uitvallen dan in
een geheel nieuwe situatie.
De (gepubliceerde) jurisprudentie biedt weinig duidelijkheid over de invulling van het
alarabeginsel in reeds vergunde situaties. In een uitspraak van 17 oktober 1996, AB 1997 m.nt.
J.E. Hoitink kent de Afdeling evenwel doorslaggevend gewicht toe aan het feit dat hetgeen in
de aangescherpte voorschriften van de vergunninghouder wordt verwacht “niet kan worden
beschouwd als bovennormale voorzieningen die uitgaan boven hetgeen min of meer
gebruikelijk is voor soortgelijke bedrijven in een vergelijkbare omgeving.” Deze uitspraak is
met name interessant in het licht van het inmiddels in diverse uitspraken door de Afdeling
meer in het algemeen ingenomen standpunt dat het alarabeginsel geen ruimte biedt voor een
afweging tussen het belang van de bescherming van het milieu en het individuele
bedrijfseconomische belang. 111 Wanneer zou worden verdedigd dat het rechtszekerheidsbelang
van een vergunninghouder, dat eruit bestaat dat hij enigermate mag vertrouwen op
continuering van hetgeen hem eerder is vergund, zich vertaalt in een bedrijfseconomisch
belang, zou dat in lijn van de hier genoemde jurisprudentie kunnen betekenen dat er geen
ruimte aanwezig is om met het reeds vergund zijn rekening te houden.
Ons inziens verdient een dergelijke benadering geen steun. Weliswaar stelt het
alarabeginsel door een hoog beschermingsniveau voorop te stellen, grenzen aan de te
verrichten belangenafweging, maar dit gaat niet zo ver dat aan het door een eerdere
vergunning opgewekte vertrouwen (rechtszekerheid) volledig kan worden voorbijgegaan. Het
feit dat voor bepaalde activiteiten een vergunning is verleend, waarbij de vergunninghouder is
verplicht om voorzieningen te treffen (investeringen te verrichten), dient naast het
milieubelang als factor te worden meegewogen indien het gaat om beantwoording van de
vraag wat – in een later stadium - redelijkerwijs van die vergunninghouder kan worden
gevergd. Daarmee is geen recht op continuering van eenmaal vergunde activiteiten
gegarandeerd; de zwaarte van het milieubelang kan immers meebrengen dat nieuwe
beperkingen of voorzieningen nodig zijn. Van belang is echter dat de in het licht van het
alarabeginsel te verrichten afweging door de aanwezigheid van een rechtszekerheidsbelang in
een reeds vergunde situatie anders zou kunnen uitvallen dan in een geheel nieuwe situatie
waarin het rechtszekerheidsbelang geen rol speelt. 112
Uit de bovenstaande bespreking volgt dat zowel bij wijziging van de vergunningvoorschriften
als bij verlening van een revisievergunning (in welk verband immers wordt verwezen naar het
beoordelingskader voor wijziging en intrekking van vergunningen) rekening gehouden moet
worden met het eerder vergund zijn van bepaalde activiteiten. Uit de hierboven gegeven
analyse blijkt dat voor dit oordeel, anders dan in de praktijk en in de jurisprudentie soms wel
lijkt te worden aangenomen, niet de bepaling van artikel 8.4 lid 3 Wm maatgevend is, maar de
invulling die bij dit soort beslissingen aan het alarabeginsel moet worden gegeven.
Daarmee is dan vervolgens de vraag aan de orde of deze kwestie nu wezenlijk anders
ligt bij verlening van een oprichtingsvergunning. Zoals gezegd, is een oprichtingssituatie
ideaaltypisch bedoeld als een situatie zonder voorgeschiedenis; een afweging met het oog op
‘bestaande rechten’ is daarbij in de regel dan ook niet aan de orde. In de praktijk blijken zich
evenwel verschillende situaties voor te doen, waarvoor weliswaar een oprichtingsvergunning
moet worden verleend, maar waarin toch sprake is van een zodanige voorgeschiedenis, dat de
vraag rijst of daarmee bij de vergunningsbeslissing rekening moet worden gehouden. In een
111 Zie bijvoorbeeld ABRvS 24 juni 1999, M en R 2000,7; AB 2000, 93 m.nt. M.P. Jongma en ABRvS 24
juni 1999, M en R 2000, 8 m.nt. Verschuuren.
112 In deze zin ook J.E. Hoitink a.w. p. 100.
66

dergelijke situatie is artikel 8.4 lid 3 Wm niet van toepassing, maar dat is gelet op onze
analyse eigenlijk ook niet van belang.
In haar meergenoemde dissertatie bespreekt Hoitink op p. 133 e.v. verschillende
gevallen, waarin deze problematiek aan de orde is. In een aantal gevallen blijkt de
rechter, na de constatering dat geen sprake is van bestaande rechten in de zin van
artikel 8.4 lid 3 Wm, toch geneigd om met deze voorgeschiedenis rekening te houden.
Een voorbeeld biedt ABRvS 14 augustus 1997, JM 1998, 2. In deze zaak was de
vigerende Afvalstoffenwetvergunnig op het moment dat op het verzoek om een Wmvergunning
moest worden beslist, geëxpireerd. De Afdeling overweegt: “Het feit dat
geen sprake is van bestaande rechten als bedoeld in artikel 8.4 lid 3 Wet milieubeheer
betekent niet dat bij de beoordeling van de aanvraag de omstandigheid dat de
inrichting reeds langere tijd op basis van een rechtsgeldige vergunning op die
onderhavige locatie in werking is geweest zonder meer geheel buiten beschouwing
kan blijven. Voor die beoordeling moet wel worden uitgegaan van de omvang van de
inrichting zoals deze destijds was vergund en van de beperkingen waaronder die
vergunning was verleend.” 113
Ons inziens dient aan het alarabeginsel in dergelijke oprichtingssituaties een zodanige inhoud
te worden gegeven, dat bij verlening van de vergunning rekening wordt gehouden met de
voorgeschiedenis. Daarbij gaat het er niet om gemakkelijk een uitzondering toe te laten op het
hoge beschermingsniveau dat artikel 8.11 lid 3 Wm voorop stelt, maar om een afweging
waarbij, eigenlijk op dezelfde gronden als bij het beperken van rechten in een bestaande
vergunning, naast het milieubelang aandacht wordt geschonken aan de gerechtvaardigde
verwachtingen van de exploitant van een inrichting. Toegespitst op het onderhavige onderzoek
betekent dit dat in een situatie waarin nadat door een overgang van (een deel van) een
inrichting, voor de ‘nieuw’ ontstane inrichtingen oprichtingsvergunningen worden verleend, in
de afweging die bij het inhoud geven aan die vergunning moet worden verricht, betekenis
wordt toegekend aan het feit dat – in een ander geheel – de desbetreffende activiteiten al
waren vergund.
Uit de hierboven aangehaalde jurisprudentie kan worden afgeleid dat de Afdeling de
door ons voorgestane invulling van het alarabeginsel in dit soort van gevallen lijkt te
onderschrijven. Zoals gezegd, bleek uit ons praktijkonderzoek evenwel dat men het rekening
houden met het feit dat bepaalde activiteiten al waren vergund, vooral koppelt aan de
bijzondere bepaling over de bescherming van bestaande rechten in het kader van de
revisievergunning. Daarbij zij erop gewezen dat de formulering van sommige rechterlijke
uitspraken daarvoor ook aanleiding geeft.
In de in paragraaf 6.4.3 besproken (ongepubliceerde) uitspraak van 27 april 2001
maakt de Afdeling bijvoorbeeld geen probleem van het feit dat een revisievergunning
is verleend in plaats van een oprichtingsvergunning omdat geen rekening is gehouden
met bestaande rechten, met andere woorden: omdat per saldo het beoordelingskader
voor een oprichtingsvergunning is gehanteerd?
Door aldus in het beoordelingskader voor verlening van een revisievergunning meer ruimte
aanwezig te achten om met het rechtszekerheidsbelang van een exploitant rekening te houden,
komt aan de vraag welke vergunningsbeslissing moet worden genomen in de door ons
geschetste gevallen veel meer betekenis toe. Het kiezen voor het verlenen van een
oprichtingsvergunning zal alsdan ongunstiger voor de betrokken exploitant kunnen uitpakken.
113 Zie bijvoorbeeld ook ABRvS 28 oktober 1997, BR 1998, p. 56 en ABRvS 15 januari 1998, JM 1998,
36 m.nt. Zigenhorn
67

