RR 2011 - Stavanger kommune

FORVALTNINGSREVISJON AV 

AVLASTNINGSTJENESTEN FOR 

BARN OG UNGE 

STAVANGER KOMMUNE 

JUNI 2011

[Denne side skal være helt blank, bortsett fra kildehenvisning for forsidens bildetekst nederst. 

Stryk denne tekst når arbeidet igangsettes. Forsidebildet tilpasses den enkelte rapport kommune 

med enten illustrasjonsbilde fra kommunen, eller et mer abstrakt tema om vi ikke har det. Bildet 

skal også brukes på nyhetsoppslaget på web ved publisering. ] 

Forsidefoto: Stock Exchng

Rogaland Revisjon IKS 

INNHOLD 

Denne rapportens målgrupper er kontrollutvalget, andre folkevalgte, formelt ansvarlige 

i administrasjonen og utførende fagfolk i administrasjon. Rapporten er et offentlig 

dokument og skal være tilgjengelig også for media og andre interesserte. Behovene varierer, 

men her er en leserveiledning med to nivåer for hvor dypt rapporten kan behandles: 

1. Innholdsfortegnelsen, sammendraget og rådmannens kommentarer 

2. Hovedrapporten med innledning, fakta og vurderinger, samt vedlegg 

Innhold .................................................................................................................. 3 

Sammendrag ........................................................................................................ 4 

Rådmannens kommentar .................................................................................. 9 

Rapporten ........................................................................................................... 14 

1.1 Innledning ........................................................................................... 15 

1.1.1 Formål og problemstillinger ............................................................. 15 

1.1.2 Revisjonskriterier og metode ............................................................ 15 

1.2 Faktadel ................................................................................................ 16 

1.2.1 Avlastningstjenester - barn og unge ................................................ 16 

1.2.2 Utgifter til kjøpte tjenester ................................................................ 18 

1.2.3 Utgifter til kjøp av private avlastningstjenester ............................. 19 

1.2.4 Hvorfor utgiftsøkning? ...................................................................... 21 

1.2.5 Fritt brukervalg? ................................................................................. 26 

1.2.6 Ulike prismodeller ............................................................................. 27 

1.2.7 Helse og sosialkontorenes økonomistyring .................................... 29 

1.2.8 Vedtaksprosessen ............................................................................... 34 

1.2.9 Hva skiller det kommunale og private avlastningstilbudet? ....... 39 

1.3 Vurderinger og anbefalinger ............................................................. 48 

1.3.1 Utgiftsøkning ...................................................................................... 48 

1.3.2 Brukervalget har som regel ikke vært fritt ..................................... 51 

1.3.3 Ulike prismodeller ............................................................................. 52 

1.3.4 Budsjettreduksjonen i 2010 var lite realistisk ................................. 53 

1.3.5 Hvordan sikre bedre økonomistyring ............................................. 53 

1.3.6 Forskjell mellom kommunale og private tjenester ........................ 56 

1.3.7 Avlastningstjenesten har endret karakter ....................................... 57 

1.3.8 Sammenligninger med andre ........................................................... 58 

Vedlegg ............................................................................................................... 60 

Avlastning barn og unge - 3 - Stavanger kommune


SAMMENDRAG 

MINDRE UTGIFTSØKNING ENN ANTATT 

I sak om brukervalg i avlastningstjenesten for barn og unge blir det pekt på at utgiftene 

til kjøp av private avlastningstjenester har økt sterkt (januar 2011, levekårsutvalget). 

Fra 1. tertial 2008 til 1. tertial 2010 har utgiftene til kjøp av eksterne leverandører økt fra 

7,9 til 28,2 millioner kroner. 

I saken vises det til at budsjett for eksternt kjøp av pleie-, omsorg- og avlastningstjenester 

var på 21,5 millioner kroner i 2010. I tertialrapporten for 2. tertial 2010 var prognosen 

på kjøpte tjenester 93,5 millioner kroner 1 . Det vil si et merforbruk på ca. 72 millioner 

kroner. 

I forhold til disse punktene viser gjennomgangen vår to ting: 

• Budsjettsprekken ble stor fordi helseog sosialkontorenes budsjetter til 

kjøp av tjenester fra private har vært urealistiske i 2010. 

• Kjøp av private avlastningstjenester har økt, men i langt mindre grad enn 

det som kommer til utrykk i den nevnte saken. 

Regnskapstallene viser at kommunen har kjøpt avlastningstjenester for 56 millioner 

kroner i 2010. Men gjennomgangen viser at en stor del av utgiftene til kjøp av avlastningstjenester 

i realiteten er kjøp av heldøgns boligplass. Kjøp av heldøgns boligplasser 

utgjør om lag 29 millioner kroner. 

Det vil si at om lag 27 millioner kroner i realiteten var kjøp av avlastningstjenester. 

Hvis vi kun ser på utgifter til avlastningstjenester til barn og unge (under 18) er utgifter 

til kjøp av private avlastningstjenester på ca. 13 millioner kroner. 

Et sentralt spørsmål er om det ville kostet mindre for kommunen totalt sett dersom 

brukerne hadde hatt tilbud i en kommunal omsorgsbolig? Det er vanskelig å svare ja 

eller nei på dette spørsmålet. Dataene tyder på at det er stor spennvidde i brukernes 

behov og utfordringer. I tillegg kommer det an på hvilke boliger og hvilken kompetanse 

som er tilgjenglig. 

Selv om utgiftsøkningen innen avlastningstjenester er mindre enn antatt, er den likevel 

betydelig fra 2006 til 2010. Økning i kjøp av private tjenester kommer i tillegg til 

utgiftsøkning innen kommunale avlastningstjenester (67 %). 

1 

Kilde: Samme sak. 



Fra 2006 til 2010 har utgiftene til avlastningstjenester økt fra 24 til 94 millioner kroner, 

dvs. 290 %. Tar vi bort brukere som i realiteten bor i heldøgns bolig, er utgiftsøkningen 

på om lag 41 millioner, dvs. nesten 170 prosent 

Hvorfor utgiftsøkning? Dette går vi grundig inn på i fakta- og vurderingsdelen. Her 

oppsummerer vi hovedpunktene: 

• Flere får døgnavlastning. Fordobling fra 2006 til 2010. Liten nedgang i 2011 

• Nye brukergrupper med større behov, og et bedre og mer differensiert tilbud 

• For liten tilgang på boliger i bofellesskap. Dette synes å være den største 

”proppen” eller ”flaskehalsen” i systemet 

• Gjennomsnittlig antall avlastningsdøgn pr bruker har økt. Dette synes å ha 

sammenheng med punkt to og tre. 

Vi finner også enkelte indikasjoner på at Stavanger i snitt tildeler et høyere antall døgn 

pr. bruker enn Bergen og Trondheim, men tallene må tolkes med varsomhet. Enkelte 

av de intervjuede peker dessuten på at Stavanger har gitt romslige avlastningsvedtak. 

Selv om dette kan være en delforklaring, tyder gjennomgangen vår på at hovedforklaringen 

er de nevnte forholdene over. 

BRUKERVALGET HAR SOM REGEL IKKE VÆRT FRITT 

Administrasjonen har ikke fulgt opp vedtaket om fritt brukervalg slik som forutsatt. 

Bestillerne styrer i all hovedsak valgene mot det offentlige avlastningstilbudet. Private 

utførere har blitt valgt når det offentlige ikke har hatt et egnet tilbud, riktig kompetanse, 

kapasitet, eller egnede lokaler. Private har også noen ganger blitt valgt på bakgrunn 

av sterke preferanser hos brukerne. 

I gjennomgangen gis det to forklaringer på hvorfor brukervalget ikke har vært fritt. For 

det første var signalet fra ledelsen i levekårsavdelingen at helseog sosialkontorene i all 

hovedsak skulle styre brukerne mot de kommunale avlastningstjenestene. For det andre 

peker helseog sosialsjefene på at de ikke hadde stor nok budsjettramme til å oppfylle 

vedtaket om fritt brukervalg. Derfor ble heller ikke brukerne informert om at brukevalget 

var fritt. 

Til tross for at kommunen ikke har praktisert fritt brukervalg, har det likevel vært en 

kraftig økning i personer (familier) som har døgnavlastning hos de private aktørene 

(fra 4 til 38 fra 2006 til 2010, og nedgang til 28 i 2011). 

Gjennomgangen tyder på at saksbehandlerne blir utsatt for et betydelig press når de 

skal bestille avlastningstjenester. Det er flere aktører som ønsker å legge føringer på 

bestillerne. Det ser ut til å være et gap mellom brukernes forventninger til kommunen, 

og det helseog sosialkontorene kan gi av tjenester. Saksbehandlerne bruker mye tid 

på å redusere brukernes forventninger. 



Etter vår vurdering har administrasjonens manglende oppfølging av vedtaket om fritt 

brukervalg bidratt til å øke avstanden mellom forventninger og praksis, noe som har 

økt presset på helseog sosialkontorene og saksbehandlerne. 

ULIK PRISING AV TJENESTENE 

Kommunen har operert med to ulike prismodeller, en for de kommunale utførerne, og 

en for de private. Den kommunale har vært elastisk i forhold til brukernes pleietyngde 

slik at lav pleietyngde har utløst lav pris, og høy pleietyngde har utløst høy pris (ABI 2 - 

finansiering). De private har hatt en fast døgn- og timepris for sine tjenester. Disse prisene 

ble akseptert av kommunen i rammeavtalen fra 2007. 

Selv om prisene ikke er helt sammenlignbare, er det klart at prisene for de private tjenestene 

ligger tett opp til den høyeste kommunale priskategorien. Det innebærer at det 

vil være økonomisk ugunstig for kommunen å velge private leverandører for brukere i 

de laveste pleiegruppene. Til det er prisforskjellen for stor. Et slikt valg ville medført 

en stor ekstrautgift for kommunen. 

I et økonomisk perspektiv det altså fornuftig å styre de mest ressurskrevende brukerne 

inn mot de private, slik helseog sosialkontorene har gjort. Dette er altså en god måte å 

holde utgiftene nede på, selv om det ikke nødvendigvis er det beste for brukeren. 

Vi er informert om at kommunen vil legge opp til ABI-finansiering også for de private i 

det nye konkurransegrunnlaget. Vi mener dette er en helt sentral forutsetning for at 

kommunen skal kunne tilby et fritt brukervalg, uten at valg av leverandør skal gi for 

store økonomiske utslag. 

I vurderingsdelen går vi nærmere inn på hvordan kommunen kan sikre en bedre økonomistyring. 

Her nøyer vi oss med å slå fast at økonomistyringen er blitt langt bedre i 

kommunen det siste drøye året, men noe gjenstår. 

FORSKJELL MELLOM KOMMUNALE OG PRIVATE UTFØRERE 

Pris. Siden private utførere som regel har mottatt de mest ressurskrevende brukerne, 

har prisforskjellene mellom private og offentlige utførere i praksis vært liten. 

Omfang og brukere. Det er langt flere brukere som får kommunale avlastningstjenester, 

og de tilbyr avlastning til flere brukergrupper. 

Fleksibilitet. Både bestillere og brukere opplever de private utøverne som mer fleksible 

enn de kommunale avlasterne. De mener at de private i større grad tilpasser seg 

brukerens behov, og er mer lydhøre for foreldrenes ønsker. Det vises blant annet til at 

2 

Aktivitetsbaserte inntekter. 



de private har splittet opp vedtak om døgnavlastning i timebasert avlastning på utvalgte 

dager, etter ønsker fra brukerne. 

Samtidig registrerer brukerne positive endringer hos de kommunale utførerne, blant 

annet at de har startet opp med timebasert avlastning. 

Det er langt færre ansatte å forholde seg til hos de private utførerne. Dette oppleves 

som en stor fordel hos brukerne, spesielt for brukere i autismespekteret. 

Innhold i tjeneste. Fra bestillerne og levekårsstaben blir det hevdet at de private utførerne 

driver trening eller behandling, og at dette ikke har vært en del av bestillingen. 

Gjennomgangen vår viser at forskjellen mellom de private og kommunale utførerne 

ikke er så stor. Den kommunale døgnavlastningen innholder også mye trening, oppfølging 

og strukturering. Både kommunale og private utførere trener på en rekke ting, 

som spising, språk og selvstendighet. Mye av treningen er initiert av foreldrene, selv 

om både offentlige og private utførere trener på ting det ikke trenes på hjemme. Det 

blir pekt på at det er enkelte ting foreldrene ikke klarer å trene på selv. 

Om man driver behandlingslignende tiltak eller ikke synes først og fremst å være betinget 

av hvilken brukergruppe man har, ikke om det er en offentlig eller privat aktør 

som utfører tjenesten. 

De kommunale utførerne utfører imidlertid ikke veiledning i hjemmet (miljøtjeneste). 

Her synes det som om hovedskillet mellom innholdet i de private og kommunale tjenestene 

ligger. 

AVLASTNINGSTJENESTEN HAR ENDRET KARAKTER 

Avlastningstjenesten har endret preg siden 2006, fra å ha et foreldrerettet avlastningsfokus, 

til også å få et mer brukerrettet behandlingsfokus. Det synes spesielt å gjelde 

brukere med psykiske lidelser, store adferdsproblemer, utagerende adferd, og diagnoser 

i autismespekteret. Dette er en ny type brukere av avlastningstjenester som i all hovedsak 

har kommet til de siste fire-fem årene. En del av denne brukergruppen fikk tidligere 

tjenester fra barnevernet (for eksempel foreldreveiledning), men etter at barnevernet 

la om sin praksis i 2007 har flere av disse brukerne blitt helseog sosialkontorenes 

ansvar. Spesialisthelsetjenesten synes heller ikke å kunne tilby kommunen et konkret 

nok veiledningsopplegg omkring disse brukerne. I tillegg er det mangel på heldøgns 

botilbud, støttekontakt og treningskontakt i kommunen. 

Disse forholdene fører til økt press på avlastningstjenestene, og kan også være en forklaring 

på hvorfor avlastningstjenesten har endret karakter: Ingen andre gir denne 

gruppen god nok behandling og oppfølging, og dermed trer avlastningsutførerne inn i 

behandlingsrollen. 



Andre forhold som har medvirket til endringen av tjenesteinnholdet er at de nye private 

aktørene har hatt kompetanse til å drive med trening og strukturering for de nye 

brukerne. Utførerne i kommunen har også økt kompetansen sin på de samme brukerne 

de siste årene. Det har heller ikke vært tydelig definert hva som ligger i avlastningsbegrepet, 

og om avlastning kan bety ulike ting for ulike brukergrupper. 

METODE 

Problemstillingene er belyst gjennom bruk av forskjellige datakilder, som dokumenter, 

nøkkeltall og intervjuer (se vedlegg). I prosjektet har det vært viktig for oss å få innspill 

og synspunkter fra en rekke aktører med ulike roller, for å sikre et bredt datagrunnlag. 

Vi har i alt intervjuet 51 personer, blant annet 6 fra sentraladministrasjonen, 22 fra bestillerkontorene, 

8 fra Dagsenter avlastning, 4 fra de private utførerne, og 6 brukere – 

hvorav 5 representanter for brukerorganisasjoner. 

ANBEFALINGER 

Kommunen bør: 

• Praktisere fritt brukervalg i tråd med intensjonen i det politiske vedtaket 

• Gjøre en grundig vurdering av effektene av en praktisering og realisering av et 

fritt brukervalg 

• Ta i bruk funksjonen klientregnskap i Cosdoc 

• Etablere en egen tildelingsnorm/standard for avlastningstjenestene, og da spesielt 

døgnavlastning 

• Sørge for at de private utførerne får tilgang til Cosdoc, slik intensjonen var i 

rammeavtalen fra 2007 

• Etablere rammeavtaler som også dekker kjøp av avlastningstjenester for de 

over 18, og som dekker kjøp av heldøgns bolig, slik at man opererer i tråd med 

lov om offentlige anskaffelser 



RÅDMANNENS KOMMENTAR 

Rådmannen har følgende kommentarer til rapporten, mottatt 15. juni 2011: 

Rogaland Revisjon IKS har foretatt en omfattende gjennomgang av avlastningstjenesten 

for barn og unge, og har kartlagt en rekke forhold knyttet til denne tjenesten. Rådmannen 

har hatt sterkt fokus på avlastningstjenesten det siste året, og rapporten vil bli 

brukt som et viktig bidrag i det pågående forbedringsarbeidet på dette området. 

Når det gjelder revisjonsmetode, registrerer rådmannen at en rekke representanter fra 

brukerne/pårørende, utførere og bestillere er intervjuet. Revisjonen har innhentet fakta 

og dokumentasjon fra administrasjonen, men har ikke på samme måte gjennomført intervjuer 

med representanter herfra. Dette resulterer i at en rekke utsagn fra intervjuobjekter 

blir stående uimotsagt i revisjonsrapporten, uten at administrasjonen i samme 

grad kommer til orde i rapporten. Rådmannen mener en større grad av kontradiksjon 

ville gitt en mer balansert, og dermed mer korrekt, fremstilling. 

I det følgende kommenteres noen tema som er viet spesiell oppmerksomhet i rapporten. 

Avslutningsvis redegjøres for hvordan rådmannen vil følge opp revisjonenes anbefalinger. 

ad: Forventningspress 

Rogaland Revisjon kommenterer i rapporten at saksbehandlerne ved bestillerkontorene 

har blitt utsatt for et betydelig press når de skal bestille avlastningstjenester, og at de 

bruker mye tid på å redusere brukernes forventninger. Revisjonen tilskriver dette for- 



ventningspresset ”administrasjonens manglende oppfølging av vedtaket om fritt brukervalg” 

(rapportens s. 6). 

Det er på det rene at saksbehandlerne ofte utsettes for betydelig press i forbindelse 

med bestilling av tjenester, både i forhold til avlastning og andre tjenestetyper. I rapporten 

(s. 31) fremgår det at intervjuobjektene peker på flere aktører som ønsker å legge 

føringer på bestillingene hva gjelder avlastning, som barnevernet, fastleger, spesialisthelsetjenesten 

og IAA. I tillegg kommer etter rådmannens oppfatning generelle faktorer 

som økende forventninger i samfunnet til det offentliges tjenesteyting og sterkere 

rettighetstenking hos brukere/pårørende. 

Rådmannen vil med bakgrunn i ovennevnte peke på at mange faktorer bidrar til å skape 

forventningspress overfor saksbehandlerne. Forventningene vil dessuten ofte omhandle 

vedtakets omfang, ikke bare valg av leverandør. Det politiske vedtaket om fritt 

brukervalg omhandler valg av leverandør, ikke vedtakets omfang. Rådmannen mener 

det på denne bakgrunn ikke er helt treffende når Rogaland Revisjon i sitt sammendrag 

utelukkende tilskriver det betydelige forventningspresset administrasjonens manglende 

oppfølging av vedtak om fritt brukervalg. 

ad: Grensen mellom avlastning og heldøgns bolig 

Rogaland Revisjon påpeker i sin rapport at en stor del av utgiftene til avlastningstjenester 

i praksis gjelder kjøp av heldøgns bolig. Grenseoppgangen mellom avlastningsbolig 

og heldøgns bolig er ikke klar. Det er ikke tydelig definert i lovverket hvor grensen 

går, og praksisen i forhold til grensedragningen varierer fra kommune til kommune. 

I sak til kommunalstyret for levekår i mars 2011 utformet rådmannen retningslinjer 

for grensedragningen. Det sentrale vurderingstemaet er etter rådmannens vurdering 

hvorvidt det er planlagt at bruker skal tilbake til omsorgsyterne eller ikke. Dersom forutsetningen 

er at bruker skal tilbake til omsorgsyterne etter en periode i boligen, er 

tjenestetilbudet å anse som avlastning. Dersom tilbudet er ment å være et varig tilbud 

hvor det ikke er planer om at bruker skal tilbake til omsorgsyterne, er det tale om heldøgns 

botilbud. 

