4.1.9 INNOVASJONSPROSESSER I NORSKE KOMMUNER
4.1.9 INNOVASJONSPROSESSER I NORSKE KOMMUNER
4.1.9 INNOVASJONSPROSESSER I NORSKE KOMMUNER
You also want an ePaper? Increase the reach of your titles
YUMPU automatically turns print PDFs into web optimized ePapers that Google loves.
<strong>4.1.9</strong> <strong>INNOVASJONSPROSESSER</strong> I <strong>NORSKE</strong> <strong>KOMMUNER</strong><br />
TORIL RINGHOLM<br />
Innovasjonsbegrepet kjenner vi først og fremst som en beskrivelse av industriell<br />
utvikling og nyskaping. Etter hvert ble det også tatt i bruk om nyskaping i<br />
tjenesteyting, men det var likevel privat sektor en hadde i tankene når en<br />
skrev og snakket om innovasjon. I de senere år er innovasjonsbegrepet også<br />
tatt i bruk, både som analytisk og normativt begrep, om nyskaping i offentlig<br />
sektor. I Norge er denne bruken av begrepet nokså ny, og det er betegnende<br />
at rapporten ”Innovasjon i tjenester” (Econ 2005) ikke berører spørsmål knyttet<br />
til innovasjon i offentlige tjenester. Temaet var imidlertid på forskningens<br />
dagsorden før det, gjennom det strategiske programmet “Forskning for fornying<br />
av offentlig sektor” (FIFOS). Dette programmet startet i 2002 og var aktivt<br />
fram til 2008. Hovedfokuset var her på utviklingen innenfor nøkkelsektorer,<br />
da særlig helsesektoren, og ikke først og fremst på å belyse kommunesektorens<br />
rolle og forutsetninger for innovativ virksomhet. Kommunene er<br />
derimot tematisert i stortingsmeldingen “Et nyskapende og bærekraftig<br />
Norge” (St.meld.nr. 7 (2008-2009). Andre forskningsprosjekt har tematisert<br />
innovasjon i kommunal sektor, også i Norge, fra så tidlig som på 1980-tallet<br />
(Clark 1985, Aarsæther 2004, Koch og Hauknes 2005). I alle studiene har<br />
hovedfokuset i en eller annen forstand vært på de prosessuelle sidene ved<br />
innovasjon.<br />
SUKSESSFAKTORER OG BARRIERER I KOMMUNESEKTORENS<br />
INNOVASJONSARBEID<br />
Prosjektet “Suksessfaktorer og barrierer i kommunesektorens innovasjonsarbeid”<br />
har en anvendt innretning, som kommer til uttrykk i to hovedproblemstillinger.<br />
For det første spørsmålet: Finnes det kritiske suksessfaktorer for<br />
innovasjon i kommunesektoren og hva er i tilfelle disse? Den andre problemstillingen<br />
er: Kan kommuneorganisasjoner påvirkes til å bli mer innovative, og<br />
hvordan? Begge problemstillingene er omfattende, og må betraktes som ledesnorer<br />
i datainnsamling og analyse, mer enn som spørsmål som det forventes<br />
at prosjektet skal gi absolutte svar på. Tilnærmingen har vært analyse av<br />
innovasjonsprosesser, der vi har skilt mellom idefasen og gjennomføringsfasen.<br />
Analysen har, i tråd med Bason (2007) hatt fokus på hvilke aktører som<br />
har vært aktuelle i de ulike fasene, betydningen av ledelse på ulike nivåer, på-<br />
265
drivere og samarbeidspartnere. Vi har også stilt spørsmål om hvilke barrierer<br />
som har oppstått og om tidsperspektivet i prosessen.<br />
Prosjektet ble gjennomført i 2010-2011, av Northern Research Institute<br />
Tromsø (Norut Tromsø) i samarbeid med Universitetet i Tromsø og Bogason<br />
Consulting, København. Oppdragsgiver var KS (Kommunenes Sentralforbund) i<br />
Norge. De som deltok i prosjektet var Toril Ringholm (prosjektleder) og May-<br />
Britt Ellingsen fra Norut Tromsø, Nils Aarsæther fra Universitetet i Tromsø og<br />
Peter Bogason fra Bogason Consulting.<br />
Datamaterialet vårt består av 7 case-studier av kommunale innovasjonsprosesser.<br />
Disse er studert retrospektivt gjennom fokusgruppeintervjuer, individuelle<br />
intervjuer og dokumentstudier. I alt 36 personer deltok i fokusgruppemøtene,<br />
og det ble gjennomført 8 oppfølgingsintervju med informanter som<br />
ikke hadde anledning til å delta i møtene. Det var to forskere til stede ved<br />
hvert av møtene.<br />
Ved identifisering av relevante innovasjoner har vi gått ut fra følgende definisjon:<br />
Innovasjoner er gjennomførte endringer som det ligger en ambisjon om<br />
merverdi i kommunale ytelser bak. Definisjonen er slik sett både inspirert av<br />
Schumpeter (1934) og Barth (2000), og er sammenfallende med den definisjonen<br />
som har vært utgangspunkt for en kartlegging av kommunesektorens<br />