Duidelijk moge zijn dat juist dan ook een benadering waarin bij het ontstaan van meer
inrichtingen wordt gekozen voor een combinatie van een oprichtingsvergunning en
bijvoorbeeld een revisievergunning problematisch is, zeker wanneer er, zoals geschetst in
paragraaf 6.4.2 geen scherpe, onomstreden criteria zijn om uit te maken voor welke inrichting
welk soort van vergunningsbeslissing moet worden genomen. Wanneer, zoals wij hebben
geconcludeerd, niet de soort van vergunningsbeslissing zelf, maar de inhoudelijke invulling
van het alarabeginsel bij de geschetste situaties bepalend is, is de discussie over de
verschillende soorten van vergunningsbeslissingen op zichzelf van gering belang.
6.6 Bevindingen
De Wm geeft weinig aanknopingspunten voor beantwoording van de vraag hoe met de
problematiek van ‘nieuwe’ inrichtingen na een privaatrechtelijke transactie moet worden
omgegaan. Ons inziens is op een aantal punten verduidelijking gewenst. Onze voorkeur gaat
uit naar een benadering waarin voor de ‘nieuw’ ontstane inrichtingen gelijksoortige
vergunningsbeslissingen worden genomen. Daarbij kan zowel worden gedacht aan
revisievergunningen als aan oprichtingsvergunningen. Steeds dient evenwel bij het nemen van
een vergunningsbeslissing in de hier geschetste situaties, recht te worden gedaan aan het
gegeven dat de desbetreffende activiteiten al eerder in een ander verband waren vergund.
Daarmee is geen recht op – ongewijzigde – continuering van die activiteiten gegeven, maar
wel een recht dat daarmee bij de beslissing tot vergunningverlening rekening wordt gehouden.
Ons inziens biedt het alarabeginsel zowel in situaties waarin wordt gewerkt met
revisievergunningen als met oprichtingsvergunningen daarvoor een aanknopingpunt; aldus is
de soort van vergunningsbeslissing waarvoor wordt gekozen op zichzelf niet bepalend voor de
beoordeling die het bestuur dient te verrichten. Betwijfeld kan worden of dit in de praktijk en
de jurisprudentie wel voldoende wordt onderkend. Overwogen zou kunnen worden om op dit
punt het beoordelingskader van de Wm te expliciteren. Op deze plaats zij er echter op
gewezen dat het dan niet enkel gaat om een verduidelijking met het oog op situaties van
overgang, zoals in het onderhavige onderzoek aan de orde. De geschetste onduidelijkheid
betreft immers een algemener probleem: hoe moet bij vergunningverlening op grond van de
Wm worden omgegaan met het rechtszekerheidsbelang van exploitanten van
vergunningplichtige inrichtingen? Op die meer algemene vraag heeft het onderhavige
onderzoek geen betrekking gehad; om die reden blijven op dit punt concrete aanbevelingen tot
wetswijziging achterwege. De aanbeveling die uit het onderhavige onderzoek voortvloeit is
dat bij mogelijk toekomstige herformulering van het beoordelingskader voor
vergunningverlening ook aan complicaties die een overgang van een inrichting kan hebben,
aandacht wordt besteed.
68

7 Conclusies en aanbevelingen
7.1 Inleiding
In dit hoofdstuk beschrijven we onze conclusies en de aanbevelingen die daaruit volgen. We
onderscheiden daarbij gevallen waarin toepassing van de regel van artikel 8.20 Wm geen
problemen oplevert en dus voldoende is toegesneden op de praktijk (paragraaf 7.2) en
gevallen waarin zich complicaties kunnen voordoen bij toepassing van artikel 8.20 Wm
(paragraaf 7.3.2 en 7.3.3). Daarnaast beschouwen we als algemene complicatie – die dus in
beginsel in elk geval van overgang speelt – het feit dat volgens huidig recht het bevoegd
gezag niet op de hoogte hoeft te worden gesteld van een overgang van een vergunning
(paragraaf 7.3.1). Waar sprake is van complicaties bespreken we of, en hoe, verbetering van
de Wm nodig is.
Uit de informatie die we hebben gekregen uit de workshop en de telefonische enquête
hebben we geconstateerd dat in gevallen waarin zich complicaties voordoen, de praktijk
daarvoor in het algemeen wel een oplossing vindt. We hebben deze oplossingen op
verschillende plaatsen in dit rapport beschreven en in ons onderzoek betrokken. Het gegeven
dat in de praktijk voor bepaalde problemen oplossingen worden gevonden, betekent
overigens niet dat de problemen die hantering van het wettelijk kader in situaties van
overgang opleveren, geen bespreking meer zouden behoeven. Het is immers van belang om
te bezien of deze oplossingen in lijn met het systeem van de Wm zijn, zoals dit door de
wetgever is voorzien. Bovendien brengen in de praktijk bedachte oplossingen die niet door
een rechter zijn getoetst geen rechtszekerheid omtrent de toepassing en gevolgen van artikel
8.20 Wm.
Ons onderzoek heeft uitgewezen dat de problemen die zich in overgangssituaties
voordoen en de ‘oplossingen’ voor die problemen, meer liggen in de uitleg van centrale
begrippen en de toepassing van bevoegdheden uit de Wm dan in de overgangsregeling van
artikel 8.20 Wm sec. De conclusies en aanbevelingen zijn daarom niet beperkt tot artikel 8.20
Wm. Tegelijkertijd is daarin ook een beperking voor het doen van aanbevelingen gelegen.
Juist omdat de geconstateerde problemen of onduidelijkheden zich niet slechts in
overgangssituaties voordoen, is het nodig om alvorens tot oplossingen te komen ook buiten
dat verband over informatie over de desbetreffende materie te beschikken en daarop
gefundeerde keuzes te maken. In het kader van het onderhavige onderzoek gaat het dan met
name over vragen die betrekking hebben op de reikwijdte van het beoordelingskader voor
beslissingen in het kader van de vergunningverlening (ruimte voor persoonsgerelateerde
beoordeling; mogelijkheid om met het reeds eerder vergund zijn van een situatie rekening te
houden). Op basis van ons onderzoek kan in ieder geval worden aanbevolen dat bij een
mogelijk toekomstige bezinning op deze kernvragen in de Wm ook de door ons
geconstateerde complicaties bij situaties van overgang worden betrokken.
Voorts zij nog opgemerkt dat onze conclusies en aanbevelingen deels zien op
mogelijk toekomstige regelingen (Bibob en regeling van de VOH in de Wm) en deels op
praktijksituaties die zich zover bekend nog niet hebben voorgedaan (overgang van een
afvalstoffeninrichting op een exploitant met een dubieus nalevingsgedrag en overgang van
een VOH op een exploitant die niet aan de gestelde criteria voldoet), maar die als ze zich
voordoen wel tot vragen leiden omtrent de toepassing van artikel 8.20 Wm. In die zin is onze
evaluatie van de regeling van artikel 8.20 Wm dus deels tevens een vooruitblik.
69

