Obilježja i odrednice evazije mirovinskih doprinosa - Hrvatski zavod ...
Obilježja i odrednice evazije mirovinskih doprinosa - Hrvatski zavod ...
Obilježja i odrednice evazije mirovinskih doprinosa - Hrvatski zavod ...
You also want an ePaper? Increase the reach of your titles
YUMPU automatically turns print PDFs into web optimized ePapers that Google loves.
<strong>Obilježja</strong> i <strong>odrednice</strong><br />
<strong>evazije</strong> <strong>mirovinskih</strong><br />
<strong>doprinosa</strong><br />
Predrag Bejaković,<br />
Institut za javne financije<br />
Sažetak<br />
Prvi dio članka sadrži teorijski okvir za određivanje <strong>evazije</strong> <strong>doprinosa</strong>, a<br />
drugi stanje u odabranim zemljama i analizu provedenih mjera. Podrobnije se<br />
iznose problemi zemalja u tranziciji gdje postojeći javni sustavi mirovinskog<br />
osiguranja, koji se financiraju iz tekućeg dohotka, nisu u mogućnosti zadovoljiti<br />
nastale obaveze prema velikom broju umirovljenika, a istodobno su visoki doprinosi<br />
za mirovinsko osiguranje. Razlozi neuspjeha u prikupljanju <strong>mirovinskih</strong><br />
<strong>doprinosa</strong> u zemljama u tranziciji mogli bi se pripisati slaboj upravi i neučinkovitosti<br />
nadležnih tijela, visokim stopama <strong>doprinosa</strong> i općem nepovjerenju u<br />
javni mirovinski sustav međugeneracijske solidarnosti. Nakon toga izložena je<br />
kratka ocjena stanja i problema u prikupljanju <strong>doprinosa</strong> za mirovinsko osiguranje<br />
u Hrvatskoj. Jedna od najvažnijih odrednica <strong>evazije</strong> je korist od osiguranja,<br />
odnosno odnos <strong>doprinosa</strong> i mirovine. Članak završava prijedlogom mogućih<br />
mjera za poboljšanje naplate.<br />
1. Uvod<br />
Slavni britanski sociolog Thomas<br />
Humphrey Marshall (1893-1981) u<br />
svom poznatom navodu o povezanosti<br />
i razvoju građanskih, političkih i socijalnih<br />
prava i obveza isticao je kako je<br />
18. stoljeće označilo razvoj građanskih,<br />
19. stoljeće političkih, a 20. stoljeće socijalnih<br />
prava i obveza (Marshall, 1964).<br />
Možemo se pitati hoće li 21. stoljeće<br />
biti doba nemogućnosti ostvarivanja<br />
prava u mirovinskom sustavu, stoga što<br />
osiguranici ne izvršavaju svoje obveze,<br />
odnosno na raznorazne načine nastoje<br />
izbjeći plaćanje <strong>doprinosa</strong>. Pokušajmo<br />
parafrazirati poznatu povijesnu maksimu<br />
u novi navod koji glasi: Osiguranici<br />
svih <strong>mirovinskih</strong> sustava ujedinite se u<br />
neplaćanju <strong>mirovinskih</strong> <strong>doprinosa</strong>.<br />
U cijelom je svijetu narasla svijest<br />
da je financijska održivost <strong>mirovinskih</strong><br />
sustava u velikoj mjeri određena (ne)-<br />
uspjehom u učinkovitom prikupljanju<br />
<strong>mirovinskih</strong> <strong>doprinosa</strong>, odnosno raširenom<br />
evazijom plaćanja. Mnoge zemlje,<br />
a posebice tranzicijske uporno se<br />
i većinom neuspješno trude smanjiti nespremnost<br />
i nevoljnost osiguranika za<br />
plaćanje <strong>doprinosa</strong>. Tijekom 90-ih nezadovoljavajuća<br />
razina prikupljanja <strong>mirovinskih</strong><br />
<strong>doprinosa</strong> uvjetovala je u nekoliko<br />
zemalja Srednje i istočne Europe<br />
(SIE) nemogućnost zadovoljavanja <strong>mirovinskih</strong><br />
obveza sustava i/ili zahtijevala<br />
velike transfere iz proračuna središnje<br />
države i potrošnju javnih sredstava koja<br />
su se mogla učinkovitije iskoristiti za razvojne<br />
potrebe društva. Barrand, Ross i<br />
Harrison (2004.) smatraju da je u cjelini<br />
tijekom proteklog desetljeća premalo<br />
učinjeno u rješavanju tog problema koji<br />
sada gotovo ima središnju ulogu u velikom<br />
broju <strong>mirovinskih</strong> sustava. Gotovo<br />
u svim tranzicijskim zemljama postojeći<br />
javni sustavi mirovinskog osiguranja<br />
koji se financiraju iz tekućeg dohotka<br />
nisu u mogućnosti zadovoljiti nastale<br />
obaveze prema velikom broju umirovljenika.<br />
Umirovljenici pojedinačno<br />
35
primaju vrlo niske mirovine, a vrlo su<br />
visoki doprinosi za mirovinsko osiguranje,<br />
što neminovno stimulira prelazak u<br />
sivu ekonomiju i zapošljavanje na crno.<br />
Velika izdvajanja za mirovinsko osiguranje<br />
(u zemljama Srednje i Istočne<br />
Europe kreću se između 10 do 15% DBPa)<br />
uz nepovoljne demografske trendove<br />
i zadržavanje sadašnjeg stanja mogla<br />
bi do sredine stoljeća narasti do četvrtine<br />
DBP-a. Ujedno, smanjuje se udio<br />
<strong>doprinosa</strong> koji su prikupljeni od velikih,<br />
većinom državnih poduzeća, dok se<br />
istodobno u potrebnoj mjeri ne povećavaju<br />
sredstava koja se prikupljaju od<br />
privatnih, uglavnom manjih tvrtki. Gotovo<br />
u svim je zemljama nepovoljan odnos<br />
između broja osiguranika i korisnika<br />
mirovine, što dovodi do visokih stopa<br />
<strong>doprinosa</strong>. Uz nepostojanje snažnije<br />
povezanosti između visine <strong>doprinosa</strong><br />
i mirovine te nedovoljno učinkovitog<br />
nadzora nad ubiranjem <strong>doprinosa</strong>, lako<br />
može doći do izbjegavanja njihovog<br />
plaćanja. Neplaćanje <strong>doprinosa</strong> djelomično<br />
je posljedica negativnog stava<br />
stanovništva o kakvoći i visini usluga<br />
javnih <strong>mirovinskih</strong> fondova (redovito<br />
kasne ionako niske mirovine koje nisu<br />
pratile rast plaća).<br />
U radu ne ulazimo u podrobnije ocjene<br />
o opsegu neplaćanja <strong>doprinosa</strong> za<br />
mirovinsko osiguranje u Hrvatskoj,<br />
nego ćemo naznačiti uzroke i posljedice,<br />
ukazati na zakonske neusklađenosti<br />
te predložiti moguće načine njezinog<br />
smanjivanja. Članak čini teorijski okvir<br />
za određivanje <strong>evazije</strong> <strong>doprinosa</strong>, stanje<br />
u pojedinim odabranim zemljama i<br />
analizu provedenih mjera, ocjenu stanja<br />
i problema u prikupljanju <strong>doprinosa</strong> u<br />
Hrvatskoj te prijedlog mogućih rješenja<br />
za poboljšanje naplate. Autor članka je<br />
svjestan određene neusklađenosti pri<br />
posvećivanju pozornosti različitim zemljama,<br />
što je u najvećoj mjeri i posljedica<br />
različite ozbiljnosti stanja njihovih<br />
<strong>mirovinskih</strong> sustava, ali i nejednakog<br />
opsega i kakvoće dostupne literature<br />
koja obrađuje stanje u pojedinoj zemlji.<br />
2. Teorijski okvir za određivanje<br />
<strong>evazije</strong> <strong>doprinosa</strong><br />
Dok o uzrocima, obilježjima i posljedicama<br />
<strong>evazije</strong> poreza postoji vrlo<br />
opsežna literatura, 1 u teoriji je relativno<br />
mala pozornost posvećena neplaćanju<br />
<strong>doprinosa</strong> ili zloupotrebi prava iz sustava<br />
mirovinskog osiguranja. Razlog bi<br />
mogao biti i u stjalištu da porezi služe<br />
za plaćanje javnog dobra od kojeg svi<br />
(ali nitko neposredno) imaju koristi,<br />
dok je korist od <strong>doprinosa</strong> mnogo neposrednija,<br />
pa su i obveznici više zainteresirani<br />
za njihovo plaćanje. Sve veće<br />
oslanjanje i značenje (teret) <strong>doprinosa</strong>,<br />
uz istodobno relativno smanjivanje poreznog<br />
pritiska (Messere, 2001), značilo<br />
je određeno preusmjeravanje izbjegavanja<br />
neplaćanja s poreza na doprinose.<br />
To je pogotovo naglašeno ako ne<br />
postoji dovoljno jaka veza <strong>doprinosa</strong><br />
i mirovina (na hrvatskom zgodan simboličan<br />
akronim DIM) (Mitchell, 1997),<br />
ako je sustav nepravedan tako da se u<br />
njemu ostvaruju brojne (visoke) povlaštene<br />
mirovine bez plaćanja <strong>doprinosa</strong>,<br />
