Agravo_ACO_3350_AGU

ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
Excelentíssimo Senhor Ministro ROBERTO BARROSO, Relator da Ação Cível
Originária nº 3.350/DF
A UNIÃO, pessoa jurídica de Direito Público interno, representada
pelos Advogados infra-assinados 1 , vem, respeitosamente, nos autos da ação cível
originária proposta pelo ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL, interpor
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AGRAVO
em face da decisão monocrática que deferiu a medida liminar, pelos fatos e
fundamentos a seguir expostos.
1 Art. 4º, III, da Lei Complementar nº 73/1993; Portarias de delegação nº 476, de 16 de maio de 2007 (DOU de 17
de maio de 2007), e nº 1, de 22 de janeiro de 2019 (DOU de 23 de janeiro de 2019).

I – DO CASO DOS AUTOS
Trata-se de Ação Cível Originária, com pedido de tutela provisória
de urgência, ajuizada pelo Estado do Rio Grande do Sul em face da União,
mediante a qual são formuladas as seguintes pretensões:
a) seja concedida a liminar, inaudita altera parte, para o fim de:
a.1) reconhecer incidentalmente a inconstitucionalidade do artigo 24-C,
caput e §§ 1º e 2º, do Decreto-Lei n° 667/1969, na redação dada pela
Lei Federal n° 13.954/2019, e, por arrastamento, das Instruções
Normativas n° 05 e 06/2020 da Secretaria Especial de Previdência e
Trabalho do Ministério da Economia;
a.2) determinar que a ré se abstenha de impor quaisquer sanções à parte
autora em decorrência da aplicação das alíquotas previdenciárias
previstas na Lei Complementar Estadual nº 13.757/11 ou em legislação
estadual superveniente que venha a tratar do tema, entre as quais as
seguintes: (i) suspensão das transferências voluntárias de recursos pela
União, (ii) impedimento para celebrar acordos, contratos, convênios ou
ajustes, bem como receber empréstimos, financiamentos, avais e
subvenções em geral de órgãos ou entidades da Administração direta e
indireta da União; (iii) suspensão de empréstimos e financiamentos por
instituições financeiras federais; (iv) negativa de expedição do
Certificado de Regularidade Previdenciária;
(...)
d.1) reconhecer incidentalmente a inconstitucionalidade do artigo 24-C,
caput e §§ 1º e 2º, do Decreto-Lei n° 667/1969, na redação dada pela
Lei Federal n° 13.954/2019, e, por arrastamento, das Instruções
Normativas n° 05 e 06/2020 da Secretaria Especial de Previdência e
Trabalho do Ministério da Economia;
d.2) impedir que a ré imponha as sanções referidas na alínea “a”, supra,
garantindo-se plena aplicabilidade à legislação estadual que versa sobre
as alíquotas previdenciárias dos servidores militares estaduais do Estado
do Rio Grande do Sul;
Afirma o autor que, num contexto de desequilíbrio previdenciário,
editou-se a Lei Estadual nº 13.757, de 15 de julho de 2011. O diploma, dentre
outras providências, fixou em 14% (catorze porcento) a alíquota da contribuição
previdenciária incidente sobre a remuneração paga aos militares do Estado do Rio
Grande do Sul.
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Disserta que sobreveio a Lei Federal nº 13.954/2019, limitando em
9,5% a alíquota da contribuição previdenciária dos militres. Em caráter
regulamentar, a Secretaria Especial de Previdência e Trabalho do Ministério da
Economia editou a Instrução Normativa nº 05/2020 (alterada pela IN nº 06/2020),
elencando diversas sanções aos estados descumpridores da nova legislação
federal.
Entende existir conflito entre a legislação estadual e a legislação
federal, o que ensejaria “severas sanções por parte da ré, entre as quais podem
ser citadas a suspensão das transferências voluntárias de recursos pela União, o
impedimento para celebrar acordos, contratos, convênios ou ajustes, bem como
receber empréstimos, financiamentos, avais e subvenções em geral de órgãos ou
entidades da Administração direta e indireta da União e a suspensão de
empréstimos e financiamentos por instituições financeiras federais”.
Alega que a Lei nº 13.954/2019 e, por arrastamento, a Instrução
Normativa seriam inconstitucionais, violando os artigos 22, inciso XXI; 24, inciso
XII; 42, §1º; e 142, §3º, inciso X, todos da Constituição Federal.
Sustenta que, ao editar a Lei Federal e os atos normativos
impugnados, a União teria extrapolado a sua competência para editar normas
gerais sobre previdência. Por essa perspectiva, verificar-se-ia afronta ao pacto
federativo, subtraindo-se do ente subnacional a possibilidade de dispor sobre o
custeio das aposentadorias e pensões dos seus servidores militares.
Nessa toada, assenta que “não pode a União invadir a autonomia dos
Estados para legislar sobre matéria relativa ao custeio do regime previdenciário
dos militares estaduais, uma vez que a instituição de alíquota de contribuição
aplicável aos militares e bombeiros militares estaduais ativos, inativos e seus
pensionistas constitui matéria de exclusiva competência do ente federado, não se
inserindo, repise-se, no conceito de normas gerais previsto no § 2º do artigo 24
da Constituição Federal”.
