Konsekvensvurdering av mineralavfallsdirektivet

Konsekvensvurdering av Klifs forslag til
gjennomføring i norsk rett av EUs direktiv
2006/21/EF (mineralavfallsdirektivet)
-------------------------------------------------------------------------------------------------
Hovedbudskap
Formålet med mineralavfallsdirektivet er å sikre at mineralavfall håndteres på en
forsvarlig og kontrollert måte, slik at skadevirkninger på miljøet og menneskers helse
forebygges eller reduseres så langt det er mulig.
I Norge oppfylles allerede kravene i direktivet i stor grad som følge av eksisterende
reguleringer og dagens praksis. Nytteverdien av å implementere direktivet vil derfor
være relativt beskjeden. Tilsvarende forventes kostnadene som følge av at direktivet blir
gjennomført i norsk rett å bli små.
I noen tilfeller åpner direktivet for at myndighetene i det enkelte land kan avgjøre
hvilke krav som skal stilles til de ansvarlige for håndtering av mineralavfall. Hvilke krav
forurensningsmyndigheten i Norge vil stille i konkrete enkelttilfeller, avhenger av
konkrete vurderinger av den enkelte virksomhet. Forurensningsmyndigheten vil da veie
kostnadene opp mot nytten.
1. Sammendrag
Bakgrunnen for EUs utarbeidelse av et regelverk om håndtering av mineralavfall fra
mineralindustrien er blant annet to alvorlige hendelser, som fant sted i Spania i 1998 og i
Romania i 2000, hvor dambrudd forårsaket spredning av store mengder forurensninger til
omgivelsene med påfølgende store miljøkonsekvenser. Hendelsene gjorde at det ble økt fokus
på både miljø- og sikkerhetsmessige aspekter ved gruvevirksomhet, og at det fra flere hold ble
etterlyst en gjennomgang og en endring av regelverket. I tillegg omfatter ikke
deponidirektivet håndtering av alle typer mineralavfall fra mineralindustrien. Dette resulterte i
mineralavfallsdirektivet.
Mineralavfallsdirektivet omfatter krav om håndtering av mineralavfall fra prospektering,
utvinning, bearbeiding og lagring av mineralressurser. Intensjonen med direktivet er også at
bransjen skal innføre "beste tilgjengelige teknikker" (BAT) for på generelt grunnlag å
redusere negative miljøeffekter.
Mineralindustrien er en industri preget av stort mangfold hva angår både driftsmetoder og
produkter, se vedlegg 1 for en mer detaljert beskrivelse av de ulike bransjene innenfor
mineralindustrien i Norge. Videre er det få eller ingen avfallsanlegg som innholder farlig
mineralavfall eller der svikt eller feildrift kan forårsake store ødeleggelser på miljøet eller
menneskers helse dersom en større ulykke inntreffer. Sannsynligheten for at slike hendelser
skal inntreffe i Norge anses under alle omstendigheter som liten. Kravene som direktivet
stiller til virksomhetene avhenger av hvilke typer mineralavfall de genererer og størrelsen på
avfallsanlegget. EU kommisjonen har utarbeidet tekniske krav til karakterisering av
mineralavfall. Disse vil være avgjørende for hvilke krav som stilles til det enkelte
avfallsanlegg. Generelt vil økende forurensningspotensial forbundet med mineralavfallet gi
1

økende krav til virksomhetene. I konsekvensvurderingen er anlegg for mineralavfall for
oversiktens skyld inndelt i 5 grupper basert på potensialet for miljømessige konsekvenser og
hvilke krav det derfor stilles i direktivet:
Gruppe Avfallsanlegg for
mineralavfall
1 Anlegg for ikke-farlig
mineralavfall fra
prospektering og ikkeforurenset
jord og
mineralavfall fra
utvinning, behandling
og lagring av torv
2 Anlegg for inert avfall
og ikke-forurenset jord
3 Anlegg for ikke-farlig
avfall som ikke er inert
4 Anlegg for farlig
avfall, men som ikke
betegnes som et
risikoanlegg
Antall virksomheter i drift Genererer mineralavfall
Få Unntas fra virkeområdet i
forskriftsforslaget
Ca. 30-60 produsenter av
naturstein.
Virksomheter som utvinner
industrimineraler.
Ca. 30-50 virksomheter som
utvinner industrimineraler.
Noen virksomheter som utvinner
malm (jern)
Få eller ingen virksomheter.
(Mulig mineralavfall fra utvinning
av nikkel/ilmenitt vil kunne
betegnes som farlig.)
Anlegg for vrakstein og finstoff
Anlegg for gråberg og finstoff
Anlegg for avfall som inneholder
sulfidholdig gråberg, tilsatte
kjemikalier og finstoff
Anlegg for farlig avfall og noe
gråberg
5 Risikoanlegg Få eller ingen 1 Avgangsdammer eller anlegg
med innhold av farlig avfall over
en viss terskel.
(Kilde: NGU/Direktoratet for mineralforvaltning (tidl. Bergvesenets mineralstatistikk for 2006)
Gruppe 1 omfatter noen få anlegg for avfall fra torvproduksjon og ikke-farlig mineralavfall
fra prospektering. I Norge er mengden mineralavfall fra torvproduksjon og prospektering
minimal. Klif anbefaler at det ikke stilles spesifikke krav for denne type mineralavfall, noe
EU-direktivet åpner for, fordi mineralavfallsmengden er svært liten og utgjør liten eller ingen
risiko for forurensninger.
Gruppe 2 omfatter mellom 30-60 produsenter av naturstein og som forventes å ha
avfallsanlegg for inert mineralavfall og ikke-forurenset jord. Virksomhetene som kommer i
denne gruppen er typisk produsenter av naturstein og industrimineraler som ikke benytter
kjemikalier i separeringsprosessen. Andre virksomheter kan holde inert mineralavfall atskilt
fra øvrig mineralavfall, og lagre dette i egne hauger (overflødig gråberg).