7.2 Artikel 8.20 Wm toegepast
7.2.1 De hoofdregel: overgang van rechtswege (artikel 8.20 lid 1 Wm)
Hoewel artikel 8.20 lid 1 Wm dit niet uitdrukkelijk aangeeft, kan worden geconcludeerd dat
de wetgever bewust in de mogelijkheid van overgang van de Wm-vergunning heeft willen
voorzien. In het eerste lid van artikel 8.20 is bepaald dat de vergunning geldt voor een ieder
die de inrichting drijft. Kort gezegd vloeit uit deze bepaling voort dat de vergunning van
rechtswege overgaat op rechtsopvolgers, zonder dat daarvoor een handeling van het
bestuursorgaan of van private partijen vereist is (zaaksgebonden karakter). Voor de overgang
van de Wm-vergunning is derhalve noch een privaatrechtelijke overdracht van deze
vergunning (zo deze al mogelijk zou zijn gelet op artikel 3:83 lid 3 BW), noch een wijziging
van de tenaamstelling van de vergunning noodzakelijk.
De Wm-vergunning is verbonden aan het recht tot gebruik of exploitatie van de inrichting,
dat berust bij de (rechts)perso(o)nen die de hoedanigheid van ‘drijver’ heeft (hebben). Een
overgang kan alleen plaatsvinden tussen (rechts)personen die als (voormalig respectievelijk
toekomstig) drijver kunnen worden aangemerkt. Dit betekent bijvoorbeeld dat de overdracht
in eigendom van hetgeen als een inrichting kan worden beschouwd, niet altijd tevens de
overgang van de vergunning tot gevolg hoeft te hebben: namelijk in die gevallen waarin geen
verandering optreedt in de persoon die de inrichting exploiteert, en ook niet uit hoofde van de
eigendomsoverdracht de zeggenschap met betrekking tot de inrichting zodanig is veranderd
dat van een nieuwe (mede)drijver sprake is. Het begrip drijver maakt ook duidelijk op wie
een vergunning kan overgaan. De uitleg die in de literatuur en jurisprudentie wordt gegeven
aan het begrip ‘drijver’ verdraagt zich naar onze mening met de IPPC-richtlijn. Ook in de
juridische literatuur wordt daar expliciet of impliciet vanuit gegaan.
De overgang van de Wm-vergunning is steeds het gevolg van privaatrechtelijke transacties
met betrekking tot de onderneming ofwel van rechtspersonenrechtelijke transacties. Daarbij
kunnen de volgende situaties worden onderscheiden.
A) Transacties met betrekking tot de onderneming
Transacties met betrekking tot de onderneming zonder gevolgen voor de omvang van de
inrichting
In de praktijk komen veel transacties voor die tot gevolg hebben dat een verandering optreedt
in de (rechts)persoon die de inrichting drijft. Dit is in de eerste plaats aan de orde bij een
volledige overgang van de inrichting naar een nieuwe drijver, die vervolgens uitsluitend deze
inrichting gaat drijven. Deze situatie kan zich in de eerste plaats voordoen bij volledige
overdracht, dat wil zeggen bij verkoop en levering die, zoals in hoofdstuk 1 is uiteengezet,
vaak gestalte krijgt via een activa-passiva-transactie (bedrijfsovername). Ook
huurovereenkomsten, pachtovereenkomsten en exploitatieovereenkomsten kunnen tot gevolg
hebben dat de inrichting (mede) door een andere (rechts)persoon wordt gedreven. Op grond
van artikel 8.20 lid 1 Wm wordt de nieuwe (mede)drijver in die gevallen
(mede)vergunninghouder. Toepassing van artikel 8.20 lid 1 Wm leidt in deze gevallen op
zichzelf niet tot complicaties, tenzij sprake is van een vergunning met persoonsgebonden
elementen (zie paragraaf 7.3.2).
70

Transacties met betrekking tot de onderneming met gevolgen voor de omvang van de
inrichting
Daarnaast kunnen transacties met betrekking tot de onderneming leiden tot een wijziging in
de inrichting. Deze situatie doet zich onder andere voor bij gedeeltelijke overdracht, maar kan
ook optreden als gevolg van huur-, pacht- of exploitatieovereenkomsten die betrekking
hebben op een deel van de inrichting. Genoemde transacties kunnen ertoe leiden dat de
partijen bij de overeenkomst, binnen de oorspronkelijke inrichting van elkaar losstaande
activiteiten gaan ontplooien. Deze activiteiten kunnen vergelijkbaar zijn met de exploitatie
van de oorspronkelijke inrichting, maar kunnen daarvan ook in belangrijke mate afwijken.
Aangezien in deze gevallen de oorspronkelijke inrichting niet meer bestaat, rijst de vraag
welke gevolgen dit heeft voor de Wm-vergunning. Hierop wordt in paragraaf 7.3.3 nader
ingegaan.
B) Rechtspersonenrechtelijke transacties
Rechtspersonenrechtelijke transacties zonder gevolgen voor de omvang van de inrichting
Bij aandelentransacties worden de aandelen in het kapitaal van een NV of BV overgedragen.
Deze transactie kan indien het gaat om een wijziging in de (rechts)persoon van de
grootaandeelhouder, leiden tot een verandering in de zeggenschap over de reeds bestaande
inrichting. Wanneer de inrichting als gevolg van deze transactie niet wijzigt, leidt toepassing
van artikel 8.20 lid 1 Wm in deze situatie niet tot complicaties, tenzij sprake is van een
vergunning met persoonsgebonden elementen (zie paragraaf 7.3.2).
Rechtspersonenrechtelijke transacties met gevolgen voor de omvang van de inrichting
a) Fusie
Onder fusie wordt in de eerste plaats de situatie begrepen waarin twee of meer rechtspersonen
samengaan, als gevolg waarvan één van hen het gehele vermogen (inclusief de betrokken
inrichting of inrichtingen) van de andere rechtsperso(o)n(en) verkrijgt onder algemene titel.
Ook is het mogelijk dat een bij fusie op te richten nieuwe rechtspersoon het gehele vermogen
van de andere rechtspersonen verkrijgt en deze andere rechtspersonen ophouden te bestaan.
Voor het vraagstuk van de overgang van de milieuvergunning kan dit op twee
verschillende manieren relevant zijn. In de eerste plaats is het mogelijk dat zich in de
samengevoegde vermogens slechts één inrichting bevond. De na fusie ontstane rechtspersoon
zal, indien deze als exploitant gaat optreden, als vergunninghouder worden aangemerkt. Dit
leidt dan uitsluitend in een wijziging van de zeggenschap over een reeds bestaande inrichting.
Aan de inrichting zelf verandert in dat geval niets. Toepassing van artikel 8.20 lid 1 Wm leidt
in deze situatie op zichzelf niet tot complicaties, tenzij sprake is van een vergunning met
persoonsgebonden elementen (zie paragraaf 7.3.2). Ten tweede is het mogelijk dat als gevolg
van een samenvoeging van het vermogen van de verschillende rechtspersonen meerdere
inrichtingen vervolgens als één nieuwe inrichting moeten worden aangemerkt. In dat geval
rijst de vraag welke gevolgen het ontstaan van een nieuwe inrichting na fusie heeft voor de
Wm-vergunning. Daarop zal in paragraaf 7.3.3 worden ingegaan.
b) Zuivere splitsing of afsplitsing
Een splitsing kan een zuivere splitsing of een afsplitsing inhouden. Bij zuivere splitsing gaan
alle activa en passiva van een rechtspersoon (waaronder de inrichting met Wm-vergunning)
over op meerdere andere rechtspersonen, en houdt eerstgenoemde rechtspersoon op te
bestaan. Bij een afsplitsing blijft de oorspronkelijke rechtspersoon bestaan, maar gaat een
deel van diens activa en passiva over op een of meer andere rechtspersonen.
71

