Påverkas politiskt beslutsfattande av NPM-reformer? - Syddansk ...

Johan Lantto 

Statsvetenskapliga institutionen 

Stockholms universitet 

Påverkas politiskt beslutsfattande av NPM-reformer? - 

konflikt och konsensus i kommunalpolitiken 

Papper till den XI kommunalforskarkonferensen 29 november till 1 december 2002 

vid Syddansk Universitet, Odense

INNEHÅLLSFÖRTECKNING 

1 Inledning 2 

2 Konflikt och konsensus i politiken 4 

2.1 Konflikt och konsensus som beteende eller åsiktsskillnad 5 

2.1.1 Konkurrens och samarbete 7 

2.1.2 Relationen mellan konfliktbeteende, åsiktsskillnad 

och strukturell konkurrens 7 

2.2 Konflikt och konsensus i svensk kommunalpolitik 8 

2.2.1 Forskning om konflikt och konsensus 8 

3 Undersökning 11 

3.1 Metod och urval 11 

3.1.1 Klassificering av materialet 13 

3.2 Övergripande utvecklingstendenser 14 

3.3 Utvecklingstendenser inom sakområden 16 

3.3.1 Barnomsorg 16 

3.3.2 Utbildning 17 

3.3.3 Äldreomsorg 19 

3.4 Hur har beslutsfattandet förändrats? 22 

3.5 Leder enskild regi till mer konflikt? 23 

4 Vidare undersökningar 25 

1

1 Inledning 

På vilket sätt påverkas demokratin och det politiska beslutsfattandet av reformer inspirerade 

av marknadsekonomin och näringslivet? Detta är den grundläggande frågeställning som här 

avses att analyseras och undersökas Under de senaste två decennierna har ett antal, mer eller 

mindre, besläktade reformer genomförts i Sveriges kommuner. Reformerna har haft namn 

som målstyrning, resultatenheter, entreprenader och valfrihet. I forskningssammanhang 

benämns dessa ofta som New Public Management (NPM). En delvis liknande våg av reformer 

har svept över näringslivet i form av t ex utkontraktering av verksamhet, s.k. ”outsourcing”. I 

forskningen och debatten om det lämpliga med dessa reformer inom den offentliga sektorn 

har det ofta påpekats att de politiskt styrda organisationerna på avgörande sätt skiljer sig från 

privata företag och att näringslivets logik skiljer sig från det offentligas. Reformerna har 

kritiserats för att ensidigt betona ekonomisk effektivitet i verksamheten och leda till att den 

demokratiska styrningen försvagas. 

En delfråga av den ovan nämnda frågan är ifall NPM-reformer förändrat graden av 

konflikt och konsensus i beslutsfattandet. Skälet till att detta är intressant är att graden av 

konflikt är en av de viktigaste skillnaderna mellan beslutsfattande i näringslivet och i politiskt 

styrda organisationer. I en näringslivs styrelse röstar eller voterar man normalt inte. Beslut 

fattas enhälligt. Den styrelseledamot som är missnöjd med ett för företaget avgörande beslut 

fråga, avgår snarare än sitter kvar och opponerar sig. I en politiskt tillsatt styrelse är det 

betydligt vanligare med skiljaktiga åsikter och med röstförfarande och voteringar. Att det 

föreligger skilda åsikter uppfattas i politiska sammanhang som något naturligt och rent av bra, 

det indikerar att det existerar politiska alternativ vilket är grundläggande för en demokrati. 

Frågan är dock i vilken utsträckning politiker och de politiska partierna bör samarbeta 

och sträva efter konsensus och i vilken utsträckning de bör hysa olika åsikter och tydligt 

signalera sina åsikter för väljarna? Svaret på denna fråga varierat mellan länder, sektorer och 

tidsperioder men den normativa frågan om konflikt är av godo eller ondo för demokratin 

beror även på grundläggande skillnader i hur demokratin uppfattas och rättfärdigas. Jag 

återkommer i avsnitt två till denna fråga men min personliga uppfattning är att konflikt- och 

konsensusdimensionen tillhör de mest centrala när man skall ta ställning till hur demokratin i 

praktiken skall utformas och organiseras. 

Den svenska kommunalpolitiken har historiskt sett präglats av ett relativt stort mått av 

samförståndsanda. Under de senaste decennierna har dock kommunalpolitiken alltmer 

kommit att präglats av partipolitisk konflikt. (Se vidare avsnitt 2.2) Trots detta torde 

kommunalpolitiken i jämförelse med rikspolitiken fortfarande vara relativt 

samförståndsinriktad. Frågan är om de senaste årens NPM-reformer förändrat konflikt- och 

konsensusmönstret i kommunalpolitiken, har konflikterna ökat eller minskat? 

Vad säger tidigare forskning om relationen mellan NPM-reformer och graden av 

konflikt och konsensus? En hypotes som framförts är att reformerna bygger på en mer 

konsensusbaserad uppfattning om politiskt beslutsfattande. När kommunen träffar uppgörelser 

med externa entreprenörer eller arbetar utifrån en målstyrningsmodell tvingas politikerna att 

2

lägga undan eventuella meningsskiljaktligheter och agera gemensamt. NPM-reformerna 

driver därför politiken i en konsensus- och samförståndsinriktning. 1 

Andra forskare och debattörer hävdar istället att NPM-reformerna minskar utrymmet för 

politiskt lärande, diskussion och deliberation. Anledningen är att marknadsreformerna tvingar 

politikerna att tidigt bestämma de politiska målsättningarna för att kunna formulera 

målsättningar i enlighet med en målstyrningsfilosofi eller avtal i ett entreprenörsförhållande. 

Om man föreställer sig att diskussion och deliberation i allmänhet leder till en minskad grad 

av konflikt och en ökad grad av konsensus skulle därför marknadsreformerna göra politiken 

mer konfliktinriktad. 

En tredje uppfattning är att NPM-reformerna i sig själva inte påverkar konflikt- och 

konsensusnivån utan är förenliga både med en hög och låg grad av konflikt. 

För att på ett systematiskt sätt analysera relationen mellan NPM-reformerna och 

konflikt- och konsensusmönster fordras att man klargör vad som å ena sidan avses med NPMreformer 

och å andra sidan avses med konflikt och konsensus. Mitt intryck är att begreppen 

konflikt och konsensus både kan avse grad av konfliktbeteende och som grad av 

åsiktsskillnader. I avsnitt 2 kommer konflikt- och konsensusbegreppen utförligt analyseras. 

Vad gäller NPM-begreppet har jag i annat sammanhang analyserat detta och skall därför här 

endast referera det väsentligaste från denna analys. 2 

NPM kan delas in i olika reformtyper. En reformtyp är de som innebär att verksamheten 

organiseras enligt marknadsprinciper. Detta kan ske på två sätt. Å ena sidan genom att ordna 

relationen mellan politiker och verksamhet på ett marknadsliknande sätt, t ex genom 

bolagiseringar, beställar- utförarmodeller och entreprenader. Å andra sidan genom att införa 

valfrihets-, peng- eller vouchersystem i verksamheten. Den senare innebär att medborgarnas 

val utnyttjas för att styra resursfördelningen till olika verksamheter. En annan reformtyp inom 

NPM är sådana som anger hur den politiska styrningen bör fungera. Mål- och resultatstyrning 

tillhör denna kategori och brukar ibland betecknas som rationalistiska styrtekniker. 

Av dessa reformtyper framstår de rationalistiska styrteknikerna som de vars innebörd är 

svårast att ringa in. Ofta har den i litteraturen karaktär av ett tankesätt eller diskurs, influerad 

av nationalekonomisk teoribildningen och managementidéer från det privata näringslivet. Ett 

försök att konkretisera styrtekniken säger att den dels bygger på en decentralisering av det 

operationella beslutsfattandet, dels på en central, politisk styrning som betonar tydliga 

målformuleringar och incitamentssystem samt styrning genom revision och 

efterhandskontroll. Om rationalistiska styrtekniker tillämpas inom en politisk organisation 

torde därför politikerna fatta färre detaljbeslut men fler övergripande beslut om målsättningar 

och riktlinjer. Vidare bör en betoning av revision och informationsinhämtning ske. 

Relationen mellan de olika NPM-reformerna kan diskuteras. Jag har i annat 

sammanhang argumenterat för att relationerna är relativt svaga och att de olika reformtyperna 

kan ha mycket olika effekter på det politiska beslutsfattandet och på demokratin. 3 

1 

Bäck, Henry 2000, Kommunpolitiker i den stora nyordningens tid, Liber Stockholm, s. 197. 

2 

För en utförligare diskussion se Lantto, Johan, NPM-reformerna och demokratin Kommunal ekonomi och 

politik, Volym 5, Nummer 3, September 2001, s. 29-43. 