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Em seguida, alude a arestos desse Supremo Tribunal Federal, que,
em matéria previdenciária, limitariam a competência legislativa da União à edição
de normas gerais.
Acrescenta que a Lei nº 13.954/2019 e a Instrução Normativa
regulamentar estariam em descompasso com a mais recente reforma
previdenciária, representando verdadeiro “retrocesso legislativo”.
Justificando o fumus boni iuris, rememora a difícil situação das
finanças gaúchas, ressaltando que a redução da alíquota previdenciária
ocasionaria a redução abrupta das receitas estaduais.
Por fim, alerta que “o Estado do Rio Grande do Sul, como de resto
todos os outros estados da Federação, está premido a acatar a determinação da
ré, comprometendo injustificadamente seu sistema previdenciário, ou sujeitar-se
às sanções adrede expostas na hipótese de, no âmbito de sua autonomia
federativa, manter a aplicação da sua legislação específica, o que bem demonstra
a urgência para a concessão da medida liminar postulada”.
Distribuída a petição inicial, o Ministro Relator determinou a
intimação da União, para que apresentasse manifestação preliminar, no prazo de
72h.
A União apresentou a sua manifestação preliminar (peça nº 47, e-
STF), pugnando pelo indeferimento da tutela provisória de urgência. Na
oportunidade, ressaltou a inadequação da via processual eleita pelo autor.
Ademais, argumentou que o pedido liminar careceria dos requisitos do fumus boni
iuris e periculum in mora.
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A despeito dos argumentos e informações trazidos pela União, o
Ministro Relator deferiu a tutela provisória de urgência, determinando o seguinte:
15. Por todo o exposto, defiro o pedido de tutela de urgência, para
determinar que a União se abstenha de aplicar ao Estado do Rio Grande
do Sul qualquer das providências previstas no art. 7º da Lei nº
9.717/1998 ou de negar-lhe a expedição do Certificado de Regularidade
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Previdenciária caso continue a aplicar aos policiais e bombeiros
militares estaduais e seus pensionistas a alíquota de contribuição para o
regime de inatividade e pensão prevista em lei estadual, em detrimento
que prevê o art. 24-C do Decreto Lei nº 667/1969, com a redação da Lei
nº 13.954/2019.
Intimada, a União interpõe o presente agravo, o qual espera ser
conhecido e provido, para que se revogue a tutela provisória de urgência,
conforme os fundamentos expostos abaixo.
II – DAS RAZÕES PARA A REFORMA DA DECISÃO
AGRAVADA
II.1. Do descabimento da Ação Cível Originária: pedido de
declaração de inconstitucionalidade da Lei nº 13.954/2019
Segundo o Ministro Relator, a pretensão autoral se limitaria ao
afastamento de penalidades em razão do aumento da alíquota previdenciária
devida pelos policiais e bombeiros militares do Estado do Rio Grande do Sul. O
argumento da inconstitucionalidade de dispositivos da Lei nº 13.954/2019
constituiria causa de pedir, e não o objeto principal da demanda.
Nessa linha, considerado incidental o pedido de declaração de
inconstitucionalidade de lei ou ato normativo federal, seria correta a propositura
da presente ação cível originária.
Data vênia, o fundamento não merece prosperar. Se bem analisada a
petição inicial, conclui-se que a pretensão principal é a declaração de
inconstitucionalidade do artigo 24-C, do Decreto Lei nº 667/1969 (com a
redação dada pela Lei nº 13.954/2019). Senão, transcrevam-se os pedidos
autorais:
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d) no mérito, seja julgada procedente a presente ação para, confirmada a
medida liminar: d.1) reconhecer incidentalmente a
inconstitucionalidade do artigo 24-C, caput e §§ 1º e 2º, do Decreto-
Lei n° 667/1969, na redação dada pela Lei Federal n° 13.954/2019, e,
por arrastamento, das Instruções Normativas n° 05 e 06/2020 da
ACO nº 3.350/DF 5

Secretaria Especial de Previdência e Trabalho do Ministério da
Economia; (grifos apostos)
Nota-se que, apesar do uso da terminologia “incidentalmente”, o
autor efetivamente requer a procedência da ação, para que sejam declarados
inconstitucionais os dispositivos de Lei Federal.
Em verdade, o autor constrói a sua argumentação para enfatizar a
inconstitucionalidade dos dispositivos veiculados pela Lei nº 13.974/2019. A tese
central consiste na afirmação de que a União, ao limitar a alíquota previdenciária
cobrada dos militares estaduais, teria exorbitado do seu poder de editar norma
geral. O seguinte trecho da exordial põe luz sobre o verdadeiro objeto da presente
demanda:
Diante disso, induvidosa a inconstitucionalidade da Lei Federal n°
13.954/2019 e, por arrastamento, das Instruções Normativas n° 05 e 06
de 2020, da Secretaria Especial de Previdência e Trabalho do Ministério
da Economia, cujo reconhecimento incidental em sede de ação cível
originária é amplamente admitido pela iterativa jurisprudência dessa e.
Corte.
O pedido subsequente – para que se impeça a aplicação de sanções
em desfavor do Estado do Rio Grande do Sul –, é apenas uma consequência
imediata da pretendida declaração de inconstitucionalidade. Afinal, tem-se por
inaplicável a sanção, por descumprimento de lei ou ato normativo reputado
inconstitucional.