Dersom inert mineralavfall eller ikke-forurenset jord deponeres eller mellomlagres i mer enn
tre år, vil virksomheten få krav om å utarbeide en egen avfallshåndteringsplan for
mineralavfall som skal integreres i utslippstillatelsen. Eksisterende virksomheter må utarbeide
en slik plan innen 1. mai 2012. For noen virksomheter kan det også være nødvendig å ta og
analysere prøver for å dokumentere at mineralavfallet faktisk er inert. Kravet vil trolig ikke gi
kostnader av betydning, da det i stor grad finnes etablerte metoder for slik testing.
Gruppe 3 omfatter mellom 30-50 virksomheter som forventes å ha avfallsanlegg for
mineralavfall som ikke er inert, men heller ikke farlig. Dette vil typisk gjelde virksomheter
1 EU-kommisjonen har fastsatt definisjon av kriteriene for klassifisering av risikoanlegg (2009/360/EF).
2

som utvinner og behandler industrimineraler 2 som krever separering ved flotasjon (tilsatte
kjemikalier) og virksomheter som utvinner malm og som drives på oksidmineraler fremfor
sulfidmineraler. En hovedkonsekvens for anlegg i gruppe 3 vil være at de må utarbeide en
avfallshåndteringsplan, hvor det også må fremlegges forslag til fremgangsmåter for kontroll
og overvåkning etter avslutning. Denne skal inngå i tillatelsen før oppstart av en ny
virksomhet.
Virksomhetene må rapportere overvåkingsresultater til forurensningsmyndigheten og er i
utgangspunktet omfattet av kravet om økonomisk sikkerhet 3 . Direktivet gir myndighetene i
det enkelte land mulighet til å lempe på eller frita for dette kravet. Klif anbefaler at
forurensningsmyndigheten gjør en individuell vurdering av hver enkelt virksomhet.
Virksomheter som genererer sulfidholdig avgang eller avgang med flotasjonskjemikalier, må
også dokumentere at mineralavfallet ikke er farlig avfall. Dette vil ikke gi kostnader av
betydning for virksomhetene, siden annet regleverk sikrer denne kunnskapen allerede og at
rutiner for dette i veldig stor grad er etablert.
Gruppe 4 omfatter avfallsanlegg som deponerer farlig mineralavfall, men som ikke er et
risikoanlegg (gruppe 5). Det er i dag få eller ingen slike anlegg i Norge. Dersom
mineralavfallet innholder sulfider som oksiderer og danner sur avrenning som igjen fører til
utvasking av metaller, vil mineralavfallet i utgangspunktet anses som farlig avfall. De
tekniske krav til karakterisering av mineralavfall og påfølgende dokumentasjon av hva
mineralavfallet innholder, vil avgjøre hvor mange virksomheter som genererer farlig
mineralavfall. Mineralavfall fra utvinning av nikkel/ilmenitt vil kunne betegnes som farlig,
dersom analyser viser at dette er farlig avfall.
Virksomheter med anlegg i denne gruppen vil, i tillegg til krav i de foregående gruppene, få
krav knyttet til dokumentasjon om mineralavfallet er farlig eller ikke samt krav om
økonomisk sikkerhetsstillelse. Dersom det genereres farlig mineralavfall kan ikke
forurensningsmyndighetene lempe på dette kravet.
Gruppe 5 omfatter avfallsanlegg hvor svikt eller feildrift (for eksempel i form av fysiske
brudd) kan forårsake store ødeleggelser på miljøet eller menneskers helse dersom en ulykke
inntreffer. Det er i dag få eller ingen slike anlegg i Norge. I praksis vil dette si virksomheter
som deponerer avfallet bak store avgangsdammer. Gruppe 5 omfatter dessuten anlegg som
inneholder mineralavfall, stoffer eller preparater som er klassifisert som farlig, over en viss
terskel. I tillegg til krav som også gjelder anlegg 4 og 5 vil direktivet medføre at det må
utarbeides en plan for å forebygge større ulykker samt en beredskapsplan.
Nytten av å gjennomføre direktivet i Norge er relativt beskjeden. Kravet om utarbeidelse av
avfallshåndteringsplaner kan sikre økt bevissthet om at mineralavfall kan forårsake
miljøulemper, slik som støvflukt, avrenning av partikler og tilslamming av vassdrag. Videre
vil kravene om avfallshåndteringsplan medføre en mer systematisk oversikt og kontroll med
den delen av produksjonen som ender som mineralavfall.
2
Industrimineraler er fellesbetegnelse for ikke-metalliske mineraler og bergarter som har industriell anvendelse
på grunn av sine fysiske og kjemiske egenskaper
3
Med økonomisk sikkerhet menes for eksempel ulike former for bankgarantier, penger på sperret konto,
morsselskapsgarantier og lignende. Dersom krav om dette fremstilles, skal dette utføres av en uavhengig og
kvalifisert tredjepart. Det skal videre tas høyde for eventuell uforutsett eller tidligere avslutning.
3

Innføring av direktivet sikrer i tillegg en bedre dokumentasjon på om mineralavfallet er inert
eller ikke og, dersom det ikke er inert, om det er farlig eller ikke. En betryggende
karakterisering av mineralavfallet reduserer dermed risikoen for miljøulemper som følge av
feil behandling. Ved å etablere en ordning med økonomisk sikkerhet, sikrer vi at det finnes
midler til rådighet ved avslutning/etterdrift av avfallsanlegg. Strengere krav til mer detaljerte
beredskapsplaner, som skal meddeles offentligheten, vil sikre gode rutiner hvis en ulykke
skulle inntreffe. Samlet sett vil de foreslåtte kravene kunne forebygge og redusere negative
virkninger på miljøet eller menneskers helse som følge av bedre avfallshåndtering.
