Notitie College bouw ziekenhuisvoorzieningen 11 april 2005 ...

Notitie
Vergadering College bouw ziekenhuisvoorzieningen
Datum 11 april 2005
Betreft Methodologie Bouwkostennota getoetst
1. Inleiding
Agendapunt
Nota nr.
Het College bouw ziekenhuisvoorzieningen stelt jaarlijks de Bouwkostennota vast en legt deze
vervolgens ter goedkeuring voor aan de Minister van VWS.
Met de vaststelling en goedkeuring van de Bouwkostennota worden jaarlijks de bouwkostennormen
geactualiseerd. De bouwkostennormen worden in de vorm van bouwkostenkengetallen opgenomen in
artikel 2, derde lid, onder a, van de Regeling bouwmaatstaven WZV.
De instellingen hanteren de bouwkostennormen als uitgangspunt voor het opstellen van de
investeringsramingen voor hun bouwplannen. Het Bouwcollege hanteert de kostennormen als
toetsingscriterium voor het beoordelen van die bouwplannen.
De onderbouwing van de bouwkostennormen is in de loop van de jaren enkele malen aangepast. Een
belangrijke aanpassing betrof de verbreding en verdieping van het interne onderzoek. Het interne
onderzoek was voorheen vooral een analyse van de kostenopbouw van de onderscheiden kostenposten
in de investeringsramingen van recent ingediende plannen en een vergelijking van die kostendata met
de normatieve opbouw van de kostennormen. Vanaf 2001 is het interne onderzoek mede gericht op een
analyse van de meest relevante vormfactoren en een analyse van de kwaliteit van recent ingediende
bouwplannen. Het interne onderzoek is er voorts op gericht om zicht te krijgen op de kostengevolgen
van wijzigingen van bouwmaatstaven en/of van regelgeving van derden.
Een andere belangrijke wijziging betrof het vanaf 2001 jaarlijks doen uitvoeren van een of meer
controle-onderzoeken door onafhankelijke externe bureaus. In deze controle-onderzoeken worden
recent aanbestede zorgbouwplannen nagecalculeerd en beoordelen externe kostendeskundigen de
kwaliteit en prijsvorming van bestekken en vergelijken deze met de kwaliteit en kosten van
bouwprojecten in aanpalende sectoren.
Andere aanpassingen betroffen verder de aanpassing van de wegingsfactoren in de
gezondheidszorgindex in 2002 en het versterken van de pijler marktontwikkeling door toevoeging van
een meer algemene analyse van de conjunctuur en marktontwikkeling in de bouw aan de analyse van
de aan het Bouwcollege voorgelegde aanbestedingsresultaten van zorgbouwprojecten.
Cbz/nr EIB notitie 050411

Methodologie bouwkostennota getoetst
bureaunotitie
Met de wijzigingen, die de afgelopen jaren zijn doorgevoerd, is de methodologie voor de onderbouwing
van de kostennormen op een aantal punten verbeterd. Een en ander nam niet weg, dat mede in de
context van de ophanden zijnde invoering van de WTZi intern is gesproken over andere verbeteropties.
De interne discussies zijn aanleiding geweest het Economisch Instituut voor de Bouwnijverheid in
Amsterdam voor een audit op de onderbouwing van de kostennormen te benaderen. Het verzoek om
een audit is vertaald in een verzoek aan het EIB om de methodologie van de Bouwkostennota op
consistentie en betrouwbaarheid te beoordelen en te bezien, in hoeverre deze, mede in het licht van
toekomstige ontwikkelingen, al dan niet aanpassing behoefde.
2. De onderzoeksaanpak van het EIB
De onderbouwing van de kostennormen in de Bouwkostennota steunt vooral op een viertal pijlers. Die
pijlers zijn:
a) de gezondheidszorgindex;
b) het interne onderzoek;
c) externe controle-onderzoeken en
d) de marktontwikkeling, i.c. de analyse van de aanbestedingsresultaten.
Het onderzoek van het EIB betrof een onderzoek naar de betrouwbaarheid van de afzonderlijke pijlers
en een onderzoek naar de betrouwbaarheid van de bouwkostennormen op basis van een analyse van
de samenhang van de vier pijlers.
Het door het EIB uitgevoerde onderzoek heeft bestaan uit een beoordeling in 2 fasen: een
vooronderzoek en een vervolgonderzoek.