Destarte, a Ação Direta de Inconstitucionalidade 2 seria o veículo
processual adequado para a formulação da pretensão autoral. A ação cível
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originária proposta tem por escopo a resolução de conflitos concretos, e não o
afastamento (erga omnes) de lei ou ato normativo federal.
Essa é, inclusive, a interpretação que pode ser extraída a partir da
leitura conjunta do Regimento Interno desse Supremo Tribunal Federal e da –
2 A alegação de inconstitucionalidade poderá ser examinada por qualquer juiz ou tribunal, quando configurar
prejudicial de mérito, de cuja resolução dependa o julgamento do objeto principal da ação. Por outro lado, quando
a alegação inconstitucionalidade for o principal objeto da demanda, competirá ao STF ou ao Tribunal de Justiça
local a análise do pedido, a depender do parâmetro (Constituição Federal ou Constituição estadual).
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então contemporânea – Constituição de 1967 (redação dada pela Emenda
Constitucional nº 01/1969). Nesse sentido, veja-se:
RISTF
Capítulo II
Da Ação Cível Originária
Art. 247. A ação cível originária, prevista no art. 119, I, c e d, da
Constituição, será processada nos termos deste regimento e da lei.
Constituição Federal de 1967 (redação dada pela Emenda
Constitucional nº 01/1969)
Art. 119. Compete ao Supremo Tribunal Federal:
I - processar e julgar originàriamente;
(...)
c) os litígios entre Estados estrangeiros ou organismos
internacionais e a União, os Estados, o Distrito Federal ou os
Territórios;
d) as causas e conflitos entre a União e os Estados ou territórios ou
entre uns e outros, inclusive os respectivos órgãos de administração
indireta 3 ;
(...)
Todo esse cenário reforça a conclusão de que a via escolhida não é a
adequada para veicular tal pleito. Consequentemente, falece ao autor o
indispensável interesse de agir, em especial sob a vertente da adequação.
Sobre o tema, lúcidas são as palavras de Cândido Rangel Dinamarco,
para quem o que caracteriza o interesse processual ou interesse de agir é, em
síntese, o “binômio necessidade-adequação; necessidade concreta da atividade
jurisdicional e adequação de provimento e procedimento desejados” 4 .
A inadequação da presente via se revela, por exemplo, na repercussão
prática de eventual julgamento procedente dos pedidos: a incidência de alíquota
maior sobre a remuneração dos militares do Rio Grande do Sul. Não se tratam de
consequências financeiras a atingir os cofres federais, mas às categorias
castrenses gaúchas. Não há, assim, conflito concreto entre o entes federativos,
conforme previsto no art. 102, I, “f”, da Constituição, mas verdadeira impugnação
abstrata à Lei nº 13.954/2019.
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3
Alínea que encontra correspondência, no atual Texto Constitucional, no art. 102, I, “f”.
4
Cândido Rangel Dinamarco, Execução Civil, 7.ª ed., São Paulo: Malheiros Editores, 2000, p. 406. Grifou-se.
ACO nº 3.350/DF 7

Diante desse quadro, a presente ação merece ser extinta sem exame
de mérito, na forma do artigo 485, incisos IV e VI, do Código de Processo Civil,
combinado com o artigo 102, inciso I, alínea a, da Constituição Federal.
II.2. Da competência da União para editar norma geral em matéria
de previdência dos policiais militares e bombeiros militares
estaduais
das alegações autorais.
Quanto ao mérito, o Ministro Relator reconheceu a verossimilhança
Asseverou que a União, ao editar a Lei nº 13.954/2019, teria
exorbitado do seu poder para dispor sobre norma geral em matéria de previdência
dos policiais militares e bombeiros militares dos estados.
Acrescentou que a limitação das alíquotas da contribuição
previdenciária, operada pela Lei nº 13.954/2019, entraria em contradição com a
disciplina fiscal que se exige dos entes subnacionais.
Por fim, consignou que a unificação das alíquotas previdenciárias não
corroboraria com a simetria entre a política remuneratória das Forças Armadas e
das carreiras militares estaduais. Segundo a decisão agravada, sendo distintas as
bases de cálculo da contribuição previdenciária, continuariam discrepantes as
remunerações líquidas pagas aos membros daquelas carreiras.
Mais uma vez, os fundamentos do decisum não merecem prosperar.
Uma análise sistemática do regramento vigente permite duas
conclusões: a) a Constituição Federal outorga à União a competência para dispor
sobre norma geral em matéria de previdência dos servidores militares estaduais;
b) os artigos 24-C e 24-D, do Decreto-Lei nº 667/1969 (incluídos pela Lei nº
13.954/2019) têm natureza de norma geral.
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Na sua fundamentação, o Ministro Relator deu especial atenção aos
artigos 42, §1º, 142, §3º, inciso X, e 149, §1º, todos da Constituição Federal. Tais
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dispositivos demarcam a competência dos estados para dispor sobre a carreira, a
remuneração e a previdência da Polícia Militar e do Corpo de Bombeiros Militar.
Confira-se:
Art. 42 Os membros das Polícias Militares e Corpos de Bombeiros
Militares, instituições organizadas com base na hierarquia e disciplina,
são militares dos Estados, do Distrito Federal e dos Territórios.