Klif mener også at implementering av direktivet vil gjøre at virksomheter står overfor et
tydeligere lovverk enn i dag, fordi de nye kravene blir bedre tilpasset mineralindustrien enn
kravene til deponier i avfallsforskriften kapittel 9 om deponering.
Kostnadene knyttet til forslaget er små. I noen tilfeller åpner direktivet for skjønnsmessige
vurderinger, blant annet knyttet til kravet om økonomisk sikkerhet. I disse tilfellene vil det på
litt lengre sikt påløpe kostnader, men vi har i dag ikke oversikt over disse kostnadene siden
disse kravene vil bli fastsatt i hvert enkelt tilfelle gjennom konsesjoner.
Forurensningsmyndigheten (Klif eller fylkesmennene) vil måtte øke ressursbruken marginalt
til konsesjonsbehandling. Etterlevelse av kravene som er fastsatt i tillatelser eller i forskriften
kontrolleres gjennom det risikobaserte tilsynet som allerede gjennomføres i dag.
2. Beskrivelse av mineralavfallsdirektivet
Direktivet som skal implementeres er Europaparlaments- og rådsdirektiv 2006/21/EF av
15.mars 2006 om håndtering av avfall fra utvinningsindustrien og om endring av direktiv
2004/35/EF (heretter kalt mineralavfallsdirektivet).
Formålet med mineralavfallsdirektivet er å forebygge, eller i størst mulig grad redusere,
skadevirkninger på miljøet og påfølgende farer for menneskers helse som følge av håndtering
av mineralavfall fra mineralindustrien. Med mineralavfall menes avfall fra prospektering,
utvinning, behandling og lagring av mineralressurser og fra drift av steinbrudd. Smelting
regnes her ikke som behandling, og avfall fra metallurgisk industri er derfor ikke omfattet.
Avfall som ikke stammer direkte fra de nevnte operasjonene (for eksempel kontoravfall eller
avfall fra anleggsmaskiner som brukes i driften) og avfall fra utvinning av mineralressurser
offshore er unntatt fra direktivet. I direktivteksten sies det eksplisitt at mineralavfall som
omfattes av mineralavfallsdirektivet ikke samtidig skal omfattes av deponidirektivet.
Beslutningen om å utforme et eget direktiv for mineralavfall, kom i kjølvannet av alvorlige
ulykker (som fant sted i Spania i 1998 og i Romania i 2000), der dambrudd forårsaket
spredning av store mengder forurensninger til omgivelsene med påfølgende store
miljøkonsekvenser. I sitt forslag til mineralavfallsdirektiv påpekte EU-kommisjonen at
mineralavfall er en vesentlig avfallsstrøm i EU, og står for omkring 29 prosent av alt avfall
som oppstår i EU. Kommisjonen påpekte også at enkelte av kravene i direktiv 1999/31/EF om
deponering av avfall (deponidirektivet) er lite egnet til å regulere mineralavfall fra
mineralindustrien 4 .
4 Bakgrunnen for utarbeidelsen av mineralavfallsdirektivet er nærmere beskrevet i Kommisjonens direktivforslag
(KOM (2003) 319 endelig).
4

Direktivet fokuserer særlig på driftsmessige aspekter i forbindelse med avfallshåndtering,
forebygging av jord- og vannforurensning og avfallsanleggenes stabilitet. Det siste er særlig
relevant for damanlegg. Sentrale krav i direktivet er:
- at det skal foreligge tillatelse fra ansvarlig myndighet før et nytt avfallsanlegg
kan oppføres og tas i bruk,
- at det skal utarbeides avfallshåndteringsplaner for hvert avfallsanlegg. Planen
blir mer omfattende for de som har flere typer mineralavfall,
- at mineralavfall skal karakteriseres med hensyn til fysiske og kjemiske
egenskaper samt innhold av farlig stoffer,
- at virksomheter som har avfallsanlegg for annet mineralavfall enn inert avfall
og ikke-forurenset jord, omfattes av kravet om økonomisk sikkerhet for å sikre
en forsvarlig avslutning og etterdrift av avfallsanlegget. Vurdering av denne
sikkerheten, skal utføres av uavhengig og kvalifisert tredjeperson.
Myndighetene skal godkjenne den økonomiske sikkerheten basert på en
stedsspesifikk behovsvurdering. Sikkerheten skal eventuelt justeres jevnlig i
takt med endringer i forventet behov. Myndighetene har en viss adgang til å
frita virksomheter fra dette.
- at det må utarbeides detaljerte planer for forebygging av større ulykker samt
beredskapsplaner for virksomheter som kan representere en betydelig
potensiell fare for omgivelsene (risikoanlegg), for eksempel ved at dambrudd
medfører ras og flom nedstrøms avfallsanlegget,
Anleggene for mineralavfall er i konsekvensvurderingen for oversiktens skyld inndelt i fem
grupper avhengig av risiko knyttet til mineralavfallet. Særlig for de store virksomhetene,
faller ulike deler av virksomheten i ulike grupper, og de vil derfor stå overfor krav fra flere av
gruppene. Noen steder er det absolutte krav til gruppene, mens andre steder er det opp til
medlemsstatene selv å avgjøre. Vi har gjort faglige vurderinger av hva som er den beste
tilnærmingen etter norske forhold.
3. Gjeldende norsk regelverk på området
Forurensningsloven gir hjemmel til å stille krav om å unngå forurensning og til håndtering og
disponering av avfall, inkludert mineralavfall fra mineralindustrien.
Forurensningsloven
Virksomheter som driver utvinning av mineralressurser eller uttak av stein hvor virksomheten
kan medføre forurensning eller virke skjemmende, vil normalt trenge en tillatelse etter
forurensningsloven. Myndigheten til å gi tillatelse er delt mellom Klif og fylkesmennene 5 .
