geïntegreerd ontwerpen Meer duurzame energie in ... - Rooilijn

Rooilijn Jg. 41 / Nr. 5 / 2008
P. 305
Rooilijn
Tijdschrift voor wetenschap en beleid in de ruimtelijke ordening
Stelling
Niels Hoefsloot
InBeeld
Rivington Street,
Gentrification in de
New Yorkse Lower
East Side
Achtergrond
Ceci n’est pas une
(Dis)functies van illegaal bibliothèque
verblijf in Amsterdam en
Rotterdam
Interview
Planologie voor de
“De nuance van vloeibare stad
plannen”
Genrebenadering:
woorden zijn daden
Wettelijke verankering
van veiligheidsgeïntegreerd
ontwerpen
Meer duurzame
energie in Meerstad
Kostenverevening
en baatafroming in
Engeland, Valencia
en Nederland

Rooilijn Jg. 41 / Nr. 5 / 2008
Colofon
Uitgever
Rooilijn is een uitgave van de
Faculteit der Maatschappij en
Gedragswetenschappen, Afdeling
Geografie, Planologie en Internationale
Ontwikkelingsstudies van de
Universiteit van Amsterdam.
Bureauredactie en administratie
Rooilijn
Nieuwe Prinsengracht 130
1018 VZ Amsterdam
Telefoon: 020 525 4365
Telefax: 020 525 4051
Email: info@rooilijn.nl
Internet: www.rooilijn.nl
Kopij
De redactie stelt spontane toezending
van voorstellen voor artikelen op prijs.
Auteursrichtlijnen treft u aan op
www.rooilijn.nl of kunnen worden
opgevraagd bij de bureauredactie.
Advertenties
Tarieven kunnen worden opgevraagd
bij de bureauredactie.
Prijzen jaarabonnement 2008
39,00 euro voor particulieren
63,00 euro voor instellingen
26,00 euro voor studenten
Prijs los nummer
7,50 euro exclusief verzendkosten
Colofon
Abonnementen worden jaarlijks
stilzwijgend verlengd, tenzij uiterlijk
vóór 1 november schriftelijk is
opgezegd.
Rooilijn
Jg. 41 / Nr. 5 / 2008
Oplage: 1600
ISSN 13802860
Redactie
Annemarie Maarse (hoofdredacteur),
Bart Sleutjes (eind- en
beeldredacteur) Marjolein Blaauboer
(InBeeld), Maarten Rottschäfer
(penningmeester), Niels Al, Manuel
Aalbers, Jelle Adamse, Raffael
Argiolu, Wilma Bakker, Els Beukers,
Sebastian Dembski, Albertine
van Diepen, Mendel Giezen, Joram
Grünfeld, Nadav Haran, Carla
Huisman, Robert Kloosterman, Femke
Kloppenburg, Melika Levelt, Sabine
Meier, Renee Nycolaas, Olivia Somsen,
Eva Stegmeijer, Thijs Terpstra, Ineke
Teijmant, Frans Thissen, Thijs Turel,
Els Veldhuizen, Samantha Volgers,
Clementine Vooren, Hilde van Wijk ,
Michel van Wijk
Rechten
© Auteurs en Universiteit van
Amsterdam, Afdeling Geografie,
Planologie en Internationale
Ontwikkelingsstudies.
P. 306
Deze uitgave heeft geen commercieel
oogmerk. Getracht is alle
rechthebbenden te achterhalen.
Diegenen die menen alsnog aanspraak
te kunnen doen op gelden worden
verzocht contact op te nemen met de
redactie.
Artikelen uit Rooilijn mogen niet
worden verveelvoudigd, opgeslagen
of openbaar gemaakt zonder
voorafgaande schriftelijke toestemming
van de redactie.
Ontwerp en productie
LandofPlenty (Antoin Buissink)
Fotografie
Alle fotografie door Marcel Heemskerk
tenzij anders vermeld.
Drukwerk
Dékavé, Alkmaar

Rooilijn Jg. 41 / Nr. 5 / 2008
Redactioneel
Redactioneel
Ongebreidelde groei
P. 307
In september presenteerde het kabinet haar Toekomstvisie voor de
Randstad ‘Naar een duurzame en concurrerende Europese topregio’.
Het sleutelwoord is zonder twijfel ambitie. De Randstad moet in de
toekomst beter kunnen concurreren met andere metropolitane regio’s.
De noodzakelijke groei moet zodoende gefaciliteerd worden. Er komen
een half miljoen woningen bij. De infrastructuur wordt aangepakt en er
moet voldoende ruimte over blijven voor groen. De kranten stonden er
de afgelopen weken vol van. Vooral het geschetste beeld van woningen
en kantoren in hoogbouw, afgewisseld met groen van een Central
Park-achtige kwaliteit, sprak veel mensen tot de verbeelding. En dan niet
in positieve zin. De discussie over de gewenstheid van superhoogbouw
langs de A2 bij Utrecht, waar minister Cramer en de rijksbouwmeester
een negatief advies over uitgaven, staat ons nog helder op het netvlies.
Op 16 oktober trapt Rooilijn af met de Kenniskring. De Rooilijn
Kenniskring is een tweejaarlijkse bijeenkomst waarin aandacht wordt
besteed aan onderwerpen die de ruimtelijke ordeningspraktijk en
–actualiteit raken. De eerste bijeenkomst zal gaan over de kloof tussen
de dynamiek van de stad en de samenleving en het huidige planningsstelsel.
Er wordt onder meer kritisch stil gestaan bij de ongebreidelde
bouwlust. De stelling van spreker Willem Hartman is dat planners, bouwers
en de financiële wereld de bouw, ongeacht de behoefte aan groei,
in stand houden. Ook bij behoeftebepalingen zijn volgens Hartman
de nodige vraagtekens te zetten. In plaats van het huidige stelsel, dat
sterk gebaseerd is op de principes van ‘survey before planning’, zouden
planners hun beleid veel meer moeten afstemmen op het ‘vloeibare’
karakter van stad en samenleving. In dit nummer geeft bij een inleiding
op het onderwerp. Op 16 oktober geven een aantal professionals een
doorkijk naar de gevolgen van deze nieuwe benadering van ruimtelijke
planning voor planologen, ontwerpers en beleidmakers. Wellicht dat we,
samen met de aanwezigen, tot nieuwe inzichten komen ten aanzien van
het vormgeven van groei, en krijgt de kabinetsvisie op de Randstad een
aantal nieuwe invalshoeken.
Annemarie Maarse
Hoofdredacteur Rooilijn (annemarie@rooilijn.nl)

Rooilijn
Inhoud
Jg. 41 / Nr. 5 / 2008
Inhoud
309 Stelling
“De praktijk als leerschool:
evaluaties van gerealiseerde
projecten zijn belangrijke
informatiebronnen om de
effecten van nieuwe projecten in
te schatten”
Niels Hoefsloot
310 Achtergrond
(Dis)functies van illegaal verblijf
in Amsterdam en Rotterdam
Aandacht voor de lokale context
vergroot het inzicht in de betekenis van
illegalen voor de stad
Arjen Leerkes
318 Ceci n’est pas une
bibliothèque
De Openbare Bibliotheek Amsterdam is
af. Boeken stallen en boeken lezen in de
21ste eeuw
Jelle Adamse en Martin Cobian
324 Genrebenadering: woorden
zijn daden
De genrebenadering als nieuw
perspectief op wijfelende planologie
Wim de Haas
330 Meer duurzame energie in
Meerstad
Uitvoering van energieambities in het
Groningse Meerstad
Nanka Karstkarel en Marjolein van
Schoonhoven
338 InBeeld
Rivington Street
Gentrification in de New Yorkse
Lower East Side
Sabina Theijs
348 Planologie voor de vloeibare
stad
Is het planologische stelsel alleen
gericht op groei of kan het ook de
vloeibare stad faciliteren?
Willem Hartman
P. 308
354 Wettelijke verankering
van veiligheidsgeïntegreerd
ontwerpen
Zolang het concept veiligheidsgeïntegreerd
ontwerpen niet wettelijk
wordt verankerd, wordt de veiligheid
niet structureel geborgd
Shahid Suddle en Vincent van der Vlies
360 Kostenverevening en
baatafroming in Engeland,
Valencia en Nederland
Wie krijgt de meerwaarde van grond
na wijziging van de bestemming?
Nederland vergeleken met Engeland
en Spanje
Demetrio Muñoz Gielen
370 Interview
“De nuance van plannen”
Interview met Marco Kerstens
Samantha Volgers en Michel van Wijk
374 Recensies
> Stedelijk vernieuwingsbeleid Groot-
Brittannië helpt niet
Cities Limited
Hugo Priemus
> Een verbandtrommel voor
stedelijkheid?
Disconnected Innovations. New
Urbanity in Large-Scale Urban
Development Projects: Zuidas
Amsterdam, Ørestad Kopenhagen, and
Forum Barcelona
Gert-Joost Peek
374 Signalement
> Amsterdam, het mekka van de
volkshuisvesting
378 Column
De Nieuwe Maakbaarheid
O. Naphta

Rooilijn
Stelling
Jg. 41 / Nr. 5 / 2008
Stelling
“De praktijk als leerschool: evaluaties van
gerealiseerde projecten zijn belangrijke
informatiebronnen om de effecten van nieuwe
projecten in te schatten”
Ex-post evaluaties van gebiedsontwikkelingsprojecten
waarbij wordt nagegaan welke effecten een project teweeg
heeft gebracht, worden in praktijk nauwelijks uitgevoerd.
Informatie over welke ingreep in welke context tot welk
effect heeft geleid kan van grote betekenis zijn voor nieuwe
projecten en de besluitvorming daarover.
In de huidige praktijk ligt steeds meer nadruk op een
inschatting van effecten van projecten vooraf. Onder meer de
veel toegepaste ‘maatschappelijke kosten-batenanalyses’
(MKBA’s) worden hiervoor gebruikt. De methode van de
MKBA staat bekend als een integrale projectbeoordeling
waarmee alle maatschappelijke effecten van een project
zo goed mogelijk in beeld worden gebracht en uiteindelijk
in geld worden uitgedrukt. Deze methodiek wordt
bijvoorbeeld gebruikt bij de selectie van projecten voor
de Nota Ruimtebudget of voor het Fonds Economische
Structuurversterking.
Er zijn twee specifieke gebreken bij de toepassing van een
MKBA. Ten eerste is het een vrij technische methode, die
vaak resulteert in een bijna alles verblindend rendementscijfer.
Het gevolg hiervan is dat het rendement van het project
de boventoon in de discussie voert en voorbij wordt gegaan
aan de daadwerkelijke merites van een project. Niet alle
effecten zijn even goed in geld uit te drukken. Een andere
valkuil bij MKBA’s is dat bepaalde, veel gebruikte, kengetallen
minder universeel zijn dan ze vaak worden gepresenteerd.
Algemene waarderingen op basis van stated preference
onderzoek, waarbij burgers bijvoorbeeld wordt gevraagd
welke waarde zij toekennen aan natuur, zal altijd enige mate
van subjectiviteit bevatten en bovendien projectspecifiek zijn.
Het maakt namelijk nogal uit aan wie je het vraagt, en om
welke woonomgeving en welke natuur het gaat. Het gebruik
van ‘algemene’ kengetallen en het overnemen van waarden
Niels Hoefsloot
P. 309
van andere projecten, benefit sharing geheten, kan daarom
een vertekend beeld geven van de werkelijke kwaliteiten
van een project.
Er bestaat een zeer goede mogelijkheid deze gebreken
te verbeteren; namelijk het gebruik van gerealiseerde
projecten om goed te kijken naar gewenste en ongewenste
effecten van ruimtelijke ingrepen, met als doel hiervan voor
toekomstige projecten te leren. Dit kan door projecten na
realisatie goed te monitoren en te evalueren. Systematische
bestudering van projecten uit het verleden levert op deze
wijze kennis op waarmee de genoemde bezwaren bij
MKBA’s het hoofd wordt geboden. Het plaatsen van een
nieuw project in een kader met vergelijkbare projecten
uit het verleden, met een duidelijke opsomming van alle
kwantitatieve maar ook kwalitatieve effecten ervan, kan
voorkomen dat de discussie over een project alleen nog
gaat over het rendement. Analyse van specifieke
(deel)projecten en de verschillende effecten die deze
hebben gehad kan daarnaast bijdragen aan een beter begrip
van de effecten van specifieke ingrepen.
De inzet van ervaringen uit eerdere projecten bij ex-ante
evaluatietechnieken, zoals de MKBA, is een goed middel om
de besluitvorming over ruimtelijke projecten te verbeteren.
Gestructureerde ex-post evaluaties zijn daarbij een
voorwaarde om tot een echte kwaliteitssprong te komen.
Hiervoor is nu nog te weinig aandacht. En dat kan met recht
worden gezien als een gemiste kans.
Niels Hoefsloot (n.hoefsloot@decisio.nl) is partner bij Decisio BV,
een onderzoeks- en adviesbureau voor economische, ruimtelijke en
mobiliteitsvraagstukken.

Rooilijn Jg. 41 / Nr. 5 / 2008 (Dis)functies van illegaal verblijf in Amsterdam en Rotterdam P. 310
(Dis)functies van illegaal verblijf in
Amsterdam en Rotterdam
Arjen Leerkes
Er woedt in de sociale wetenschappen al geruime tijd een debat over de macht van
de staat in een tijd van geïntensiveerde mondialisering. Daarin doet zich onder meer
de vraag voor in hoeverre lokale overheden aan invloed winnen (Borja & Castells,
1997) en of nationale overheden internationale migratiestromen nog wel kunnen
sturen (Andreas & Snyder, 2000). De stadssociologische blik van waaruit dit artikel is
geschreven vergroot het inzicht in de (in)effecitiviteit van nationaal immigratiebeleid.
Illegaal verblijf in Nederland
Evenals andere westerse landen is Nederland vanaf het
midden van de jaren zeventig een restrictief immigratiebeleid
gaan voeren voor mensen uit niet-westerse
landen. Vooral vanaf het einde van de jaren tachtig is
de nationale overheid zich bovendien gaan inspannen
om migranten die zich zonder overheidstoestemming
vestigen – ‘illegale vreemdelingen’ in juridisch jargon –
daadwerkelijk uit te sluiten. Zij hebben niet langer
toegang tot de formele arbeidsmarkt en woningmarkt,
en zijn uitgesloten van sociale voorzieningen, uitgezonderd
medisch noodzakelijke gezondheidszorg. Toch zijn
dergelijke inspanningen niet volledig doeltreffend. Naar
schatting verblijven er ongeveer 100.000 tot 150.000
migranten zonder overheidstoestemming in Nederland.
Ze wonen vooral in de steden: ongeveer 50.000 van hen
wonen in Amsterdam en Rotterdam (Van der Heijden
e.a., 2006). In bepaalde stadswijken gaat het vermoedelijk
om 6-8 procent van de bevolking (Leerkes e.a.,
2004). De structurele aanwezigheid van illegalen – in de
rest van dit artikel wordt de voorkeur gegeven aan deze
maatschappelijk courante term – moet mede verklaard
worden vanuit het bestaan van symbiotische relaties
tussen dergelijke migranten enerzijds en (delen van) de
meer gevestigde bevolking anderzijds. Werk, familie
en partners trekken hen naar steden als Amsterdam
en Rotterdam; de informele stedelijke woningmarkt
maakt het, voor sommigen meer dan voor anderen,
mogelijk om in bepaalde buurten betaalbare woonruimte
te vinden, ook zonder ingeschreven te zijn in het
bevolkingsregister. Hoewel illegalen enerzijds diverse
economische en affectieve functies vervullen, gaat
hun aanwezigheid soms gepaard met disfuncties. Met
disfuncties worden alle soorten van processen bedoeld
die de stabiliteit van een sociaal systeem ondermijnen
(Merton & Nisbet, 1976). Ten eerste doen zich soms
praktijken van economische uitbuiting en vrouwenhandel
voor die strijdig zijn met fundamentele rechtsbeginselen
(gelijkheidsbeginsel, lichamelijke integriteit).
Ten tweede kan er sprake zijn van overbewoning van
oude panden in oude wijken, met diverse vormen van
buurtoverlast als gevolg. Ten derde kan er sprake zijn
van epidemiologische risico’s (ook vanwege de beperkte
gezondheidszorg voor illegalen). Ten slotte is er onder
bepaalde groepen sprake van criminaliteit.
In wat volgt wordt duidelijk dat er tussen Amsterdam
en Rotterdam naast overeenkomsten ook verschillen
zijn in de wijze waarop illegalen lokaal worden
geïncorporeerd en geweerd. Terwijl de lokale functies

Rooilijn Jg. 41 / Nr. 5 / 2008
(Dis)functies van illegaal verblijf in Amsterdam en Rotterdam
Achtergrond
van illegaal verblijf helpen verklaren waarom lokale
overheden hen in de regel blijven gedogen, maken de
plaatselijke disfuncties inzichtelijk waarom zij illegaal
verblijf wel selectief bestrijden, en waarom Amsterdam
en Rotterdam daarbij uiteenlopende accenten leggen.
In dit artikel zijn – deels niet eerder gepubliceerde
– gegevens verwerkt die werden verzameld voor een
promotieonderzoek naar illegaal verblijf en veiligheid
in Nederland (Leerkes, 2007). Er zijn aanwijzingen
dat de omvang van het verschijnsel (tijdelijk?) wat is
gedaald vanwege de vijfde en zesde uitbreiding van de
Europese Unie – meer Oost-Europese migranten verkregen
daarmee een ‘immigratievergunning’ – en het
generaal pardon. Dit artikel kent de volgende opbouw.
Eerst wordt ingegaan op de beeldvorming over illegalen
in Amsterdam en Rotterdam. Dan volgt een analyse
van de lokale patronen van illegaal verblijf. Vervolgens
komt het vraagstuk van criminaliteit en (drugs)
overlast aan de orde. De conclusie vat de belangrijkste
bevindingen nog eens samen.
Berichtgeving in Amsterdam en
Rotterdam
Op 18 juni 2007 staat in de Volkskrant een bericht
onder de kop “Opgepakte West-Afrikanen moeten land
uit”. Het bericht maakt melding van een zogenoemde
Spirit-actie, waarbij de Amsterdamse politie een reeks
dossiers rond illegale vreemdelingen bij elkaar brengt
om hen met een grote actie te kunnen aanhouden
en uitzetten. Daarbij zijn behalve gewone agenten
ook de Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND),
de Koninklijke Marechaussee, de ‘vliegende brigade’
van de mobiele eenheid, het Horeca Interventie
Team (HIT) en ambtenaren van justitie en de
Vreemdelingenpolitie betrokken. De actie – de twaalfde
in zijn soort – was ditmaal gericht op West-Afrikanen
die betrokken zouden zijn bij internetfraude, documentfraude
en drugshandel. Er werden deze keer ruim
honderd illegalen aangehouden. De eerste actie vond
plaats in 2002.
Op 7 december 2004 berichtte hetzelfde dagblad
onder de kop “Grote actie overheid bij Keileweg” over
P. 311
Tabel 1 Aantal (verschillende) krantenberichten over illegaal
verblijf in Amsterdam en Rotterdam in 2004 (N=103)
bron: LexisNexis Academic, 2004, Geanalyseerde kranten: Algemeen
Dagblad, Eindhovens Dagblad, Fem Business, De Tijd, Het Financieele
Dagblad, Haagsche Courant, NRC Handelsblad, Het Parool, De Telegraaf,
Trouw, de Volkskrant
Amsterdam Rotterdam
Criminaliteit, drugs, fraude 21 5
Illegale bewoning 4 15
Leefbaarheid 4 8
Werk 2 9
Prostitutie 6 2
Besmettelijke ziektes (HIV) 7 0
Terrorisme 4 2
Ruimtelijke concentratie 0 5
Mensensmokkel 2 3
Illegaliteit algemeen 3 1
Totaal 53 50
een grote controle op het bedrijventerrein van de
huisjesmelker Cees Engel, naast de tippelzone op
de Rotterdamse Keileweg. Het wijkteam Spangen-
Mathenesse viel het bedrijvencomplex binnen, samen
met onder meer de Regionale Ondersteunings Groep,
de Vreemdelingendienst, Eneco en de arbeidsinspectie.
In de veertig onderzochte panden werden elf illegalen
aangehouden. De politie arresteerde daarnaast twee
mensen voor drugsbezit en diefstal. Twee hennepkwekerijen
werden ontmanteld. Het conflict tussen Engel
en de gemeente gaat over de manier waarop Engel met
zijn huizenbezit omspringt. Hij zou de verloedering van
oude wijken bevorderen, onder meer door willens en
wetens te verhuren aan illegalen en drugshandelaren.
De gemeente heeft Engel in 2007 voor 13 miljoen euro
uitgekocht, maar soortgelijke acties van Rotterdamse
‘interventieteams’ vinden tot op heden plaats.
Zoals ook uit het bovenstaande blijkt, berichten de
media (uiteraard) vooral over de veronderstelde disfuncties
van illegaal verblijf. Beide berichten geven een
aardige illustratie van de manier waarop Amsterdam
en Rotterdam problematische aspecten van het
illegalenvraagstuk definiëren en bestrijden. Analyse
van een groter aantal krantenberichten laat zien dat
bepaalde aspecten van illegaal verblijf weliswaar in
beide steden als problematisch worden gezien, maar dat
het illegalenvraagstuk in Rotterdam vooral wordt gerelateerd
aan illegale bewoning, ruimtelijke concentratie
en leefbaarheid, terwijl de aandacht zich in Amsterdam
veeleer richt op criminele illegalen en gezondheidsrisico’s,
met name het risico van HIV (tabel 1). In de

Rooilijn
Jg. 41 / Nr. 5 / 2008
volgende paragrafen wordt getracht deze overeenkomst
(in beide steden is blijkbaar een ‘illegalenvraagstuk’)
en verschillen (in beide steden worden verschillende
accenten gelegd) stadssociologisch te verklaren.
Illegaliteit in Amsterdam en Rotterdam
De onderstaande analyse is gebaseerd op door de
politie geregistreerde woonadressen van alle illegalen
die in Nederland zijn staandegehouden in de periode
1997-2003. Voorts is gebruik gemaakt van de resultaten
van kwalitatief veldwerk in een Rotterdamse en
Haagse stadsbuurt waar illegaal verblijf veelvuldig
voorkomt. Deze kwalitatieve inzichten zijn ook nuttig
om de cijfermatige patronen voor Amsterdam te
interpreteren. Bij het veldwerk is gesproken met twintig
sleutelinformanten die professioneel te maken hebben
met illegaal verblijf (politiemensen, medewerkers van
woningbouwverenigingen, buurtwerkers en dergelijke).
Ook hebben hoogopgeleide interviewers, die
mede waren geselecteerd op hun etnische achtergrond,
zeventig illegalen uit zes herkomstlanden in hun
moedertaal geïnterviewd, evenals 45 personen die hen
woonruimte boden. Ze wierven via de sleutelinformanten.
Daarnaast spraken ze potentiële respondenten
aan in cafés, theehuizen, de moskee en op straat. Verder
interviewden ruim honderd sociologiestudenten van de
Universiteit van Amsterdam er elk een buurtbewoner
over de buurtveiligheid en -leefbaarheid (Leerkes &
Bernasco, 2007).
In de onderzoeksperiode werd er ruim vijftienduizend
keer per jaar een ‘illegale vreemdeling’ staandegehouden.
Ongeveer vijfduizend keer gebeurde dat in
Amsterdam of Rotterdam. De redenen van staandehouding
varieerden. Landelijk ging het in circa de helft
van de gevallen om ‘illegaal verblijf’, ‘illegale arbeid’
of een (andere) overtreding zoals ‘zwartrijden in het
openbaar vervoer’. Overige redenen waren verdenkingen
van misdrijven; meestal diefstal, identiteitsfraude
of drugshandel. De opgepakte illegalen kwamen vooral
uit een groot aantal niet-EU landen. Ongeveer vijftien
procent was van westerse herkomst. In Rotterdam
bestaat de laatstgenoemde groep voornamelijk uit
(Dis)functies van illegaal verblijf in Amsterdam en Rotterdam
P. 312
Franse en Belgische drugstoeristen die hun verblijfsrecht
zijn kwijtgeraakt wegens overlast en criminaliteit.
Volgens een schatting van Cruyff en Van der Heijden
(2004) woonden er in Amsterdam jaarlijks vijftien-
tot vijfentwintigduizend illegalen en in Rotterdam
twintig- tot dertigduizend. Dit impliceert dat twee
tot drie procent van de hoofdstedelijke en drie tot
vijf procent van de Rotterdamse bevolking illegaal
in Nederland verbleef. Er zijn aanwijzingen dat er in
Rotterdam sprake was van een vermindering van het
aantal westerse illegalen. Door de Rotterdamse aanpak
heeft drugsproblematiek zich deels verplaatst naar
steden in de grensstreek (Venlo, Heerlen, Maastricht,
Antwerpen).
Het zal geen verbazing wekken dat illegaal verblijf
meestal niet in de stedelijke goudkust is gesitueerd.
Het betreft veeleer minder aantrekkelijke gebieden
waar welgestelden zich liever niet vestigen. Illegalen
wonen er temidden van andere relatief kapitaalarme
groepen zoals legale niet-westerse migranten, hun
nazaten, werklozen en studenten. Elders is de ‘ruimtelijke
kansenstructuur van illegaal verblijf’ uitgebreid
beschreven (Leerkes e.a., 2007). Hieronder wordt
vooral ingegaan op de overeenkomsten en verschillen
tussen Amsterdam en Rotterdam.
De ruimtelijke concentratie van illegaal verblijf in
achterstandswijken heeft diverse achtergronden.
Ten eerste is er een verband tussen illegaal verblijf
en een, voor Nederlandse begrippen, lage lokale
levensstandaard. Het Nederlandse immigratiebeleid
discrimineert namelijk sterk naar herkomstland
en inkomen: terwijl onderdanen van lidstaten van
de Europese Unie aan steeds minder voorwaarden
hoeven te voldoen om in Nederland te wonen en/of te
werken, gelden er voor niet-westerse migranten strenge
(inkomens)eisen. Degenen die daar niet aan voldoen
zijn, als ze toch in Nederland willen leven, aangewezen
op illegaal verblijf. Zonder verblijfsvergunning is een
hoog inkomen vervolgens praktisch uitgesloten. Een
andere reden voor de concentratie in armere buurten
is dat illegalen vaak goedkoop willen wonen. Net als