Dette betyr at et opphold i bolig kan være både heldøgns og langvarig, men likevel et 

avlastningsopphold dersom planen er at bruker skal tilbake til omsorgsyterne. 

Selv med utgangspunkt i ovennevnte retningslinjer, vil det i praksis oppstå vanskelige 

grensetilfeller. I en del saker har oppholdet i bolig hos privat leverandør begynt som 

avlastningsopphold, men omstendighetene hos omsorgsyterne har endret seg slik at de 

likevel ikke er i stand til å ta bruker tilbake. Botilbudet hos privat leverandør har da i 

realiteten fått karakter av heldøgns botilbud. I påvente av en permanent bolig i kommunen 

har det i disse sakene blitt vurdert som helseog sosialfaglig uforsvarlig å overflytte 

bruker til et annet midlertidig tilbud. 



Retningslinjer for grensedragning mellom avlastning og heldøgns botilbud formulert i 

sak til levekårstyret i mars 2011 er ikke fullt ut reflektert i budsjett- og regnskapstallene 

som fremkommer i revisjonsrapporten. Sagt på en annen måte: Tilbud benevnt som 

heldøgns bolig kan i realiteten være avlastningstilbud. Budsjett- og regnskapstallene 

må leses med dette for øye. 

Forholdet til rammeavtalen, og dermed innkjøpslovverket, må også vurderes på denne 

bakgrunn. 

ad: Brukere over 18 år 

I revisjonsrapporten kommenteres at kommunen har kjøpt tjenester til brukere over 18 

år av de to private leverandørene, til tross for at rammeavtalen kun omfatter barn og 

unge opp til 18 år. 

I en del tilfeller er tilbudet hos privat leverandør i utgangspunktet iverksatt mens bruker 

var under 18 år, men tilbudet har blitt forlenget etter fylte 18 år fordi brukers og 

pårørendes behov for tjenester har vært uforandret. Dette med bakgrunn i en helseog 

sosialfaglig vurdering, hvor det har blitt vurdert som uforsvarlig å flytte bruker over i 

et annet botilbud. 

Anbefalinger 

Anbefaling nr 1: Praktisere fritt brukervalg i tråd med intensjonen i det politiske vedtaket. 

I sak til kommunalstyret for levekår i januar 2011 har rådmannen redegjort for praktisering 

av brukervalgsordningen i avlastningstjenestene for barn og unge. Kommunalstyret 

vedtok at: ”Brukervalgordning for avlastningstjenestene til barn og unge praktiseres i 

tråd med føringene i foreliggende sak, inntil ny rammeavtale med private leverandører er inngått. 

” 

Når ny rammeavtale for kjøp av avlastningstjenester er på plass, vil brukervalgordningen 

bli praktisert fullt ut i tråd med intensjonene i formannskapets vedtak fra 2006. 

Dette innebærer bl.a. at brukere vil få informasjon om hvilke leverandører de kan velge 

mellom når tjenestevedtak er fattet. Begrensningen vil være at de bare kan velge mellom 

leverandører som kan gi tilbud til den diagnosegruppen deres barn tilhører. 

For å sikre god økonomistyring av avlastningstjenestene i en situasjon med fritt brukervalg, 

vil det være nødvendig å se budsjett for hjemmeavlastning, avlastning som leveres 

av privat leverandør og den kommunale avlastningstjenesten i sammenheng. 

Rådmannen arbeider for å sikre at det enkelte helseog sosialkontor skal ha ett helhetlig 

budsjett for hele avlastnings- området. Det er også utviklet månedlige økonomirapporter 

som gir den enkelte bestillerenhet god oversikt over forbruk på avlastningstjenesten 

sett i forhold til disponibelt budsjett. 



Anbefaling nr. 2: Gjøre en grundig vurdering av effektene av en praktisering og realisering 

av et fritt brukervalg. 

Rådmannen har det siste året hatt en meget tett oppfølging av avlastningsområdet, og har 

iverksatt en rekke tiltak for å få kontroll på kostnadsutviklingen på dette området. Oppfølgingen 

vil fortsette også etter at nye rammeavtaler er inngått og fritt brukervalg skal realiseres 

fullt ut. Rådmannen vil iverksette en egen evaluering av effektene av brukervalgordningen 

når nye rammeavtaler har vært gjeldende i ca 1 år. Evalueringen vil ha fokus både på 

kvalitet, kapasitet og kostnadsutvikling. Det vil bli vurdert om evalueringen bør gjennomføres 

av ekstern leverandør. 

Anbefaling nr 3: Ta i bruk funksjonen klientregnskap i Cosdoc. 

I fagsystemet CosDoc finnes en enkel regnskapsmodul som kan benyttes i de tilfellene en 

institusjon forvalter trygden for en bruker. Denne funksjonen kan ikke benyttes til å kostnadsberegne 

de tjenestene som er vedtatt og fakturert for den enkelte bruker. Klientregnskap 

i denne betydningen er ikke en funksjon som finnes i fagsystemet CosDoc i dag, og 

utvikling av slik funksjonalitet vil være en forholdsvis omfattende jobb for leverandøren. 

Stavanger kommune har etterspurt slik funksjon tidligere, men leverandøren har ikke hatt 

anledning til å prioritert denne utviklingsoppgaven foreløpig. På bakgrunn av revisjonens 

anbefaling vil rådmannen ta spørsmålet opp på ny med leverandøren. I tillegg legger rådmannen 

vekt på å utvikle gode økonomirapporter som kan gi virksomhetene løpende oversikt 

over forbruk på avlastningstjenestene (jf. kommentar til anbefaling 1 over). 

Anbefaling nr 4: Etablere en egen tildelingsnorm/standard for avlastningstjenestene, og 

da spesielt døgnavlastning. 

I sak til kommunalstyret for levekår i mars 2011 orienterte rådmannen om at det i forlengelsen 

av arbeidet med konkurransegrunnlag for ny rammeavtale, ville bli utarbeidet standard 

for avlastningstjenestene. Konkurransegrunnlaget forventes ferdigstil i løpet av juni, og arbeidet 

med å utvikle standard vil starte opp like over ferien. Rådmannen vil likevel presisere 

at det ikke er slik at helseog sosialkontorene er uten føringer når de skal behandle søknader 

om avlastningstjenester, slik man til dels kan få inntrykk av gjennom uttalelser som er 

gjengitt i revisjonsrapporten. Lov om sosiale tjenester med tilhørende rundskriv gir retningslinjer 

for det faglige skjønnet som må utøves ved behandling av denne type søknader. 

Det er også slik at en standard eller tildelingsnorm i sin karakter kun vil være veiledende. 

Det vil alltid måtte tas en rekke individuelle hensyn ved vurdering av søknad om avlastning, 

og det faglige skjønnet må utøves på en slik måte at tjenestetilbudet for den enkelte aldri går 

under nivå for forsvarlig hjelp. 

Anbefaling nr 5: Sørge for at de private utførerne får tilgang til Cosdoc, slik intensjonen 

var i rammeavtalen fra 2007. 

Dette er lagt inn i konkurransegrunnlaget for nye rammeavtaler, og vil bli gjennomført i 

samarbeid med de leverandørene det inngås avtaler med. 

Anbefaling nr 6: Etablere rammeavtaler som også dekker kjøp av avlastningstjenester for 

de over 18, og som dekker kjøp av heldøgns bolig, slik at man opererer i tråd med lov om 

offentlige anskaffelser. 



I nytt konkurransegrunnlag for kjøp av avlastningstjenester, er det tilrettelagt for kjøp 

av tjenester også for ungdom over 18 år. Det følger av det som er sagt over at konkurransegrunnlaget 

også omfatter den typen avlastning som kan ligge opp imot grensen 

for heldøgns bolig (jf. pkt. om Grensen mellom avlastning og heldøgns bolig). Når 

konkurranse om kjøp av avlastningstjenester er ferdigstilt vil rådmannen gjennomføre 

en egen konkurranse for kjøp av heldøgns boligtjenester. 

Med hilsen 

Inger Østensjø 

rådmann 

Per Haarr 

direktør 

Eli Karin Fosse 

saksbehandler 



RAPPORTEN 



1.1 INNLEDNING 

1.1.1 FORMÅL OG PROBLEMSTILLINGER 

Formålet med prosjektet er å forklare årsakene til den dramatiske utgiftsveksten i forbindelse 

med kjøp av private avlastningstjenester, og bidra til å sikre en bedre økonomisk 

styring med avlastningstjenesten fremover. 

Problemstillinger: 

• Hvordan styres tjenestetilbudet innen avlastning, med tanke på innhold, omfang, 

økonomi og valg av leverandør? 

• Hva kan forklare den dramatiske utgiftsveksten i forbindelse med kjøp av private 

avlastningstjenester? 

• Hva skiller det kommunale avlastningstilbudet fra det private? 

• Hva er grenseoppgangen mellom avlastningstjenester, heldøgns botilbud, miljøtjeneste/praktisk 

bistand, og et rent behandlingstilbud? I hvilken grad skiller 

Stavangers avlastningstilbud fra andre kommuners avlastningstilbud? 

• Hvordan kan kommunen sikre en bedre økonomisk styring med avlastningstjenesten? 

1.1.2 REVISJONSKRITERIER OG METODE 

Revisjonskriteriene er krav eller forventninger som brukes for å vurdere funnene i undersøkelsene. 

Revisjonskriteriene skal være begrunnet i, eller utledet av, autoritative 

kilder innenfor det reviderte området, f eks lovverk og politiske vedtak. 

Prosjektets revisjonskriterier og metode finnes i vedleggsdelen. 

Vår samlete vurdering er at metodebruk og kildetilfang har gitt et tilstrekkelig grunnlag 

til å besvare prosjektets formål og de problemstillinger kontrollutvalget vedtok. 


1.2 FAKTADEL 


1.2.1 AVLASTNINGSTJENESTER - BARN OG UNGE 

I henhold til sosialtjenesteloven § 4-2, bokstav b skal kommunen sørge for avlastning 

for ”personer og familier som har et særlig tyngende omsorgsarbeid”. Kommunen tilbyr flere 

avlastningstjenester til familier som har behov for avlastning i den daglige omsorgen. I 

tabellen under gir vi en oversikt over kommunens avlastningstjenester for denne målgruppen, 

og antall brukere pr. tjeneste. 

Avlastningstjenester for barn og unge og antall brukere pr mars/april 2011 

Avlastningstype Antall brukere Annet 

Døgnavlastning 151 

Hjemmeavlastning 135 

Dagsenter 65 19 under 30 år 

Foresatt personlig assistent 11 

Skolefriavlastning 13 

Dagtilbud Tjensvoll 4 Alle under 30 

Timeavlastning 

3 (kommune, nystartet) 

Avlastningsturer (AVF) 6 

Kommentarer: De to største avlastningstjenestene, i form av antall brukere, er hjemmeavlastning 

og døgnavlastning. Sistnevnte er den desidert dyreste formen for avlastning. 

Hjemmeavlastning er en langt rimeligere tjeneste, og navnet er litt misvisende ettersom 

det er private hjem som yter denne tjenesten på vegne av kommunen 3 . 

Gjennomgangen vår viser at antall brukere av døgnavlastning har økt kraftig siden 

2006, mens hjemmeavlastning har ligget nokså konstant 4 . Flere av de intervjuede peker 

på at hjemmeavlastning er et godt og rimelig alternativ til avlastning i bolig. En av 

brukerne som hadde erfaring med hjemmeavlastning sa det slik: ”Privat avlastning kan 

være et fullgodt alternativ til døgnavlastning, ikke gi slipp på det.” 

Sammenlignet med Bergen kommune har Stavanger mange brukere med hjemmeavlastning. 

I Bergen var det pr. april 2011 146 brukere med hjemmeavlastning og 378 

brukere med avlastning i bolig. Bergen har altså relativt sett langt færre med hjemmeavlastning, 

men flere med boligavlastning 5 . 

3 

Priseksempel hjemmeavlastning, en helg i måneden. Fra fredag til søndag regnes 25 timer (ikke betalt for natt). Prisen 

er 165 kroner timen, samt 600,- ekstra for helg. Det gir en total helgepris på 3725, og en årspris på 44 700 dersom vi antar 

at familien har vedtak på en avlastningshelg hver måned. Kilde: Opplysninger fra kommunen. 

4 

Vi går mer detaljert inn på dette senere 

5 

Det finnes lite tilgjengelig statistikk på avlastningsfeltet. Kommunene rapporterer ikke på avlastning for barn og unge 

i KOSTRA. Vi har vært i kontakt med Bergen og Trondheim kommune, men det var førstnevnte som hadde mest sammenlignbare 

tall. 



I Trondheim er bildet motsatt. Her er det relativt sett langt færre med døgnavlastning 

(ca. 120), og flere med hjemmeavlastning (204) 6 . Men to momenter bør bemerkes. Vi får 

opplyst at i Trondheim finnes en aktør som tar i mot barn med psykiske lidelser og utageringer, 

men da ikke som et avlastningsvedtak. 

Begge de to private utførerne, Senter for tilpasset opplæring (TPO) og Institutt for anvendt 

adferdsanalyse (IAA), tilbyr timebasert avlastning, og har gjort det i flere år. De 

startet denne avlastningstypen etter ønske fra barnas foreldre, men yter tjenesten innenfor 

rammen av et døgnavlastningsvedtak. Vi har derfor ikke tall som viser hvor 

mange brukere som mottar timebasert avlastning fra de private aktørene. Kommunen 

har i 2011 startet opp timebasert avlastning for å etterkomme behovet for større fleksibilitet. 

Pr april 2011 har man imidlertid ikke etablert egne lokaler for å gi timeavlastning. 

Dette er under planlegging. 

I faktaboksen på under gir vi en kort beskrivelse av de ulike avlastningstjenestene. 

6 

Basert på tall fra avlastningstjenesten for unge (opp til 18) og avlastningstjenesten for voksne (18-40). Tallene for 

voksne er basert på et anslag fra leder, ca. 32-35 med heldøgns bolig og 40 med hjemmeavlastning. Vi tok utgangspunkt 

i at det var 35 med heldøgns bolig i tallene over. 



Tabell 1 – Kort beskrivelse av avlastningstjenestene for barn og unge 

• Hjemmeavlastning 

o For hvem? For familier med barn og unge med et særlig tyngende omsorgsbehov, slik at 

o 

o 

de kan få den avlastningen de trenger for å ha sine barn boende hjemme. 

Form. Tjenesten gis hos en familie på fastsatte tidspunkter i en måned. 

Hvem yter tjenesten? Private familier, ofte rekruttert av familiens eget nettverk 

• Døgnavlastning 


o 

o 


Form: Tjenesten gis for et gitt antall døgn pr. måned, og gis i bolig på avlastningsstedet. 

Hvem yter tjenesten? Kommunen, Senter for tilpasset opplæring (TPO) og Institutt for 

anvendt adferdsanalyse (IAA). 

• Timeavlastning (TAB): 


o 

o 


Form: Et gitt antall timer pr. måned. Gis enten i barnets hjem eller i utførernes bolig. 

Hvem yter tjenesten? Kommunen, TPO og IAA 

• Skolefri avlastning (SFA): Gir tilbud om avlastning til foresatte med elever i videregående skole. 

Innholdet i tilbudet tilrettelegges etter brukers behov. 

• Ungdom med fysisk funksjonsnedsettelse – AVF. Avlastningsturer. 6 helgeturer i året, og en 

uke om sommeren. Tilbud til foresatte som har barn opp til 18 år med fysisk funksjonsnedsettelse, 

der bistandsbehovet overstiger familiens omsorgsevne. Barna reiser på turer med ledsagere 

som ivaretar hjelpebehov til barnet. I tillegg til at det er avlastning for foresatte, gir avlastningsturene 

opplevelser for barna. 

• Foresatt personlig assistent (FPA). Foresatt personlig assistent for barn skal gi hjelp til familier 

med funksjonshemmede barn anledning til å organisere praktisk og personlig bistand til barnet. 

• Dagsenteret skal gi tilbud til voksne fysisk og psykisk utviklingshemmede, og skal bidra til å øke 

livskvaliteten og gi meningsfylt innhold i brukernes hverdag. Dette tilbudet er for voksne, men 

det er en del unge voksne brukere av tilbudet. 

Kommentar: Dagsenteret er i utgangspunktet et tilbud for voksne brukere, men siden 

19 av brukerne er under 30 har vi likevel tatt det med i oversikten. 

1.2.2 UTGIFTER TIL KJØPTE TJENESTER 

I sak om brukervalg i avlastningstjenesten for barn og unge (07.01.11) blir det pekt på 

at utgiftene til kjøp av private avlastningstjenester har økt sterkt 7 . Fra 1. tertial 2008 til 

1. tertial 2010 har utgiftene til kjøp fra eksterne leverandører økt fra 7,9 til 28,2 millioner 

kroner: ”Hovedtyngden av kjøpene (ca. 2/3) gjelder private avlastningstjenester.” 


var på 21,5 millioner kroner i 2010. I tertialrapporten for 2. tertial 2010 var progno- 

7 

Brukervalg i avlastningstjenesten for barn og unge (behandlet i levekårsutvalg 07.01.11). 



sen på kjøpte tjenester 93,5 millioner kroner 8 . Det vil si et merforbruk på ca. 72 millioner 

kroner. 

Gjennomgangen vår viser at kjøp av private avlastningstjenester har økt, men i langt 

mindre grad enn det som kommer til uttrykk i den nevnte saken. Dette blir forklart i 

de påfølgende avsnittene. 

1.2.3 UTGIFTER TIL KJØP AV PRIVATE 

AVLASTNINGSTJENESTER 

Figuren under viser en formidabel vekst i utgifter til kjøp av private avlastningstjenester. 

Utgiftene er sum av kjøpte tjenester fra Institutt for anvendt adferdsanalyse (IAA) 

og Senter for tilpasset opplæring (TPO) 9 . Men gjennomgangen vår viser at disse tallene 

ikke bare inneholder kjøpte avlastningstjenester. 

Figur 1 – Utgifter til kjøp av private avlastningstjeneste (Tall pr. 31.12) 10 

60000000 

50000000 

40000000 

30000000 

20000000 

10000000 

0 

2007 2008 2009 2010 

Gjennomgangen viser at en stor del av utgiftene til kjøp av avlastningstjenester i realiteten 

er kjøp av heldøgns boligtilbud (Tall fra kommunen pr 15.12.10) 11 . 

• Dette utgjør drøye 29 millioner kroner 12 . 

• Det vil si at om lag 27 millioner kroner i realiteten er kjøp av avlastningstjenester. 

8 


9 

Kilde: Opplysninger fra kommunen og regneark fra kommunen som viser oversikt over kjøpte avlastningstjenester. 

10 

Kilde: Tall fra økonomiavdelingen) 

11 

Kilde: Mottatt fra økonomiavdelingen i mars 2011. Det bør presiseres at det er om lag to millioner i differanse mellom 

regnskapstallene (56 mill), og tallene vi har fått som viser utgiftene til kjøpte avlastningstjeneste pr bruker (54 mill). 

Regnskapstallene er pr 31.12, og tallene som viser utgifter til kjøpte avlastningstjenester pr. bruker og leverandør er fra 

15.12. Dette tar vi ikke hensyn til i presentasjonen nedenfor, men betyr sannsynligvis at en litt større andel av de regnskapsførte 

utgiftene til kjøp av avlastningstjenester i realiteten er kjøp av heldøgns bolig. 

12 

Da har vi summert tre som står oppført med heldøgns bolig i kommunens regneark, og to som står oppført med avlastningsvedtak. 

Utgiftene til de to siste utgjør over halvparten av summen, og vi er informert av utfører at disse brukerne 

i realiteten har et heldøgns botilbud. 