innovasjonsarbeid som ble gjort av Østlandsforskning (Teigen, Skjeggedal og<br />
Skålholt 2010). De sju innovasjonene er spredt på både små og store kommuner,<br />
og i ulike deler av landet. De representerer også ulike sektorer. Flere<br />
av dem kan både betraktes som en policyinnovasjon, en forbedring av en bestemt<br />
tjeneste, og som en administrativ innovasjon; en ny måte å organisere<br />
tjenester på.<br />
Innovasjonene ble identifisert dels gjennom forslag fra medlemmene i KS’<br />
Innovasjonsallianse, og dels gjennom å aktivere de involverte forskernes nettverk<br />
av forskere og kommunale praktikere.<br />
I tillegg til dette er det utarbeidet en kunnskapsstatus om forskning på<br />
kommunale innovasjoner i Norge, Danmark og Sverige. Kunnskapsstatusen<br />
ble utarbeidet med særlig henblikk på de to hovedproblemstillingene i dette<br />
prosjektet og er ikke dekkende for alle sider ved forskningen på innovasjon i<br />
kommunal sektor i de tre landene.<br />
FINNES DET KRITISKE SUKSESSFAKTORER?<br />
Det viktigste bidraget fra dette forskningsprosjektet ligger i at de praksisnære<br />
og konkrete uttrykkene for slike ting som åpenhet, ledelse og samarbeid er<br />
avdekket i en norsk kommunal innovasjonskontekst. På et overordnet nivå<br />
266
harmonerer våre funn med de suksessfaktorene som er beskrevet i annen<br />
forskning om kommunale innovasjonsprosesser. Vår undersøkelse har slik sett<br />
ikke avdekket noen helt revolusjonerende trekk ved slike prosesser, sammenlignet<br />
med de resultatene som så langt foreligger fra den norske, danske og<br />
svenske forskningen om dette temaet. Det faglige bidraget ligger først og<br />
fremst i at vi har gått relativt dypt inn i idefasen og gjennomføringen av<br />
innovasjonsprosesser på ulike tjenesteområder. Dermed har vi på en annen<br />
måte enn tidligere studier kunnet vise hvordan ideer oppstår og hva som skjer<br />
når de tas videre til gjennomføring, samt hvordan samspillet mellom ulike aktører<br />
og trekk ved kommuneorganisasjonen kan arte seg i gjennomføringen.<br />
Analysen av de 7 innovasjonsprosessene, samt de funn som går fram av kunnskapsstatusen,<br />
avdekker et knippe faktorer som synes viktige, om enn ikke<br />
nødvendigvis kritiske, for gjennomføringen av kommunale innovasjonsprosesser.<br />
Disse presenteres kort i det følgende. For mer kunnskap om<br />
sammenhenger og resonnementer i prosjektet finnes det en prosjektrapport<br />
(Ringholm, Aarsæther, Bogason og Ellingsen 2011).<br />
ÅPNING FOR NYE IDEER<br />
Analysen av idefasen tyder på at det er et sterkt innslag av tilfeldighet i den<br />
sammenkoblingen av problemer, løsninger og deltakere som fører til at en ide<br />
blir fanget opp i organisasjonen, en dynamikk som fanges opp av det som er<br />
kalt “strømningsperspektivet” hos March og Olsen (1978). Det å få i gang en<br />
innovasjonsprosess dreier seg i stor grad om å se åpninger eller skape åpninger<br />
for nye ideer.<br />
PÅDRIVERE OG SAMARBEID<br />
Pådrivere blir av flere holdt fram som viktige aktører når innovasjonen skal<br />
gjennomføres (se f.eks. Bason 2007). Våre case-studier viser at de ikke jobber<br />
aleine, men at det er svært viktig å ha et team rundt pådriverne som støtter<br />
opp og gjør sin del av jobben. Slike team kan være organisert som en prosjektgruppe<br />
med prosjektleder, eller som mer eller mindre faste arbeidsgrupper<br />
der deltakelsen og koordineringen inngår som en del av de ordinære arbeidsoppgavene.<br />
267
”MELLOMROMSKOMPETANSE”<br />
Det vi har kalt ”mellomromskompetanse” beskriver både evnen til å se problemene,<br />
mulighetene og skape nye løsninger i de mellomrommene som finnes<br />
mellom de eksisterende tjenestetilbudene. Analysen er hittil ikke så omfattende<br />
at vi har hatt mulighet til å dekomponere denne for om mulig å si noe mer<br />
generelt om de enkelte bestanddelene. ”Mellomromskompetanse” er både<br />
kunnskap om selve innholdet i de kommunale tjenestene og om de organisasjonsstrukturene<br />
som omgir dem.<br />
LEDERSKAP PÅ FLERE NIVÅER<br />
Betydningen av lederskap trer tydelig fram i undersøkelsen. På den administrative<br />
siden ser vi at både mellomledere og toppledere er viktige<br />
initiativtakere. Mellomledernes nærhet til brukerne kommer særlig tydelig<br />
