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북한의 대남 정책결정과정에서 군부의 역할 95
정일 국방위원장은 실무부서 → 김정일 → 김일성의 보고체계가 확립되었
으며 김정일 국방위원장이 거의 모든 사항을 직접 결정하였다”고 주장하였
다. 이러한 경향은 정치, 경제, 군사, 외교 등 모든 분야에서 공통적인 현
상으로 보여지는데 김정일 시대 정책결정과정에서 당과 정부의 기구들의
역할은 사실상 김정일 국방위원장을 핵심으로 하는 별도의 채널에서 결정
된 정책에 대하여 지지 또는 지원하는 정도에 그치고 있다는 것이다.
2. 실제적 정책결정
북한에서는 노동당이 “오직 위대한 수령 김일성 동지의 주체사상, 혁명
사상에 의해 지도”된다는 당규약 전문이 말해주듯이 당중앙위원회를 비롯
한 각종 기구들이 수령의 지도하에 놓이게 됨으로써 당노선 및 정책결정
권한은 제도적으로나 현실정치과정에서 오직 수령에게 집중되어 있다. 따
라서 북한의 정책결정과정은 기본적으로 북한정권의 권력구조가 갖고 있
는 특성을 그대로 반영하고 있다. 북한정권에 있어 권력구조는 유일적 영
도력을 가진 김정일 국방위원장을 정점으로 당과 정부 기관들이 피라밋
형태와 같은 조직체계를 형성하고 있다. 실제로 북한에서는 국가기관에 대
한 수령 유일적 영도를 강조하고 있으며, 그 결과 북한의 정책결정기구는
형식적 헌법 규정상 국가기구와 실제적 정치권력상의 당 기구로 구분되나,
김정일 국방위원장의 권력 초독점화 현상이 심화된 것으로 평가되며, 이러
한 권력 초독점화는 정책결정과정에서 김정일 국방위원장의 통치스타일이
깊이 반영될 수밖에 없을 것이다.
김정일 국방위원장의 통치스타일 14) 은 먼저 노동당, 인민군, 내각, 공안
기구 등을 별도로 장악하고 정보를 취합하면서도 이들 사이에는 정보의
흐름이나 핵심적 사안에 대한 협의를 불가능하게 한다. 그의 지시는 해당
기관에 직접 내려지며 그 자신에 의해 직접 점검된다. 그는 각 기구의 최
고 직책의 소유자에게 전권을 위임하여 처리하지 않는다. 그는 차계선 또
는 차차계선의 직책을 가진 간부를 직접 관리하면서 임무도 주고 보고도
14) 김성철, 김정일의 통치 스타일과 정치체계의 운용, (서울: 통일연구원, 2001),
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