Dette gjelder både kjøp av avlastningstjenester for barn og unge (0-18), og for unge 

voksne (18-40). Hvis vi kun ser på utgifter til kjøp av avlastningstjenester for barn og 

unge (0-18) så halveres beløpet: 

• IAA 3,7 millioner kroner 

• TPO 8,5 millioner kroner 

Da har vi ikke regnet med det som kalles kostnad uten prosjektnummer, dvs. kostnader 

der vi ikke kan finne ut alder på de som mottar tjenesten. Dette utgjør knappe 

900 000,- for IAA og knappe 1,5 millioner for TPO. 

Dette innebærer altså at utgiftsøkningen innenfor kjøp av private avlastningstjenester 

er langt lavere enn det regnskapstallene tyder på. En stor del av utgiftene skyldes i 

praksis utgifter til kjøp av heldøgns bolig. Det er også slik at omtrent like store deler av 

de resterende utgiftene til avlastning går med til barn og unge på den ene siden (12,2 

millioner), og unge voksne (12,7 millioner) på den andre. Med unge voksne menes personer 

i alderen 18-40. 

Hvorfor er disse utgiftene ført på avlastningstjenester? Datamaterialet gir to forklaringer: 

• Fordi kommunen har rammeavtale innenfor avlastningstjenester, er denne 

brukt til å kjøpe plasser i heldøgns omsorgsbolig hos den ene leverandøren, 

som også kan skaffe til veie heldøgns botilbud. 

• På en måte er dette avlastningstjenester. Det finnes ikke kommunale omsorgsboliger 

til disse brukerne, og foreldrene er utslitt. Tiltaket starter gjerne som et 

kriseavlastningstiltak, men blir etter hvert av mer permanent varighet. 

Kommentar: Til slutt bør det nevnes at grenseoppgangen mellom en avlastningsbolig 

og et heldøgns omsorgsbolig ikke er helt klar. I sosialtjenestelovens forskrift § 7-2 står 

det at avlastningsboliger regnes som bolig med heldøgns omsorgstjenester. I sak om 

avlastningstjenester for barn og unge mars 2011 forsøker man å klargjøre skillet. Med 

heldøgns botilbud, menes et varig botilbud, til forskjell fra avlastningsbolig som kan være heldøgns, 

og for så vidt også langvarig, men som er begrenset til definerte perioder. Ved bruk av 

avlastningsbolig er forutsetningen at bruker kun skal være i boligen i avgrensede periode, og at 

vedkommende etter avsluttet periode skal tilbake til omsorgsyterne. Det vi har definert som 

heldøgns botilbud her er altså noe midt i mellom, men vi har vektlagt det siste punktet, 

at vedkommende ikke skal tilbake til familien etter endt periode: De venter på plass i 

bofellesskap. 

Kommunen får også refundert en del av utgiftene til de mest ressurskrevende brukerne, 

men det dekker på langt nær alle kommunens kostnader. 



1.2.3.1 RAMMEAVTALE 

Kommunens rammeavtale for avlastningstjenester gjelder barn og unge fra 0 til 18 år. 

Men gjennomgangen vår har vist at kommunen også har kjøpt avlastnings- og miljøtjenester 

fra de to leverandørene for brukere over 18. 

”Vi har kjøpt døgntjenester som ikke er avlastning, men er utenfor rammeavtalen vi har med de 

to private leverandørene, og dermed kaller vi det avlastning. Dette gjør vi på grunn av knapphet 

på kommunale boliger, og for å ivareta lovens krav om avlastning.” 

Vurdering: Kommunen har altså kjøpt avlastningstjenester for brukere over 18, selv 

om rammeavtalen dekker brukere under 18. Selv om det er en fullt forståelig prioritering 

for å ivareta sosialtjenestelovens § 4-2, er det likevel et brudd på lov om offentlige 

anskaffelser. Vi anbefaler kommunen å rette opp dette. 

1.2.4 HVORFOR UTGIFTSØKNING? 

Selv om utgiftsøkningen til kjøp av private avlastningstjenester er langt mindre enn 

først antatt, er det likevel en betydelig utgiftsøkning de siste årene. 

Økningen i kjøp av private tjenester kommer også i tillegg til en utgiftsøkning innenfor 

kommunale avlastningstjenester. Fra 2006 til 2010 har utgiftene økt fra ca. 24 

til 38 millioner kroner, dvs. en utgiftsvekst på 67 prosent. 

Totalt for avlastning utgjør dette en brutto økning på ca 70 millioner kroner eller om 

lag 290 %. Tar vi bort de som er i heldøgns bolig, slik som over, er brutto utgiftsøkning 

på om lag 41 millioner eller nesten 170 %. 

Hvorfor har utgiftene økt? Nedenfor gjengir vi forklaringene som ble gitt i intervjuene. 

1.2.4.1 FOR LITEN TILGANG PÅ BOLIGER I BOFELLESSKAP 

Det er ikke nok plasser i kommunale bofellesskap. Dette skaper økt press på avlastningstjenestene, 

og fører til behov for større avlastningsvedtak (flere dager) 13 . Flere har 

avlastning i bolig 365 dager i året, dvs. heldøgns bolig. 

En av de intervjuede sa det slik: ”Hvis det hadde vært ledige boliger til de tyngste brukerne 

våre, hadde vi ikke hatt problemer med avlastning.” 

For de som har et avlastningsvedtak er det særlig bofellesskapene for psykisk utviklingshemmede 

og psykiatri som er aktuelle. Oversikten pr. 31.12.10 viser imidlertid at 

95 personer står på venteliste til PUH-bolig (131 har bolig), mens 52 står på venteliste 

til bofellesskap psykiatri (126 har bolig). 

13 

Dette var tilbakemeldingen i de aller fleste intervjuene. 



Kommunens avlastningsboliger har i alt 28 senger, pluss fire krisesenger. Tre av krisesengene 

er pr. mars 2011 er opptatt av brukere som venter på plass i bofellesskap. Vi 

får opplyst at disse har vært brukere av kriseplassene siden september/november. Det 

pekes videre på at disse tre brukerne vil få plass i bofellesskap i løpet av 2012. Det betyr 

at den kommunale avlastningstjenesten bare har en ledig kriseplass frem til disse 

brukerne flytter inn i nytt bofellesskap. 

I intervjuene får vi opplyst at enkelte brukere tidligere har bodd på en slik kriseplass i 

tre år. 

1.2.4.2 FOR LITEN TILGANG PÅ ANDRE KOMMUNALE TJENESTER 

Fra helseog sosialkontorene (hsk-er) pekes det på at liten tilgang på andre kommunale 

tjenester øker presset på heldøgns avlastning. Det er vanskelig å rekruttere støttekontakter, 

fritidskontakter og treningskontakter, og mange brukere står på venteliste. I 

en del tilfeller ville tilgang på slike tjenester føre til mindre trykk på avlastningstjenester, 

hevdes det. 

Det er også vanskelig å rekruttere nye avlastningshjem. 

Flere peker på at kommunen burde hatt flere mindre kostnadskrevende tjenester å spille 

på, og at dette i stor grad ville demmet opp for det økende behovet for avlastning i 

bolig. Dette ville gitt mer fleksible tjenester og bedre kapasitetsutnyttelse, er gjennomgangstonen. 

Kommunen er i gang med å etablere nye alternative og kommunale tjenester er igangsatt. 

Et eksempel på dette er tilbud om timeavlastning som erstatning for plass i avlastningsbolig 

14 . 

1.2.4.3 FLERE FÅR DØGNAVLASTNING 

Kort sagt: Gjennomgangen viser tydelig at det er flere brukere får et avlastningstilbud i 

2011 enn i 2006, og det er kommet til nye brukergrupper som ikke fikk avlastningstjenester 

før. 

14 

Kilde: Svar på spørsmål vedr. økonomisk status bestiller-utførertjenester levekår per 2. tertial 2010. Datert 30.09.10 



Figur 2 – Utvikling i antall barn og unge som har døgnavlastning og hjemmeavlastning 15 

Døgn 

Hjemme 

180 

160 

140 

120 

100 

80 

60 

40 

20 

0 

2006 2007 2008 2009 2010 2011 

Figuren viser en betydelig vekst i antall brukere med døgnavlastning. Fra 2006 til 2010 

er økningen på 100 %, og fra 2006 til 2011 på 90 %. Nedgangen fra 2010 til 2011 skyldes 

primært færre brukere med privat døgnavlastning (9 av 10). 

Antall brukere av private avlasterhjem har vært nokså konstant de siste årene. Hadde 

utviklingen vært motsatt ville det gitt langt mindre økonomiske utslag, ettersom 

kommunens utgifter til private avlasterhjem er langt lavere enn døgnavlastning. 

Formannskapet vedtok i 2006 å innføre fritt brukervalg for avlastningstjenester, og i 

2007 ble det inngått rammeavtaler om kjøp av avlastningstjenester med to private leverandører. 

I figuren under ser vi nærmere på utviklingen i antall klienter hos de private 

leverandørene, Institutt for anvendt adferdsanalyse (IAA), og Senter for tilpasset opplæring 

(TPO). 

15 

Kilde: Mottatt av de fire hsk-ene. Øyeblikksbilde 18. mars hvert av årene. 



Figur 3 – Utvikling i antall personer som har døgnavlastning hos IAA og TPO 16 

IAA 

TPO 

40 

35 

30 

25 

20 

15 

10 

5 

0 

2006 2007 2008 2009 2010 2011 

Tallene som er presentert i de to figurene er øyeblikkstall fra 18. mars hvert av årene. 

Tendensen er klar. Det har vært en betydelig vekst i antall brukere fra 2006 til 2010, og 

en liten nedgang i antall brukere fra 2010 til 2011. 

Nedgangen skyldes kommunens tilbakeføring av brukere fra de private til de kommunale 

utførerne, som ble gjort for å begrense utgiftene til kjøp av private avlastningstjenester. 

Økning i gjennomsnittlig antall avlastningsdøgn. Tilbakemeldingene i intervjuene 

kan tyde på at gjennomsnittlig antall avlastningsdøgn pr. bruker har økt fra 2006 til i 

dag. Vi har imidlertid ikke vært i stand til å få tak i tall som kan si noe om denne utviklingen. 

Fra Dagsenter avlastning får vi opplyst at malen for ressurskrevende brukere for ca. 10 

år siden var 90 døgn i året. I dag er det flere som har mellom 150 og 200 dagers avlastning, 

og en del har i praksis heldøgns bolig. En beregning vi har gjort viser at det gjennomsnittlige 

antall døgn i kommunal avlastningsbolig pr bruker i 2010 var ca. 85 dager. 

I denne oversikten er ikke avlastningsdøgnene hos de private leverandørene med, 

og da ville gjennomsnittet etter alt å dømme økt. 

En beregning fra tall mottatt fra Bergen kommune viser at det gjennomsnittlige antall 

avlastningsdøgn i Bergen var på 78 døgn pr. år i april 2011 17 . Vi har ikke tilsvarende 

tall for Trondheim, men vi får opplyst at gjennomsnittlig antall døgn i avlastningsbolig 

for unge voksne (18-40) i 2010 var på mellom 60-72 døgn i året 18 . 

16 

Kilde: Mottatt av de fire hsk-ene. Øyeblikksbilde 18. mars hvert av årene. 

17 

Grunnlagstallene for beregningen var: Bergen gir i gjennomsnitt 30 døgn pr. halvår til de mindre ressurskrevende 

brukerne, og 60-70 døgn i året i snitt for de ressurskrevende brukerne. Dette er omregnet til hhv. 60 og 130 i gjennomsnitt 

for de mindre ressurskrevende og de ressurskrevende brukerne. Det er totalt 378 brukere, og 97 av disse er ressurskrevende. 

Jf telefonsamtale med leder avdelingstjenester for utviklingshemmede. 

18 

Telefonsamtale 15.04.11. 



Tallene kan tyde på at det i Stavanger gis i snitt noe flere døgn pr. bruker enn i Bergen 

og Trondheim. Men tallene bør tolkes med varsomhet. Tallene fra Bergen og Trondheim 

er ikke like grundig kvalitetssikret som tallene fra Stavanger. Tallene fra Trondheim 

gjelder for eksempel bare unge voksne 19 . I Trondheim er det er få over 18 med 

veldig mange avlastningsdøgn. Regelen i Trondheim er at dersom brukeren har avlastning 

mer enn 50 prosent av tiden, anses ikke avlastning som det rette tilbudet, men 

en heldøgns bolig. Dette påvirker nok snittet. 

Gode tjenester. Flere av de intervjuede hevder at Stavanger kommune har gitt gode 

avlastningsvedtak, i form av mange døgn. En av de intervjuede sa det slik: ”Stavanger 

har større avlastningsvedtak enn kommuner på Østlandet. Det er tydelig at det har vært en rik 

kommune.” En av helseog sosialsjefene sa det slik: ”Vi har gitt gode tjenester. Det er klart 

vi kan gjøre noe. Vi kan gå ned noen avlastningsdøgn. Men det er ingen fasit på dette”. 

1.2.4.4 NYE BRUKERGRUPPER OG ET BEDRE OG MER 

DIFFERENSIERT TILBUD 

Mange av de intervjuede peker på at det er kommet til en ny type brukere av avlastningstjenester 

de siste fire-fem årene. Dette er brukere med psykiske lidelser, store adferdsproblemer, 

utagerende adferd, og diagnoser i autismespekteret. 

I intervjuene blir det pekt på at hsk-ene ikke hadde denne typen brukere før, og at de 

ikke passet inn i det daværende kommunale avlastningstilbudet, som var tilpasset barn 

og unge med fysiske og psykiske utviklingshemminger. Kommunen hadde heller ikke 

god nok kompetanse til å håndtere disse brukerne i 2006. 

De fleste av de private aktørenes brukere er i disse gruppene, og de kommunale avlastningsboligene 

har også fått langt flere slike brukere de siste årene, etter hvert som 

kommunens tilbud og kompetanse er blitt utvidet 20 . 

Det hevdes at en del av de nye brukerne ikke kan profitere på samspill med andre, det 

kreves mer individuelle avlastningstiltak, noe som er mer ressurskrevende. 

Gjennomgangstonen er at tjenestemenyen er utvidet de siste årene, og at tilbudet er 

blitt langt bedre etter at de private aktørene begynte å levere avlastningstjenester. 

Hvorfor flere ”nye” brukergrupper? I intervjuene pekes det på to hovedårsaker til at 

det er kommet til nye brukergrupper: 

• Endring i barnevernets praksis overfor barn med diagnose har medført at flere 

av denne gruppen er blitt brukere av avlastningstjenester. Bufetat reduserte 

i 2007 antall godkjenninger av barn med diagnoser og funksjonshemminger 

19 

De hadde ikke gjennomsnittstall for brukere mellom 0-18. 

20 

Nummer 30 (avlastningsbolig), 4 plasser, hovedsak diagnoser psykiatri. I bruk fra 2008. Kalhammaren bokollektiv, 2 

plasser, autismediagnose og utfordrende adferd, i bruk fra 2006. I tillegg har Hinna avlastningsbolig begynt å ta i mot 

barn og unge med psykiatriske diagnoser. 



som barneverntiltak 21 . Mange av disse hadde barneverntiltak (institusjon) før, 

men har nå tjenester (som avlastning) hos helseog sosialkontorene. Gjennomgangstonen 

fra hsk-ene er at dette medførte reduserte utgifter for barnevernet, 

mens hsk-ene økte sine. I korte trekk er det slik at kommunen og hsk-ene har 

ansvaret når barn har diagnoser, mens regningen ofte deles mellom kommune 

(egenandel) og Bufetat når det er alvorlig omsorgssvikt. 

• En dør inn. ”En dør inn”-prosjektet pågikk i perioden fra februar 2006 til juni 

200822. Gjennom prosjektet ønsket kommunen å tydeliggjøre at det skulle være 

”en dør inn” til kommunale tjenester for barn og unge med psykiske lidelser.”En 

dør inn har drevet opp utgiftene i den forstand at vi nå gir tilbud til en hel del 

ungdommer som vi ikke visste om før.” 

Men tilbakemeldingene i intervjuene kan også tyde på at forventningene til avlastningstjenestene 

har økt. Dette går vi nærmere inn på under. 

1.2.5 FRITT BRUKERVALG? 

Føringer: I sak om brukervalg i omsorgstjenestene 23 står det at fritt brukervalg ”bør 

oppfattes som et valg mellom tjenesteutfører, og ikke som et valg mellom tjenester. I saksbehandlingsfasen 

fram mot et tjenestevedtak skal bestillerfunksjonen ved helseog sosialkontorene 

praktisere brukermedvirkning ved at alternative tjenester diskuteres med bruker. Det er imidlertid 

kommunen v/helseog sosialkontorene som fatter vedtak om hvilke tjenester som skal innvilges, 

og i hvilket omfang. Først når slikt vedtak er fattet, er det at brukervalg mellom alternative 

utførere er aktuelt.” 

Lenger ute i saken står det følgende om brukervalg: ”I et system med brukervalg må vi 

med andre ord ta hensyn til at kostnadene pr. bruker ikke bare er avhengig av hvilket omsorgsbehov 

bruker har, men også av hvilke tjenester som velges. Det er da direktørens oppfatning at 

det er bestillerkontorene som må fatte vedtak om tjenester og tjenesteomfang etter samråd med 

bruker, og at bruker gjennom brukervalg etterpå skal kunne velge tjenesteutfører innen rammen 

av vedtaket. 

Praksis: Tilbakemeldingene i intervjuene både fra bestillere, utførere og brukere tyder 

på at brukervalget ikke har vært fritt. Bestillerne styrer i all hovedsak valgene mot offentlige 

avlastningstjenester. Men når det offentlige ikke har hatt kapasitet, egnede tjenester, 

egnede lokaler, eller egnet kompetanse som kan imøtekomme brukers behov, 

21 

Rundskriv Q 06/2007 innebar enn innskjerping fra barnevernets side mht. hva som var barnevernets ansvar overfor 

barn med diagnoser. Bufetat reduserte antall godkjenninger av barn med diagnoser og funksjonshemminger som barneverntiltak. 

Det er bare dersom det funksjonshemmede barnet samtidig faller inn under de alminnelige vilkårene for 

tiltak etter barnevernloven at barnevernloven kommer til anvendelse. At barnet på grunn av funksjonshemmingen har 

større omsorgsbehov enn foreldre med alminnelig god omsorgsevne er i stand til ivareta, er ikke tilstrekkelig til plassering 

utenfor hjemmet etter barnevernlovens regler. I praksis innebærer dette at barnevernet i større grad iverksatte tiltak 

for denne brukergruppen før, mens Hsk-ene nå har fått disse brukerne. Deres tjenester er regulert i sosialtjenesteloven 

og ikke barnevernloven, og flere av disse brukerne har avlastningstiltak. 

22 

Rapport fra storbyprosjektet ”En dør inn”, 2008 

23 

Brukervalg i omsorgstjenestene – prinsipper og valg av tjenester (Formannskapet, 19.01.2006). 



velges private. Private velges også noen ganger på bakgrunn av sterke preferanser hos 

brukerne. Dette gjelder spesielt den ene leverandøren. 

Noen utsagn fra bestillerne: 

• ”Vi har alltid frontet de offentlige først. Men i noen tilfeller har ikke de kommunale enhetene 

kunnet tilby en faglig god nok tjeneste. Derfor skiftet vi tjeneste på noen av brukerne.” 

• ”Hos oss har det ikke vært fritt brukervalg, men brukermedvirkning. ” 

• ”Hvis det er fritt brukervalg, så er det en motsetning i slik vi styrer.” 

Ved det ene helseog sosialkontoret fortalte de at de ikke var informert om at det var 

fritt brukervalg, og at de derfor ikke var klar over at det var det. 

Det pekes videre på at det som regel er de ”tyngste” brukerne som går til de private: 

Ekstrem adferdsproblematikk, utageringer, autisme og utviklingsforstyrrelse. 