(Redação dada pela Emenda Constitucional nº 18, de 1998)
§ 1º Aplicam-se aos militares dos Estados, do Distrito Federal e dos
Territórios, além do que vier a ser fixado em lei, as disposições do art.
14, § 8º; do art. 40, § 9º; e do art. 142, §§ 2º e 3º, cabendo a lei
estadual específica dispor sobre as matérias do art. 142, § 3º, inciso
X, sendo as patentes dos oficiais conferidas pelos respectivos
governadores. (grifos apostos)
Art. 142. As Forças Armadas, constituídas pela Marinha, pelo Exército
e pela Aeronáutica, são instituições nacionais permanentes e regulares,
organizadas com base na hierarquia e na disciplina, sob a autoridade
suprema do Presidente da República, e destinam-se à defesa da Pátria, à
garantia dos poderes constitucionais e, por iniciativa de qualquer destes,
da lei e da ordem.
(...)
§ 3º Os membros das Forças Armadas são denominados militares,
aplicando-se-lhes, além das que vierem a ser fixadas em lei, as seguintes
disposições:
(...)
X - a lei disporá sobre o ingresso nas Forças Armadas, os limites de
idade, a estabilidade e outras condições de transferência do militar
para a inatividade, os direitos, os deveres, a remuneração, as
prerrogativas e outras situações especiais dos militares, consideradas as
peculiaridades de suas atividades, inclusive aquelas cumpridas por força
de compromissos internacionais e de guerra.
Art. 149. Compete exclusivamente à União instituir contribuições
sociais, de intervenção no domínio econômico e de interesse das
categorias profissionais ou econômicas, como instrumento de sua
atuação nas respectivas áreas, observado o disposto nos arts. 146, III, e
150, I e III, e sem prejuízo do previsto no art. 195, § 6º, relativamente às
contribuições a que alude o dispositivo.
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§ 1º Os Estados, o Distrito Federal e os Municípios instituirão
contribuição, cobrada de seus servidores, para o custeio, em benefício
destes, do regime previdenciário de que trata o art. 40, cuja alíquota não
será inferior à da contribuição dos servidores titulares de cargos efetivos
da União. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 41,
19.12.2003) (Vide Emenda Constitucional nº 103, de 2019)
ACO nº 3.350/DF 9

De fato – e como bem pontuado na decisão agravada – a Constituição
Federal dotou os Estados da competência para dispor sobre a carreira dos policiais
e bombeiros militares, inclusive a respeito de matéria previdenciária.
Entretanto, ao exercer a sua competência, os entes subnacionais
devem observar os parâmetros traçados em Lei Federal. Isso porque o artigo 22 da
Constituição Federal, com a redação dada pela EC nº 103/2019, outorga à União a
competência para dispor sobre normas gerais em matéria militar, inclusive
“inatividades e pensões das polícias militares e dos corpos de bombeiros
militares”. Eis o texto do artigo constitucional:
Art. 22. Compete à União:
(...)
XXI - normas gerais de organização, efetivos, material bélico, garantias,
convocação, mobilização, inatividades e pensões das polícias
militares e dos corpos de bombeiros militares; (Redação dada pela
Emenda Constitucional nº 103, de 2019)
Note-se que a fundamentação da decisão agravada não se atentou
para a nova redação do artigo 22, inciso XXI, da Constituição Federal.
Desconsiderou a competência privativa da União para dispor sobre norma geral
em matéria de previdência dos militares estaduais, examinando a matéria à luz
dos dispositivos vigentes antes da Reforma da Previdência.
Uma análise sistemática da Constituição Federal – albergando a
nova redação do artigo 22, inciso XXI, da Constitui Federal – leva à conclusão
de que tanto a União quanto os Estados podem dispor sobre a previdência dos
militares estaduais. O ente central tem o papel de editar normas de caráter geral,
válidas nacionalmente. Já os estados, partindo das diretrizes traçadas em lei
federal, dispõem sobre regras previdenciárias específicas, incidentes sobre os seus
respectivos servidores militares.
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Como resultado da competência privativa da União, foi editada a Lei
nº 13.954/2019, que provocou alterações no DL nº 667/1969 (que reorganiza as
ACO nº 3.350/DF 10

Polícias Militares e Corpos de Bombeiros Militares dos Estados, dos Territórios
e do Distrito Federal, e dá outras providências).
Aliás, é preciso rememorar que a inclusão dos militares dos Estados e
do Distrito Federal no PL nº 1.645/2019, que resultou na Lei nº 13.954/2019, está
diretamente ligada à mudança constitucional implementada pela EC nº 103/2019.
Assim deixa ver o Parecer nº 76/2019 da Comissão de Relações Exteriores e
Defesa Nacional do Senado Federal, de 03 de dezembro de 2019 (peça nº 49, fl.
14, e-STF):
Ressalte-se que a proposta, inicialmente, dispunha apenas sobre temas
referentes aos militares das Forças Armadas, mas com o Parecer
aprovado na Comissão Especial da Câmara dos Deputados, passou a
dispor, também, de Policiais e Bombeiros Militares.