te ako plaćanje <strong>doprinosa</strong> nije uvjet<br />
za ostvarivanje <strong>mirovinskih</strong> prava. Tako<br />
između <strong>evazije</strong> poreza i <strong>doprinosa</strong> postoje<br />
sličnosti, ali i razlike što uvelike<br />
određuju ponašanje osoba koje trebaju<br />
plaćati poreze odnosno doprinose.<br />
Visoki doprinosi predmet su velike<br />
rasprave među stručnjacima, poduzetnicima<br />
i političarima. Poslodavci smatraju<br />
da oni povećavaju troškove rada<br />
i stoga umanjuju konkurentnu sposobnost<br />
tvrtki i gospodarstva u cjelini. Većina<br />
ekonomista navodi da se teret <strong>doprinosa</strong>,<br />
uključujući i one koje plaćaju<br />
poslodavci, barem dugoročno, prenosi<br />
na zaposlene koji ga snose u obliku manjih<br />
plaća. Međunarodne usporedbe<br />
podržavaju takvo stajalište: na primjer,<br />
u Danskoj gdje su mali mirovinski doprinosi<br />
2 , ukupni troškovi rada nisu niži od<br />
onih u Francuskoj gdje su doprinosi vrlo<br />
visoki 3 . Povećanje <strong>doprinosa</strong> koje plaćaju<br />
poslodavci kratkoročno povećava<br />
troškove. Na sličan način, kratkoročno<br />
bi njihovo smanjivanje značilo i snižavanje<br />
troškova. Istraživanja pokazuju<br />
da doprinosi za mirovinsko osiguranje<br />
nemaju značajniji ili dugoročni utjecaj<br />
na nezaposlenost (ILO, 2000).<br />
Kao kod poreza, i kod <strong>doprinosa</strong> se<br />
javlja vječno pitanje pravednosti: treba<br />
li ih plaćati prema snazi ili prema<br />
korisnosti (Musgrave, 1985). Problemi<br />
(ne)pravednosti <strong>doprinosa</strong> počeli su se<br />
razmatrati gotovo istodobno s razvojem<br />
općeg mirovinskog osiguranja (Shoup,<br />
1938). Za razliku od poreza, kod <strong>doprinosa</strong><br />
ne postoje umanjenja i olakšice.<br />
Ako dvije osobe imaju jednaku plaću,<br />
36
ali je prva osoba oženjena i brine se o<br />
djeci, a druga nije, treba li onda zbog<br />
toga hranitelj plaćati manje za svoju<br />
starost (te dobivati manju mirovinu) i/ili<br />
plaćati jednako, a dobivati veću mirovinu<br />
Što se događa ako se osoba bez<br />
obveza počne dobrovoljno brinuti o<br />
rođaku koji ne može sam zarađivati za<br />
život U svakom slučaju, doprinosi za<br />
mirovinsko osiguranje - poput poreza<br />
na dohodak - ne uzimaju u obzir koliko<br />
je pojedinac sam uštedio za starost.<br />
Trebaju li se doprinosi smanjiti ako je<br />
osoba više sama uštedjela Ako da, treba<br />
li zbog toga smanjiti iznos mirovine<br />
Ako je pozitivan odgovor na oba pitanja,<br />
sa stajališta fiskalne pravednosti bilo bi<br />
pravilno odrediti iznos <strong>doprinosa</strong> prema<br />
rashodima za osobnu potrošnju,<br />
bilo kao zamjenu ili kao dodatak poreza<br />
na dohodak. To bi naravno bilo organizacijski<br />
i administrativno teško ostvarivo,<br />
dok bi u praksi, vjerojatno, povećalo<br />
troškove prikupljanja <strong>doprinosa</strong> i provedbe<br />
nadzora te smanjilo spremnost<br />
njihovog plaćanja.<br />
Sustavi <strong>doprinosa</strong> imaju različite<br />
oblike. Najčešći oblik je socijalno osiguranje<br />
kojim se ostvaruje ujedinjavanje<br />
različitih vrsta rizika, kao i okomita<br />
preraspodjela dohotka. Taj sustav načelno<br />
omogućava mirovinska prava<br />
nakon relativno kratkog razdoblja osiguranja<br />
za osobe koje su dosegle potrebnu<br />
životnu dob ili vrijeme trajanja<br />
osiguranja. Čak ako se plaća mijenja<br />
tijekom godine, odnosno ako je dio dohotka<br />
plaćen u robi umjesto u gotovini,<br />
postoje pouzdani administrativni načini<br />
prilično točnog obračuna (Gruat &<br />
Thompson, 1997). Uvjet je da se dohodak<br />
isplaćuje u regularnim razdobljima,<br />
a da treća strana (poslodavac) potvrdi<br />
njegov točan iznos nadležnoj službi<br />
socijalnog osiguranja. Stvari postaju<br />
složenije ako se dohodak ne ostvaruje<br />
na stalnoj osnovici ili ga isplaćuje više<br />
poslodavaca. Poteškoće su još izraženije<br />
kod samozaposlenih koji sami (najčešće<br />
netočno) iskazuju ostvareni dohodak<br />
tako da je osnovica za obračun<br />
<strong>doprinosa</strong> nerealno niska, što je raširena<br />
pojava i u razvijenim zemljama. Za<br />
suzbijanje takvog ponašanja potrebno<br />
je osnovati ili osnažiti te dobro osposobiti<br />
tijela inspekcije rada i službe koja<br />
prikuplja doprinose. Borba protiv utaje<br />
<strong>doprinosa</strong> vrlo je složena zadaća koju je<br />
nemoguće ostvariti bez odgovarajuće<br />
zakonske snage.<br />
Gotovo presudno pitanje u fiskalnom<br />
ponašanju i odluci o (ne)poštivanju obveze<br />
plaćanja je pitanje pravednosti i<br />
važenja društvenih normi (Song & Yarbrough,<br />
1978; Lewis, 1979). U suvremenoj<br />
fiskalnoj teoriji u velikoj mjeri prevladava<br />
stajalište da je evazija poreza i<br />
<strong>doprinosa</strong> endogena varijabla - odnosno<br />
što su više stope <strong>doprinosa</strong> za obvezno<br />
mirovinsko osiguranje, ljudi će biti<br />
manje skloni raditi u skladu sa zakonom<br />
i tako si stvarati sve veću obvezu (Mitchell,<br />
1997). Teško je procijeniti postoji li<br />
analogija između <strong>evazije</strong> poreza i <strong>evazije</strong><br />
<strong>doprinosa</strong>, ali se ipak može vjerovati<br />
u postojanje određene sličnosti.<br />
U evaziji poreza više je istraživanja<br />
utvrdilo da je ona u velikoj mjeri određena<br />
stajalištem o (ne)pravednosti poreznog<br />
sustava, socijalnim okruženjem<br />
pojedinca (odnosno ponašanjem njegovih<br />
prijatelja i osoba približno jednake<br />
razine dohotka (Spicer & Lundstedt,<br />
1976), utjecajem mentalnih računa - važni<br />
su vrsta i izvor dohotka, odnosno<br />
način kako je on ostvaren – (Winnett<br />
& Lewis, 1995). Porezna evazija raste s<br />
razinom ostvarenog dohotka (Benjamini<br />
& Maital, 1985) i osjećajem da postoji<br />
prevelika ponuda javnih dobara (Cowell,<br />
1990). Porezna evazija se smanjuje s<br />
porastom individualne procjene da pojedinac<br />
može biti uhvaćen u prekršaju<br />
(Isachsen, Samuelson & Strom, 1985),<br />
s tim da više utječe veća mogućnost da<br />
prekršitelj bude uhvaćen, nego visina<br />
potencijalne kazne. Ujedno, porezna se<br />
evazija smanjuje višom razinom svijesti<br />
i boljim informiranjem o ulozi javnog<br />
dobra (Csontos, Kornai & Tóth, 1997).<br />
Također, evazija poreza i <strong>doprinosa</strong> nije<br />
statična nego se mijenja ovisno o promijenjenim<br />
društvenim i ekonomskim<br />
uvjetima i političkom okruženju (Torgler<br />
& Murphy, 2004). Evazija <strong>mirovinskih</strong><br />
<strong>doprinosa</strong> sigurno će rasti ako se<br />
takvo izdvajanje ne shvaća kao štednja<br />
za sigurnu starost, već kao porez za koji<br />
se ništa ne dobiva za uzvrat (Feldstein<br />
& Samwick 1996). U tome su važna i politička<br />
pitanja i stavovi o stopi zamjene<br />
(udio prosječne mirovine u prosječnoj<br />
plaći) što određuje i potrebna sredstva<br />
za mirovinski sustav i visinu <strong>doprinosa</strong>;<br />
odluke o raspodjeli <strong>doprinosa</strong> između<br />
prvog i drugog stupa obveznog miro-<br />
37
vinskog osiguranja, poreznom tretmanu<br />
<strong>doprinosa</strong> i mirovina te načinu financiranja<br />
tranzicije na novi mirovinski sustav<br />
(MacKellar & Ermolieva, 1999).<br />
Mnogo je napisano o prednostima i<br />
nedostacima sustava definiranih (utvrđenih)<br />
<strong>doprinosa</strong> i sustava utvrđenih<br />
naknada, te o njihovim različitim kombinacijama.<br />
Sustav definiranih (utvrđenih)<br />
<strong>doprinosa</strong> nudi prednosti veće transparentnosti,<br />
koja bi trebala obeshrabriti i<br />