Informasjon. ”For at det skal være fritt brukervalg må brukerne få informasjon om de kommunale 

og private utførerne. Men slik er det ikke.” Gjennomgangen tyder videre på at brukernes 

ikke informeres om de private avlastningstjenestene dersom det kommunale tilbudet 

kan dekke avlastningsbehovet. 

Enkelte ganger er det slik at foreldrene ønsker en privat utfører, for eksempel IAA. 

Men kan bestillerne imøtekomme behovet med en kommunal tjeneste, så blir de gitt 

det. 

I gjennomgangen gis det to forklaringer på hvorfor brukervalget ikke har vært fritt. 

For det første var signalet fra ledelsen i levekårsavdelingen at man ikke hadde fritt brukervalg, 

og at de i all hovedsak skulle styre valgene mot kommunale tjenester. For det 

andre peker helseog sosialsjefene på at de heller ikke hadde en stor nok budsjettramme 

til å oppfylle vedtaket om fritt brukervalg. Derfor ble heller ikke brukerne informert 

om at brukevalget var fritt. 

Oppsummering: Brukervalget har som regel ikke vært fritt. Private velges først når de 

offentlige ikke har kapasitet, egnede tjenester, egnede lokaler, eller egnet kompetanse 

som kan imøtekomme brukers behov. Dette innebærer at de private ofte får de tyngste 

brukerne. I et økonomisk perspektiv er dette imidlertid en fornuftig løsning. Dette 

henger sammen med at det opereres med to ulike prisregimer, ett for de offentlige avlasterne 

og ett for de private. Dette ser vi nærmere på under. 

1.2.6 ULIKE PRISMODELLER 

Føringer: Arbeidet med aktivitetsbaserte inntekter er kommet lengst for de kommunale avlastningsboligene. 

Her er tjenesten og prisstrukturen så vidt godt avklart, at en gjerne bør se om det 

er private leverandører som kan levere tilsvarende tjeneste til samme pris. Forutsetningene for å 



innføre brukervalg for opphold i avlastningsbolig burde dermed være tilstede og rådmannen tilrår 

derfor at en starter arbeidet med den praktiske gjennomføringen 24 . 

Praksis: Kommunen har operert med to ulike prismodeller, en for de kommunale utførerne 

og en for de private. I tabellen under presenterer vi den eksisterende prismodellen 

for de kommunale boligene (ABI-finansiering). 

Tabell 2 – Avlastningsopphold i kommunal avlastningsbolig, satser pr dag 

Pleiegrupper Uten dagsopphold Med dagsopphold 

Gruppe 1 2486 896 

Gruppe 2 4075 2486 

Gruppe 3 5665 4075 

Gruppe 4 7254 5665 

De med minst pleiebehov kommer i gruppe 1, og de med størst pleiebehov kommer i 

gruppe 4. Grupperingen er gjort ut i fra hvilken bemanning som er nødvendig. Satsen 

blir noe mindre hvis brukerne har dagsopphold et annet sted, som skole, SFA, dagsenter 

eller lignende. 

De private tilbyderne er ikke en del av det samme prissystemet som de kommunale utførerne 

(ABI 25 ). I anbudsrunden i 2007 konkurrerte de både på pris og kvalitet, og 

kommunen aksepterte en fast døgn- og timepris for tjenestene. Prisene ligger over den 

høyeste kommunale taksten, men prisene er ikke direkte sammenlignbare. De kommunale 

utførernes priser inneholder ikke utgifter til nattevakter og andre driftskostnader 

(eiendom, fellesutgifter, administrasjon, veiledning). 

Dette innebærer at dersom bestillerkontoret velger en privat leverandør, opererer de 

som regel med en fast enhetspris. Unntaket her er når en bruker krever veldig høy bemanning, 

for eksempel i forbindelse med et heldøgns botilbud. Men da avtaler bestiller 

med den private tilbyderen hvilken pris som skal gjelde. 

Vurdering: Den ulike prisingen av private og offentlige avlastningstjenester kan være 

en forklaring på hvorfor bestillerne hovedsakelig velger de private når det er spesielt 

ressurskrevende brukere. Selv om prisene ikke er helt sammenlignbare, er det klart at 

det vil være økonomisk ugunstig å velge de private for brukere i de laveste pleiegruppene. 

Et slikt valg ville medføre en stor prisforskjell, og en stor ekstrautgift for kommunen. 

Bestillerkontorenes styring av brukervalget er altså en god måte å holde nede utgiftene 

på, selv om det ikke nødvendigvis er det beste for brukeren. 

24 

Brukervalg i omsorgstjenestene – prinsipper og valg av tjenester (Sak i formannskapet, 19.01.2006). 

25 




1.2.7 HELSE OG SOSIALKONTORENES 

ØKONOMISTYRING 

1.2.7.1 BUDSJETTER 

I tabellen under viser vi budsjett og forbruk kjøpte tjenester for 2010. Vi ønsker å presisere 

at dette ikke gjelder bare avlastningstjenester, men også kjøp av pleie- omsorgstjenester. 

Tabell 3 – Budsjett og forbruk kjøpte tjenester – Helse- og sosialkontorene pr. 08.12.10 

HSK Forbruk Budsjett Avvik % Avvik 

HUNDVÅG OG STORHAUG 23 113 057 11 172 000 107 % 11 941 057 

EIGANES OG TASTA 45 106 710 6 582 000 585 % 38 524 710 

MADLA 13 956 089 3 341 000 318 % 10 615 089 

HILLEVÅG OG HINNA 10 745 219 357 000 2910 % 10 388 219 

Sum 92 921 075 21 452 000 333 % 71 469 075 

Vi ser over at det er ekstremt store avvik mellom årsbudsjett og forbruk i 2010. 

For 2010 har dette sammenheng med kommunens kraftige vekst i utgifter til kjøp fra 

private leverandører, som fremkom 1. tertial. På denne bakgrunn iverksatte rådmannen 

justeringer og tiltak for å få ned utgiftene. I tertialrapporten peker rådmannen på 

at ”helse og sosialkontorene vil kunne ha utfordringer med å komme i balanse ved årets slutt.” 

Som en oppfølging av tiltakene, fikk en del brukere overført sitt tjenestetilbud fra en 

privat leverandør til kommunens avlastningsseksjon i forbindelse med revurdering av 

vedtak. Politikerne mente imidlertid at dette var i konflikt med tidligere vedtak om 

fritt brukervalg. Dette resulterte i at mange foresatte fremdeles fritt kunne velge private 

leverandører (de som hadde levert skriftlig klage, og de som hadde et vedtak som 

skulle revurderes). 

Tilbakemeldingene fra hsk-ene tyder på at de opplevde disse to helomvendingene som 

uheldige. Først skulle de overføre brukere fra private til kommunale utfører, og så tilbake 

igjen. Dette var verken bra for brukere, bestillere eller utførere, hevdes det. Dataene 

våre tyder på at dette bidro til å svekke samarbeidsrelasjonene mellom hsk-ene, 

brukerne, og spesielt den ene private leverandøren. 

Også 2009 viste et merforbruk til kjøp av private tjenester, men på langt nær så stort 

som i 2010. 



Tabell 4 – Budsjett og forbruk kjøpte tjenester - 2009 

HSK Forbruk Budsjett Avvik Avvik i % 

HUNDVÅG OG STORHAUG 25 745 789 20 729 000 5 016 789 24 % 

EIGANES OG TASTA 30 802 786 18 003 000 12 799 786 71 % 

MADLA 9 036 404 6 563 000 2 473 404 38 % 

HILLEVÅG OG HINNA 8 650 922 8 149 000 501 922 6 % 

UFORDELT BUDSJETT HS - 1 428 000 - 

Totalt 74 235 901 54 872 000 19 363 901 35 % 

Avlastningstjenester. Når det gjelder avlastningstjenester, var det ikke noe budsjett for 

kjøp av avlastningstjenester verken i 2006 eller i 2007. 

Figur 4 – Budsjett og forbruk - avlastningstjenester 

Budsjett 

Forbruk 

60 000 000 

50 000 000 

40 000 000 

30 000 000 

20 000 000 

10 000 000 

- 

2007 2008 2009 2010 

Vi ser videre at det var relativt sett mindre avvik i 2008 og 2009, og et betydelig avvik i 

2010. 

Tilbakemeldingene fra hsk-ene tyder på at de ikke har hatt egne budsjetter for kjøp av 

avlastningstjenester. Utgiftene til kjøp av avlastningstjenester skulle dekkes innen budsjettrammen 

for avlastningstjenester, men flere mener denne rammen har vært urealistisk. 

Som nevnt er en av forklaringene på hvorfor brukervalget ikke har vært fritt, at 

hsk-ene oppfattet at man ikke hadde budsjettramme til å dekke kjøp fra private: ”Vi 

fortalte ikke at folk kunne velge fritt, vi hadde jo ikke penger på budsjettet til dette.” 

Fra økonomiavdelingen pekes det også på at det er et dilemma å budsjettere opp i takt 

med tidligere års forbruk. Dette henger sammen med at flere brukere er meget ressurskrevende, 

og at flyttinger av enkeltbrukere derfor vil kunne ha store effekter på forbruket. 

Det krever god kontroll og oppfølging å følge med på slike endringer, og sørge 

for at forbruket er i overensstemmelse med disse endringene. 



Tilbakemeldingene fra hsk-ene er at budsjettene for kjøp av tjenester er helt urealistiske. 

En av helseog sosialsjefene sa det slik: ”Jeg har fått beskjed om ikke å bry meg, det er 

ganske frustrerende”. En annen sa det slik ”Jeg følger med så godt jeg kan, men jeg vet at 

budsjettet ikke holder.” 

Helse- og sosialsjefene mener at de som en konsekvens av økt behov for private tjenester: 

• Enten burde blitt tilført mer budsjettmidler 

• Eller så burde man tatt fra rammen fra de kommunale avlastningsboligene når 

man innvilget vedtak hos de private 

• Ingenting av dette ble gjort. Det siste har ikke vært aktuelt fordi etterspørselen 

etter kommunal døgnavlastning har vært like stor (ventelister) 

Refusjon og forbruk. Som tidligere nevnt får kommunen refundert en betydelig del av 

utgiftene til avlastningstjenester fra staten. Refusjonsbeløpet ble kraftig redusert i 

2010 26 . Dette fikk betydning for avlastningstjenestene i 2010 fordi tidligere års overforbruk 

hadde blitt dekket av disse ”inntektene.” 

2011. Hsk-enes ramme har økt med 50 millioner kroner i 2011, 26 av disse millionene 

går direkte til kjøp av pleie- omsorgs- og avlastningstjenester. Dette innebærer at det 

totale budsjettet for kjøpte tjenester er på 47 millioner kroner i 2011, dvs. ca. en halvering 

i forhold til forbruk i 2010. 

I 2010 var det samlede forbruket av avlastningstjenester 94,4 millioner, og i 2011 er 

budsjettet 80, 8 millioner. Vi får opplyst at kommunen i tillegg har budsjettert med 14 

millioner kroner på en reservekonto 27 . Deler av dette beløpet, om lag 7 millioner kroner 

går til nye kommunale avlastningstiltak 28 . 

1.2.7.2 ØKONOMISTYRING 

Hovedinntrykket vårt er at bestillerne starter forsiktig med andre avlastningstjenester 

enn avlastning i bolig eller et lavt antall døgn (24 til 36 døgn i året). Men det er også 

slik at det er et stort steg for mange foreldre å søke om avlastning, slik at terskelen for å 

levere fra seg barna kan for mange være høy. Mange er utslitt når de søker om avlastningstjenester, 

”de har gått mange runder med seg selv før de kommer til oss.” 

Flere peker også på at økonomiske vurderinger hele tiden er i bakhodet, og at man forsøker 

å balansere lovens krav om avlastning og økonomiske vurderinger. 

26 

Dette skjedde fordi staten hevet innslagspunktet for hva kommunen kunne kreve refusjonskrav for. Regelendringene 

kom i 2009, men utbetalingen av tilskuddet skjer året etter. 

27 

Art 25400. Opplyst i telefonsamtale 16.05.11. 

28 

3 millioner går til ferdigstillelse av Kalhammaren 44, et kommunalt botilbud. Opplyst 19.05.11. 



Den kraftige utgiftsveksten som fremkom i forbindelse med 1. tertial ser også ut til å ha 

hatt betydelig effekt på helseog sosialkontorenes økonomistyring. ”Vi fikk klar beskjed 

fra toppnivå, utgiftene må ned.” 

Ved Hundvåg og Storhaug helseog sosialkontor pekes det på at man begynte å ta 

grep ganske kjapt, og på at man er blitt mer kritiske når man skal innvilge: ”Vi er enige 

om at vi må ned i nivå, men ikke bryte loven.” Blant annet har man her endret vedtakslengden 

fra ett til et halvt år, for å bedre kunne ha muligheter til å gjøre endringer 29 . 

Det understrekes samtidig at det kan bli dyrt på sikt dersom man gir brukerne for 

knappe tjenester. 

Det er også slik at vedtakene diskuteres på fagmøter internt, og underskrives av helseog 

sosialsjef: ”Det er aldri noen saker vi diskuterer mer enn avlastning i bolig. Vi ser først på 

andre tjenester, miljøtjenester 30 , støttekontakt og hjemmeavlastning.” 

Forskjeller mellom hsk-ene. Figuren under viser det gjennomsnittlige antall avlastningsdøgn 

pr bruker av de ulike hsk-ene. Oversikten viser imidlertid bare gjennomsnittlig 

antall døgn i kommunal avlastning, ikke gjennomsnittlig antall døgn hos de 

private leverandørene, eller totalbildet. 

Figur 5 – Gjennomsnittlig antall avlastningsdøgn pr. hsk pr desember 2010 31 

100 

90 

80 

70 

60 

50 

40 

30 

20 

10 

0 

Eiganes og Tasta Madla Hundvåg og 

Storhaug 

Hillevåg og Hinna 

Vi ser at spesielt Madla hsk skiller seg ut fra de andre hsk-ene med et lavere gjennomsnittlig 

avlastningsdøgn pr. bruker. Dette kan være et uttrykk for at Madla er ”strengere” 

enn de andre hsk-ene, men det kan også være bydelsvise forskjeller i behov som 

kommer til uttrykk. Det er vanskelig å tolke i en bestemt retning. 

29 

Første vedtak varer i tre måneder, deretter har normal vedtakslengde vært ett år. 

30 

Tiltak som er rettet mot 

31 

Kilde: Figur mottatt av kommunen. 



Tilbakemeldingene fra Madla hsk tyder på at de opplever seg selv som strenge. Det 

skal være faglig forsvarlig, men en blir presset på økonomi. Man oppfatter seg selv 

som veldig lojale til kommunens økonomiske rammer. 

Selv om vi ikke har intervjuet så mange brukere pekte flere på eksempler som underbygger 

inntrykket om at Madla er noe strengere enn de andre hsk-ene. 

1.2.7.3 VERKTØY FOR ØKONOMISTYRING 

Økonomistyring på individnivå. Avlastningsvedtakene diskuteres internt i faggruppen 

på hsk-ene, og blir underskrevet av helseog sosialsjef. Vi får opplyst at de aller 

dyreste vedtakene har gått gjennom levekårssjef før de er blitt godkjent. 

Fra helseog sosialsjefene pekes det imidlertid på at man har for dårlig oversikt over 

vedtakenes kostnadsside, at det som regel ikke finnes klare økonomiske rammer for 

dem. Det føres økonomisk kontroll med enkeltvedtakene, og utgiftene er som regel i 

samsvar med det som er vedtatt. Men man har vanskeligheter med å se enkeltvedtakene 

i sammenheng med totalrammen. 

Dette henger blant annet sammen med at man ikke har tatt i bruk funksjonen klientregnskap 

i Cosdoc. Dermed blir det vanskelig å få ut gode oversikter over kommunens 

kostnader med vedtakene. ”Når vi gjør vedtak må vi summere antall døgn manuelt. Det er 

ikke lagt opp til å ta opp sum avlastningsdøgn og omregne dette til pris og prognose i forhold til 

budsjett.” De aller fleste ved hsk-ene gir uttrykk for at de ønsker et slikt klientregnskap, 

og at dette ville styrket økonomistyringen. Det blir også hevdet at det er fullt mulig å få 

en brukerregnskapsmodul i fagsystemet Cosdoc. Dette mener helseog sosialsjefene vil 

gjøre de økonomiske vurderingene sterkere integrert i vedtaksstyringen, og dermed 

lettere å styre økonomien. 

Økonomistyring på aggregert nivå. Det blir hevdet at de månedlige økonomirapportene 

ikke gir presis nok styringsinformasjon, men det er delte meninger om dette. En 

periode fikk man bare økonomirapporter om de kommunale avlastningstjenestene. 

Kjøp av private tjenester og beslektede tjenester var ikke inkludert i rapportene. Gjennomgangen 

vår tyder imidlertid på at dette har blitt langt bedre i 2011. 

Helse- og sosialsjefene gir også uttrykk for at de har behov for mer støtte og nøkkeltall 

til å kunne gjøre analyser av økonomisk utvikling, utvikling i antall brukere og antall 

avlastningsdøgn. ”Vi trenger litt tallanalyser, noen som stiller spørsmål, for å forstå hva som 

foregår.” Sentrale faktorer her er økonomisk utvikling, endring i antall brukere, og 

sammenhengen mellom ulike avlastningstjenester. Levekårssjef hevder at helseog sosialsjefene 

har gode nok verktøy til å gjøre slike analyser selv. 



Standard/kriterier. Gjennomgangen vår viser at kommunen ikke har hatt noen kommunal 

standard eller tildelingskriterier for avlastningstjenesten. Mange av de intervjuede 

på bestillerkontorene savner klarere norm for avlastningstjenestene. 

De private utførerne har ikke fått tilgang til Cosdoc. Dette gjør det vanskeligere for bestillerne 

å vite om utførelsen av vedtaket er i samsvar med bestillingen. 

1.2.8 VEDTAKSPROSESSEN 

I figuren under viser vi vedtaksprosessen i forbindelse med tildeling av avlastningsbolig, 

fra søknad kommer inn til avlastning er iverksatt. Vi har allerede vært inne på økonomistyring, 

og brukervalg i avsnittene over. Her går vi nærmere inn på noen viktige 

momenter i forbindelse med tildelingsprosessen. 

Figur 6 - Prosess – saksbehandle og tildele avlastning i bolig (Kilde: QLM) 

1.2.8.1 VURDERINGER SOM LIGGER TIL GRUNN FOR 

BESTILLINGENE 

Lovgrunnlag. Retten til avlastning er nedfelt i sosialtjenesteloven § 4-2, bokstav b: De 

sosiale tjenester skal omfatte avlastningstiltak for personer og familier som har et særlig 

tyngende omsorgsarbeid. I § 4-3 slås det fast at de som ikke kan dra omsorg for seg 

selv, eller som er helt avhengig av praktisk eller personlig hjelp for å greie dagliglivets 

gjøremål, har krav på hjelp etter § 4-2 bokstav a-d. 

Utgangspunktet for tjenestene er at foreldrene mottar avlastningen, mens barnet mottar 

omsorgen og har størstedelen av den direkte kontakten med tjenesteyter. 

Kommunen tilbyr døgnbasert avlastning til familier med et særlig tyngende omsorgsbehov, 

slik at omsorgspersonene kan få den avlastning de trenger for å ha dem 



boende hjemme. Tilbudet skal være forutsigbart slik at omsorgspersonene kan planlegge 

sin hverdag. 

Ingen standard for tildeling. Som nevnt har ikke kommunen hatt noen kommunal 

standard for avlastningstjenestene. Mye er opp til den enkelte saksbehandlers 

skjønnsmessige vurdering, selv om avlastningsvedtakene som regel diskuteres i faggruppen 

og med helseog sosialsjef. 