Rooilijn Jg. 41 / Nr. 5 / 2008
(Dis)functies van illegaal verblijf in Amsterdam en Rotterdam
andere armere migranten proberen ze veelal te sparen
om familie thuis te ondersteunen, als appeltje voor
de dorst, bijvoorbeeld als verzekering tegen periodes
van werkloosheid, of voor een gedroomde toekomst
in een geboorteland. Toch vestigen illegalen zich niet
alleen in achterstandsbuurten omdat ze alleen daar
betaalbare huisvesting vinden. Velen hebben er familie
of landgenoten wonen, waarmee ze vaak gemengde
huishoudens vormen. Doorgaans kunnen ze bij hen
om niet inwonen of ze leveren een schappelijke, al dan
niet financiële, tegenprestatie. Een vergelijkbare figuur
ontstaat wanneer illegale migranten samenwonen met
een allochtone of autochtone partner. Het gaat deels
om liefdesparen waarvan degene die al in Nederland
woonde (nog) niet aan de overheidsvoorwaarden
voldoet – bijvoorbeeld op het gebied van inkomen – om
de buitenlandse partner officieel naar Nederland te
halen. Daarnaast betreft het in Nederland gevormde
koppels, waarbij de partner al om een andere reden
illegaal in Nederland was. In het laatste geval kan er
sprake zijn van meer instrumentele relaties, waarbij
de illegale migrant(e) uiteindelijk via de partner een
verblijfsvergunning hoopt te verwerven.
Anderen vestigen zich primair in een bepaalde buurt
vanwege de nabijheid tot werk. De werkplek kan in
de buurt zelf liggen (bijvoorbeeld een Turkse winkel)
of erbuiten (schoonmaakwerk bij Hollandse tweeverdieners
elders in de stad). Vaak gaat het dan om
laaggeschoold werk in de commerciële dienstverlening
of tuinbouw. Dergelijke arbeidsmigranten huren veelal
tegen een commerciële prijs een bed, kamer of etage
van een particulier. Informele pensions waar mensen
tijdelijk een (stapel)bed huren worden ook wel ‘slaappanden’
of ‘draaihuizen’ genoemd. Huisjesmelkers
plaatsen daarin vaak schotten om een zo groot
mogelijk aantal mensen te kunnen huisvesten. Door
hun combinatie van economisch en sociaal kapitaal
zijn illegalen met relatief goedbetaald werk en familie
of vrienden in de wijk op de woningmarkt meestal het
beste af. Zij hebben de grootste kans op onderhuur van
een (corporatie)woning die officieel gehuurd wordt
door een legale ingezetene.
P. 313
Buurten met verhoogde concentraties illegaal verblijf
kenmerken zich vaak door een cumulatie van
omstandigheden die illegaal verblijf mogelijk maken
of er althans weinig weerstand tegen bieden: er wonen
veel eerste en tweede generatie legale migranten, er
is in de omgeving werk voorhanden, de waarde van
de (particuliere) woningen is er laag en er wonen
veel (armere) alleenstaanden. Deze condities zijn in
zowel Amsterdam als Rotterdam in belangrijke mate
aanwezig. De steden vertonen veel overeenkomsten.
Zo zijn niet-westerse minderheidsgroeperingen er sterk
vertegenwoordigd. Voorts bestaat ongeveer de helft
van de woningvoorraad uit goedkopere woningen van
woningcorporaties. Ten slotte is er de nodige bedrijvigheid
in de commerciële dienstverlening (detailhandel,
horeca, zakelijke dienstverlening).
Er zijn ook belangrijke verschillen. Ten eerste biedt
Rotterdam relatief veel openingen voor illegalen met
een laag inkomen en zonder gevestigde familie of
vrienden. Er zijn relatief veel goedkope woningen in
particliere handen die door huisjesmelkers kunnen
worden opgekocht. Ook is de huurprijs per vierkante
meter er lager dan in Amsterdam. Verder is er aan
de onderkant van de Rotterdamse woningmarkt vrij
veel leegstand. Leegstaande woningen vormen voor
armere en/of verslaafde illegalen een alternatief voor
dakloosheid.
In Amsterdam, waar relatief veel bedrijfsvestigingen
en banen zijn, liggen er juist voor werkende illegalen
wat meer bestaanskansen. Mede door de opkomst van
de duale arbeidsmarkt (Sassen, 1991) ligt het werkloosheidspercentage
in Amsterdam sinds 1992 enkele
procentpunten lager dan in Rotterdam, vooral bij de
allochtone bevolking. Wel is er in de regio Rotterdam
weer wat meer werkgelegenheid voor illegalen in
de tuinbouw. Ten slotte zijn er in Amsterdam nog
meer eenpersoonshuishoudens – vaak singles – dan
in Rotterdam. Zo wordt inzichtelijker waarom er
in Amsterdam en Rotterdam substantiële aantallen
illegalen leven. Beide steden bieden hen een relatief
rijk ontwikkelde kansenstructuur, dat wil zeggen een

Rooilijn Jg. 41 / Nr. 5 / 2008
(Dis)functies van illegaal verblijf in Amsterdam en Rotterdam
Figuur 1a Spreiding van legale Surinamers over Amsterdam, van minder dan
8,2 procent naar meer dan 39,8 procent van de bevolking
Figuur 2a Spreiding van legale Noord-Afrikanen (Marokkanen) over
Amsterdam, van minder dan 6,9 procent naar maximaal 35,2 procent van de
bevolking
Figuur 3a Spreiding van legale Turken over Rotterdam, van minder dan 6,1
procent naar maximaal 25,1 procent van de bevolking
Figuur 4a Spreiding van legale Oost-Europeanen (m.u.v. voormalig
Joegoslaviërs) over Rotterdam, van minder dan 0,6 procent naar maximaal 3,5
procent van de bevolking
P. 314
Figuur 1b Spreiding van illegale Surinamers over Amsterdam, van minder dan
0,5 procent naar maximaal 4,4 procent van de bevolking
Figuur 2b Spreiding van illegale Noord-Afrikanen (Marokkanen) over
Amsterdam, van minder dan 0,6 procent naar maximaal 2,1 procent van de
bevolking
Figuur 3b Spreiding van illegale Turken over Rotterdam, van minder dan 0,4
procent naar maximaal 2,2 procent van de bevolking
Figuur 4b Spreiding van legale Oost-Europeanen (m.u.v. voormalig
Joegoslaviërs) over Rotterdam, van minder dan 0,6 procent naar maximaal 4,9
procent van de bevolking

Rooilijn
Jg. 41 / Nr. 5 / 2008
exogene sociaaleconomische structuur die illegaal
verblijf op bepaalde plaatsen in het stedelijke landschap
mogelijk maakt en er deels ook vraag naar
oproept. En voorzover een aspect van die structuur wat
zwakker is ontwikkeld (weinig goedkope woningen
in Amsterdam), is ee een op de vier n andere dimensie
juist wat sterker aanwezig (meer werk in A exogene
sociaal msterdam). Zo houden de interstedelijke
verschillen elkaar als het ware in balans.
Bovenstaande blik op de woningmarktstructuur maakt
al duidelijker waarom Rotterdam illegaal verblijf
vooral in negatieve zin verbindt met ‘illegale bewoning’
en ‘leefbaarheid’. Het is in de hoofdstad simpelweg
moeilijker om slaappanden uit te baten, omdat er
relatief weinig goedkope particuliere woningen zijn.
Ook zijn er weinig leegstaande woningen die een tijdje
als drugspand kunnen dienen. Bovendien is de werkloosheid
er lager, vermoedelijk ook onder de ‘illegale
beroepsbevolking’.
Etnische samenstelling
Het aandeel van de drie ‘klassieke minderheidsgroeperingen’
(Surinamers, Turken en Marokkanen) is
onder de illegale bevolking wat kleiner dan onder de
legale allochtone bevolking. Veel illegalen belichamen
namelijk recentere migratiestromen die de nationale
overheid probeert te beperken. Het gaat daarbij om een
bonte verzameling van uitgeprocedeerde asielzoekers,
‘pioniers’ die met mensensmokkelaars naar Nederland
komen, (overige) pendelmigranten zoals Oost-Europese
landarbeiders (aspergestekers, aardbeienplukkers)
en bandieten die hun werkterrein naar West-Europa
uitbreiden.
In de onderzoeksperiode kwam een aanzienlijk deel
van deze nieuwkomers uit Oost-Europa. In Amsterdam
en Rotterdam was één op de vier staandegehouden
illegalen een Oost-Europeaan. Ter vergelijking: bij de
legale niet-westerse bevolking was het aandeel van de
Oost-Europeanen minder dan tien procent. Illegale
Oost-Europeanen woonden overwegend in dezelfde
wijken als illegale volgmigranten uit de klassieke minderheidsgroeperingen,
hoewel hun verbijf er vooral was
gerelateerd aan de aanwezigheid van betaalbare en toegankelijke
huisvesting (particuliere huisbazen) en niet
zozeer aan de aanwezigheid van legale landgenoten. De
schaarse legale Oost-Europeanen die er in Amsterdam
en Rotterdam waren, behoorden meestal tot de wat
‘betere’ kringen in middenstandswijken (zie figuur
4a en 4b voor Rotterdam; r=.19). Etnische verschillen
tussen Amsterdamse en Rotterdamse illegalen komen
(Dis)functies van illegaal verblijf in Amsterdam en Rotterdam
P. 315
pas naar voren bij kleinere groepen. Zo woonden er
in Rotterdam meer Kaapverdische en Joegoslavische
illegalen. In Amsterdam waren veel illegale Ghanezen.
Deze lokale bijzonderheden zijn het gevolg van de
demografische opbouw van beide steden. In Rotterdam
wonen van oudsher namelijk veel Kaapverdische en
Joegoslavische havenarbeiders. Recent is er in de hoofdstad
een bloeiende Ghanese gemeenschap gegroeid van
ongeveer 10.000 personen met rechtmatig verblijf.
Illegaal verblijf en etnische segregatie
In Rotterdam is de segregatie naar inkomen en etniciteit
ongeveer een kwart sterker dan in Amsterdam (Van
der Woude e.a., 2001). De ruimtelijke incorporatie
van illegalen volgt de segregatie bij de legale bevolking
en borduurt er op voort: de sterkere ontmenging in
Rotterdam prest ook illegale nieuwkomers tot een
sterkere ruimtelijke concentratie en segregatie. De
politiegegevens suggereren althans dat 41 procent
van de Rotterdamse illegalen naar een ander postcodegebied
zou moeten verhuizen om een gelijkmatige
spreiding over de stad te verkrijgen. In Amsterdam
is dit 34 procent. De segregatie met de autochtone
bevolking is nog wat sterker en loopt tussen beide
steden tevens meer uiteen. In de hoofdstad zou 37
procent van de illegalen naar een andere buurt moeten
verhuizen om volledige menging te verkrijgen met de
Hollandse Amsterdammers. In Rotterdam is dit met
52 procent bijna de helft meer. De sterkere segregatie in
Rotterdam vormt wellicht een additionele verklaring
waarom illegaal verblijf er in sterkere mate wordt
gerelateerd aan ‘leefbaarheid’; in Amsterdam is illegaal
verblijf wat meer over de hele stad gespreid. Daardoor
vallen eventuele negatieve effecten voor de buurt
misschien minder op dan in Rotterdam. De sterkere
menging met de reguliere bevolking, gekoppeld aan
het relatief hoge percentage singles – ook gezien de kans
op relatievorming tussen illegalen en andere stedelingen
–, vormt misschien een deel van de verklaring
waarom Amsterdam zich juist meer zorgen lijkt te
maken over besmettelijke ziektes (HIV). Overigens
hoeft de laatstgenoemde zorg niet per se te leiden tot
restrictief beleid. Ook preventie en behandeling zijn tot
op zekere hoogte mogelijk, al is de handelingsruimte
van medici aan grenzen gebonden. In 1998 werd een
legale verblijfsstatus namelijk een voorwaarde voor
een ziektekostenverzekering. In de praktijk wordt de
behandeling voor AIDS bij illegalen dan ook pas gestart
als zich concrete ziekteverschijnselen voordoen, waarna
de kosten worden gedeclareerd bij het zogenoemde
Koppelingsfonds voor onverzekerden. Illegaliteit kan
preventie en behandeling ook op andere manieren

Rooilijn Jg. 41 / Nr. 5 / 2008
(Dis)functies van illegaal verblijf in Amsterdam en Rotterdam
bemoeilijken, bijvoorbeeld wanneer migranten
(mede) door hun illegale status geen vaste verblijfplaats
hebben.
Criminaliteit
In het voorgaande zijn enkele lokale (dis)functies
van illegaal verblijf in verband gebracht met de
stedelijke sociale structuur als geheel. De bevinding
dat de media vaak berichten over criminele illegalen
in relatie tot Amsterdam is vooralsnog onverklaard
gebleven. Plegen illegalen er werkelijk meer misdrijven?
En zo ja: wat is daarvan de achtergrond? In de
onderzoeksperiode was drie tot vijf procent van de
Rotterdamse criminaliteitsverdachten illegaal (tabel
3), ongeveer evenveel als het plaatselijke bevolkingsaandeel
van illegalen. In Amsterdam lag op basis van
de politiecijfers het aandeel illegale criminaliteitsverdachten
eind jaren negentig eveneens op drie tot vijf
procent. Ervan uitgaande dat illegalen twee tot drie
procent van de Amsterdamse bevolking vertegenwoordigden,
waren illegalen in de criminaliteitscijfers
dus met een factor anderhalf tot twee oververtegenwoordigd
in de hoofdstad. Rond de eeuwwisseling
stijgt het aantal illegale criminaliteitsverdachten in
Amsterdam bovendien flink, mede als gevolg van
verscherpt politieoptreden. Zoals gezegd vond in
2002 de eerste Spirit-actie plaats. Toch wijst de stijging
vermoedelijk ook op een werkelijke toename van
criminaliteit, gezien ook de timing ervan, voor de
eerste Spirit-actie. Mijn promotieonderzoek suggereert
dat die toename twee hoofdoorzaken heeft. Ten
eerste werkt de voortschrijdende internationalisering
vormen van transnationaal banditisme in de hand.
Een onbedoeld gevolg van het politieke streven naar
Europese integratie is bijvoorbeeld dat groepjes Oost-
Europeanen afreizen naar West-Europa om te stelen.
Voor banditisme vanuit Afrika (meestal fraude) en
Zuid-Amerika (drugshandel) zijn eveneens aanwijzingen.
In dit verband wordt ook wel gesproken van
‘importcriminaliteit’ (Bovenkerk, 2003).
De tweede verklaring moet worden gezocht in de
afgenomen bestaanskansen van illegalen op de
P. 316
arbeids- en woningmarkt als gevolg van het strengere
Nederlandse illegalenbeleid. Betrokkenheid bij
misdaad is dan een gedragsaanpassing aan de soms
zeer marginale maatschappelijke positie waarin
iemand terecht kan komen, mede vanwege de illegale
verblijfsstatus. Met name deze laatste factor verklaart
waarom de bijdrage van de niet-westerse illegalen aan
de Rotterdamse criminaliteitscijfers tijdens de jaren
negentig eveneens is toegenomen, terwijl het drugstoerisme
er juist afnam.
De sterkere Amsterdamse preoccupatie met criminele
illegalen lijkt dus niet helemaal ongegrond. Hoewel ik
niet specifiek studie heb gemaakt van de achtergronden
van de hogere criminaliteit in Amsterdam, geeft
de criminologische literatuur een aantal aanknopingspunten.
Ten eerste is Amsterdam een belangrijk
centrum voor de Europese drugshandel (Zaitch,
2002). Daardoor zijn er misschien meer misdaadorganisaties
actief waarvan de leden zich (deels) illegaal
in Nederland vestigen of waarvoor illegalen worden
geworven die oorspronkelijk om een andere reden
naar Nederland kwamen. De politiecijfers suggereren
inderdaad dat illegalen zich in Amsterdam vaker op
ernstige misdrijven en drugshandel toeleggen. Ten
tweede lijkt toeristisch Amsterdam meer kansen te
bieden aan ongeorganiseerde zakkenrollers. Loef en
Holla (1989) ontdekten reeds dat 70 procent van de
plaatselijke slachtoffers van beroving toeristen zijn.
Meer recent interviewde Van Kalmthout (2004) een
professionele illegale Algerijnse zakkenroller die het in
Amsterdam inderdaad voornamelijk op toeristen had
voorzien (en zich daarvan een goed hotel kon veroorloven).
Het kan zijn dat Oost-Europese zakkenrollers
zich in de periode voor de uitbreiding van de EU in
toenemende mate illegaal in de hoofdstad vestigden
om gebruik te maken van deze criminele kansen (en
tegelijkertijd iets van onze fraaie hoofdstad te zien).
Het belang voor de stad
In dit artikel heb ik beargumenteerd dat de aanwezigheid
van illegalen in Amsterdam en Rotterdam
mede begrepen moet worden vanuit vier structurele

Rooilijn Jg. 41 / Nr. 5 / 2008
(Dis)functies van illegaal verblijf in Amsterdam en Rotterdam
factoren: de aanwezigheid van (1) een grote verscheidenheid
aan (legale) migrantengroepen, (2)
werkgelegenheid (vooral in de dienstensector),
(3) singles en (4) goedkope (vooral particuliere)
huisvesting. Vooral de eerste drie factoren zijn
steeds kenmerkender voor het moderne stadsleven.
De genoemde functies van illegaal verblijf variëren
weinig tussen Amsterdam en Rotterdam. Ze helpen
ons begrijpen waarom beide lokale overheden in
feite nog altijd een gedoogbeleid voeren, in weerwil
van het strengere nationale illegalenbeleid. Als
lokale overheden sterker zouden optreden, zouden
ze te ingrijpend interveniëren in situaties die in het
reguliere stadsleven van waarde zijn: economische
banden, familierelaties, relatievorming.
In dit artikel is betoogd dat er ook disfuncties van
illegaal verblijf waarneembaar zijn. Juist die lijken
tussen Amsterdam en Rotterdam te verschillen. In
Amsterdam is er vooral sprake van overlast op het
gebied van criminaliteit en zijn er medische zorgen.
In Rotterdam neemt overlast vooral de vorm aan van
leefbaarheidsproblemen in concentratiebuurten.
Deze plaatselijke disfuncties van illegaal verblijf
maken inzichtelijk waarom lokale overheden in
de grote steden wel degelijk een selectief repressief
beleid zijn gaan voeren, en waarom Amsterdam en
Rotterdam daarbij uiteenlopende accenten leggen.
En in feite dwingen de plaatselijke omstandigheden
hen tot de ‘gekozen’ accenten: we hebben gezien
dat de plaatselijke disfuncties van illegaal verblijf
evenmin los gedacht kunnen worden van de lokale
sociale structuur als geheel. Ook daarin schuilt de
invloed van lokale omstandigheden op de doeltreffendheid
van het streven van nationale overheden
om internationale migratiestromen te sturen.
Arjen Leerkes (a.s.leerkes@minjus.nl) werkt als onderzoeker bij het
Wetenschappelijk Onderzoek en Documentatiecentrum (WODC) van
het Ministerie van Justitie en is daarnaast verbonden aan de Erasmus
Universiteit Rotterdam. Eind 2007 promoveerde hij bij de Universiteit
van Amsterdam op een onderzoek naar illegaal verblijf en veiligheid in
Nederland.
Literatuur
P. 317
Andreas, P. & T. Snyder (red.) (2000) The wall around the West: state borders and
immigration controls in North America and Europe, Rowman & Littlefield, Lanham,
MD
Bovenkerk, F. (2003) ‘Taboe in de criminologie’, Proces. Tijdschrift voor berechting en
de reclassering, jg. 82, p. 242-251
Borja, J. & M. Castells (1997) Local and global: the management of cities in the
information age, Earthscan, London
Cruyff, M. & P. van der Heijden (2004) ‘Een raming van het aantal illegalen in
Nederland’.A. Leerkes, M. van San, G. Engbersen, M. Cruyff & P. van der Heijden,
Wijken voor illegalen. Over ruimtelijke spreiding, huisvesting en leefbaarheid, p.
31-42, Sdu, Den Haag,
Heijden, P. van der, M. Cruyff & H. van Houwelingen (2006) Een schatting van het aantal
in Nederland verblijvende illegale vreemdelingen in 2005,Universiteit van Utrecht,
Utrecht
Kalmthout, A. van (2004) Terugkeermogelijkheden van vreemdelingen in
vreemdelingenbewaring, Wolf Legal Publishers, Nijmegen
Leerkes, A. (2007) Illegaal verblijf en veiligheid in Nederland, Proefschrift Universiteit
van Amsterdam (downloadbaar), Amsterdam. Een Engelstalige uitgave verschijnt
naar verwachting eind 2008, begin 2009 in de IMISCOE reeks van de Amsterdam
University Press, Amsterdam
Leerkes, A., M. van San, G. Engbersen, M. Cruyff & P. van der Heijden (2004) Wijken
voor illegalen: Over ruimtelijke spreiding, huisvesting en leefbaarheid Sdu, Den Haag
Leerkes, A. & W. Bernasco (2007) ‘Tegen de wetten van de staat, tegen de wetten van
de straat? Illegaal verblijf en veiligheid in Nederlandse stadsbuurten’, Sociologie, jg.
3, p. 168-204
Leerkes, A., G. Engbersen & M. van San (2007) ‘Shadow Places. Patterns of Spatial
Concentration and Incorporation of Irregular Immigrants in the Netherlands’, Urban
Studies, jg. 44, p. 1491-1516
Loef, C. & P. Holla (1989) ‘Straatroof in Amsterdam’, Justitiële verkenningen, jg. 15, p.
92-110
Merton, R. en R. Nisbet (1976) Contemporary Social Problems, Harcourt Brace
Jovanovich, New York
Sassen, S. (1991) The Global City: New York, London, Tokyo, Princeton University
Press, Princeton
Tilburg, W. van, J. Lammers, K. Lakhi & J. Prins (2004) Landelijke criminaliteitskaart
2003. Een analyse van geregistreerde misdrijven en verdachten op basis van HKSgegevens,
KLPD-DNRI, Zoetermeer
Wouden, R. van der, E. Bruijne en K. Wittebrood (2001) De stad in de omtrek problemen
en perspectieven van de vier grootstedelijke gebieden in de Randstad, Sociaal en
Cultureel Planbureau, Den Haag
Zaitch, D. (2002) Trafficking cocaine: Colombian drug entrepreneurs in the
Netherlands, Kluwer Law International, Den Haag

Rooilijn Jg. 41 / Nr. 5 / 2008 Ceci n’est pas une bibliothèque
P. 318
Ceci n’est pas une
bibliothèque
Jelle Adamse en Martin Cobian
Boven (4x): Openbare bibliotheek in Amsterdam, Onder: Openbare bibliotheek in Boston, Verenigde Staten (foto: Jelle Adamse)

Rooilijn
Jg. 41 / Nr. 5 / 2008 Ceci n’est pas une bibliothèque
P. 319
De herontwikkeling van de Amsterdamse IJ-oevers kreeg vorig jaar een extra
impuls door de opening van de nieuwe centrale vestiging van de Openbare
Bibliotheek Amsterdam (OBA). Het acht verdiepingen hoge gebouw is ontworpen
door toparchitect Jo Coenen, ingericht volgens de laatste trends op het gebied van
interieur, huisstijl, media en IT, is de grootste openbare bibliotheek van Europa en
kostte 80 miljoen euro. Ook de uitgangspunten van de nieuwe bibliotheek vormen
de complete tegenpool van de voormalige centrale bibliotheek van Amsterdam
op de Prinsengracht, wat kan worden verklaard aan de hand van bredere
maatschappelijke ontwikkelingen.
Op verschillende plekken in Europa zijn
de laatste jaren innovaties gaande bij het
ontwerpen van bibliotheken. In Engeland
worden bijvoorbeeld zogenaamde Ideastores
gebouwd, gebouwen met daarin combinaties
van een traditionele bibliotheek
met (digitale) informatie- en educatievoorzieningen,
en in Scandinavië is het concept
van Kulturhus ontwikkeld, een gebouw
waarin meerdere zorg-, welzijn-, culturele
en educatieve instellingen zijn gevestigd en
waarbij een bibliotheek vaak een centrale
rol speelt. Amsterdam draagt aan deze
trend bij met de OBA als belevenisbibliotheek;
de bibliotheek als verblijfplaats voor
informa ingezet zichtbaar tievoorziening,
ontspanning en ontmoeting. Bibliotheken
zijn hip geworden voor stedenbouwers
en architecten, getuige onder andere de
aandacht die Rem Koolhaas er onlangs
aan besteedde in het tijdschrift Volume 15
(Archis, AMO & C-Lab, 2008).
Wat de OBA interessant maakt, is haar locatie
en moment van oplevering in het herontwikkelingsproces
van het Oosterdokseiland.
De bibliotheek is het eerste nieuw
opgeleverde gebouw op het bejubelde
Oosterdokseiland, een gebied dat nu al
de ‘gouden IJbocht’ (Dienst Ruimtelijke
Ordening Amsterdam, 2004) wordt
genoemd. De vraag kan worden gesteld
wat de functie van de bibliotheek is in de
herontwikkeling van het Oosterdokseiland.
Is er een verband tussen deze functie en de
culturele beleidsstrategieën die planologen
hanteren om stedelijkheid in nieuw ontwikkelde
stadsdelen te laten ontbranden? En
welke uitwerking heeft deze rol op het
programma, de gebruikers en de ruimtelijke
uitwerking van de bibliotheek zelf?
Naast de rol van de OBA in haar stedenbouwkundige
context wordt bekeken wat
voor plekken en diensten in deze bibliotheek
aangeboden worden en de manier
waarop deze bemand en aangestuurd
worden. In tegenstelling tot traditionele
openbare bibliotheken lijkt Amsterdams
nieuwe bibliotheek aan te sluiten bij een
nieuwe institutionele filosofie die het
midden houdt tussen de publieke en de
commerciële sector, namelijk die van de
ondernemende overheid. Op basis hiervan
is een proces van herformulering van
publieke instituties naar de richtlijnen van
economische duurzaamheid en publiekprivate
samenwerking gaande. Hoe verhoudt
dit proces zich tot de veranderingen in
zowel de interne organisatie als de externe
functie van de bibliotheek? En wat is de
impact van vercommercialisering van de
dienstverlening op de maatschappelijke
doeleinden van de OBA? Door inzicht in
het historische instituut ‘bibliotheek’, zoals
deze in de Victoriaanse tijd is ontstaan,
wordt de nieuwe lijn die met de OBA is
ingezet, zichtbaar.