smanjiti evaziju, te istodobno povećati<br />
nacionalnu štednju i potaknuti razvoj<br />
financijskog tržišta i ustanova. S druge<br />
strane, preraspodjela siromašnijima je<br />
lakša u sustavu utvrđenih naknada, u<br />
kojem su uglavnom niži administrativni<br />
i menadžerski troškovi. Kod isključivih<br />
kapitaliziranih sustava (poput čileanskog),<br />
pojedinac financiranjem snosi<br />
odgovornost za svoju buduću mirovinu<br />
(iako i u tom sustavu postoji minimalna<br />
mirovina); dok s druge strane u većini<br />
država OECD-a postoji prešutni međugeneracijski<br />
sporazum koji obvezuje<br />
sadašnje zaposlene da plaćaju za mirovine<br />
sadašnjih umirovljenika u nadi da<br />
će se jednako ponašati i njihova djeca.<br />
Iskustva pokazuju da mirovinski sustavi<br />
međugeneracijske solidarnosti lako<br />
mogu postati posve neučinkoviti, uzrokujući<br />
visoke troškove i ne suzbijajući<br />
siromaštvo kod starih osoba.<br />
Doprinosi nekapitaliziranom mirovinskom<br />
sustavu koji se obračunavaju<br />
na plaće iskrivljuju ponudu rada i oblike<br />
naknade. Iako veza između <strong>doprinosa</strong><br />
koje pojedinci plaćaju i prava koja na<br />
temelju toga ostvaruju podrazumijeva<br />
da obvezne zakonske stope <strong>doprinosa</strong><br />
uvećavaju teret obveze stvarne granične<br />
porezne stope, doprinosi mirovinskom<br />
sustavu su ustvari porezi sa značajnim<br />
dijelom gubitka uslijed mrtvog<br />
tereta <strong>doprinosa</strong> (gubitka blagostanja<br />
iznad i pored prikupljenih <strong>doprinosa</strong>).<br />
Feldstein (1997) procjenjuje da gubitak<br />
uslijed mrtvog tereta <strong>mirovinskih</strong> <strong>doprinosa</strong><br />
u SAD-u iznosi oko 1% BDP-a,<br />
odnosno približno petinu ukupnih prihoda<br />
mirovinskog sustava. Ti gubici su<br />
neminovni zbog slabog povrata koji je<br />
posljedica sustava isplate mirovina iz<br />
sustava međugeneracijske solidarnosti.<br />
Za razliku od privatnih <strong>mirovinskih</strong><br />
fondova i mirovinskog računa pojedinca,<br />
nekapitalizirani sustav mirovinskog<br />
osiguranja ne ulaže prikupljeni novac<br />
u obveznice i vrijednosne papire, već<br />
u istom mjesecu prikupljena sredstva<br />
isplaćuje u obliku mirovina i ostalih<br />
prava. Stopa povrata koju pojedinac<br />
može ostvariti obveznim doprinosima<br />
u sustavu općeg mirovinskog osiguranja<br />
stoga je puno niža od one koja se<br />
može dobiti u privatnim mirovinskim<br />
fondovima i mirovinskom osiguranju s<br />
neposrednim financiranjem. Oni koji<br />
su se uključivali u program mirovinskog<br />
osiguranja na početku njegove provedbe,<br />
a sada su umirovljeni, plaćali su<br />
doprinose po relativno nižim stopama,<br />
ali primaju mirovine (ostvaruju prava)<br />
koje se financiraju po mnogo većim stopama<br />
<strong>doprinosa</strong> koje terete sadašnje<br />
zaposlene.<br />
3. Stanje u pojedinim odabranim<br />
zemljama<br />
a) Južna Amerika<br />
U ovom tekstu veću pozornost usmjerujemo<br />
na zemlje Južne Amerike zato<br />
što su imale slične probleme i provodile<br />
slične reforme kao i zemlje u tranziciji.<br />
Ozbiljni financijski problem javnih<br />
<strong>mirovinskih</strong> sustava južnoameričkih<br />
zemalja do početka 90-ih, osim zbog<br />
starenja stanovništva, inflacije, neučinkovitog<br />
upravljanja i neorganizirane<br />
administracije, lošeg ulaganja i nerealnih<br />
(previše izdašnih) iznosa mirovina,<br />
u velikoj su mjeri bili uvjetovani i raširenim<br />
izbjegavanjem plaćanja <strong>mirovinskih</strong><br />
<strong>doprinosa</strong> (Kay, 2000). Godinama<br />
su političari radi očuvanja vlasti i političke<br />
podrške biračima omogućavali<br />
relativno izdašna prava mirovinskog<br />
osiguranja, koja su stvarale obveze<br />
koje je bilo sve teže financirati. Viškovi<br />
<strong>mirovinskih</strong> sustava većinom su se ulagali<br />
u neučinkovite (ponajviše državne)<br />
projekte, a poslodavci i zaposleni često<br />
su zajedno i dogovorno izbjegavali plaćanje<br />
<strong>doprinosa</strong>.<br />
U južnoameričkim zemljama čak i<br />
velike tvrtke ustupaju dio poslovnih<br />
aktivnosti manjim podugovaračima koji<br />
djeluju u neslužbenom gospodarstvu.<br />
U Caracasu, Venezuela utvrđeno je da<br />
doprinosi (koji obuhvaćaju i mirovinsko<br />
osiguranje) iznose trećinu ukupnih troškova<br />
koji nastaju pri prelasku iz neslužbenog<br />
u službeno gospodarstvo. Jači<br />
porast neslužbenog sektora u ukupnom<br />
gospodarstvu ugrožava osnovnu na-<br />
38
mjenu javnog sustava mirovinskog osiguranja:<br />
mogućnost da radnik kroz svoj<br />
radni vijek doprinosi svom financijskom<br />
osiguranju u starosti. Ako je prelazak u<br />
neslužbeno gospodarstvo relativno lagan,<br />
a potrebno razdoblje radnog staža<br />
za ostvarivanje mirovine kratko, radnici<br />
mogu na visoke doprinose odgovoriti<br />
prelaskom na rad na crno kada ostvare<br />
pravo za mirovinu. Kada su u drugoj<br />
polovici 70-ih u Urugvaju jako porasli<br />
doprinosi, smanjio se udio radnika koji<br />
su ih plaćali. Tijekom 80-ih i početkom<br />
90-ih postotak onih koji nisu plaćali doprinose<br />
ili su jako kasnili s uplatom iznosio<br />
je 60% u Brazilu, 44% u Barbadosu i<br />
Jamajci i 33% u Peruu.<br />
Južnoameričke su države stoga započele<br />
reforme javnih <strong>mirovinskih</strong><br />
sustava koje su vrlo radikalne u Čileu<br />
u kojem je ukinut 4 javni mirovinski sustav<br />
međugeneracijske solidarnosti, te<br />
nešto umjerenije u Argentini, Urugvaju,<br />
Kolumbiji i Peruu gdje uz javni sustav<br />
sada postoje i privatno vođeni mirovinski<br />
sustavi. Sve su zemlje nastojale<br />
sniziti stope <strong>doprinosa</strong>, ali i smanjiti<br />
prava koja se ostvaruju u javnom mirovinskom<br />
osiguranju (podizanjem dobi<br />
umirovljenja, strožim uvjetima za ostvarivanje<br />
prava, promjenama formula za<br />
računanje iznosa mirovina i slično). Te<br />
su promjene uvelike smanjile relativnu<br />
cijenu živog rada, bolje povezale<br />
doprinose i mirovine te smanjile iznose<br />
mirovina javnih sustava osiguranja.<br />
Reformu mirovinskog sustava 5 također<br />
su pratile i aktivnosti u osuvremenjivanju<br />
i učinkovitom prikupljanju <strong>doprinosa</strong>,<br />
vođenje bolje evidencije o iznosu i<br />
kašnjenju uplata, te isplata mirovina. S<br />
priličnom se vjerojatnošću može smatrati<br />
da je poboljšanje prikupljanja <strong>doprinosa</strong><br />
ključna odrednica (ne)uspjeha<br />
<strong>mirovinskih</strong> reformi u Južnoj Americi. U<br />
većini južnoameričkih država i nadalje<br />
je jako rašireno neslužbeno gospodarstvo<br />
te se procjenjuje da se u Argentini<br />
ne prikupi ni polovica <strong>doprinosa</strong>. Stanje<br />
je još lošije u Peruu i Kolumbiji, a malo<br />
bolje u Čileu.<br />
Argentina - Javni mirovinski sustav<br />
obilježavale su raširena evazija <strong>doprinosa</strong>,<br />
nisko utvrđena dob umirovljenja,<br />
te vrlo loše odredbe i njihova provedba<br />
u pogledu ostvarivanja prava na invalidsku<br />
mirovinu. Doprinose nije plaćalo<br />
ili je plaćalo u manjem iznosu oko 46%<br />
radnika koji ostvaruju mirovinska prava.<br />
Deficit javnog mirovinskog sustava<br />
iznosio je do 1,5% BDP-a što je bila<br />
posljedica relativno visokih mirovina i<br />
stope zamjene, te čestog indeksiranja<br />
(usklađivanja) mirovina. Vlada je pokušala<br />
promijeniti formule po kojima se<br />
računa mirovina kako bi se ostvarilo postupno<br />
smanjivanje njihovog iznosa, ali<br />
ju je negativan odgovor javnosti prisilio<br />
na veće očuvanje postojećeg sustava.<br />