Disse tillatelsene vil normalt omfatte alle sider ved virksomheten som kan medføre
forurensning, herunder avfallshåndtering/deponering av mineralavfall
Forurensningsforskriften kapittel 30
Flere hundre virksomheter som produserer pukk, grus, singel og sand er omfattet av
forurensningsforskriften kapittel 30 om forurensninger fra produksjon av pukk, grus, sand og
singel. Dette kapittelet setter konkrete krav til utslipp til vann, støv og støy, og vil gjelde både
drift av virksomheten og eventuelt mineralavfall som oppstår. Kravene i
5 Fylkesmannen er delegert myndighet til å gi tillatelse bryting og utvinning av stein, kalkstein, gips, sand, leire,
grus, kjemiske mineraler og gjødselmineraler, med unntak for virksomheter som er omfattet av direktiv 96/61/EF
om integrert forebygging og begrensning av forurensning (IPPC-direktivet).
5

forurensningsforskriften er generelt mer spesifikke enn kravene i mineralavfallsdirektivet.
Forskriften stiller krav om en egen avfallshåndteringsplan for mineralavfall, men innholdet i
denne planen er ikke spesifisert i henhold til mineralavfallsdirektivet. Klif anbefaler allikevel
å utelate disse virksomhetene fra virkeområdet i forskriftsforslaget om mineralavfall.
Avfallsforskriften
Forskrift om gjenvinning og behandling av avfall (avfallsforskriften), som er fastsatt i
medhold av forurensningsloven, inneholder i kapittel 9 bestemmelser om deponering av avfall
på land. Forskriftens kapittel 9 implementerer kravene i direktiv 1999/31/EF om deponering
av avfall (deponidirektivet). Sentrale krav er at den ansvarlige for deponiet skal ha tillatelse
fra forurensningsmyndigheten og at deponier skal ha en økonomisk sikkerhet for å sikre at
avslutnings- og etterdriftsprosedyrene oppfylles. Mineralavfall fra mineralindustrien er i dag
omfattet av kapittel 9 i avfallsforskriften, men det er likevel gjort et spesifikt unntak for
”ordinært inert gruve- og steinbruddsavfall”. Implementering av mineralavfallsdirektivet i
norsk rett vil føre til at mineralavfall, som omfattes av mineralavfallsdirektivet, unntas fra
virkeområdet til avfallsforskriften kapittel 9.
Storulykkeforskriften
For virksomheter hvor det arbeides med giftige eller på andre måter farlige kjemikalier, og det
kan skje ulykker som kan medføre alvorlige konsekvenser for mennesker, miljø og materielle
verdier gjelder kravene i forskrift om tiltak for å forebygge og begrense konsekvensene av
storulykker i virksomheter der farlige kjemikalier forekommer (storulykkeforskriften). Denne
forskriften implementerer kravene i direktiv 96/82/EF om kontroll med farene for større
ulykker med farlige stoffer (Sevesodirektivet II). Direktivet ble endret i 2003 blant annet på
bakgrunn av de tidligere omtalte ulykkene i Spania og Romania, og omfatter etter endringen
farer fra lagrings- og bearbeidingsaktiviteter i forbindelse med gruvedrift.
Plan- og bygningsloven.
Etablering av ny mineralindustri krever tillatelse fra kommunen etter plan- og bygningsloven.
Vesentlige terrenginngrep kan ikke utføres uten at søknad på forhånd er sendt kommunen og
den deretter har gitt tillatelse. Virksomheter som er i strid med gjeldende arealplan, kan ikke
igangsettes uten at området først er omregulert eller at dispensasjon er gitt. Ved
reguleringsplan har kommunen i dag mulighet til blant annet å angi bestemmelser om at støy,
støv og annet utslipp fra råstoffutvinning ikke må være til ulempe for grunnvannsforekomster
og nærliggende støy- og støvømfintlige områder, og at utslippene til enhver tid må ligge
innenfor de retningslinjer som er fastsatt av Miljøverndepartementet. I henhold til den nye
loven om planlegging og byggesaksbehandling (plan- og bygningsloven), kan kommunen i
reguleringsplan gi bestemmelser om grenseverdier for tillatt forurensning og andre krav til
miljøkvalitet i planområdet, samt tiltak og krav til ny og pågående virksomhet i eller av
hensyn til forhold utenfor planområdet for å forebygge eller begrense forurensning.
Forskrift om konsekvensutredninger etter plan- og bygningsloven kommer til anvendelse ved
etablering av områder til mineralindustri dersom tiltaket overskrider nærmere angitte
oppfangskriterier 5 eller etableringen kan få vesentlige virkninger for miljø, naturressurser eller
samfunn. Forskriften krever at de miljømessige konsekvensene skal være tilfredsstillende
utredet før utvinning starter.
Mineralloven
5 Vilkåret i forskriften er at minst 200 dekar samlet overflate blir berørt eller samlet uttak omfatter mer enn 2
millioner m 3 masse.
6

Mineralindustrien reguleres for øvrig gjennom lov om erverv og utvinning av
mineralressurser (mineralloven). Dette regelverket forvaltes av Direktoratet for
mineralforvaltning.
4. Forslag til implementering i Norge
Klif anbefaler at direktivet implementeres gjennom et nytt kapittel i avfallsforskriften. I
tillegg må virkeområdet til avfallsforskriftens kapittel 9 endres, slik at bestemmelsene i dette
kapittelet ikke gjelder for deponering av mineralavfall som definert i mineralavfallsdirektivet.
Forskriftsforslaget vil innebære at det må gjøres endringer i eksisterende utslippstillatelser
etter forurensningsloven gitt til virksomheter som driver utvinning av mineralressurser og
håndtering av mineralavfall. For virksomheter som var i drift 1. mai 2008, må kravene være
innfridd innen 1. mai 2012, mens eventuelt krav om økonomisk sikkerhet må innfris innen
1. mai 2014.