Men de aller fleste gir uttrykk for at de ønsker klarere føringer, for eksempel i form av 

en norm for antall døgn. 

Grunnlag for skjønnsutøvelsen. I intervjuene gis det fra saksbehandlerne uttrykk for 

følgende 32 : 

• Det er viktig å gi dem så mye avlastning at familien holder, og hindrer utmatting 

hos de foresatte. Det er veldig forskjellig hva familiene tåler. Noen tåler 

mye, andre tåler mindre. Det er ikke bare barnets diagnoser som spiller inn her, 

men også foreldrenes evne og mulighet til å håndtere disse. Vi skal ikke vurdere 

hva vi selv hadde tålt. Vi vurderer foreldrenes ressurser til å stå i belastningen, 

og gir tilbud ut fra familiens totale behov. Enkelte vil nesten ikke ha noen 

ting, og da tilbyr vi gjerne mer enn de ber om. Vi ser at de har behov for hjelp 

for ikke å slite seg ut. 

Tilbudet er til foreldrene, ikke barna, men tilbudet må harmonere med det barna 

har behov for. 

Andre alternativer. Ofte vurderer saksbehandlerne andre tjenester før døgnbasert avlastning 

33 . Dette kan være støttekontakt, fritidskontakt eller hjemmeavlastning. Felles 

for disse tjenestene er at de er relativt rimelige, men det er vanskelig å rekruttere folk 

til disse stillingene. 

1.2.8.2 PRESS PÅ BESTILLINGENE 

Bestillerne opplever å få klare bestillinger fra andre hold, og disse ”bestillingene” samsvarer 

ofte dårlig med hva kommunen kan tilby. 

I intervjuene pekes det på at det er flere som ønsker å legge føringer på bestillingene, 

som barnevernet, fastleger, spesialisthelsetjenesten og IAA: ”Mange mener noe om hva vi 

bør gjøre, og gir uttrykk for dette overfor barnas foreldre. Dette skaper ofte urealistiske forventninger 

om hva vi kan levere av tjenester”. 

En av helseog sosialsjefene sa det slik:”..foreldrene er i en vanskelig situasjon og tar kontakt. 

Saksbehandlerne blir utsatt for et kjempepress.” 

Det oppstår dermed et forventningsgap mellom det foreldrene og deres støttespillere 

ønsker, og det bestillerkontorene kan gi: ”Vi bruker mye tid på å skrelle av forventningene. 

32 

Dette er ikke et direkte sitat, men en samling av tilbakemeldingene fra bestillerkontorene. 

33 

Kommer selvsagt an på brukers behov. 



Jens Skår er psykolog i spesialisthelsetjenesten og 100 % eier i IAA. Som spesialistpsykolog 

får han ofte henvisninger fra fastlegene, og Skår henviser også en del klienter videre 

til kommunene. Hsk-ene og kommunen mener at Skår bruker sin rolle som spesialistpsykolog 

til å markedsføre tilbudet ved IAA overfor klientene sine. Hsk-ene hevder 

at de har fått likelydende søknader fra foreldrene, og mener Skår har vært med og 

utformet søknadene. Fra kommunen hevdes det også at Skår har bedt en familie om 

søke et gitt antall timer miljøtjeneste, ”.. og bidratt til å skape forventninger om tjenester 

som familien kanskje ikke fyller vilkårene for å få. 34 ” 

Kommunen og hsk-ene mener Skår har en uheldig dobbeltrolle35. En av de intervjuede 

sa det slik: ”Det er umulig å si hvem han representerer, spesialisthelsetjenesten som psykolog 

eller IAA.” 

Skår selv bestrider påstandene fra kommunen. Han er enig i at han har en dobbeltrolle, 

men uenig i at den er problematisk. Han viser til at han er 100 % eier av IAA, men at 

han ikke er ansatt der. Hans ansettelsesforhold er hos Helse Vest, hvor han er spesialist 

på funksjonshemmede barn og autister. 

”Jeg må jo opplyse om IAA, TPO og de kommunale avlastningstjenestene. Det en kan lure på er 

om jeg bevisst styrer inn her eller der. Han hevder at han ikke favoriserer IAA, og at de 

fleste av klientene styres inn mot et kommunalt tilbud. Noen ganger styres de også 

mot TPO ”fordi jeg har ment at de har gode tjenester”. 

Om påstanden om at han er med å utforme søknadene svarer Skår slik: ”De tror det er 

jeg som står bak. Men foreldrene snakker sammen, de møter hverandre i foreldreforeninger. Jeg 

har måttet bremse dem noen ganger, og forklare at det er et system der en må gå gjennom bestillerkontorene. 

Han peker videre på at mange brukere kommer til dem og spør om avlastningstilbudet: 

”Da henviser vi dem til den formelle saksgangen.” 

Vurdering: Saksbehandlerne møter press på bestillingene fra mange kanter, og de bruker 

mye tid på å redusere brukernes forventninger. 

Brukervalget har som regel ikke vært fritt. Det har ikke vært samsvar mellom det politikerne 

har vedtatt, og helseog sosialkontorenes praksis. Dette har etter vår vurdering 

bidratt til å øke presset mot hsk-ene og saksbehandlerne. 

1.2.8.3 SAMSVAR MELLOM DET SOM ER BESTILT OG DET SOM ER 

UTFØRT. 

Hvor konkrete er bestillingene av heldøgns avlastning? Bestillingene vil selvsagt variere 

etter hvor omfattende brukers behov er. Men tilbakemeldingene fra bestillere og 

utførere tyder på følgende fellestrekk: 

34 

Jf e-post desember 2010. 

35 

I juli 2010 skrev 11 kommuner i regionen, inkludert Stavanger, brev til Helse Vest angående Skårs dobbeltrolle. Tilbakemeldingen 

fra Helse Vest tyder på at de mener denne dobbeltrollen er uproblematisk. Hovedargumentet er at det er 

kommunene (ikke spesialisthelsetjenesten) som skal vurdere hvilke tjenester brukerne har behov for, og hvilke utførere 

man ønsker å benytte. 



• Antall avlastningsdøgn er alltid angitt. Kanskje ligger det inne en preferanse 

om at de foresatte primært ønsker avlastning i helgene, eller annenhver uke. 

Opplysninger om utfordringer og belastning i hjemmet står som regel også. Det 

ligger som regel inne en standardformulering om at barnet trenger struktur, 

rammer og forutsigbarhet. 

• Utførerne peker på at de fleste vedtakene er ganske generelle i formen, og at de 

færreste inneholder en spesifisering. Det er vanlig at utførerne selv hører med 

foreldre, skole og eventuelt andre om hva de gjør og hva de trener på? 

Oppfølging av vedtak. Hovedinntrykket er at det gjøres få endringer i bestillinger 

(endringsmeldinger), og at utgiftene er i samsvar med det som er bestilt. 

Flere saksbehandlere gir imidlertid uttrykk for at de vet for lite om det private tjenestetilbudet 

de bestiller: ”Vi kjøper tjenester, men vet ikke helt hva det innebærer”. 

Hovedinntrykket er at det er lettere å følge med på hvordan de kommunale utførerne 

følger opp vedtaket enn de private. Hovedgrunnen til dette rapporteres å være at de to 

private utførerne ikke bruker fagsystemet Cosdoc. I rammeavtalen var det satt et krav 

til leverandørene at de skal føre miljøterapijournal. Denne skal beskrive behov og ressurser 

til barnet/ungdommen, og hvordan de mottar hjelpen. Medisinering, eventuelle trenings- og 

kostholdsbehov skal også fremgå der. Vi får opplyst at de private var lovet tilgang til fagsystemet 

Cosdoc, men at dette aldri har skjedd. Dette fagsystemet inneholder blant annet 

tiltaksplaner og miljøjournal. Bestillerne mener at en tilgang til disse verktøyene 

ville gi dem bedre kunnskaper om hvordan bestillingen blir fulgt opp de private (innhold 

og metode). 

Samtidig peker bestillerne på at foreldre og foresatte er meget fornøyde med de private 

utførerne: ”Det er et bra kontrollverktøy det.” Bestillerne møter også utførerne og brukerne 

i ansvarsgruppemøter. 

Mindretallet gir uttrykk for at de har god kjennskap til hva IAA kan tilby av tjenester, 

kompetanse og metode, men langt mindre kjennskap til det kommunale og TPO. 

Vedtakene revurderes vanligvis etter et år. Hundvåg og Storhaug har begynt å revurdere 

vedtakene etter et halvt år. 

Fra helse og sosialsjefene gis det også uttrykk for at fakturaene fra de private utførerne 

er lite spesifikke og vanskelige å forstå. Man ønsker en bedre dokumentasjon av hva de 

har gjort og når: ”Slik det er i dag står det oppført en rekke døgn. Vi ønsker å vite hvilke døgn 

og hvilke timer.” 



1.2.8.4 VENTELISTER 

Tallene fra februar og mars viser at enkelte venter på plass i døgnavlastning i kommunal 

bolig, men at de er relativt få. 

Pr. 04.04.11 ble det gitt tilbud om avlastning 11 135 døgn pr. år (inkludert tre kriseboliger, 

nr. 30 har 30 døgn ledig). 

• Den 01.03.11 stod 413 døgn på venteliste. Dette gjaldt 11 brukere. Av disse var: 

o Seks nye brukere. Dette gjaldt 215 døgn 

o Fem brukere hadde avlastning, men hadde vedtak på et høyere antall 

døgn. Dette gjaldt 198 døgn. 

• Den 31.03.11 stod 247 døgn på venteliste. Dette gjaldt 7 brukere. 

o To nye brukere. Dette gjaldt 74 døgn. 

o Fem brukere hadde avlastning, men hadde vedtak på et høyere antall 

døgn. Dette gjaldt 173 døgn 

Vi ønsker å presisere at dette bare er tall for de kommunale avlastningsboligene. Vi har 

ikke fått tilgang på tall for de private. Vi har imidlertid fått opplyst i intervjuene at det i 

all hovedsak ikke er ventetid hos de private utførerne, og at de tildeler løpende. 

Prioritering. Det er alltid den med størst behov som først blir prioritert. Brukers behov 

teller, ikke ansiennitet på ventelisten. Dette i tråd med sosialtjenesteloven § 8-1 36 . 

Når det gjelder selve tildelingen av kommunale tjenester, er det Dagsenter avlastning 

som prioriterer, bestillerne er ikke involvert i dette. Dette gjøres på inntaksmøtene. 

Ventetid. Vi har ikke fått tilgang til presise tall som sier noe om gjennomsnittlig ventetid, 

eller om hvem som venter lengst eller kortest. Representanter fra Dagsenter avlastning 

anslår ventetiden fra en til åtte måneder, og fra det ene bestillerkontoret får vi 

opplyst at det har vært ventetid på ca. ett år. 

Stor spredning. Det er stor spredning i antall vedtatte avlastningsdøgn. Vi får opplyst 

at brukerne har mellom 24 og 200 avlastningsdøgn, TPO har flere brukere med 365 

døgns avlastning (heldøgns botilbud) og 3 bor på kommunal kriseplass (heldøgns botilbud). 

Som nevnt er kriseplassene opptatt av brukere som venter på plass i bofellesskap 

som skal være ferdig i 2012. Det betyr at disse brukerne bor på kriseplass frem til 

det er ledig plass i bofellesskapet. 

36 Er det flere som samtidig søker en tjeneste det er knapphet på, regnes de likevel ikke som parter i samme sak. Og en søker som 

mener seg forbigått, kan ikke klage over at en annen har fått ytelsen. 



1.2.9 HVA SKILLER DET KOMMUNALE OG PRIVATE 

AVLASTNINGSTILBUDET? 

Her konsentrerer vi oss om forskjellene mellom det kommunale og private døgnavlastningstilbudet. 

Ifølge rammeavtalene skal det private avlastningstilbudet være et 

supplement til det kommunen kan tilby ved sine avlastningsboliger. 

Her sammenlignes det kommunale og private avlastningstilbudet langs følgende dimensjoner: 

Kompetanse, fleksibilitet, antall ansatte å forholde seg til og innhold i tjeneste. 

Vi har tidligere sammenlignet dem på pris. 

Vi går ikke inn på metodene de ulike aktørene bruker. Selv om dette er relevant, er det 

utenfor vårt mandat å vurdere metodikken som brukes, og om den ene aktørens metode 

er bedre enn den andres. 

Vi behandler innhold i tjeneste til slutt. Da ser vi nærmere på hva som er innholdet i 

avlastningstjenestene. Vi ser også nærmere på grenseoppgangen mellom avlastningstjenester 

og et rent behandlingstilbud. 

Vi starter gjennomgangen med en kort presentasjon av utførerne og deres brukergrupper. 

1.2.9.1 KORT OM UTFØRERNE OG DERES BRUKERGRUPPER 

Det er totalt 28 ordinære sengeplasser og 4 krisesenger i de kommunale avlastningsboligene. 

I tabellen under gir vi en oversikt over det kommunale tilbudet 

KOMMUNALE AVLASTNINGSTJENESTER 

Tabell 5 – Kommunale avlastningsboliger 

Avlastningsbolig Etabl Plasser Alder Brukergrupper 

Hinna 

avlastningsbolig 1988 7 8-62 

Psyk utvhemmede voksne og barn med psykiatriske 

diagnoser 

Tasta 

avlastningsbolig 1992 6 10-34 Psyk utvhemmede med diagnoser 

Kalhammaren 

avlastnb 1995 7 10-24 Utfordrende adferd, multifunksjonshemmede 

Madla 

avlastningsbolig 2003 6 10-27 

Multifunksjonshemmede, psyk utvhemmede, 

adferdsdiagnoser 

Kalhammaren 

bokollektiv 2006 2 7-17 Autismediagnose og utfordrende adferd 

Nr 30 2008 4 7-16 Psykiatri, men også noen m/lett psyk utvhemming 

Kommentar: Vi ser at det kommunale tilbudet er blitt gradvis utvidet de siste årene. 

Tidligere var det primært familier med barn som hadde fysiske eller psykiske utviklingshemminger 

som var brukere av avlastningsboligene. Etter hvert som gruppen 

barn med psykiske lidelser og adferdsproblemer har økt, har man fått flere boliger til- 



passet disse brukerne. Også de eksisterende boligene (som Hinna) har utvidet tilbudet 

til også å gjelde barn med psykiatriske diagnoser. 

SENTER FOR TILPASSET OPPLÆRING (TPO) 

Tabell 6 – Senter for tilpasset opplæring 

• Aksjeselskap. 100 % eid av Kjell Reidar Jonassen 

• Etablert i 2003 

• I utgangspunktet ”verdens minste” skole, 4 plasser 

• Avlastningsdelen har vokst siden etableringen 

• Pr april 2011 - 12 (15) avlastningsplasser 

• Fire boliger 

• Brukere: Barn, unge og unge voksne med store adferdsproblemer og mye utagering og/eller 

psykiske lidelser, for eksempel autisme 

• Alder: 10-37, hovedvekten av brukerne er mellom 10 og 20 år. 

• Nedgang i brukere det siste året fordi kommunen har overtatt en del (se figur over) 

Kommentar: Vi får opplyst at det sjelden er barnets behov som avgjør om de kommer 

til Senter for tilpasset opplæring: De får som regel de elevene som skolen eller foreldrene 

sliter mest med (trusler, vold, utageringer). Vi får også opplyst at TPO har fått flere 

brukere som de kommunale utførerne ikke har klart å håndtere. 

TPO er uenige i at det har vært et stort overforbruk på avlastningstjenester: Kostnadsøkningen 

skyldes botilbud fortrinnsvis for unge menn med store utageringer og adferdsproblemer. 

TPO mener utgiftene til ren avlastning har gått ned fra 2009 til 2010. 

Vi får opplyst at TPO har overfør flere brukere over til kommunen i 2010, men at antall 

overføringer ble dempet etter at politikerne fastslo at det skulle være fritt brukervalg. 

”De som kommunen har tatt tilbake har ønsket et tilbud hos oss, men saksbehandleren informerte 

dem om at det ikke lenger var mulig.” 

TPO synes det er uheldig at de bare kobles inn i de vanskelige sakene, når det har utartet 

seg. ”Det er et problem at vi bare får de som strever mest.” De mener kommunen og 

brukerne kunne hatt god effekt av deres kompetanse dersom de ble involvert på et tidligere 

stadium, eller dersom de hadde brukere med mindre adferdsproblemer. 

INSTITUTT FOR ANVENDT ADFERDSANALYSE (IAA) 

Tabell 7 – Insititutt for Anvendt Adferdsanalyse 

• Aksjeselskap. 100 % eid av Jens Skår 

• Etablert i 2001. Flere tilbud: Barnehage (godkjent for 8 barn), veiledning og oppfølging av barn 

som går i vanlig barnehage, veiledning til spesialpedagoger, lærere og miljøterapeute og 

avlastning 

• Avlastningsdelen har vokst siden etableringen 

• Pr april 2011 - 8 avlastningsplasser 

• 1 bolig 

• Brukere: Barn, unge og unge voksne med psykiske lidelser (feks autisme), adferdsvansker og 

lettere psykiske utviklingshemminger/dårlige kognitive forutsetninger. En del med kromosale 

avvik, som ofte resulterer i fysiske eller mentale (lettere psykiske utviklingshemminger) avvik. 

• Alder: 8-24, hovedvekten av brukerne er mellom 10 og 20 år. 

• Ørliten nedgang i brukere det siste året, men langt mindre enn TPO 



Kommentar: Etableringen av IAA ble drevet frem av foreldre som hadde barn med 

store omsorgsbehov: De ønsket en enhet med en klar brukerprofil, færre ansatte pr 

bruker, og et innhold som ble styrt etter barnas og foreldrenes behov 37 . Vi får opplyst 

at det var relativt stille frem til 2004, men at driften har økt betydelig etter at mange 

foreldre ønsket et fritt brukervalg: ”Da begynte det å bli legitimt å be om denne type tjenester 

fra private.” 

IAA har en egen foreldreforening. 

Bestillerne om de to private utøvernes tjenester: De tar de vanskeligste og mest utagerende 

brukerne (spesielt TPO), og som regel er disse ungdommer eller unge voksne 

38 : ”Når de kommunale avlasterne ikke klarer å håndtere brukerne, så klarer de private det.” 

1.2.9.2 FLEKSIBILITET 

Hovedinntrykket er at både bestillere og brukere opplever de private utførerne som 

langt mer fleksible enn de kommunale. 

Ved det ene helseog sosialkontoret ble det formulert slik: ”Den kommunale avlastningstjenesten 

tilpasses kommunen, mens de private avlasterne tilpasser tjenesten brukeren. Da sliter 

vi som saksbehandlere når vi skal prioritere de kommunale avlasterne”. 

Tilbakemeldingene tyder på at avlastningen er mer brukerstyrt hos de private enn hos 

de kommunale utøverne. Blant annet synes brukerne at kommunen er for lite fleksible i 

forbindelse med forespørsler fra brukerne. Det pekes på at man sjelden kan gjøre endringer 

i tidspunkt for avlastningen når turnusen er lagt (for fire måneder om gangen). 

Fra Dagsenter avlastning får vi opplyst at man må planlegge for en viss tid om gangen 

for å ha en forsvarlig økonomisk drift, og at det derfor ikke alltid er like lett å tilpasse 

seg brukers behov. Det pekes også på at de fleste kriseplassene også er opptatt, og at 

man må ha mer plasser ledige for å kunne være mer fleksible, men dette taper man 

penger på i ABI-systemet 39 . 

Flere peker også på at tilbudet hos de private er mer tilpasset det enkelte barns behov 

hos de private utførerne. Foreldrene hevder at de har mer medbestemmelse over tilbudets 

innhold hos de private, og at de er mer lydhøre for de foresattes ønsker og behov. 