Rooilijn Jg. 41 / Nr. 5 / 2008 Ceci n’est pas une bibliothèque
P. 320
Van recreatief naar artefact
De historische ontwikkeling van de
openbare bibliotheek is een vrucht van de
negentiende-eeuwse, Victoriaans liberaaldemocratische
agenda in de Verenigde
Staten en het Verenigd Koninkrijk. Middels
deze agenda zijn tal van vernieuwende
sociale openbare voorzieningen, zoals
scholen, ziekenhuizen en bibliotheken, in
het administratieve domein van westerse
steden geïntroduceerd en geïnstitutionaliseerd.
De openbare bibliotheek opereerde
als een Democratisch Kennishuis om
het ‘lezen om te leren’ onder de massa
(de arbeidersklasse) te bevorderen. De
bibliotheek was voor iedereen toegankelijk,
maar richtte zich primair op achtergestelde
klassen.
Naast democratisering was morele controle
van de massa een ander speerpunt op de
Victoriaanse agenda. De Victoriaanse
openbare bibliotheek was een poging om
kuis vrijetijdsbesteding voor de massa te
realiseren, namelijk zelfontwikkeling door
middel van serieuze studie. De populaire
vrijetijdsbestedingen van de arbeidersklasse
werden geassocieerd met drankgebruik,
gokken en politieke radicaalheid.
Deze gebruiken gingen in tegen de
productiegerichte ziel van de Victoriaanse
tijd. ‘Tijd is Geld’ is een Victoriaans
gezegde dat impliceert dat de Victorianen
sterk tegen het onproductief gebruiken
van tijd waren. De Victorianen zochten
naar manieren om de vrije tijd van de
arbeidersklasse “doelgericht, systematisch
en met verbeterend effect op het individu”
in te vullen met een vorm van recreatieve
educatie (Hayes & Morris, 2005, p. 76).
De Anglo-Amerikaanse, Victoriaanse
bibliotheek werd de standaard voor
openbare bibliotheken in de meeste liberaal
democratische landen (McCrossen, 2006).
De recreatieve educatie zou de kernregel
vormen waardoor bibliotheekmanagement
en -gebruik zich in de twintigste
eeuw zou laten leiden, zoals in Nederland
(Schneiders, 1990). Ook het huidige
kerndoel van de openbare bibliotheken van
Amsterdam komt voort uit de Victoriaanse
standaard, namelijk leesbevordering (OBA,
2008). De waarden van de Victoriaanse tijd
zijn echter veranderd. Er is anno 2008 minder
verschil in de vrijetijdsbesteding binnen
verschillende sociaaleconomische klassen, de
postindustriële samenleving is ingetreden en
de welvaartstaat heeft de laatste decennia een
handreiking naar de private sector gemaakt.
Drie met elkaar verbonden trends die in de
jaren negentig hun weerklank vinden, zijn
in de nieuwe bibliotheek ingebed. Dit is ten
eerste de commodificering of ‘vermarkting’
van cultuur wat inhoudt dat cultuur wordt
ingezet voor marketingdoeleinden van een
stad. De tweede trend is de toenemende mate
waarin een stedelijk artefact een strategische
rol krijgt in stedelijke planning, waarbij
een stedelijk artefact is gedefinieerd als een
gebouw of plek dat publieksstromen genereert
en stedelijke ontwikkeling verder mogelijk
maakt. Ten derde is de opkomst van de sturingsfilosofie
van de ondernemende overheid
van invloed.
Gouden IJbocht in de grondverf
Het Oosterdokseiland verbeeldt bovengenoemde
trends. De ontwikkeling van
het Oosterdokseiland is onderdeel van
de herontwikkeling van de IJ-oevers en
cruciaal voor het realiseren van een politiek
doel als ‘Amsterdam Topstad’ (Gemeente
Amsterdam, 2006). Het Oosterdokseiland
wordt getypeerd als de nieuwe ‘Gouden
IJbocht’. Door de tijdelijke vestiging van
het Stedelijk Museum in PostCS, het
Muziekgebouw aan ’t IJ, het Amsterdams
conservatorium en de centrale bibliotheek
op honderd meter van elkaar te ontwikkelen
wordt een cultureel cluster gecreëerd
wat een gevarieerd publiek van toeristen
tot yuppen moet aantrekken. Deze gewilde
stedelijke minderheden oefenen een positieve
invloed uit op de waardeontwikkeling van
het vastgoed en garanderen een verdere
succesvolle private ontwikkeling van het
Oosterdokseiland.
Doordat de OBA als eerste nieuwe culturele
functie op het Oosterdokseiland is
opgeleverd, laat het zien hoe het stedelijke
artefact OBA in de ontwikkeling van het

Rooilijn Jg. 41 / Nr. 5 / 2008 Ceci n’est pas une bibliothèque
P. 321
Oosterdokseiland als culturele hefboom
fungeert. Het is een levendige plek die
publieksstromen te weeg brengt en de
nieuwe stedelijke ontwikkeling onder
de aandacht brengt. De nieuwbouw
van OBA is onderdeel van een bredere
stedelijke ontwikkeling en vervult met
deze culturele hefboomfunctie in deze
ontwikkeling een strategische rol. Dit is
een fundamenteel verschil ten opzichte van
het verleden, waar de bibliotheek enkel een
Democratisch Kennishuis was. In tabel 1
zijn de verschillen tussen de huidige OBA
en de Victoriaanse bibliotheken samengevat
onder de noemers structurele inbedding en
structurele functie. De OBA valt door haar
ruimtelijk strategische rol binnen de paradigma’s
en logica’s van stedelijke ontwikkeling
en stedelijke ontwikkelaars. Dit heeft
niet alleen gevolgen voor de ontwikkeling
van het Oosterdokseiland, maar ook voor
de interne organisatie van de bibliotheek,
zoals het ondernemende karakter van de
administratieve organisatie.
Ondernemende overheid in
OBA
De neoliberale herstructurering van de
Nederlandse overheid die gepaard is gegaan
met gekorte subsidies en een zoektocht naar
financiële middelen door publieke instituties
heeft ook de managementstijl van
Tabel 1 Structurele inbedding en functie van de Victoriaanse Bibliotheek en de OBA
Structurele Inbedding Victoriaanse bibliotheek OBA
de OBA beïnvloed. Deze sturingsfilosofie
wordt de ondernemende overheid genoemd,
waarbij economische duurzaamheid in
publieke instituties wordt ingebouwd
door ze te runnen als commerciële
ondernemingen.
Karakteristiek voor de administratieve
organisatie van de OBA is de scheiding
tussen een front- en een back-office
(interview 1 met bibliothecaris, april 2008).
De front-office is verantwoordelijk voor de
face-to-face contacten en de dienstverlening
tussen medewerkers en bezoekers. De backoffice
houdt zich bezig met de marketing,
boekhouding en het beheren van de OBA
met als doel het genereren van inkomsten.
In de OBA zijn een aantal inkomstgenererende
mechanismen ingebouwd; een cafetaria
(een La Place vestiging) op de achtste
verdieping met uitzicht over Amsterdam en
een tweede (nog te openen) restaurant naast
de hoofdingang, een aantal conferentiezalen
(inclusief rondleiding door de bibliotheek),
een borrel- en dinerdienst, een concertzaal,
een aantal te verhuren ‘pleinen’, de foyer en
andere plekken waar kleinere bijeenkomsten
en tentoonstellingen gehouden kunnen
worden.
De back-office promoot en verhuurt deze
faciliteiten en kan verschillende arran-
Macro-economische oriëntatie Industriële productie-economie Postindustriële kenniseconomie
Overheidsoriëntatie en institutionele doelen Welvaartsstaat; dienend aan de arbeidersklasse Ondernemende overheid; meebouwen aan
concurrerende stad
Ruimtelijke Ordening Sociale huisvesting; publieke voorziening; Op bovenlaag van samenleving georiënteerde
industriële infrastructuur stedelijke vernieuwing.
Functies van Cultuur Onafhankelijk domein van kunst, schrijven; Cultuur als product; middel voor economische winst;
Structurele Functie
ontwikkeling en verbetering van het individu City marketing.
Institutionele doelen Recreatieve educatie arbeidersklasse Openbaar leisure; toegang tot informatie
Rol van de centrale bibliotheek in ruimtelijke Marginaal voor stedelijke ontwikkelingsstrategie; Stedelijk artefact als pullfactor voor het
ordening standaard openbare voorziening Oosterdokseiland
Administratief milieu Gesubsidieerd door overheid; Publiek-private samenwerking; commercieel
institutionele richtlijnen van het bibliotheekwezen management

Rooilijn Jg. 41 / Nr. 5 / 2008 Ceci n’est pas une bibliothèque
P. 322
gementen aanbieden. Ook toeristen en
Amsterdamse stedelijke professionals komen
af op dit culturele en culinaire aanbod. Het
functioneren van de OBA lijkt daarmee veel
op het aansturen van een conferentie- of
cultureel centrum. Door te werken aan de
aantrekkingskracht van de OBA draagt
de back-office ook bij aan de positie van
‘Topstad Amsterdam’ en de ontwikkeling
van de Gouden IJbocht als stedelijke locatie
die er toe doet.
Voor financiële stabiliteit is de OBA afhankelijk
van een gestaag groeiende stroom
toeristen en bezoekers. Deze stroom dient
niet op gang te komen voor leesbevordering
of vergelijkbare, bibliotheekachtige
bekommeringen, maar voor de financiële
overeenkomsten die de OBA met haar
private partners heeft, zoals samenwerking
met de cafetaria. In plaats van een standaard
huurovereenkomst gebaseerd op een
vastgestelde huurprijs, vraagt de OBA van
de cafetaria een percentage van de winst. De
financiële inkomsten van de OBA verhouden
zich daardoor rechtevenredig met het
omzetniveau van de cafetaria. De sleutel tot
financieel succes van de OBA is daarmee niet
alleen een toename van het aantal bezoekers,
maar vooral dat een aanzienlijk percentage
van deze bezoekers de weg naar de cafetaria
weet te vinden.
Deze ondernemingsstrategie wordt ondersteund
doordat de OBA als must-see attractie
wordt genoemd op hotelkaarten en in
toeristengidsen, maar ook op de richtingaanwijzers
voor de verkeersstromen die in het
gebouw zelf zijn geïntegreerd. Een vluchtige
studie van de bezoekersstromen in de OBA
laat zien dat klanten gestimuleerd worden
om vooral niet de bovenste verdieping te
missen waar de conferentiezalen, de cafetaria
en het mooiste uitzicht over de stad zich
bevinden. De aanwezigheid van de cafetaria
wordt kenbaar gemaakt door de billboards
naast de liften en op de plattegrond van het
gebouw. Het andere (toekomstige) restaurant
zal een groot deel van de voorgevel
omvatten en is daardoor ook duidelijk aanwezig.
Het aantrekken van consumerende
bezoekers werkt beter dan gedacht. “De
bibliotheek heeft na zes maanden al één
miljoen bezoekers verwelkomd, terwijl dat
de verwachting was voor een heel jaar. Van
deze miljoen bezoekers hebben meer dan
driehonderdduizend de cafetaria bezocht.
Deze La Place is daarmee succesvoller dan
die in de V&D Kalverstraat” (interview 3
met manager La Place, april 2008).
De ondernemendheid van de OBA en de
functie als stedelijk artefact in stedelijke
ontwikkeling hebben het gebruik en de
betekenis van de bibliotheek drastisch
gewijzigd. In tegenstelling tot het verleden
is het financiële succes van de bibliotheek
nu afhankelijk van het aantrekken van
toeristen en bezoekers, niet zozeer als
vaste klanten van de traditionele recreatief
educatieve voorzieningen, maar als
consumenten van leisure diensten. Het is
daarom niet verrassend dat de groei van
bezoekers niet terug te vinden is in een
toename van het aantal uitgeleende boeken
(interview 6 met bibliothecaris, april 2008).
Er kan worden afgevraagd in hoeverre het
algemeen gestelde doel van leesbevordering
in de OBA wordt gerealiseerd.
Naast het wezenlijk anders functioneren
van de back-office ten opzichte
van traditionele bibliotheken is ook de
dienstverlening van de front-office radicaal
gewijzigd. In plaats van een traditionele
helpdesk voor vragen over een schrijver of
onderwerp, staat men in de OBA in de rij
voor de ‘klantenservice’ om een conferentiezaal,
een rondleiding, of een borrel voor
zakenlieden te boeken. De bibliothecaris,
met zijn of haar meedogenloos stille aanwezigheid
en kennis van boeken, is in de
OBA vervangen door zogenoemde WIMers,
‘Wandelende Informatie Medewerker’
(interview 6 met bibliothecaris, april 2008).
De WIM-ers dragen een outfit ontworpen
door de Marokkaanse modeontwerper
Aziz en helpen bijvoorbeeld mensen
met de automatische uitleenmachines of
geven luidsprekend een rondleiding door
de bibliotheek. Hun uniform maakt ze
gemakkelijk herkenbaar en integreert ze
esthetisch in het postmoderne decor van
de OBA.

Rooilijn Jg. 41 / Nr. 5 / 2008 Ceci n’est pas une bibliothèque
P. 323
Meer dan een bibliotheek
De omschreven ontwikkelingsmechanismen
die de OBA sturen zijn opvallend
doordat ze betrekkelijk nieuw zijn, maar
vooral vanwege het contrast ten opzichte
van de Victoriaanse bibliotheek. De
traditionele bibliotheek kwam voort uit
Victoriaanse normen en waarden, met
als doel de recreatieve educatie en morele
en culturele ontwikkeling van de arbeidersklasse
te stimuleren. De nieuwe OBA
introduceert andere normen en waarden
gebaseerd op dienstverlening, stedelijke
artefacten, strategische planning en economische
duurzaamheid. Op basis van het
bovenstaande kunnen een aantal algemene
conclusies worden getrokken.
In de nieuwe OBA is de uitwerking van
het sturingsmechanisme van de ondernemende
overheid en de functie van het
artefact in de stedelijke ontwikkeling
dominant over de traditionele functies van
recreatieve educatie en leesbevordering.
Ondanks de toegenomen oppervlakte van
de bibliotheek is het aantal uitgestalde
boeken niet evenredig toegenomen en
zijn de extra vierkante meters vooral
bestemd voor de leisure functies. Deze
ondernemendheid en strategische
stedelijke planning zijn van invloed op de
institutionele doelen van de OBA. Er zijn
andere administratieve prioriteiten, te
weten economische duurzaamheid en het
promoten van de bibliotheek als stedelijk
artefact. Direct en indirect hebben deze
operationele doelen de prominente positie
van de institutionele overgenomen.
Een van de vastgestelde institutionele
doelen van de OBA is bijvoorbeeld om
meer bezoekers te trekken om het lezen te
bevorderen (OBA, 2008). Het herschrijven
van dit institutionele doel naar een doel
van de ondernemende overheid leidt tot de
overtuiging dat meer bezoekers nodig zijn
om extra inkomsten te genereren en om
de ontwikkeling van het Oosterdokseiland
te stimuleren. De doelstelling van één
miljoen bezoekers per jaar is zes maanden
voor tijd behaald, maar heeft niet geleid
tot meer gelezen boeken in vergelijking tot
de voormalige centrale bibliotheek op de
Prinsengracht. Terwijl de ondernemings-
en stedelijke ontwikkelingsdoelen van de
OBA op een proactieve manier door de
back-office worden nagestreefd, blijven de
institutionele doelen achter.
De bibliotheek is sinds de opening een van
de meest gewaardeerde plekken van de stad
geworden. Haar succes als studieplaats,
ontmoetingsplek voor flexwerkers en
locatie met gratis internet roept vragen op
over wat van openbare functies in onze
maatschappij verlangd wordt, maar moet
ook leiden tot reflectie op wat hiermee
gewonnen en verloren wordt ten opzichte
van de traditionele publieke voorzieningen.
Zonder voor of tegen de OBA
te pleiten, wordt duidelijk dat er met de
nieuwe bibliotheek in de Gouden IJbocht
een totale andere weg is ingeslagen en is
gebroken met het verleden. Deze breuk
is zo fundamenteel dat het verleidt om in
goed Nederlands te zeggen: Ceci n’est pas
une bibliothèque.
Jelle Adamse (jelle_adamse@hotmail.com) is student
Metropolitan Studies aan de Universiteit van Amsterdam
en tevens redacteur van Rooilijn. Martin Cobian (cobian8@
hotmail.com) is in 2007 afgestudeerd als stadssocioloog aan
de Universiteit van Amsterdam.
Literatuur
Archis, AMO & C-Lab (2008) Volume 15: Destination Library. To
beyond or not to be. Archis Foundation, Amsterdam
Dienst Ruimtelijke Ordening Amsterdam (2004) Plan
Amsterdam: Het Oosterdokseiland, dRO, Amsterdam.
Hayes, E., & A. Morris (2005) ‘Leisure role of public libraries:
A historical perspective’, Journal of Librarianship and
Information Science, jg. 37, p. 75-81
Gemeente Amsterdam (2006) Amsterdam Topstad, gemeente
Amsterdam
McCrossen, A. (2006) ‘“One Cathedral More” or “Mere
Lounging Places for Bummers”? The Cultural Politics of
Leisure and the Public Library in Gilded Age America’,
Libraries & Culture, jg. 41, nr. 2, p. 169-187
Openbare Bibliotheek Amsterdam (2008) Over de OBA,
Openbare Bibliotheek Amsterdam, http://www.oba.nl, 23-
06-2008
Schneiders, P. (1990) ‘Lezen voor iedereen; de geschiedenis
van de openbare bibliotheek in Nederland’, Nederlands
Bibliotheek en lectuur centrum, Den Haag

Rooilijn
Jg. 41 / Nr. 5 / 2008 Genrebenadering: woorden zijn daden
P. 324
Wim de Haas
De ambities van de ruimtelijke planning zijn in de laatste decennia sterk
bijgesteld. De planningsidealen uit de twintigste eeuw, kennis, integraliteit,
oplosbaarheid en realiseerbaarheid, worden alom ter discussie gesteld en lijken
verouderd. Omdat planologie haar vanzelfsprekendheid heeft verloren, is een
nieuwe taal nodig met nieuwe kernbegrippen. Door middel van een onverwacht
perspectief wordt in de genrebenadering een nieuw vocabulaire aangeboden aan
de nu zo weifelachtige planologie.
Genrebenadering:
woorden zijn daden

Rooilijn
Jg. 41 / Nr. 5 / 2008 Genrebenadering: woorden zijn daden
P. 325
Het idee ‘ruimtelijke planning’ lijkt alle
relevantie verloren te hebben. Planning
impliceert maakbaarheid, oplosbaarheid
en integraliteit. Dit zijn idealen die tegenwoordig
op de een of andere manier worden
betwist. Dit is zeker het geval voor ruimtelijke
ordening op hogere schaalniveaus.
Het onbehagen hierover vraagt om meer
dan discussies over ruimtelijke concepten,
bestuurlijke processen of wetgeving. Het
vraagt om hernieuwde reflectie op de vraag
wat planning in wezen is.
In dit artikel wordt hiertoe een benadering
geïntroduceerd, geïnspireerd op het latere
werk van Lyotard (1983). Deze gaat uit van
de even simpele als fascinerende constatering
dat planning bestaat uit een aaneenrijging
van verschillende ‘taalspelen’ of genres (De
Haas, 2006). Deze genrebenadering biedt
naast een definitie van planning ook een
basis om een norm voor goede planning te
formuleren, namelijk die van gelijkwaardigheid
(symmetrie) tussen genres. Omdat symmetrie
vaak in het gedrang komt, wordt hier
een meer terughoudende planning bepleit.
Planning is taalhandelen
Concrete handelingen in planningsprocessen
vormen het uitgangspunt van de genrebenadering.
Wat gebeurt er in planning? Op
de keper beschouwd, bestaat planning uit
taalhandelingen (zie ook Van den Brink &
Metse, 2006); zoals praten, schrijven, telefoneren,
e-mailen en lezen. Deze taalhandelingen
gaan op den duur over in fysieke acties.
Een planningsproces kan daarom worden
opgevat als een complex geheel van ketens
van taalhandelingen. Het gaat daarbij altijd
om regulatief taalhandelen, dat bedoeld is
om andere (taal)handelingen te beïnvloeden.
Voor alle duidelijkheid: taalhandelen is
niet hetzelfde als beschaafd discussiëren.
Integendeel, taal is een medium waarmee
zowel inhoud als macht wordt overgedragen
en posities van actoren worden bestendigd
of verzwakt. In een taalhandelingsbenadering
staat, in plaats van macht en betekenis,
juist machtsvorming en betekenisgeving
centraal. Deze benadering is daardoor zeer
geschikt als grondslag voor een theorie
over planning, wat immers een proces van
machtsvorming en betekenisgeving is.
Het universum van alle mogelijke taalhandelingen
kent grote onderlinge verschillen.
De taalhandeling ‘geven van een opdracht’
heeft bijvoorbeeld een heel ander karakter
dan de taalhandeling ‘schrijven van een
gedicht’. De verschillen tussen taalhandelingen
hebben vooral te maken met hun doel
en effect. Een opdracht zet mensen aan om
iets te doen, een gedicht bespeelt emoties.
Op grond van hun verschillen in doel en
effect kunnen taalhandelingen worden ingedeeld
naar taalspelen of genres. Ieder genre
heeft een eigen karakteristieke vorm. Deze
vorm maakt het voor deelnemers helder aan
welk taalspel zij meedoen en welke regels
gelden voor het aanvaarden of verwerpen
van uitspraken. Zo gelden in wetenschappelijke
discussies heel andere regels dan in
beslissingsprocessen.
Genres in planning
Voor ruimtelijke planning zijn vier
genres essentieel, namelijk: ontwerpen,
onderzoeken, beslissen en ingrijpen. Deze
vier vertonen gelijkenis met fasen in een
planvormingsproces, maar mogen daaraan
niet gelijk worden gesteld. Ze wisselen elkaar
binnen het proces van planning en binnen
planfasen namelijk voortdurend af.
Het eerste planningsgenre is ontwerpen. Dit
is het verbeelden van ruimtelijke mogelijk-

Rooilijn
heden, processen of afspraken. Leidend
principe van dit genre is vernieuwing.
Het genre veronderstelt dat verbetering
door vernieuwing mogelijk is. Het tweede
planningsgenre is onderzoeken. Het gaat
hierbij niet om wetenschappelijk onderzoeken
maar om het vaststellen van een
situatie of ontwikkeling die het ontwerp
kan inspireren, ondersteunen of onderuithalen.
Onderzoeken in planning heeft
waarheid als leidend principe, inclusief de
relativering ervan (De Haas, 1998). Het
derde genre is beslissen. In feite is dit het
creëren van een werkelijkheid waardoor
zekerheid over nieuwe stappen ontstaat.
Het omvat de afstemming van en coördinatie
tussen wensen en belangen. Beslissen
in planning omvat officiële besluitvorming,
maar ook kleine beslissingen. Beslissen
impliceert machtsvorming maar heeft de
mogelijkheid van een werkbaar compromis
als leidend principe. Het vierde planningsgenre
is ingrijpen. Dit is het beïnvloeden
van volgende (taal)handelingen
in het planningsproces. Dit kan diverse
gedaanten aannemen: stellen van regels,
beschikbaar stellen van geld, uitvoeren van
fysieke maatregelen, vergroten van kennis.
Ingrijpen heeft maakbaarheid als leidend
principe. Er valt nog meer te zeggen over
genres afzonderlijk, maar voor planning
is vooral het samenspel tussen genres
interessant.
Samenspel tussen genres
In een planningsproces worden voortdurend
overgangen gemaakt van het ene
genre naar het andere. Op het ene moment
gaan de taalhandelingen over van het genre
onderzoeken naar het genre ontwerpen,
op een volgend moment is een heel andere
overgang aan de orde. In een planningsproces
moeten deze overgangen uiteindelijk
Jg. 41 / Nr. 5 / 2008 Genrebenadering: woorden zijn daden
P. 326
allemaal tot een resultaat leiden. Planning
is dan ook te definiëren als het creëren
van geslaagde koppelingen tussen de vier
genres.
Genres laten zich niet zomaar koppelen,
denk alleen maar eens aan de vertaalproblemen
van onderzoek naar ontwerp.
Omdat de taal van het ontwerpen,
onderzoeken, beslissen en ingrijpen
zo wezenlijk van elkaar verschilt, zijn
overdrachtelijke taalhandelingen als
hulpmiddel nodig. Alleen met behulp van
modellen, metaforen, symbolen, iconen
of mantra’s lukt het om de planningsgenres
te verbinden. Een goed voorbeeld van
de werking van zo’n overdrachtelijke verbinding,
is de metafoor het Groene Hart.
Doordat deze metafoor in alle genres
betekenis heeft, krijgt deze kracht. In het
ontwerpen representeert deze metafoor
een inrichtingsconcept, in het beslissen
verwijst het naar een vitale functie die
niet ongedaan mag worden gemaakt.
Zelfs tegenstanders van het openhouden
van het Groene Hart worden gedwongen
om zich in termen van het Groene Hart
uit te spreken.
Goede planning
De genrebenadering geeft een basis om
goede planning te definiëren. Ter illustratie:
de voormalig rijksbouwmeester Mels
Crouwel heeft op verschillende plekken
gepleit voor de terugkeer van het nationale
ruimtelijke ontwerp, onder meer om
verrommeling te voorkomen (Hulsman,
2007). Hij spreekt tevens over het plezier
in maakbaarheid. Hoogleraar en projectontwikkelaar
Friso de Zeeuw komt daarentegen
regelmatig in het nieuws met een
pleidooi voor het loslaten van top-down
denken. Hij is voorstander van regionale

Rooilijn Jg. 41 / Nr. 5 / 2008 Genrebenadering: woorden zijn daden
P. 327
coalities tussen publieke en private partijen.
Dit is niet alleen een verschil in opvatting,
maar ook een botsing tussen genres. De
genres ontwerpen en ingrijpen strijden hier
om dominantie. Dit voorbeeld raakt de kern
van goede planning. Het toont een symmetrische
relatie tussen genres. Essentieel voor
planning is dat genres elkaar niet mogen
domineren maar op basis van gelijkwaardigheid
op elkaar inhaken. Als het ingrijpen
overheerst, ontstaat ingenieurstechnocratie;
als het beslissen overheerst ad-hoc-cratie,
als het ontwerpen overheerst onuitvoerbare
plannen en als het onderzoeken overheerst,
gebeurt er waarschijnlijk niets.
Symmetrie is niet meer dan een minimale
moraal. Het is een beginsel dat voortbouwt
op één van de grote uitvindingen van onze
beschaving, namelijk de scheiding van de
wetgevende, uitvoerende en rechterlijke
macht. Door dit beginsel als intrinsiek
onderdeel op te nemen in de definitie van
planning, krijgt het begrip planning iets
terug van het normatieve karakter dat het
van oudsher heeft gehad. De genredefinitie
van planning is meer dan een neutraal
beschrijvende aanduiding. Het definieert
planning als maatschappelijke vorm die
voortbouwt op één van de beginselen van de
democratische samenleving.
Van proces naar inhoud
De vraag is welke consequenties de genrebenadering
heeft voor de inhoud van ruimtelijke
planning. Duidelijk mag zijn dat de
genrebenadering niet zomaar kan worden
omgezet in ruimtelijke concepten. Wel kan
het beginsel van symmetrie worden toegepast
op vigerende planningsdiscoursen.
Grof geschetst vertonen de momenteel
dominante planningsdiscoursen de
volgende kenmerken. Er wordt uitgegaan
van ontwikkelingsplanologie, niet van
toelatingsplanologie. Het project staat
centraal. Waardenpluriformiteit en
maatschappelijke fragmentatie worden
als uitgangspunt en als uitdaging gezien.
Het gebied vormt hèt schaalniveau voor
integratie van wensen, belangen en
geldstromen. Alle actoren zijn binnen deze
discoursen gelijkwaardige partners, maar
wel met eigen verantwoordelijkheden
en (machts)middelen. Lagere overheden
en marktpartijen zijn verantwoordelijk
voor initiatieven, hogere overheden voor
randvoorwaarden en financiering. Een
typerende uitspraak is die van Friso de
Zeeuw en Agnes Franzen (2007, p. 7): “De
toekomst van een mooier Nederland ligt
in de handen van de lagere overheden, in
samenwerking met de markt. En niet in een
bureaucratenfeest met ‘alomvattende visies’
en beleidsdocumenten.”
Bovengenoemde planningsdiscoursen
kunnen worden gekarakteriseerd als
esthetisch. Deze term heeft betrekking
op de wijze waarop de genres op elkaar
inhaken; als een speelse stap, vanuit lokale
keuzen en met een open relatie tussen
ruimtelijke problemen en oplossing. Dit
zijn kenmerken van esthetische oordelen
over het algemeen, vandaar deze karakterisering.
Het esthetische verwijst dus
niet naar schoonheid, maar naar het soort
oordelen dat deze discoursen hanteren.
Zo noemt Ankersmit (1997) de politiek
esthetisch, omdat deze ten opzichte van de
gerepresenteerde werkelijkheid in dezelfde
positie verkeert als de kunst.
Esthetische planningsdiscoursen leggen
veel nadruk op de genres ontwerpen
en uitvoeren. Genres als beslissen en