Sredinom 1994. godine započeo je prelazak<br />
na novi mirovinski sustav koji se<br />
sastoji od dva stupa tako da je zadržan<br />
sustav međugeneracijske solidarnosti,<br />
ali se razvija i sustav kapitalizirane štednje.<br />
Unatoč određenom poboljšanju<br />
još je uvijek visoka razina izbjegavanja<br />
<strong>doprinosa</strong>. Stoga je novim kaznenim<br />
zakonikom neplaćanje <strong>mirovinskih</strong> <strong>doprinosa</strong><br />
izjednačeno s poreznom evazijom<br />
kao kazneno djelo, te se kažnjava<br />
kaznom zatvora u trajanju od dvije do<br />
devet godina. U slučaju da je počinitelj<br />
državni službenik kazna se uvećava za<br />
trećinu uz doživotnu zabranu rada u državnoj<br />
službi.<br />
Čile - Prije reforme mirovinskog sustava<br />
u 1981. godini osim (ali i zbog)<br />
političkih pritisaka, lošeg upravljanja<br />
imovinom <strong>mirovinskih</strong> fondova, obezvrjeđivanjem<br />
mirovina zbog galopirajuće<br />
inflacije, bilo je vrlo rašireno izbjegavanje<br />
plaćanja <strong>doprinosa</strong> koji su po<br />
stopi od ukupno 20% bruto plaće plaćali<br />
poslodavci i zaposleni. Zbog nepostojanja<br />
povezanosti između <strong>doprinosa</strong> i<br />
mirovina u sustavu međugeneracijske<br />
solidarnosti provedena je reforma te<br />
je stvoren jedan sustav za sve radnike.<br />
Uvedeni su pojedinačni mirovinski<br />
računi, svaki radnik ima svoju štednu<br />
knjižicu, a mjesečni se doprinosi uplaćuju<br />
na te račune. Novac na štednoj<br />
knjižici je privatno vlasništvo, zaštićeno<br />
ne samo zakonom nego i ustavnim promjenama<br />
kojima se osigurava da nitko<br />
ne može raspolagati novcem radnika.<br />
Minimalna obvezna štednja za svakog<br />
pojedinca iznosi 10% bruto plaće, što se<br />
odbija od porezne osnovice, a tko želi<br />
veću mirovinu može povećati taj postotak<br />
na 20%. Također, ako netko želi raniji<br />
odlazak u mirovinu mora odvajati više<br />
sredstava. Iako se može procijeniti da<br />
je mirovinskom reformom smanjeno<br />
izbjegavanje plaćanja <strong>doprinosa</strong> od<br />
strane zaposlenih, u Čileu još uvijek<br />
39
veliki problem predstavlja nezakonito<br />
ponašanje poslodavaca koji prikupljaju<br />
doprinose ali ih ne uplaćuju u mirovinske<br />
fondove 6 . Ipak, u cjelini zemlja<br />
zaslužuje pozornost po uspješnoj regulativi<br />
<strong>mirovinskih</strong> fondova i nadzoru nad<br />
njihovim poslovanjem 7 .<br />
b) Zemlje u tranziciji<br />
Stanje u mirovinskom osiguranju posebno<br />
je teško u zemljama u tranziciji<br />
(ZUT): postojeći javni sustavi mirovinskog<br />
osiguranja, koji se financiraju iz<br />
tekućeg dohotka, nisu u mogućnosti<br />
zadovoljiti nastale obaveze prema velikom<br />
broju umirovljenika, doprinosi su<br />
vrlo visoki što neminovno potiče prelazak<br />
u sivu ekonomiju i zapošljavanje na<br />
crno. Zaostaci u isplati mirovina u Estoniji<br />
iznosili su 1992. godine 29% (Cavalcanti,<br />
1993), a u Mađarskoj više od<br />
20% ukupnih prihoda sustava socijalne<br />
zaštite (World Bank, 1994). U većini ZUT<br />
nadležne službe mirovinskog osiguranja<br />
istodobno su prikupljale doprinose i<br />
isplaćivale mirovine te nisu ostvarivale<br />
dovoljno dobru suradnju s poreznim tijelima<br />
pa su gubile puno vremena kojeg<br />
su mogle učinkovitije iskoristiti za<br />
poboljšanje praćenja korisnika. Kao<br />
posljedica stalno su rasle stope <strong>doprinosa</strong><br />
koje su se obračunavale na sve<br />
manju osnovicu. To je poticalo daljnje<br />
izbjegavanje plaćanja <strong>doprinosa</strong> i imalo<br />
nepovoljne učinke na novo zapošljavanje<br />
i povećanje nezaposlenosti. Heinrich<br />
(1997) navodi sljedeće razloge<br />
neučinkovitosti u prikupljanju <strong>mirovinskih</strong><br />
<strong>doprinosa</strong> u ZUT:<br />
• Loša uprava. Nadležna tijela u<br />
ZUT-a uglavnom nisu vodila podatke o<br />
doprinosima pojedinaca u starosni sustav<br />
mirovinskog osiguranja pa je stoga<br />
vrlo teško ili nemoguće podrobnije utvrditi<br />
povezanost <strong>doprinosa</strong> i mirovina.<br />
Obračunske metode koje su korištene<br />
u izračunavanju <strong>doprinosa</strong> i mirovine<br />
uglavnom su posve zastarjele. Većina<br />
zemalja nije vodila kompjutorske baze<br />
podataka o platiteljima, doprinosima i<br />
korisnicima mirovina. Mirovine su se<br />
i nadalje najčešće šalju u gotovini poštom.<br />
Nedovoljan broj zaposlenih u službi<br />
uvjetovao je da se nisu provodile sve<br />
potrebne provjere za ostvarenje prava.<br />
U nedostatku jasne vizije o smjeru <strong>mirovinskih</strong><br />
reformi uz istodobno postojanje<br />
mnogih drugih gorućih i naizgled bitnih<br />
problema kao i straha od neuspjeha na<br />
sljedećim izborima, stalno su se odgađale<br />
sveobuhvatne provedbe reformi<br />
i/ili se nije dovoljno ozbiljno i stručno<br />
pripremilo za njihovu provedbu. Umjesto<br />
toga provodila su se poboljšavanja<br />
(bolje reći krpanja) postojećih sustava<br />
međugeneracijske solidarnosti u slijepom<br />
vjerovanju da se tako mogu ukloniti<br />
njegovi sadržani strukturni problemi.<br />
• Visoke stope <strong>doprinosa</strong> i njihovo<br />
moguće daljnje povećanje imalo bi<br />
nepovoljnih posljedica na zaposlenost.<br />
Sve veći privatni sektor uglavnom ne<br />
snosi odgovarajući teret <strong>doprinosa</strong>, dok<br />
javna poduzeća često nisu u mogućnosti<br />
plaćati svoje obveze. Visoke stope<br />
<strong>doprinosa</strong> preusmjeravaju gospodarsku<br />
aktivnost u neslužbeno poslovanje.<br />
Tako uz raširenu evaziju <strong>doprinosa</strong>,<br />
moguće povećanje stopa <strong>doprinosa</strong><br />
vjerojatno ne bi značilo i povećanje prikupljenih<br />
sredstava.<br />
• Opće nepovjerenje u javni mirovinski<br />
sustav međugeneracijske solidarnosti.<br />
Mladi su radnici prisiljeni<br />
uplaćivati od četvrtine do trećine svog<br />
bruto dohotka u javne mirovinske sustave<br />
koji su na rubu stečaja. Oni ne<br />
vjeruju da će im postojeći sustav pružiti<br />
odgovarajuću materijalnu sigurnost u<br />
starosti.<br />
Heinrich navodi da se rješenja tog<br />
problema ne mogu ostvariti:<br />
• Smanjivanjem <strong>mirovinskih</strong> prava<br />
jer je to teško politički ostvarivo, pogotovo<br />
što su u većini zemalja mirovine<br />
realno smanjene zbog inflacije i neusklađivanja<br />
s porastom plaća. To je u<br />
potpunoj suprotnosti s najvažnijom zadaćom<br />
mirovinskog sustava: sprječavanjem<br />
ili ublažavanjem siromaštva u<br />
starijoj dobi.<br />
• Povećanjem stope aktivnosti mladog<br />
stanovništva. S obzirom na visoke<br />
stope nezaposlenosti mladih gotovo<br />
da ne postoji realna mogućnost da bi<br />
se povećanjem stopa aktivnosti mladog<br />
stanovništva uspjeli riješiti problemi likvidnosti<br />
sustava međugeneracijske<br />
solidarnosti.<br />
• Podizanjem zakonski utvrđene<br />
dobi za odlazak u mirovinu. Većina<br />
ZUT-a podigla je zakonski utvrđenu<br />
minimalnu dob umirovljenja. Ipak, to<br />
40
je imalo mali utjecaj na prosječnu dob<br />
umirovljenja. Ustvari, u nedostatku jačih<br />
(strožih) odredbi vezanih uz ostvarenje<br />
invalidske mirovine, često je dolazilo<br />
do preusmjeravanja nastojanja<br />
da se ostvari redovna ili prijevremena<br />
starosna mirovina na pokušaj dobivanja<br />
invalidske mirovine. Ujedno, poslodavci<br />
su uglavnom neskloni zapošljavanju<br />
starijih radnika vjerujući da su oni manje<br />
produktivni, a skuplji zbog ostvarenih<br />
prava iz minulog rada.<br />
Rutkovski (2001) s obzirom na financijsko<br />
stanje u mirovinskim sustavima<br />