3. De resultaten van het vooronderzoek
In het vooronderzoek is eerst een (theoretisch) kader geschetst van de componenten, die de
ontwikkeling van de bouwkosten bepalen. De componenten zijn samengevat in de volgende matrix
weergegeven:
Figuur 1
PRIJS VOLUME
INPUT Cbz-gezondheidszorgindex
CBS
Elsevier
BDB
OUTPUT CBS outputindex
BDB marktindicator
Productiviteitsontwikkeling
Markt: winst/risico; algemene
kosten
Analyse
aanbestedingsresultaten
Innovatie voorfase
Kwaliteisverbetering materiaal
Omvang bouwprojecten
afwerkingsniveau
Cbz/nr EIB notitie 050411 2

Methodologie bouwkostennota getoetst
bureaunotitie
Bovenstaande matrix vormt de basis om de bouwkostenontwikkeling te analyseren, respectievelijk is
hulpmiddel om te beoordelen in hoeverre het Bouwcollege met de vier kostenpijlers de ontwikkeling van
de bouwkosten voldoende registreert.
Na de beschrijving van het theoretisch kader zijn successievelijk de pijlers van de Bouwkostennota
beoordeeld.
De gezondheidszorgindex
Met betrekking tot de inputprijscomponent wordt opgemerkt, dat de gezondheidszorgindex is
samengesteld uit verschillende inputprijsindices, te weten inputprijsindices voor de woningbouw (de
BDB-index van het Bureau Documentatie Bouwwezen en de MBK-index van Elsevier Bouwkosten) en
inputprijsindices voor utiliteitsbouw (de MBK-index bedrijfsgebouwen en de MBK-index
kantoorgebouwen). De samengestelde gezondheidszorgindex is op deze wijze ook te zien als een
inputprijsindex. Deze inputprijsindex geeft een beeld van de ontwikkeling van de productieprijs voor de
aannemers. Het EIB stelt in zijn rapport dat op de gekozen basis (welke inputprijsindices worden
gebruikt) en verdeelsleutel (het gewicht dat aan de onderscheiden inputprijsindices wordt toegekend)
van de gezondheidszorgindex weinig valt aan te merken. Voorzover het om de inputprijscomponent
gaat, geeft de gezondheidszorgindex een goed beeld van de bouwkostenontwikkeling.
Het interne onderzoek
Het interne onderzoek van het Bouwcollege resulteert naar het oordeel van het EIB in een gedetailleerd
beeld van de ontwikkelingen op het gebied van de techniek, de kwaliteit (afwerkingsniveau), de
vormfactoren en oppervlakte van de bouw in de onderscheiden zorgsectoren en de gevolgen van die
ontwikkelingen voor de bouwkosten per m² en per bed/plaats.
Middels het interne onderzoek worden ook de kostengevolgen van nieuwe regelgeving (bijvoorbeeld
bouwmaatstaven, bouwbesluit, brandveiligheid, arbo, enz.) gekwantificeerd en in de nieuwe
kostennormen verdisconteerd.
Kijken we naar de kostenmatrix (figuur 1), dan vormt het interne onderzoek een belangrijk instrument
om de bouwkostenontwikkeling voor de beide volumecomponenten te bepalen, respectievelijk te
verklaren.
Externe controle-onderzoeken
In het kader van de voorbereiding van de Bouwkostennota laat het Bouwcollege jaarlijks ook
kostenonderzoek uitvoeren door een of meer externe bureaus. Het primaire doel van deze onderzoeken
is een externe (onafhankelijke) controle op de toepasbaarheid van de kostennormen.
De externe onderzoeken vormen in zekere zin een aanvulling op de andere reguliere analyses, die in
het kader van de voorbereiding van de Bouwkostennota worden uitgevoerd (de analyse aan de hand
van de ontwikkeling van de gezondheidszorgindex, de analyses in het kader van het interne onderzoek
en de analyse van de aanbestedingsresultaten). De externe onderzoeken hebben hiermee vooral een
“feedback-“ en ondersteunende functie.
Cbz/nr EIB notitie 050411 3

Methodologie bouwkostennota getoetst
bureaunotitie
De marktontwikkeling
De pijler marktontwikkeling bestaat in de Bouwkostennota feitelijk uit twee delen: het eerste en
belangrijkste deel is de analyse van de aanbestedingsresultaten; het tweede deel is (sinds 2004) een
analyse van de bouwconjunctuur in het algemeen. In de rapportage van het vooronderzoek beschrijft
het EIB de gevolgen van de toenemende belangstelling van instellingen voor het budgettair bouwen. Het
EIB meent dat bij een teruglopend aantal “reguliere vergunningen” de mogelijkheden om de
marktwerking af te leiden uit de analyse van de aanbestedingsresultaten onder druk komen te staan.