Rooilijn Jg. 41 / Nr. 5 / 2008 Genrebenadering: woorden zijn daden
P. 328
onderzoeken worden in de esthetische
planningsdiscoursen kritisch benaderd met
termen als polderen, bureaucratie en topdownplanning.
Sterke metaforen vormen
het middel waarmee de genres ‘ontwerpen’
en ‘uitvoeren’ het genre ‘beslissen’ domineren.
Denk bijvoorbeeld aan het plan om een
eiland voor de kust in de vorm van een tulp
aan te leggen. Met de nadruk op ontwerpen
en uitvoeren doen deze discoursen afbreuk
aan het beginsel van symmetrie.
Tegengeluid
Veel planners vinden de esthetische trekken
van de dominante planningsdiscoursen
onbevredigend. Zij verlangen naar een
situatie waarin het ontwerpen is gericht op
het creëren van realistische alternatieven;
serieus onderzoek wordt gedaan naar
mogelijkheden en waarschijnlijkheden;
beslissingen zijn gebaseerd op een goede
afweging van voor- en nadelen en plannen
worden uitgevoerd zoals ze zijn bedoeld.
En vooral waarin de overheid vasthoudt
aan genomen ruimtelijke keuzen. Klaas
van Egmond, hoogleraar milieukunde
in Utrecht en voormalig directeur van
het Milieu- en Natuurplanbureau, zegt
bijvoorbeeld: “... als je het hebt over een
snelweg langs het Naardermeer, zou daar
een debat over de Randstad als grand design
aan vooraf moeten gaan” (Schreuder, 2006,
p. 3). Voormalig rijksbouwmeester Mels
Crouwel stelt: “Wat ontbreekt, is een visie
van de rijksoverheid over hoe Nederland
er in 2030 uit moet zien” (Hulsman, 2007).
Wat opvalt, is dat zij woorden gebruiken als
grand design, visie, rijksoverheid en moet.
Deze discoursen worden hier getypeerd
als ethisch. Niet omdat ze moreel hoogstaander
zijn dan andere planningsdiscoursen
maar omdat in deze discoursen
het verlangen naar heldere, normstellende
doelen centraal staat. In ethische planningsdiscoursen
voltrekt de koppeling van
genres zich als een doordachte zet, vanuit
een keuze voor een visie op het geheel.
Eigenlijk zoeken deze discoursen naar een
nieuw, groot verhaal voor de ruimtelijke
inrichting van Nederland. In de jaren vijftig
was de wederopbouw het grote verhaal,
tegenwoordig zou klimaatverandering tot
zo’n verhaal kunnen uitgroeien. Een groot
verhaal heeft als risico dat andere genres
in dienst komen te staan van het vertolken
van dat verhaal, wat afbreuk doet aan het
beginsel van symmetrie.
Een derde weg?
Esthetische en ethische planningsdiscoursen
vertegenwoordigen een verschillende
kijk op ruimtelijke ordening en inrichting.
Esthetische discoursen passen goed in
deze tijd, ethische discoursen geven hierop
kritiek maar komen met een alternatief
dat slecht valt in deze tijd. Is het mogelijk
om deze tegenstelling te overbruggen via
een derde weg? Omdat de symmetrie in
beide andere discoursen onder druk staat,
zou symmetrie bij een derde weg centraal
moeten worden gesteld. Dat vraagt om
terughoudendheid met de voortdurende
introductie van nieuwe projecten, nieuwe
concepten of nieuwe gebiedscategorieën.
Eigenlijk gaat het vooral om een nieuwe
houding in de ruimtelijke planning. Een
houding van aandacht, waarin wordt
gewacht met het maken van keuzen, totdat
deze zich aan ons opdringen. Zou het niet
verstandig zijn, vraagt de aandachtige planner,
om niets te doen in plaats van steeds
iets nieuws te verzinnen?
Dit lijkt een rare gedachte, maar komt wel
degelijk in de praktijk voor. Zie bijvoor-

Rooilijn Jg. 41 / Nr. 5 / 2008 Genrebenadering: woorden zijn daden
P. 329
beeld de Vierde Nota over de Ruimtelijke
Ordening, waarin juist geen nieuwe
structuurschets werd voorgesteld. Zie ook
de uitspraak van de voormalig directeurgeneraal
Milieu van het Ministerie van
VROM, Hans van der Vlist (2006), waaruit
blijkt dat de notie van aandacht in de
beleidspraktijk wel degelijk aan de orde is:
“We hebben nu vier milieubeleidsplannen
uitgebracht en stonden voor de vraag of
we weer een nieuwe beleidsnota wilden
maken. Dat was niet het geval. We zagen
meer in een toekomstagenda.”
Een praktische werkvorm die goed past
in aandachtige planning is de community
of practice (Wenger, 1998). Voor een grote
ruimtelijke opgave, waarvoor een ethische
planningsdiscours een nota zou produceren
en een esthetisch planningsdiscours
een wervend plan zou maken, zal een
aandachtige planning een community of
attention oprichten. Dit kan bijvoorbeeld
uitgewerkt worden als netwerk met een
tijdelijke bevoegdheid, waarin diverse
overheden en andere partijen participeren.
De community of attention, als variant op
de community of practice, is slechts één
voorstel. Aandachtige planning verdient
verdere uitwerking en doordenking, juist
voor de grote ruimtelijke opgaven zoals
de klimaatverandering, de vastlopende
mobiliteit en de verloedering van het
Nederlandse landschap. Dit zijn vraagstukken
die niet om flitsende ontwerpen, snelle
beslissingen, grote onderzoeksprogramma’s
of stoere uitvoeringsplannen vragen,
maar vooral om aandacht.
In dit artikel is een nieuwe benadering van
planning geïntroduceerd. Deze benoemt
de essentie van planning, verklaart
storingen in planningsprocessen en geeft
een beginsel voor goede planning. In
één zin samengevat is planning volgens
deze genrebenadering: het creëren van
goed werkende koppelingen tussen vier
principieel verschillende taalgenres in
planning, op grond van symmetrie tussen
genres. Het beginsel van symmetrie vraagt
om een houding van aandacht in planning.
Het vernieuwende van de genrebenadering
is dat deze planning opnieuw normatief
positioneert. Dat is hard nodig in een tijd
die niet zo van planning houdt.
Wim de Haas (w.dehaas@planet.nl) werkt bij de Koninklijke
Nederlandse Academie van Wetenschappen.
Literatuur
Ankersmit, F.R. (1997) Macht door representatie, Exploraties
III: politieke filosofie, Kok Agora, Kampen
Brink, M. van den & T. Metze (red.) (2006) Words matter in
policy and planning, NGS nr. 344, Nethur/KNAG, Utrecht
Franzen, A. & F. de Zeeuw (2007) ‘Verrommeling niet
aanpakken uit Den Haag; Ruimtelijke ordening’, Trouw, 16
februari, p. 7
Haas, W. de (1998) Onderzoek in planning, Proefschrift
Landbouwuniversiteit, Wageningen
Haas, W. de (2006) Planning als Gesprek, Grondslagen voor
ruimtelijke planning en beleid in de eenentwintigste eeuw,
Uitgeverij De Graaff, Utrecht
Hulsman, B. (2007) ‘Afslagje hier, baantje daar; gesprek met
rijksbouwmeester Mels Crouwel over de ‘verrommeling’ van
Nederland’, NRC Handelsblad, 3 februari, p. 41
Lyotard, J.F. (1983) Le Différand [Engelse vertaling (1988) The
Different, Phrases in Dispute, University of Minnesota Press,
MN]
Schreuder, A. (2006) ‘Nederland verliest elke dag een heel
Vondelpark; Dat het platteland wordt volgebouwd is soms al
treurig, maar dat het slordig gebeurd is nog treuriger’, NRC
Handelsblad, 29 september, p. 3
Vlist, H. van der (2006) ‘Soms zoeken we de grens op’, PM, jg.
31, nr. 8, p. 16-19
Wenger, E (1998) Communities of Practice, Learning, Meaning
and Identity, Cambridge University Press, Cambridge

Rooilijn Jg. 41 / Nr. 5 / 2008 Meer duurzame energie in Meerstad
P. 330
Nanka Karstkarel en Marjolein van Schoonhoven
Meer duurzame
energie in
Meerstad

Rooilijn Jg. 41 / Nr. 5 / 2008 Meer duurzame energie in Meerstad
P. 331
Duurzame energie is in, zeker binnen de
beleidswereld van de ruimtelijke ordening. Zo
heeft ook de Provincie Groningen grote ambities op
energiegebied. De uitgangspunten deugen, maar
de praktijk werkt vaak minder goed uit. Hoe dit
komt zal blijken uit een analyse van het planproces
van Meerstad, een groot nieuwbouwproject ten
oosten van de stad Groningen.
Doordat het gebruik van fossiele brandstoffen
schadelijke effecten heeft op het milieu
en deze brandstoffen bovendien uitgeput
raken, neemt de interesse in een meer
duurzaam energiesysteem toe. De energiebehoefte
wordt in een dergelijk systeem
zoveel mogelijk gedekt door gebruik te
maken van hernieuwbare bronnen, zoals
zon, wind, water, geothermie en biomassa.
Dit gebeurt met behulp van conversietechnieken
die het milieu niet schaden (Van
Schoonhoven, 2007). Deze overgang van
energieopwekking uit fossiele brandstoffen
naar een meer duurzaam energiesysteem
wordt de energietransitie genoemd.
Onderdeel van deze energietransitie is het
verduurzamen van de energiehuishouding.
Onder energiehuishouding wordt de hele
keten van de bron, de conversie en het
gebruik van energie verstaan. Een duurzame
energiehuishouding is economisch
efficiënt, belast het milieu minder zwaar
en voorziet in voldoende energie van de
juiste kwaliteit. Het gebruik van duurzame
energiebronnen alleen is dus niet genoeg
om een duurzame energiehuishouding tot
stand te brengen. Energiebesparing staat
aan de basis van het gebruik van duurzame
energiebronnen (SenterNovem, 2007).
Volgens het Energieonderzoek Centrum
Nederland (ECN) kan een duurzame energiehuishouding
relatief eenvoudig gereali-
seerd worden in de gebouwde omgeving die
bestaat uit bestaande bouw en nieuwbouw.
Een voorbeeld is het Rotterdamse haven- en
industriecomplex Rijnmond, dat een half
miljoen huizen in Zuid-Holland van (rest)
warmte gaat voorzien. Maar vooral in de
nieuwbouw is het potentieel voor energiebesparing
groot, omdat daar alle mogelijke
energietoepassingen nog open liggen.
Hoewel duurzame energietoepassingen
volgens het ECN technisch en financieel
haalbaar zijn, maken deze nog niet volledig
deel uit van nieuwbouwplannen (ECN,
2006).
De vraag is dus waarom de implementatie
van duurzame energie in nieuwbouwwijken
nog niet goed van de grond komt, ondanks
de potenties en ook de behoefte binnen
de samenleving. Het blijft vaak steken
bij individuele projecten waar duurzame
oplossingen voor de hand liggen, zoals het
voorbeeld van Rijnmond. Een reden zou
kunnen zijn dat de toepassing van duurzame
energie slechts een doelstelling is en
niet wettelijk verplicht is gesteld. Meestal is
het planontwerp sturend en zijn duurzame
energietoepassingen volgend. Hierdoor
heeft duurzame energie nog een ondergeschikte
rol in de ruimtelijke ordening en
wordt de duurzame energiepotentie van
het desbetreffende plangebied vaak niet
volledig benut.
Duurzame initiatieven in
Groningen
Om energieneutraliteit te bereiken in
nieuwbouw zal duurzame energie een meer
sturend principe moeten worden binnen de
ruimtelijke ordening. Onduidelijk is waar
in het ruimtelijk planproces van planvoorbereiding,
planbepaling, uitvoering en
evaluatie van het gevoerde beleid het aspect
duurzame energie het beste kan worden
ingebracht (Van Schoonhoven, 2007).
Dit wordt geanalyseerd aan de hand van
Meerstad.
Meerstad is een gebiedsontwikkelingsproject
aan de oostzijde van de stad Groningen
en ligt in de gemeenten Groningen en
Slochteren. Er komen 10.000 woningen,

Rooilijn Jg. 41 / Nr. 5 / 2008 Meer duurzame energie in Meerstad
P. 332
135 hectare bedrijventerrein, 600 hectare
nieuwe natuur en 600 hectare nieuw water.
Het project moet rond 2025 gereed zijn.
Midden in het gebied komt een meer voor
waterberging en -buffering en als recreatieve
trekker. Om een kwalitatief hoogwaardig
landschap te creëren maakt een
groot areaal groen eveneens onderdeel uit
van het plan. Op deze manier ontstaat een
robuuste verbindingszone ter versterking
van de ecologische hoofdstructuur van stad
en regio. De inrichting van de bedrijventerreinen
zal gericht zijn op het verbinden van
de binnenstad van Groningen met Meerstad
(Bureau Alle Hosper & KCAP, 2005). De
integratie van functies maakt van Meerstad
een pluriform leefgebied.
Het Energieconvenant Groningen is
opgesteld door de Provincie en Gemeente
Groningen, de Gasunie, Nuon en Shell
Solar. Dit convenant heeft als doel
projecten te realiseren op het gebied van
energiebesparing en duurzame energie
(Provincie Groningen, 2007). Een van
die projecten is ‘Duurzaamheid in
Meerstad’. Het oorspronkelijke convenant
liep tot 2007. Momenteel wordt gewerkt
aan een vervolgconvenant met oude en
nieuwe partijen. Daarnaast wordt in het
Milieuprogramma 2006 van de Gemeente
Groningen het opstellen van een energievisie
voor Meerstad genoemd als activiteit
die bijdraagt aan een duurzame stedelijke
ontwikkeling. In 2006 maakte Groningen
bekend de meest duurzame stad van
Nederland te willen worden. Begin 2007
is deze ambitie vertaald naar de doelstelling
om in 2025 energieneutraal te zijn
(Gemeente Groningen, 2007).
Groningen is niet de enige stad in
Nederland met dergelijke ambities.
Zo hebben de steden Apeldoorn,
Heerhugowaard en Tilburg aangegeven
om binnen een realistische termijn CO 2 -
neutraal te willen zijn. Hiertoe zijn diverse
losstaande projecten gerealiseerd, maar
van een vastomlijnd planproces voor het
ontwikkelen van duurzame nieuwbouwwijken
is vooralsnog geen sprake. Juist daarom
is het zo interessant om te onderzoeken hoe
en waar in het planproces van Meerstad
het thema duurzame energie is ingebracht,
wetende dat er in Groningen een grote
ambitie op dit gebied bestaat. Daarbij is het
een recent project, waarvan het planproces
inmiddels bijna volledig is doorlopen.
Planproces van Meerstad
De planvorming van Meerstad is gefaseerd
verlopen. Meerstad, toen nog Groningen-
Oost, komt voor het eerst naar voren
in de Regiovisie Groningen-Assen uit
1999. Hierin wordt Meerstad gezien als
oplossingsrichting voor de groei van de
Gemeente Groningen en voor de groene
en blauwe doelstellingen van de Regiovisie
(Gemeente Slochteren en Groningen, 2006).
Het Provinciaal Omgevingsplan (POP)
Groningen uit 2000 gaat verder in op de
ontwikkeling van Groningen-Oost. Het
stelt dat ten oosten van de stad Groningen
een aantrekkelijk waterrijk woon- en
recreatiegebied moet worden gerealiseerd.
De betrokken publieke partijen hebben
in 2001 een intentieovereenkomst voor
de ontwikkeling van Meerstad opgesteld.
Opvallend is dat de doelstellingen van de
intentieovereenkomst geen aspecten van
duurzaamheid en duurzame energie bevatten.
In 2002 wordt tenslotte een samenwerkingsprotocol
getekend door zowel publieke
als private partijen, waarmee het publiekprivaat
samenwerkingverband (PPS) een

Rooilijn Jg. 41 / Nr. 5 / 2008 Meer duurzame energie in Meerstad
P. 333
feit is. Het samenwerkingsprotocol heeft de
doelstellingen uit de intentieovereenkomst
overgenomen en gaat daardoor tevens niet
in op duurzame energie. Voor Meerstad is
een PPS met een open planproces gehanteerd,
waarbij plannen naar buiten worden
gebracht, zodat betrokken actoren kunnen
participeren in de planvorming. Ook
burgers hadden regelmatig de mogelijkheid
tot inspraak. Daarnaast is er voor gekozen
om de procedures en formele inspraak- en
overlegmomenten van de streekplanuitwerking,
het masterplan en het milieueffect
rapport (MER) te combineren.
De streekplanuitwerking is in 2004 definitief
vastgesteld en legt de uitgangspunten
voor Meerstad juridisch vast (Bureau Alle
Hosper & KCAP, 2005). In de streekplanuitwerking
staat niets vermeld over duurzame
energie. Er wordt slechts kort gesproken
over duurzaam stedelijk waterbeheer om
schoon oppervlaktewater te krijgen en te
behouden.
Het masterplan is gedetailleerder in de
beschrijvingen en als planontwerp leidend.
Dit plan is tot stand gekomen na een langdurig
traject van overleg tussen verschillende
partijen. In 2005 hebben de gemeenteraden
van Slochteren en Groningen
een Motie duurzaamheid voor Meerstad
aangenomen met daarin de volgende aanbevelingen:
een energieprestatie op locatie
(EPL) van minimaal zeven, toepassing
Handboek Groninger Woonkwaliteit (dit
betekent een energieprestatiecoëfficiënt die
tien procent lager ligt dan het Bouwbesluit
voorschrijft), gebruik van nieuwe energiebesparende
technologie en het aanstellen
van een duurzaamheidscoördinator
(Gemeente Slochteren en Groningen,
2006, p. 51). In deze Motie duurzaamheid
wordt voor het eerst over duurzaamheid
met betrekking tot Meerstad gesproken. In
de samenwerkingsovereenkomst voor het
masterplan is afgesproken de aanbevelingen
te toetsen op haalbaarheid. Daarnaast is
besloten een energiestudie uit te voeren en
zijn er twee duurzaamheidscoördinatoren
aangesteld.
Gelijktijdig met het masterplan is vrijwillig
een MER uitgevoerd. Een MER maakt de te
verwachten gevolgen van de verschillende
alternatieven voor de ontwikkeling van
Meerstad inzichtelijk. Ook onderzoekt de
MER de duurzaamheidsaspecten. Naar
aanleiding van de effectbeoordeling van
alternatieven uit de MER zijn randvoorwaarden
opgesteld voor duurzaamheid.
Deze moeten bijdragen aan de beperking
van het energiegebruik of aan het gebruik
van duurzame energie in Meerstad. De
randvoorwaarden zijn: zorg voor een
optimale bereikbaarheid met een minimaal
energiegebruik door compact te bouwen,
herkomst- en bestemmingsplekken te
mengen en door efficiënte inpassing van
langzaam verkeer- en OV-routes. Ook dient
men de woningen zodanig te concentreren
dat energieverlies zoveel mogelijk wordt
beperkt en ruimtelijke mogelijkheden te
scheppen voor het grootschalig opwekken
van duurzame energie (Bureau Alle Hosper
& KCAP, 2005, p. 142). Het gaat bij deze
randvoorwaarden voornamelijk om stedenbouwkundige
maatregelen wat betreft
duurzame energie. De te kiezen energieinfrastructuur,
het transport en distributie
van energiedragers naar de eindgebruikers
(Menkveld e.a., 2002), is niet opgenomen.
De inzichten die bij het maken van de MER
zijn verkregen, zijn integraal verwerkt in het
uiteindelijke masterplan van 2005.
Als uitwerking van het masterplan en de

Rooilijn Jg. 41 / Nr. 5 / 2008 Meer duurzame energie in Meerstad
P. 334
samenwerkingsovereenkomst is in 2006
de Energiestudie Meerstad opgesteld. Voor
de energiestudie is een quickscan uitgevoerd
waarbij energieconcepten worden
vergeleken. “Een energieconcept kan een
pakket maatregelen op woningniveau zijn,
een duurzame energievoorziening of een
combinatie hiervan” (G3 Advies, 2006, p.
14). Een energieconcept omvat zowel energiebesparende
maatregelen als duurzame
energiebronnen. Ook is een marktverkenning
gedaan. Uit de energiestudie blijkt
dat vanwege kostenefficiency een mix van
energiemaatregelen het meest kansrijk is.
Vervolgens zijn de energieconcepten voor
woningbouw geordend naar gebiedstype,
omdat de haalbaarheid van een energieconcept
afhankelijk kan zijn van het type
bebouwing (zie figuur 1).
De energiestudie concludeert dat de energieinfrastructuur
en de energieconcepten het
beste per deelplan bepaald kunnen worden,
vanwege de verschillende dichtheden in
Meerstad. Verder is het van belang om de
totale gebiedsontwikkeling en de uitwerking
van deel- en bouwplannen tijdig af te
stemmen. De energie-infrastructuur beperkt
namelijk de keuzemogelijkheden voor
energieconcepten. Zo is bij een warmtenet
gaslevering uitgesloten (G3 advies, 2006).
De Energiestudie Meerstad adviseert
tenslotte om de resultaten uit te werken
in een plan van aanpak duurzaamheid.
Vervolgens stelde Bureau Meerstad, de
overkoepelende organisatie die de ontwikkeling
van Meerstad leidt, het Actieprogramma
duurzaamheid op. In dit actieplan wordt
duurzaamheid gezien als een onderdeel van
kwaliteit op het gebied van wonen, werken
en recreëren en is daarmee een sturingsfactor
voor de ontwikkeling van Meerstad. Bij
duurzame ontwikkeling worden sociale,
economische en fysische aspecten meegenomen.
Zo moeten woningen niet alleen
energiebewust worden gebouwd, maar ook
comfortabel zijn met een gezond binnenmilieu.
Tevens dient er vraag te bestaan naar dat
type woning en moeten ze verkoopbaar zijn.
De ambities op het gebied van energie zijn
het beperken van onnodig energieverbruik,
het gebruik van natuurlijke energiebronnen
(duurzame energie) en het efficiënt gebruiken
van fossiele brandstoffen. Dit alles dient
te worden afgestemd op het ontwerp per
deelgebied (Bureau Meerstad, 2006).
Om de ambities voor duurzame ontwikkeling
te bewerkstelligen adviseert het plan subsidiemogelijkheden
te vinden en de energiestudie
uit te werken voor elk deelplan. Deze acties
worden echter niet gekoppeld aan de duurzame
energieambities. In april 2007 hebben de
publieke partijen een motie ingediend waarin
zij pleiten voor een eigen energieconcept per
woningtype en waarbij een hoge EPL dient te
worden behaald. Deze zienswijze is vastgesteld.
Ook is er een energiemarkt georganiseerd
voor alle betrokken partijen en worden
de toepassingsmogelijkheden voor onder
andere de warmtepomp onderzocht.
Concluderend kan gesteld worden dat het
thema duurzame energie slechts beperkt wordt
uitgewerkt in de plannen voor Meerstad. Dit is
Figuur 1 Mogelijke energieconcepten voor Meerstad (bewerkt naar G3 Advies, 2006)Gebiedstype
Gebieden met lage Gebieden met hoge Alle gebieden
bebouwingsdichtheid bebouwingsdichtheid
- individuele elektrische - bio-olie ketels - bosaanplant
warmtepompen - biogas WKK - windturbines
- zonne-energie - restwarmte - duurzame
- Micro warmte- Nederlandse Aardolie stedenbouw
krachtkoppeling Maatschappij - isolatie
(WKK) - collectieve warmtepomp - zonne-energie

Rooilijn Jg. 41 / Nr. 5 / 2008 Meer duurzame energie in Meerstad
P. 335
Figuur 2. Duurzame energie in de plannen van Meerstad (bewerkt naar Van Schoonhoven, 2007)
Plannen Meerstad
Intentieovereenkomst (2001)
Samenwerkingsprotocol (2002)
Streekplanuitwerking (2004)
Masterplan (2005)
Energiestudie (2006)
Actieprogramma duurzaamheid (2006)
te zien in figuur 2. Pas tijdens het ontwikkelen
van het masterplan is voor het eerst
in het planproces aandacht geschonken aan
duurzame energie. De vraag is nu hoe het
planproces beter kan worden vormgegeven.
Naar een duurzame
energiehuishouding
De intentieovereenkomst en het samenwerkingsprotocol
(PPS) van Meerstad
gaan beide niet in op duurzame energie.
Er is dus niet overlegd tussen de publieke
en private partijen over een gezamenlijk
standpunt betreffende dit thema.
Wanneer de energieambitie meteen
was vastgelegd, had het vervolg van het
planproces op basis hiervan aangepast
kunnen worden. Het verdient verder de
voorkeur dat in de PPS vanaf het begin
een onafhankelijke duurzaamheidscoordinator
en/of energieadviseur zitting
neemt, die de duurzame energieambitie
in het planproces brengt en gedurende de
looptijd van het project deze ambitie in
de gaten houdt. Wat de precieze taak en
autorisatie van deze functie moet zijn kan
per project verschillen.
Duurzame energie in plannen Meerstad
–
–
–
Opstellen energiestudie
Suggesties Motie duurzaamheid onderzoeken
Randvoorwaarden duurzaamheid
Aandachtspunten energie
Kansrijke energieconcepten
Per deelplan uitwerken
energie-infrastructuur en energieconcepten
Plan van aanpak duurzaamheid opstellen
Ambities duurzaamheid
Acties behorende bij ambities duurzaamheid
De samenwerkingsovereenkomst en
het masterplan hebben als doel een zo
hoog mogelijke EPL te behalen en om de
aanbevelingen uit de Motie duurzaamheid
te onderzoeken. Deze doelen zijn weinig
concreet. Daarnaast gaat het vooral om
stedenbouwkundige randvoorwaarden
en dergelijke voorwaarden hoeven pas
ten tijde van het bestemmingsplan aan de
orde te komen. Ook is het momenteel voor
de betrokken partijen niet verplicht de
aanbevelingen van het masterplan daadwerkelijk
op te volgen. Het is sterk aan te
bevelen om een concrete energieambitie in
de vorm van een resultaatverplichting met
heldere indicatoren vast te leggen in een
masterplan. Betrokken actoren zijn dan
verplicht om een bepaalde energieprestatie
te behalen.
Idealiter zou er in het masterplan al een
keuze moeten zijn gemaakt over de aan
te leggen energie-infrastructuur. In het
masterplan voor Meerstad wordt slechts
gesproken over het investeren in een goede
energie-infrastructuur. Op basis van het
masterplan zullen uiteindelijk bestem-

Rooilijn Jg. 41 / Nr. 5 / 2008 Meer duurzame energie in Meerstad
P. 336
Figuur 3 Planproces voor ontwikkeling nieuwbouwwijk met duurzame energiehuishouding
(Van Schoonhoven, 2007)
Publieke actoren
Programma van Eisen
PLANPROCES
PPS
Samenwerkingsovereenkomst
Energiestudie
BAEI
Masterplan
BAEI
Bestemmingsplan
Stedenbouwkundig plan
Private actoren
AANDACHTSPUNTEN DUURZAME ENERGIE
Duurzaamheidscoördinator
Probleemduiding
Doelstellingen
Energieambitie als resultaatverplichting
Mogelijke energie-infrastructuur
Mogelijke energieconcepten
Haalbare energieambitie
Marktscan
Besluit tot openbare procedure
Keuze energie-infrastructuur
Energieambitie als resultaatverplichting
Keuze energie-infrastructuur
Paragraaf duurzame energie
Inspraakrondes en externe communicatie
Openbaar aanbesteden
Gunnen op duurzaamheid
Randvoorwaarden duurzame energie
Uitgangspunten en eisen duurzame energie
Energieconcepten
Keuze energieconcepten
Zonverkaveling
Woningdichtheid
Etc.