ZUT dijeli u dvije skupine 8 . Težište mirovinskog<br />
osiguranja postupno se prenosi<br />
s javnog osiguranja koje se financira<br />
iz tekućeg dohotka na kapitalizirani, po<br />
mogućnosti decentraliziran i privatno<br />
vođen, sustav mirovinskog osiguranja.<br />
U njemu će pojedinac uplaćivanjem<br />
svog mirovinskog <strong>doprinosa</strong> imati neposrednu<br />
vezu s budućom mirovinom,<br />
te neće imati razloga izbjegavati plaćanje<br />
<strong>doprinosa</strong> jer to znači njegovu<br />
financijsku nesigurnost u starosti. Tako<br />
će on sam snositi posljedice vlastitog<br />
nepromišljenog ponašanja u vrijeme<br />
radne aktivnosti, a ne društvo u cjelini,<br />
kao što je sada slučaj. Schmähl (2001)<br />
smatra da je najvažnije obilježje promjena<br />
<strong>mirovinskih</strong> sustava u tranzicijskim<br />
zemljama: prenošenje naglaska s<br />
interpersonalne preraspodjele (plaćanje<br />
za drugog u sustavu solidarnosti) na<br />
intertemporalnu preraspodjelu (plaćanja<br />
za vlastito osiguranje u budućnosti i<br />
jaču povezanost <strong>doprinosa</strong> i mirovina u<br />
kapitaliziranom sustavu).<br />
Iako su ZUT-e imale različiti pristup<br />
provedbi <strong>mirovinskih</strong> reformi, zajedničko<br />
im je obilježje rasprostranjena utaja<br />
svih <strong>doprinosa</strong> (unutar kojih su i davanja<br />
za mirovinsko osiguranje). Evazija <strong>doprinosa</strong><br />
mnogo je naglašenija u drugoj<br />
skupini zemalja prema podjeli koju navodi<br />
Rutkowski. Najčešće je riječ tek o<br />
djelomičnom iskazivanju dohotka i plaćanju<br />
<strong>doprinosa</strong> na nepotpunu osnovicu,<br />
a široko je rasprostranjeno i dopuštanje<br />
izuzeća od plaćanja <strong>doprinosa</strong> te<br />
veliki zaostaci u plaćanju. U nedostatku<br />
jasne veze između plaćenih <strong>doprinosa</strong><br />
i ostvarenih <strong>mirovinskih</strong> prava, nametanje<br />
(sve većih) <strong>doprinosa</strong> pojačava poticanje<br />
za njihovo neplaćanje, a može<br />
čak i uvjetovati obeshrabrivanje rada<br />
i zapošljavanja. U čestom nedostatku<br />
podataka o ostvarenim uplatama <strong>doprinosa</strong><br />
gotovo je nemoguće upotrijebiti<br />
formule za izračunavanje <strong>mirovinskih</strong><br />
prava na temelju uplaćenih <strong>doprinosa</strong><br />
tijekom cijelog radnog vijeka tako da se<br />
ostvari jasna veza između <strong>doprinosa</strong> i<br />
mirovine, što bi bila važna mjera u sprječavanju<br />
neplaćanja <strong>doprinosa</strong>. Ujedno,<br />
po međunarodnim standardima mali je<br />
minimalan broj potrebnih godina plaćanja<br />
<strong>doprinosa</strong> za ostvarenje pune mirovine,<br />
a i izdašno se uračunavaju i godine<br />
u kojima se nisu uplaćivali doprinosi<br />
(Cangiano, Cottarelli i Cubeddu, 1998).<br />
Dodatni je problem što se doprinosi plaćaju<br />
na ukupan iznos plaće (bez ograničenja),<br />
dok je istodobno ograničen najveći<br />
iznos mirovine. To također potiče<br />
evaziju <strong>doprinosa</strong> jer njihovo plaćanje<br />
preko određenog iznosa dohotka ne<br />
utječe na iznos mirovine. Mirovinska<br />
reforma u tranzicijskim zemljama mora<br />
biti praćena velikim promjenama u organizaciji<br />
administrativnih službi kada<br />
se odnosi na prikupljanje <strong>doprinosa</strong> i<br />
kada se odnosi na njihovu raspodjelu 9 .<br />
Andrews i Rashid (1996) vjeruju da bi se<br />
u gotovo svim tranzicijskim zemljama<br />
uspjeli izbjeći deficiti <strong>mirovinskih</strong> sustava<br />
ako bi se uspjelo ostvariti potpuno<br />
plaćanje <strong>doprinosa</strong>.<br />
Relativno nedavno osnovane porezne<br />
uprave u ZUT, osim osnovne zadaće<br />
prikupljanja poreza (a sigurno<br />
će trebati određeno vrijeme za osposobljavanje<br />
i usavršavanje kako bi tu<br />
zadaću ostvarivale učinkovito), dobile<br />
su u dosta zemalja (poput Albanije,<br />
Estonije, Mađarske i Hrvatske) i obvezu<br />
prikupljanja <strong>doprinosa</strong>. Veće značenje<br />
neposrednog oporezivanja (poreza na<br />
dohodak i dobit) te uvođenje PDV-a ionako<br />
su složene obveze koje porezne<br />
uprave trebaju obaviti, tako da će za tu<br />
dodatnu zadaću prikupljanja <strong>doprinosa</strong><br />
trebati preispitati njihovo organizacijsko<br />
ustrojstvo i način rada, a za to je<br />
sigurno potrebno određeno vrijeme.<br />
Tako Kesselman (1996) navodi:<br />
Ako je sustav tako organiziran<br />
da ne postoji povezanost između<br />
plaćenih <strong>doprinosa</strong> i ostvarene mirovine,<br />
onda doprinosi počinju ličiti<br />
ostalim oblicima oporezivanja.<br />
Nepostojanje te povezanosti znači<br />
da su doprinosi jednostavno samo<br />
41
jedan od načina prikupljanja javnih<br />
prihoda.<br />
Sve dok se ne uspostavi jaka povezanost<br />
između uplaćenih <strong>doprinosa</strong> i<br />
ostvarenih <strong>mirovinskih</strong> prava ne može<br />
se očekivati veća spremnost njihovog<br />
plaćanja, a kao mjera za poticanje plaćanja<br />
potrebno je (kao i kod drugih poreznih<br />
oblika) nastojati snižavati stope,<br />
uz istodobno povećavanje osnovice<br />
na koju se plaćaju. Mađarska, Latvija i<br />
Poljska uključivanjem pogodnosti uz<br />
plaću 10 proširile su osnovicu na koju se<br />
plaćaju doprinosi, tako da oni sve više<br />
sliče porezu na dohodak.<br />
Pogrešno je vjerovanje da će razvoj<br />
kapitalizirane mirovinske štednje i/ili<br />
dobrovoljnog mirovinskog osiguranja<br />
biti dovoljan preduvjet za prestanak<br />
izbjegavanja plaćanja <strong>doprinosa</strong>. I u<br />
tim uvjetima može se javiti vjerovanje<br />
da je dovoljno plaćati najmanje moguće<br />
mirovinske doprinose ili ih uopće ne<br />
plaćati, jer će država ili društvo preuzeti<br />
skrb o onima u starijoj dobi koji nemaju<br />
dovoljno materijalnih sredstava. S druge<br />
strane, u tvrtkama (ili pojedinim gospodarskim<br />
granama) koje loše posluju<br />
i/ili ne posluju u skladu sa zakonom<br />
lako se može dogoditi da poslodavac<br />
ne uplati prikupljene doprinose već ih<br />
određeno vrijeme zadrži za sebe ili ih<br />
posve prisvoji. Te su opasnosti, istina,<br />
manje u kapitaliziranom mirovinskom<br />
sustavu, ali ne znači da su tamo posve<br />
uklonjene (Laboul, 1998). Naravno, tek<br />
dobra pravna regulativa <strong>mirovinskih</strong><br />
i investicijskih fondova, odgovarajući<br />
nepristrani nadzor nad njihovim radom<br />
oslobođen političkih pritisaka i utjecaja<br />
interesnih skupina omogućiti će i ostvarivanje<br />
teorijskih očekivanja u životu.<br />
Konačno, isto tako je potrebno i informiranje<br />
o važnostima i troškovima javnog<br />
dobra te podizanje svijesti da nema<br />
besplatnog ručka, odnosno da svatko<br />
osobno mora snositi odgovarajući dio<br />
troškova svojih <strong>mirovinskih</strong> prava.<br />
• Češka Republika – Za prosječnog<br />
zaposlenog neto dohodak (bez <strong>doprinosa</strong><br />
za socijalno osiguranje i poreza<br />
na dohodak) iznosi u prosjeku 52%<br />
ukupnih bruto troškova poslodavca,<br />
što znači da je oporezivanje rada među<br />
najvišim u zemljama OECD-a. To ne<br />
snižava samo potražnju za radom, već<br />
stvara i poticaje za utaju poreza i <strong>doprinosa</strong><br />
i kod poduzeća i kod zaposlenih.<br />
Neprijavljivanje punog iznosa plaća i<br />
rad na crno češći su kod manjih tvrtki<br />
koje imaju veće mogućnosti za stvaranje<br />
crnih fondova potrebnih za neevidentirano<br />
plaćanje radnika (Munich,<br />
Jurajda & Cihak, 1999). Radi boljeg nadzora<br />
nad naplatom <strong>doprinosa</strong>, osnovana<br />
je jedinstvena državna agencija koja<br />
nadzire uplate svih <strong>doprinosa</strong>, umjesto<br />