In beide gevallen zal moeten worden bezien of in het licht van artikel 1.1 lid 4 Wm de
oorspronkelijke inrichting in stand blijft. Indien meerdere inrichtingen ontstaan, dient te
worden beoordeeld welke gevolgen de nieuw ontstane situatie heeft voor de aan de
oorspronkelijke inrichting verleende Wm-vergunning. Dit komt aan de orde in paragraaf
7.3.3.
7.2.2 Verhandelbare emissierechten in relatie tot artikel 8.20 lid 1 Wm
In de Interimwet ammoniak en veehouderij (Iav) is een bijzondere regeling opgenomen voor
de overgang van aan de Wm-vergunning verbonden ammoniakrechten. Dit systeem van
overgang van ammoniakrechten wijkt op twee punten af van artikel 8.20 lid 1 Wm. In de
eerste plaats gaat het bij de overgang van ammoniakrechten om een overgang van aan de
Wm-vergunning verbonden rechten, zonder dat sprake is van overgang van de inrichting. In
de tweede plaats gaat artikel 8 lid 4 Iav, in tegenstelling tot artikel 8.20 lid 1 Wm, niet uit van
een overgang van rechtswege, maar kan een overgang van deze rechten uitsluitend
plaatsvinden door tussenkomst van het bevoegd gezag. Voor de overgang van
ammoniakrechten is een besluit tot intrekking van een (deel van een) vergunning van de
‘verkoper’ en een besluit tot vergunningverlening ten behoeve van de ‘koper’ noodzakelijk.
Uit het onderzoek is gebleken dat de hier aan de orde zijnde transacties soms worden
vormgegeven als een privaatrechtelijke verbintenis strekkende tot verkoop en levering
(overdracht) van ammoniakrechten. Een andere constructie is die waarin de transactie aldus
wordt ingericht dat de oorspronkelijke houder van de rechten zich verplicht om te verzoeken
om (gedeeltelijke) intrekking van zijn vergunning terwijl degene die de rechten wenst te
exploiteren daartoe een vergunning zal aanvragen.
Het salderingssysteem zal in de toekomstige Wet ammoniak en veehouderij komen te
vervallen. Dit betekent echter niet dat daarmee de vraag hoe de mogelijkheid tot zelfstandige
overdracht van (een deel van) de vergunning - los van de inrichting – zich verhoudt tot het
systeem van artikel 8.20 Wm niet meer relevant zal zijn. In dat verband is gewezen op
onderzoek naar het introduceren van een systeem voor verhandelbare emissierechten voor
NOx en CO2 en het ROM Pilotproject industrielawaai.
72
Conclusie
Indien ten gevolge van transacties met betrekking tot de onderneming
(A) of rechtspersonenrechtelijke transacties (B) de omvang van de
inrichting niet wijzigt, gaat de vergunning gelden voor de nieuwe
drijver(s) van de inrichting. Artikel 8.20 lid 1 Wm biedt voor deze
situaties op zichzelf een duidelijke regeling.
Aanbeveling
Ontwikkelingen met betrekking tot het instrument van verhandelbare
emissierechten maken het wenselijk dat door de wetgever
duidelijkheid wordt gegeven over de juridische kwalificatie van dit
soort transacties en de relatie tot (de overgang van) de Wmvergunning.

7.2.3 De persoonsgebonden vergunning (artikel 8.20 lid 2)
Artikel 8.20 lid 2 Wm biedt de mogelijkheid om de Wm-vergunning in bepaalde, bij
amvb aangegeven gevallen persoonsgebonden te maken. In de meest vergaande
variant wordt de overgang van de vergunning geheel uitgesloten. Bij amvb kan ook
worden bepaald dat de vergunning nog gedurende een bepaalde termijn blijft gelden
voor rechtsopvolgers ofwel dat de vergunning met toestemming van het bevoegd
gezag of de minister kan overgaan. In de parlementaire geschiedenis van de Wm is
aangegeven dat van de mogelijkheid om een Wm-vergunning persoonsgebonden en
in het geheel niet vatbaar voor overgang te maken, terughoudend gebruik dient te
worden gemaakt. De beslissing om de persoonsgebondenheid van de vergunning
voor afvalstoffeninrichtingen af te schaffen en met name de redenen voor die
beslissing, ondersteunen dit standpunt. Het systeem van persoonsgebondenheid
leidde tot een aanzienlijke lastendruk en werd in de praktijk vaak als onredelijk
ervaren. Bovendien waren vanuit de praktijk geen situaties bekend waarin een
vergunning werd geweigerd aan de nieuwe exploitant in verband met diens
achtergronden. De reden om de afvalstoffenvergunning persoonsgebonden te maken
– namelijk dat bij overgang van de inrichting opnieuw moet worden beoordeeld of
de continuïteit van de afvalverwijdering niet in gevaar komt – waarbij de persoon
van de exploitant een belangrijke rol speelde, bleek in de praktijk niet om toepassing
te vragen. Ook in het onderhavige onderzoek komen geen gevallen naar voren
waarin behoefte zou kunnen bestaan aan volledige uitsluiting van overgang van de
Wm-vergunning.
Conclusie
Voor toepassing van de meest vergaande uitzondering op de
hoofdregel van automatische overgang, inhoudende een volledige
uitsluiting daarvan, is geen reden.
Tot nu toe is uitsluitend in het ontwerp-besluit financiële zekerheid milieubeheer gebruik
gemaakt van de in artikel 8.20 lid 2 Wm geboden mogelijkheid om de Wm-vergunning in
bepaalde gevallen persoonsgebonden te maken. In dat verband zijn artikel 12 lid 2 en artikel
13 van het ontwerp-besluit van belang. Uit artikel 13 volgt dat de vergunning slechts geldt
voor degene die de inrichting drijft, tenzij de opvolgend drijver tijdig aantoont dat ook hij
financiële zekerheid heeft gesteld. Dit moet worden beschouwd als het voorwaardelijk
persoonsgebonden maken van de vergunning. Artikel 8.20 lid 2 Wm biedt geen grondslag
voor het introduceren van een dergelijk systeem van voorwaardelijke persoonsgebondenheid.
Aanbeveling
Het verdient aanbeveling dat het ontwerp-besluit financiële
zekerheid milieubeheer wordt aangepast. Daarbij zou bijvoorbeeld
artikel 13 zodanig geredigeerd kunnen worden dat de vergunning
ook geldt voor een rechtsopvolger indien het bevoegd gezag
daarvoor toestemming heeft gegeven. Voor het verkrijgen van die
toestemming zal de rechtsopvolger dan moeten aantonen dat hij in
overeenstemming met de voorschriften van de desbetreffende
vergunning zekerheid heeft gesteld.
73

Wij hebben voorts geconstateerd dat het ontwerp-besluit op een aantal punten begripsmatig
onzuiver is. Artikel 12 lid 2 wekt de indruk dat de vergunning waaraan het voorschrift tot het
stellen van financiële zekerheid is verbonden, zaaksgebonden is (“een ieder die de inrichting
drijft en voornemens is die inrichting over te dragen”), terwijl in artikel 13 lid 1 uitdrukkelijk
is bepaald dat de vergunning alleen geldt voor degene aan wie de vergunning is verleend.
Ook de artikelen 3 en 7 wekken de indruk dat de vergunning zaaksgebonden is. Immers, in
deze artikelen is aangegeven dat de verplichting tot het stellen van financiële zekerheid kan
worden opgelegd aan degene die de inrichting drijft. Deze terminologische verwarring kan
worden voorkomen door consequent over ‘vergunninghouder’ te spreken.
7.3 Complicaties bij de toepassing van artikel 8.20 Wm
7.3.1 Het bevoegd gezag is meestal niet op de hoogte van de overgang
In de Wm is geen verplichting opgenomen voor een vergunninghouder om het bevoegd gezag
te melden dat de vergunning voor een ander is gaan gelden. Hoewel de Wm er naar onze
mening niet aan in de weg staat dat aan een vergunning als voorschrift wordt verbonden dat
de vergunninghouder en/of diens rechtsopvolger een overgang van de vergunning moet(en)
melden, hebben wij de indruk gekregen dat in de praktijk niet vaak op deze manier een
meldingsplicht wordt opgelegd. Afgezien van de enkele gevallen waarin bedrijven uit
zichzelf aan het bevoegd gezag melden dat als gevolg van een bepaalde transactie een andere
(rechts)persoon vergunninghouder is geworden, hangt het derhalve vooral van het eigen
initiatief van het bevoegd gezag af of het op de hoogte is (blijft) wie op enig moment
vergunninghouder van een bepaalde inrichting is. Uit praktijkonderzoek is gebleken dat
verscheidene vergunningverleners en handhavers dit als een nadeel ervaren.
In het wetsvoorstel Bibob, dat recent door de Tweede Kamer is aangenomen, is voorzien in
een meldingsplicht in artikel 8.20 Wm, op grond waarvan een vergunninghouder ten minste
een maand van tevoren aan het bevoegd gezag moet mededelen dat de vergunning voor een
ander zal gaan gelden en daarbij in het Ivb aangegeven gegevens moet verstrekken. Als
gegevens zullen naar onze mening in ieder geval moeten worden verstrekt de naam van de
rechtsopvolger, diens rechtsvorm, adresgegevens en, indien sprake is van een rechtspersoon,
de contactpersoon. De voorgestelde meldingsplicht geldt voor alle inrichtingen en in alle
gevallen waarin sprake is van overgang van de vergunning. Het is dus goed mogelijk dat
straks, wanneer de Wet Bibob in werking treedt, een meldingsplicht gaat gelden. Geheel
zeker is dit echter niet.
Ons inziens is het ook los van de materie waarop de Wet Bibob ziet, gewenst dat het bevoegd
gezag op de hoogte wordt gesteld van de identiteit van degene die de inrichting drijft. In dit
verband zij dan gewezen op het belang van het bestuur om op de hoogte te zijn als het gaat
om de vraag wie kan worden aangesproken in het geval er tekortkomingen in de naleving
worden geconstateerd. Om die reden doen wij in het onderhavige onderzoek dan ook de
aanbeveling dat in de Wm een meldingsplicht terzake van de overgang wordt opgenomen.
(Deze aanbeveling wordt ook nog ondersteund door onze conclusies met betrekking tot een
74
Aanbeveling
Het verdient aanbeveling om in het ontwerp-besluit financiële
zekerheid consequent de term ‘vergunninghouder’ te hanteren