Rooilijn Jg. 41 / Nr. 5 / 2008 Meer duurzame energie in Meerstad
P. 337
mingsplannen worden gemaakt. Als de
energie-infrastructuur nog niet bekend
is, kunnen in een bestemmingsplan geen
energieconcepten gekozen worden.
Het uitvoeren van een energiestudie voor
een nieuwbouwwijk is onontbeerlijk om de
duurzame energiepotentie van het desbetreffende
plangebied volledig te benutten.
Dit is voor Meerstad wel gebeurd maar
pas nadat het masterplan was opgesteld.
Hierdoor zijn mogelijk potentiële kansen
onbenut. Wanneer er eerst een energiestudie
was gedaan dan had een procedure
voor aanbesteding via het Besluit Aanleg
Energie Infrastructuur (BAEI) gevolgd
kunnen worden. In het geval van een
openbare aanbesteding kan de gemeente
duurzaamheidsaspecten in het bestek integreren
en vervolgens de aanbieder kiezen
die het meest duurzaam is. Wanneer de
BAEI-procedure voor het opstellen van een
masterplan wordt gestart, kan de keuze
voor de energie-infrastructuur meteen in
het masterplan verwerkt worden.
De hiervoor behandelde onderdelen van
het planproces voor de ontwikkeling
van een nieuwbouwwijk met duurzame
energie zijn, behalve op Meerstad, ook
toepasbaar op vergelijkbare projecten
elders in Nederland. Het voorgestelde
planproces met aandachtspunten voor een
duurzame energiehuishouding is schematisch
weergegeven in figuur 3.
In de planvorming van Meerstad wordt
dus wel aandacht besteed aan duurzame
energie maar niet op een optimale wijze.
Concrete beslissingen worden te laat
genomen, waardoor mogelijkheden voor
duurzame energietoepassingen beperkt
worden. Het zou interessant zijn om na
de realisatie van Meerstad te onderzoeken
wat er terecht is gekomen van de geformu-
leerde energieambities en welke energieinfrastructuur
en duurzame energieconcepten
uiteindelijk zijn toegepast.
Nanka Karstkarel (N.Karstkarel@rug.nl) werkt als
universitair docent en onderzoeker planologie bij de
Universiteit Groningen. Marjolein van Schoonhoven
(mvanschoonhoven@slochteren.nl) is medewerker
ruimtelijke ordening bij de Gemeente Slochteren.
Literatuur
Bureau Alle Hosper & KCAP (2005) Masterplan, bijlagen,
Haarlem/Groningen
Bureau Meerstad (2006) Actieprogramma duurzaamheid
Meerstad, Bureau Meerstad, Harkstede
ECN (2006) Energie in de gebouwde omgeving, http://www.
ecn.nl/egon/ (bezocht op 23 januari 2007)
G3 Advies (2006) Energiestudie Meerstad Groningen, G3
Advies, Culemborg
Gemeente Groningen (2007) Duurzaamheidsvisie
Groningen
Gemeente Slochteren en Groningen (2006) Toelichting
bestemmingsplan Meerstad-Midden
Menkveld, M. e.a. (2002) Flexibele energie-infrastructuur
in woningen, ECN, Petten
Provincie Groningen (2007) Energieconvenant Groningen,
http://www.provinciegroningen.nl/ (bezocht op 30 januari
2007)
Schoonhoven, M.H. van (2007) Meerstad, meer duurzame
energie: Duurzame energie in het planproces van een
nieuwbouwwijk, Rijksuniversiteit Groningen, Groningen
(afstudeerscriptie)
SenterNovem (2007) http://www.senternovem.nl/ (bezocht
op 6 maart 2007)

Rooilijn
InBeeld
Rivington Street
Gentrification in de New Yorkse
Lower East Side
Sabina Theijs
Jg. 41 / Nr. 5 / 2008
In de Lower East Side van New York is het gentrificationproces in volle gang. De
wijk stond lange tijd bekend als migrantenwijk. Zo had het tot de jaren veertig van
de vorige eeuw overwegend Joodse inwoners. Daarna vormden de Puerto Ricanen
en Dominicanen de grootste bevolkingsgroepen. De gentrification begon in de jaren
tachtig, toen kunstenaars geïnteresseerd raakten in de vele vervallen, maar ruime
en leegstaande panden.
InBeeld: Rivington Street
Geïntrigeerd door zowel de Latino gemeenschap als de nieuwe, jonge en trendy
bewoners van de Lower East Side, besloot de fotografe het gentrificationproces
weer te geven in beeld. Hierbij richtte zij zich op Rivington Street. Deze straat vormt
een brug tussen de buurten die het proces al volledig doorlopen hebben, zoals
Soho en Nolita, en de sociale woningbouwflats aan de East River waar mensen in
de laagste inkomensklasse zijn gevestigd.
P. 338

Rooilijn Jg. 41 / Nr. 5 / 2008
InBeeld: Rivington Street
P. 339

Rooilijn Jg. 41 / Nr. 5 / 2008
InBeeld: Rivington Street
P. 340

Rooilijn Jg. 41 / Nr. 5 / 2008
InBeeld: Rivington Street
P. 341

Rooilijn Jg. 41 / Nr. 5 / 2008
InBeeld: Rivington Street
P. 342

Rooilijn Jg. 41 / Nr. 5 / 2008
InBeeld: Rivington Street
P. 343

Rooilijn Jg. 41 / Nr. 5 / 2008
InBeeld: Rivington Street
P. 344

Rooilijn Jg. 41 / Nr. 5 / 2008
InBeeld: Rivington Street
P. 345

Rooilijn Jg. 41 / Nr. 5 / 2008
InBeeld: Rivington Street
P. 346

Rooilijn Jg. 41 / Nr. 5 / 2008 InBeeld: Rivington Street
P. 347
Sabina Theijs (www.sabinatheijs.com) is in 2007 afgestudeerd als
fotografe aan de Hogeschool voor de Kunsten Utrecht. De foto’s in deze
serie, gemaakt tussen juli 2006 en februari 2007, maken deel uit van haar
afstudeerproject. De, als fotoboek vormgegeven, scriptie genaamd L.E.S.
Art, over de rol van kunstenaars in het gentrificationproces van de Lower
East Side, is te bestellen via info@sabinatheijs.com.

Rooilijn Jg. 41 / Nr. 5 / 2008 Planologie voor de vloeibare stad
P. 348
Willem Hartman
Planologie voor
de vloeibare stad
Westerdok Amsterdam (foto: Willem Hartman)

Rooilijn Jg. 41 / Nr. 5 / 2008 Planologie voor de vloeibare stad
P. 349
De planologische praktijk is sterk gestuurd
vanuit ruimtelijk-functionele modellen met
de stad als een morfologische eenheid en
een tekort aan ruimte. Steeds meer dringen
zich echter vragen op naar zin en ratio van de
ruimtelijke ontwikkeling en van de effectiviteit
van het planologisch handelen bij een
dergelijke overvloedige bouwlust.
Jaar in jaar uit formuleert het ministerie
van VROM een productiedoel voor de
bouw van woningen, meestal zo rond de
tachtigduizend. Hoewel de bevolkingsontwikkeling
niet lineair groeit en doorgaans
neigt naar daling, wordt toch een fikse
behoefte becijferd. De ruimteproductie
vormt een vast aandeel van het landelijk
investeringsvolume (Brouwer, 1990).
De verstedelijking lijkt eerder te worden
bepaald door een doelstelling voor het te
investeren volume dan door een duidelijk
afgetekende vraag naar ruimte. Als dat zo is
wordt de stad niet alleen meer gedefinieerd
als milieu voor productie en consumptie
maar is haar betekenis ook gelegen in haar
potentie als afzetgebied voor ruimteproductie.
Verstedelijking is een kernbetekenis
van de stad geworden. Groei is de opdracht.
De stad is daardoor in voortdurende
verandering. Je zou van een vloeibare stad
kunnen spreken.
Het RBK-complex
De ruimteproductie komt strikt gezien niet
voort uit een urgente ruimtebehoefte, maar
uit een groei-opdracht die nauw verbonden
is met onze op groei gebaseerde economie.
Ruimteproductie is onmisbaar als onderdeel
van die economie. Daarbij kan ruimte
zowel betrekking hebben op landinrichting,
voorzieningen of infrastructuur als op
bedrijfsbebouwing. In woningbouw wordt
verreweg het meeste geïnvesteerd en ze
wordt bovendien vaak gebruikt als functie
die geld moet opbrengen om andere functies
te kunnen financieren.
De dynamiek van de verstedelijking komt
voor een goed deel voort uit drijvende
krachten die eigen zijn aan de vloeibare stad
zelf. Een krachtig driespan, bestaande uit
de overheden, de bouwsector en de kapitaalverschaffers,
zorgt voor een permanente
productie van fysieke ruimte. De overheden
zijn bevoegd om de nodige Ruimtelijke plancapaciteit
te scheppen en achten zich verantwoordelijk
voor een flinke en permanente
ruimteproductie. De Bouwsector staat klaar
met haar productieapparaat dat moet blijven
draaien en de Kapitaalverschaffers dienen
gespaard kapitaal te beleggen. Gedrieën
houden ze de productie op gang. Zij hebben
elkaar nodig om hun doelen te bereiken. In
tijden van voorspoedige productie houden ze
afstand tot elkaar en in tijden van stagnatie
weten ze elkaar te vinden om de voortgang
veilig te stellen.
Deze situatie is te vergelijken met het
‘industrieel-militair complex’, waar oorlogsdreiging
bevorderlijk is voor de omzet van
een breed scala aan industrieën. Je zou bij de
ruimteproductie kunnen spreken van het
RBK-complex waarvoor ruimtevraag, desnoods
cosmetisch van aard, wenselijk is voor
de omzet. Tegenover het productie-aanbod
van het RBK-complex dient een schaarste te
staan om de afzet te garanderen. De bouw is
een semi-industrieel productieproces. Het

Rooilijn Jg. 41 / Nr. 5 / 2008 Planologie voor de vloeibare stad
P. 350
kent weliswaar een zekere diversiteit, maar
het is toch nodig om de vraag zo te sturen
dat die binnen die bandbreedte past. Er
wordt daarom enorm geïnvesteerd in design,
advertising, lifestyle en city-marketing. Zo
wordt voortdurend druk uitgeoefend op het
individu om te consumeren en om daarbij te
kiezen uit de door het RBK-complex voorgeschotelde
opties. De menselijke neiging tot
imiteren helpt de wensen zo te manipuleren
dat een zekere afstemming van de vraag op
het aanbod plaatsvindt. De bouwactiviteiten
zelf leveren het tastbare en vertrouwenwekkende
bewijs voor de vitaliteit van de stad.
Bouwen schept vertrouwen. Het lijkt wel
alsof het bouwen zelf belangrijker is dan het
product. Een soort natuurlijk animo bezielt
de stadsvorming, houdt het spektakel van
de verstedelijking op gang en nodigt uit tot
deelname.
Media en de stad zelf spelen mee in de
afstemming van opinies en voorkeuren. De
informatietechnologie voegt daar beelden
aan toe die met elkaar een soort mediastad
vormen. Een virtuele werkelijkheid van
droom en verlangen, die het individu steeds
weer verleidt tot deelname. De traditionele
stad is uitgebreid met de mediastad waarin
het individu wordt gepamperd omdat zij
beslist over het voortbestaan van sites,
programma’s en markten. De massamedia,
mobieltjes en het internet produceren en
verspreiden met razende snelheid collectieve
meningen en speculaties.
Veelvoud aan ruimtes
Twee realiteiten, die van de gebouwde
omgeving en die van de ononderbroken
verstedelijking, werken door elkaar
heen. Verandering, groei en voortgang
zijn dermate dominant voor de stad dat
bestuurlijke en planologische begrenzingen
in de fysieke ruimte aan betekenis inboeten.
De vloeiende aard van de stedelijke ontwikkeling
verdraagt zich niet met dergelijke
vaste contouren. Het ontgrenzen leidt tot
onzekerheid over de geldigheid of de kracht
van de ruimtelijk-functionele verbanden
waaraan in de huidige planologie zo’n
groot belang wordt toegekend. Natuurlijk
worden steeds plannen gemaakt en grenzen
getrokken maar deze worden stelselmatig
ingehaald door autonome ontwikkelingen.
Ontwikkelingen die, behalve door de grote
spelers van het RBK-complex, in hoge mate
worden bepaald door een grote stroom aan
kleine individuele stappen. Het individu
laat zich zien als een belangrijke actor die
initiatieven neemt, investeert, risico’s neemt
of vermijdt en door creatief gedrag en animo
een onmisbare bijdrage aan de verstedelijking
en de dynamiek levert. Het individu is
de spil van de verstedelijking.
Eigenlijk is er niet sprake van één objectieve,
fysieke, meetbare ruimte die gevuld en (her)
ingericht moet worden, maar is er een veelvoud
aan ruimtes van vele soorten. Ruimtes
van sociale, ideële, culturele, speelse,
beveiligende, spanningsvolle, riskante,
wetenschappelijke, religieuze en genotvolle
soort. Al deze ruimtes vormen tezamen het
steeds wisselende stedelijke landschap, zeg
maar dé stedelijke ruimte. Deze stedelijke
ruimte is dynamisch naar omvang en
samenstelling, waardoor de stad als een
gebeurtenis is te begrijpen en te beschrijven.
Een gebeurtenis die gestuurd wordt door de
wisselwerking tussen alle soorten ruimtes,
zoals door hun verandering, toevoeging en
opheffing. Een energierijke, vrij chaotische
en grillige gebeurtenis, waarvan je gelukkig
kunt constateren dat deze, ondanks haar
chaotisch karakter, toch een soort orde
produceert. Meestal is dat niet de orde die
met de planvorming is besteld, maar wel één
waar mensen hun weg en plek in kunnen
vinden. In feite is het vooral de individuele
animo en wil tot communicatie en direct
contact die de cohesie tot stand brengt waardoor
een stad kan bestaan. Er is samenhang,
maar deze is instabiel en bestaat ondanks
de dynamiek van de verstedelijking. De
dynamiek is echter onmisbaar voor het
voortbestaan van de stad.
Verstedelijking als handelswaar
Stap voor stap neemt Nederland afstand
van het sociaal-coöperatieve erfgoed en

Rooilijn Jg. 41 / Nr. 5 / 2008 Planologie voor de vloeibare stad
P. 351
van een geleide economie. De vrije markt
is de basisformule geworden voor het
economisch-maatschappelijk verkeer. Daar
wordt bepaald wat de prijs is voor goederen,
diensten en ook van ruimte van allerlei
soorten en maten. Omdat veel van de investeringen
met geleend geld worden gedaan is
die markt steeds meer vervlochten met de
financiële markt. De financiële markt is een
wereldmarkt die in hoge mate speculatief van
aard is. Dat slaat terug op de onroerend goed
markt. Shiller schrijft daarover (2008, p. 27):
“The increasingly large role of speculative
markets for homes, … , has fundamentally
changed our lives. The price activity that
once was very local and confined to such
events as the building of highways, canals,
and railroads has become national and even
international, ... connected to popular stories
of new economic eras.”
Prijsstelling maakt zich los van de reële
bouwkosten en wordt bepaald door speculatieve
verwachtingen. Zowel woningen
als andere ruimtes, arbeidsplaatsen en
productiemiddelen worden in toenemende
mate gezien als handelswaar. Voor het
individu betekent dat een groeiende onzekerheid
over de toekomst die vol risico’s is.
Sparen is voor losers, risico nemen wordt
als dé manier gezien om de toekomst veilig
te stellen. Dat geldt zelfs voor corporatieve
instellingen zoals de pensioenfondsen en
woningcorporaties.
Verstedelijking gaat in deze ‘new economy’
in hoge mate over winst maken. Ook
gemeentes proberen hier nogal eens een
graantje mee te pikken. Vaak bouwt men
niet met de bedoeling om zich ergens te
vestigen, maar om het gebouwde met
winst door te verkopen. In de vloeibare
stad wordt geld niet blijvend vastgelegd
in onroerend goed, maar dient het bij
voorkeur weer verder te stromen. De stad
maakt als het ware omzet en beweegt
zich in de financiële mondiale ruimte.
Voor zowel stad als individu geldt dat
de investering en het gebruik van de
neergezette stedelijke ruimte door dit alles
als tijdelijk te beschouwen zijn. Vandaar
de vrolijke losbandigheid van gebruik en
vormgeving die veel van de verstedelijking
kenmerkt. Daarbij moet worden opgemerkt
dat er gelukkig veel deelnemers aan de
verstedelijking zijn die zich niet louter
door winstbejag laten leiden, maar zich
ook laat betrekken in genereuze extra’s
op maatschappelijk gebied of op het punt
van vormgeving. Dat komt zowel het eigen
genoegen als de kwaliteit van het resultaat
ten goede.
Planologie van de overvloed
Op ‘De Nieuwe Kaart van Nederland’
is te zien hoeveel ruimte wordt aangemaakt.
Niet alleen als uitbreiding van of
nabij bestaande steden, maar ook in een
regen van locaties verspreid over geheel
Nederland. Het beeld dat verstedelijking
iets van de stad is moet worden opgegeven.
Het morfologisch ideaal van een scherpe
tegenstelling tussen stad en land is nauwelijks
meer vol te houden. Wie kennis neemt
van het leven op het platteland weet dat er
weliswaar culturele verschillen zijn met de
stad, maar dat er ook volop deelname is aan
de stedelijke economie en activiteitenpatronen.
De ontsluiting van het platteland
door media en infrastructuur is dermate
goed, dat de stedelijke levensstijl de fysieke
verstedelijking vooruit is gesneld. Daarvoor
zijn geen groeikernen meer nodig. Het
kaartbeeld laat niet toe om nog te denken
in een planologisch onderscheid tussen
urb of suburb. De spreiding is dusdanig dat
geheel Nederland als een ‘metropolitaan
landschap’ is te typeren. Nergens is er
nog een horizon zonder bebouwing, een
gebied zonder overvliegende vliegtuigen of
zoemende snelwegen.
De ruimteproductie is overvloedig en
verstoort de morfologische orde en soms,
zoals bij sloop van naoorlogse stadswijken,
ook de sociale structuur. Het riekt naar
verspilling en consumentisme, ware het
niet dat er ook een ecologische ratio in
zou kunnen zitten. Het gaat dan niet om
de gangbare inzet van het begrip ecologie,

Rooilijn Jg. 41 / Nr. 5 / 2008 Planologie voor de vloeibare stad
P. 352
zoals bij het handhaven of bevorderen van
biotopen, of om het omgaan met milieuvraagstukken
of met duurzaamheid. Waar
het hier om gaat is de veronderstelling dat
ook de menselijke soort haar ecologie heeft,
dat wil zeggen een voortdurende afstemming
met de ‘grote natuur’, die nodig is om
als menselijke soort te kunnen voortbestaan.
De stedelijke ruimte die steeds
wordt aangemaakt schept condities om in
de onverbiddelijke natuur met zovelen te
kunnen voortbestaan, zonder elkaar in een
strijd om leefgebied naar het leven te staan.
Zeker bij de huidige enorme mondiale
bevolkingsgroei geldt dat. Daarvoor is
het voortdurend, niet aflatend proces van
productie en aanpassing van zowel fysieke
als niet-fysieke ruimtes nodig.
De meerwaarde van zo’n stedelijke ruimte
als de vloeibare stad zit in de veelheid en
voortdurende aanmaak van levenskansen,
levensvormen en samenwerkingsvormen.
Een veelvoud aan ruimtes en ruimtesoorten
die betrekking hebben op economische
krachten en op psychologische, sociologische
en wetenschappelijke activiteiten. De
snelle uitwisseling van kennis, inzichten en
standpunten is essentieel. Bij het welvaren
van de vloeibare stad staat derhalve veel op
het spel en krijgt overvloed een ecologische
dimensie. Zoals bij alle ecologieën is zij niet
stabiel maar ontleent zij haar voortbestaan
aan voortdurende aanpassing, waarvoor
energie moet worden geleverd. De voortdurende
deelname van het individu en
de stuwing door het RBK-complex zijn
daarvoor absolute voorwaarden.
Update van de planologie
De planologie is een kind van de eeuw
van de sociaal-democratie. Een krachtige
centrale sturing door de overheid van
maatschappelijke processen, teneinde
sociale rechtvaardigheid en een humane
positie voor het individu te realiseren. Het
staatsapparaat, met zelfs een Nationaal
Planbureau waaronder ook de ruimtelijke
ordening viel, werd daartoe bewerktuigd.
Sneller dan vele andere landen heeft ons
land dit staats- en maatschappijmodel
overboord gezet en zet het in op een
geliberaliseerd individu en een geliberaliseerde
markt.
De planoloog was, als overheidsdienaar in
dat bestel, gewend om een toekomstbeeld
voor haar overheid op te stellen. Daarna
konden alle overheidsmiddelen worden
ingezet zoals onteigening, het tegenhouden
van ontwikkelingen die niet in het
eindbeeld passen. Krasse ingrepen in het
maatschappelijk leven, maar het doel
heiligt de middelen. Het planproces voor
grotere lokaties duurt minstens vijf jaar.
Gezien de inspanningen die dat gekost
heeft wordt het plan vervolgens in grote
ontwikkelingseenheden gerealiseerd;
een schaal die door de bouwindustrie
als een voorwaarde wordt gesteld om
rendabel te realiseren. Scott (1998) schetst
op smakelijke wijze hoe, bij een sterk
topdown opererende overheid “certain
schemes to improve the human condition
have failed”. Grote toekomstbeelden
zetten potentiële, lokale maatschappelijke
en individuele deelnemers aan de
verstedelijking te lang buiten spel en de
plannen verouderen bovendien al tijdens
hun ontstaan.
Nu Nederland is overgestapt op een
ander staatsmodel, is het logisch om op
te houden met staatssturing aan de hand
van grote toekomstbeelden. Ook als dat
ruimtelijke beelden betreft. Planologen
en stedebouwers kunnen zich niet meer
op een dergelijke opdracht beroepen.
Bovendien is een vloeibare stad niet
alleen een fysiek ruimtelijk product,
maar is het vooral een gebeurtenis. De
opdracht luidt daarom veeleer om de
continuïteit en kwaliteit van die gebeurtenis
te dienen. In termen van duurzaamheid
is het dan ook productiever
om vooral in te haken op reeds aanwezige
dynamiek en ondernemingslust van
maatschappij en economie, dan een ver
weg liggend doel te formuleren waaraan
het heden ondergeschikt wordt gemaakt.

Rooilijn Jg. 41 / Nr. 5 / 2008 Planologie voor de vloeibare stad
P. 353
Op die manier gaat zo min mogelijk
maatschappelijk kapitaal verloren.
Het binden van maatschappelijke energie
en financiën aan de stad (vrij naar Jane
Jacobs, 2000) en daarmee het onttrekken
van financiële middelen aan de consumptieve
besteding dienen prioriteit te krijgen.
Het is zaak om de planningshorizon en
de schaal van de interventie af te stemmen
op de fijnmazige maatschappelijke
realiteit, in plaats van andersom. In het
nieuwe staatsmodel wordt de overheid
vooral deelnemer aan de verstedelijking en
schept ze voorwaarden. Dat laatste kan in
de juridische sfeer liggen, maar ook in het
investeren in grotere infrastructuren. Het
RBK-complex dient in de nieuwe situatie
te worden afgesteld op een kleinere schaal
die ruimte maakt voor het individu. Het
individu kan en moet een veel interessantere
rol vervullen dan alleen als consument
of als kiezer die het nakijken heeft. Lokale
inbreng zal de kwaliteit van de verstedelijking
sterk verbeteren.
De opdracht aan de planologie is eerst en
vooral om de voortgang van de verstedelijking,
onder bovengenoemde condities,
veilig te stellen. Haar onderzoeksagenda
zou zich daarom onder andere moeten
richten op de drijvende krachten van
de verstedelijking en hun samenhang.
Bovendien is het de vraag of het nog
verstandig en praktisch is om planologie
vanuit een regierol van de overheid en
daarmee vanuit doelen van de overheid
te bedrijven. Het perspectief van individu
en van reeds bestaande maatschappelijke
processen is veel relevanter. De
onderzoeksagenda dient daarom ruimte
te maken voor ‘verkenningen in het veld’,
omdat statistieken en kaartbeelden wel
een algemene oriëntatie kunnen bieden
maar te grof zijn om de eerder genoemde
veelheid aan ruimtes en hun interactie te
registreren.
Willem Hartman (ctwh@xs4all.nl) is directeur van Buro4DStad
en auteur van het boek “De Vloeibare Stad”.
Literatuur
Brouwer, J. (1990) Ruimte voor investeringen, Waltman, Delft
Hartman, W. (2007) De vloeibare stad, Architectura & Natura
Pers, Amsterdam
Jacobs, J. (2000) The nature of economies, Vintage Books,
New York
Scott, J.C. (1998) Seeing like a state, Yale University Press,
New Haven, London
Shiller, J.S. (2008) Irrational exuberance, Tweede editie.
Doubleday, New York
Westerdok Amsterdam
Pamflet Krakers Rijksmuseum

Rooilijn Jg. 41 / Nr. 5 / 2008 Wettelijke verankering van veiligheidsgeïntegreerd ontwerpen P. 354
Shahid Suddle en Vincent van der Vlies
Wettelijke
verankering van
veiligheidsgeïntegreerd
ontwerpen