3 

Se Lantto, Johan, NPM-reformerna och demokratin Kommunal ekonomi och politik, Volym 5, Nummer 3, 

September 2001, s. 29-43 

3

2 Konflikt och konsensus i politiken 

De senaste årtiondena har konflikt- och konsensusperspektivet inte diskuterats i särskilt stor 

utsträckning inom statsvetenskapen. Ett undantag är Arendt Lijphart som byggt upp en stor 

del av sin forskning kring två modeller av demokrati där den ena drar åt konflikthållet och den 

andra åt konsensushållet. 4 Lijphart benämner den demokratiuppfattning som drar åt 

konflikthållet för ”The Westminister Model of Democracy” efter det demokratiska system i 

världen som utvecklat denna demokratimodell längst, nämligen det brittiska. Motsatspolen 

benämner Lijphart: ”The Consensus Model of Democracy” och förknippas med länder som 

Schweiz och Belgien. I den svenska debatten har Leif Lewin tagit över Lijpharts distinktion 

och har översatt benämningarna till majoritets- och samarbetsdemokrati. 5 

Skillnaden mellan majoritetsdemokrati och samarbetsdemokrati ligger främst i hur 

demokrati organiseras men även i hur den motiveras. Grundläggande för 

majoritetsdemokratin är att majoritetsregeln uppfattas som det mest fundamentala i 

demokratin och att demokrati är liktydigt med majoritetsstyre. För att majoriteten skall erhålla 

maximalt inflytande är modellen förknippad med institutionella lösningar som 

majoritetsvalkretsar, parlamentarism, centraliserad förvaltning mm. 6 Effekter av en 

konsekvent utvecklad majoritetsdemokratisk modell är att det partipolitiska fältet delas in i 

regeringspartier och opposition vilket oftast innebär att ett fåtal eller endast två partier 

dominerar partipolitiken. Det kanske viktigaste argumentet för majoritetsdemokratiska 

lösningar är att det underlättar ansvarsutkrävande och därmed bidrar till att skapa förtroende 

för politikerna. Om befolkningen inte är nöjd med de styrandes arbete finns det en opposition 

som är beredd att ta över. Detta gör att det alltid finns ett politiskt alternativ till den förda 

politiken. 

Utformningen av majoritetsdemokratins institutioner underlättar och framtvingar 

politisk konkurrens mellan partierna och mellan olika intressegrupper i samhället. Lijphart 

menar att majoritetsdemokratins betoning av konkurrens och konflikt förutsätter att det 

existerar en pluralism av intressen, och där inte något enskilt intresse dominerar samhället. 7 

Till skillnad från majoritetsdemokratin är samarbetsdemokratins kärna inte 

majoritetsregeln utan möjligheten för var och en påverka politiken. Lijphart citerar ekonomen 

Artur Lewis som menar att demokratins primära mening är att ”all who are affected by a 

decision should have the chance to participate in making that decision, either directly or 

through chosen representatives” 8 Samarbetsdemokrati förknippas vanligtvis med olika slags 

skydd för minoriteter, t ex maktdelning, proportionell representation, starka grundlagar mm. 9 

Lewin påpekar att samarbetsdemokratin kännetecknas av åsiktsrepresentation, dvs att 

demokratins mål är beslutsfattandet i så hög grad som möjligt avspeglar medborgarnas 

åsikter. 10 Om majoritetsdemokratin förutsätter en pluralism av intressen i samhället hävdar 

4 Lijphart, Arendt, 1984, Democracies - Patterns of Majoritarian and Consensus Government in Twenty-One 

Countries, Yale University Press, New Haven. 

5 Leif Lewin, 1998, Bråka Inte – Om vår tids demokratisyn, SNS-förlag, Stockholm. 

6 Lijphart Arendt, s. 10-21 

7 Lijphart, Arendt, 1999, s. 16-17 

8 Lijphart, Arend, 1984, s. 21. 

9 Lijphart, Arendt, 1999, s. 31-47 

10 Lewin, Leif, 2002, s. 37-42 

4

Lijphart att samarbetsdemokratin istället står i överensstämmelse med korporativa samhällen 

eller samhällen som kännetecknas av djupgående klyftor av religiös, kulturell eller rasmässig 

art. 

I ovanstående karakteristik av majoritets- kontra samarbetsdemokrati har fokus legat på 

olika institutionella lösningar och parlamentariska doktriner. Modellerna kan dock även tolkas 

som olika föreställningar om hur politiker bör bete sig, dvs om politiker bör eftersträva 

konflikt eller konsensus. 

2.1. Konflikt och konsensus som beteende och åsiktsskillnad 

Mitt intryck är, som tidigare nämnts, att konflikt och konsensus kan avse såväl beteende- som 

åsiktsskillnad. Att det t ex råder politisk konflikt i form av stora politiska åsiktsskillnader 

behöver inte innebära att politiken karakteriseras av ett konfliktfyllt politiskt beteende 

eftersom de politiska partierna, trots stora åsiktsskillnader, kan välja att samarbeta. Omvänt 

behöver inte ett konfliktfyllt beteende innebära att stora politiska åsiktsskillnader föreligger 

eftersom de politiska partierna trots att det inte föreligger stora åsiktsskillnader i sakfrågorna, 

kan välja att markera sina politiska åsikter tydligt. På motsvarande sätt kan konsensus vara ett 

uttryck för små politiska åsiktsskillnader eller ett uttryck för icke-konfliktfyllt beteende. 

En invändning mot distinktionen är att konfliktbeteende förefaller fordra att någon grad 

av åsiktsskillnad existerar. Det måste finnas något som parterna är oense om för att det skall 

kunna föreligga en konflikt. Det viktiga i sammanhanget är dock att graden av 

konfliktbeteende inte är beroende av graden av åsiktsskillnad, dvs man kan tänka sig 

situationer med en hög grad av konfliktbeteende trots att åsiktsskillnaderna är små och 

viceversa. 

Hög grad av 

Konfliktbeteende 

Stora 

åsiktsskillnader 

1 2 

3 4 

Små 

åsiktsskillnader 

Figur 1: Konflikt och konsensus dimensioner i politiken 

5 

Låg grad av 

konfliktbeteende

Dimensionerna av konflikt och konsensus har i figur 1 illustrerats som ett fyrfältsdiagram. På 

den horisontella axeln återfinns beteendedimensionen medan den vertikala axeln anger 

åsiktsdimensionen. Skärningen mellan de olika dimensionerna av konflikt och konsensus 

bildar i figuren fyra fält som representerar olika kombinationer av konfliktbeteende och 

åsiktsskillnader. 

Att det föreligger en skillnad mellan konflikt uppfattat som beteende och åsiktsskillnad 

visar sig redan i Lijpharts egen analys av när samarbets- respektive konkurrensdemokrati är 

lämpligt i politiken. Lijphart menar att samarbetsarrangemang är lämpliga i samhällen som 

karakteriseras av djupgående klyvnad i form av t ex religiösa eller etniska skiljelinjer. 

Konkurrensarrangemang riskerar att fördjupa dessa skiljelinjer. Lijphart exemplifierar med 

Nord Irland som tillämpade majoritetsdemokratiska lösningar fram till att Storbritannien 1972 

gick in med direktstyre från London. De majoritetsdemokratiska lösningarna innebar för det 

djupt splittrade Nord Irland att protestanterna kom att inneha regeringsmakten under hela 

perioden 1917-1972 vilket ledde till massiva katolska protester under 1960-talet. 11 

Djupgående konflikter i form av stora åsiktsskillnader är alltså ett argument mot 

majoritetsdemokratins betoning av politisk konkurrens. 

Två politiska system som brukar betecknas som relativt konkurrensfyllda är det brittiska 

och det amerikanska. Politiken domineras av två partier som i praktiken växlar maktinnehavet 

mellan sig. Graden av åsiktsskillnader mellan de ledande partierna tror jag dock skiljer sig 

mellan länderna. Den brittiska politiken har, speciellt innan Tony Blairs omvandling av 

Labour under 1990-talet, karakteriserats av en relativt skarp åsiktsskillnad mellan de ledande 

partierna, Labour och Tories. Åsiktsskillnaden mellan de amerikanska ledande partierna får 

betraktas som mindre. Det brittiska politiken kan sålunda placeras in i fält 1 medan den 

amerikanska hamnar i fält 3 i figur 1. I ett system som karakteriseras av relativt små 

åsiktsskillnader och av hög konkurrens kan de politiska konflikterna beröra andra saker än 

sakfrågorna, t ex politikernas trovärdighet och karaktär eller partiernas regeringsduglighet. 

Det svenska politiska systemet är svårare att placera in i figur 1. Detta har ofta 

karakteriseras som relativt samförståndsinriktat, speciellt under den s.k. svenska modellens 

glansdagar under efterkrigstiden. 12 Många menar dock att denna karakteristik är förenklad och 

att svensk politik även karakteriserats av häftiga konflikter. 13 Vissa har därför hävdat att den 

svenska modellen karakteriseras av tvetydighet på denna punkt och att det kan beskrivas som 

ett Janusansikte. 14 Den motsägelsefulla bilden av den svenska demokratin tror jag dock till en 

del kan förklaras av att man felaktigt uppfattar att stora åsiktsskillnader nödvändigtvis står i 

ett motsatsförhållande till samförståndsandan. Tolkas samförstånd som små åsiktsskillnader 

framträder en motsägelsefull bild av svensk demokrati men om den istället tolkas som en 

samarbeteskultur försvinner motsägelsen. 