aantal door ons geconstateerde persoonsgerelateerde elementen bij de vergunningverlening,
zie daarover paragraaf 7.3.2.)
Aanbeveling
In de Wm dient een meldingsplicht voor de overgang van de
vergunning te worden opgenomen.
Zoals gezegd, voorziet de in het wetsvoorstel Bibob opgenomen bepaling in een melding
vooraf aan het bevoegd gezag door de vergunninghouder. Een melding voorafgaand aan de
daadwerkelijke overgang heeft als voordeel dat het bevoegd gezag enige tijd heeft om, zo
nodig, navraag en onderzoek te doen naar de rechtsopvolger (met name wanneer het gaat om
een vergunning met persoonsgebonden elementen zal dit van belang zijn). Indien de
meldingsplicht er alleen toe strekt dat het bevoegd gezag op de hoogte wordt gehouden wie
op enig moment vergunninghouder is zonder dat een nadere beschouwing van de persoon van
de rechtsopvolger daarvoor relevant is, is een melding door enkel de vergunninghouder
voldoende. In het kader van Bibob doet het er echter wel toe wie de rechtsopvolger is.
Immers, Bibob is bedoeld om te voorkomen dat een vergunninghouder een vergunning gaat
gebruiken voor criminele activiteiten. Op die grond zal dus de persoon van de rechtsopvolger
moeten worden ‘gescreend’. Ook in de overige gevallen die in hoofdstuk 4 zijn beschreven
(VOH en afvalstoffeninrichting) spelen bepaalde persoonsgebonden aspecten een rol. In deze
gevallen is het dus van belang dat het bevoegd gezag kan beschikken over bepaalde
informatie over de rechtsopvolger (doordat het die informatie krijgt of zelf gaat vergaren).
Daarvoor is wel noodzakelijk dat bekend is wie de rechtsopvolger is, of die (rechts)persoon
ook daadwerkelijk de inrichting gaat drijven en wie, als het gaat om een rechtspersoon, de
contactpersoon is. Over die gegevens zal de vergunninghouder wellicht niet beschikken, dan
wel is het niet op zijn plaats dat hij die verstrekt. Gelet hierop lijkt ons een melding door
alleen de vergunninghouder onvoldoende en verdient het aanbeveling dat de rechtsopvolger
aan het bevoegd gezag meldt dat hij de toekomstige vergunninghouder is. Opgemerkt zij dat
het ons er hier niet zozeer om gaat dat de rechtsopvolger bij melding verplicht wordt
informatie te verschaffen over de betrokken persoonsgebonden criteria (gesteld dat dit al
mogelijk is; zie verderop in deze paragraaf onze waarschuwing over de noodzakelijkheid van
objectiveerbare criteria), maar dat er volledige duidelijkheid bestaat over wie de nieuwe
exploitant zal zijn.
Conclusie
Onze bevindingen dat in bepaalde gevallen persoonsgebonden
elementen een rol bij vergunningverlening spelen en dat die
elementen bij overgang van de vergunning hun betekenis dienen te
houden (zie de volgende paragraaf), maken het nodig dat het
bevoegd gezag niet alleen op de hoogte dient te zijn van de overgang
van een vergunning, maar ook van de persoon van de
rechtsopvolger, en dat het dient te kunnen beschikken over bepaalde
noodzakelijke informatie over die rechtsopvolger.
75

In het wetsvoorstel Bibob is als sanctie opgenomen dat het niet melden een economisch delict
oplevert. Dat lijkt ons juist. Terecht is in de reactie van de ministers van Binnenlandse Zaken
en Justitie opgemerkt dat hoewel dit op het eerste gezicht een zware sanctie lijkt te zijn op het
schenden van een informatieplicht, het wel wenselijk is dat een sanctie wordt opgenomen en
dat deze sanctie reeds wordt gehanteerd voor andere Wm-meldingsplichten. 114 De bestuurlijke
– reparatoire - sancties zijn in dit geval ongeschikt. Eventueel kan, wanneer dat in de
toekomst mogelijk wordt, worden gedacht aan een bestuurlijke boete.
7.3.2 Overgang van zaaksgebonden vergunningen met persoonsgebonden elementen
De regeling van artikel 8.20 lid 1 Wm is gebaseerd op de gedachte dat bij de verlening van de
Wm-vergunning bepaalde eigenschappen of kenmerken van de (rechts)persoon die de
inrichting drijft of zal gaan drijven, geen rol spelen. Ons onderzoek heeft echter duidelijk
gemaakt dat er gevallen zijn waarin bij de verlening van de Wm-vergunning bepaalde
persoons- of organisatiegebonden criteria wel een rol kunnen spelen. Dit is aan de orde bij
een vergunning voor een afvalstoffeninrichting en bij een zogenaamde Vergunning op
Hoofdzaken (VOH). Bovendien zal in de toekomst, wanneer de Wet Bibob in werking treedt,
zowel een persoonsgebonden weigerings- als intrekkingsgrond in de Wm worden
opgenomen. We hebben geconcludeerd dat in deze gevallen de Wm-vergunning niet puur
zaaksgebonden is, maar dat sprake is van een zaaksgebonden beschikking met
persoonsgebonden elementen.
Er bestaat geen uitzondering op de hoofdregel van artikel 8.20 lid 1 Wm voor de
overgang van deze vergunningen. Met andere woorden: de zaaksgebonden vergunning met
persoonsgebonden elementen gaat van rechtswege over op een nieuwe drijver, ook al zou aan
114 In de verschillende amendementen waren ook de sanctie van schorsing respectievelijk intrekking van
de vergunning voorgesteld. Ons inziens terecht hebben de ministers het opnemen van deze sancties
ontraden. Schorsing omdat dit niet gebruikelijk is en intrekking omdat daarmee niet degene die
verzuimd heeft de overgang te melden zou worden geraakt. Wanneer de meldingsplicht tevens zou
gaan gelden voor de nieuwe exploitant, gaat dit argument deels niet op. Echter, intrekking is naar onze
mening een te buitenproportionele sanctie op het niet melden.
76
Aanbeveling
De melding dient zowel door de vergunninghouder als door de
toekomstige exploitant te worden gedaan.
Aanbeveling
Het niet naleven van de meldingsplicht dient te worden
gekwalificeerd als een economisch delict in de zin van de Wed.
Wanneer op termijn een bestuurlijke boete in het milieurecht zou
worden geïntroduceerd, zou het niet naleven van de meldingsplicht als
beboetbaar feit kunnen worden aangewezen.