prijašnjih 18 različitih nadležnih službi<br />
i fondova.<br />
• Mađarska - Poteškoće uravnoteženja<br />
prihoda i rashoda javnog mirovinskog<br />
sustava međugeneracijske<br />
solidarnosti započele su u Mađarskoj<br />
početkom 1990-ih i to ne samo zbog<br />
velikog broja umirovljenika i naglog<br />
smanjivanja broja osoba koje su uplaćivale<br />
doprinose, već i zbog raširene<br />
pojave izbjegavanja plaćanja (visokih)<br />
<strong>doprinosa</strong> (Rocha & Vittas, 2001). Máté<br />
(2004) navodi da je u Mađarskoj nepoštivanje<br />
poreznih zakona i neplaćanje<br />
<strong>doprinosa</strong>, te kašnjenje s njihovim plaćanjem<br />
gotovo nacionalni sport. Ipak<br />
je barem donedavno sklonost plaćanju<br />
<strong>doprinosa</strong> bila znatno veća od plaćanja<br />
poreza jer se smatralo da se od njih barem<br />
ostvaruje nekakva izravna osobna<br />
korist. Ta je spremnost jako narušena i<br />
smanjena jer je tijekom gospodarske i<br />
političke tranzicije gotovo došlo do spajanja<br />
poreza i <strong>doprinosa</strong> te integriranja<br />
službi zaduženih za njihovo prikupljanje.<br />
Promjena izračuna mirovina i njihovo<br />
drugačije usklađivanje s kretanjem<br />
cijena i plaća značilo je smanjivanje stope<br />
zamjene (udio prosječne mirovine u<br />
prosječnoj plaći) s 63,8% u 1990. godini<br />
na 54,8% u 1994. godini. Time su ostvarene<br />
određene financijske uštede, ali i<br />
narušeno povjerenje u mirovinski sustav<br />
te pojačana već postojeća evazija<br />
<strong>doprinosa</strong>.<br />
Osim što je provela prilično složenu<br />
mirovinsku reformu, Mađarska je uvela<br />
i promjene u službama zaduženim<br />
za prikupljanje <strong>mirovinskih</strong> <strong>doprinosa</strong>,<br />
kao i sam način prikupljanja. Službe<br />
zadužene za prikupljanje <strong>mirovinskih</strong><br />
<strong>doprinosa</strong> početkom tranzicije uvelike<br />
nisu institucionalno, organizacijski<br />
i informatički bile spremne na promjene<br />
u gospodarstvu, odnosno nestanak<br />
znatnog broja velikih državnih tvrtki s<br />
velikim brojem zaposlenih i nastanak<br />
mnogobrojnih privatnih tvrtki koje su<br />
zapošljavale tek nekoliko osoba. Zbog<br />
42
naraslog opsega nepodmirenih obveza<br />
Parlament je 1992. godine odobrio<br />
da se to može provoditi izravnim prikupljanjem<br />
(zamrzavanjem i uzimanjem<br />
raspoloživih financijskih sredstava na<br />
računima) i prisilnom naplatom (prodajom<br />
zaplijenjene imovine). Najveći<br />
je dio nepodmirenih obveza stari dug,<br />
s time da se koncem 90-ih u ukupnim<br />
nenaplaćenim obvezama smanjio udio<br />
tvrtki na oko dvije trećine, a porastao<br />
udio samozaposlenih (na oko trećinu).<br />
Za najveći dio duga kriv je mali broj<br />
organizacija, odnosno 2,8% dužnika<br />
je odgovoran za 86% duga. Više od četvrtine<br />
dužnika u postupku su stečaja,<br />
likvidacije ili su prestali s poslovanjem,<br />
tako da za gotovo polovicu duga gotovo<br />
ne postoje značajnije vjerojatnosti<br />
naplate. Najveći su dužnik Mađarske<br />
državne željeznice koje snose više od<br />
8% ukupnog duga, pa je Parlament 1994.<br />
godine usvojio poseban zakon o načinima<br />
njegovog namirenja. Nepodmirene<br />
se obveze mogu plaćati obročno ili<br />
s odgodom plaćanja, a u prvoj polovici<br />
1990-ih postojali su i povoljniji krediti za<br />
otplatu tako nastalog duga. Mirovinske<br />
doprinose od 1999. godine prikuplja Porezna<br />
uprava koja je zadužena provjeriti<br />
pravilnost obračuna i plaćanja <strong>doprinosa</strong>,<br />
provesti prisilnu naplatu i odrediti<br />
kaznene mjere za one koji ne plaćaju<br />
ili kasne s plaćanjem. Zbog neposrednijeg<br />
odnosa s poreznim obveznicima<br />
te otpisom starog duga kao i malih<br />
iznosa nenaplaćenih potraživanja, udio<br />
nepodmireni <strong>doprinosa</strong> za mirovinsko<br />
osiguranje smanjio se u BDP-u s 2,2%<br />
u 1995. godini na 0,43% u 2002. godini<br />
(Máté, 2004 – str. 147: Table 8).<br />
Ne postoje neki pouzdaniji podaci o<br />
opsegu neplaćanja <strong>doprinosa</strong> odnosno<br />
u kojoj mjeri podcjenjuju ostvareni dohodak<br />
ili pak rade na crno. Mađarski je<br />
Parlament 1996. godine usvojio zakonske<br />
odredbe prema kojima nadležna tijela<br />
inspekcije rada trebaju prijavljivati<br />
slučajeve fiktivnog samozapošljavanja,<br />
ali zasad nisu objavljeni službeni podaci<br />
koliko se to stvarno čini. Poslodavci<br />
imaju obvezu iz bruto plaće svojih zaposlenih<br />
uplatiti mirovinske doprinose<br />
za prvi stup javnog i drugi stup kapitaliziranog<br />
mirovinskog osiguranja. U slučaju<br />
da to ne učine, privatni mirovinski<br />
fondovi iz drugog stupa trebaju kontaktirati<br />
nositelja osiguranja da podmiri<br />
dug u roku osam dana. Poslodavac tada<br />
treba platiti zaostale doprinose i kaznu,<br />
a snosi i naknadu za moguću štetu koja<br />
je nastala osiguraniku. U Mađarskoj se<br />
već provode raznovrsne mjere poboljšanja<br />
evidencije uplata, snaži autoritet<br />
porezne uprave, ali i smanjuje teret<br />
<strong>doprinosa</strong>. U neposrednoj je budućnosti<br />
potrebno pojačati vezu <strong>doprinosa</strong> i<br />
mirovine, kao i ostvariti neposredniji<br />
odnos između osiguranika koji plaćaju<br />
doprinose i državnog tijela koje provodi<br />
njihovu raspodjelu kako bi osiguranici<br />
imali bolji i jasniji uvid za što se sredstva<br />
troše.<br />
• Poljska - Pored uobičajenog nasljeđa<br />
socijalističke prošlosti po kojem<br />
je sustav međugeneracijske solidarnosti<br />
često bio pod pritiskom moćnih interesnih<br />
skupina 11 , kao i u drugim tranzicijskim<br />
zemljama, često se u smanjivanju<br />
otvorene zaposlenosti pribjegavalo<br />
prijevremenom umirovljenju. Povećani<br />
broj korisnika mirovina uz smanjeni broj<br />
onih koji plaćaju doprinose uvjetovao je<br />
jako pogoršanje sustavne stope ovisnosti<br />
mirovinskog sustava (broj umirovljenika<br />
na stotinu osiguranika) s 38,9 u 1989.<br />
godini na 61,6 u 1994. godini. Poljska je<br />
posebna po tome što je jedna od rijetkih<br />
tranzicijskih zemalja u kojima je porastao<br />
odnos između prosječne mirovine<br />
i prosječne plaće (s 50% 1989. godine na<br />
64% 1995. godine), iako je to više posljedica<br />
snažnijeg smanjivanja plaća nego<br />
mirovina. Povlaštene mirovine i visoke<br />
stope <strong>doprinosa</strong> uvjetovale su opću<br />
prihvaćenost stava kako su mirovinski<br />
doprinosi samo vrsta poreza, a ne oblik<br />
štednje za starost. Tek je manjina stanovništva<br />
svjesna da je osigurana (10,4%<br />
ispitanika u istraživanju provedenom<br />
1997. godine). Samom mirovinskom<br />
sustavu nedostaje institucionalizirana<br />
društvena snaga koja bi branila interese<br />
mlađih naraštaja od pritisaka starijih<br />
(bitnog i aktivnog dijela biračkog tijela)<br />
i ustupaka koje im političari (prilično)<br />
spremno daju u želji da ih udobrovolje<br />
za sljedeće izbore (Hausner, 2001). Stoga<br />
se ne treba čuditi da su ispitanici, kao<br />
jednu od najvažnijih pitanja reforme,<br />
istaknuli potrebu jačeg povezivanja<br />
<strong>doprinosa</strong> i mirovina (tako da doprinosi<br />
stvarno budu osnovica budućih mirovina)<br />
te potrebu vođenja osobnih računa<br />
o uplaćenim doprinosima.<br />
43
Najveći problemi mirovinskog osiguranja<br />
nisu vezani uz pokrivenost<br />
mirovinskog osiguranja jer se sa sigurnošću<br />
može ocijeniti da je obuhvaćen<br />
najveći dio aktivnih osoba. Problemi<br />
su ponajviše vezani uz raširenu evaziju<br />
<strong>doprinosa</strong> za mirovinsko osiguranje. U<br />
