"Omgevingsrecht en het proces van gebiedsontwikkeling" PDF ...


Hiervoor doen we een aantal suggesties. Bedenk hierbij
wel dat er grenzen zijn aan de mogelijkheden om met
veranderingen in het recht de complexiteit van gebiedsontwikkeling
te reduceren. Die grenzen worden bepaald
door de inherente complexiteit van gebiedsontwikkeling
– dus los van het recht – en de mate waarin zowel het
bestuur als de samenleving bereid is meer risico’s te
aanvaarden en deze niet af te dekken met het
omgevingsrecht.
Flexibiliteit in plannen
Een vigerend bestemmingsplan is onontbeerlijk voor de
uitvoering van een bepaalde gebiedsontwikkeling. Een
bestemmingsplan als statisch document past echter niet
bij de praktijk van gebiedsontwikkeling, zeker als dat een
gedetailleerd plan is. Gedurende de vaak lange uitvoeringsperiode
zullen bijvoorbeeld marktomstandigheden
veranderen, en daarmee inzichten over het plan. De mate
waarin het bestemmingsplan ruimte laat voor planaanpassingen,
bepaalt in grote mate de snelheid waarmee
die wijzigingen kunnen worden doorgevoerd. Een wijzigingsplan
betekent namelijk vaak dat onderzoeken
opnieuw moeten worden uitgevoerd. Het is daarom van
belang al bij het opstellen van het bestemmingsplan
rekening te houden met de noodzakelijke flexibiliteit.
Flexibiliteit is geen doel op zich, maar wel nodig om die
ruimtelijke ontwikkelingen mogelijk te maken die maximaal
toelaatbaar worden geacht.
De flexibiliteit van een globaal bestemmingsplan heeft
wel een keerzijde: het gaat ten koste van de zekerheid
voor omwonenden en andere gebruikers in en nabij het
plangebied. Op voorhand is voor hen niet duidelijk wat
precies waar zal komen, hoe hoog enzovoorts. Deze
onzekerheid kan een bron van vertraging vormen als
omwonenden bezwaar maken tegen het plan. Ook vanuit
financieel oogpunt kan een globaal plan problemen
geven. In de eerste plaats kan het tot gevolg hebben dat
de planschadeclaim groter is dan billijk is op basis van wat
er daadwerkelijk gerealiseerd gaat worden. Planschade is
gebaseerd op wat een plan mogelijk maakt. Ook het
opstellen van een exploitatieplan bij een globaal
bestemmingsplan heeft de nodige haken en ogen. Er
moet bijvoorbeeld enige duidelijkheid bestaan over de
vraag aan wie en wat welke kosten kunnen worden
toegerekend.
Een incrementele stedelijke ontwikkeling, en daarmee
kleinere plangebieden, is een van de opties die
gemeenten en andere betrokken partijen hebben om de
complexiteit van gebiedsontwikkeling, al dan niet door
het omgevingsrecht, terug te brengen. Immers, bij een
grootschalige en integrale ontwikkeling moeten veel
belangen worden meegenomen, en neemt de complexiteit
toe. Een meer incrementele ontwikkeling hoeft niet te
betekenen dat ruimtelijke ontwikkelingen tot
verrommeling of ‘Belgische toestanden’ leiden. Deze
suggestie sluit aan bij andere pleidooien voor meer
kleinschalige, ‘spontane’ en incrementele ontwikkelingen
(Buitelaar et al. 2008; Hajer 2011; Urhahn 2010).
Structuurvisies hebben het vermogen om als
overkoepelend kader te dienen waarmee het niveau van
de stad als geheel in de gaten gehouden wordt. Op het
niveau van het gebied gaat het er dan om een plan te
maken dat als geheel kwaliteit heeft terwijl het gefaseerd
kan worden ontwikkeld zonder dat de afzonderlijke delen
kwaliteit ontberen. Misschien is het hiervoor nodig de
kwaliteit meer voortschrijdend te bepalen dan op basis
van een vooraf gedefinieerd eindbeeld. Vanuit de
beschikbare milieugebruiksruimte kan de gebiedsontwikkeling
worden gestart terwijl er tegelijkertijd
gewerkt wordt (door onderhandelingen en/of
maatregelen) aan het wegnemen van de belemmeringen
in de andere delen van het plangebied.
De vraag is wel hoe in die gevallen om te gaan met de
financiering van grote publieke voorzieningen zoals infrastructuur
en parken. Immers, deze kunnen niet meer
worden gefinancierd via binnenplanse verevening – daarvoor
zijn de plangebieden te klein –, maar zullen (door de
overheid) moeten worden voorgefinancierd. De kosten
zullen dan in de loop van de tijd moeten worden verhaald,
bijvoorbeeld op nieuwe verstedelijkingsprojecten
die van deze voorzieningen meeprofiteren.
Ook systeemveranderingen kunnen de starheid van
plannen verminderen. Het verruimen van de normen is
bijvoorbeeld een oplossing, maar creëert tegelijkertijd
zijn eigen (milieu)problemen. Daarnaast is het de vraag of
een normverruiming de puzzel van de gebiedsontwikkeling
eenvoudiger maakt. Ook hogere normen leiden tot
nieuwe ‘opvulling’ en maximalisatie waardoor plannen
(nog steeds) weinig flexibel zijn. Wel zouden gefixeerde
belangen meer afweegbaar kunnen worden gemaakt ten
opzichte van andere, niet-gefixeerde belangen (zie ook
Hajer 2011: 57). Geluid kent nu een harde norm, maar wellicht
kan deze norm afweegbaar en uitruilbaar worden
gemaakt. Bijvoorbeeld door op binnenstedelijk locaties
een hogere geluidsbelasting te accepteren en zo ‘inbreiding’
te vergemakkelijken. Maximalisatie van de milieukwaliteit
kan dan (min of meer) plaatsvinden zoals maximalisatie
van de plankwaliteit, namelijk door de kosten
van de kwaliteitsverhoging af te wegen tegen de baten
van die verbetering. Dat gebeurt nu ook bij belangen als
trillingen en lichtinval; deze worden meegenomen in de
afweging die hoort bij het criterium ‘goede ruimtelijke
ordening’.
De vraag is of zo’n afweging mogelijk is voor alle
belangen van de fysieke leefomgeving. Op het eerste
gezicht lijkt deze benadering zich meer te lenen voor de
planafhankelijke elementen (onder andere luchtkwaliteit
Bevindingen | 15