Vi anbefaler å utelate virksomheter som produserer pukk, grus, sand og singel fra dette
forslaget, fordi disse er regulert gjennom kapittel 30 i forurensningsforskriften. Begrunnelsen
for dette er at vi vil unngå at virksomheter reguleres av overlappende regelverk.
5. Konsekvenser av direktivet
Mineralavfallsdirektivet omfatter hele den landbaserte mineralindustrien som har krav om en
egen tillatelse etter forurensningsloven § 11. Kravene varierer avhengig av hva slags type
mineralavfall man står overfor. Jo større risikoen er for alvorlige skadevirkninger på miljøet
og menneskers helse eller større ulykker, jo strengere er kravene. Kostnadsanslagene i dette
kapitlet er basert på beregninger fra GEM Consulting på oppdrag fra Klif (2007). På bakgrunn
av direktivet er det naturlig å skille mellom fem grupper av avfallsanlegg:
Gruppe 1: Avfallsanlegg for ikke-farlig avfall fra prospektering og ikke-forurenset jord og
mineralavfall fra utvinning, behandling og lagring av torv
Gruppe 2: Avfallsanlegg for inert avfall og ikke-forurenset jord
Gruppe 3: Avfallsanlegg for ikke-farlig og ikke-inert avfall
Gruppe 4: Avfallsanlegg for farlig avfall som ikke er risikoanlegg
Gruppe 5: Avfallsanlegg som er risikoanlegg
5.1 Anlegg i gruppe 1 omfatter ikke-farlig avfall fra prospektering og
ikke-forurenset jord og mineralavfall fra utvinning, behandling og
lagring av torv
Klif anbefaler ikke å stille spesifikke krav til denne type mineralavfall. Avfallsmengden fra
denne type avfallsanlegg er minimal. Det er totalt sett få eller ingen konsekvenser for denne
type mineralavfall som følge av direktivet.
5.2 Anlegg i gruppe 2 omfatter inert avfall og ikke-forurenset jord
Vi anslår at det finnes mellom 30-60 produsenter av naturstein, som utelukkende genererer
mineralavfall i form av inert avfall og ikke-forurenset jord. I tillegg finnes noen virksomheter
som utvinner industrimineraler uten bruk av kjemiske stoffer (ved magnetisk og gravimetrisk
separasjon), som kun genererer inert avfall og ikke forurenset jord. Andre virksomheter kan
holde inert mineralavfall atskilt fra øvrig mineralavfall, og lagre dette i egne hauger
(overflødig gråberg).
7

Utvinning av naturstein og industrimineraler vil med stor sannsynlighet generere overflødig
vrakstein og gråberg. Disse virksomhetene omfattes av kravet om en egen
avfallshåndteringsplan for mineralavfall integrert i tillatelsen, dersom man planlegger å
deponere mineralavfallet permanent eller hvis det er sannsynlig at det blir liggende
midlertidig i mer enn tre år. Avfallshåndteringsplanen skal sikre at virksomheten tar hensyn til
målsettingene om reduksjon i mineralavfallsmengden, samt gjenbruk eller gjenvinning av
mineralavfallet. Videre skal avfallshåndteringsplanen vise hvilke tiltak virksomheten vil treffe
for å sikre at avfallsanlegget er fysisk stabilt og for å forebygge forurensning av jord, luft,
overflatevann og grunnvann på kort og lang sikt.
Avfallshåndteringsplanen for de virksomhetene som har avfallsanlegg i denne gruppen bør
ikke bli spesielt omfattende eller ressurskrevende å utarbeide. Ressursmessig burde det kunne
utarbeides en tilfredsstillende avfallshåndteringsplan for i størrelsesorden kroner 10 000, altså
totalt sett kroner 600 000. For anlegg i gruppe 2 vil det være kravet til fysisk stabilitet, samt
støvflukt og tilslamming av overflatevann det vil være nødvendig å fokusere på i en
avfallshåndteringsplan. Siden mineralavfallet er inert, vil det som hovedregel ikke være behov
for å beskytte grunnvannet eller for å overvåke anlegget etter avslutning. I driftsfasen må
virksomheten i prinsippet måtte gjøre det og vurdere påvirkningen på vannlevende
organismer.
Det er den enkelte virksomhet sitt ansvar å karakterisere avfallet, herunder å fremskaffe
dokumentasjon om mineralavfallet er inert etter definisjonen i forskriftsforslaget. For å
avgjøre om avfallet er inert, vil det for noen være behov for å analysere innhold av metaller
og svovel. For avfall bestående av finfraksjon fra nedknusing av vanlige bergarter, vil en få en
oversikt over homogeniteten til mineralavfallet ved å ta ut og analysere tilfeldige prøver
forskjellige steder i lageret. En analyse av metaller og svovel koster i størrelsesorden 1000
kroner, men antall prøver som er nødvendig må vurderes i hvert enkelt tilfelle.
Produsenter av naturstein vil normalt ikke ha behov for å dokumentere at mineralavfallet er
inert. For virksomheter som benytter kjemikalier eller mineralavfall med naturlig innhold av
sulfider, er det grunn til å anta at mineralavfallet ikke er inert. Enkelte produsenter av
industrimineraler kan imidlertid generere mineralavfall som er inert, og det er i så fall behov
for dokumentasjon på dette. Vi vet ikke hvor mange dette kan dreie seg om. EU kommisjonen
har utarbeidet tekniske krav til karakterisering av mineralavfall. Harmoniserte standarder for
prøvetakings- og analysemetoder, vil gjøre karakteriseringsarbeidet enklere når man har
spesifikke grenseverdier å forholde seg til.