11 

Lijphart, 1999, s. 32-33 

12 

Se t ex maktutredningen SOU 1990:44 

13 

Se t ex Harry Schein i Jacobsson, Bertil (red), 1994, Slaget om Sverige, samförstånd eller konfrontation, Sellin 

& Partner Bok och Idé AB, Stockholm, s. 40-47 

14 

Åberg, Martin, 1998, Samförståndets tid, konflikt, samarbete och nätverk i svensk lokalpolitik. Historiska 

Media AB, Lund, s.14, 20 

6

2.1.1 Konkurrens och samarbete 

Ett motsatspar som ofta används istället för konflikt och konsensus är begreppen konkurrens 

och samarbete. Normalt förefaller konkurrens och samarbete vara liktydigt med en hög 

respektive låg grad av konfliktbeteende. Konkurrens i politiken innebär normalt att politiska 

partier och ledare markerar sin egen åsikt, framhäver sin egen trovärdighet, diskrediterar 

andras åsikter mm vilket kan tolkas som ett konfliktbeteende. En låg grad av konfliktbeteende 

kan dock inte alltid ersättas med begreppet samarbete då samarbete endast är en möjlig 

förklaring till ett sådant beteende. Ett annat skäl kan vara att ett parti eller flera dominerar på 

ett sådant sätt att minoriteterna inte finner det mödan värt att agera. 15 

Begreppet konkurrens är dock tvetydigt, det kan både tolkas som ett uttryck för ett visst 

beteende och en viss struktur. När konkurrensbegreppet används i ekonomiska sammanhang 

har den ofta denna dubbla betydelse. När det hävdas att det råder hård konkurrens på en 

marknad kan det betyda att företagen måste anstränga sig hårt för att lyckas sälja sina varor 

eller tjänster, dvs syfta på ett visst beteende. Graden av konkurrens kan dock även syfta på 

marknadens strukturella egenskaper som att det existerar många säljare och köpare, att det 

inte existerar några inträdeshinder på marknaden mm. Konkurrensmätning tar ofta fasta på 

sådana egenskaper. 16 Graden av politisk konkurrens kan på ett liknande sätt tolkas som ett 

beteende eller som en struktur. I sin beteendetolkning är det som sagt normalt liktydigt med 

konfliktbeteende. De samarbets- och konkurrensarrangemang i olika politiska system som 

Lijphart diskuterar kan uppfattas som strukturell konkurrens. Man kan även föreställa sig att 

andra faktorer påverkar graden av sådan konkurrens. Graden av mediabevakning kan vara en 

sådan faktor. Ju intensivare mediabevakning av ett politiskt system, ju mer strukturell 

konkurrens. En jämn mandatsituationen i den politiska församlingen eller ett jämnt 

opinionsläge kan vara en annan sådan faktor. Sådan jämnhet torde utgöra ett strukturellt 

konkurrenstryck på politiken. 

2.1.2 Relationen mellan konfliktbeteende, åsiktsskillnad och strukturell 

konkurrens 

Sammanfattningsvis kan vi i diskussionen om konflikt och konsensus urskilja en beteende-, 

en föreställnings- och en strukturdimension. När vi talar om att graden av konflikt eller 

konsensus har förändrats menar vi antingen att ett visst beteende har förändrats eller att 

avståndet mellan individers eller kollektivs åsikter har ändrats. Strukturdimensionen handlar 

om olika faktorer som kan påverka graden av konflikt eller konsensus i politiken. För att 

beskriva graden av konfliktbeteende kan även begreppen konkurrens och samarbete användas. 

Dessa begrepp kan dock även användas för att förklara graden av konfliktbeteende i ett 

politiskt system. 

En förändrad grad av konfliktbeteende i en politisk församling torde kunna förklaras på 

flera sätt. För det första med hänvisning till graden av åsiktsskillnad. Om denna ökar torde 

konfliktbeteendet öka, allt annat lika, och viceversa. För det andra kan det förklaras med 

15 Påpekat av Anders Håkansson 

16 Se Ahlmark, Dan, 1981, Mätning av konkurrensintensitet, Studentlitteratur, Lund, s. 13-15. 

7

hänvisning till graden av strukturell konkurrens i det politiska systemet. Ökar denna torde 

konfliktbeteendet öka, allt annat lika, och viceversa. 

En ökad grad av strukturell konkurrens kan på sikt leda till ökade åsiktsskillnader då 

politiker eller partier tvingas markera sina åsiktsskillnader tydligare. Det omvända relationen 

är dock minst lika möjlig, dvs en ökad grad av strukturell konkurrens kan även leda till 

minskade åsiktsskillnader då ledande partier eller politiker försöker att maximera antalet 

väljare genom att röra sig mot mitten i politiken. Vilken effekt som är mest trolig torde, bland 

annat, bero på vilket valsystem som tillämpas. I ett representativt system kan den förstnämnda 

effekten dominera medan den andra effekten kan dominera i majoritetsvalsystem. 

Slutligen kan man även tänka sig att en ökad grad av konfliktbeteende och en ökad grad 

av strukturell konkurrens på sikt leder till att åsiktsskillnader fördjupas. Lijphart förefaller 

resonera så när han kritiserar majoritetsvalsystem i samhällen som präglas av djupgående 

klyvnad av t ex etnisk eller religiös art. Majoritetsvalsystem riskerar att fördjupa sådana 

konfliktmönster. 

2.2 Konflikt och konsensus i svensk kommunalpolitik 

Den svenska kommunala politiken uppfattas ofta som mer konsensus- och samarbetsinriktad 

än den nationella. Detta kan och har förklarats på flera sätt. En förklaring tar fasta på att de 

kommunala frågorna inte inbjuder till ideologiska och partibundna ställningstaganden då de i 

hög grad uppfattas handla om att administrera välfärdstjänster. Det verkliga beslutsfattandet 

uppfattas ske på nationell nivå. I en studie om debatten om den kommunal självstyrelsen 

betecknar Urban Strandberg att denna uppfattning om kommunernas roll i välfärdsstaten som 

servicedemokrati. Strandberg menar att detta ideologiska synsätt har kännetecknat 

socialdemokratin men att liknande tankegångar även spritt sig till övriga partier. 17 En annan 

förklaring är att ta fasta på de strukturella skillnaderna mellan kommunerna och staten. 

Kommunerna präglas av, i Lijpharts mening, samarbetsdemokratiska arrangemang som t ex 

samlingsstyre, dvs kommunernas ”regering”, kommunstyrelsen, utses proportionellt. Under 

de senaste årtiondena har dock konfliktnivån ökat i de svenska kommunerna samtidigt som 

partierna fått en allt större betydelse för det politiska arbetet. 

2.2.1 Forskning om konflikt och konsensus 

Ett antal mätningar av konflikt- och konsensusnivån i kommunerna genomfördes under från 

mitten av 60-talet till tidigt 80-tal. Därefter har intresset minskat och den enda 

undersökningen sedan tidigt 80-tal är, mig veterligen, den som Henry Bäck m fl genomförde 

1993. Mätningarna har genomförts på olika sätt. Ett sätt är att i protokoll räkna 

konfliktmarkeringar i det kommunala beslutsfattandet. Med konfliktmarkering avses 

alternativa yrkanden, reservationer, voteringar mm. Denna typ av mätning har genomförts av 

Lennart Myhlback i mitten av 60-talet och av Leif Johansson och Stephan Schmidt i slutet av 

17 

Strandberg, Urban, 1998, Debatten om den kommunala självstyrelsen 1962-1994, Gidlunds Förlag Hedemora, 

s. 370-376 

8

70-talet och i början av 80-talet. 18 Ett annat sätt är att utgå från subjektiva bedömningar av 

partipolitiska skillnader. Sådana mätningar har genomförts i slutet av 60 och 70-talet samt i 

början av 90-talet. 19 

De undersökningar som genomförts visar relativt entydigt att konfliktnivån ökat mellan 

de mätningar som är möjliga att jämföra. Frekvensen av konfliktmarkeringar i 

fullmäktigeförsamlingar ökade markant mellan Myhlbacks mätning 1967 och Johansson & 

Schmidts mätning 1977. Graden av ärenden där det förekom alternativa yrkanden ökade från 

6% till 22%. 20 Även den genomsnittliga subjektiva bedömningen av avståndet mellan partier 

ökade mellan mätningar från 1968, 1979 och 1993. 21 De största ökningen förefaller ha 

inträffat mellan 1968 och 1979. Dessa mätningar avser fullmäktigeledamöters bedömning av 

avståndet till andra partier. Ovan nämnda mätningar är med varandra relativt 

överensstämmande, dvs graden av konfliktärenden i fullmäktige ökar med den av 

fullmäktigeledamöter upplevda partikonfliktnivån. 

Gullan och Jan Erik Gidlund genomförde i slutet av 70-talet en liknande mätning av 

subjektiva bedömningar av partiskillnader i kommunalpolitiken. Till skillnad från de ovan 

refererade mätningarna mättes de upplevda partiskillnaderna bland partiföreträdare i 

lokalorganisationen. Det visade sig att sambandet mellan dessa bedömningar och Johansson 

& Schmidts mätning av konfliktärenden var relativt svagt även om sambandet blev starkare ju 

fler konfliktärenden i fullmäktige var. 22 Att detta samband är svagt innebär att det föreligger 

en skillnad mellan de bedömningar som görs i lokalavdelningarna och de som görs av de 

fullmäktigeledamöterna i respektive kommun. En förklaring skulle kunna vara att lokala 

partiföreträdarna är sämre informerade om rådande skiljelinjer i politiken. Detta motsägs dock 

av att det enligt Gidlund & Gidlund råder en stor överensstämmelse mellan partiföreträdarna i 

de olika kommunerna. 23 

En annan förklaring till skillnaden kan dock sökas i den distinktion mellan konflikt 

uppfattat som konfliktbeteende respektive åsiktsskillnad som diskuterades i föregående 

avsnitt. Ingen av de nämnda arbetena gör någon sådan explicit distinktion och Gidlund & 

Gidlund betraktar konfliktmarkeringar och åsiktsskillnader som två indikatorer på 

partipolitisk konkurrens. 24 En, i min mening bättre tolkning är att antalet konfliktärenden i 