Zolang er geen geschikte outputprijsindex voor de zorgbouw bestaat, is een goede beschrijving,
respectievelijk inzicht in de marktontwikkeling (als vierde pijler) essentieel voor de kostennormering. Het
EIB meent daarom dat er alle aanleiding is, dat in het vervolgonderzoek nader aandacht wordt besteed
aan de outputprijs component (zie figuur 1). Waar mogelijk zou de pijler marktontwikkeling moeten
worden versterkt en in het licht van de mogelijkheid, dat in de toekomst budgettair bouwen verplicht zou
kunnen worden gesteld, stelt het EIB voor in het vervolgonderzoek een op de zorgbouwmarkt
toegespitste marktindicator te ontwikkelen.
4. Resultaten van het vervolgonderzoek
Het onderzoek in de eerste fase resulteerde in de conclusie, dat de vier pijlers tezamen een goede
methodologische onderbouwing vormden voor de kostennormen in de zorgbouw, zoals die jaarlijks in de
Bouwkostennota worden vastgelegd. Met betrekking tot de pijler marktwerking werd gesteld, dat die
pijler wellicht in de toekomst aan betekenis zou kunnen inboeten, indien het voorgenomen beleid met
betrekking tot budgettair bouwen zou worden doorgezet dan wel aanbestedingsresultaten in de
toekomst niet meer ter goedkeuring aan het Bouwcollege zouden behoeven te worden voorgelegd. Het
Bouwcollege zou dan in de toekomst mogelijk geen betrouwbaar beeld meer van de marktontwikkeling
kunnen schetsen. Het EIB wilde daarom proberen in het vervolgonderzoek een marktindicator te
ontwikkelen.
Om tot zo’n marktindicator te komen beschrijft het EIB in het vervolgonderzoek eerst uitgebreid de
methodologische aanpak .
Prijs-, markt- en kostenontwikkelingen in het jaar x zijn bepalend voor de in het jaar x + 1vast te stellen
kostennormen. Een marktindicator moet daarom aan het eind van jaar x of aan het begin van het jaar
x+1 de prijsvorming in het jaar x kunnen weergeven.
Het moment waarop op basis van de (te ontwikkelen) marktindicator uitspraken over de prijsvorming in
het afgelopen jaar moeten worden gedaan, is bepalend voor de keuze van de data, respectievelijk
grootheden, die in de marktindicator een rol kunnen spelen.
De data, grootheden moeten uiterlijk aan het begin van het jaar x+1 beschikbaar zijn, willen ze in de
systematiek van de Bouwkostennota gebruikt kunnen worden om de outputprijzen in het jaar x te
verklaren. De data moeten bij voorkeur – dat was een voorwaarde, die het Bouwcollege vooraf had
gesteld – openbaar zijn. En vanzelfsprekend moeten de data en statistieken bovendien betrekking
hebben op, of relevant zijn voor de markt van de zorgbouw.
Cbz/nr EIB notitie 050411 4

Methodologie bouwkostennota getoetst
bureaunotitie
Met betrekking tot de te ontwikkelen marktindicator stelt het EIB, dat deze in samenhang met de andere
pijlers slechts als “een indicatie” kan dienen. De ontwikkeling van de outputprijsindex is, zeker specifiek
voor de zorgbouwmarkt, niet exact te berekenen. En zoals gezegd, het EIB is van mening, dat de
marktindicator niet is te gebruiken zonder “zicht op de overige factoren die de zorgbouwkosten
verklaren”. Voor de goede orde zij vermeld, dat het resultaat van de analyse van de
aanbestedingsresultaten niet anders wordt gebruikt.
Voor een aantal variabelen, grootheden is vervolgens nagegaan in hoeverre zij de ontwikkeling van de
gezondheidszorgindex, de kostennormen en de aanbestedingsresultaten verklaren. Er wordt
verondersteld dat er lineaire samenhang bestaat tussen de ontwikkeling van de gezondheidszorgindex,
de kostennormen en de aanbestedingsresultaten en een aantal verklarende variabelen. Middels een
lineaire regressie-analyse is de correlatie tussen bedoelde variabelen bepaald.