Nytteeffekter
For avfallsanlegg i gruppe 2 vil kravet om karakterisering av avfallet sikre kunnskap om at
mineralavfallet virkelig er inert og dermed ikke medfører noen sur eller metallholdig
avrenning.
En annen forventet nytteeffekt av direktivet er økt bevisstgjøring hos aktørene om mengden
mineralavfall som oppstår ved utvinning og miljøkonsekvensene av den påtenkte
disponeringen (støvflukt, avrenning av partikler og tilslamming av vassdrag), og dermed kan
virksomheter tidlig i planprosessen tilrettelegge for både bedre håndtering og planlegging
underveis. På denne måten vil mengden mineralavfall kunne reduseres på lengre sikt.
8

5.3 Anlegg i gruppe 3 omfatter ikke-farlig og ikke-inert avfall
Virksomheter som utvinner og behandler industrimineraler og malm basert på oksidmineraler
vil hovedsakelig generere mineralavfall som ikke er inert, men heller ikke farlig 6 . Vi anslår at
det kan dreie seg om 30-50 virksomheter i Norge, samt noen få som utvinner malm (jern).
Ved utarbeidelse av avfallshåndteringsplaner kan det for virksomheter med avfallsanlegg i
gruppe 3 være relevant å beskrive forslag til fremgangsmåter for kontroll og overvåking også
etter avslutning, i tillegg til krav under driftsfasen som for gruppe 2. Eksempelvis koster
overvåking av fire grunnvannsbrønner eller overflatevann to ganger i året i størrelsesorden
30 000 kroner hvis virksomheten selv tar prøvene. Hvis arbeidet settes bort til et
konsulentselskap vil merkostnadene med prøvetaking og rapportering være noe høyere.
Etablering av en grunnvannsbrønn koster mellom 15 000-40 000 kroner, avhengig av dybden
til grunnvannet. Resultatene fra overvåkningen skal rapporteres til forurensningsmyndigheten.
Fordi dette mineralavfallet kan ha potensial for negative miljøeffekter ut fra kjemisk
sammensetning av mineralavfallet, må avfallshåndteringsplanen være mer omfattende enn for
anlegg i gruppe 2. Dersom analyser viser at mineralavfallet inneholder sulfider som kan
oksidere og danne sur avrenning som igjen kan vaske ut metaller, vil mineralavfallet kunne
klassifiseres som farlig avfall (gruppe 4). Effekter på grunnvannet må vurderes, og det må
gjøres en vurdering av påvirkningen på vannlevende organismer. Selv om mineralavfallet
ikke regnes som farlig avfall kan for eksempel avrenningen av metaller ha negative
miljøeffekter. GEM Consulting anslår at det vil koste i størrelsesorden 200 000-400 000
kroner å utarbeide en avfallshåndteringsplan og overvåkingsplan for denne kategorien
avfallsanlegg, hvis arbeidet skal gjøres av en ekstern konsulent.
I direktivet skal avfallsanlegg i gruppe 3 i utgangspunktet ha krav om økonomisk sikkerhet,
men direktivet gir myndighetene mulighet til å lempe eller frita for dette kravet. Klif anbefaler
at dette vurderes av forurensningsmyndigheten i hvert enkelt tilfelle.
Nytteeffekter
En forventet nytteeffekt av direktivet er økt bevisstgjøring hos aktørene om mengden
mineralavfall som oppstår ved utvinning og miljøkonsekvensene av den påtenkte
disponeringen. Virksomheter som tidlig i planprosessen tilrettelegger for både bedre
håndtering og planlegging underveis, vil kunne forbedre håndteringen av mineralavfall og
redusere mengden på lengre sikt.
Krav om overvåking av anlegget, vil kunne sikre bedre kontroll med overflatevann,
grunnvann og påvirkningen på vannlevende organismer. Videre vil et eventuelt krav om
økonomisk sikkerhet sikre finansiering av nødvendige tiltak til avslutning og etterdrift av det
området som er benyttet som avfallsanlegg.
5.4 Anlegg i gruppe 4 omfatter farlig avfall som ikke er risikoanlegg
Avfallsanlegg for farlig avfall (som ikke er risikoanlegg) kommer i gruppe 4 og dette antar vi
vil dreie seg om få eller ingen anlegg i Norge. Eksempler på virksomheter som kan tenkes å
generere farlig avfall er virksomheter som utvinner nikkel/ilmenitt.
Det er særlig avgangsmasse som innholder metaller som kan være syredannende eller
avgangsmasse som inneholder farlige stoffer som vil kunne være farlig avfall. Virksomheter
6 Med farlig avfall menes her avfall som omhandlet i avfallsforskriften § 11-4.
9

som genererer slikt avfall må kunne dokumentere om mineralavfallet er farlig eller ikke. Dette
er noe de fleste virksomheter har gode rutiner og dokumentasjon på i dag. Ellers gjelder
kravene og de tilhørende kostnadene som har blitt beskrevet i de foregående gruppene.
Denne gruppen avfallsanlegg vil også stå overfor krav om økonomisk sikkerhet. For anlegg i
gruppe 4, kan forurensningsmyndigheten ikke lempe på dette kravet. Størrelsen og den øvrige
utformingen av den økonomiske sikkerheten må vurderes konkret for det aktuelle
avfallsanlegget.
Nytteeffekter
I tillegg til samme type nytteeffekter som for gruppe 2 og 3, gjør en etablering av en ordning
med økonomisk sikkerhet at vi sikrer en miljømessig forsvarlig avslutning og etterdrift av
avfallsanlegget.
5.5 Anlegg i gruppe 5 omfatter risikoanlegg
Det er få eller ingen avfallsanlegg i Norge som er risikoanlegg med potensial til å kunne
medføre svært store skader på mennesker og miljø. Et krav til virksomheter med risikoanlegg,
er at det skal foreligge planer for å forebygge større ulykker og beredskapsplaner. Dette skal
meddeles ansvarlige myndigheter, men det er utover det som gjøres allerede i dag, kun knyttet
små administrative kostnader til dette kravet.