Johansson & Schmidts mätningar främst bör betraktas som ett uttryck för konkurrens- eller 

konfliktbeteende, dvs ledamöterna och partierna har ett behov av att markera sin särart oavsett 

graden av åsiktsskillnader. De lokala partiföreträdarnas uppskattning av partiskillnaderna är 

18 

Se Myhlback, Lennart, 1969, Det formella beslutsfattandet i primärkommunerna, 

Kommunalforskningsgruppens avhandlingsserie nr 12, Uppsala. Johansson, Leif & Schmidt, Stephan, 1979, 

Lunds Universitet, Statsvetenskapliga institutionen, Meddelande 1979:3. Schmidt, Stephan, 1981, De valdas val 

– Kommunal beslutsstruktur och beslutsprocess, Rapport 10 från kommunaldemokratiska forskningsgruppen, Ds 

Kn 1981:23 

19 

Se Strömberg, L, 1974, Väljare och valda. En studie av den representativa demokratin i kommunerna, 

Statsvetenskapliga institutionen Göteborgs universitet, Gidlund, Gullan & Gidlund Jan Erik, 1981, Ty riket är 

ditt och makten – De politiska partiernas roll i svenska kommuner, Ds Kn 1981:15, Wallin, Gunnar & Bäck, 

Henry & Tabor, Merrik, 1981, Kommunalpolitikerna. Rekrytering – Arbetsförhållanden – Funktioner, Ds Kn 

1981: 17-18, Bäck, Henry, 2000. 

20 

Johansson, Leif & Schmidt, Stephan, 1979, s. 7 

21 

Bäck, Henry, 2000, s. 88 

22 

Gidlund, Gullan & Gidlund Jan Erik, 1981, s. 105-107 

23 

Gidlund, Gullan & Gidlund Jan Erik, 1981, s. 105 

24 

Gidlund, Gullan & Gidlund Jan Erik, 1981, s. 105 

9

istället ett bättre mått på graden av åsiktsskillnad mellan partierna. Eftersom konfliktbeteende 

och grad av åsiktsskillnad inte behöver sammanfalla behöver det inte heller föreligga någon 

motsägelse mellan bedömningarna 

Skillnaden mellan undersökningarnas resultat kan även förklaras av hur frågorna 

konstruerats. Fullmäktigeledamöterna bads bedöma hur ofta eller sällan det egna partiet intog 

samma ståndpunkt som vart och ett av de övriga partierna i fullmäktige. 25 Svaret på denna 

fråga anger frekvensen av åsiktsskillnader i fullmäktige men anger inte nödvändigtvis hur 

stora dessa åsiktsskillnader är. Gidlund och Gidlund bad istället respondenterna uppskatta de 

partipolitiska skillnaderna i kommunalpolitiken allmänt med hjälp av svaren: Ingen, Vissa, 

Stora och Mycket stora. Det är därför inte förvånande att fullmäktigeledamöternas 

bedömningar är korrelerade med antalet konfliktärenden men avviker från de lokala 

partiföreträdarnas bedömningar. 

Gidlund & Gidlund skriver som sagt att sambandet mellan konfliktärenden och de 

lokala partiföreträdarnas bedömningar av partiskillnader i kommunalpolitiken är som störst i 

kommuner med hög konfliktnivå i fullmäktige. Detta kan med hjälp av distinktionen mellan 

beteende- och åsiktsskillnad tolkas som att ett stort antal konfliktärenden, dvs en hög grad av 

konfliktbeteende korrelerar med stora åsiktsskillnader medan det är ovanligt med en hög grad 

av konfliktbeteende och små åsiktsskillnader. 26 

På vilka områden av den kommunala politiken förekommer konfliktmarkeringar och 

stora partiskiljande åsikter? I sjuttiotalets undersökningar är det några områden som 

dominerar fullmäktiges dagordningar. De kvantitativt mest förekommande ärendetyperna är 

mark- och planfrågor följt av organisationsärenden. Mark- och planfrågor är även de frågor 

som det i absoluta tal förekommer flest alternativa yrkanden. I relativa tal ligger budgetfrågor 

högst. Även socialpolitik (alkoholpolitik) och skolfrågor ligger relativt högt på denna skala. 

Ser man till den relativa andelen voteringar i de ärenden där det förekommer alternativa 

yrkanden ligger bland annat familjepolitik och äldreomsorgsfrågor högt. 27 I undersökningen 

av de lokala partiföreträdarnas bedömningar av partiskiljande frågor hamnade mark- och 

planfrågor högst följt av familjefrågor, främst barnomsorg, och ekonomiska frågor. 28 Det 

finns alltså även här en viss skillnad mellan partiföreträdarnas bedömningar och förekomsten 

av konfliktmarkeringar. 

En iakttagelse som görs i 70-talets undersökningar är att konfliktmarkeringar i form av 

alternativa yrkanden ökar ju jämnare mandatsituationen i fullmäktige är, dvs ju mindre 

mandatskillnaden är mellan blocken. 29 Detta utgör ytterligare en indikation på att 

konkurrensbeteende och grad av åsiktsskillnad är olika dimensioner av konflikt. Det är svårt 

att förstå varför åsiktsskillnader blir större när mandatsituationen förändras i fullmäktige. 

Däremot är det lätt att förstå varför en jämn mandatskillnad skapar ett behov hos partierna att 

tydligare markera sin egen särart, dvs konkurrera. Indirekt kan detta naturligtvis leda till större 

åsiktsskillnader mellan partierna, men detta samband torde vara svagare. Det finns dock inte 

25 Wallin, Gunnar & Bäck, Henry & Tabor, Merrik, 1981, s. 371 

26 I figur x kan detta tolkas som att kombinationer i fält 3 är ovanliga. 

27 Johansson, Leif & Schmidt, Stephan, 1979, s. 24 och Schmidt, Stephan, 1981, s. 35 

28 Gidlund, Gullan & Gidlund Jan Erik, 1981, s. 108-109 

29 Johansson, Leif & Schmidt, Stephan, 1979, s. 10 

10

uppgifter om relationen mellan partiföreträdarnas bedömningar av åsiktsskillnader och 

konfliktmarkeringar i Gidlund & Gidlunds arbete. 

Ett annat tydligt samband som påvisas i de olika undersökningarna är den mellan grad 

av konflikt och storlek på kommunen, dvs ju större kommun desto större sannolikhet för 

konflikt. Detta gäller såväl graden av konfliktmarkeringar i fullmäktige som lokala 

partiföreträdares bedömning av partiskillnader. 30 Mellan mätningarna 1966 och 1979 

förefaller dock en betydande utjämning mellan olika kommuntyper ha skett. Detta gäller 

åtminstone partiföreträdarnas allmänna bedömningar av de partipolitiska skillnaderna. 31 

Någon sådan jämförelse har inte gjorts vad gäller konfliktmarkeringar i fullmäktige. 

3 Undersökning 

Jag inledde detta papper med att ställa frågan om hur demokratin och det politiska 

beslutsfattandet påverkas av NPM-reformer. Denna frågeställning är alltför vid för att låta sig 

undersökas och analyseras på ett enkelt sätt. Jag skall i denna undersökning koncentrera mig 

på två delfrågor av denna övergripande frågeställning. 

Den första frågan handlar om hur beslutsfattandet har förändrats i kommuner som 

bedriver en mer eller mindre stor del av verksamheten i enskild regi. Med förändring av 

beslutsfattande avses sådant som hur ärende-, informations- och beslutsmängd utvecklat sig 

över tiden samt hur beslutsfattandet utvecklar sig på fullmäktige, styrelse och nämndsnivåer i 

kommunerna. Dessa utvecklingsmönster belyser även i vilken utsträckning kommuner 

tillämpar rationalistiska styrtekniker. Om sådana tillämpas bör antalet beslut som är av 

övergripande målkaraktär öka medan beslut av konkret detaljkaraktär minska. Dessutom bör 

antalet ärenden av informationskaraktär öka då styrtekniken bygger på efterhandskontroll och 

revision. Pga av brister i datainsamlingen kommer dock inte antalet beslut av övergripande- 

respektive konkret detaljkaraktär att redovisas i detta papper. 

Den andra frågan som kommer att behandlas är ifall graden av verksamhet i enskild regi 

påverkar konflikt- och konsensusmönstret i kommunerna. Som framgick av avsnitt två kan 

konflikt och konsensus avse både graden av konfliktbeteende och graden av åsiktsskillnader. 

Syftet är att i denna undersökning studera konfliktbeteende i form av alternativa yrkanden, 

voteringar och reservationer mm. 

Denna undersökning är att betrakta som ett första steg i en mer omfattande 

undersökning av de enskilda kommunerna. Resultaten skall därför tolkas med försiktighet. En 

slutgiltig tolkning bör anstå till dess hela undersökningen är genomförd. Vilka ytterligare 

undersökningar som skall genomföras diskuteras i avsnitt 4. 

3.1 Metod och urval 

Undersökningen som genomförts är kvantitativ och utgår från kommunala protokoll i fyra 

kommuner i Stockholmsområdet, Nacka, Nynäshamn, Tyresö och Sundbyberg. Två år har 

30 Johansson, Leif & Schmidt, Stephan, 1979, s. 9, Gidlund, Gullan & Gidlund Jan Erik, 1981, s. 110. 

31 Gidlund, Gullan & Gidlund Jan Erik, 1981, s. 110 

11

studerats, år 1984 och år 2001. Att 1984 valdes beror på att detta år föregår de år då NPMreformerna 

sjösattes i flertalet kommuner. Tre huvudområden av kommunernas verksamhet 

har studerats, barnomsorg, utbildning och äldreomsorg. Områdena har valts för att de dels 

utgör dominerande områden av kommunernas verksamhet dels korresponderar mot de 

indelningar som, bland annat, görs i kommunförbundets, skolverkets och socialstyrelsens 

statistik över graden av enskild regi inom olika områden. 