Vedtak om døgnavlastning splittes opp i døgnavlastning, timebasert avlastning og ferieavlastning. 

Kommunen har også et eget ferieavlastningstilbud, men det som synes å 

være unikt for de private er at de også kan dra på ferie sammen med hele familien: ”Vi 

37 

Jf intervju. 

38 

Avlastningsbehovet øker som regel etter hvert som barnet blir eldre. 

39 




hjelper dem med å gjennomføre en ferie sammen”. En av brukerne vi intervjuet hadde eksempelvis 

splittet opp vedtaket på fire ettermiddager og en lørdag. ”Nå kan vi planlegge 

noe tirsdag og torsdag kveld og enkelte helger. Ellers er det vanskelig å være med på noe fast 

som voksne.” 

Fra brukerhold pekes det på at denne type fleksibilitet sannsynligvis vil føre til at de 

trenger færre avlastningsdøgn og avlastningstjenester på kort sikt 40 . ”Vi kuttet ut SFOavlastning. 

Vi får også opplyst fra TPO at de også har en tjeneste der rykker ut hjemmet eller i 

kommunalt bofellesskap dersom en situasjon har utartet seg. Hensikten er å trekke 

vedkommende ut av situasjonen til situasjonen har roet seg. 

Brukerne peker imidlertid på at det er veldig positivt at de kommunale utførerne har 

startet opp med timebasert avlastning. ”Det kommunale tilbudet er absolutt i bevegelse. 

Men det er et ekstra gode i det private at en kan få den timebaserte avlastningen et annet sted 

enn hjemme.” Pr. april 2011 arbeider kommunen med å finne et egnet lokale til timebasert 

avlastning. 

1.2.9.3 ANTALL ANSATTE Å FORHOLDE SEG TIL 

Brukerne har langt færre personer å forholde seg hos de private enn hos de kommunale 

utførerne. Dette har blitt fremhevet av de aller fleste vi har intervjuet. 

Både bestillere og kommunale utførere peker på at brukerne i løpet av en avlastningsuke 

må forholde seg til ca. 20 forskjellige ansatte. 

Det er langt færre å forholde seg til hos de private utførerne. I løpet av en avlastningsuke 

anslås det mellom 4-6 personer å forholde seg til for hver bruker. 

Det vil være visse variasjoner her, spesielt i forhold til pleietyngde, men hovedinntrykket 

er slik det er presentert over. 

Fra Dagsenter og avlastning pekes det på at det er mange småstillinger, og at behovet 

er større på kvelden og i helgene enn i ukedagene (er på skole, dagsenter). Det er få av 

de ansatte som ønsker å utvide stillingene i form av flere kvelder og helger, hevdes det. 

De private har organisert seg noenlunde likt. IAA har et team rundt hver bruker, i stedet 

for at alle arbeider med alle. Det er hovedsakelig fulltidsansatte som arbeider der, 

og de har ansvaret for fire-fem brukere i snitt. Det pekes på at dette er gunstig både for 

bruker og ansatte: Brukerne får få ansatte å forholde seg til, og de ansatte får bygget 

40 

Samtidig pekes det på at foreldre av denne type brukere får større behov etter hvert som de blir eldre. Men et mer 

fleksibelt tilbud vil kunne begrense denne behovsøkningen, hevdes det. 



opp kompetansen sin rundt disse brukerne. TPO har fire ulike boliger, og det er få faste 

ansatte som arbeider der, og få brukere som bor der. 

Også bestillere og brukere viser til disse forskjellene mellom de private og offentlige 

utførerne. En av de foresatte fortalte at han hadde hatt sin autistiske sønn på en av de 

kommunale avlastningsboligene: ”Han er avhengig av stabilitet, men det var alt for mange 

ansatte og brukere der. Det var for mye ustabilitet, og det er det verste som finnes for ham.” Vi 

får opplyst at dette resulterte i at gutten ble taus under oppholdet, men ventilerte og 

fikk alt ut når han kom hjem. 

1.2.9.4 KOMPETANSE 

Det er mye av de samme profesjonene som går igjen både blant private og offentlige 

utførere: Sosionom, barnevernspedagog, lærer, førskolelærer, vernepleier, sykepleier, 

ergoterapeut, fysioterapeut. 

Vi har ikke noen sammenlignbare tall her, men Dagsenter og avlastning oppgir at over 

50 prosent av deres ansatte har høyskolekompetanse. De private oppgir at de fleste av 

deres ansatte har høyskolekompetanse. 

Alle enhetene mottar ekstern veiledning. IAA mottar veiledning fra spesialistpsykolog, 

kommunale utførere mottar veiledning fra spesialistpsykolog og vernepleier, mens 

TPO mottar veiledning fra et faglig nettverk bestående av lege, psykolog og fysioterapeut. 

Fra bestillerkontorene pekes det på at de private utførerne har bedre kompetanse på 

ekstrem adferdsproblematikk, utageringer, autisme, utviklingsforstyrrelser. Men det 

understrekes samtidig at den kommunale kompetansen er i ferd med å bygges opp. 

De kommunale utførerne hevder at deres kompetanse på adferd er økt betydelig de 

siste årene. Kurser og faglig veiledning fra veiledningsteamet har bidratt til dette. 

1.2.9.5 INNHOLD I TJENESTEN 

Føringer: Avlastning eller behandling/trening (habilitering)? Fra levekårsstaben blir det 

hevdet at de private utførerne driver trening eller behandling, og at dette ikke har vært 

en del av bestillingen. Grenseoppgangen mellom avlastningstjenester og habilitering 

(trening, miljøtjenester) ser ut til å ha vært uklar, og avlastningsbegrepet har ikke vært 

tydelig definert. 

I sak til kommunalstyret for levekår, 22.03.11 forsøker rådmannen å tydeliggjøre forskjellene: 

Kommunen har et ansvar for å sikre habilitering etter kommunehelsetjenesteloven, 

og ansvar for avlastning etter sosialtjenesteloven. 



Habilitering av barn og unge skal bygge på en utredning og en anbefaling fra spesialisthelsetjenesten, 

og skal foregå på barnets vanlige arenaer. 41 Ved avlastning går utfører 

inn og utøver omsorgen for barnet i familiens sted. ”Avlastning er med andre ord en 

videreføring av de pårørendes arbeid. Rådmannen finner det på denne bakgrunn naturlig å avgrense 

avlastningstjenesten til de habiliteringstiltak, for eksempel treningstiltak, som de pårørende 

ellers utfører.” 

Omsorgsyters behov for avlastning skal være avgjørende, ikke barnets behov for tjenester. 

I saken oppsummeres grenseoppgangen mellom avlastning og habilitering på 

følgende måte: 

• Habilitering som tjeneste er i utgangspunktet en annen tjeneste enn avlastning. 

• Habilitering kan defineres inn under avlastningsbegrepet når følgende kumulative 

vilkår er oppfylt: 

o Det foreligger utredning/anbefaling fra spesialisthelsetjenesten 

o Det foreligger bestilling fra kommunen v/ helseog sosialkontoret på at 

de aktuelle tiltakene skal inngå i avlastningstilbudet. 

o De aktuelle habiliteringstiltakene er en videreføring av den habilitering 

de pårørende foretar ellers. 

o Det er de pårørendes behov for avlastning som er utslagsgivende for 

vedtak om tjenester, ikke i første rekke barnets behov. 

I samme sak pekes det på at politiske vedtak om fritt brukervalg kun omfatter avlastningstjenester, 

ikke habilitering når dette faller utenfor avlastningsbegrepet. Rådmannen 

legger til grunn at det kun er avlastningstjenester som det skal gjennomføres anbudskonkurranse 

for i denne omgang. 

Praksis 

Utførerne mener representanter fra kommunen har hengt seg opp i dette med behandling, 

uten å forstå hva som skjer i praksis. Dette blir forklart slik: 

• Et ”normalt” barn som har avlastning – oppdras fra a til b. Da blir avlastningen 

en videreføring av aktiviteter hjemme. 

• Men hvis barna har betydelige utageringer, adferdsproblemer eller lignende, 

må arbeidet gjøres mer systematisk, og en bør drive målrettet miljøarbeid. 

• Hvis de er enda mer ”ute å kjøre” må vi i tillegg inn med miljøterapi og behandling. 

Det vi gjør er å arbeide med de tingene ungene sliter med. Vi jobber 

systematisk med dette, vi skriver ned og systematiserer. De brukerne vi får må 

vi jobbe med på denne måten, ellers går de til grunne. 

Dette utdypes av den andre utføreren: ”Vi har tradisjonelt fått de vanskelige, de som har 

vært prøvd i de kommunale avlastningsboligene. Dette er klienter som har vært tvangsinnlagt 

på psykiatrisk, men som det er ingen plass å skrive dem ut til (…) De må ha en strukturert 

41 

Jf. sak om avlastningstjenester barn og unge, datert 22.03.11. 



hverdag på en helt annen måte enn andre. De får struktur på dagen, de får opptrening, vedlikehold 

av ferdighetene og habilitering.” 

Begge utførerne peker på at spesialisthelsetjenesten vanligvis ikke driver denne formen 

for behandling, og hvis ikke de gjør det, så er det ingen som gir disse brukerne et behandlingstilbud. 

Og vi gjør det innenfor rammen av ”.. avlastningstimene uten at det koster 

en time eller krone mer”. Utførerne synes også det er rart at kommunen klager på for 

mye innhold i tjenesten så lenge prisen er lik. 

I forvaltningsrevisjonsrapporten fra 2008 skrev vi at forskjellen mellom de private og 

kommunale utførerne var at de private i stor grad drev behandling, mens kommunens 

avlastningstjeneste er mer en ren omsorgsfunksjon (avlastning, tilsyn). Gjennomgangen 

vår nå viser at dette ikke er en riktig beskrivelse i mars 2011, og at forskjellen mellom 

kommunale og private utførere ikke er så stor. 

Den kommunale avlastningen innholder også mye trening, oppfølging og strukturering. 

Det pekes blant annet på at man må forholde seg til tvangshandlinger og utageringer 

på en planmessig måte, og forsøke å skape adferdsendringer. De trener på en rekke 

ting, som språk, spising, rydding av bord, selvstendighetstrening og på å forhindre 

urinavlating om natten. Som regel er dette ting som barna trener på hjemme eller på 

skolen, men det hender også at man trener på ting det ikke trenes på andre steder, for 

eksempel på å forhindre matnekting. 

Fra den ene private utføreren blir det pekt på at det kan være enkelte ting foreldrene 

ikke klarer å trene på, men ønsker at utfører skal gjøre. Samtidig understrekes det at all 

trening og behandling er initiert av foreldrene. Vi starter ikke opp på egenhånd. Brukere 

av IAA peker på at IAA trener på det foreldrene ønsker de skal trene på, for eksempel 

lesing, adferd eller på å ta bussen. 


Her synes det som om hovedskillet mellom innholdet i de private og kommunale 

tjenestene ligger. Både bestillere og kommunale utførere mener dette er spesialisthelsetjenestens 

ansvar. Et av bestillerkontorene utdyper: ”Det er veiledning i hjemmet 

som er problematisk, ikke resten av miljøtjenesten, dvs. bistand i hjemmet. For meg er avlastning 

og miljøtjeneste to vidt forskjellige ting. Avlastning er en pustepause for foreldrene, mens 

miljøtjeneste forutsetter at bruker er delaktig med tanke på å være selvhjulpen og selvstendig.(…) 

Hvis vi innvilger avlastning gjennom IAA er problemet løst. De gjør begge deler. De 

har plasser i bolig, men går også ut i bolig. Det er definert som avlastning, men fungerer som 

miljøtjeneste.” 

De private utførerne mener at grensen mellom avlastningstjenester og veiledning i 

hjemmet kan være uklar og kunstig. De mener det ofte ikke er hensiktsmessig å opere- 



re med en slik grense. En representant fra den ene utføreren sa det slik: ”Det ville vært 

veldig rart dersom vi, når vi driver timebasert avlastning skulle si til foreldrene, nei, det kan vi 

ikke gjøre, det er en miljøtjeneste, da må du gå til spesialisthelsetjenesten”. 

Den andre utføreren peker på at de driver veiledning i hjemmet, for eksempel i forbindelse 

med spise- og leggerutiner. ”Dersom foreldrene har store problemer med dette, og det 

for eksempel går utover nattesøvnen, eller de sliter seg ut, er det en viktig avlastning å få hjelp 

til slike situasjoner.” 

Flere bestillerne fremhever at tilbudet til IAA og TPO bærer større preg av at det er noe 

målrettet med oppholdet, og at de gjør foreldrene i stand til å mestre sine barn på en 

bedre måte. 

Spesialisthelsetjenestens oppgave? Mange av de intervjuede i kommunen mener at 

miljøtjenester er spesialisthelsetjenestens (habiliteringstjenestens) ansvar 42 . Men lovverket 

tyder på at både kommunen og spesialisthelsetjenesten har et ansvar her, men 

ansvarsdelingen er ikke tydelig definert. Verken forskrift om habilitering og rehabilitering, 

eller veileder for habiliteringstjenesten for voksne gir klare svar. I forskriftens § 16 

står det at det regionale helseforetaket skal sørge for råd og veiledning til kommunen 

om opplegg for enkeltbrukere. Men kommunen og spesialisthelsetjenesten er uenige i 

om hva dette innebærer. 

Begge utførerne hevder at spesialisthelsetjenesten i regionen primært har definert sitt 

ansvar til å drive med utredning, diagnostisering og akutt psykiatri: ”Når det gjelder 

symptomer eller varige tilstander definerer spesialisthelsetjenesten det som miljøterapi og miljøarbeid, 

og ikke som en del av det de behandler. Det er miljøterapi og miljøarbeid og kommunens 

ansvar.” Samtidig blir det pekt på at det er noen områder (gråsoner) som kunne vært 

dekket av både spesialisthelsetjeneste og kommune, men når spesialisthelsetjenesten 

sier de ikke vil ha det, så sitter kommunene igjen med ansvaret. 

Kommunens spesialpsykolog hevder at spesialisthelsetjenesten ” har forlatt alle mulige 

gråsoner.” Han mener at miljøbehandling og miljøtjeneste er spesialisthelsetjenestens 

oppgave. Han peker videre på (som flere andre i kommunen) at spesialisthelsetjenesten 

i Stavanger er svake på habiliteringsområdet. Et konkret eksempel på dette er hans 

egen stilling i Stavanger kommune. Han er ansatt av Stavanger kommune som psykologspesialist 

med veiledningsansvar. Han mener at kommunen neppe hadde trengt å 

ansette ham dersom spesialisthelsetjenesten hadde gjort jobben sin. Han hevder at det 

egentlig er spesialisthelsetjenestens jobb å utføre flere av de veiledningsoppgavene han 

gjør, og at det er spesialisthelsetjenesten som gjør mye av denne jobben i andre helseregioner. 

Blant annet gjør han en del tilsvarende veiledningsoppgaver for kommuner i 

Hedmark, men da som en del av spesialisthelsetjenesten der (han er ansatte ved Sykehuset 

Innlandet). 

42 

I Helse Stavanger består denne tjenesten av Habiliteringstjenesten for barn (Østerlide), Rehabiliteringstjenesten (Lassa) 

og Mobilt Innsatsteam (Sandnes). 



Flere i kommunen hevder at spesialisthelsetjenesten svikt først og fremst dreier seg om 

deres lovpålagte plikt til å gi råd og veiledning om opplegg for enkeltbrukere 43 . Det 

blir hevdet at spesialisthelsetjenesten mangler både nok personer og nok kompetanse 

til å ivareta deres veiledningsplikt. Dette mener man er et brudd på sosialtjenestelovens 

§ 4-A13, som sier at helseforetakene plikter å sørge for at spesialisthelsetjenestene 

har nødvendig kompetanse og bemanning til å yte forsvarlig bistand til kommunen 44 . 

Det blir hevdet at kommunen noen ganger har behov for langvarig observasjon og deltakelse 

i miljøet for å håndtere utfordrende adferd. Men denne typen veiledning gir 

ikke spesialisthelsetjenesten i Stavanger. 

Ifølge spesialisthelsetjenesten er det ikke deres oppgave å gå inn i langvarig miljøarbeid 

og miljøterapi: De foretar undersøkelser, utredninger og gir veiledning og rådgivning 

til personell i kommunen. I tillegg tilbyr de kompetanseheving i form av generelle/spesifikke 

kurs. Alt dette gjøres ut fra bestilling. 

Ifølge spesialisthelsetjenesten samarbeider de med, og veileder, kommunene om opplegg 

for enkeltbrukere. Fra kommunen hevdes det at dette ikke er tilstrekkelig til å 

dekke de ansattes behov fordi veiledningen ikke er konkret nok. 

Det bør også legges til at spesialisthelsetjenesten i Helse Stavanger har redusert antall 

årsverk innen habilitering de siste årene 45 . Det blir også pekt på at en sannsynligvis har 

lavere bemanning innen dette feltet i Stavanger enn i mange andre helseregioner 46 . 

Spesialisthelsetjenesten peker samtidig på at det er viktig at kommunen henviser pasienter 

til dem 47 . Habiliteringstjenesten har merket en klar nedgang i antall henvisninger 

i Stavanger de siste årene, og lurer på om dette kan skyldes tidligere års oppfatninger 

av spesialisthelsetjenesten. 

43 

Jf forskrift om habilitering og rehabilitering 

44 

Dette kapittelet regulerer bruk av tvang og makt overfor enkelte personer med psykisk utviklingshemming. 

45 

Opplyst i intervju 18.05. 

46 

Vi får opplyst at helseforetakene tidligere hadde nøkkeltall på antall ansatte i forhold til folketall, men at man ikke har 

dette lenger. 

47 

Dette skjer formelt ved at lege henviser, men både bestillerkontor og utførere kan ha en aktiv rolle som medhenviser 

her. 



1.3 VURDERINGER OG 

ANBEFALINGER 

1.3.1 UTGIFTSØKNING 

1.3.1.1 MINDRE ENN ANTATT... 

I sak om brukervalg i avlastningstjenesten for barn og unge blir det pekt på at utgiftene 

til kjøp av private avlastningstjenester har økt sterkt (januar 2011, levekårsutvalget). 

Fra 1. tertial 2008 til 1. tertial 2010 har utgiftene til kjøp fra eksterne leverandører økt 

fra 7,9 til 28,2 millioner kroner. 


var på 21,5 millioner kroner i 2010. I tertialrapporten for 2. tertial 2010 var prognosen 

på kjøpte tjenester 93,5 millioner kroner 48 . Det vil si et merforbruk på ca. 72 millioner 

kroner. 

I forhold til disse punktene viser gjennomgangen vår to ting: 

• Budsjettsprekk ble stor fordi helseog sosialkontorenes budsjetter til kjøp 

av tjenester fra private har vært urealistiske i 2010. 

• Kjøp av private avlastningstjenester har økt, men i langt mindre grad enn 

det som kommer til utrykk i den nevnte saken. 

Regnskapstallene viser at kommunen har kjøpt avlastningstjenester for 56 millioner 

kroner i 2010. Men gjennomgangen viser at en stor del av utgiftene til kjøp av avlastningstjenester 

i realiteten er kjøp av heldøgns boligplass. Kjøp av heldøgns boligplasser 

utgjør om lag 29 millioner kroner 49 . 

Det vil si at i underkant av 27 millioner kroner i realiteten var kjøp av avlastningstjenester. 

Hvis vi kun ser på utgifter til avlastningstjenester til barn og unge (under 18), er brutto 

utgifter til kjøp av private avlastningstjenester på ca 13 millioner kroner. 

Hvorfor er utgifter til heldøgns bolig ført som avlastningstjenester? Datamaterialet gir 

to forklaringer: 

• Kommunen har ikke rammeavtale for kjøp av heldøgns boligplasser. Og fordi 

kommunen har en rammeavtale innenfor avlastningstjenester, er denne brukt 

til å kjøpe et døgntilbud. 