Rooilijn Jg. 41 / Nr. 5 / 2008 Wettelijke verankering van veiligheidsgeïntegreerd ontwerpen P. 355
In de ontwikkeling van de nieuwe wetgeving om de spanning tussen het vervoer
van gevaarlijke stoffen en ruimtelijke ontwikkelingen te beheersen, ontbreekt
de juridische afdwingbaarheid om veiligheidsmaatregelen in het ontwerp te
integreren. Het veiligheidsgeïntegreerd ontwerpen is een effectief concept om
de integratie van ruimtelijke en functionele maatregelen (steden)bouwkundig
te waarborgen. Zolang het concept veiligheidsgeïntegreerd ontwerpen niet
wettelijk wordt verankerd, wordt de veiligheid niet structureel geborgd bij
ruimtelijke ontwikkelingen langs routes met transport van gevaarlijke stoffen.
Door de toenemende mobiliteit en
verstedelijking in Nederland ontstaan er
spanningen tussen de ruimtelijke ordening
en het transport van gevaarlijke stoffen per
weg, spoor, water en buis. Dergelijke spanningen
ontstaan eveneens bij ruimtelijke
ontwikkelingen bij bedrijven met opslag
en productie en verwerking van gevaarlijke
stoffen. Deze spanningen impliceren
externe veiligheidsrisico’s voor mensen in
de nabijheid van bijvoorbeeld wegen, sporen
en buisleidingen. In Nederland wordt in het
externe veiligheidsbeleid (EV-beleid) mede
door het ruimtegebrek in binnenstedelijke
gebieden een risicobenadering gehanteerd.
Hierin wordt niet alleen naar het effect van
een ongeval gekeken, maar ook naar de
kans hierop. Sinds het midden van de jaren
zeventig zijn gangbare maatvoeringen bij
EV het plaatsgebonden risico (PR) en het
groepsrisico (GR). Het PR is de kans dat
iemand, die permanent en onbeschermd ter
plekke aanwezig is, overlijdt als gevolg van
een calamiteit. Plaatsgebonden risico is een
geografische grens waar wel of niet gebouwd
mag worden. Deze grens is een harde norm
en bindend. Het groepsrisico wordt bepaald
aan de hand van de kans op een ongeluk en
het aantal slachtoffers dat daarbij valt. Hoe
groter de groep van mogelijke slachtoffers
bij een calamiteit, hoe kleiner de kans moet
zijn dat deze optreedt. Deze afweging is
echter een oriënterende waarde en geen
harde norm. Dit biedt de gemeente ruime
beleidsvrijheid in het al dan niet realiseren
van een nieuwbouwplan langs infrastructuur
met gevaarlijke stoffen. Hiervoor moet
de gemeente de stijging van het groepsrisico
wel motiveren, waarbij eventuele maatregelen
worden aangedragen. De regionale
brandweer is de aangewezen organisatie die
een advies moet uitbrengen aan het bevoegd
gezag (het gemeentebestuur). Dit advies
kan door de gemeente naast zich neergelegd
worden en is dus niet bindend. De hulpverlenende
diensten gaan meestal uit van
een effectbenadering, waarbij ervan wordt
uitgegaan dat het ongeluk altijd plaatsvindt.
Derhalve worden in dergelijke adviezen
voornamelijk de maatregelen voor de hulpverlening
en rampenbestrijding benadrukt,
terwijl er nauwelijks wordt ingegaan op
ruimtelijke maatregelen en/of de functionele
inpasbaarheid hiervan. Het Basisnet
is de nieuwe wetgeving (nog in ontwikkeling)
die de belangen van het vervoer van
gevaarlijke stoffen, de ruimtelijke ontwikkeling
en de externe veiligheid duurzaam
met elkaar in evenwicht moet brengen. Het
Basisnet gaat dus onder meer over de functionele
indeling van het ruimtegebruik langs
transportassen met gevaarlijke stoffen. Om
dit evenwicht te bewerkstelligen worden in
het Basisnet drie categorieën onderscheiden.
De eerste categorie betreft: onbeperkt
vervoer van gevaarlijke stoffen & beperkingen
voor ruimtelijke ontwikkeling. De

Rooilijn Jg. 41 / Nr. 5 / 2008 Wettelijke verankering van veiligheidsgeïntegreerd ontwerpen P. 356
tweede categorie betreft: beperkingen voor
het vervoer van gevaarlijke stoffen alsmede
beperkingen voor ruimtelijke ontwikkeling.
De derde categorie legt grote beperkingen op
het vervoer van gevaarlijke stoffen en geen
beperkingen voor ruimtelijke ontwikkeling.
Het Basisnet kan een hulpmiddel zijn om
ruimtelijke maatregelen te treffen en de
functionele inpasbaarheid te waarborgen. In
de praktijk zullen categorie één en drie van
het Basisnet naar verwachting nauwelijks
voor problemen zorgen in de toekomst.
Dit geldt niet voor categorie twee van het
Basisnet, met name als het gaat om ruimtegebruik
in binnenstedelijke gebieden.
De risico’s van het vervoer van gevaarlijke
stoffen levert in vergelijking met de
risico’s voor inrichtingen in de bestuurlijkjuridische
praktijk meer problemen op.
De vraagstukken zijn over het algemeen
meer complex, doordat vervoer in beginsel
‘overal’ plaats vindt (er is een geografische
spreiding). Daarnaast is er een grote
spreiding van een zogenaamde ‘vervoersvrijheid’,
welke door internationale verdragen
gegarandeerd wordt. De vervoerder mag
hierdoor in principe vervoeren wat hij wenst,
als hij maar binnen deze internationaal
gestelde regels opereert. Het type modaliteit
en route is daarbij vrij te kiezen. Tenslotte
is vanuit een gemeente nauwelijks sturing
op de transportsector en wel sturing aan de
effectzijde, dus bij ruimtelijke ordening.
De meeste situaties uit categorie twee
van het Basisnet betreffen transport van
gevaarlijke stoffen door of langs stedelijke
gebieden. Uit de voorlopige analyse van
het Basisnet blijkt dat vooral het bouwen
langs sporen in binnenstedelijke gebieden
de grootste externe veiligheidsknelpunten
oplevert. Deze knelpunten worden veroorzaakt
door de hoge bebouwingsdichtheid
gecombineerd met een transportstroom
van gevaarlijke stoffen.
Stedenbouwkunde en externe
veiligheid
Beslissingen die worden genomen voor een
bepaald tracé kunnen risico’s op een andere
plaats (negatief) beïnvloeden. Bij categorie
twee van het Basisnet kunnen problemen
ontstaan indien wettelijk niet wordt voorgeschreven
hoe om te gaan met de functionele
en ruimtelijke maatregelen in de ruimte
tussen de infrastructuur met transport van
gevaarlijke stoffen en de bebouwing. De
projectontwikkelaars wensen vaak juist om
vlak naast de infrastructuur en soms erboven
te bouwen, vooral in de eerste dertig meter
naast de infrastructuur. Deze zone wordt
in de discussie van het Basisnet ook wel
aangeduid als veiligheidszone (zie figuur 1).
Uit het oogpunt van stedelijke inpassing en
inrichting hebben de projectontwikkelaars
een terechte wens. Echter, vanuit het huidige
externe veiligheidsbeleid is deze wens niet te
vervullen. Op dit moment speelt de discussie
bij het Basisnet dat bij categorie twee in een
profiel van dertig meter naast de infrastructuur
het liefst niet gebouwd wordt. Dat is
een doorn in het oog voor de projectontwikkelaar
en de gemeente.
Figuur 1 Diverse ontwerpen vanuit diverse ontwerpcriteria bekeken

Rooilijn Jg. 41 / Nr. 5 / 2008 Wettelijke verankering van veiligheidsgeïntegreerd ontwerpen P. 357
Juist binnen die dertig meter zone kunnen
ruimtelijke en constructieve maatregelen
getroffen worden, zodat het transport
van gevaarlijke stoffen plaats kan vinden
en de bebouwing ‘veilig’ gerealiseerd kan
worden. Vanuit een stedenbouwkundig
perspectief is dit interessant. De constructieve
maatregelen in deze veiligheidszone
kunnen onderdeel zijn van het gebouw
erachter. Op die manier kan ook voor
categorie twee aan de doelstelling van het
Basisnet ‘veilig bouwen en veilig vervoeren’
worden voldaan. Hiermee wordt het tot
nu toe onbekende begrip ‘veiligheidsgeïntegreerd
ontwerpen’ in externe veiligheid
geïntroduceerd door Suddle (2007). Indien
mogelijk zou dit begrip en de daadwerkelijke
uitwerking en borging hiervan
een wettelijke status moeten krijgen. Het
treffen van maatregelen betekent daadwerkelijk
dat er ofwel meer gebouwd ofwel
meer vervoerd mag worden (figuur 2).
Voor de realisatie van maatregelen binnen
de veiligheidszone (figuur 1) moeten de
risico’s beoordeeld worden op kosteneffectiviteit
en constructieve mogelijkheden
Figuur 3 Een voorbeeld van een veiligheidsgeïntegreerd ontwerp
Figuur 2 Uitbouw van bouw- en transportmogelijkheden door
veiligheidsgeïntegreerd ontwerp
om deze maatregelen te treffen in het
stedenbouwkundig ontwerp.
Veiligheidsgeïntegreerd
ontwerp
Een voorbeeld van een veiligheidsgeïntegreerd
ontwerp is geïllustreerd in figuur 3.
Hierin is te zien dat er een aantal functionele
maatregelen zijn getroffen, gecombineerd
met constructieve en bouwkundige
maatregelen. Zo is te zien dat de
parkeergarage (lage bezettingsgraad) in
de veiligheidszone een buffer vormt voor
de bebouwing en eventuele calamiteiten
(bijvoorbeeld een plasbrand) op het
spoor. Daarnaast is de brandwerendheid
van de gevel langs het spoor verhoogd
door het toepassen van een extra brandwerende
laag die effectief werkt tegen de
brandbelasting van een plasbrand. Het
kantoorgedeelte (hoge bezettingsgraad) is
zo ver mogelijk buiten de veiligheidszone
gerealiseerd. Vervolgens is er rekening mee
gehouden dat de liftschacht niet bezwijkt
bij een eventuele plasbrand. Derhalve
is deze zo ver mogelijk van de bron af
gesitueerd. Nooduitgangen en vluchtwegen
van de bebouwing zijn eveneens zo ver
mogelijk van de infrastructuur gesitueerd
om te voorkomen dat bij een mogelijke
calamiteit op de infrastructuur de mensen
van het gebouw vluchten in de richting
van de calamiteit.
Ook kan op stedenbouwkundig niveau
de veiligheid in het ontwerp geïntegreerd
worden door het kantoorgedeelte van
het gebouw loodrecht op de infrastructuur
te plaatsen en het parkeergedeelte
parallel aan de infrastructuur. Hiermee
wordt een kleiner oppervlak blootgesteld
aan het effect van de calamiteit op de
infrastructuur (figuur 4). Dit voorbeeld

Rooilijn Jg. 41 / Nr. 5 / 2008 Wettelijke verankering van veiligheidsgeïntegreerd ontwerpen P. 358
Figuur 4 De functionele indeling van de veiligheidszone
(vanaf de 10-6 contour) moet in de bestemmingsplannen
opgenomen worden
toont aan dat binnen de veiligheidszone
zeker gebouwd kan worden, mits de
maatregelen geïntegreerd kunnen worden
in het stedenbouwkundig ontwerp. Vooral
het situeren en combineren van bepaalde
functies en het treffen van bouwkundige
en constructieve maatregelen kunnen het
risico voor plasbranden en aanrijdingen
aanzienlijk reduceren.
Maatregelen in wetgeving
De vraag is hoe dergelijke maatregelen
kunnen worden ingebed in besluitvorming.
Eisen voor vluchtpaden en constructieve veiligheid
in gebouwen (in ante veiligheid) zijn
genoeg te vinden in het Bouwbesluit respectievelijk
in de NEN-normen (NEderlandse
Norm dat als bedrijf standaardnormen,
over bijvoorbeeld veiligheid, vastlegt voor
onder andere de bouwsector). Echter, eisen
aan de bebouwing langs infrastructuur met
gevaarlijke stoffen (ex ante veiligheid) zijn
tot op heden niet geregeld in de wetgeving.
Dergelijke situaties zullen in de toekomst
veel vaker voorkomen dan dat nu het geval
is. Het verdient derhalve aanbeveling om de
regelgeving op het gebied van stedenbouwkundige
en ruimtelijke ordeningsmaatregelen
op landelijk niveau te organiseren. De
uitwerking van het Basisnet is hier bij uitstek
geschikt voor. Indien men inderdaad aan de
doelstellingen van het Basisnet tegemoet wil
komen, dan dienen de ruimtelijke maatregelen
ondergebracht te worden in de wetgeving,
bijvoorbeeld in het Bouwbesluit of wellicht in
de Algemene maatregel van Bestuur (AmvB)
omtrent het Basisnet. Dit vereist echter wel
een gedegen onderzoek, waaraan technische,
economische en juridische haalbaarheid
ten grondslag ligt, zoals eerder opgemerkt
door Van der Vlies & Suddle (2008). Met
dergelijke onderzoeken kunnen maatregelen
afgedwongen worden, hetgeen bijdraagt aan
de wensen van bijvoorbeeld bouwbedrijven
en gemeenten. De functionele indeling van
het ruimtegebruik in de veiligheidszone zou
op zijn minst in bestemmingsplannen opgenomen
moeten worden (zie figuur 4). Dit
geldt eveneens voor het ruimtegebruik naast
de veiligheidszone. Tevens is een handreiking
voor het treffen van maatregelen hiervoor
van belang, hetgeen tot op heden ontbreekt.
Tenslotte moet opgemerkt worden dat
bij meervoudig ruimtegebruik (bouwen
boven infrastructuur waarbij transport van
gevaarlijke stoffen plaatsvindt) de veiligheidszone
technisch gezien niet blindelings
verticaal getrokken kan worden, omdat dit
behalve nieuwe veiligheidseisen ook nieuwe
technische eisen aan de bebouwing stelt.
Het hanteren van een veiligheidszone van
dertig meter in de hoogte betekent namelijk
extra kosten voor de constructie en derving
van inkomsten door het niet realiseren van
verdiepingen dicht boven de infrastructuur.
Dergelijke knelpunten kunnen zich
voordoen bij stationsoverbouwingen. Om
die reden is het bij het bouwen boven infrastructuur
interessanter om veiligheidsgeïntegreerd
te ontwerpen voor de laatste verdiepingsvloer
in plaats van een veiligheidszone
van dertig meter in de hoogte. Hierdoor
wordt het instortingsgevaar beperkt.
Het juridisch bindend maken van veiligheidsgeïntegreerd
ontwerpen is geen
panacee voor de huidige malaise op het
gebied van veiligheid. Ondanks het feit dat

Rooilijn Jg. 41 / Nr. 5 / 2008 Wettelijke verankering van veiligheidsgeïntegreerd ontwerpen P. 359
Nederland een lange historie heeft als het
gaat om bindende (milieu)normen (zie
bijvoorbeeld De Roo, 2003) kan niet voorbij
worden gegaan aan het feit dat sommige
zaken zich eenvoudigweg niet laten binden.
Zoals door Fischhoff e.a.(1981) opgemerkt
wordt, is er niet een norm of een bepaalde
optie die zalig maakt. De kern van de oplossing
is dat men met gezond verstand gaat
ontwerpen waarbij veiligheidsgeïntegreerd
ontwerpen centraal staat. De logische
vraag is hoe je ervoor zorgt dat men met
gezond verstand gaat ontwerpen. Een goed
antwoord hierop is niet direct te formuleren;
het is wellicht meer een kwestie van het
formuleren van de juiste condities en randvoorwaarden
waardoor men gaat nadenken
over veiliger ruimtelijk ordenen. De
wetgeving, in dit geval het Besluit Vervoer
Gevaarlijke Stoffen van het Basisnet, kan
wel de kapstok zijn die er toe moet leiden dat
er veiligheidsgeïntegreerd ontworpen kan
worden aan de effectzijde (de bebouwing),
mede omdat de gemeente nauwelijks maatregelen
kan afdwingen aan de bronzijde (het
transport). Aan deze redenering liggen een
aantal gedachten ten grondslag. Allereerst
is het kwantitatief berekenen van risico’s
een zachte heelmeester gebleken. Met name
de manier waarop men met de motivering
van het groepsrisico omgaat, ofwel
risicoaanvaardbaarheid, is niet heilzaam.
Veiligheidsgeïntegreerd ontwerpen vormt
geen onderdeel van de huidige rekenmethodiek.
Daarnaast kan een aantal zaken niet
juridisch bindend worden gemaakt. Een
dergelijke wijze van ontwerpen is immers
iets anders dan je aan een norm houden. Tot
slot kan veiligheidsgeïntegreerd ontwerpen
worden gestuurd door randvoorwaarden
vast te stellen. Hierbij is het belangrijk om
het Bouwbesluit nader onder de loep te
nemen. Het Bouwbesluit is momenteel niet
gericht op de omgeving rond het bouwwerk.
Het Bouwbesluit zou de omgeving integraal
moeten benaderen, zodat externe veiligheid
ook deel kan en gaat uitmaken van nieuwe
bebouwing. Hoe nieuwe randvoorwaarden
voor veiligheidsgeïntegreerd ontwerpen
vormgegeven kunnen worden is nu nog niet
precies te zeggen. Maar het is wel duidelijk
dat de randvoorwaarden een noodzakelijke
conditie zijn. Er wordt daarom aanbevolen
om in ieder geval de afdwingbaarheid van
maatregelen op te nemen in het Bouwbesluit.
Daarnaast kan het tot de mogelijkheden
behoren om een ‘decision support tool’ te
ontwerpen die inzichtelijk maakt wat de
kosten en baten van een veiligheidsmaatregel
in risicoreductie zijn, ook wel de kosteneffectiviteit
van maatregelen genoemd. Dit is niet
zonder meer te bewerkstelligen. Desondanks
is het wel een streven om in de nabije
toekomst een dergelijk middel voor te leggen.
Shahid Suddle (s.i.suddle@sscm.nl) is werkzaam als zelfstan-
dig adviseur bij SSCM en universitair docent aan de TU Delft.
Vincent van der Vlies (v.vandervlies@fm.ru.nl) is werkzaam
als promovendus ruimtelijke ordening en externe veiligheid
en docent bij de Faculteit Managementwetenschappen van de
Radboud Universiteit van Nijmegen.
Literatuur
Roo, G. de (2003) Environmental planning in the Netherlands:
Too Good to be true. From command-and-control planning to
shared governance, Ashgate, Hampshire
Fischhoff, B., S. Lichtenstein, P. Slovic, S.L. Derby & R.L. Keeney
(1981) Acceptable risk, Cambridge University Press Press,
Cambridge
Suddle, S. (2007) ‘Het Basisnet als instrument voor
veiligheidsgeïntegreerd ontwerpen?’, Externe Veiligheid, jg. 3,
nr. 4, p. 39-42
Vlies, V. van der & S.I. Suddle (2008) ‘Structural measures for a
safer transport of hazardous materials by rail: The case of the
Basic Network in the Netherlands’, Safety Science, jg. 46, nr. 1,
p. 119-131

Rooilijn Jg. 41 / Nr. 5 / 2008 Kostenverevening en baatafroming in Engeland,
Valencia en Nederland
P. 360
Demetrio Muñoz Gielen
Kostenverevening
en baatafroming in
Engeland, Valencia
en Nederland

Rooilijn Jg. 41 / Nr. 5 / 2008 Kostenverevening en baatafroming in Engeland,
Valencia en Nederland
P. 361
De nieuwe Grondexploitatiewet in Nederland reguleert in hoeverre de
grondeigenaar of de gemeenschap recht heeft op de meerwaarde van de
grond die ontstaat door bestemmingsplanwijziging. Ook regelt de nieuwe wet
welke bijdragen gemeenten kunnen vragen aan marktpartijen voor publieke
voorzieningen en voorzieningen bij gebiedsontwikkeling. In vergelijking met de
situatie in Engeland en Spanje wordt duidelijk welke keuzes in Nederland zijn
gemaakt over de fundamentele vraag aan wie de meerwaarde van de grond
toekomt na wijziging van de bestemming.
Er bestaat geen unanimiteit over wie de
zeggenschap heeft op de meerwaarde van
de grond die ontstaat na wijziging van de
bestemming. De liberale lezing stelt dat de
toegenomen waarde van grond toebehoort
aan de eigenaar onafhankelijk van wat de
oorzaak van die toegenomen waarde is.
Een meer op het collectief gerichte lezing
is dat de toegenomen waarde toebehoort
aan de gemeenschap (Krueckeberg, 1995;
García-Bellido 1993). Deze uiteenlopende
visies weerspiegelen zich in verscheidene
interpretaties van eigendomsrechten van de
grond in relatie tot kostenverevening en/of
baatafroming voor publieke voorzieningen
bij gebiedsontwikkeling.
Bij kostenverevening realiseren marktpartijen
zelf de publieke voorzieningen
of betalen zij de gemeenten hiervoor.
Onder publieke voorzieningen worden
alle onrendabele onderdelen verstaan
waarvan realisering als publiek belang
kan worden beschouwd, bijvoorbeeld het
bouw- en woonrijpmaken inclusief het
leggen van kabels, leidingen en riolering, of
de realisering van publieke voorzieningen
zoals scholen en sociale woningen. Bij
baatafroming ontvangen overheden (een
deel van) de meerwaarde van de gebiedsontwikkeling,
los van de realisering van
de publieke voorzieningen. Dit artikel
gaat in op de wijze waarop dit vraagstuk
is gereguleerd in Nederland, voor en na
de inwerkingtreding van de nieuwe Wro
en diens hoofdstuk grondexploitatie
(voortaan: Grondexploitatiewet), en in de
planologische stelsels van Engeland en de
Spaanse regio Valencia.
Meerwaarde nationaliseren
In 1947 werd in Engeland de zogenaamde
‘nationalisatie van ontwikkelingsrechten’
bij wet geïntroduceerd. De ontwikkelingsrechten
waren vanaf toen bij de overheid
gevestigd en niet bij de grondeigenaar
(Cullingworth & Nadin, 2006). Hierdoor
werd het mogelijk de meerwaarde die
ontstond door bestemmingsplanwijziging
fiscaal te belasten door middel van een

Rooilijn Jg. 41 / Nr. 5 / 2008 Kostenverevening en baatafroming in Engeland,
Valencia en Nederland
P. 362
Herontwikkeling voormalige rangeerterrein Het Funen, Amsterdam. De
ontwikkelaar betaalde een deel van de grondontwikkelingskosten, leverde een
deel van de grond voor publieke infrastructuur, en realiseerde sociale woningen
met overheidssubsidie (Bestemmingsplan Czaar Peterbuurt-Oost, 2000).

Rooilijn Jg. 41 / Nr. 5 / 2008 Kostenverevening en baatafroming in Engeland,
Valencia en Nederland
P. 363
winstbelasting op de meerwaarde bij
grondontwikkeling. Deze winstbelasting
is tegenwoordig niet meer mogelijk in het
Verenigd Koningrijk, maar recent heeft de
Commissie Baker zich uitgesproken voor
de introductie van een in bepaalde opzichten
vergelijkbare belasting (Baker, 2004).
De wet uit 1947 heeft niet het principe
veranderd dat grondeigenaren het exclusieve
recht hebben hun grond te bebouwen
indien de overheid daar toestemming voor
geeft. Ontwikkelaars kunnen zodoende
alleen grond ontwikkelen als deze hun
bezit is of als er een overeenkomst is
gesloten met de eigenaren.
Planning obligations
Los van de wet uit 1947 zijn gemeenten
in Engeland sinds een wet uit 1932 (Town
and Country Planning Act) bevoegd om
tegenprestaties (planning obligations)
af te spreken met een ontwikkelaar die
om wijziging van de bestemming van de
grond vraagt. Ook kan een ontwikkelaar
eenzijdig tegenprestaties op zich nemen
(undertakings). Beide soorten tegenprestaties
omvatten een actieve inbreng van
de ontwikkelaar en zijn gebaseerd op het
principe dat bouwprojecten ruimtelijke
gevolgen hebben en de ontwikkelaar verantwoordelijk
is voor de reparatie daarvan
(Ratcliffe e.a., 2002). Het projectbesluit dat
de nieuwe bestemming vastlegt (planning
permission) verkrijgt pas juridische kracht
nadat gemeente en ontwikkelaar een realisatieovereenkomst
hebben ondertekend
(Planning Agreement).
Tot de jaren zeventig werd er niet veel
gebruik gemaakt van deze regeling. Dat
veranderde toen bij vele gemeenten die te
kampen hadden met minder rijkssubsidiering
het idee ontstond dat bouwprojecten
publieke baten konden opleveren (Moore,
2005). In de laatste decennia zijn deze
overeenkomsten duidelijk toegenomen,
namelijk van 26 procent van de omvangrijke
projecten in de periode 1997-1998 tot
40 procent in de periode 2003-2004. Deze
omvangrijke projecten hadden betrekking
op bestemmingswijzigingen ten behoeve
van meer dan tien woningen of een
plangebied van half hectare of meer; of ontwikkeling
van detailhandel van meer dan
duizend vierkante meter vloeroppervlakte
of een plangebied van een hectare of meer.
Met deze overeenkomsten worden niet
alleen ‘harde’ voorzieningen gefinancierd
(bouw- en woonrijp maken en aansluiting
met omliggende infrastructuur), ook
‘zachte’ voorzieningen als bijdragen aan
sociale woningbouw, buitenplanse publieke
voorzieningen en andere beleidsprogramma’s
(Campbell e.a., 2000; DCLG, 2006).
Ook in de komende jaren verwacht men dat
dit mechanisme een deel van de publieke
voorzieningen zal bekostigen (Gallent &
Tewdwr-Jones, 2007).
Juist het ruimere gebruik van het
mechanisme van planning obligations
leidde de laatste jaren tot controverse.
Belangenorganisaties, overige instanties
en deskundigen verdenken gemeenten
ervan dat ze contributies vragen die
verder gaan dan direct aan de ontwikkeling
gerelateerde publieke voorzieningen
(DCLG, 2006; Barker, 2004). In de jaren
negetig kwam nieuw beleid van de centrale
regering die het doel had om misbruik
te voorkomen. Tegenprestaties moesten
voortaan (1) planologisch relevant zijn, (2)
noodzakelijk om de voorgenomen ontwikkeling
aanvaardbaar te maken in planologische
termen, (3) direct gerelateerd aan de

Rooilijn Jg. 41 / Nr. 5 / 2008 Kostenverevening en baatafroming in Engeland,
Valencia en Nederland
P. 364
voorgenomen ontwikkeling, (4) billijk en
redelijk gerelateerd in schaal en soort aan
de voorgenomen ontwikkeling en (5) redelijk
in alle andere aspecten. Verder wijst het
beleid van de centrale overheid het gebruik
van planning obligations als baatafroming
instrument af (ODPM, 2004).
Daarbij moet worden opgemerkt dat dit
centrale beleid geen rechtstreekse juridisch
bindend karakter heeft, maar wel zwaar
weegt omdat het is gebaseerd op eerdere
jurisprudentie. Wanneer de centrale
overheid door ontwikkelaars ingediende
beroepen tegen gemeentelijke besluiten
behandelt, zal dit beleid als leidraad fungeren.
De praktijk kan zodoende afwijken
van centraal geformuleerde beleid, zonder
dat dit in principe illegaal is (Moore,
2005). Belangrijke rechterlijke uitspraken
in de jaren tachtig en negentig bevonden
het echter acceptabel om tegenprestaties
af te spreken die niet voldeden aan de
noodzakelijkheid en de directe relatie tot
de ontwikkeling, zolang ze voldeden aan
de andere genoemde criteria; planologisch
relevant, billijk en redelijk en redelijk
in alle andere aspecten (Moore, 2005).
Tegenprestaties voor bovenplanse voorzieningen
zoals opleidingsprogramma’s in de
bouw, verbeteringen in historische centra,
openbare kunstwerken, landschap- en
bosbeheer, culturele plannen, theaters
en musea zijn zodoende aanvaardbaar
(ODPM, 2004).
De Valenciaanse
herverkaveling
Het fundament van het huidige Spaanse
planologische stelsel, inclusief de regio
Valencia, komt voort uit een wet van
1956. De grondexploitatie, urbanisatie
genoemd (de planvorming, herverkave-
ling van de gronden, bestekvorming en
bouw- en woonrijp maken tot en met de
oplevering van te bebouwen kavels), wordt in
Spanje beschouwd als een publieke taak. De
uitvoering wordt echter vanaf 1956 toevertrouwd
aan de grondeigenaren waarbij het
principe wordt gehanteerd dat de baten (de
economische waardetoename) en de kosten
(de grondexploitatiekosten) die resulteren uit
de ontwikkeling verdeeld dienen te worden
tussen alle grondeigenaren, in verhouding
tot de oppervlakte van de ingebrachte
grond. De uitvoering wordt geoperationaliseerd
middels een herverkavelingregeling
(Reparcelación).
Sinds 1995 is het in de regio Valencia mogelijk
een derde partij te selecteren als uitvoerder,
de urbanisator (agente urbanizator). Deze
urbanisator is een publieke of een private
partij die geen grond hoeft te hebben en
optreedt als gebiedsontwikkelaar. De urbanisator
trekt het hele planproces, maakt de
plannen en de bestekken, maakt het gebied
bouw- en woonrijp en bouwt eventueel
publieke voorzieningen. Grondeigenaren zijn
verplicht om de grondexploitatiekosten te
betalen en de grond bij te dragen die nodig
is voor de publieke voorzieningen. In ruil
daarvoor ontvangen zij van de urbanisator de
bouwrijpe kavels waarop ze vastgoed kunnen
ontwikkelen. De waardetoename wordt aldus
gebruikt om grondeigenaren te compenseren
voor hun verantwoordelijkheid voor de
grondexploitatie(Muñoz Gielen & Korthals
Altes, 2007).
Grondeigenaren binnen een herverkavelinggebied
zijn verplicht om grond in te leveren
voor de publieke voorzieningen binnen
het plangebied, inclusief maatschappelijke
voorzieningen en andere publieke gebouwen
en eventueel grond voor bovenplanse