Protokoll från Kommunfullmäktige, Kommunstyrelsen och vissa nämnder har studerats. 

De nämnder som studerats är de som har ansvarar för barnomsorgs-, utbildnings- och 

äldreomsorgsärenden. År 1984 var detta skolstyrelsen och socialnämnden i alla kommuner. 

År 2001 varierade de berörda nämnderna mellan kommunerna, se vidare tabell 1 

Skälen för att välja kommuner i Stockholmsområdet är främst praktiska, då jag enkelt 

kunnat hämta material utan långa resvägar. Ett annat skäl är att de reformer som avses att 

studeras har fått sin tydligaste tillämpning i vissa av Stockholms läns kommuner. Det finns 

dock samtidigt kommuner i området som har en relativt låg grad av verksamhet i enskild drift. 

Urvalet av kommuner har i första hand skett med utgångspunkt i graden av enskild regi 

av verksamheterna i kommunerna. Målet har varit att få en så stor variation som möjligt i 

denna variabel. Nacka är den kommun som bedriver mest verksamhet i enskild regi, 

Nynäshamn den som bedriver minst. Graden av enskild regi varierar dock mellan olika 

områden. För en genomgång av graden inom olika kommuner och områden se avsnitt 3.3. För 

att bestämma graden av extern drift inom olika områden har jag utgått från andelen barn, 

elever, äldreomsorgstagare som är anknutna till verksamhet som bedrivs i enskild regi. Från 

skolverket har uppgifter om antalet inskrivna barn och elever i fristående förskola, grundskola 

och gymnasium hämtats. Från socialstyrelsen har uppgifter om antalet personer i särskilda 

boendeformer i enskild regi och antalet personer med hemtjänst i enskild regi hämtats. 

Inom utbildningsområdet kan graden av elever i fristående skola även ett utrycka i 

vilken utsträckning elever utnyttjar möjligheten att välja skola. Graden av enskild regi som ett 

mått på i vilken utsträckning kommunen bedriver verksamhet i entreprenadform och som ett 

mått på graden av valfrihet i verksamheten är därför suddig. Vad gäller graden av valfrihet i 

verksamheten har kommunerna i en enkät från kommunförbundet angivit i vilken utsträckning 

de har någon form av valfrihetssystem inom sina verksamheter. Resultatet av enkäten 

presenteras i tabell 1. Jag kommer, i detta sammanhang, inte att analysera denna skillnad 

mellan kommunerna. 

De olika kommunerna har olika politisk karaktär. Nacka har och har haft en tydligt 

borgerlig profil och har i den svenska debatten ofta framställts som en föregångare eller 

experimentverkstad för privatiseringar och valfrihetsreformer. Nynäshamn och Sundbyberg är 

traditionella socialdemokratiska kommuner. I Sundbyberg har dock det socialdemokratiska 

övertaget minskat med en allt jämnare mandatställning mellan blocken. I Tyresö har 

majoriteten under 80- och 90-talet skiftat mellan blocken, bland annat beroende på att 

miljöpartiet haft en vågmästarställning. Fakta om kommunerna har samlats i tabell 1. 

12

Fakta om kommunerna 

Nacka Nynäshamn Tyresö Sundbyberg 

Extern drift Hög Låg Relativt låg Relativt hög 

Valfrihet inom Barnomsorg, 

utbildning, 

äldreomsorg 

Berörda nämnder 

2001 

Barnomsorgs- och 

utbildningsnämnd, 

äldrenämnd, 

produktionsnämnd 

Inget Barnomsorg, 

utbildning 

Barn- och 


social 

omsorgsnämnd 

13 

Barn- och 


socialnämnd 

Inget 

Barn- och 

ungdomsnämnd, 

äldre- och 

omsorgsnämnd, 

kommunförbund 

med Solna om 

gymnasiet 

Majoritet 1984 Borgerlig Socialistisk Socialistisk Socialistisk 

Majoritet 2001 Borgerlig Socialistisk Borgerlig (med stöd 

av mp) 

Socialistisk 

Innevånarantal 76234 24522 39599 33925 

Läge Närförort Landsort Förort Närförort 

Tabell 1: Fakta om kommunerna 

3.1.1 Klassificering av materialet 

Alla paragrafer i de protokoll som studerats har klassificerats på olika sätt. För det första har 

en klassificering utifrån ärendetyp skett, dvs om det är ett beslutsärende, informationsärende, 

yttrande, interpellation mm. För det andra har en klassificering utifrån sakområde skett. 

Barnomsorgs- utbildnings- och äldreomsorgsärenden har klassificerats särskilt. Ärenden som 

inte berör dessa områden har klassificerats som ”annat område” Vissa ärenden, t ex 

budgetbeslut, berör alla områden och har klassificerats som ”övergripande område”. För det 

tredje har eventuella konfliktmarkeringar markerats, dvs om det förekommer alternativa 

yrkanden, voteringar, reservationer mm. Förutom dessa huvudsakliga klassificeringar har t ex 

budgetärenden, redovisningsärenden, mål-, policy eller planärenden mm klassificerats. 

För att mäta konflikt har ett konfliktindex utvecklats. De vanligaste 

konfliktmarkeringarna är alternativa yrkanden, reservationer, voteringar och särskilda 

yttranden. 32 De olika konfliktmarkeringarna har omvandlats till en konfliktpoäng som 

varierat beroende på typ. Reservationer har gett mest poäng medan alternativa yrkanden lägst. 

32 Ibland förekommer det att enskilda ledamöter eller partier inte deltar i besluten. När enskilda ledamöter inte 

deltar beror detta vanligtvis på jäv och kan därför inte tolkas som en konfliktmarkering. När partier inte deltar i 

besluten är mitt intryck att det utgör en form av reservation. Detta är dock inte speciellt vanligt förekommande 

varför en annan tolkning inte påverkar resultatet nämnvärt. Tolkningen av särskilda yttranden som en 

konfliktmarkering är inte självklar. Mitt intryck är dock att det oftast fungerar som en ”lättare” reservation. 

Ibland förekommer särskilda yttranden av majoritetssidan. Sådana yttranden har inte registrerats.

Om flera ledamöter eller partier reserverat sig har detta gett en högre poäng. 33 Poängen har 

sedan summerats för varje ärende. Konfliktindexet kan sägas sammanfatta både frekvens och 

intensitet av konflikterna. 

Resultatet av undersökningen presenteras i avsnitt 3.2 där övergripande 

utvecklingstendenser redovisas och i avsnitt 3.3 då resultatet bryts ned på sakområden. I 

avsnitt 3.4 och 3.5 analyseras resultaten och besvaras undersökningens två frågeställningar. 

3.2 Övergripande utvecklingstendenser 

Vilka övergripande utvecklingstendenser vad gäller beslutsfattandet kan noteras i de olika 

kommunerna? I tabell 2 finns de viktigaste uppgifterna samlade. Uppgifterna för varje 

kommun är indelade i fullmäktige, styrelse och nämndsnivå för de två åren i undersökningen. 

Det bör noteras att nämndsnivån mellan år 1984 och år 2001 inte är fullständigt jämförbar 

beroende på nämndsindelningens förändring mellan mättillfällena. De kommuner där 

jämförbarheten kan diskuteras är främst Nacka och Sundbyberg. Till skillnad från år 1984 

fanns i Nacka år 2001 en sk produktionsnämnd som handla ärenden över hela det politiska 

spektrat. I Sundbyberg hade år 2001 tillsammans med Solna kommun inrättat ett 

kommunalförbund för att handha gymnasieskolan. Dessa förändringar innebar för år 2001 ett 

något utvidgad ansvarsområde för nämnderna jämfört med år 1984. Å andra sidan finns vissa 

ärenden som socialnämnden i respektive kommun handla år 1984 som inte ingår i nämndernas 

ansvarsområdet år 2001. Min bedömning är därför att denna förändring inte påverkar 

jämförbarheten i någon större utsträckning. 

I tabell 2 har antalet ärenden, antalet beslutsärenden, antalet informationsärenden samt 

en summering av konfliktnivån på de olika beslutsnivåerna angivits. Antalet ärenden 

definieras som antalet paragrafer som inte är av formell karaktär, t ex mötets öppnande eller 

bordlagt, remitterat eller ej behandlat ärende. Även valärenden har räknats bort, dvs val av 

ledamöter till nämnder, styrelser eller liknande. Det som återstår är då besluts- och 

informationsärenden, interpellationer, frågor och yttranden. Beslutsärenden är alla de 

ärenden där beslut fattas eller förslag till beslut fattas. I frågor som ankommer 

kommunfullmäktige har kommunstyrelsen inte beslutanderätt. Styrelsen rekommenderar eller 

föreslår dock fullmäktige ett beslut, vilket klassificerats som ett beslut i undersökningen. 

Ärenden som till stor del eller endast innehåller information har klassificerats som ett 

informationsärende. I formell mening fattas även i dessa ärenden ett beslut, fullmäktige, 

styrelse eller nämnd beslutar då att godkänna informationen. Detta har dock inte räknats som 

ett beslut. Inte heller har redovisningsärenden som innebär att en redovisningen från en 

styrelse eller nämnd godkänds och dess ledamöter beviljas ansvarsfrihet klassificerats som ett 

beslut. 