A inclusão dos militares dos entes subnacionais tem como
fundamento a nova redação dada pela acima referida Emenda
Constitucional nº 103, de 2019, que altera o sistema de previdência
social e estabelece regras de transição e disposições transitórias, ao
inciso XXI do art. 22 da Constituição Federal, para autorizar a
União a baixar normas gerais sobre inatividades e pensões das
polícias militares e dos corpos de bombeiros militares. (grifou-se)
Dentre as alterações provocadas pela Lei nº 13.954/2019, ressalte-se
a inserção dos artigos 24-C e 24-D ao DL nº 667/1969. Dispondo sobre o regime
previdenciários dos militares estaduais, os dispositivos têm a seguinte redação:
Art. 24-C. Incide contribuição sobre a totalidade da remuneração dos
militares dos Estados, do Distrito Federal e dos Territórios, ativos ou
inativos, e de seus pensionistas, com alíquota igual à aplicável às
Forças Armadas, cuja receita é destinada ao custeio das pensões
militares e da inatividade dos militares. (Incluído pela Lei nº 13.954, de
2019) (grifos apostos)
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§ 1º Compete ao ente federativo a cobertura de eventuais insuficiências
financeiras decorrentes do pagamento das pensões militares e da
remuneração da inatividade, que não tem natureza contributiva.
(Incluído pela Lei nº 13.954, de 2019)
§ 2º Somente a partir de 1º de janeiro de 2025 os entes federativos
poderão alterar, por lei ordinária, as alíquotas da contribuição de
que trata este artigo, nos termos e limites definidos em lei federal.
(Incluído pela Lei nº 13.954, de 2019) (grifos apostos)
ACO nº 3.350/DF 11

Art. 24-D. Lei específica do ente federativo deve dispor sobre outros
aspectos relacionados à inatividade e à pensão militar dos militares e
respectivos pensionistas dos Estados, do Distrito Federal e dos
Territórios que não conflitem com as normas gerais estabelecidas nos
arts. 24-A, 24-B e 24-C, vedada a ampliação dos direitos e garantias
nelas previstos e observado o disposto no art. 24-F deste Decreto-Lei.
(Incluído pela Lei nº 13.954, de 2019) (grifos apostos)
Parágrafo único. Compete à União, na forma de regulamento,
verificar o cumprimento das normas gerais a que se refere
o caput deste artigo. (Incluído pela Lei nº 13.954, de 2019) (grifos
apostos)
Os referidos dispositivos veiculam típica norma de caráter geral, em
exata observância ao que dispõem os artigos 22, inciso XXI, 42, §1º, e 142, §3º,
inciso X, da Constituição Federal.
Assim, fixam a alíquota máxima da contribuição previdenciária
devida pelos militares estaduais – no mesmo percentual daquela que é paga pelos
militares das Forças Armadas –, sem subtrair a competência estadual para dispor
sobre questões específicas (artigo 24-D).
Note-se que a limitação da alíquota da contribuição previdenciária,
prevista no artigo 24-C, possui eficácia temporária. A partir do ano de 2025, os
Estados poderão alterar os referidos percentuais, através de Lei Ordinária
estadual, sempre observados os parâmetros a serem traçados em Lei Federal.
competência privativa.
É, portanto, descabida a afirmação de que a União exorbitou da sua
Noutra banda, frise-se que o objetivo da Lei nº 13.954/2019 é tornar
menos assimétricas as carreiras das Forças Armadas e da Polícia Militar e Corpo
de Bombeiros Militar dos estados. Não se tem por escopo igualar a remuneração
dessas carreiras, o que dependeria da iniciativa de cada ente federativo.
Realmente,
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a unificação da alíquota sobre a contribuição
previdenciária não iguala as remunerações pagas aos militares das Forças
Armadas e aos policiais militares e bombeiros militares dos Estados. A incidência
ACO nº 3.350/DF 12

de contribuição previdenciária sobre bases de cálculo diferentes resultará em
remunerações líquidas também distintas.
Contudo, a incidência de alíquotas diferentes – situação vigente antes
de promulgada a EC nº 103/2019 e publicada a Lei nº 13.954/2019 –, resulta em
discrepância ainda maior entre as remunerações líquidas recebidas pelas carreiras
militares (no âmbito federal e estadual).
Assim, se a unificação da alíquota da contribuição previdenciária não
torna completamente simétricas as remunerações das carreiras militares – como
assentado pelo Ministro Relator –, ao menos reduz as diferenças existentes,
aproximando-as.
Diante desse quadro, inexistindo motivos que fundamentem a
inconstitucionalidade dos artigos 24 -C e 24-D do DL nº 667/1969 (com a redação
conferida pela Lei nº 13.954/2019), deve ser provido o presente agravo, mediante
a revogação da tutela provisória de urgência.
II.3. Da inexistência de periculum in mora. Constatação de risco
de dano inverso
De acordo com a decisão agravada, o autor demonstrou a existência
de perigo da demora no caso concreto. “Isso porque, se deixar de aplicar a
mesma alíquota de contribuição estipulada para os militares da União, o Estado
aparentemente estará sujeito: (i) à aplicação das consequências jurídicas
previstas no art. 7º da Lei nº 9.717/1998”.
As conclusões adotadas não prosperam.
Primeiramente, não há previsão expressa quanto à aplicação das
penalidades previstas no artigo 7º da Lei nº 9.717/1998, em caso de
descumprimento dos limites previstos nos artigos 24-C e 24-D do DL nº 667/1969
(inseridos pela Lei nº 13.954/1974).