deze (rechts)persoon, wanneer het een aanvraag om een vergunning had betroffen, vanwege
bepaalde persoons- of organisatiegebonden aspecten, geen vergunning zijn verleend of
zouden andere voroschriften zijn opgenomen. De vraag is of het al dan niet wenselijk moet
worden geacht dat een vergunning automatisch overgaat op een exploitant die de
persoonsgebonden toets niet zou hebben doorstaan. Ter beantwoording van deze vraag moet
worden bezien of het huidig recht voldoende mogelijkheden biedt om te waarborgen dat ook
nadat de vergunning is overgegaan de persoonsgebonden aspecten hun betekenis kunnen
houden, of dat het nodig is om de hoofdregel van artikel 8.20 lid 1 Wm te doorbreken.
De wettelijke mogelijkheden om een Wm-vergunning aan te passen na overgang op
een rechtsopvolger die de persoonsgebonden beoordeling niet doorstaat, zijn besproken in
hoofdstuk 5. We zijn daar tot de conclusie gekomen dat als de exploitatie van een
afvalstoffeninrichting wordt overgenomen door een exploitant die een dermate slecht
nalevingsgedrag heeft dat de continuïteit van de verwijdering niet gewaarborgd is, het
bevoegd gezag de bevoegdheid heeft om (op grond van artikel 8.23 Wm) de
vergunning(voorschriften) aan te passen en zelfs om (op grond van 8.25 Wm) de vergunning
in te trekken. Voorts hebben we geconcludeerd dat het volgens het wetsvoorstel Bibob
mogelijk is om de vergunning in te trekken als de exploitatie van een inrichting wordt
overgenomen door een persoon van wie wordt vermoed dat hij de vergunning zal gebruiken
om strafbare feiten te plegen. Ten aanzien van de VOH echter kunnen naar de huidige stand
van zaken geen duidelijke conclusies worden getrokken. Dit wordt vooral veroorzaakt door
het feit dat het niet zonder meer duidelijk is op welke grond thans de in de circulaire gestelde
organisatiegebonden criteria zijn geïntroduceerd. Voor zover geconcludeerd kan worden dat
deze criteria onder het belang van de bescherming van het milieu vallen, is daarmee de
bevoegdheid om gebruik te maken van artikel 8.23 Wm (in beginsel) gegeven. Geheel
duidelijk is dit echter (nog) niet.
Conclusie
De Wm biedt voldoende mogelijkheden om in te grijpen als een vergunning
voor een afvalstoffeninrichting overgaat op een onbetrouwbare exploitant.
Hetzelfde kan worden geconcludeerd voor de toekomst in het geval dat een
inrichting en vergunning in handen komen van een (rechts)persoon die de
Bibob-toets niet kan doorstaan. Ten aanzien van een VOH echter bestaat
onzekerheid over de mogelijkheid om de vergunning aan te passen of zelfs
in te trekken als deze overgaat op een exploitant die niet voldoet aan de
organisatiegebonden criteria die volgens de circulaire gelden voor de
verlening van deze vergunning.
Aanbeveling
Als de wetgever overweegt om de VOH in de Wm te regelen, dient daarbij
speciale aandacht te worden besteed aan de overgangsproblematiek en de
mogelijkheden om de vergunning in dat verband zo nodig aan te passen.
Een andere vraag is of de oplossing moet worden gezocht in het doorbreken van de
hoofdregel door te bepalen dat geen overgang van rechtswege plaatsvindt. Voor het antwoord
77

op deze vraag is van belang welke alternatieven op de hoofdregel – in theorie – denkbaar
zijn. We bespreken deze mogelijkheden kort.
Ten eerste kan de overgang van de vergunning volledig worden uitgesloten. In deze
mogelijkheid voorziet artikel 8.20 lid 2 eerste volzin Wm. Daarvoor zouden dan als categorie
van gevallen moeten worden geformuleerd de vergunning voor een afvalstoffeninrichting en
een VOH. Wat betreft de VOH geldt volgens ons echter dat zolang de VOH niet in de Wm is
geregeld, artikel 8.20 lid 2 Wm ook niet kan worden toegepast. Nog afgezien van dit laatste,
moet naar onze mening niet worden gekozen voor het volledig uitsluiten van de mogelijkheid
van overgang. Deze conclusie wordt met name ingegeven door de ervaringen met de destijds
persoonsgebonden afvalstoffenvergunning. Volledige uitsluiting van overgang van deze
vergunning is verlaten, omdat de onmogelijkheid van overgang in de praktijk veelal als
onredelijk werd ervaren en de door het systeem aldus verplichte toetsing bij overdracht van
de inrichting nauwelijks meerwaarde had en leidde tot een aanzienlijke administratieve
lastendruk (zie ook paragraaf 7.2.3). Hier komt nog bij dat de gevallen waar we het over
hebben, zich zeer sporadisch zullen voordoen. Het volledig persoonsgebonden maken is
derhalve een te vergaand middel.
Ten tweede kan de overgang van de vergunning afhankelijk worden gesteld van
toestemming van het bevoegd gezag. Artikel 8.20 lid 2 Wm voorziet in sub b in deze
mogelijkheid. Ook hier geldt voor de VOH de eerdergenoemde belemmering. Bovendien
brengt ook deze mogelijkheid een aanzienlijke lastendruk voor het bevoegd gezag met zich
mee zodat ook deze mogelijkheid, mede gelet op het feit dat het in de praktijk om
uitzonderingsgevallen zal gaan, geen aantrekkelijke optie is.
Een derde mogelijkheid zou zijn dat in de Wm een regeling wordt opgenomen op
grond waarvan overgang moet worden gemeld aan het bevoegd gezag, waarna het bevoegd
gezag binnen een bepaalde termijn kan aangeven of het instemt met de overgang. Indien het
bevoegd gezag binnen de gestelde termijn niet reageert, heeft dit een fictieve instemming tot
gevolg. Ook aan dit systeem zijn nadelen verbonden, voor zowel het bevoegd gezag als de
vergunninghouder, die ons inziens niet opwegen tegen het voordeel, namelijk dat in een enkel
geval een overgang kan worden verhinderd. Het nadeel voor het bevoegd gezag is dat het
binnen een zeer korte termijn zal moeten beoordelen of de persoon van de rechtsopvolger
aanleiding geeft om niet in te stemmen met de overgang van de vergunning. Het zal binnen
die korte termijn aan alle relevante informatie moeten (kunnen) komen. Ook hier is dus
sprake van een aanzienlijke extra lastendruk.
Tot slot is een vierde mogelijkheid dat het huidige systeem van artikel 8.20 lid 1 Wm
wordt gehandhaafd, maar dan met een meldingsplicht voor de overgang van een vergunning.
Deze meldingsplicht is alleen bedoeld om het bevoegd gezag op de hoogte te brengen van het
feit dat de vergunning is overgegaan en heeft dus geen constitutieve werking. Het voordeel
van deze mogelijkheid is dat de betrokken partijen niet gedurende een bepaalde termijn een
besluit van het bevoegd gezag omtrent de overgang hoeven af te wachten. Het bevoegd gezag
wordt op de hoogte gesteld van het feit dat er een nieuwe exploitant is en kan dus adequaat
reageren als het dat nodig zou vinden gelet op de persoon van de rechtsopvolger door gebruik
te maken van haar (hiervoor besproken) wettelijke bevoegdheden tot aanpassing van de
vergunning. Ten opzichte van de hiervoor besproken mogelijkheid van overgang met
instemming is een belangrijk pluspunt voor partijen dat de vergunning automatisch overgaat.
Een mogelijk nadeel van deze variant is dat partijen bij of na de overgang geen
zekerheid hebben over de vraag of het bevoegd gezag al dan niet aanleiding ziet om de
vergunning aan te scherpen of zelfs in te trekken naar aanleiding van de overgang. De eerder
besproken varianten kennen wel allemaal een moment waarop het bestuur zich daarover moet
uitlaten respectievelijk de overgang niet meer als argument voor intrekking of wijziging van
de vergunning kan aanwenden. Wanneer het bestuur expliciet in de overgang moet
78