I praksis vil risikoanleggene som måtte være i drift i Norge ha tillatelse etter
forurensningsloven § 11, jf. § 16 fra Klif. Innføring av direktivet vil ikke medføre behov for
større omlegginger av eventuelt eksisterende avfallsanlegg. Gruppe 5 har de samme kravene
som gruppe 3 og 4 når det gjelder drift, avslutning og etterdrift.
Nytteeffekter
Samme type nytteeffekter som for gruppe 3 og 4. Videre vil krav om systematiske
sikkerhetskontroller sikre gode rutiner for både intern og ekstern beredskap hvis en ulykke
skulle inntre.
5.6 Konsekvenser for myndighetene
Implementering av direktivet vil kreve at det må gjøres endringer i eksisterende tillatelser
etter forurensningsloven § 11, jf. § 16. Vi vet ikke hvor stort omfang dette vil ha, men det vil
trolig kun gi marginale merkostnader for forurensningsmyndighetene (Klif og
fylkesmennene). For eksisterende virksomheter som allerede har tillatelse etter
forurensningsloven, vil avfallshåndteringsplanen inngå i denne. Disse må få endret sin
tillatelse innen 1. mai 2012. For nye virksomheter vil en avfallshåndteringsplan inngå i
tillatelsen før driften tar til.
Klif skal vurdere eventuelle planer for forebygging av større ulykker og beredskapsplaner fra
virksomheter med risikoanlegg. Disse planene skal Kystverket benytte for å utforme statlige
eksterne beredskapsplaner samt informere de berørte etatene rutinemessig. Det er få eller
ingen risikoanlegg i Norge. Vi antar derfor at dette ikke vil medføre kostnader av betydning.
6. Konklusjon
De økonomiske konsekvensene for de private aktørene i Norge antas å bli beskjedne. Det vil
for noen påløpe kostnader etter implementeringen. Disse kostnadene vil avhenge av
10

forurensningsmyndighetens skjønnsmessige vurderinger i forbindelse med revidering av
konsesjoner og vilkår til nye virksomheter.
Nytten av direktivet er økt bevisstgjøring hos aktørene om mengden mineralavfall som
oppstår ved utvinning og miljøkonsekvensene av den påtenkte disponeringen (støvflukt,
avrenning av partikler og tilslamming av vassdrag). Direktivet gjør at virksomheter tidlig i
planprosessen kan tilrettelegge for både bedre håndtering og planlegging underveis. På denne
måten vil mengden mineralavfall kunne reduseres på lengre sikt.
Avfallsanlegg for inert mineralavfall eller ikke-forurenset jord får færre og lempeligere krav
enn øvrige avfallsanlegg, noe som gjør at vi unngår unødig tyngende regulering av mindre
mineralindustri. Med denne implementeringen blir regelverket i større grad tilpasset
mineralindustrien og kan bidra til mer likebehandling av industrien.
7. Andre virkninger
Forslaget forventes ikke å ha betydning for sysselsettingen. Klif mener også at forslaget heller
ikke vil påvirke eventuelle nyetableringer i bransjen negativt.
11

Vedlegg 1
Beskrivelse av mineralindustrien i Norge
Flere hundre virksomheter i Norge er basert på uttak og foredling av landets mineralske
ressurser. Både på grunn av mineralenes omfattende bruksområder og landets varierte
geologi, omfatter industrien et bredt spekter av bergverksvirksomheter.
Et mineral er et naturlig, homogent faststoff med en bestemt kjemisk sammensetning, og er
dannet av uorganiske, geologiske prosesser. Sand, grus og stein kan være sammensatt av flere
typer mineraler. Både enkeltmineraler og steinforekomster er sentrale i et moderne samfunn,
og brukes blant annet som råstoff i bygninger og andre konstruksjoner, veier, glass, keramikk,
maling, papir, stål og andre metalliske produkter.
Utvinning og behandling av rene industrimineraler og metaller er i Norge avhengig av at
mineralforekomstene er store, rike og med rene mineraler, som er lette å fjerne og
transportere. Mange av forekomstene som fyller disse kravene er relativt sjeldne og er ofte
grunnlag for store eksportinntekter. Titania, North Cape Minerals, Hustadmarmor, Elkem
Tana og Rana Gruber er eksempler på virksomheter som utvinner og behandler
industrimineraler og metallholdig malm i relativt stort omfang.
I motsetning til industrimineraler og metaller er utvinning av sand, grus og pukk mindre
avhengig av ekstrem renhet. Slike materialer er oftest produsert for lokalt forbruk, men det er
også virksomheter som eksporterer til europeiske land med lite fast fjell. Størrelsen av
ressursen og beliggenhet er viktige faktorer for at en slik forekomst er økonomisk drivverdig.
Franzefoss Pukk, Norsk Stein og Feiring Bruk er eksempler på aktører med relativt store uttak
av sand, grus og pukk.
Produksjon av naturstein, som for eksempel fasadestein, er avhengig av store mengder ren
stein av god kvalitet. Et eksempel: Utgangspunktet for Monolitten i Frognerparken i Oslo var
en 17 meter lang granittblokk, som på grunn av geologiske forhold i Østfold kunne
produseres uten urenheter eller sprekker. Blant mange bergarter som danner grunnlaget for
denne industrien i Norge er granitt, larvikitt, kleberstein, marmor og skifer.
Avhengig av produktet, geologien og produksjonsmetoden, vil mange av
bergverksvirksomhetene skape restfraksjoner som da kalles mineralavfall. Mineralavfall
består typisk av grovstein etter sprengning i en gruve eller i et brudd, steinstøv etter saging
eller knusing, eller finpartikler etter prosesser for å oppkonsentrere mineraler eller metaller.