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Por outro lado, as alterações produzidas pela nova legislação não
ACO nº 3.350/DF 13

comprometem o (já reconhecidamente) deficitário sistema de previdência próprio
do ente subnacional. Pelo contrário, tendem a equilibrá-lo.
No caso do Estado do Rio Grande do Sul, a edição da Lei nº
13.954/2019 acarretou, de fato, a redução da alíquota da contribuição
previdenciária devida pelos policiais e bombeiros militares. Enquanto a Lei
Complementar Estadual nº 13.157/2011 fixava o percentual de 14%, sobreveio
Lei Federal (geral) limitando provisoriamente a alíquota da contribuição
previdenciária a 9,5%.
Essa redução de alíquota, entretanto, é compensada por outras regras,
que, segundo informações constantes da Nota SEI nº
14/2020/CONOR/CGNAL/SRPPS/SPREV/SEPRT-ME (peça nº 48 e-STF),
provocam aumento da arrecadação.
Primeiramente, observe-se que o artigo 24-C do Decreto nº 667/1969
(com a redação dada pela Lei nº 13.954/2019), determina que a contribuição
previdenciária incide sobre o total da remuneração paga aos militares:
Art. 24-C. Incide contribuição sobre a totalidade da remuneração dos
militares dos Estados, do Distrito Federal e dos Territórios, ativos ou
inativos, e de seus pensionistas, com alíquota igual à aplicável às
Forças Armadas, cuja receita é destinada ao custeio das pensões
militares e da inatividade dos militares. (Incluído pela Lei nº 13.954, de
2019) (grifos apostos)
Por seu turno, a Lei Complementar estadual nº 13.757/2011 estipula
base de cálculo inferior ao total da remuneração:
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Art. 16. A base de contribuição para o FUNDOPREV/MILITAR será:
I - quando servidor militar ativo, o valor total bruto da remuneração
percebida, desconsideradas as parcelas que, por sua natureza, não
possam ser incluídas no cálculo do benefício de inatividade
remunerada;
II - quando inativo, o total bruto dos proventos que excederem ao
limite máximo fixado para os benefícios do Regime Geral da
Previdência Social de que trata o art. 201 da Constituição Federal;
III - quando pensionista, o valor bruto do respectivo benefício que
exceder ao limite máximo do Regime Geral da Previdência Social
fixado no art. 201 da Constituição Federal.
ACO nº 3.350/DF 14

§ 1º (...).
§ 2° A contribuição, no caso em que o inativo ou pensionista for
portador de doença incapacitante, incidirá apenas sobre a parcela
de proventos de inatividade e de pensão que superarem o dobro do
limite máximo estabelecido para os benefícios do Regime Geral da
Previdência Social de que trata o art. 201 da Constituição Federal.
(grifos apostos)
Assim, conforme expõe a citada Nota SEI nº
14/2020/CONOR/CGNAL/SRPPS/SPREV/SEPRT-ME, “apesar de ter havido
uma redução da alíquota, essa poderá ser compensada, no caso em apreço, pela
ampliação da base de cálculo”. A Nota ainda ressalta que “esse efeito ficou claro
quando a Instrução Normativa nº 06, de 24.1.2020, acresceu o seguinte artigo na
IN n° 05, de 15.1.2020”, ambas daquela Secretaria Especial de Previdência e
Trabalho:
Instrução Normativa nº 06, de 24.1.2020
Art. 1º A Instrução Normativa SPREV nº 5, de 15 de janeiro de 2020,
passa a vigorarcom a seguinte alteração:
"Art. 22-A. Na aplicação do disposto no art. 13 e 14 desta Instrução
Normativa, será considerado o seguinte:
I - em relação aos militares da ativa:
a) se a alíquota de contribuição anterior era superior a 9,5% (nove e
meio por cento), a nova alíquota será devida a partir de 1º de janeiro de
2020;
b) se a alíquota de contribuição anterior era inferior a 9,5% (nove e
meio por cento), a alíquota anterior continuará sendo devida até 16 de
março de 2020;
II - em relação aos militares inativos e pensionistas:
a) se o resultado combinado da alteração da alíquota e da ampliação da
base de cálculo resultar em redução do valor final da contribuição
devida, este novo valor passará a ser devido a partir de 1º de janeiro de
2020;
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b) se o resultado combinado da alteração da alíquota e da ampliação da
base de cálculo resultar em aumento do valor final da contribuição
devida, o valor anterior da contribuição continuará sendo devido até 16
de março de 2020."