Poljskoj je vrlo rašireno neslužbeno gospodarstvo<br />
(siva ekonomija), ali je zbog<br />
prirode same pojave nemoguće izmjeriti<br />
(ili točnije procijeniti) dohodak koji<br />
se ostvaruje, odnosno koliko <strong>mirovinskih</strong><br />
<strong>doprinosa</strong> nije plaćeno. Bez sumnje<br />
ta je pojava itekako značajna, pa je<br />
prema procjeni Državnog statističkog<br />
ureda 1994. godine udio neslužbenog<br />
gospodarstva u ukupnom iznosio oko<br />
17,2% BDP-a u, odnosno 14,3% BDP-a u<br />
2001. godini. S priličnom se sigurnošću<br />
vjeruje da je najrašireniji oblik <strong>evazije</strong><br />
poreza i <strong>doprinosa</strong> baš neplaćanje <strong>mirovinskih</strong><br />
<strong>doprinosa</strong>, koje se najčešće<br />
javlja u tri pojavna oblika. Prvi je isplata<br />
plaća i zarada u gotovom novcu neprijavljenih<br />
stranih radnika (najčešće<br />
iz zemalja bivšeg Sovjetskog Saveza),<br />
od kojih su mnogi zaposleni u graditeljstvu<br />
ili na kućanskim poslovima. Drugi<br />
oblik je fiktivno samozapošljavanje<br />
koje osiguraniku omogućava smanjivanje<br />
troškova <strong>mirovinskih</strong> <strong>doprinosa</strong>.<br />
Kako je osnovica za plaćanje <strong>mirovinskih</strong><br />
<strong>doprinosa</strong> niža za samozaposlene<br />
(doslovno svi samozaposleni prijavljuju<br />
da su ostvarili minimalnu plaću koja<br />
je 60% prosječne plaće), poslodavci<br />
stimuliraju svoje zaposlenike da otvore<br />
fiktivne tvrtke. Zanimljivo je navesti da<br />
su prema redovitim anketama o potrošnji<br />
kućanstava samozaposlene osobe<br />
najmanje izložene siromaštvu, što znači<br />
da ostvaruju osjetno viši dohodak od<br />
prijavljenog. Treći je oblik <strong>evazije</strong> kod<br />
zaposlenih koji su službeno prijavljeni<br />
kao poljoprivrednici, pa plaćaju vrlo<br />
mali mirovinski doprinos iako je njihov<br />
glavni izvor dohotka izvan poljoprivrede.<br />
Velika poteškoća mirovinskog sustava<br />
je organizacijska neučinkovitost<br />
Zavoda za socijalno osiguranje i njegova<br />
nesposobnost da organizira sveobuhvatan<br />
informacijski sustav 12 .<br />
Chłoń-Domińczak (2004) navodi da<br />
se u neplaćanju <strong>doprinosa</strong> za mirovinsko<br />
osiguranje posebno ističe problem<br />
velikih ponajviše državnih tvrtki. Tijekom<br />
tranzicije Vlada je nekoliko puta<br />
predložila, a Parlament usvojio otpis<br />
njihovih obveza za mirovinske doprinose.<br />
Takva je praksa posebno bila raširena<br />
do provedbe mirovinske reforme<br />
1999. godine kojom se željelo osnažiti<br />
povezanost <strong>doprinosa</strong> i iznosa buduće<br />
mirovine. Ipak je tijekom 2002. godine<br />
znatan broj većih tvrtki - pogotovo<br />
ugljenokopa i željezara te željeznice<br />
– tražio i dobio oprost od plaćanja nepodmirenih<br />
<strong>doprinosa</strong> za mirovinsko<br />
osiguranje, a njihove su obveze često<br />
ili ostale nepokrivene ili su bile plaćene<br />
iz proračuna središnje države. U zemlji<br />
postoji ambivalentno stajalište u pogledu<br />
ovakvog pomaganja te zastupnici<br />
oprosta navode da je riječ o tvrtkama<br />
koje zapošljavaju veliki broj radnika. Te<br />
bi tvrtke bez oprosta duga morale otići u<br />
stečaj i otpustiti zaposlene, koji bi zbog<br />
svoje dobi, zanimanja i regionalnog<br />
smještaja teško mogli naći novi posao,<br />
odnosno postali bi dugotrajno nezaposleni<br />
i opasno izloženi siromaštvu. S<br />
druge strane, protivnici oprosta pak navode<br />
da se time samo odgađa neumitno<br />
restrukturiranje gospodarstva i da se<br />
besmisleno troše velika sredstva koja<br />
bi se mnogo bolje mogla upotrijebiti<br />
za prekvalifikaciju i osposobljavanje<br />
radnika koji tako ostaju bez posla. Ukupne<br />
nepodmirene obveze tvrtki koje<br />
prolaze restrukturiranje ili takozvanih<br />
strukturalnih dužnika – ponajviše rudnika<br />
i željezara, kao i dijela državne<br />
željeznice – po osnovici <strong>doprinosa</strong> za<br />
mirovinsko osiguranje iznosile su oko<br />
6,5 milijardi zlota u 1999. godini te su u<br />
2000. godini narasle na gotovo 8 milijardi<br />
zlota (ili oko tri četvrtine ukupno<br />
neplaćenih <strong>doprinosa</strong> za mirovinsko<br />
osiguranje). Stanje se nešto poboljšalo<br />
u 2001. godini pa je dug strukturalnih<br />
dužnika iznosio oko 6,1 milijardi zlota i<br />
odgovarao 61% ukupnog duga. Iako su<br />
se u 2002. godini ponovno povećale nepodmirene<br />
obveze strukturalnih dužnika<br />
na više od 7 milijardi zlota, dugovanja<br />
drugih gospodarskih subjekata još<br />
je više narastao pa je udio strukturalnih<br />
dužnika pao na ispod 60% duga.<br />
Cilj mirovinske reforme i razvoja<br />
kapitaliziranog sustava bilo je omogućavanje<br />
osiguranicima veće osobne<br />
slobode i izbora te istodobno pružanje<br />
zakonski utvrđene najmanje mirovine.<br />
Na nacionalnoj razini time bi se trebalo<br />
potaknuti razvoj tržišta kapitala, stvoriti<br />
poticaje za ulaganja i štednju, te ogra-<br />
44
ničiti neplaćanje <strong>doprinosa</strong>. Osim rješavanja<br />
pitanja strukturalnih dužnika, u<br />
neposrednoj je budućnosti nužno pronaći<br />
načine motiviranja (ali i prisile) da<br />
samozaposleni i poljoprivrednici uredno<br />
izvršavaju svoje obveze plaćanja<br />
<strong>doprinosa</strong> za mirovinsko osiguranje.<br />
• Slovačka - Ne postoje pouzdani<br />
podaci o opsegu neslužbenog gospodarstva,<br />
ali se s priličnom sigurnošću<br />
može procijeniti da je ono znatno. Razmjerno<br />
visoke stope <strong>doprinosa</strong> od 44%<br />
(26% mirovinsko osiguranje, 4% invalidsko<br />
osiguranje i 14% zdravstveno)<br />
koncem 90-ih vjerojatno su poticale na<br />
izbjegavanje obveze plaćanja <strong>doprinosa</strong>.<br />
U posljednjih su nekoliko godina u<br />
Slovačkoj provedene mnoge promjene<br />
i institucionalna poboljšanja, pa je donedavno<br />
ružno pače postalo zanosni lijepi<br />
labud koji služi za primjer drugima.<br />
Stope <strong>doprinosa</strong> znatno su smanjene,<br />
te su u 2004. godini iznosile 16% bruto<br />
plaće za mirovinsko osiguranje, 3% za<br />
invalidsko osiguranje (najveća osnovica<br />
43,533 slovačkih kruna mjesečno) i<br />
10% zdravstveno osiguranje (najveća<br />
osnovica 32,000 slovačkih kruna mjesečno).<br />
Hurcíková i Pekník (2002) vjeruju<br />
da je sustav prikupljanja <strong>doprinosa</strong> u<br />
Slovačkoj sada uvelike konsolidiran, a<br />
prilično su učinkoviti upravni i organizacijski<br />
aspekti mirovinskog sustava.<br />
Uvelike je pojednostavljen postupak<br />
prijavljivanja zaposlenih na mirovinsko<br />
osiguranje, a stroge kazne od 100<br />
kruna po danu za neprijavljenu osobu<br />
vjerojatno obeshrabruju i one najupornije.<br />
Slične su kazne i za kašnjenje plaćanja<br />
<strong>mirovinskih</strong> <strong>doprinosa</strong>. Reforme<br />
se nisu zadržale samo na tome nego je<br />
Parlament 2003. godine usvojio korjenitu<br />
reformu javnih prihoda pogotovo poreznog<br />
sustava i uveo jednu proporcionalnu<br />
stopu od 19% poreza na dohodak<br />
i poreza na dobit. Tako se u lipnju 2003.<br />
godine u časopisu Forbes Magazine<br />
navodi da Slovačka Republika ostvaruje<br />
uvjete kako bi postala novi Hong<br />
Kong ili Irska, te da će porezna reforma<br />
i uklanjanje administrativnih barijera<br />
potaknuti nastajanje malog ali snažnog<br />
istočnoeuropskog tigra koji će itekako<br />
biti gospodarski konkurentan uspavanim<br />
članicama EU. Naravno da je<br />
još prerano ocjenjivati sve dugotrajne<br />
učinke svih promjena, ali bi izgradnja<br />
jednostavnog i trajnog poreznog sustava<br />