48 


49 

Sannsynligvis noe mer ettersom tallene som viser kjøp av heldøgns boligplasser er fra 15.12.10. 



• For å ivareta sosialtjenestelovens krav om avlastningstjenester. På en måte er 

dette avlastningstjenester. Det er knapphet på kommunale omsorgsboliger til 

disse brukerne, og foreldrene er utslitt. Tiltaket starter gjerne som et kriseavlastningstiltak, 

men blir etter hvert av mer permanent varighet. 

Gjennomgangen viser også at kommunen har kjøpt avlastningstjenester for brukere 

over 18, selv om rammeavtalen dekker brukere under 18. Selv om det er en fullt forståelig 

prioritering for å ivareta sosialtjenestelovens § 4-2, er det likevel et brudd på lov 

om offentlige anskaffelser 

Vi anbefaler kommunen å etablere rammeavtaler som også dekker kjøp av avlastningstjenester 

for de over 18, og som dekker kjøp av heldøgns bolig, slik at man opererer 

i tråd med lov om offentlige anskaffelser. 

Et annet sentralt spørsmål er om det ville kostet mindre for kommunen totalt sett 

dersom brukerne hadde hatt tilbud i en kommunal omsorgsbolig? Det er vanskelig å 

svare ja eller nei på dette spørsmålet. Dataene tyder på at det er stor spennvidde i brukernes 

behov. I tillegg kommer det an på hvilke boliger og hvilken kompetanse som er 

tilgjenglig. Kanskje vil en større andel spesialtilpassede kommunale boliger bidra til at 

tilbudet blir billigere. Samtidig kan det være en utfordring å sikre et jevnt belegg på 

denne type boliger. Vi er også informert om at leverandøren av heldøgns botilbud 

(TPO) også har klart å redusere bemanningen på enkelte brukere. 

1.3.1.2 ... MEN LIKEVEL BETYDELIG 

Selv om utgiftsøkningen innen avlastningstjenester er mindre enn antatt, er den likevel 

betydelig fra 2006 til 2010. Økning i kjøp av private tjenester kommer i tillegg til utgiftsøkning 

innen kommunale avlastningstjenester (67 %). 

Fra 2006 til 2010 har utgiftene til avlastningstjenester økt fra 24 til 94 millioner kroner, 

dvs. 290 %. Tar vi bort de som i realiteten er i heldøgns bolig er utgiftsøkningen på om 

lag 41 millioner, dvs. nesten 170 %. 

1.3.1.3 HVORFOR UTGIFTSØKNING? 

Det er flere årsaker til utgiftsøkningen: 

• Flere får døgnavlastning. Fra 2006 til 2010 er antallet brukere som mottar 

døgnavlastning fordoblet, fra 80 til 160. Fra 2010 til 2011 har det vært en nedgang 

på 10 brukere. De fleste av disse hadde privat avlastning. 

• Nye brukergrupper med større behov, og et bedre og mer differensiert tilbud. 

Fra 2006 2010 er det kommet til en ny type brukere av avlastningstjenestene, 

som helseog sosialkontorene ikke hadde før. Dette er brukere som har psykiske 

lidelser, autismelignende diagnoser, store adferdsproblemer og mye utageringer. 

Mange av disse brukerne er meget ressurskrevende, og de passet ikke 



inn i det daværende kommunale avlastningstilbudet, som var tilpasset barn og 

unge med fysiske og psykiske utviklingshemminger. Kommunen hadde heller 

ikke god nok kompetanse til å håndtere disse brukerne. 

De fleste av de private aktørenes brukere er i disse brukergruppene, og de 

kommunale har også utvidet tilbudet, økt kompetansen, og fått langt flere av 

disse brukerne de siste årene. 

Hvorfor er det så flere nye brukergrupper? Det synes i all hovedsak å skyldes to 

forhold: 

• Endring i barnevernets praksis (2007) overfor barn med diagnose har 

medført at flere av denne gruppen er blitt brukere av avlastningstjenester. 

Vi får opplyst fra kommunen at barnevernet sparte fem millioner på 

dette, uten at disse midlene ble tilført hsk-ene 50 . 

• Prosjektet ”En dør inn” for barn og unge med psykiske lidelser (se faktadel 

for mer om disse forklaringene) 

• Den viktigste indirekte faktoren til utgiftsøkningen er for liten tilgang til boliger 

i bofellesskap. Dette synes å være den største ”proppen” eller ”flaskehalsen” 

i systemet. Flere av avlastningsbrukerne venter på plass i heldøgns bolig. 

Dette gjelder både brukere av kommunale og private tjenester. Vi har allerede 

vist til de som i praksis har heldøgns bolig hos de private. I tillegg er tre av 

kommunens fire kriseplasser opptatt av brukere som venter på plass i bofellesskap. 

Disse vil etter alt å dømme få plass i 2012, og de har tatt opp kriseplassene 

permanent siden høsten 2010. I tillegg er det flere brukere som har vedtak på 

opp i mot 200 dager i året. 

• Disse to siste faktorene fører til at gjennomsnittlig avlastningsdøgn pr bruker 

øker. Dataene våre tyder på at gjennomsnittlig antall avlastningsdøgn har 

økt de siste årene, selv om vi ikke har eksakte tall på dette. Normen for ressurskrevende 

brukere for 10 år siden var 90 dager, i dag gjennomsnittlig antall døgn 

pr bruker (ikke bare de ressurskrevende) tett opp til dette tallet. Vi finner også 

indikasjoner på at Stavanger i snitt også tildeler et høyere antall døgn pr. bruker 

enn i Bergen og Trondheim, selv om tallene må tolkes med varsomhet. 

Enkelte peker også på at Stavanger har gitt romslige avlastningsvedtak, og at 

også dette er en del av forklaringen på økningen i snitt. 

Det er imidlertid vanskelig å fastslå om mange brukere og omfattende vedtak utelukkende 

skyldes mangel på heldøgns botilbud, eller om det også skyldes at nivået i Stavanger 

er høyere enn andre kommuner uavhengig av dette. En må nok gå grundigere 

gjennom vedtakene for å kunne gjøre en slik vurdering. 

50 

I tillegg var disse utgiftene bare en del av de totale utgiftene for barna, ettersom barnevernsutgifter er et spleiselag 

mellom kommune og stat når de overstiger kommunens egenandel. 



1.3.2 BRUKERVALGET HAR SOM REGEL IKKE 

VÆRT FRITT 

Føringer: Fritt brukervalg innebærer at brukerne kan velge mellom tjenesteutførere, 

ikke mellom tjenester. Bestillerkontorene fatter vedtak om hvilke tjenester som skal 

innvilges, og i hvilket omfang. Når et slikt vedtak er fattet skal brukerne etterpå kunne 

velge tjenesteutfører. 

Praksis: Brukernes valg av utfører har ikke vært fritt. Administrasjonen har ikke fulgt 

opp vedtaket om fritt brukervalg slik som forutsatt. Bestillerne styrer i all hovedsak 

valgene mot det offentlige avlastningstilbudet. Private velges når det offentlige ikke 

har hatt et egnet tilbud, riktig kompetanse, kapasitet, eller egnede lokaler. Private velges 

også noen ganger på bakgrunn av sterke preferanser hos brukerne. 

Dette innebærer at de private som regel får brukere med veldig høy pleietyngde, dvs. 

at de er meget ressurskrevende. 

I gjennomgangen gis det to forklaringer på hvorfor brukervalget ikke har vært fritt. For 

det første var signalet fra ledelsen i levekårsavdelingen at hsk-ene i all hovedsak skulle 

styre brukerne mot de kommunale avlastningstjenestene. For det andre peker helseog 

sosialsjefene på at de ikke hadde stor nok budsjettramme til å oppfylle vedtaket om 

fritt brukervalg. Derfor ble heller ikke brukerne informert om at brukevalget var fritt. 

Til tross for at kommunen ikke har praktisert fritt brukervalg har det likevel vært en 

kraftig økning i personer (familier) som har døgnavlastning hos de private aktørene. I 

mars 2006 var det 4 brukere, i mars 2010 var antallet 38. Fra 2010 til 2011 er antallet redusert 

til 28. Nedgangen skyldes kommunens tilbakeføring av brukere fra de private 

til de kommunale utførerne i 2010. 

Gjennomgangen tyder på at saksbehandlerne blir utsatt for et betydelig press når de 

skal bestille avlastningstjenester. Det er flere aktører som ønsker å legge føringer på 

bestillerne. Gjennomgangen tyder på at det er et gap mellom brukernes forventninger 

til tjenesten, og det helseog sosialkontorene kan gi av tjenester. Saksbehandlerne bruker 

mye tid på å redusere brukernes forventninger. 

Etter vår vurdering har administrasjonens manglende oppfølging av vedtaket om fritt 

brukervalg bidratt til å øke avstanden mellom forventninger og praksis, noe som har 

økt presset mot hsk-ene og saksbehandlerne. 

Vi anbefaler kommunen å praktisere fritt brukervalg i tråd med intensjonen i det politiske 

vedtaket. 

Muligheten for et helt fritt brukervalg er i praksis noe begrenset fordi det er en viss 

spesialisering blant utførerne. Gitt at en skal ha et helt fritt brukervalg, er det viktig at 



bestillerne informerer om de ulike aktørene, og hvor det er plass. Man bør være tydelige 

på hvilke områder og for hvilke grupper brukervalget reelt sett er fritt, dvs. når det 

er flere som kan levere avlastningstjenester til samme brukergruppe, og når det ikke er 

det. Dette er ikke helt tydelig i dag. 

Vi anbefaler også kommunen å gjøre en grundig vurdering av effektene av en praktisering 

og realisering av et fritt brukervalg. 

I gjennomgangen vår er det for eksempel blitt nevnt at en bør sikre seg at de kommunale 

utførerne har kompetanse på alle brukergruppene, slik at kommunen ikke blir for 

avhengig av de private leverandørene for å sikre brukerne et avlastningstilbud. Er dette 

et argument for en favorisering av de offentlige avlasterne? 

Uansett er det viktig å sørge for at det er gode institusjonelle forutsetninger for å følge 

opp det politiske vedtaket på en tilfredsstillende måte. Eksempler på dette er kommunens 

forpliktelser i rammeavtalene, og at organisasjonen er godt tilpasset et fritt brukervalg. 

1.3.3 ULIKE PRISMODELLER 

Kommunen har operert med to ulike prismodeller, en for de kommunale utførerne, og 

en for de private. Den kommunale har vært elastisk i forhold til brukernes pleietyngde 

slik at lav pleietyngde har utløst lav pris, og høy pleietyngde har utløst høy pris (ABIfinansiering). 

De private har hatt en fast døgn- og timepris for sine tjenester. Disse prisene 

ble akseptert av kommunen i rammeavtalen fra 2007. 

Selv om prisene ikke er helt sammenlignbare, er det klart at prisene for de private tjenestene 

ligger tett opp til den høyeste kommunale priskategorien. Det innebærer at det 

vil være økonomisk ugunstig for kommunen å velge private leverandører for brukere i 

de laveste pleiegruppene. Til det er prisforskjellen for stor. Et slikt valg ville medført 

en stor ekstrautgift for kommunen. 

I et økonomisk perspektiv det altså fornuftig å styre de mest ressurskrevende brukerne 

inn mot de private, slik hsk-ene har gjort. Dette er altså en god måte å holde utgiftene 

nede på, selv om det ikke nødvendigvis er det beste for brukeren. 

Vi er informert om at kommunen vil legge opp til en slik prisdifferensiering i det nye 

konkurransegrunnlaget (ABI-finansiering). 

Vi mener dette er en helt sentral forutsetning for at kommunen skal kunne tilby et fritt 

brukervalg, uten at valg av leverandør skal gi for store økonomiske utslag. Brukernes 

pleiebehov bør avgjøre pris, ikke om det er en kommunal eller privat leverandør som 

leverer tjenesten. 



1.3.4 BUDSJETTREDUKSJONEN I 2010 VAR LITE 

REALISTISK 

Som tidligere nevnt ble budsjettsprekken i 2010 meget stor fordi helseog sosialkontorenes 

budsjetter til kjøp av tjenester fra private var urealistiske i 2010. Det mest ekstreme 

eksempelet på dette er Hillevåg og Hinna hsk sitt budsjett for å kjøpe tjenester fra 

private. Budsjett og forbruk i 2009 var på hhv. 8,1 og 8,7 millioner kroner, mens budsjettet 

for 2010 var på 357 000 kroner. 

Budsjettnedtrekket kom fordi kommunen ønsket å få ned utgiftene. Men budsjettnedtrekket 

var lite realistisk, av flere årsaker. For det første har kommunen en juridisk 

forpliktelse i allerede vedtatte avlastningsdøgn, og enkeltvedtakene varer som regel i 

ett år, og noen ganger et halvt år. For det andre: Selv om man skulle klare å avvikle vedtakene 

hos de private, må man ha tilstrekkelig ledige plasser hos de kommunale avlasterne. 

Det har det ikke vært. I februar og mars 2011 var det eksempelvis flere som 

stod på venteliste til det kommunale tilbudet. For det tredje: 30 millioner av døgnavlastningsutgiftene 

går i realiteten til kjøp av heldøgns botilbud. Dette er brukere med store 

adferdsproblemer og mye utageringer, og det er lite realistisk at de kommunale avlasterne 

vil kunne ta i mot alle disse i 2010. For det fjerde: En effektuering av et slikt vedtak 

ville innebære en meget stor endring av tjenestetilbudet ”over natten”, og ville kanskje 

også vært i strid med sosialtjenesteloven § 4-2. 

En tilbakeføring av brukere fra private til offentlige tjenesteytere var også i konflikt 

med tidligere vedtak om fritt brukervalg. 

Men kommunen må ha muligheter til å bremse og redusere utgiftene i tråd med føringene 

i budsjettet. Da er det viktig å vite noe om hvilke muligheter det er for dette, 

hvilke forpliktelser kommunen har, og hvilke konsekvenser dette får for brukerne. 

1.3.5 HVORDAN SIKRE BEDRE ØKONOMISTYRING 

1.3.5.1 LANGT BEDRE ØKONOMISTYRING... 

Gjennomgangen vår tyder på at overforbruket i 2010 har hatt en positiv effekt på 

kommunens og hsk-enes økonomistyring på avlastningsfeltet. Kommunen har blant 

annet iverksatt prosjekt ABI – der man har sett på samsvar mellom bestilte og utførte 

tjenester, og prosjekt kjøpte tjenester fra private. I tillegg har man iverksatt en rekke kostnadsreduserende 

tiltak mht. kjøpte tjenester, som gjennomgang av alle vedtak, anbudsrunde 

nye rammeavtaler, utvikling av nye tjenester og kompetanseutvikling for 

bestillere. 

Helse- og sosialsjefene peker også på at de månedlige økonomirapportene er blitt bedre 

i 2011. De hevder at vedtak om avlastning i bolig diskuteres spesielt grundig internt 

på kontorene, og at de som regel starter med andre avlastningstjenester eller et lavt an- 



tall døgn. Ved Hundvåg og Storhaug hsk har man begynt å revurdere vedtakene etter 

et halvt år, i stedet for ett år, slik regelen var tidligere. 

Hsk-ene har fått oppjustert budsjettrammen for 2011 (se faktadel). 

1.3.5.2 … MEN NOE GJENSTÅR 

KLIENTREGNSKAP 

Selv om det er mye positivt å spore, tyder datamaterialet vårt på at noe gjenstår. Blant 

annet er ikke funksjonen klientregnskap i Cosdoc tatt i bruk. Dette gjør at det blir 

vanskeligere for saksbehandlerne og helseog sosialsjefene å se enkeltvedtakenes kostnader 

i sammenheng med den totale rammen. 

Vi anbefaler kommunen å ta i bruk funksjonen klientregnskap i Cosdoc. 

Med bedre oversikt over enkeltvedtakenes kostnader vil en videre kunne si noe mer 

presist om vedtakenes effekt på årsbudsjettet. 

KOMMUNAL STANDARD/TILDELINGSKRITERIER 

Dataene våre tyder på at det i dag er visse forskjeller mellom helseog sosialkontorenes 

tildelingspraksis. Dette kan være bydelsvise forskjeller, men det kan også være uttrykk 

for kulturforskjeller mellom kontorene. Det er vanskelig å tolke dette i en bestemt 

retning, men dataene våre kan tyde på at det er kulturforskjeller mellom kontorene. 

Pr. i dag har ikke kommunen etablert egne tildelingskriterier eller standarder for tjenesten. 

Vi anbefaler kommunen å etablere egne tildelingskriterier/standarder for avlastningstjenestene, 

og da spesielt døgnavlastning. 

Vi er informert om at kommunen har planer om å gjøre dette når den nye rammeavtalen 

er på plass i løpet av 2011. Blant annet tenker en seg en norm for minimum antall 

avlastningsdøgn for de ulike brukergruppene. Vi tror dette er viktig styringsredskap, 

og et viktig bidrag for å bringe forventningene mer i samsvar med hva kommunen kan 

tilby av tjenester. En god standard vil kunne bidra til å skape likere praksis mellom 

saksbehandlere og mellom hsk-er, og dermed skape bedre rammebetingelser for at like 

tilfeller behandles lik. Den vil også kunne bidra til å lette presset fra den enkelte saksbehandler. 

Den enkelte saksbehandlers skjønnsutøvelse vil fremdeles være helt sentral i forbindelse 

med tildelinger avlastningstjenester. Vi tror at en standard eller tjenestenorm vil 

skape en nyttig ramme for skjønnsutøvelsen. 



IKKE TILGANG TIL COSDOC 

De private utførerne har ikke fått tilgang til Cosdoc. Dette gjør det vanskeligere for bestillerne 

å vite om utførelsen er i samsvar med vedtak. 

Vi anbefaler kommunen å sørge for at de private utførerne får tilgang til Cosdoc, slik 

intensjonen var i rammeavtalen fra 2007. 

KONTROLLMEKANISMER 

Som nevnt legger kommunen opp til lik finansiering av private og kommunale leverandører 

i et nytt konkurransegrunnlag. I tillegg ser rådmannen behov for å legge inn 

ytterligere kontrollmekanismer 51 . ”Det er i gjeldende rammeavtaler ikke satt begrensninger 

oppad til i forhold til hvor mange brukere den enkelte leverandør kan levere avlastningstjenester 

til.” De private har økt kapasitet i takt med etterspørsel, mens det kommunale har et 

begrenset antall plasser, noe som i seg selv regulerer forbruk av tjenester. ”Det er aktuelt 

å legge inn kontrollmekanismer i form av for eksempel antall plasser som kan kjøpes fra privat 

leverandør eller maksimalt beløp det kan kjøpes tjenester for.” 

Dette vil kunne begrense det frie brukervalget noe. Om begrensningen er liten eller 

stor vil avhenge av hvilken beløps- eller plassgrense man setter for kjøp av private tjenester. 

Samtidig må det være anledning for kommunen å sette en grense for hvor mange plasser 

en skal ha, og hvor mye ressurser som skal brukes på feltet. Da bør totalrammen 

være avgjørende, ikke om det er offentlige eller private utførere som leverer tjenesten. 

I en innsparingssituasjon betyr dette at enten så får færre brukere avlastning, eller så 

blir vedtaksstørrelsen redusert, dvs. at en smører tynnere utover. Kanskje vil det innebære 

litt av begge deler. 

Budsjettet vil vise hvor mange avlastningsdøgn hsk-ene har råd til i de ulike kategoriene. 

Antall brukere de foregående årene vil si noe om forventet antall brukere det 

kommende budsjettåret. 