fram. Denne nærheten kan være av ulike slag, som ferske erfaringer fra<br />
førstelinjetjeneste eller mye kontakt med velgere, og medvirker både til at de<br />
ser problemer og har klare oppfatninger om løsningen. Den politiske toppledelsen<br />
er i enkelte tilfeller opphavet til ideen, og i gjennomføringen av<br />
innovasjonen støtter de opp om prosessen.<br />
POLITISK STØTTE OG ”INNSALG”<br />
Politikernes rolle i gjennomføringen av innovasjonene er særlig viktig i de tilfellene<br />
der innovasjonsprosessen møter politisk motstand. Her har særlig en<br />
del av ordførerne i case-studiene gjort en viktig jobb med å ”selge inn”<br />
innovasjonen i de politiske organene. En annen form for medvrikning er at de<br />
sørger for støtte i faser der prosessen kan se ut til å stå i stampe. Ordførernes<br />
involvering skjer dels ved å aktivere advokatrollen og dels ved å tre inn i<br />
managerrollen (Larsen 2001).<br />
RISIKOVILJE OG TILLIT<br />
Alle innovasjoner inneholder et element av risiko. Det kan gå galt og da har en<br />
kastet bort tid, penger, faglig og politisk prestisje og kanskje skadet innovasjonsvilligheten<br />
i kommunen med tanke på seinere ideer. Vi har ikke analysert<br />
risikoen ved de enkelte innovasjonene, men kan identifisere elementer av<br />
flere typer i de fleste av dem. Vi påpeker også at vilje og evne til å ta risiko<br />
henger nøye sammen med graden av tillit. Tillit er en strategi for mestring av<br />
risiko. Den skapes gjennom samhandling og ved at det bygges relasjoner<br />
mellom ulike aktører, samt gjennom formelle strukturer. Erfaringene viser at<br />
268
tillit dels har vært en del av grunnlaget for å gå inn i innovasjonsprosessene,<br />
og dels har blitt utviklet og forsterket gjennom dem.<br />
MER INNOVATIVE <strong>KOMMUNER</strong>?<br />
Spørsmålet om det kan skapes en mer innovativ kultur i norske kommuner,<br />
kan ikke analysen gi et entydig svar på. Analysen avdekker likevel en del faktorer<br />
som kan være viktige, men som det samtidig knytter seg visse dilemma<br />
til. En slik faktor er å sørge for god kommunikasjon mellom nivåene i kommunen.<br />
Ledelsens betydning kan styrkes både gjennom å vurdere videre fullmakter<br />
og større handlingsrom til mellomledere og ved at toppledere involveres<br />
med tanke på å løfte innovasjonsideer opp på et strategisk nivå.<br />
Videre er det god grunn til å anta at ansatte, også utenom ledernivå, og brukere<br />
kan spille en større rolle i innovasjonene enn det vi har observert. Samarbeid,<br />
internt så vel som med eksterne aktører fra frivillige organisasjoner,<br />
næringsliv og forskning er også et element som ser ut til å være viktig, både<br />
med hensyn til å generere ideer og i gjennomføringen. Mange kommuner har<br />
lange tradisjoner for samarbeid med så vel andre kommuner som andre<br />
aktører, ettersom dette har vært et sentralt element i den kommunale tradisjonen<br />
for nærings- og samfunnsutvikling i flere tiår.<br />
NYE SPØRSMÅL<br />
Med utgangspunkt i denne undersøkelsen, og sammenholdt med annen forskning<br />
på kommunale innovasjoner, kan en peke på flere spørsmål som det vil<br />
være nyttig å arbeide videre med. Mye av den nordiske forskningen om dette<br />
temaet handler om innovasjonsprosesser. Atskillig mindre dreier seg om merverdien<br />
som prosessene skaper. Videre er det lite kunnskap om hvordan<br />
innovasjoner som gjennomføres i en kommune, spres til andre kommuner.<br />
Videre gir verken denne eller andre undersøkelser svar på om og hvordan<br />
kommunene sorterer ut ideer og forsøk som ikke fører fram – exnovation – og<br />
hvordan dette handteres i organisasjonen. Det vil også være interessant å<br />
undersøke forholdet mellom utvikling og innovasjon nærmere. Den nordiske<br />
litteraturen om kommunale innovasjoner avspeiler ulike grenseoppganger<br />
mellom disse to begrepene. Kanskje er det et uttrykk for forskjeller mellom<br />
landene når det gjelder kultur for innovasjon i kommunene?<br />
269
UTVALGTE PUBLIKASJONER<br />
Ringholm, Toril, Nils Aarsæther, Peter Bogason og May-Britt Ellingsen ,2011,<br />
Innovasjonsprosesser i norske kommuner. Åpninger, pådrivere og<br />
mellomromskompetanse. Rapport 2/2011. Tromsø: Norut.<br />
270