"Omgevingsrecht en het proces van gebiedsontwikkeling" PDF ...


van overschrijding naar één die net binnen de normen
valt. Neem de casus SpoorHaven (Roosendaal). Net als bij
veel andere binnenstedelijke herontwikkelingslocaties
was het bij SpoorHaven zaak de grondopbrengst te maximaliseren
om alle kosten van verwerving van grond en
uitplaatsing van een bedrijf te kunnen dekken. Het aantal
te bouwen woningen stond van te voren vast: 900.
Daarbinnen werd gezocht naar de meest optimale configuratie
om de vrij-op-naam-prijs voor de woningen zo
hoog mogelijk te krijgen. In deze casus moesten de normen
voor een deel van de woningen maximaal worden
opgerekt middels een ‘stap-3 besluit’. Deze woningen
hadden namelijk een te hoge geluidsbelasting. Toch zou
het naar de mening van belanghebbenden ‘zonde’ zijn als
de woningen aan de kant van het water een ‘dove gevel’
zouden krijgen; dit zou ten koste gaan van de ‘optimale
leefomgevingskwaliteit’.
Het proces van financieel-economische optimalisatie en
normopvulling kost niet alleen tijd, het maakt ook dat
plannen weinig flexibel zijn. Nadat een bestemmingsplan
is vastgesteld en een eventuele beroepsprocedure is
doorlopen, stopt de planontwikkeling vaak niet, zeker
niet bij grote projecten. Daarvoor is de praktijk te weerbarstig.
Het bestemmingsplan is vaak een momentopname
van hoe de toekomstige ruimtelijke inrichting
van het gebied eruit kan gaan zien. De uitvoering van het
project (of van deelprojecten) duurt echter vele jaren. Het
is waarschijnlijk dat er in de loop van die uitvoering iets
aan het plan moet veranderen.
De mate waarin het bestemmingsplan ruimte laat voor
dergelijke veranderingen, bepaalt in hoeverre deze
aanpassingen extra tijd kosten. Zo was in het
bestemmingsplan De Houthaven in Amsterdam een
groter aantal woningen opgenomen dan men in eerste
instantie wilde gaan bouwen. Een wens tot een verdere
financiële optimalisatie, gedreven vanuit het gemeentelijk
grondbeleid, kon daarom relatief eenvoudig worden
gehonoreerd. Ook in het Hengelose plan Hart van Zuid
dwongen de veranderende marktomstandigheden tot
aanpassing van het bestemmingsplan. In plaats van
grondgebonden woningen moesten er appartementen
komen. Qua ruimtegebruik liet het bestemmingsplan
deze wijziging toe, zij het dat de maximaal toelaatbare
hoogte zou worden overschreden. Is een wijzigingsplan
nodig om zo’n aanpassing te realiseren, dan zal bijvoorbeeld
het onderzoek op het gebied van flora en fauna
opnieuw moeten plaatsvinden.
Het iteratieve proces zorgt ervoor dat gebiedsontwikkeling
vaak complex is. Die complexiteit wordt nog versterkt
door de wijze waarop we hier in Nederland invulling
geven aan de gebiedsontwikkeling (dat wil zeggen voor
de huidige financiële en economische crisis): grootschalig
en integraal. Zowel het grootschalige als het integrale
karakter leidt tot een grotere complexiteit van het
planproces. Niet alleen vindt er afstemming plaats vanuit
inhoudelijk-functioneel perspectief; die afstemming is er
ook op organisatorisch en financieel vlak. Zo wordt veelal
gestreefd naar binnenplanse verevening. Dat betekent
dat financieel profijtelijke functies bijdragen aan het
financieren van ‘de onrendabele top’ op verlieslijdende
functies.
Omgevingsrechtelijke bepalingen
maken de puzzel complexer
In het proces van optimalisatie spelen
omgevingsrechtelijke bepalingen ook een belangrijke rol
in de complexiteit en de duur van gebiedsontwikkelingen.
De toch al complexe puzzel van gebiedsontwikkeling
wordt nog complexer door de omgevingsrechtelijke
bepalingen. Daardoor hebben zij ook invloed op de duur
van het planproces.
Ten eerste leiden de omgevingsrechtelijke bepalingen tot
vertraging doordat een groot aantal van dit soort
bepalingen van kracht is. Het aantal eisen aan het
bestemmingsplan, en de inhoudelijke invulling daarvan,
is in de afgelopen decennia toegenomen. Steeds meer
belangen zijn aan het bestemmingsplan gekoppeld,
waaronder geluidhinder, luchtkwaliteit, lichthinder,
geurhinder, archeologie, cultuurhistorie, (bodem)
trillingen, flora en fauna, externe veiligheid, water.
Hiermee is het aantal potentiële beroepsgronden tegen
het bestemmingsplan toegenomen, en dus ook het
aantal zaken waarmee bij het opstellen van het
bestemmingsplan rekening moet worden gehouden.
Partijen proberen het bestemmingsplan immers zo vorm
te geven dat het de toets der kritiek van de Afdeling
Bestuursrechtspraak van de Raad van State kan doorstaan.
De omgang met de bepalingen kan gevolgen hebben voor
de puzzel van de gebiedsontwikkeling. Het risico op
vernietiging van het plan door de Raad van State lijkt een
defensieve cultuur bij plannenmakers in de hand te
werken. Het relativiteitsvereiste (artikel 1.9 Chw) kan hier
mogelijk enige verandering in brengen. Deze bepaling
strekt er namelijk toe dat belanghebbenden zich alleen
mogen beroepen op rechtsregels die er zijn om hun
belang te beschermen.
Om te bewijzen dat het plan uitvoerbaar is, en dus past
binnen alle wettelijke kaders, worden voor de
verschillende dossiers vaak meerdere onderzoeken
uitgevoerd. Deze onderzoeken sec zijn echter niet
bepalend voor de procesduur. Hoewel zij natuurlijk tijd
kosten, worden ze vaak uitgevoerd parallel aan
activiteiten zoals het opstellen van het ontwerp en het
sluiten van een publiek-private samenwerkingsovereenkomst.
Ook is het tijdsbeslag van een onderzoek
Bevindingen | 13