Rooilijn Jg. 41 / Nr. 5 / 2008 Kostenverevening en baatafroming in Engeland,
Valencia en Nederland
P. 365
voorzieningen buiten het plangebied.
Grondeigenaren zijn daarnaast verplicht
om de grondexploitatiekosten, de winstmarge
van de urbanisator en zijn interne
organisatorische kosten en eventueel een
bijdrage voor de aanleg van bovenplanse
voorzieningen te betalen (Parejo & Blanc,
1999). Gemeenten zijn vrij om aanvullende
tegenprestaties te eisen van de urbanisator,
zoals publieke gebouwen, sociale
woningbouw of geldelijke betalingen. De
Herontwikkeling havengebied Harbourside Bristol (Canon’s
Marsh), Engeland: 7,89 ha, ca. 700 woningen en vergelijkbaar
bouwvolume aan kantoorruimte. De ontwikkelaar betaalde
hier alle grondontwikkelingskosten, leverde 3/5 van de grond
die nodig was voor publieke infrastructuur, realiseerde 9
procent van het woningprogramma als sociale woningen
(koop en huur) en betaalde een bedrag naast het bedrag van
30 miljoen euro voor bovenwijkse voorzieningen (bron foto’s:
Report Head Bristol Planning Services to Bristol Local Council
Committee, 17 October 2001; and Maps Live).
urbanisator kan deze kosten echter niet
doorberekenen aan de grondeigenaren,
maar moet ze uit eigen middelen betalen.
Dat is mogelijk wanneer de urbanisator
grond heeft en hiermee deze extra’s vanuit
zijn vastgoedexploitatie kan betalen.
Publiek aandeel van
meerwaarde
De Spaanse Grondwet uit 1978 bepaalt dat
“De gemeenschap mee zal profiteren van

Rooilijn Jg. 41 / Nr. 5 / 2008 Kostenverevening en baatafroming in Engeland,
Valencia en Nederland
P. 366
de waardetoename die het gevolg is van het
ruimtelijk beleid van overheden” (sectie
47). Dankzij dit constitutionele principe
hebben gemeenten bij uitbreidingslocaties
recht op een deel van de bouwrechten,
sinds 2007 tussen vijf en vijftien procent,
naast de bijdragen die reeds zijn genoemd.
Grondeigenaren zijn aldus verplicht om
voldoende bouwrijpe kavels over te dragen
aan de gemeente om dit percentage te
kunnen bebouwen. De grondeigenaar
draagt weliswaar de grond over, maar
geen bouwrechten. Deze zijn volgens de
wet namelijk nooit zijn eigendom geweest
van de grondeigenaar, maar van de
gemeenschap.
Spaanse gemeenten kunnen sinds 1992
grond bestemmen voor sociale woningbouw.
De algemene trend in Spanje is dat
regio’s wettelijke minimale percentages
vastleggen voor sociale woningbouw.
Baskenland is hierbij koploper. Vanaf 1994
moet er 20 procent in binnenstedelijke
locaties en 65 procent in uitbreidingsgebied
sociale woningbouw zijn. Sinds 2006 zijn
deze percentages respectievelijk 40 en 75
(Burón, 2006). In Valencia is het wettelijk
minimum voor sociale woningbouw
25 procent in binnenstedelijke locaties
en 40 procent in uitbreidingsgebied. De
centrale regering heeft in 2007 een wettelijk
minimaal percentage van 20 procent
geïntroduceerd, wat geldt voor het hele
land. De last van sociale woningbouw (een
kleinere winstmarge dan bij vrije markt
woningbouw) wordt gelijkwaardig verevend
tussen alle grondeigenaren binnen
het herverkavelinggebied.
Nederland: oude en nieuwe Wro
In Nederland bestaat geen wettelijk principe
dat de overheid recht heeft op een deel
van de waardetoename, maar de Tweede
Kamer is vrij om regelingen te treffen over
kostenverevening en kostenverhaal. Er zijn
geen grenzen aan deze tot voor kort weinig
gebruikte bevoegdheid, zolang de wetgever
zich houdt aan de Algemene wet bestuursrecht
en aan internationale verdragen als
het Europees Verdrag van de Rechten van
de Mens. Tot voor kort was het algemeen
geldend principe dat de waardetoename
als gevolg van bestemmingswijziging
aan de eigenaar toe komt. Met de nieuwe
Grondexploitatiewet bevestigt de wetgever
dit principe. De mogelijkheden om greep te
krijgen op de waardetoename, voor en na
de invoering van de Grondexploitatiewet,
zijn beperkt tot kostenverevening en
kostenverhaal. Baatafroming hoort daar
niet bij.
Onder de regelgeving van de oude Wet
op de Ruimtelijke Ordening was het
mogelijk dat gemeente en grondeigenaar
in een exploitatieovereenkomst het
kostenverhaal afspraken voor de kosten
die gemeenten maakten voor publieke
voorzieningen. Weigerde de ontwikkelaar
dan was de gemeente bevoegd om te
weigeren de voorzieningen aan te leggen.
Deze overeenkomst moest gebaseerd zijn
op de exploitatieverordening waarin was
vastgelegd onder welke omstandigheden
welke contributies mochten worden
gevraagd aan de grondeigenaar. De oude
Wro beperkte de tegenprestaties (artikel
42) tot geldelijke bijdragen en grond voor
bouw- en woonrijp werkzaamheden
die een directe relatie hadden met het te
ontwikkelen plangebied. Dit beperkte de
mogelijkheden om grond en kosten van
bovenplanse voorzieningen te verhalen.
Indien gemeenten een hogere bijdrage
afspraken bestond de mogelijkheid dat een

Rooilijn Jg. 41 / Nr. 5 / 2008 Kostenverevening en baatafroming in Engeland,
Valencia en Nederland
P. 367
Herontwikkeling industrieterrein Camino Hondo del Grao, Valencia, Spanje. De
grondeigenaren betaalden alle grondontwikkelingskosten, leverden alle grond voor
publieke infrastructuur, restaureerden een aantal historische industriële gebouwen
en betaalden daarnaast een bedrag van ruim 4 miljoen euro (Programa de Actuación
Integrada Camino Hondo del Grau, 2005).

Rooilijn Jg. 41 / Nr. 5 / 2008 Kostenverevening en baatafroming in Engeland,
Valencia en Nederland
P. 368
rechter de overeenkomst teniet deed en
was de gemeente verplicht om de volledige
gevorderde bijdrage terug te geven.
De situatie was anders wanneer niet de
gemeente maar de ontwikkelaar deze
kosten maakte. Gemeenten en ontwikkelaars
waren in dat geval vrij om een realisatieovereenkomst
af te sluiten waarin de
ontwikkelaar de realisatie verzekerde van
publieke voorzieningen. De beperkingen
hier waren kleiner dan met de exploitatieovereenkomst.
Het was voor gemeenten
en ontwikkelaars mogelijk alle soorten
tegenprestaties af te spreken, zolang het
de ontwikkelaar was die de voorzieningen
realiseerde en er geen geldelijke betaling
aan de gemeente plaatsvond. De
mogelijkheid aan tegenprestaties was niet
onbeperkt. Bijdragen voor bijvoorbeeld
bovenwijkse voorzieningen waren niet
altijd rechtsgeldend te maken (Ministerie
van VROM e.a., 2008). Indien de ontwikkelaar
geen realisatieovereenkomst
aanging, kon de gemeente echter formeel
niet weigeren het bestemmingsplan te
wijzigen, of een vrijstelling te verlenen.
Informeel gebeurde dat wel vaak al was dat
een juridisch discutabele weg.
In 2008 is de nieuwe Wet op de Ruimtelijke
Ordening (nWro) ingetreden, inclusief de
Grondexploitatiewet (Gew) (Ministerie
van VROM e.a., 2008). De wet introduceert
het exploitatieplan. Wanneer een plan
kosten in publieke voorzieningen met
zich meebrengt, zijn gemeenten verplicht
om een exploitatieplan te maken en die
tegelijkertijd met het bestemmingplan of
projectbesluit vast te stellen, tenzij deze
kosten reeds zijn verzekerd, bijvoorbeeld in
een realisatieovereenkomst, ook ‘anterieure’
overeenkomst genoemd. De gemeente
kan, formeel gezien, nog steeds niet haar
planologische medewerking weigeren als de
ontwikkelaar geen anterieure realisatieovereenkomst
aan wil gaan. Zoals bij de oude
Wro bestaat wel de mogelijkheid om dat
indirect toch te doen door de economische
uitvoerbaarheid van het bestemmingsplan
als argument te gebruiken om bestemmingswijziging
af te wijzen. De mogelijke te
verhalen kosten in een anterieure realisatieovereenkomst
zijn ruimer dan in de eerdere
exploitatieovereenkomst gebaseerd op de
exploitatieverordening. Nu bestaat bijvoorbeeld
de mogelijkheid om bijdragen af te
spreken voor bovenplanse voorzieningen
(ook ‘ruimtelijke ontwikkelingen’ genoemd
in de wet).
Wanneer gemeente en ontwikkelaar toch
geen anterieure overeenkomst sluiten moet
het bestemmingsplan vastgesteld worden
samen met een exploitatieplan. Dit plan legt
de kosten vast die verhaald kunnen worden
op de grondeigenaren in ruil voor de verlening
van de bouwvergunning. De mogelijke
te verhalen kosten zijn beperkter dan in een
anterieure realisatieovereenkomst, zoals
minder bovenplanse voorzieningen en
lagere grondexploitatiekosten (Ministerie
van VROM e.a., 2008). Gedurende de
parlementaire behandeling heeft de Tweede
Kamer ervoor gekozen om uit te sluiten dat
maatschappelijke voorzieningen (bijvoorbeeld
scholen en welzijngebouwen) worden
doorberekend aan de grondeigenaren (Van
den Brand, 2008).
Engeland, Spanje en Nederland
Los van de verschillen in het specifieke
uitvoeringsinstrumentarium in Engeland,
Spanje en Nederland zijn een aantal
interessante principiële verschillen te
noemen met betrekking tot de benadering

Rooilijn Jg. 41 / Nr. 5 / 2008 Kostenverevening en baatafroming in Engeland,
Valencia en Nederland
P. 369
van kostenverevening en baatafroming bij
gebiedsontwikkeling. Engeland, met haar
in 1947 geïntroduceerde nationalisatie van
ontwikkelingsrechten, en Spanje, met haar
constitutionele mandaat uit 1978, wijken af
van Nederland wat betreft baatafroming.
In Engeland heeft de overheid het recht om
de economische meerwaarde te fiscaliseren,
al blijkt dit in de praktijk niet veel te
gebeuren. Wat in Engeland in de praktijk
wel goed blijkt te werken is een ruime
kostenvervening en kostenverhaal middels
realisatieovereenkomsten en steeds breder
gedefinieerde en strenger gereguleerde
mogelijkheden van te verhalen kostenposten.
In Spanje heeft de overheid het recht op
een deel van de meerwaarde wat betekent
dat doorgaans tien procent van de bouwrechten
publiek is en grondeigenaren de
grond moeten inleveren die nodig is om dit
percentage te realiseren. Kostenverevening
en kostenverhaal in Spanje vinden plaats
binnen een uitermate gereguleerd kader
met wettelijke minimale standaards voor de
te verhalen publieke voorzieningen en een
herverkavelingregeling. Aanvullend zijn er
ook mogelijkheden voor ruimere afspraken
middels privaatrechterlijke overeenkomsten.
Nederland heeft met de Grondexploitatiewet
de lijn willen continueren die al overheerste
in het wettelijk kader en instrumentarium.
De economische meerwaarde die door
bestemmingswijzing ontstaat, behoort toe
aan de grondeigenaar. Ten opzichte van
Engeland en Spanje valt op dat is gekozen
voor uitsluiting van maatschappelijke
voorzieningen als een mogelijk te verhalen
kostenpost. Deze genoemde verschillen
kunnen van belang zijn voor de doelmatigheid
waarmee gemeenten in geval van
ontwikkelingen op private grond in staat
zijn om publieke voorzieningen en andere
publieke doelen uit de vastgoedopbrengsten
te financieren. Het Engelse en het Spaanse
stelsel lijken daar meer op gericht te zijn dan
het Nederlandse.
Demetrio Muñoz Gielen (d.munozgielen@tudelft.nl)
promoveert bij het Onderzoeksinstituut OTB, TU Delft en is
zelfstandig adviseur gebiedsontwikkeling.
Literatuur
Barker, K. (2004) Review of Housing Supply. Delivering Stability:
Securing our Future Housing Needs, Barker Review, London
Burón Cuadrado, J. (2006) Las reservas de suelo para vivienda
protegida: lecciones del caso de Vitoria-Gasteiz, ACE
Campbell, H., H. Ellis, J. Henneberry, C. Gladwell (2000)
Planning obligations, planning practice, and land-use
outcomes, Environmental and Planning B: Planning and Design,
jg. 27, p. 759 - 775
Cullingworth, J. B.& V. Nadin (2006) Town & Country Planning in
the UK, Routledge, London
Department for Communities & Local Government (2006)
Valuing Planning Obligations in England, University of Sheffield,
Sheffield
García-Bellido, J. (1993) La liberalización efectiva del mercado
del suelo, CyT-ET
Krueckeberg, D.A. (1995) The Difficult Character of Property:
To Whom Do Things Belong?, Journal of the American Planning
Association, jg. 61(3), p. 301 - 309
Ministerie van VROM, VNG en VVG (2008) Handreiding
Grondexploitatiewet, Sdu uitgevers bv
Moore, V. (2005) A Practical Approach to Planning Law, Oxford
University Press, Oxford
Muñoz Gielen, D. & W Korthals Altes (2007) Lessons from
Valencia: Separating Infrastructure Provision from Land
Ownership, Town Planning Review, jg. 78 (1), p. 61 - 79
Office of the Deputy Prime Minister (2004) Reforming Planning
Obligations: the Use of Standard Charges , London
Parejo Alfonso, L., F. Blanc Clavero (1999) Derecho urbanístico
valenciano, Tirant lo blanch, Valencia
Ratcliffe, J., M. Stubbs, M. Shepherd (2002) Urban Planning and
Real Estate Development, Spon Press, London
Van den Brand, J. A. M. (2008) Interview door Demetrio Muñoz
Gielen

Rooilijn
Jg. 41 / Nr. 5 / 2008
“De nuance van plannen”
Marco Kerstens
“De nuance van plannen”
Hoe komt ruimtelijke ontwikkeling tot stand? Waarom lukt iets op de ene plek wel
en op de andere niet? Het is de vraag of we daar ooit precies de vinger op kunnen
leggen, aldus Marco Kerstens, directeur bij de divisie Ruimte en Wonen van advies
en managementbureau BMC. Net als de computerspellen die hij in zijn jeugd
speelde, waarvan hij niet wist hoe ze werkten, alleen dàt ze werkten, intrigeert het
hem hoe dingen tot stand komen. De nieuwe Wet ruimtelijke ordening biedt nieuwe
mogelijkheden. We bespreken hoe daarmee in de beleidspraktijk wordt omgegaan.
Samantha Volgers en Michel van Wijk
“Voor de gemeente Almere heb ik in kaart gebracht wat
de gevolgen van de nieuwe Wet ruimtelijke ordening
(nWro) zijn en hoe daar bij de planontwikkeling op kan
worden ingespeeld. Het gaat daarbij om alle planvormen
die de nieuwe wet biedt. Van structuurvisie tot
bestemmingsplan, maar ook de beheersverordening
en het projectbesluit. De vraag is welke instrumenten
op welk moment het beste kunnen worden ingezet om
de gigantische ontwikkelingsopgave van Almere te
kunnen realiseren. De nieuwe wet is een mooie aanleiding
om kritisch naar het proces van planontwikkeling
te kijken. De opdrachtgever stelt daarbij nadrukkelijk
de vraag of alle inzet in het ontwikkelproces ook echt
nodig is. Gezien de grote opgave moeten steden als
Almere slim en efficiënt omgaan met de beschikbare
tijd, middelen en mensen.”
P. 370
U kijkt vooral naar de instrumenten die de nieuwe
wet biedt. Hoe moeten die worden ingezet?
“Het politiek-bestuurlijke deel en het ambtelijke
procesdeel moeten naast elkaar worden gezet om tot
goede plannen te komen. Plannen die met kaderstelling
te maken hebben komen in de gemeenteraad.
De dagelijkse sturing vindt plaats bij het college van
B&W. De voorbereiding daarvan vindt plaats in het
ambtelijk apparaat. Het is zoeken naar het optimum
in beide proceslijnen en hun onderlinge samenhang.
Daarvoor is het allereerst van belang te weten
waarop je wilt sturen. Wat heb je als college aan de
raad voor te leggen? En wat wil je als gemeenteraad
het college meegeven? Vervolgens moet worden
bepaald wat het ambtelijk apparaat daarvoor moet
aanleveren.

Rooilijn Jg. 41 / Nr. 5 / 2008 “De nuance van plannen”
“Een vergelijkbare kwestie speelt in de relatie tussen
gemeente en provincie. Provincies zoeken momenteel
hun weg om het provinciaal belang te behartigen.
Dat is een interessante zoektocht maar tegelijkertijd
worstelen ze ermee. Nu hebben de provincies de
kans om heldere keuzes te maken. Waarom niet het
landelijk gebied aanwijzen als provinciaal belang en
het stedelijk gebied aan de gemeenten laten? Zo’n keuze
moet natuurlijk goed worden doordacht. Ik denk dat
de nWro kansen biedt voor een effectiever ruimtelijk
ontwikkelingsstelsel in Nederland. Er kan meer
worden gedaan want er zijn nieuwe instrumenten met
veel mogelijkheden. Net als op gemeentelijk niveau
is op provinciaal niveau de keuze voor de inzet van
instrumenten puur politiek. De keuzen die gemaakt
worden zijn interessant en bepalen het speelveld.”
P. 371
Hoe moeten gemeenten en provincies met deze keuzemogelijkheden
om gaan?
“Het heeft met leiderschap en lef te maken. De hamvraag
is: wat vertrouw je toe aan het gemeentebestuur
en wat niet? Er moet vertrouwen zijn dat het lokale
bestuur op de juiste wijze om gaat met ruimtelijke
afwegingen. De keuzes moeten een bewuste en
expliciete afweging zijn. Onder de oude WRO was de
bemoeienis met de lokale ruimtelijke ordening meer een
automatisme dan een bewuste afweging. De introductie
van de nieuwe wet is een mooi moment om afwegingen
expliciet te maken. Waarom wil de provincie zich
bemoeien met woningbouw of met detailhandel? Twee
criteria van belang zijn de schaal van de problematiek
en de bovenlokale afweging. In de eerste plaats zijn dit
zaken die door hun aard de lokale schaal overstijgen.

Rooilijn
Jg. 41 / Nr. 5 / 2008
“De nuance van plannen”
Denk aan stromen: water, verkeer en milieu. In de
tweede plaats zaken waarbij bovenlokale samenhang
in het geding is. Bij luchthavens is dat helder. De
verdeling van woningbouw is een interessante. Kan de
provincie dat helemaal aan de gemeente en de markt
over laten of gaat het dan fout?”
Wat is de grootste uitdaging met de nWro?
“De koppeling van ruimte en flexibiliteit aan juridische
waarborging en rechtszekerheid is een klassiek
vraagstuk en ook nu de grootste opgave. In de nWro
is geprobeerd beleid en de juridische verankering uit
elkaar te houden. Beleid in de structuurvisie, de juridische
uitwerking in bestemmingsplan, verordening en
projectbesluit. In de literatuur wordt echter al gesproken
over de verticale doorwerking van structuurvisies.
Daarmee krijgt de structuurvisie toch juridische
kantjes. Dat was volgens mij nooit de bedoeling. De
structuurvisie zou een instrument moeten zijn dat het
vaststellende orgaan bindt. De gemeente maakt beleid
voor de omgeving: een visie, een perspectief schetsend.
Dat kan anders zijn dan de visie van provincie of
het Rijk. Voor de burger kan dit misschien verwarrend
zijn omdat die eenheid van bestuur mag verwachten.
Maar ik vind dat de beleidslijn op de verschillende
overheidniveaus kan afwijken.”
“Als die afwijkingen worden geaccepteerd kan het
spel straks tot het einde aan toe helder gespeeld
worden. Het is dan volstrekt duidelijk wie welke rol
heeft gespeeld en met welke argumenten. Dat vereist
lef en leiderschap van de bestuurders. Die zullen op
een open en gedurfde manier met structuurvisies om
moeten gaan. Bij bovenlokale belangen die lokaal
heel gevoelig liggen kan dan iets worden bereikt
richting de burger. Nu is het spel vaak schimmig. De
gemeente stelt wel te willen maar niet te mogen van de
provincie.”
Zal de structuurvisie als instrument vaak ingezet
worden?
“Indien structuurvisies een juridische lading krijgen
zal het weinig meerwaarde opleveren ten opzichte van
P. 372
de huidige praktijk. Dan laten we ook echt iets liggen.
Ik vind het juist van belang dat de doorwerking van
boven naar beneden eraf is. Als bestuurders leiderschap
tonen en dat voor elkaar krijgen, dan is de structuurvisie
een positief instrument en dan hoop ik ook dat
het vaak ingezet zal worden. We moeten er volgens mij
wel voor waken dat we niet voor alles structuurvisies
gaan maken. Het wordt dan een onoverzichtelijk
geheel waarbinnen partijen het zichzelf en elkaar lastig
maken. Ik zou willen pleiten voor samenhangende
integrale structuurvisies die voor langere tijd meegaan.
Dat vereist strategisch niveau van de visie. Die visies
worden als een kompas gebruikt. En van een kompas
mag je beredeneerd afwijken. Dat is een belangrijke
aanvulling voor de ruimtelijke ontwikkelingspraktijk.”
In de vorige Rooilijn stelde voormalig Rijksadviseur
voor het landschap Dirk Sijmons dat de habitus van
mensen, de mentaliteit waarmee we dingen doen en
laten, meer centraal gesteld moet worden. Hoe denkt u
dat die omslag mogelijk is?
“Een mooi concept van Sijmons. Ik veronderstel dat hij
dat vooral inhoudelijk bedoeld heeft. De aanvulling
die ik zou willen maken is: hoe ga je met ruimtelijke
plannen om? Dat is precies de vraag die we in Almere
proberen te beantwoorden. En dat in het kader van
een nieuwe wet. Welke mensen zijn in de planvorming
betrokken en hoe ver durven zij te gaan. Dan kom je
weer uit bij leiderschap. Een lastig begrip, zeker voor
een consultant, omdat het niet iets is dat je kunt verkopen
of aanbevelen. Mooie dingen gebeuren omdat er
een klik is tussen de betrokken partijen, dat lukt niet
overal. Het bij elkaar brengen van de juiste mensen
is het hoogst haalbare. Door mijn hobby heb ik een
netwerk aan contacten over de hele wereld opgebouwd.
Waarom is dat gelukt? Mensen komen blijkbaar
gemakkelijk tot elkaar om iets dat ze samen delen. Dat
is ook wat ik in de praktijk zie gebeuren, en ik zou niet
weten hoe we het op een andere manier moeten doen.”
“Daarmee kom ik bij de doorwerking van plannen.
Hans Mastop en Andreas Faludi hebben geschreven
over het doel van plannen en de vraag beantwoord

Rooilijn
Jg. 41 / Nr. 5 / 2008
“De nuance van plannen”
wanneer een plan effectief is. In de kern komt het
er op neer dat als een plan heeft bijgedragen aan de
besluitvorming, dus als een plan wordt meegenomen
in wat er gebeurt bij de uitvoering, het plan zijn doel
heeft vervuld. Dat is een heel genuanceerde kijk op de
werking van plannen. Die nuance zou ik in de beleidspraktijk
graag meer willen zien. Kijk naar de opgave
en in welk tijdgewricht iets speelt. Hierbij is het van
belang de wet en inzet van instrumenten en processen
te relativeren. Dat leidt tot een meer realistische en
ontspannen beleidspraktijk. Paradoxaal genoeg denk
ik dat we zo meer grip op de zaak zullen krijgen.”
Hoe denkt u bij te dragen aan ruimtelijke kwaliteit?
“Ik ben een aanhanger van het dynamisch kwaliteitsbegrip
van Teisman. Volgens deze bestuurskundige
wordt dynamiek en ruimtelijke kwaliteit achteraf
bepaald door de belanghebbenden als gebruikers van
de ruimte. Kwaliteit is daarin niet vooraf te definiëren.
Een interessant voorbeeld is het ontwerp voor Plein
1944 in het centrum van Nijmegen. Daar hebben burgers
het “Plein voor iedereen” als definitief ontwerp
gekozen. Dat ontwerp past goed bij een ander nieuw
deel van de stad, de Marikenstraat, en grijpt niet teveel
in de bestaande structuur in. Een behapbaar plan. Het
concurrerend ontwerp was veel complexer, met een
glazen gebouw als monumentale herinnering en een
doorsnijding van de bestaande wand op het plein. Als
inwoner koos ik hiervoor omdat het afwijkend was.
Hebben we daar nou een kans op grotere ruimtelijke
kwaliteit gemist?”
“Ik stel in elk geval vast dat het met de grote stapel
handboeken procesmanagement vaak toch niet lukt
om mooie dingen te maken. Echt bijzondere dingen
worden gemaakt door geniale gekken. Dat bedoel ik
positief. Mensen die met een visie, ontwerp of idee
anderen weten te verleiden. En in tijden van crisis.
Dan kan ineens heel veel, zoals bij de Deltawerken.
Had het gemeentebestuur van Nijmegen nou toch
moeten kiezen voor het meer controversiële plan
of heeft ze er goed aan gedaan om de voorkeur van
de meerderheid te volgen? Kijk naar het Groninger
P. 373
museum. Vooraf en vlak na gereedkomen werd het
waardeloos gevonden en nu is het een icoon voor
Groningen. De Vinexwijken zijn ook een prachtig voorbeeld.
Architecten en stedenbouwkundigen vinden het
vaak niet bijzonder terwijl gebruikers het fantastisch
vinden. Er zit een intrigerend spanningsveld tussen de
kwaliteitseisen van de eindgebruiker en de kennelijk
bestaande ‘objectieve’ kwaliteit van onze vakgenoten.
Dat gaan we niet met een standaardaanpak oplossen,
hoogstens wat meer hanteer maken.”
Wat voor stad is Almere in 2030?
“Almere en Amsterdam zijn in 2030 een dubbelmetropool.
Er vindt schaalvergroting plaats en er zijn nieuwe
bestuurlijke autoriteiten. Een blijvend probleem is
de verhouding tussen de oude en nieuwe stad. Zoals
we nu ook naar de Vogelaarwijken kijken. Dat is een
cyclus. Ik denk dat de ontwikkeling naar een dubbelmetropool
die tegenstelling versterkt. Almere zal
zich op tijd moeten realiseren dat de bestaande stad net
zo belangrijk is als de bouwopgave van zestigduizend
woningen. Maar de vraag is wat al gezaaid is aan
toekomstige problemen en of je daar op tijd bij bent,
of je dat überhaupt kunt zijn. Het is een stukje van
de eerder genoemde nuancering. Vooruitstrevende
plannen, zoals destijds de uitbreidingswijk Dukenburg
in Nijmegen, zijn met de beste bedoelingen gebouwd.
Ze ontwikkelden zich echter op een manier die we
niet voorzien hadden en waar we nu iets mee moeten.
De grootste kans voor Almere en Amsterdam is het
creëren van een uniek stedelijk woonmilieu dat verder
in Nederland niet voorkomt. Goede strategische visies
en lef en leiderschap is de manier om dat te bereiken. Ik
ben benieuwd straks te zien hoe ons dat is gelukt.”
Samantha Volgers (samantha@bureaumiddelkoop.nl) is als adviseur en
onderzoeker werkzaam bij Bureau Middelkoop. Michel van Wijk (mvw@sadc.nl) is
projectleider gebiedsontwikkeling bij SADC. Beide zijn redacteur van Rooilijn.