Helse- og sosialsjefene og levekårsstab bør sette seg ned i fellesskap for å gjøre jevnlige 

analyser av trender på feltet. I perioden 2006 til 2010 fikk man blant annet en fordobling 

i antall brukere med døgnavlastning, og også nye brukere på grunn av omleggingen 

i barnevernet. Hvilke utviklingstrekk vil man kunne se i årene som kommer? 

Vil man oppleve en reduksjon i brukere og omfang som følge av at flere får plass i heldøgns 

bolig i 2012? Eller vil økningen fortsette? Vil det være behov for å gå ned i standard 

på tjeneste som en følge av en vanskeligere økonomisk situasjon for kommunen? 

Hvor langt kan en gå ned i standard uten å være i konflikt med sosialtjenesteloven? I 

hvilken grad vil det være mulig å sette inn andre og rimeligere tiltak? 

51 




Kommunen har begynt med timebasert avlastning, slik som de private. Hvis hsk-ene 

eksempelvis innvilger mer hjelp til henting og bringing på skolen, samt avlastning enkelte 

ettermiddager, vil dette etter alt å dømme redusere behovet for døgnavlastning. 

Økt bruk av timebasert avlastning og beslektede tjenester vil sannsynligvis redusere 

kommunens utgifter. 

1.3.6 FORSKJELL MELLOM KOMMUNALE OG 

PRIVATE TJENESTER 

1.3.6.1 ANTALL BRUKERE OG BRUKERGRUPPER 

Det er langt flere brukere som får kommunale avlastningstjenester. Pr. mars 2011 fikk 

122 brukere opphold i kommunale avlastningsbolig, mens 29 fikk opphold hos private 

avlastere. De kommunale avlastningsboligene tilbyr avlastning til flere brukergrupper 

(men spesialisering innen hver bolig). I tillegg til å tilby avlastning til foreldre med 

barn og unge voksne med fysiske (for eksempel multihandikappede) og psykiske handikap, 

har kommunen også de siste årene bygget opp tjenester for de nye brukergruppene 

(psykiatri, autisme og utagering). 

De private tilbyr også tjenester til en rekke ulike brukere, men TPO har eksempelvis 

flest med store adferdsproblemer og mye utagering, mens IAA har mange med autismelignende 

diagnoser og lettere psykiske utviklingshemminger. 

1.3.6.2 PRIS 

Som vi har vært inne på har det offentlige og private tilbudet representert to ulike prisregimer. 

Den kommunale prisen har vært differensiert etter pleietyngde, mens de private 

har hatt en fast pris. Men siden private tilbyderne som regel har mottatt de mest 

ressurskrevende brukerne ser det i praksis ut til at prisforskjellen har vært liten. 

1.3.6.3 FLEKSIBILITET 

Både bestillere og brukere opplever de private utøverne som mer fleksible enn de 

kommunale avlasterne. De mener at de private i større grad tilpasser seg brukerens 

behov, og er mer lydhøre for foreldrenes ønsker. Det vises blant annet til timebasert avlastning 

og at de private drar på ferie sammen med hele familien. Samtidig registrerer 

brukerne positive endringer hos de kommunale, blant annet timebasert avlastning. 

1.3.6.4 ANTALL ANSATTE Å FORHOLDE SEG TIL 

Det er langt færre ansatte å forholde seg til hos de private utførerne. Dette oppleves 

som en stor fordel for brukerne, spesielt for brukere i autismespekteret. 



1.3.6.5 INNHOLD I TJENESTE 

Fra kommunen er det blitt hevdet at de private utførerne driver trening eller behandling, 

og at dette ikke har vært en del av bestillingen. 

I forvaltningsrevisjonsrapporten fra 2008 52 skrev vi at forskjellen mellom de private og 

kommunale utførerne var at de private i stor grad drev behandling, mens kommunens 

avlastningstjeneste er mer en ren omsorgsfunksjon (avlastning, tilsyn). Gjennomgangen 

vår nå viser at dette ikke er en riktig beskrivelse i mars 2011, og at forskjellen mellom 

kommunale og private utførere ikke er så stor. 

Gjennomgangen vår viser at forskjellen mellom de private og kommunale utførerne 

ikke er så stor. Den kommunale døgnavlastningen innholder også mye trening, oppfølging 

og strukturering. Både kommunale og private utførere trener på en rekke ting, 

som spising, språk og selvstendighet. Mye av treningen er initiert av foreldrene, selv 

om både offentlige og private utførere trener på ting det ikke trenes på hjemme. Det 

blir pekt på at det er enkelte ting foreldrene ikke klarer å trene på selv. 

Om man driver behandlingslignende tiltak eller ikke synes først og fremst å være betinget 

av hvilken brukergruppe man har, ikke om det er en offentlig eller privat aktør 

som utfører tjenesten. 


Her synes det som om hovedskillet mellom innholdet i de private og kommunale tjenestene 

ligger. 

1.3.7 AVLASTNINGSTJENESTEN HAR ENDRET 

KARAKTER 

Avlastningstjenesten synes å ha endret karakter siden 2006, fra å være en tjeneste som 

hadde et foreldrerettet avlastningsfokus, til også å få et mer brukerrettet behandlingsfokus. 

Det synes spesielt å gjelde brukere med psykiske lidelser, store adferdsproblemer, 

utagerende adferd, og diagnoser i autismespekteret. Dette er en ny type brukere 

av avlastningstjenester som i all hovedsak har kommet til de siste fire-fem årene. En 

del av denne brukergruppen fikk tidligere tjenester fra barnevernet (for eksempel foreldreveiledning), 

men etter at barnevernet la om sin praksis i 2007 har flere av disse 

brukerne blitt helseog sosialkontorenes ansvar. Spesialisthelsetjenesten synes heller 

ikke å kunne tilby kommunen et konkret nok veiledningsopplegg omkring disse brukerne. 

I tillegg er det mangel på heldøgns botilbud, støttekontakt og treningskontakt i 

kommunen. 

Disse forholdene fører til økt press på avlastningstjenestene, og kan også være en forklaring 

på hvorfor avlastningstjenesten har endret karakter: Ingen andre gir denne grup- 

52 

Forvaltningsrevisjon av avlastning, 2008. 



pen god nok behandling og oppfølging, og dermed trer avlastningsutførerne inn i behandlingsrollen. 

Et av funnene våre i flere andre kommuner i forbindelse med forvaltningsrevisjon 

av psykisk helse, var at de kommunalt ansatte opplever at de med alvorlige psykiske 

lidelser ikke ble fulgt opp godt nok. Dette gjaldt primært de som var ferdig utredet 

av BUP og som kom tilbake igjen til kommunen (for raskt etter de kommuneansattes 

mening). ”Disse barna trenger gjerne en tettere oppfølging enn det kommunen klarer å gi.” 

Andre forhold som har medvirket til endringen av tjenesteinnholdet, er at de nye private 

aktørene har hatt kompetanse til å drive med trening og strukturering for de nye 

brukerne. Utførerne i kommunen har også økt kompetansen sin på de samme brukerne 

de siste årene. Det har heller ikke vært tydelig definert hva som ligger i avlastningsbegrepet, 

og om avlastning kan bety ulike ting for ulike brukergrupper. 

I det nye konkurransegrunnlaget legger kommunen opp til en innsnevring av dagens 

praksis for innholdet i døgnavlastningen 53 . Habilitering og avlastning regnes som to 

forskjellige tjenester, og habilitering kan bare regnes inn under avlastningsbegrepet når 

en rekke vilkår er oppfylt (litt forkortet). 

• Det må foreligge utredning/anbefaling fra spesialisthelsetjenesten, 

• Det må foreligge en eksplisitt bestilling på tiltakene, 

• Habiliteringstiltakene er en videreføring av den habilitering de pårørende foretar ellers, 

• Det er de pårørendes behov for avlastning som er utslagsgivende for vedtak om tjenester, 

ikke i første rekke barnets behov. 

Som nevnt legger rådmannen ABI-finansiering til grunn i nytt konkurransegrunnlag. 

Dette innebærer i praksis at de private fremover bare kan konkurrere på kvalitet. Sett 

fra deres perspektiv er det da underlig dersom kommunen samtidig også begrenser 

muligheten til å konkurrere på innholdet eller kvaliteten i tjenesten. 

I utgangspunktet burde det ikke være et problem for kommunen at de private aktørene 

gir et godt kvalitativt innhold i tjenesten så lenge prisen er lik. Men det er selvfølgelig 

et dilemma for kommunen dersom dette er en del av spesialisthelsetjenestens ansvar, 

og samtidig skaper økte forventninger til det samlede avlastningstilbudet i Stavanger. 

Vi er informert om at det er dialog mellom kommunen og spesialisthelsetjeneste om 

dette. 

1.3.8 SAMMENLIGNINGER MED ANDRE 

Det finnes lite nasjonal statistikk på avlastningsfeltet. Gjennomgangen vår tyder på at 

gjennomsnittlig antall avlastningsdøgn er noe høyere i Stavanger enn i Trondheim og 

Bergen. Gjennomsnittlig antall døgn pr. bruker er i Stavanger ca. 85, men da er ikke 

53 




snittet hos de private med i beregningen. Tilsvarende tall for Bergen og Trondheim er 

hhv. 78 og 60-72. 

Tallene må imidlertid tolkes med varsomhet. Tall fra Trondheim gjelder bare unge 

voksne (18-40). Kommunen hadde ikke tilsvarende tall for de mellom barn mellom 0 

og 18. Regelen i Trondheim for unge voksne er at dersom brukeren har avlastning mer 

enn 50 prosent av tiden anses ikke avlastning som det rette tilbudet, men en heldøgns 

bolig. 

Ellers er det slik at Stavanger kommune har relativt sett færre brukere med døgnavlastning 

enn Bergen, men flere enn Trondheim. Og Trondheim har også flest med 

hjemmeavlastning, som er den rimeligste formen for avlastning. I Trondheim er det en 

privat aktør som driver hjemmeavlastning. Dette er en gård som er drevet av to personer, 

og som er godkjent på samme måte som de ordinære avlasterhjemmene. Forskjellen 

er at denne aktøren har ønske om, og kapasitet til, å motta flere brukere enn de ordinære 

avlasterhjemmene. Kanskje noe tilsvarende kan være aktuelt for enkelte brukere, 

også i Stavanger? Flere vi har snakket med mener at de private avlasterhjemmene 

mange ganger kan være et fullgodt alternativ til døgnavlastning. Blant annet blir det 

pekt på at enkelte brukere med autismediagnoser ofte vil kunne ha stor nytte av 

hjemmeavlastning, ettersom det innebærer få personer å forholde seg til. 



Om forvaltningsrevisjon 

VEDLEGG 

I kommunelovens § 77.4 pålegges kontrollutvalgene i fylkeskommunene og kommunene å påse at det 

gjennomføres forvaltningsrevisjon. Forvaltningsrevisjon innebærer systematiske vurderinger av økonomi, 

produktivitet, måloppnåelse og virkninger ut fra kommunestyrets vedtak og forutsetninger. Lovens bestemmelser 

er nærmere utdypet i revisjonsforskriftens kapittel 3 og kontrollutvalgsforskriftens kapittel 5. 

Revisjon i norsk offentlig sektor omfatter både regnskapsrevisjon og forvaltningsrevisjon, i motsetning til i 

privat sektor hvor kun regnskapsrevisjon (finansiell-) er obligatorisk. 

Rogaland Revisjon IKS utfører forvaltningsrevisjon på oppdrag fra kontrollutvalget i kommunen. Arbeidet 

er gjennomført i henhold til NKRF sin standard for forvaltningsrevisjon, RSK 001. Les mer 

på www.rogaland-revisjon.no. 

Arbeidet med denne rapporten er ledet og utarbeidet av senior forvaltningsrevisor Svein Kvalvåg, og kvalitetssikret 

av fagansvarlig Bernt Mæland, og gjennomgått av oppdragsleder Cicel Aarrestad og Tove 

Gunn Moen. 

Revisjonskriterier 

Revisjonskriteriene er krav eller forventninger som revisjonen bruker for å vurdere funnene i undersøkelsene. 

Revisjonskriteriene skal være begrunnet i, eller utledet av, autoritative kilder innenfor det reviderte 

området, f eks lovverk og politiske vedtak. I dette prosjektet er følgende kriterier anvendt: 

• Sosialtjenesteloven § 4-2, bokstav b: Kommune skal sørge for avlastning for ”personer og familier 

som har et særlig tyngende omsorgsarbeid” 

• Sak om brukervalg i avlastningstjenesten (07.01.11) som slår fast en stor budsjettsprekk og en stor 

utgiftsøkning. 

• I sak om brukervalg i omsorgstjenestene fra 2006 54 står det at fritt brukervalg ”bør oppfattes som et 

valg mellom tjenesteutfører, og ikke som et valg mellom tjenester. I saksbehandlingsfasen fram mot et tjenestevedtak 

skal bestillerfunksjonen ved helseog sosialkontorene praktisere brukermedvirkning ved at alternative 

tjenester diskuteres med bruker. Det er imidlertid kommunen v/helseog sosialkontorene som fatter 

vedtak om hvilke tjenester som skal innvilges, og i hvilket omfang. Først når slikt vedtak er fattet, er det 

at brukervalg mellom alternative utførere er aktuelt.” 

Lenger ute i saken står det følgende om brukervalg: ”I et system med brukervalg må vi med andre ord 

ta hensyn til at kostnadene pr. bruker ikke bare er avhengig av hvilket omsorgsbehov bruker har, men også 

av hvilke tjenester som velges. Det er da direktørens oppfatning at det er bestillerkontorene som må fatte 

vedtak om tjenester og tjenesteomfang etter samråd med bruker, og at bruker gjennom brukervalg etterpå 

skal kunne velge tjenesteutfører innen rammen av vedtaket.” 

• Rammeavtaler for de private utførerne 

• Vedtaksprosedyrer. 

• Definisjon av avlastningsbegrepet (Kom i sak til levekårsutvalget 22.03.11) 

• For å vurdere spesialisthelsetjenesten plikt til å yte veiledning til kommunene og miljøtjenester: 

o Sosialtjenestelovens § 4-A13, 

o Forskrift om habilitering og rehabilitering og habiliteringsveilederen. 

o Spesialisthelsetjenesteloven § 6-3. 

54 

Brukervalg i omsorgstjenestene – prinsipper og valg av tjenester (Formannskapet, 19.01.2006). 


Datagrunnlag 


Dokumenter 

• Handlings- og økonomiplaner, årsrapporter o.l 

• Politiske saker om fritt brukervalg i avlastningstjenesten og en rekke øvrige saker som vedgår avlastningstjenesten. 

• Priser 

• Rammeavtaler for de private utførerne 

• Prosessbeskrivelse avlastningstjenesten og rutiner 

• Øvrige interne/administrative dokumenter 

• Informasjon på nett om private og offentlige utførere 

• Rundskriv Q 06/2007 

• Veileder om habiliteringstjenesten for voksne 

Nøkkeltall: 

• Økonomitall og nøkkeltall fra hvert av helseog sosialkontorene, Dagsenter og avlastning, levekårsavdelingen 

og priser 

Intervjuer: 

• Vi har til sammen intervjuet 51 personer, og hatt faktasamtaler med 3 personer (representanter 

fra Bergen og Trondheim kommune). Av de intervjuede var 

o 6 brukere, hvorav 5 brukerrepresentanter 

o 4 personer fra de private utførerne 

o 8 personer fra Dagsenter og avlastning 

o 22 personer fra bestillerkontorene 

o 3 fra Rehabiliteringstjenesten (Lassa) 

o 8 øvrige fra kommunen (levekår, økonomi, spesialfunksjon) 

Verifiseringsrunde og presentasjon av foreløpige funn i levekårsavdelingen og kontrollutvalg. 

I prosjektet har det vært viktig for oss å få innspill og synspunkter fra en rekke ulike aktører på feltet slik 

at vi sikrer et bredt datagrunnlag. I tillegg har vi hatt samtaler med representanter for andre kommuner. 

Her har vi blant annet fått et utvalg sentrale nøkkeltall. Dette har vært nødvendig ettersom det er lite nasjonal 

statistikk på feltet. Tallene fra Bergen og Trondheim må imidlertid tolkes med varsomhet. De er ikke 

like grundig kvalitetssikret som tallene fra Stavanger. Tallene fra Trondheim gjelder for eksempel bare 

unge voksne 55 . I Trondheim er det er få over 18 med veldig mange avlastningsdøgn. Regelen i Trondheim 

er at dersom brukeren har avlastning mer enn 50 prosent av tiden anses ikke avlastning som det rette tilbudet, 

men en heldøgns bolig. Dette påvirker nok snittet. 

I prosjektet har vi foretatt en såkalt metodetriangulering av data. Dette innebærer at de ulike problemstillingene 

belyses gjennom bruk av forskjellige datakilder. Trianguleringen bidrar til å utvide og forsterke 

datagrunnlaget i analysen, og forskjellige innsamlingsmetoder gir ulike perspektiv på analysegrunnlaget. 

For eksempel er antakelser basert på første intervjurunde, dokumentstudier og nøkkeltallsanalyser er testet 

ut i intervjuer de påfølgende intervjuene med bestillere, utfører og brukere. Inntrykkene fra en del av 

disse intervjuene er deretter diskutert med intervjuobjektene. Det samme har vi gjort der det har vært 

uklarheter mht. dokumenter og tall. Til slutt et foreløpig utkast presentert for levekårsstaben. Her fikk vi 

tilbakemeldinger fra levekårsstaben, før høringsutgaven, og en endelig kvalitetssikring forelå. 

Avgrensning 

I utgangspunktet var planen å avgrense prosjektet til barn og unge fra 0-18. Men da det viste seg at en stor 

andel av de som mottar avlastningstjenester er mellom 18-40, ble også disse inkludert i vår gjennomgang. 

55 

De hadde ikke gjennomsnittstall for brukere mellom 0-18. 



Vi har rettet et særskilt fokus mot døgnavlastning i prosjektet. Dette fordi det er døgnavlastning som er 

den mest ressurskrevende tjenesten, og den antatte årsaken til den store utgiftsveksten. Andre avlastningstjenester 

og beslektede tjenester er blitt vurdert i forhold til døgnavlastning. 

Begrepsbruk. I henhold til sosialtjenesteloven skal kommunen sørge for avlastning for ”personer og familier 

som har et særlig tyngende omsorgsarbeid”. Dette innebærer at avlastningstjenesten har to brukergrupper, 

foreldrene som mottar avlastningen, og deres barn som mottar omsorgstjenesten. I teksten brukes 

begrepet brukere om både barna og familiene. Det vil fremgå av teksten når det er barna og når det er 

foreldrene det siktes til. For eksempel mener vi barna når vi diskuterer nye brukergrupper, mens det siktes 

til foreldrene når vi diskuterer hvorvidt brukervalget har vært fritt. 

Sosialtjenesteloven § 4-2 

Tabell 1 – Sosialtjenesteloven § 4-2 

De sosiale tjenester skal omfatte 

a) praktisk bistand og opplæring, herunder brukerstyrt personlig assistanse, til dem som har 

et særlig hjelpebehov på grunn av sykdom, funksjonshemming, alder eller av andre årsaker, 

b) avlastningstiltak for personer og familier som har et særlig 

tyngende omsorgsarbeid, 

c) støttekontakt for personer og familier som har behov for dette på grunn av 

funksjonshemming, alder eller sosiale problemer, 

d) plass i institusjon eller bolig med heldøgns omsorgstjenester til dem som har behov for det 

på grunn av funksjonshemming, alder eller av andre årsaker, 

e) lønn til personer som har et særlig tyngende omsorgsarbeid. 


Regnskapsrevisjon Forvaltningsrevisjon Selskapskontroll Andre tjenester 


Løkkeveien 10 

4008 Stavanger 

Tlf 40 00 52 00 

Faks 51 84 47 99 

www.rogaland-revisjon.no

RR 2011 - Stavanger kommune

Create successful ePaper yourself

Delete template?

Save as template?