De variabelen waarvoor is nagegaan in welke mate ze de variantie in de ontwikkeling van de
gezondheidszorgindex, de kostennormen en de aanbestedingsresultaten verklaren, zijn onder meer:
- de ontwikkeling van de bouwproductie, naar subsector;
- de productiviteitsontwikkeling;
- de omzetontwikkeling van bouwbedrijven;
- de winstontwikkeling van bouwbedrijven (de gemiddelde winst van aannemers b&u);
- de algemene kostenontwikkeling van bouwbedrijven;
- de bouwspecifieke conjunctuurmetingen van het EIB;
- de BDB marktindicator;
- de prijsontwikkeling van de productiefactoren;
- het bbp;
- de volumeontwikkeling van investeringen in gebouwen;
- de prijsontwikkeling van investeringen in gebouwen;
- de prijsstemmingsindex van aannemers b&u;
- de consumentenprijsindex;
- de aanbestedingen uit Cobouw.
Voor deze variabelen is systematisch nagegaan, of ze wel of niet bruikbaar zijn voor de opbouw van de
marktindicator. Bruikbare variabelen waren variabelen, die een directe samenhang (uitgedrukt in een
correlatiecoëfficiënt) hadden met de Bouwcollege-grootheden (ontwikkeling gezondheidszorgindex,
kostennormen en aanbestedingsresultaten).
De analyses leverden zes potentieel bruikbare variabelen op, namelijk
1) de volumeontwikkeling van investeringen in gebouwen
1) de prijsontwikkeling van investeringen in gebouwen
2) de gemiddelde winst van aannemers b&u
3) het bbp van het voorafgaande jaar en
4) de dummyvariabele “++” uit de prijsstemmingsindex van aannemers b&u
5) de dummyvariabele “- -“ uit de prijsstemmingsindex van aannemers b&u
Cbz/nr EIB notitie 050411 5

Methodologie bouwkostennota getoetst
bureaunotitie
Middels een meervoudige regressieanalyse op de aanbestedingsresultaten zijn uit deze 6 variabelen de
zwakste variabelen stapsgewijs geëlimineerd en is uiteindelijk (na diverse statistische controletoetsen,
waarbij is nagegaan in hoeverre al dan niet sprake was multicollineariteit of autocorrelatie) gekozen voor
een model (= de marktindicator) met de volgende verklarende variabelen:
- de prijsindex investeringen in gebouwen;
- de dummy “++” (sterk positief) uit de prijsstemmingsindex van aannemers b&u;
- de dummy “- -“ (sterk negatief) uit de prijsstemmingsindex van aannemers b&u;
- een constante om de structurele ontwikkeling van de marktprijzen, zoals die bijvoorbeeld door de
productiviteitsstijging wordt beïnvloed, in te passen.
In de analyse op de aanbestedingsresultaten scoort het model, de marktindicator, zeer goed. De
variantie in de aanbestedingsresultaten wordt voor 90 % door de marktindicator verklaard. Een analyse
op de residuen heeft uitgewezen dat de marktindicator juist is gespecificeerd.
Voor de goede orde zij vermeld, dat ook is nagegaan, in hoeverre een betrouwbare marktindicator “op
kwartaalbasis” zou zijn te ontwikkelen. Die optie is op basis van het EIB-onderzoek afgevallen.
Het EIB adviseert de marktindicator voorlopig naast de analyse van de aanbestedingsresultaten te
gebruiken. Op de uitkomsten van de analyses van de aanbestedingsresulaten kan eventueel te zijner
tijd een nieuwe regressieanalyse worden uitgevoerd en zonodig zouden alsdan de parameters in de
marktindicator kunnen worden aangepast. In die zin is het een (beperkt) dynamische marktindicator.
Als de analyse van de aanbestedingsresultaten op enig moment onder de pijler marktwerking zou
wegvallen, is het naar het oordeel van het EIB raadzaam de uitkomsten van de marktindicator af te
zetten tegen representatieve indexcijfers voor de economische groei en de bouwproductie en wellicht de
BDB marktindicator. Met andere woorden, het EIB adviseert in die context ook altijd een algemene
analyse van de bouwconjunctuur op te stellen.
5. Samenvattend resultaat van het EIB-onderzoek
Het EIB is van mening dat de beschreven vier pijlers van de Bouwkostennota een goede
methodologische onderbouwing vormen van de Bouwkostennota, met dien verstande dat het EIB,
mede in het licht van toekomstige ontwikkelingen, adviseerde de pijler marktwerking te versterken. Met
het oog daarop heeft het EIB een marktindicator ontwikkeld, die voorlopig naast de analyse van de
aanbestedingsresultaten is te gebruiken, maar eventueel ook “in zijn eentje” als vierde pijler kan dienen.
Cbz/nr EIB notitie 050411 6