Rooilijn
Recensies
Hugo Priemus
Jg. 41 / Nr. 5 / 2008
Stedelijk vernieuwingsbeleid
Groot-Brittannië
helpt niet
Leunig, Tim & James Swaffield (2007)
Cities Limited, Policy Exchange,
London, 53 p., ISBN 978-1-906097-
09-7, £ 10 [gratis download via www.
policyexchange.org.uk]
Policy Exchange is een onafhankelijke
Engelse denktank, naar eigen
zeggen gericht op de ontwikkeling
en de bevordering van nieuwe
beleidsideeën die leiden tot een vrije
maatschappij, gebaseerd op sterke
gemeenschappen, persoonlijke vrijheid,
een beperkte overheid, nationaal
zelfvertrouwen en een ondernemende
cultuur. Onder auspiciën
van Policy Exchange schreven Tim
Leunig en James Swaffield, beiden
verbonden aan de London School
of Economics and Political Science
(LSE), een beknopte studie over de
effectiviteit van Brits stedelijk beleid
in de afgelopen jaren, getiteld Cities
Limited. Na een voorwoord van Paul
Cheshire, hoogleraar Economische
Geografie aan de LSE, formuleren
Leunig en Swaffield de centrale
probleemstelling van hun studie: ‘Is
stedelijk beleid, in welke vorm dan
ook, erin geslaagd om een ommekeer
teweeg te brengen in het lot van
onze achterstandssteden (declining
cities)?’ De studie is gericht op 18
grote en middengrote steden die in
de afgelopen tien jaar de ontvangers
waren van substantiële interventies
van stedelijk beleid.
Recensies
Na enkele inleidingen over de rol van
steden en de geschiedenis van de Britse
verstedelijking presenteren de auteurs
een mooie, beknopte geschiedenis van
het stedelijk beleid in Groot-Brittannië.
De auteurs brengen de genealogie
van het Britse stedelijk beleid in beeld.
Vervolgens zoomt de analyse in op
het stedelijke herstructureringsbeleid
in Groot-Brittannië sinds 1997, dat
uitvoerig wordt gespecificeerd. In
hoofdstuk vijf volgt de evaluatie van
het Britse stedelijk beleid. De auteurs
kiezen niet voor de vaak toegepaste
micro-evaluatie, waarbij de output
van programma’s wordt gemeten en
beoordeeld maar passen een macroevaluatie
toe. De volgende vraag staat
centraal: Wat is er gebeurd met steden
die het object waren van significante
interventies van stedelijk beleid in
de afgelopen tien jaar? De onderliggende
vraag is eigenlijk: wat zou er
zijn gebeurd zonder de inzet van een
stedelijk stimuleringsprogramma?
Door hun aanpak proberen de auteurs
inzicht te krijgen in de additionaliteit van
het programma en in mogelijke verdringingseffecten.
Het gaat dus om de
vraag of de begunstigde steden op basis
van subsidies en andere stimulansen
voor stedelijke herstructurering, al of
niet schitterende successen boeken en
niet om de effecten van afzonderlijke
regelingen.
De geselecteerde 16 Engelse steden
blijken in de periode 1994-2007
allemaal geconfronteerd te zijn
geweest met tenminste vier en ten
hoogste acht verschillende regelingen.
Achtereenvolgens gaan de auteurs
na hoe in elk van de steden het Bruto
P. 374
Regionaal Product per hoofd van de
bevolking, het persoonlijk inkomen,
werkloosheid, woningprijzen en verhuiswensen
zich hebben ontwikkeld.
Deze scores worden vergeleken met
de ontwikkeling van het gemiddelde
in Groot-Brittannië. De uitgevoerde
analyse laat zien dat het Britse stedelijk
beleid niet effectief is geweest (“urban
policy has not worked”; p. 45) en voorts
dat, volgens een recent rapport van de
Joseph Rowntree Foundation waarnaar
de auteurs verwijzen (Dorling e.a.,
2007), in de periode 1990-2000 meer
en meer mensen geconcentreerd zijn
geraakt in enclaves van grote armoede.
Ten opzichte van het nationaal gemiddelde
en ten opzichte van een geselecteerde
groep ‘succesvolle steden’
presteren de steden die object waren
van stedelijk stimuleringsbeleid slecht
(‘poorly’). Het Bruto Regionaal Product
lag in 1997 rond 7 procent achter bij het
nationaal gemiddelde. De achterstand
was in 2004 opgelopen tot 14 procent.
De steekproef van succesvolle steden
vergrootte in dezelfde periode zijn
voorsprong van 29 procent in 1997 tot
46 procent in 2004. Eenzelfde conclusie
geldt voor het persoonlijk inkomen en
de werkloosheid. De woningprijzen in
de steden die object waren van stedelijk
beleid, zijn minder gestegen (gemiddeld
£ 82.000) tussen 1994 en 2005, minder
dan gemiddeld in Groot-Brittannië en
veel minder dan in de geselecteerde
successteden (gemiddeld £ 125.000 in
dezelfde periode).
Leunig en Swaffield trekken twee verontrustende
conclusies (p. 8): “Across
all of our indicators, cities which have
received significant urban policy inter-

Rooilijn Jg. 41 / Nr. 5 / 2008
Recensies
vention and funding, not only failed to
converge with other UK cities, but they
slipped farther behind.” En voorts: “The
relative gap in living standards between
the nation as a whole and people
living in these towns [de steden die
onderworpen waren aan stimulerend
stedelijk beleid] is growing.”
De auteurs melden dat het rapport
Cities limited is bedoeld als het eerste
in een serie van drie. De tweede studie
is gericht op de ervaringen in Europa,
Azië en Noord-Amerika om na te gaan
wat van successen en mislukkingen
in andere landen kan worden geleerd.
In het derde deel in de trilogie zullen
de aanbevelingen centraal staan. De
auteurs beloven ‘alomvattende’ en
‘radicale’ aanbevelingen die een nieuwe
visie zullen brengen voor mensen in
probleemsteden. Het lijkt de moeite
waard om van de complete trilogie
kennis te nemen.
Op de studie van Leunig en Swaffield
valt wel wat af te dingen. Als er als
object van financiële stimuleringsmaatregelen
steden worden gekozen die
het economisch slecht doen, dan mag
in het algemeen niet worden verwacht
dat deze steden daardoor binnen
enkele jaren zullen oprukken naar een
toppositie. De economische structuur
wordt door overheidsmaatregelen
gewoonlijk niet veranderd. De analyse
van Leunig en Swaffield beantwoordt
de vraag niet wat er met de 18 steden
zou zijn gebeurd, als er helemaal geen
maatregelen zouden zijn genomen.
Niettemin is de analyse van Leunig
en Swaffield belangwekkend, ook
voor de Nederlandse praktijk. Als het
Nederlandse kabinet het perspectief
schetst dat 40 probleemwijken binnen
tien jaar zullen worden getransformeerd
tot prachtwijken, dan is dat
geheel in strijd met de analyse van
Leunig en Swaffield. Deze analyse
speelde zich af op stedelijk niveau en
niet op wijkniveau. Toch mag het boek
Cities limited worden beschouwd als
een waarschuwing tegen te hooggestemde
verwachtingen in de stedelijke
vernieuwing en voorts als een pleidooi
voor effectief stedelijk beleid.
Hugo Priemus (h.priemus@tudelft.nl) is
emeritus hoogleraar volkshuisvesting en
verbonden aan het Onderzoeksinstituut OTB van
de Technische Universiteit Delft.
Literatuur
Dorling, D., J. Rigby, B. Wheeler, D. Ballas, B.
Thomas, E. Fahmy & R. Lupton (2007) Poverty,
Wealth and Place in Britain, 1968 to 2005, Joseph
Rowntree Foundation, London
Gert-Joost Peek
Een verbandtrommel
voor stedelijkheid?
Majoor, Stan (2008) Disconnected
Innovations. New Urbanity in Large-
Scale Development Projects: Zuidas
Amsterdam, Ørestad Kopenhagen,
and Forum Barcelona, Eburon, Delft,
268 p., ISBN 978-90-5972-238-5, €
29.00
Het proefschrift Disconnected
Innovations van Stan Majoor doet
verslag van de totstandkoming van
stedelijkheid in grote projecten
vanuit sociologisch perspectief.
Majoor beschouwt drie grootschalige
P. 375
gebiedsontwikkelingen van strategisch
belang voor de ontwikkeling van
de stad: Zuidas Amsterdam, Ørestad
Kopenhagen en Forum Barcelona.
Dergelijke grootschalige stedelijke
in- of uitbreidingen zijn geboren uit
de behoefte aan goed bereikbare
concentraties van grootschalige, veelal
zakelijke functies waarvoor de historische
binnenstad onvoldoende ruimte
biedt. Aanleiding voor het onderzoek
is de teleurstellende stadrandse stedelijkheid
van deze gebieden. Majoor
detecteert een tegenbeweging: new
urbanity. Dit normatieve planningsconcept,
dat hij definieert als “a (proposal
for a) considerable program of spatial
functions alongside a program of office
construction, plus a certain ambition
to spatially integrate and/or connect
different uses, either by locating them
close to each other, or by proposing
the shared use of buildings” (p. 38),
speelde een belangrijke rol in de
initiatieffase van de drie cases.

Rooilijn Jg. 41 / Nr. 5 / 2008
Recensies
Naast een louter ruimtelijke innovatie,
ziet hij nieuwe stedelijkheid staan voor
“het betrekken van een bredere groep van
partijen en belangen bij de besluitvorming
om projecten hierdoor een bredere
weerslag te laten zijn van de complexiteit
van stedelijkheid” (p. 246 [Nederlandse
samenvatting]). Majoor onderzoekt vanuit
sociologisch perspectief de verankering
van de gebiedsontwikkelingen en meer
specifiek van de ambities van nieuwe stedelijkheid
in de metropolitan action space,
bestaande uit vier domeinen: private
actoren, interregionale en internationale
overheden, intraregionale overheden en
sociaal-maatschappelijke en culturele
actoren. Deze verankering operationaliseert
hij door de sociale normen die de
betrokken actoren in het project hanteren
en die tevens de koppeling vormen naar
de concrete gang van zaken zoals we deze
kunnen waarnemen.
Naast de wetenschappelijke vraag naar
begrip van de dynamiek van deze verankering,
stelt Majoor de vraag wat we van
de drie projecten kunnen leren over de
condities voor het realiseren van nieuwe
stedelijkheid in grootschalige ruimtelijke
ontwikkelingsprojecten. Conclusie is dat
alle drie de projecten vooralsnog falen
in het realiseren van nieuwe stedelijkheid.
De belangrijkste oorzaak hiervan is
volgens Majoor zwaktes in de verankering
in de metropolitane actieruimte,
waarbij vooral opvalt dat in alle cases de
relatie met het sociaal-maatschappelijke
en culturele domein onderontwikkeld
is. In geen van de cases heeft de ambitie
van nieuwe stedelijkheid zich ontwikkeld
tot een betekenisvolle sociale norm. Een
belangrijke oorzaak voor deze teleurstellende
stand van zaken is het introverte
karakter van de projectorganisaties die
sterk gericht zijn op het realiseren van
specifieke deelprojecten.
Promotieonderzoek dient wetenschap
en – getuige de vraagstellingen hier –
praktijk een stapje verder te brengen.
Ik beoordeel deze bijdrage vanuit
het vakgebied gebiedsontwikkeling.
Majoor is helder over zijn wetenschappelijke
bijdrage (p. 236). Sterk vindt hij
zijn theoretisch raamwerk waarin hij
koppelingen legt tussen het handelen
van actoren en de verankering in de
metropolitane actieruimte en het
normatieve karakter van dat handelen
via het construct van de sociale norm.
Zwak vindt hij dat via de gekozen onderzoeksmethode
niet voldoende duidelijk
gemaakt kan worden wat nu precies
de relatie is tussen het handelen van
de actoren uit de vier domeinen en de
sociale norm van nieuwe stedelijkheid.
Er ontbreken verwijzingen naar recent
onderzoek over gebiedsontwikkeling,
zoals Bruil e.a. (2004) en Verbart (2004),
waarin naast op de besluitvorming bij
vergelijkbare stedelijke projecten ook
wordt ingegaan op het tot stand komen
van ruimtelijke oplossingen, de planvorming,
en de koppeling tussen beide.
Vraag is of de sociale norm van nieuwe
stedelijkheid juist in de keuzen binnen
de planvorming sterk naar voren komt.
Via de gekozen casestudiemethode
ontstaan wel globale projectbeschrijvingen,
die een goed beeld geven van de
context van de projecten en de ontwikkeling
ervan in termen van gekozen
ruimtelijke oplossingen maar niet van
de achterliggende afwegingen tussen
mogelijke alternatieven. Onderzoek
P. 376
naar bijvoorbeeld de totstandkoming
van ontwerpoplossingen en de rol die
waarden van actoren hierbij spelen had
het analysekader van sociale normen
explicieter en preciezer kunnen maken.
Bovendien had zo de globale definitie
van nieuwe stedelijkheid verder uitgewerkt
kunnen worden.
In onderzoek over gebiedsontwikkeling
wordt ook een meer filosofische vraag
over stedelijkheid gesteld: hoe relevant
is het achterliggende ideaaltype van
nieuwe stedelijkheid zoals Majoor deze
hanteert en die blijkbaar ook bij actoren
in de projecten leeft? Dit is de oude
binnenstad, die – refererend aan Jane
Jacobs – te typeren is als kleinschalig,
levendig, gemengd en met een hoge
dichtheid. Vraag is of we niet op zoek
moeten naar een ander referentiebeeld
van stedelijkheid dat beter aansluit bij
de wijze waarop moderne mensen het
(internationale) stedelijk netwerklandschap
gebruiken. Majoor stapt over
deze fundamentele vraag heen en richt
zich vervolgens op een analyse van het
proces dat nodig is voor het succesvol
realiseren van zijn nieuwe stedelijkheid.
Van de aanbevelingen voor de
praktijk van gebiedsontwikkeling
op basis van het verleden van de
drie projecten mogen we geen al te
hoge verwachtingen hebben, ook al
omdat het geen best-practices zijn.
Eén belangrijke aanbeveling voor het
realiseren van nieuwe stedelijkheid in
de praktijk is het bevorderen van de
verbondenheid met het domein van
sociaal-maatschappelijke en culturele
actoren. Het geobserveerde gebrek
hieraan is volgens mij niet het grootste

Rooilijn Jg. 41 / Nr. 5 / 2008
Signalemet
probleem. In gebiedsontwikkeling
is het belangrijk een onderscheid te
maken tussen actoren op basis van
de middelen die zij kunnen inbrengen
en deze niet als gelijk te beschouwen.
Sociaal-maatschappelijke en
culturele actoren missen de middelen
om een gebied te ontwikkelen, in
tegenstelling tot private actoren.
Ik zie dan ook veel in een andere
aanbeveling van Majoor dat het voor
publieke actoren van groot belang is
te zoeken naar private partijen die een
langetermijnbelang in de gebiedsontwikkeling
willen nemen. Voorbeelden
uit Amsterdam, zoals het filmmuseum
in Overhoeks en Post CS, de
bibliotheek en het conservatorium
op Oosterdokseiland, laten zien
dat dergelijke partijen zelfs ook de
betrokkenheid van de maatschappelijke
en culturele sector stimuleren.
Het onderzoek maakt aannemelijk dat
de geobserveerde geringe verankering
van de drie projecten in de
gehele metropolitane actieruimte niet
bijdraagt aan de totstandkoming van
nieuwe stedelijkheid. Het toetsen van
het analysekader van de sociale norm
is moeilijk gebleken. Majoor legt sterk
de nadruk op disconnected en geeft
te weinig aandacht aan innovations.
Nieuwe stedelijkheid als innovatie
ontstaat uit meer dan functiemix en
schaalniveau. Ik sluit me graag aan
bij Majoors slotzin: “Finding a balance
between organized physical interventions
and more organic processes
of city-building in a broader sense
continues to be at the heart of our
profession” (p. 242). Wanneer deze
professie de praktijk en wetenschap
van gebiedsontwikkeling is en deze
gedefinieerd kan worden als “de kunst
van het verbinden van functies, disciplines,
partijen, belangen en geldstromen,
met het oog op de (her-)ontwikkeling
van een gebied” (De Zeeuw, 2007, p. 7),
dan vertelt Disconnected Innovations
dat we nog een hele weg te gaan
hebben.
Gert-Joost Peek (gert-joost.peek@ingrealestate.
com) is director Research bij ING Real Estate
Development International en verbonden aan de
afdeling Real Estate & Housing van de faculteit
Bouwkunde aan de Technische Universiteit Delft.
Literatuur
Bruil, A.W., F.A.M. Hobma, G.J. Peek & G. Wigmans
(red.) (2004) Integrale gebiedsontwikkeling. Het
stationsgebied ’s-Hertogenbosch, Sun, Amsterdam
Verbart, J.S. (2004) Management van ruimtelijke
kwaliteit. De ontwikkeling en verankering van
inrichtingsconcepten in het Utrechtse stationsgebied,
Eburon, Delft
Zeeuw, F. de (2007) De engel uit het marmer.
Reflecties op gebiedsontwikkeling, Technische
Universiteit Delft, Delft
P. 377
Amsterdam, het mekka
van de volkshuisvesting
Stissi, Vladimir (2007) Amsterdam, het
mekka van de volkshuisvesting. Sociale
woningbouw 1909–1942, Uitgeverij 010,
Rotterdam, 520 p., ISBN 978-90-6450-
574-4, € 39,50
Met de revolutionaire Woningwet van
1901, het elan van bestuurders als
Wibaut en de inspiratie van Berlage en
later de Amsterdamse School heeft
een handvol woningbouwverenigingen
van het vooroorlogse Amsterdam in
een relatief korte periode een mekka
van de volkshuisvesting gemaakt. Zo
kon de architectuur ontstaan waarvoor
Amsterdam nog steeds geroemd wordt.
In deze publicatie wordt uitgebreid
ingegaan op de belangrijkste hoofdpersonen
(architecten en bestuurders) en
hun ideeën en op het bestuurlijke, intellectuele
en architectonische klimaat
waarin deze internationaal geroemde
volkswoningbouw tot stand kwam.
Het boek sluit af met een complete
en rijk geïllustreerde catalogus van
alle in deze periode gerealiseerde
Amsterdamse woningbouwprojecten
inclusief plattegrond, geveltekeningen
en foto’s.

Rooilijn
Jg. 41 / Nr. 5 / 2008
Column O. Naphta
Laatst kwam ik het weer tegen. In een van de talloze inter-
views die zo karakteristiek zijn voor de gemakzuchtige
journalistiek die tegenwoordig ook in de vakpers welig
tiert. Vooral niet zelf studeren en analyseren, maar een of
(echt briljant) twee of drie deskundigen het laten vertellen.
Wat kwam ik tegen? Dat ‘we’ vroeger dachten dat de
samenleving maakbaar was en dat we daar nu mooi vanaf
zijn. Doorgaans wordt daarbij naar de wederopbouwwijken
gewezen die voor een maakbare samenleving zouden
zijn ontworpen.
En nu? Nee, nu niet meer, debiteert de gemiddelde geïnterviewde.
De samenleving is zo versplinterd, gedifferentieerder,
uiteenlopender van levenswijze en lifestyle. Nee,
nu wordt maatwerk geleverd (hype sinds AD 1995) en is
er interactieve planning om Jan en Allemans waarden
in het plan te verknopen en te verkopen, zodat het plan
een afdruk wordt van de multiwaardensamenleving. De
postmoderne filosofie wordt er als bewijslast niet eens
meer bijgesleept. Moeilijk verhaal ook wel.
Opvallend is dat de neonconservatief-liberale (neoconlib)
retoriek, onder het mom van niet-maakbaarheid,
plannen en opvattingen verzint die een veel hogere graad
van maakbaarheid veronderstellen dan de constatering
achteraf dat de waarden en normen in de brave samenleving
van de Wederopbouwtijd weinig uit elkaar liepen.
Neem nu de afschuwelijke gedachte van de levensloopbestendige
woning en woonbuurt (hype sinds AD 1998)
en bouwprogramma’s, shopping centers en cultuurvoorzieningen
voor naar levensstijl gescreende groepen
van medeburgers. De grondgedachte is maakbaarheid,
beheersbaarheid en de ruimtelijke schaal is kleiner: de
buurt. De jongste trend van maakbaarheid betreft de
kleinst mogelijke schaal: gezin, individu door kijken,
meten en regelen achter de voordeur (hype AD 2006).
De nietmaakbaarheidsfilosofen monitoren zich suf van
de conceptie tot de geboorte en vanaf de geboorte tot de
crèche, van de basisschool tot het VMBO tot de jeugdwerkloosheid
en kleine criminaliteit.
Column: De Nieuwe Maakbaarheid
De Nieuwe Maakbaarheid
P. 378
Het aldus gemonitoorde (gepolitoerde wil mijn spelling
checker, niet zo gek) volk dient gekneed naar het evenbeeld
van de nette, gemiddelde, behoorlijk geschoolde, zich
fatsoenlijk gedragende en sociaal verantwoordelijke, wetende
burgers. Het onontkoombare einddoel is het MAKEN van
hard-werkende-burgers-met-een-baan-waar-onbetaaldeoveruren-normaal-zijn,
opdat ze geen kattenkwaad uithalen,
overlast veroorzaken, de boel onder de graffiti spuiten, hun
afval op straat flikkeren, andere mensen lastig vallen met
bedelpraatjes en rondlummelen op kosten van de belastingbetaler.
Hype AD 1850: het toen opkomende liberalisme zong
het lied van scholing en werk, werk en nog eens werk en van
verantwoordelijke burgers die zich netjes (zedelijk) gedragen.
En verantwoordelijk en netjes werd je na opleiding en scholing
en spiegeling aan de zich fatsoenlijk gedragende medemens.
Schoon, heel en veilig (hype AD 1998-2008 die 10-jarig bestaan
viert) is de neoconlibdoelstelling voor de gewone man, vrees
ik. Deze badkamerspreuk is ongeacht de samenstelling van
colleges van B en W en regeringen de laatste tien jaar steeds
loyaal overgenomen door de wethouder of minister van dienst
en is uitgemond in het meest cynische etiket dat de beleidsmaffia
kon verzinnen: prachtwijk. Deze wijk is het ultieme
condensaat van maakbaarheid, een ondoordringbaar oerwoud
van maatregelen en plannen op alle gebied, van achter de
voordeur, via de tuin tot straten, pleinen, buurthuizen, scholen,
corporatieburelen, gemeentelijke diensten, consultatiebureaus,
ministeries en talrijke particuliere en semi-particuliere
adviesbureaus. Prachtwijken zijn kortom een profijtelijke industrie
geworden waar niemand meer vanaf wil. Daar zou maar
grote werkloosheid van komen onder de hard-werkendeburgers-met-een-baan-waar-onbetaalde-overuren-normaalzijn.
Vermoedelijk zou ieder bedrijf aan de kosten-batenverhouding
van deze industrie terstond failliet gaan, maar hier
hebben we met nieuwe maakbaarheid te maken, die in staat is
om haar aandacht evenwichtig te verdelen over alle partijen,
doekjes voor het bloeden uitdeelt, prettige inkomens verschaft
en blessings in disguise aan politieke partijen verstrekt. Het is
de binnenlandse variant van de buitenlandse ontwikkelingshulp,
waarvan veertig prachtlanden profiteren.

Rooilijn Jg. 41 / Nr. 5 / 2008
Advertentie
P. 379

Rooilijn Jg. 41 / Nr. 5 / 2008 Rooilijn Kenniskring
Rooilijn presenteert Rooilijn Kenniskring: een reeks halfjaarlijkse
ennis RING 16 oktober 2008
bijeenkomsten waarin aandacht wordt gegeven aan interessante en actuele
onderwerpen aangaande ruimtelijke planning. Op 16 oktober 2008 trapt de
eerste Kenniskring af. Rooilijn nodigt jonge professionals, ervaren planners
en studenten uit mee te praten over de toekomst van ons vak.
P. 380
Planologie van de Overvloed
De maatschappij en de stad veranderen in een hoog tempo en meestal niet zoals
dat was gepland. Sluit het huidige planningsstelsel nog wel aan bij de dynamiek
van de samenleving? En wat zou de rol van de professional daarin moeten zijn?
Inleiding door
Willem Hartman, directeur van Buro4DStad en auteur van ‘De Vloeibare Stad’
Met reacties van onder meer
Henk Ovink, Directeur Generaal Ruimte, Ministerie van VROM
Tess Broekmans, stedenbouwkundige en directeur van Urhahn Urban Design
Arnold Reijndorp, bijzonder hoogleraar stadssociologie en directeur van
Reijndorp BV, stedelijk onderzoek en advies
Discussieleider
Marco Kerstens, directeur Ruimte en Wonen van BMC
Locatie
Café Restaurant Dauphine, Prins Bernardplein 175, Amsterdam
Tijd
17.00-18.30 met aansluitend een borrel
Deelname is kosteloos.
Aanmelden kan via info@rooilijn.nl
In dit nummer van Rooilijn geeft Willem Hartman een inleiding op het onderwerp.