toestemmen, is er echter ook sprake van onzekerheid totdat dat besluit is genomen. Ons
inziens rechtvaardigt de mogelijke onzekerheid van de geschetste vierde variant, die zich
immers slechts in een beperkt aantal gevallen zal voordoen, niet dat voor een systeem wordt
gekozen waardoor een aanzienlijk grotere lastendruk op het bevoegd gezag wordt gelegd.
Tot slot is van belang dat het opnemen van een meldingsplicht naar onze verwachting
op zichzelf niet tot een aanzienlijke lastendruk zal leiden. De meldingsplicht in artikel 8.20
Wm betreft alleen de vergunningplichtige inrichtingen 115 en het bevoegd gezag hoeft in
beginsel alleen te registreren dat een vergunning is overgegaan. Dit kan met een simpele
handeling in een computersysteem, of eventueel (nog) in een dossier. Zoals uit ons
praktijkonderzoek is gebleken, wordt in de meeste gevallen al een computersysteem
gehanteerd voor registratie van gegevens (zie paragraaf 3.5.1). Alleen als het gaat om een
vergunning met bepaalde persoonsgebonden elementen kan er voor het bevoegd gezag extra
werk ontstaan doordat er aanleiding bestaat om naast registratie van de aangeleverde
gegevens nadere informatie over de rechtsopvolger te verzamelen.
Uit de beschrijving van de verschillende alternatieven voor een regeling voor de
overgang van de Wm-vergunning en de van voor- en nadelen van deze mogelijkheden volgt
duidelijk dat de vierde mogelijkheid, die neerkomt op handhaving van het bestaande systeem
met een meldingsplicht, de voorkeur geniet.
Conclusie
Het feit dat inmiddels in sommige gevallen sprake kan zijn van een Wmvergunning
waaraan persoonsgebonden elementen kleven, vormt geen reden
om een uitzondering te maken op de regel van artikel 8.20 lid 1 Wm dat de
vergunning automatisch overgaat. Andere procedures om overgang te
regelen (inclusief de uitsluiting ervan) brengen veel nadelen met zich mee in
verhouding tot het voordeel, dat zich bovendien naar verwachting in een
heel enkel geval zal voordoen. Als dit enkele geval zich evenwel voordoet,
biedt de Wm het bevoegd gezag in beginsel voldoende mogelijkheden om
de vergunning aan te passen, of zelfs in te trekken. Hiervoor is het wel
noodzakelijk dat het bevoegd gezag op de hoogte is van een rechtsopvolging
en wie de rechtsopvolger is. Alleen dan kan echt adequaat worden
gereageerd als dat noodzakelijk zou zijn en kunnen de persoonsgebonden
elementen hun betekenis houden.
Aanbeveling
De regeling van artikel 8.20 lid 1 dient te worden aangevuld met een
meldingsplicht (zie reeds paragraaf 7.3.1).
115 We hebben in paragraaf 4.2.2 geconstateerd dat de regeling in de artikel 8.40-amvb’s zo zou moeten
worden uitgelegd dat een verandering van de exploitant van een inrichting die onder de werking van
een algemene regel valt, gemeld moet worden aan het bevoegd gezag. Een meldingsplicht voor alle
inrichtingen heeft onze voorkeur, gelet op het doel (drijver in beginsel te allen tijde bekend) en vanuit
het oogpunt van eenduidigheid in de verschillende regelingen. Voor zover men echter zou vinden dat
de invoering van een algemene meldingsplicht voor vergunningplichtige inrichtingen, anders dan wij
menen, wel zou leiden tot een aanzienlijke lastendruk, ligt het ons inziens eerder voor de hand om deze
lastendruk te beperken door de overgangsmelding bij artikel 8.40-inrichtingen achterwege te laten, dan
om af te zien van een melding voor vergunningplichtige inrichtingen. Hiervoor is met name van belang
dat bij inrichtingen die onder een algemene regel vallen het bevoegd gezag niet de
aanpassingsmogelijkheden heeft die zijn beschreven in hoofdstuk 5.
79

In gevallen waarin sprake is van een zaaksgebonden vergunning met persoonsgebonden
elementen doet zich een lastige complicatie voor, namelijk dat de persoonsgerelateerde
beoordeling zuiver en geobjectiveerd dient te zijn. Deze complicatie doet zich niet alleen
voor bij de beoordeling van de rechtsopvolger, maar ook reeds in het kader van de verlening
van de vergunning. Zoals wij hebben aangegeven zal het zeer moeilijk zijn om de
betrouwbaarheid van de exploitant zoals die al dan niet blijkt uit diens nalevingsverleden, en
bepaalde organisatiegebonden criteria voor de VOH (als deze onder een regeling kunnen
vallen), geobjectiveerd vast te leggen. Daarbij komt nog eens dat duidelijk geregeld zal
moeten worden op wie precies de beoordeling zich richt. Tot slot moet niet worden
uitgesloten dat in dit soort gevallen mogelijk voorzien moet worden in een mogelijkheid voor
het bevoegd gezag om een advies te vragen aan een bepaalde instantie. In het wetsvoorstel
Bibob is hierin voorzien doordat een speciaal Bureau Bibob zal worden ingesteld.
Nog een andere complicatie is dat uit de Wm noch het Ivb volgt dat de aanvrager die niet zelf
gaat oprichten en/of drijven in de aanvraag moet mededelen wie dat wel gaat doen. Een
dergelijke verplichting bestaat wel bij een melding op grond van een artikel 8.40-amvb. Voor
zover het gaat om een aanvraag voor een vergunning waarbij bepaalde persoonsgebonden
criteria een rol kunnen spelen, kan een beoordeling daarvan alleen plaatsvinden als bekend is
wie de vergunninghouder zal worden.
Opgemerkt zij nog wel dat met de voorgestelde aanpassing van het Ivb niet kan worden
voorkomen dat door middel van de inzet van stromannen degene voor wie de vergunning gaat
gelden buiten de persoonsgebonden beoordeling kan worden gehouden. Dit is nu eenmaal de
consequentie van het systeem van de Wm, waarin een vergunning, ook als deze bepaalde
persoonsgebonden elementen kent, automatisch geldt voor de drijver van de inrichting; en dit
stelsel, zo hebben we hiervoor geconcludeerd, dient niet te worden verlaten. Gelet hierop
heeft een stelsel waarbij de de aanvrager of degene van wie is aangegeven dat hij de
inrichting gaat drijven wordt beoordeeld een zekere mate van betrekkelijkheid. Wel kan,
wanneer in een bepaald geval gebruik zou zijn gemaakt van een stroman bij het aanvragen
van een vergunning waarbij persoonsgebonden criteria een rol spelen, de vergunning worden
aangepast door gebruik te maken van de bevoegdheden die de Wm hiervoor biedt, indien de
persoon van degene die de inrichting drijft daartoe aanleiding geeft.
80
Aanbeveling
Als de wetgever overweegt om de VOH in de Wm te regelen, is een van de
voorwaarden dat duidelijkheid wordt gecreëerd over de persoonsgebonden
elementen in verband met de overgang van de vergunning.
Aanbeveling
Met het oog op de verlening van een zaaksgebonden vergunning waarbij een
zekere persoonsgerelateerde beoordeling plaatsvindt, dient het Ivb zo te
worden aangepast dat bij een aanvraag gegevens over de drijver moeten
worden verschaft.

Conclusie
De regeling van artikel 8.20 lid 1 Wm in combinatie met de
bevoegdheden tot aanpassing van de vergunning ex artikel 8.23 Wm en
tot intrekking ex artikel 8.25 Wm is afdoende bij overgang van een
vergunning met persoonsgebonden elementen, maar kan wel omzeild
worden. Dit kan alleen worden voorkomen door de vergunning niet
automatisch te laten overgaan, en de overgang te reguleren volgens een
van de hierboven beschreven mogelijkheden. Zoals eerder is
geconcludeerd, is dat om meerdere redenen niet wenselijk. Een zekere
mate betrekkelijkheid van het systeem van artikel 8.20 lid 1 Wm dient
dus te worden aanvaard.
7.3.3 Overgang in gevallen waarin de inrichting wijzigt
Zoals al in paragraaf 7.2.1 is aangegeven, kunnen privaatrechtelijke transacties in bepaalde
gevallen tot gevolg hebben dat de inrichting wijzigt. Dit is bijvoorbeeld het geval als een
gedeelte van een inrichting wordt overgedragen en dat tot gevolg heeft dat volgens de in
artikel 1.1 lid 4 Wm opgenomen criteria niet meer sprake is van één inrichting. Ook is het
mogelijk dat als gevolg van een splitsing meerdere inrichtingen ontstaan of dat de bij een
fusie van twee of meer rechtspersonen betrokken inrichtingen na die fusie als één inrichting
moeten worden beschouwd. Opgemerkt zij wel dat dit laatste zich in de praktijk slechts
zelden zal voordoen. Het is immers een uitzonderlijke situatie indien de fuserende
rechtspersonen inrichtingen exploiteren, die zodanig in elkaars nabijheid zijn gelegen dat een
fusie ertoe leidt dat volgens de criteria van artikel 1.1 lid 4 Wm de afzonderlijke inrichtingen
tezamen als een nieuwe inrichting moeten worden beschouwd.
In de hier geschetste gevallen doet zich de vraag voor welke consequenties een en
ander heeft voor de verleende Wm-vergunning(en). Ons inziens dient in een dergelijke geval
in ieder geval een op de ‘nieuwe’ inrichting toegesneden vergunning te worden verleend en
kan niet worden volstaan met een melding of met het eenvoudigweg ‘doorwerken’ met de
oorspronkelijke vergunning(en). Van groot belang bij de te nemen vergunningsbeslissing is
de vraag op grond waarvan en in welke mate rekening kan worden gehouden met het feit dat
de activiteiten eerder – in een ander geheel - vergund zijn geweest. Omwille van de
leesbaarheid gaan we hierna uit van een situatie waarin overdracht tot gevolg heeft dat in
plaats van één inrichting sprake is van twee inrichtingen in de zin van de Wm. Bij onze
bevindingen maken we onderscheid tussen gevallen waarin in de ‘nieuw’ ontstane
inrichtingen wezenlijk andere activiteiten worden verricht en gevallen waarin de activiteiten
niet wezenlijk veranderen. In het eerste geval kan vrij gemakkelijk worden geconcludeerd dat
sprake is van een oprichtingssituatie, waarvoor in wezen ook de reguliere
beoordelingsmaatstaven gelden. De oorspronkelijke vergunning moet worden ingetrokken en
voor de nieuwe inrichtingen moeten oprichtingsvergunningen worden aangevraagd.
Indien de activiteiten niet wezenlijk veranderen ten opzichte van die waarvoor de
oorspronkelijke vergunning was verleend, dan gaat onze voorkeur uit naar een benadering
waarin voor de ‘nieuw’ ontstane inrichtingen gelijksoortige vergunningsbeslissingen worden
genomen. Daarbij kan zowel worden gedacht aan revisievergunningen als aan
oprichtingsvergunningen. Steeds dient evenwel bij het nemen van een vergunningsbeslissing
recht te worden gedaan aan het gegeven dat de desbetreffende activiteiten al eerder in een
ander verband waren vergund. Daarmee is geen recht op – ongewijzigde – continuering van
81