33 Följande poängsystem har använts. Alternativa yrkanden av enskild ledamot: 1 poäng, Alternativa yrkanden av 

flera ledamöter: 2 poäng. Voteringar: 3 poäng. Reservation av enskild ledamot: 2 poäng. Reservation av flera 

ledamöter: 4 poäng, Reservation av parti: 3 poäng, Reservation av flera partier 6 poäng. Särskilt yttrande av 

enskild ledamot 1 poäng. Särskilt yttrande av flera ledamöter: 2 poäng. Särskilt yttrande av parti: 2 poäng. 

Särskilt yttrande av flera partier: 4 poäng. Ej deltagande av enskilt parti: 2 poäng. Ej deltagande flera partier 4 

poäng. 

14

Kommun Beslutsnivå 1984 2001 

Antal 

ärenden 

Antal 

Beslutsärenden 

Antalet 

informationsärenden 

15 

Konfliktindex 

(poäng) 

Antal 

ärenden 

Antal 

Beslutsärenden 

Antalet 

informationsärenden 

Konfliktindex 

(poäng) 

Nacka Fullmäktige 200 139 11 239 86 53 13 195 

Styrelse 280 242 20 327 177 115 48 285 

Nämnd 473 294 147 171 289 103 184 317 

Sundbyberg Fullmäktige 82 60 12 114 138 91 17 408 

Styrelse 172 129 28 81 205 139 42 448 

Nämnd 203 120 82 84 319 137 157 360 

Tyresö Fullmäktige 106 79 7 235 77 55 10 190 

Styrelse 153 103 42 151 209 119 70 212 

Nämnd 249 158 78 79 194 108 70 173 

Nynäshamn Fullmäktige 176 127 22 113 81 44 25 60 

Styrelse 668 554 91 114 258 78 151 101 

Nämnd 362 197 124 86 262 119 129 140 

Tabell 2: Övergripande utvecklingstendenser 

Sammanställningen visar att den totala mängden ärenden minskar relativt kraftigt i Nacka och 

Nynäshamn medan den är konstant i Tyresö och ökar i Sundbyberg. Betraktar man endast 

beslutsärenden är nedgången ändå kraftigare i Nacka och Nynäshamn. Antalet 

informationsärenden ökar generellt. Räknat i absoluta tal ökar dessa ärenden på alla 

beslutsnivåer i alla kommuner med undantag för nämndsnivån i Tyresö. Om man ställer 

informationsärendena i relation till beslutsärendena ökar informationsärenden relativt på alla 

nivåer i alla kommuner. Den relativa ökningen av informationsärenden är speciellt markant i 

Nacka och Nynäshamn. Kvoten mellan informations- och beslutsärenden totalt för 

kommunerna framgår av tabell 3 

Kommun 1984 2001 

Nacka 0,26 0,9 

Sundbyberg 0,4 0,59 

Tyresö 0,37 0,53 

Nynäshamn 0,27 1,7 

Tabell 3: Kvoten mellan informationsärenden och beslutsärenden totalt för kommunen 

Konflikt nivån för kommunerna är totalt sett relativt konstant med undantag för Sundbyberg 

där konfliktnivån stigit mycket kraftigt. Från att år 1984 haft den lägsta konfliktnivån har den

stigit till den högsta år 2001. Nacka kommun har bibehållit en relativt hög konfliktnivå medan 

Nynäshamn bibehållit en relativt låg konfliktnivå. Konfliktnivån i Tyresö ligger både 1984 

och 2001 på en medelhög nivå. 

Ovanstående förändringar har påverkat de olika beslutsnivåerna i något olika 

utsträckningen. Ökningen av antalet informationsärenden har främst skett på styrelse och 

nämndsnivå medan fullmäktigenivån varit relativt opåverkad. Det finns även en tendens till 

att konflikterna förskjutits från fullmäktige till nämnd. Det sker en relativt tydlig ökning av 

konfliktnivån på nämndsnivån i alla kommuner medan konfliktnivån på fullmäktigenivå något 

minskar, med undantag för Sundbyberg. 

3.3 Utvecklingstendenser inom sakområden 

Utvecklingstendenserna har även brutits ned på sakområden. Syftet är främst att studera 

eventuella korrelationer mellan å ena sidan ärendemängd, informationsmängd och 

konfliktnivå och å andra sidan graden av enskild drift. Resultatet presenteras i tabell 4-10 och 

berör tre huvudsakliga områden, barnomsorg, utbildning och äldreomsorg. Inom 

utbildningsområdet presenteras grundskolan och gymnasieskolan för sig samt en tabell för 

utbildningsområdet totalt. Anledningen till denna disposition är att relativt många ärenden 

berör både grund- och gymnasieskolan. Dessa har klassificerats som skolövergripande 

ärenden och räknats in den totala summeringen av utbildningsområdet. Samma sak gäller för 

äldreomsorgen där ärenden rörande hemtjänst och särskilt boende presenteras separat samt en 

presentation av äldreomsorgen totalt. 

Av tekniska skäl har inte antalet beslut inom respektive område angivits. Antalet beslut 

är dock i stort sett liktydigt med differensen mellan antalet ärenden och informationsärenden. 

Vissa smärre avvikelser från detta kan finnas främst på fullmäktigenivå i form av yttranden 

och interpellationer som berör sakområdet. 

Jag har valt att presentera antalet ärenden, informationsärende och konfliktnivå dels 

totalt, dvs som en summering av fullmäktige, styrelse och nämndsnivån, dels på 

nämndsnivån. Skälet för att presentera nämndsnivån separat är att denna torde vara den som 

är mest berörd av om verksamheten bedrivs i egen eller enskild regi. Rent generellt hamnar 

relativt få ärenden från de studerade sakområdena på fullmäktige eller styrelsens bord. En 

subjektiv bedömning är att fullmäktige- och styrelsesammanträdena förefaller dominerat av 

plan och byggärenden, budgetärenden och val av ledamöter till nämnder och styrelser 

3.3.1 Barnomsorg 

I likhet med den övergripande utvecklingen i kommunerna minskar antalet ärenden i Nacka 

och Nynäshamn. Antalet ärenden minskar även något i Sundbyberg i motsats till den 

övergripande utvecklingen i kommunerna. Antalet informationsärenden ökar något, främst i 

Nacka och Sundbyberg. Ställt i relation till antalet ärenden är den relativa ökningen av 

informationsärenden i dessa kommuner relativt stor. Konfliktnivån förändras relativt lite i alla 

kommuner. Någon tydlig relation mellan graden av enskild regi och beslutsfattandet eller 

konfliktnivån är svår att finna. 

16

Barnomsorg 

Kommun År Beslutsnivå Antal 

ärenden 

Varav 

information 

17 

Konfliktnivå Enskild regi 

Nacka 1984 Totalt 58 8 69 

Nämnd 44 8 36 

2001 Totalt 26 12 63 31% 

Nämnd 21 12 43 

Sundbyberg 1984 Totalt 33 1 49 

Nämnd 16 1 39 

2001 Totalt 26 7 66 11% 

Nämnd 18 6 36 

Tyresö 1984 Totalt 24 3 25 

Nämnd 12 3 1 

2001 Totalt 27 2 31 9% 

Nämnd 18 1 22 

Nynäshamn 1984 Totalt 48 8 31 

Nämnd 26 2 4 

2001 Totalt 34 10 50 6% 

Nämnd 29 8 30 

Tabell 4: Barnomsorg 

3.3.2 Utbildning 

Utbildningsområdet består av grundskolan och gymnasieskolan. Andelen enskild regi som 

anges i tabell 4 och 5 anger andel elever som gick i fristående grundskola respektive 

gymnasium. Inom parentes anges även den totala andelen elever som inte gick i den egna 

kommunens skola grund- eller gymnasieskola. 

Grundskolan 

Antalet ärenden som berör grundskolan minskar i alla kommuner utom Sundbyberg där 

ärendemängden är relativt konstant. I Nynäshamn och Tyresö minskar ärendemängden relativt 

kraftigt. Vad gäller konfliktnivån är den relativt konstant förutom i Nacka där den ökar 

kraftigt. Graden av enskild regi eller graden av verksamhet som inte bedrivs av kommunen är 

högst i Nacka och Sundbyberg. Dessa kommuner karakteriseras av en absolut och relativ 

ökning av informationsärenden som inte återfinns i de två andra kommunerna. Konfliktnivån 

är år 2001 även högre i dessa kommuner än i de två andra. Det är dock endast i Nacka där 

förändringen är markant.

Grundskola 


ärenden 


information 

18 

Konfliktnivå Enskild regi (ej 

egen regi) 


Nämnd 71 10 20 

2001 Totalt 47 22 102 13% ( 14,4%) 

Nämnd 36 22 39 


Nämnd 16 1 8 

2001 Totalt 23 13 46 9,8% (15,5 %) 

Nämnd 21 13 42 


Nämnd 48 1 43 

2001 Totalt 20 2 27 6,8%( 8%) 

Nämnd 13 1 5 


Nämnd 76 8 8 

2001 25 10 25 1,4% (2%) 

Nämnd 18 8 15 

Tabell 5: Grundskolan. 