Outro aspecto a ser considerado diz respeito à elevação das idades
limites para a condução de oficiais e praças das forças armadas à reserva
ACO nº 3.350/DF 15

remunerada. Dado o caráter de norma geral da Lei nº 13.954/2029, os novos
parâmetros etários refletirão diretamente na esfera estadual. A propósito, confirase
o novo texto do artigo 24-A, do Decreto nº 667/1969:
Art. 24-A. Observado o disposto nos arts. 24-F e 24-G deste Decreto-
Lei, aplicam-se aos militares dos Estados, do Distrito Federal e dos
Territórios as seguintes normas gerais relativas à inatividade (Incluído
pela Lei nº 13.954, de 2019)
I - a remuneração na inatividade, calculada com base na remuneração do
posto ou da graduação que o militar possuir por ocasião da transferência
para a inatividade remunerada, a pedido, pode ser: (Incluído pela Lei nº
13.954, de 2019)
a) integral, desde que cumprido o tempo mínimo de 35 (trinta e cinco)
anos de serviço, dos quais no mínimo 30 (trinta) anos de exercício de
atividade de natureza militar; ou (Incluído pela Lei nº 13.954, de 2019)
b) proporcional, com base em tantas quotas de remuneração do posto ou
da graduação quantos forem os anos de serviço, se transferido para a
inatividade sem atingir o referido tempo mínimo; (Incluído pela Lei nº
13.954, de 2019)
II - a remuneração do militar reformado por invalidez decorrente do
exercício da função ou em razão dela é integral, calculada com base na
remuneração do posto ou da graduação que possuir por ocasião da
transferência para a inatividade remunerada; (Incluído pela Lei nº
13.954, de 2019)
III - a remuneração na inatividade é irredutível e deve ser revista
automaticamente na mesma data da revisão da remuneração dos
militares da ativa, para preservar o valor equivalente à remuneração do
militar da ativa do correspondente posto ou graduação; e(Incluído pela
Lei nº 13.954, de 2019)
IV - a transferência para a reserva remunerada, de ofício, por
atingimento da idade-limite do posto ou graduação, se prevista, deve ser
disciplinada por lei específica do ente federativo, observada como
parâmetro mínimo a idade-limite estabelecida para os militares das
Forças Armadas do correspondente posto ou graduação. (Incluído
pela Lei nº 13.954, de 2019) (grifos apostos)
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Parágrafo único. A transferência para a reserva remunerada, de ofício,
por inclusão em quota compulsória, se prevista, deve ser disciplinada
por lei do ente federativo.
De acordo com a Secretaria Especial de Previdência e Trabalho do
Ministério da Economia, “isto significa uma mudança do parâmetro idade para o
cálculo da Reserva Matemática RM), com ampla repercussão para a avaliação
atuarial dos compromissos futuros do sistema de proteção social dos militares
ACO nº 3.350/DF 16

estaduais. Ora, a redução de alíquota impugnada na ACO 3.350/DF, não levou
em conta que haverá aumento de idade (e de tempo contributivo) para a
transferência para a inatividade ex officio”.
Um terceiro ponto é a elevação do tempo mínimo, em anos de
serviço, para a transferência à inatividade remunerada a pedido. A Lei Geral
Federal – a ser implantada também nos estados –, passou a exigir 35 anos de
serviço, dos quais 30 de efetivo serviço militar:
Art. 24-A. Observado o disposto nos arts. 24-F e 24-G deste Decreto-
Lei, aplicam-se aos militares dos Estados, do Distrito Federal e dos
Territórios as seguintes normas gerais relativas à inatividade (Incluído
pela Lei nº 13.954, de 2019)
I - a remuneração na inatividade, calculada com base na remuneração do
posto ou da graduação que o militar possuir por ocasião da transferência
para a inatividade remunerada, a pedido, pode ser: (Incluído pela Lei nº
13.954, de 2019)
a) integral, desde que cumprido o tempo mínimo de 35 (trinta e cinco)
anos de serviço, dos quais no mínimo 30 (trinta) anos de exercício
de atividade de natureza militar; ou (Incluído pela Lei nº 13.954, de
2019) (grifos apostos)
A legislação gaúcha possui regras mais brandas: 30 anos de tempo de
serviço para homens, com 25 anos de efetivo serviço militar; e 25 anos de tempo
de serviço para as mulheres, com 20 anos de efetivo serviço militar. Assim:
Art. 105 - A transferência para a reserva remunerada, a pedido, será
concedida, mediante requerimento, ao servidor militar que conte, no
mínimo, com trinta anos de serviço, se homem, e vinte e cinco anos,
se mulher.
(...)
§ 2º Preenchidos os demais requisitos legais, a transferência para
reserva a pedido exige o tempo mínimo de 25 (vinte e cinco) anos de
efetivo serviço militar prestado à Corporação para os homens e de
20 (vinte) anos de efetivo serviço militar prestado à Corporação
para as mulheres, sendo computado, para essa finalidade, o tempo de
serviço público já averbado até a data de publicação desta Lei
Complementar. (Incluído pela Lei Complementar n.º 15.019/17). (grifos
apostos)
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Segundo a já mencionada Nota Técnica da Secretaria Especial de
Trabalho e Previdência do Ministério da Economia, a nova legislação geral
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repercutirá “no cálculo atuarial do sistema estadual, sendo possível cogitar de
compensação para a redução da alíquota impugnada, já que a norma geral
federal estende o tempo de mínimo em anos de serviço, pois a legislação do
Estado do Rio Grande do Sul prevê tempo menor”.