die activiteiten gegeven, maar wel een recht dat daarmee bij de beslissing tot
vergunningverlening rekening wordt gehouden. Ons inziens biedt het alarabeginsel zowel in
situaties waarin wordt gewerkt met revisievergunningen als met oprichtingsvergunningen
daarvoor een aanknopingpunt. Betwijfeld kan worden of dit in de praktijk en de
jurisprudentie wel voldoende wordt onderkend.
82
Conclusie
Hoofdstuk 8 Wm is niet toegesneden op de vraag wat de gevolgen
zijn voor de Wm-vergunning indien een inrichting ten gevolge van
een transactie wijzigt. In een dergelijk geval dient het bevoegd
gezag in ieder geval een op de ‘nieuwe’ inrichting toegesneden
vergunningsbeslissing te nemen. Op grond van het wettelijke
systeem kan dit zowel een revisievergunning als een
oprichtingsvergunning zijn. In beide gevallen dient, indien de
desbetreffende activiteiten niet wezenlijk verschillen van hetgeen
voor de transactie plaatsvond, in de afweging rekening te worden
gehouden met het feit dat de desbetreffende activiteiten eerder – in
een ander verband – waren vergund. Het alarabeginsel, dat
daarvoor thans steeds het beoordelingskader vormt, biedt voor deze
benadering ruimte.
Aanbeveling
Overwogen dient te worden of in het toetsingskader voor verlening
en wijziging van de Wm-vergunning explicieter moet worden
aangegeven dat naast het milieubelang ook het
rechtszekerheidsbelang een rol speelt. Indien daartoe wordt
besloten dient daarbij ook aandacht te worden besteed aan situaties
waarin door een transactie ‘nieuwe’ vergunningplichtige
inrichtingen ontstaan.

Bijlage 1: Deelnemers workshop
1. mr.drs. E. Alders Vereniging FME-CWM
2. mr. H.J.M. Besselink Pels Rijcken & Droogleever Fortuijn
3. mw.mr. A. Bracké DCMR Milieudienst Rijnmond
4. mr. J.H.G.van den Broek VNO/NCW
5. mr. G.C.W. van der Feltz De Brauw Blackstone Westbroek
6. mw.mr. G. van Hekesen-Van Bruggen Price Waterhouse Coopers
7. mw.mr. K. Hoogerwerf Milieudienst Amsterdam
8. drs. Ph.A. Kips Tauw BV
9. mr. M. Klijnstra Houthoff Buruma Amsterdam
10. mr. F.J.C.M. de Kok DSM
11. mr. F. Later Corus
12. mw.mr. M.L. Niemöller Nauta Dutilh
13. mr. G. Niezen Akzo Nobel
14. mw.mr. I. Sanders Milieu Regiodienst Eindhoven
15. mw.mr. drs. G.C. Sicking Shell Nederland Raffinaderij B.V.
16. mr. R. van Stigt Vereniging van Bedrijfsmilieudiensten
17. mr. A. ten Veen Stibbe

Bijlage 2: Vragen telefonische enquête
1. Bestaat er een (in welke vorm dan ook) systeem waarin geregistreerd wordt wie
op een gegeven moment met betrekking tot een bepaalde inrichting
vergunninghouder is?
N.B. Zo ja, dan verder met vraag 2. Zo nee, dan verder met vraag 5.
2. Wanneer vindt deze registratie plaats?
a. Bij verlening van een vergunning?
b. Op latere momenten? Zo ja, gebeurt dat op eigen initiatief of naar aanleiding
van bijvoorbeeld een melding ex art. 8.19 Wm of een aanvraag om een
veranderingsvergunning?
3. Indien bij verlening van de vergunning de vergunninghouder wordt geregistreerd,
merkt men dan automatisch de aanvrager als vergunninghouder aan of probeert
men vast te stellen wie daadwerkelijk de inrichting drijft?
4. Indien ook op latere momenten wordt geregistreerd, hoe wordt dan vastgesteld
wie vergunninghouder is?
5. Melden bedrijven uit zichzelf dat de onderneming is overgedragen of dat een
andere verandering (bijvoorbeeld overlijden van vergunninghouder, verhuur van
het bedrijf/bedrijfsruimte) heeft plaatsgevonden in het bedrijf die gevolgen heeft
voor het ‘vergunninghouderschap’?
6. Stel dat door de overdracht van (een deel van) een onderneming (waarbij
oorspronkelijk sprake was van één inrichting) twee inrichtingen ontstaan. Worden
in een dergelijk geval twee oprichtingsvergunningen verleend, of krijgt de ene
inrichting een revisievergunning en de andere een oprichtingsvergunning, of
krijgen beide een revisievergunning?

Bijlage 3: Respondenten telefonische enquête
1. Gemeente Amersfoort: vergunningverlening door Gewest Eemland
2. Provincie Limburg
3. Provincie Groningen
4. Provincie Utrecht
5. Provincie Zeeland
6. Provincie Noord-Holland
7. Milieudienst Utrecht Oost
8. Regionale milieudienst Eindhoven
9. Gemeente Tilburg
10. Regionale milieudienst IJmond
11. Provincie Noord-Brabant

Bijlage 4: Auteurs
mr. C.L. Knijff
mr. A.A. Freriks
mr. G.T.J.M. Jurgens
prof. mr. A.A. van Rossum
Universiteit Utrecht
Centrum voor omgevingsrecht en beleid/NILOS
Achter Sint Pieter 200
3512 HT UTRECHT

Reeds verschenen publicaties van de Evaluatiecommissie Wet milieubeheer (ECWM)
nummer in reeks titel datum distributiecode
ECWM 2001/1 Vergunning op hoofdzaken/vergunning op maat, februari 2001 17830/189
VOH/VOM
(ISBN 90-75155-27-1)
ECWM 2001/2 Zorgplichtbepalingen uit de Wet milieubeheer april 2001 17831/189
(ISBN 90-75155-28-x)
ECWM 2001/3 De verruimde reikwijdte van de Wet milieubeheer mei 2001 17971/189
(ISBN 90-75155-29-8)
ECWM 2001/4 Het gemeentelijke milieubeleidsplan november 2001 17833/189
(ISBN 90-75155-30-1)
ISBN 90-75155-31-X
Dit is een publicatie van de Evaluatiecommissie Wet milieubeheer (ECWM).
ECWM rapporten zijn te bestellen bij:
Distributiecentrum ministerie van VROM, Postbus 2727, 3430 GC Nieuwegein
e-mail vrom@dm.wegener.nl, telefoon 0900 8052, fax 0900 201 8052 (€ 0,20 per minuut)
onder vermelding van onderstaande distributiecode en een duidelijk afleveringsadres.
VROM distributiecode 17835/189