Gymnasieskolan 

Förändringen av antalet ärenden varierar mellan kommunerna. I Nynäshamn sker en relativt 

kraftig minskning, i Nacka en mindre minskning. I Tyresö är utvecklingen relativt konstant 

och i Sundbyberg ökar antalet gymnasierelaterade ärenden. Antalet informationsärenden ökar 

i Nynäshamn och Sundbyberg från en låg nivå och minskar något i Nacka, dock från en högre 

nivå. Konfliktnivån ökar i alla kommuner men är relativt stor i Nacka. Även i Sundbyberg 

ökar konfliktnivån. Graden av enskild regi eller graden av verksamhet som inte bedrivs av 

kommunen är högst i Nacka och Sundbyberg. I dessa kommuner kan man även notera de 

största ökningarna av konfliktnivå. 

Gymnasium 


ärenden 


information 

Konfliktnivå Enskild regi (ej 

egen regi) 


Nämnd 54 13 15 

2001 Totalt 44 10 176 18,7% (38,9%) 

Nämnd 41 10 164 


Nämnd 8 0 0 

2001 Totalt 27 6 56 22,5% (79,6%) 

Nämnd 17 4 35 

Tyresö 1984 Totalt 13 1 10

Nämnd 12 0 10 

2001 Totalt 15 1 42 9,9%(29,4%) 

Nämnd 12 1 28 


Nämnd 29 1 5 

2001 Totalt 16 5 22 8,2% (22,4%) 

Nämnd 9 4 6 

Tabell 6: Gymnasieskolan 

Utbildning (totalt) 

När utbildningsområdet (grundskola + gymnasieskola + skolövergripande) summeras blir de 

utvecklingstendeser som noterades på delområdena tydligare. En minskning av antalet 

ärenden sker i alla kommuner utom i Sundbyberg, där ärendemängden ökar. Antalet 

informationsärenden ökar, främst i Nacka och Sundbyberg. Konfliktnivån ökar i alla 

kommuner men är mest påtaglig i Nacka och Sundbyberg. 

Utbildning 

(övergripande) 


ärenden 


information 

19 

Konfliktnivå 

Nacka 1984 Totalt 184 32 57 

Nämnd 177 32 57 

2001 Totalt 118 48 305 

Nämnd 101 48 231 


Nämnd 42 5 13 

2001 Totalt 85 26 191 

Nämnd 48 18 109 


Nämnd 78 1 53 

2001 Totalt 48 3 76 

Nämnd 31 2 35 


Nämnd 142 16 16 

2001 Totalt 57 24 47 

Nämnd 39 20 21 

Tabell 7: Utbildning (totalt) 

3.3.3 Äldreomsorg 

Äldreomsorgen består främsta av hemtjänst och särskilt boende, äldreboende. Nedan 

presenteras resultatet först separat för områdena sedan totalt för hela området

Hemtjänst 

Hemtjänsten karakteriseras av små eller inga förändringar, vad gäller såväl antal ärenden, 

informationsärenden och konfliktnivån. En liten minskning av antalet ärenden och en liten 

minskning av konfliktnivån kan noteras i Nacka och en motsatt trend kan noteras i 

Sundbyberg. Konfliktnivån ökar något i Tyresö och Sundbyberg och minskar något i Nacka. 

Generellt förefaller dock hemtjänsten inte ge upphov vare sig till politisk beslutsfattande eller 

konflikt i någon högre utsträckning 

Hemtjänst 


ärenden 


information 

20 



Nämnd 3 0 5 

2001 Totalt 4 3 3 30% 

Nämnd 4 3 3 


Nämnd 1 0 0 

2001 Totalt 9 2 36 0% 

Nämnd 5 2 4 


Nämnd 2 1 0 

2001 Totalt 5 1 24 0% 

Nämnd 5 1 24 


Nämnd 2 0 0 

2001 Totalt 1 0 0 0% 

Nämnd 1 0 0 

Tabell 8: Hemtjänst 

Särskilt boende, äldreboende 

I likhet med hemtjänsten förefaller inte heller särskilt boende ge upphov vare sig till politisk 

beslutsfattande eller konflikt i någon högre utsträckning. De enda förändringar som kan 

noteras är en ökning av antalet ärenden, informationsärenden och konfliktnivå i Sundbyberg. 

Särskilt boende, äldreboende 


ärenden 


information 



Nämnd 5 0 2 

2001 Totalt 6 2 4 36% 

Nämnd 5 2 4 

Sundbyberg 1984 Totalt 5 0 5

Nämnd 5 0 5 

2001 Totalt 24 15 37 64% 

Nämnd 18 13 0 


Nämnd 2 1 0 

2001 Totalt 7 5 10 15% 

Nämnd 7 5 10 


Nämnd 9 3 0 

2001 Totalt 5 2 0 13% 

Nämnd 5 2 0 

Tabell 9: Särskilt boende, äldreboende 

Äldreomsorg (totalt) 

En viss ökning av antalet ärenden kan noteras. Största ökningen sker i Sundbyberg följt av 

Nacka. En ökning av antalet informationsärenden kan noteras, speciellt i Nacka och 

Sundbyberg. Konfliktnivån är konstant låg med undantag för Sundbyberg där den stigit 

relativt kraftigt. Noteras kan är att konflikthöjningen främst skett på styrelse och 

fullmäktigenivå. 

Äldreomsorg (övergripande) 


ärenden 


Information 

21 

Konfliktnivå 


Nämnd 9 0 7 

2001 Totalt 39 21 14 

Nämnd 37 21 14 


Nämnd 9 0 5 

2001 Totalt 63 28 163 

Nämnd 33 18 43 


Nämnd 10 6 0 

2001 Totalt 21 11 34 

Nämnd 21 11 34 


Nämnd 12 3 0 

2001 Totalt 18 2 0 

Nämnd 11 2 0 

Tabell 10: Äldreomsorg övergripande

3.4 Hur har beslutsfattandet förändrats? 

Ärende- och beslutsmängden har förändrats relativt kraftigt i flera kommuner. Det är dock 

svårt att se något övergripande mönster i dessa förändringar. I Nacka och Nynäshamn har 

besluts- och ärendemängden minskat medan den ökat i Sundbyberg. I den senare har även 

ökningen varit störst inom de områden där enskild regi är vanligast. I den andra kommunen 

med en hög grad av verksamhet i enskild regi, Nacka, kan detta mönster dock inte 

identifieras. 

Den kanske tydligaste förändringen som inträffat mellan år 1984 och 2001 är en 

generell ökningen av informationsärenden. Med undantag för Tyresö är ökningen ganska stor. 

Detta skulle kunna vara en indikation på att rationalistiska styrtekniker som t ex målstyrning 

tillämpas i större utsträckning år 2001 än år 1984. I Nacka och Nynäshamn har ökningen av 

informationsärenden skett samtidigt som antalet beslutsärenden minskat vilket ligger i linje 

med ett denna styrteknik. Om det är fråga om målstyrning eller en allmän delegering av 

beslutsfattande är dock inte möjligt att avgöra. I Sundbyberg har både antalet beslut och 

antalet informationsärenden ökat vilket kan tyda på att man tillägnat ett revisionstänkande 

utan att förändra sättet att fatta beslut. 

Vad gäller mängden informationsärenden inom olika områden och graden av 

verksamhet i enskild regi förefaller det finnas en relativt tydlig korrelation. Antalet 

informationsärenden år 2001 och ökningen av dessa från år 1984 är störst inom verksamheter 

med en relativt hög grad av enskild regi. Som framgick i avsnitt 3.2 sker dock en allmän 

ökning av informationsärenden i kommunerna mellan år 1984 och 2001. Man kan därför fråga 

sig om ökningen av informationsärenden i verksamheter med en hög grad av enskild regi 

endast är en del av en allmän ökning av informationsärenden i respektive kommun. Det visar 

sig dock att så inte är fallet. Ökningen är större inom dessa verksamheter än inom 

kommunerna totalt. Om man studerar antalet informationsärenden inom utbildningsområdet 

och äldreomsorgen i kommunerna och jämför med det totala antalet informationsärenden i 

respektive kommun visar det sig att antalet informationsärenden ökat relativt sett i Nacka och 

Sundbyberg medan varit konstant eller minskat i de två andra kommunerna. Både Nacka och 

Sundbyberg bedriver en betydligt större del av dessa verksamheter i enskild regi jämfört med 

de två andra kommunerna. Resultatet framgår av tabell 11. 

Kommun 1984 2001 

Nacka 18% 28% 

Sundbyberg 4% 25% 

Tyresö 7% 9% 

Nynäshamn 15% 9% 

Tabell 11: Andel av det totala antalet informationsärenden som berör utbildningsområdet och äldreomsorgen. 

22

Om antalet informationsärenden ökar på grund av att verksamhet bedrivs i enskild regi så kan 

man fråga vad orsaken till detta är. En möjlig förklaring kan vara att en ökad grad av enskild 

regi i verksamheten ger upphov till en upplevelse av minskad kontroll vilket måste 

kompenseras med mer informationsinhämtning. 

En fråga som kan ställas med anledning av den övergripande utvecklingen inom 

kommunerna är ifall fullmäktigenivån har förlorat i inflytande och om nämndsnivån ökat i 

inflytande? Skälet för denna tolkning är att det relativa antalet ärenden och beslut samt 

konfliktnivån förefaller minska på fullmäktigenivå och öka på nämndsnivån i kommunerna 

med några undantag. Om detta har något med NPM-reformerna att göra är dock svårt att säga. 

En tolkning är att den allmänna partipolitisering som präglat utvecklingen av svensk 

kommunalpolitik sedan 1960-talet spridit sig även till nämnderna. 