Mineralavfall kan også i noen tilfeller innholde kjemikalier fra oppredningsprosesser
(avgangsmasser).
Enkelt sett øker mengden mineralavfall med verdien av produktet og nødvendig arbeid for å
lage et salgbart produkt. Det enkleste produktet å produsere er løsmasser som finnes i
overflaten og som enkelt kan graves ut fra et sand- og grustak. Pukk produseres av
forekomster av fjell, men fjellet må sprenges og knuses og dermed genereres relativt store
mengder steinstøv. Steinstøv er generelt vanskelig å omsette i større mengder, og kan dermed
betegnes som mineralavfall. Etterspørselen kan i noen tilfeller være med på avgjøre om det er
mineralavfall eller et biprodukt, for eksempel kan steinstøv ha gode egenskaper for videre
bruk eller at det blandes med andre mineralressurser for videresalg.
12

Utvinning og behandling av industrimineraler og malm foregår ofte fra forekomster som
krever mer omfattende malmbryting og oppreding, og som generelt sett produserer mer
mineralavfall. Forekomster som drives fra overflaten er dagbrudd-gruver. Dersom
forekomstens geometri er komplisert, må overflødig stein (gråberg) fjernes fra malmen i
dagbruddet og deponeres. Forekomster som drives fra tunneler er underjordsdrift.
Underjordsdrift resulterer ofte i mye mindre fjerning av gråberg, fordi driften er direkte på
forekomsten. Ved underjordsdrift kan gråberg i enkelte tilfeller deponeres i tomme berghaller
hvor mineralene eller metallene allerede er fjernet.
I motsetning til hva som er vanlig ellers i Europa, har industrien i Norge benyttet sjø- og
fjordområder til deponering av mineralavfall. Det nye mineralavfallsdirektivet legger i
utgangspunktet ikke begrensninger i forhold til dette. I artikkel 5, punkt 3 g, vises det til
vanndirektivet (i Norge gjennomført ved vannforskriften). Vannforskriften gir rammer for
fastsettelse av miljømål i vannforekomstene. Vannforskriftens § 12 stiller krav i forhold til ny
aktivitet eller nye inngrep, som kan være aktuelle ved deponering av mineralavfall i
overflatevann (innsjøer, fjorder/hav etc.).
Hvis forekomsten av industrimineraler eller metaller er ren nok er oppknusing av mineralet
tilskrekkelig for at produktet kan omsettes. Eksempler er Franzefoss Miljøkalk og Elkem
Tana. Vanligvis krever markedet meget rene mineralprodukter, og oppredning er nødvendig.
Dette betyr at malmen må knuses og andre mineraler fjernes. Eksempler på vanlige
oppredningsmetoder i Norge er magnetisk separering, gravimetrisk separering og flotasjon.
Magnetisk separering benytter sterke magneter for å fjerne mineraler med magnetiske
egenskaper. Gravimetrisk separering benytter variasjoner i mineralvekt til å separere tyngre
mineraler fra lettere. Ved flotasjon benyttes et minerals egenskaper til for eksempel å knytte
seg til skum. Mineralene blandes i vann tilsatt stoffer som danner skum, og mineralholdig
skum skrapes av på overflaten og behandles videre. I alle disse separeringsprosessene blir det
produsert avfall som vil gå under begrepet mineralavfall.
Miljøeffekter fra mineralavfall kan skyldes både de fysiske og kjemiske egenskapene til
avfallet. Fysiske effekter ved deponering på land inkluderer steinstøv som kan resultere i økt
partikkelinnhold og tilslamming av vassdrag, samt støvflukt til omgivelsene. I tillegg kan det
være landskapsendringer på grunn av at store mengder gråberg og avgang kan kreve mye
plass for deponering. Kjemiske effekter fra bergverksdrifter er vanligvis utlekking av metaller
og forsuring av vannresurser. Kjemiske effekter er avhenging av innholdet av tungmetaller og
sulfidmineraler, radioaktive mineraler og tilsatte kjemikaler fra oppredningsprosesser.
Effekter av sjødeponering inkluderer oppvirvling og transport av finpartikulært materiale med
havstrømmer, samt mulig utlekking av kjemikalier fra oppredning. Deponering, både på land
og i hav, legger beslag på store områder, som under driftsperioden vil ha begrenset med liv.
Både de fysiske og kjemiske egenskapene ved avfallet påvirker tiden det tar før området kan
restitueres. Normalt vil det pga. naturlig sedimentering gå raskere i sjøen enn på land.
Gruveavrenning er et vanlig problem som oppstår når noen metallmineraler blir blottlagt for
luft og vann. Med nedbør og tilgang på oksygen reagerer metallsulfider ved å danne
svovelsyre og frigjøring av tungmetaller. Dette kan forårsake ekstrem forsuring av
vannressurser og kan skape toksiske effekter på planter og vannlevende organismer.
Avhenging av totale mengder tilgjengelige sulfidmineraler, nedbør og mineraler som virker
syrenøytraliserende, kan størrelsen på effektene variere fra veldig store konsekvenser til
lokale fenomen av mindre betydelig omfang. Eksempler på gruveavrenning med størst
13

potensial for forurensning i dag er de nedlagte kobbergruvene ved Løkken, Røros, Folldal og
Sulitjelma.
Det nye mineralavfallsdirektivet har til formål å begrense miljømessige ulemper fra
bergindustriens mineralavfall. Direktivet omfatter ikke bergindustriens totale virksomhet, men
kun det mineralske avfallet som blir generert. Hensikten med direktivet er i første rekke å
hindre større hendelser med alvorlige konsekvenser, men det er også en intensjon med
direktivet at bransjen skal innføre "best tilgjengelig teknikker" for på generelt grunnlag å
redusere negative miljøeffekter.
14