A corroborar essa mesma ordem de ideias, veja-se trecho do já citado
Parecer nº 76/2019 da Comissão de Relações Exteriores e Defesa Nacional do
Senado Federal, de 03 de dezembro de 2019 (peça nº 49, fls. 19, e-STF):
Para Estados e para o Distrito Federal, os impactos seriam
positivos, conforme a Nota Técnica do Instituto de Pesquisa
Econômica Aplicada (IPEA) “Militares estaduais no contexto da
Nova Previdência”, citada pelo Relatório. De acordo com seu resumo:
a elevação no tempo de serviço prevista no PL [...] reduz o gasto com
proventos decorrentes de transferência para a reserva a pedido. Os
resultados sugerem uma redução de R$ 29 bilhões nos dez primeiros
anos e R$ 91 bilhões em vinte anos. Todo esse efeito é decorrente do
adiamento de aposentadorias: a idade mediana de transferência a
pedido dos atuais militares ativos havia sido projetada em 51 anos sob
as regras atuais e aumentou para 55 anos nas condições do PL. O
crescimento salarial percebido por alguns anos a mais exerce o efeito
contrário, isto é, tende a aumentar o valor da despesa com inativos
dessa modalidade 5 .
Sob outra perspectiva, é possível inferir que, o provimento de
urgência, pode representar periculum in mora inverso.
Isso porque, caso o Estado autor considere que restou
liminarmente preservada a aplicação das alíquotas previdenciárias previstas
na Lei Complementar Estadual nº 13.757/11, superiores àquelas a que se
refere a normatização federal, e, ao final do trâmite processual, essa Corte
venha a concluir que o novo regime consagrado pela Lei nº 13.954/2019 é
hígido, terá sido cobrado valor maior que o devido – a título de contribuição
– aos militares estaduais, sendo possível cogitar até em dever de restituição
pelo autor.
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A mencionada Nota Técnica do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA) foi anexada à manifestação
preliminar da União. Ela também está disponível no seguinte endereço eletrônico:
<http://www.ipea.gov.br/portal/images/stories/PDFs/conjuntura/190426_cc_43_NT_militares%20estaduais_no_co
ntexto_da_nova_previdencia.pdf>. Acesso em: 15 fev. 2020.
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Ora, se a situação fiscal do Estado do Rio Grande do Sul é delicada –
o que não se controverte –, vislumbra-se cenário de dificuldades para se reaver os
valores cobrados por força de liminar. Toda uma coletividade (policiais e
bombeiros militares) terá sofrido descontos em verbas alimentares superiores aos
devidos, gerando um passivo considerável a ser ressarcido pelos cofres locais.
Esse juízo prospectivo encontra fundamento na própria dinâmica de
responsabilidades por danos ocorridos a partir de provimentos de urgência.
Afinal, nas palavras do Ministro Marco Aurélio, “o Código de Processo Civil
prevê regime de responsabilidade daquele que promove o cumprimento da tutela
provisória – artigos 297, parágrafo único, 520, inciso II e § 5º ” 6 .
Em verdade, trata-se de se ter em conta as consequências práticas da
decisão, na linha do disposto no art. 20 da Lei de Introdução às Normas do
Direito Brasileiro – LINDB, que corrobora o que se tem chamado de “giro
pragmático” na ordem jurídica nacional, a incidir também na órbita jurisdicional:
Art. 20. Nas esferas administrativa, controladora e judicial, não se
decidirá com base em valores jurídicos abstratos sem que sejam
consideradas as consequências práticas da decisão.
Parágrafo único. A motivação demonstrará a necessidade e a adequação
da medida imposta ou da invalidação de ato, contrato, ajuste, processo
ou norma administrativa, inclusive em face das possíveis alternativas.
Assim, é preciso ser feito acurado juízo preditivo por essa Corte,
pois, mantida a alíquota prevista na lei gaúcha e preservados os outros elementos
que, no todo, atuam na direção de compensar o decréscimo, ter-se-á quadro de
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aumento da carga tributária por força de decisão proferida em cognição sumária,
afetando a remuneração das categorias militares locais, que nem parte são desta
demanda. O perigo da demora, portanto, é inverso.
Perpassados os aspectos conjunturais, percebe-se que a redução da
alíquota previdenciária não gera prejuízo automático ao sistema previdenciário
6
Trecho extraído de decisão monocrática proferida no dia 22 de outubro de 2019, nos autos do Mandado de
Segurança nº 36.375.
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gaúcho. De fato, as alterações produzidas pela Lei nº 13.854/2019 tendem a
compensar a redução percentual, mantendo em equilíbrio a previdência dos
militares estaduais.
III –– DOS PEDIDOS
Ante o exposto, a União requer:
a) Que seja acolhida a preliminar de inadequação da via processual
eleita, extinguindo-se o processo sem exame de mérito, nos
termos dos artigos 330, inciso III; e 485, incisos IV e VI, do
Código de Processo Civil;
a) Que seja reconsiderada a decisão agravada, para que seja
indeferida a medida liminar, ante à inexistência dos requisitos do
fumus boni iuris e do periculum in mora.
Subsidiariamente, se assim não se entender, requer seja o processo
incluído em pauta para julgamento colegiado, dando-se provimento ao presente
agravo.
Nestes termos, pede deferimento.
Brasília, 24 de março de 2020.
GUSTAVO HENRIQUE CATISANE DINIZ
Advogado da União
Diretor do Departamento de Controle Difuso
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LEANDRO PEIXOTO MEDEIROS
Advogado da União
Coordenador-Geral de Ações Originárias
PRISCILLA SILVA NASCIMENTO
Advogada da União
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