3.5 Leder enskild regi till mer konflikt? 

I tabell 12 finns en sammanställning av graden av enskild regi och graden av konfliktökning 

som inträffat mellan år 1984 och år 2001. Graden av enskild regi har angivits som låg, medel 

eller hög och anger graden av enskild regi relativt de andra kommunerna på samma område. 

Konfliktnivån har angivits på följande sätt. En nolla anger en förändring som är mindre än 15 

poäng. Ett minus- eller plustecken anger en förändring mellan minus 50 till minus 15 poäng 

respektive mellan plus 15 till 50 poäng. Dubbla plustecken anger ökningar med mer än 50 

poäng. Graden av enskild regi inom utbildning och äldreomsorg är en sammanvägning av 

graden av enskild regi inom grundskolan och gymnasieskolan respektive inom hemtjänsten 

och det särskilda boendet. 

Förändringen av konfliktnivå och 

grad av enskild regi år 2001 

Område Enskild 

regi 

Nacka Sundbyberg Tyresö Nynäshamn 

konfliktökning 

Enskild 

regi 


23 

Enskild 

regi 


Enskild 

regi 

Totalt Hög 0 Hög ++ Låg 0 Låg 0 

Barnomsorg Hög 0 Låg + Låg 0 Låg + 


Utbildning Hög ++ Hög ++ Medel + Låg + 

Grundskolan Hög ++ Medel + Medel - Låg + 

Gymnasieskolan Hög ++ Hög ++ Låg + Låg + 

Äldreomsorg Hög 0 Hög ++ Låg + Låg 0 

Hemtjänst Hög - Låg + Låg + Låg 0 

Särskilt boende Hög 0 Hög + Låg 0 Låg 0 

Tabell 12: Förändring av konfliktnivå och grad av enskild regi 

Det förefaller inte finnas något entydigt mönster mellan konfliktökning och graden av enskild 

regi. Detta är knappast förvånande då konfliktnivån torde påverkas av en mängd av olika

faktorer. Betraktar man endast de områden där det skett en kraftig ökning av konfliktnivån, 

markerat med dubbla plustecken, så karakteriseras alla dessa områden av att en hög grad av 

verksamheten bedrivs i enskild regi. De verksamheter det är frågan om är utbildningssektorn i 

Nacka och Sundbyberg samt inom äldreomsorgen i Sundbyberg. 

Frågan är varför konfliktnivån ökat så mycket inom dessa områden? Ur ett perspektiv är 

detta inte så förvånande. Med tanke på att frågor om enskild regi är politiskt laddade och 

tydligt blockskiljande är det inte konstigt om områden som hanterar sådana frågor präglas av 

konflikt. Frågan är därför i vilken utsträckning konfliktnivåökningen beror på att frågan om 

enskild regi eller ej diskuterats. Med anledning av denna frågeställning har de ärenden som 

föranlett konflikt undersökts. Jag har koncentrerat mig på de områden där konfliktnivån stigit 

kraftigt mellan år 1984 och 2001, dvs de områden som markerats med dubbla plustecken i 

tabell 12 (med undantag för totalnivån) 

För utbildningssektorn totalt noterar Nacka en kraftig ökning av konfliktnivån från 

konfliktindexnivå 57 år 1984 till 305 år 2001 (tabell 7). Det visar sig dock att cirka 200 av 

dessa konfliktpoäng från år 2001 härrör från frågor som har med godkännande av friskolor att 

göra. Även inom utbildningsområdet i Sundbyberg kan delar av ökningen av 

konfliktindexnivå från 34 år 1984 till 191 år 2001 (tabell 7) härledas till frågor om friskolors 

vara eller inte vara. Jämfört med Nacka är det dock en mindre del av ökningen som kan 

förklaras på detta sätt. 34 Inom äldreomsorgen i Sundbyberg noteras en ökning av 

konfliktindexnivån från 5 poäng år 1984 till 163 poäng år 2001 (tabell 10). Cirka 40 poäng av 

dessa kan härledas från frågor eller förslag om privatiseringar eller valfrihetsreformer. 

Genomgången visar alltså att en betydande del av konfliktärendena år 2001 handlar om 

graden av privatiseringar och entreprenader, detta gäller speciellt för Nacka kommun. 

Men även om man bortser från dessa ärenden så förefaller det skett en ökning av 

konfliktnivån, framförallt i Sundbyberg, som är relativt betydande. Kanske är det så att 

konflikterna kring privatiseringar och enskild drift skapat ett mer ideologiskt laddad klimat 

som färgat av sig på annat beslutsfattande. 

Oavsett tolkning ger denna undersökning knappast något stöd för hypotesen att en ökad 

grad av enskild regi leder till ett allmänt konsensustänkande i kommunerna. Hypotesen att en 

ökad grad av enskild regi leder till konsensus kan dock inte avfärdas eftersom det kan tänkas 

att enskild regi skapar konsensus på vissa områden och att konflikterna flyttar till andra 

områden eller tar sig andra uttryck. 

Hypotesen att enskild regi istället leder till mer konflikter får inte heller något tydligt 

stöd i undersökningen. Det som talar mot denna tes är dels att det på flera områden med en 

relativt hög grad av enskild regi så har konflikterna minskat eller varit konstanta, dels sker en 

stor del av konflikthöjningen i Sundbybergs kommun. Eftersom Sundbyberg karakteriseras av 

kraftig ökande konfliktnivå på övergripande nivå så kan det inte uteslutas att ökningarna har 

helt andra orsaker än graden av enskild regi i verksamheterna. 

Den hypotes som kanske ligger närmast tillhands är därför att det inte finns någon 

bestämd relation mellan enskild regi och konfliktnivå och att det är helt andra faktorer som 

avgör den senare. 

34 Alla protokoll har inte hunnit undersökas men min bedömning är att ca 50- 100 konfliktpoäng av de 191 

konfliktpoängen som kan härledas till frågan om verksamhet skall drivas i enskild regi eller ej. 

24

4. Vidare undersökningar 

Som nämndes tidigare är denna undersökning endast ett första steg i en mer ingående 

undersökning av kommunerna. Nedan presenteras en axblock av de undersökningar som skall 

eller bör göras. 

Budgeten 

För att studera utvecklingen och eventuella förändringar av beslutsfattandet bör budgetarbetet 

närmare granskas. Beslut om budget har i denna undersökning endast utgjort ett av många 

beslut. Det råder dock knappast någon tvekan om att budgetbeslutet har betydligt större tyngd 

än övriga beslut. Frågan är om och på vilket sätt budgetarbetet förändrats, har 

detaljeringsgraden ökat eller minskat? Hanteras områden där en större del av verksamheten 

bedrivs i enskild regi på ett annat sätt än andra områden mm. 

Reglementen, planer och policys 

I vilken utsträckning fattas beslut om reglementen , planer och policys inom olika områden? 

Hur är dessa utformade? Uttrycks de i mål eller är de av regelkaraktär? Skiftar utformningen 

mellan olika områden och har de påverkats av graden av enskild regi i verksamheten? Ett 

första steg till en sådan undersökning har genomförts i samband den kvantitativa 

genomgången av protokoll. Resultat av denna skall dock kompletteras innan de presenteras. 

Detta kan ge upplysningar om graden av rationalistiska styrtekniker i kommunerna och den 

allmänna styrningen av verksamheten. 

Delegationsordningar och andra organisationsförändringar 

På vilket sätt har delegationsordningar förändrats i kommunerna mellan år 1984 och år 2001. 

Den minskning av antalet ärenden och beslut som ägt rum i flera kommuner kan antagligen 

till en del förklaras av ändrade delegationsregler och/eller en annan praxis. Andra 

organisationsförändringar som kan vara intressanta att studera är ifall kommunerna genomfört 

andra varianter av NPM-reformer, t ex resultatenheter eller beställar- utförarmodeller. 

Konflikt som åsiktsskillnader och konkurrensstruktur. 

Som diskuterades i avsnitt 2 så är konfliktbeteende endast en aspekt av konflikt och 

konsensus. För att få en mer allsidig bild bör graden av åsiktsskillnader i kommunerna och 

inom verksamhetsområdena analyseras. För att göra detta kan man antingen utgå från skrivet 

material, t ex budgetförslag och budgetalternativ, partiprogram mm, eller utgå från subjektiva 

bedömningar av graden av partikonflikt. Den förra metoden har fördelen att en jämförelse 

över tiden lättare kan ske, förutsatt att material finns att tillgå. Den senare metoden kan 

kanske ge mer information men försvårar en jämförelse över tid. En undersökning som utgår 

från subjektiva bedömningar av konflikt kan studera politiska uppfattningar både bland 

25

personer som är aktiva i kommunpolitiken och sådana som endast deltar i det lokala 

partiarbetet. Som visades i avsnitt 2 kan det förekomma skilda uppfattningar mellan dessa 

grupper. Inom gruppen som är aktiva i kommunpolitiken kan man särskilja fullmäktige- och 

styrelsepolitiker respektive nämndspolitiker. Eventuellt kan det finnas skillnader mellan dessa 

grupper. 

Som diskuterades i avsnitt 2 kan en förklaring till ett förändrat konfliktbeteende vara 

graden av konkurrensstruktur. Denna bör därför studeras. Hur har mediabevakningen 

förändrats, och hur har mandatsituationen och opinionsläget förändrats. Kanske finns det fler 

saker som kan utgöra ett strukturellt tryck på konflikt- och konsensusnivån i kommunerna? 

26

Påverkas politiskt beslutsfattande av NPM-reformer? - Syddansk ...

Create successful ePaper yourself

Delete template?

Save as template?