mogla ne samo značajno doprinijeti<br />
ostvarivanju gospodarskog rasta i razvoja,<br />
nego i izgradnji porezne svijesti<br />
i kulture tako da građani ne zaboravljaju<br />
plaćanje obveza vezanih uz mirovinsko<br />
osiguranje, ali i znaju za što se troše prikupljeni<br />
novci.<br />
• Slovenija – Stanovnik i sur. (1996)<br />
proveli su istraživanje o izbjegavanju i<br />
neplaćanju <strong>doprinosa</strong> za mirovinsko<br />
osiguranje. Za uplatu <strong>doprinosa</strong> pravnih<br />
osoba bio je nadležan <strong>zavod</strong> za platni<br />
promet, zahvaljujući čijoj učinkovitosti<br />
(ali i strahu poduzeća od nadzora) nije<br />
bilo većeg izbjegavanja plaćanja <strong>doprinosa</strong>.<br />
U 1995. godini ukupno je kod<br />
pravnih osoba bilo nenaplaćeno oko<br />
1,5% svih <strong>doprinosa</strong> za mirovinsko osiguranje.<br />
Najveći dio ukupno nepodmirenih<br />
obveza u 1995. i 1996. godini imao<br />
je mali broj istih poduzeća i to najčešće<br />
velikih sustava u proizvodnji željeza,<br />
aluminija, tekstila, strojogradnje, energetike,<br />
automobilske industrije, graditeljstva<br />
i prometa. Problemi naplate <strong>doprinosa</strong><br />
za mirovinsko osiguranje bili su<br />
mnogo veći kod fizičkih osoba, tako da<br />
je procijenjena stopa naplaćenih <strong>doprinosa</strong><br />
iznosila 73% u 1994. i 74% u 1995.<br />
Posebno je niska stopa naplate bila kod<br />
samozaposlenih (67% u obje navedene<br />
godine), dok je stanje bilo bolje kod<br />
poljoprivrednika i ostalih kategorija.<br />
Razlozi tome su raširena nelikvidnost<br />
fizičkih osoba, mnogi zaostaci koje prema<br />
njima ima bivši društveni sektor, ali i<br />
zakonska neusklađenost i administrativna<br />
neučinkovitost nadležnih službi.<br />
Prikupljanje, nadzor i prisilnu naplatu<br />
<strong>mirovinskih</strong> <strong>doprinosa</strong> u Sloveniji obavlja<br />
Porezna uprava. Ujedno, Zavod za<br />
mirovinsko i invalidsko osiguranje obavezno<br />
nadzire podatke o mirovinskim i<br />
invalidskim doprinosima, osiguranim<br />
osobama i platišama <strong>doprinosa</strong>. Provjera<br />
relevantnih pokazatelja provodi se u<br />
posebnom odjelu Zavoda u kojem je na<br />
provjeri zaposleno 30 revizora. U 2002.<br />
godini oni su provjerili gotovo 20 tisuća<br />
tvrtki s više od 400 tisuća zaposlenih te<br />
oko 4400 osoba koje su samozaposlene,<br />
poljoprivrednici ili dobrovoljni osiguranici.<br />
Poteškoće se javljaju u tome što sve<br />
zakonski obvezne osobe ne dostavljaju<br />
na vrijeme potrebne podatke Registru<br />
Zavoda. Iako je zakonski ovakvo ponašanje<br />
kažnjivo, rijetko uslijede sudske<br />
tužbe zbog neizvršavanja obveze do-<br />
45
stavljanja podataka jer su razrezane<br />
kazne vrlo male i sudski postupci dugo<br />
traju. Upravni odbor Zavoda za mirovinsko<br />
i invalidsko osiguranje može<br />
odobriti potpunu i djelomičnu odgodu,<br />
oprost i otpis potraživanja, te obročno<br />
plaćanje nepodmirenih obveza. U pravilu,<br />
potraživanja se otpisuju samo ako<br />
su nenaplativa. Za pravne osobe to znači<br />
da se potraživanja ne mogu naplatiti<br />
iz stečajne jamčevine niti od pravnog<br />
sljednika. Za fizičke osobe to podrazumijeva<br />
da je osoba preminula i da nema<br />
imovine koja bi se mogla prodati kako<br />
bi se osigurala sredstva za podmirenje<br />
duga. Zastara potraživanja duga nastupa<br />
nakon pet godina ako nije započeo<br />
sudski postupak, a nakon deset godina<br />
dolazi do potpune zastare. U prvim godinama<br />
tranzicije oprost potraživanja<br />
odobravao se posebnim zakonima, a<br />
najčešće se radilo o gospodarski vrlo<br />
slabim tvrtkama koje su trebale korjenito<br />
restrukturiranje prije privatizacije.<br />
Odgoda plaćanja dospjelih <strong>mirovinskih</strong><br />
<strong>doprinosa</strong> također je odobrena<br />
mariborskom TAM-u, poznatom proizvođaču<br />
kamiona, ali je to kasnije zamijenjeno<br />
udjelom u njegovom vlasništvu<br />
(Vezjak i Stanovnik, 2004).<br />
• Hrvatska - Evazija i (ne)sklonost<br />
plaćanju <strong>doprinosa</strong> za mirovinsko osiguranje<br />
uvelike ovisi o koristi što se očekuje<br />
od sustava. U nedostatku provedenih<br />
(ili barem objavljenih) istraživanja<br />
o preraspodjeli dohotka koji ostvaruje<br />
mirovinsko osiguranje u Hrvatskoj, intuitivno<br />
i na temelju istraživanja u drugim<br />
zemljama možemo procijeniti tko<br />
su dobitnici i gubitnici u mirovinskom<br />
sustavu. Mirovinsko osiguranje preraspoređuje<br />
dohodak između pojedinih<br />
dobnih i dohodovnih skupina (međugeneracijski<br />
13 i unutargeneracijski 14 ),<br />
pa je stoga potrebno proučiti različit<br />
odnos između visine uplaćenih <strong>doprinosa</strong><br />
i visine mirovine na razini čitavih<br />
generacija.<br />
S obzirom na dobnu strukturu žene<br />
dobivaju više nego muškarci15, a prema<br />
vrstama invalidske 16 i obiteljske 17 određuju<br />
se na povoljniji način od starosne<br />
mirovine. Slično vrijedi i za mirovine s<br />
kratkim mirovinskim stažem, prijevremene<br />
starosne mirovine, mirovine na<br />
osnovu beneficiranog staža i one koje<br />
se ostvaruju prema posebnim propisima.<br />
Nadalje, postojale su velike razlike<br />
i kod različitih osnova osiguranja 18 .<br />
Prema novim propisima izjednačene su<br />
stope <strong>doprinosa</strong> 19 za radnike i obrtnike,<br />
a poljoprivrednici plaćaju doprinos po<br />
nižoj stopi, s time da razliku plaća državni<br />
proračun. Do provedbe mirovinske<br />
reforme najnepovoljniji odnos <strong>doprinosa</strong><br />
i mirovine imali su osiguranici koji<br />
su odradili cijeli radni vijek i ostvarili<br />
starosnu mirovinu, tako da je kod njih<br />
postojala slaba veza između uplaćenih<br />
<strong>doprinosa</strong> i visine mirovine, odnosno<br />
dolazilo je do znatne preraspodjele u<br />
korist drugih kategorija.<br />
Madžarević–Šujster (1997) navodi<br />
da se u Hrvatskoj u najviše slučajeva<br />
radi o prikazivanju manjih poreznih<br />
osnovica, isplatama plaća preko banaka,<br />
sindikata ili u naturi i na taj se način<br />
izbjegava plaćanje poreza i prireza. Veličina<br />
neplaćenog poreza i <strong>doprinosa</strong><br />
snažno je uvjetovana i izvorom ostvarenog<br />
dohotka, odnosno gospodarskog<br />
sektora u kojem je osoba zaposlena. Na<br />
temelju pretpostavki da je neplaćanje<br />
poreza i <strong>doprinosa</strong> manje prisutno kod<br />
velikih poduzeća (zbog opsega poslova,<br />
potrebe vođenja cjelovitoga računovodstva<br />
i negotovinskog plaćanja, a i<br />
činjenice da su do sada bila u državnom<br />
ili eventualno mješovitom vlasništvu) i<br />
većih zarada samozaposlenih i poduzetnika<br />
nego što ih ostvare «obični«<br />
zaposlenici, autorica provodi dvije simulacije<br />
20 . Madžarević–Šujster (2001)<br />
na temelju određenih pretpostavki provodi<br />
slične simulacije za razdoblje od<br />
1994. do 2000. godine. Koristeći prvu simulaciju<br />
procjenjuje da je udio <strong>evazije</strong><br />
poreza i prireza na dohodak i <strong>doprinosa</strong><br />
narastao od 1,5% BDP-a u 1994. godini<br />
na 2,7% u 2000, dok je prema drugoj<br />
simulaciji (nakon korekcije za otpis <strong>doprinosa</strong><br />
i izbjegavanje plaćanja <strong>doprinosa</strong>)<br />
udio <strong>evazije</strong> poreza i <strong>doprinosa</strong> u<br />
istom razdoblju porastao s 4,3% BDP-a<br />
na 5,9%. Prva simulacija daje donju granicu<br />
<strong>evazije</strong> izravnih poreza i <strong>doprinosa</strong>,<br />
dok druga simulacija daje gornju<br />
granicu procjene.<br />
Marija Zuber (2000) piše o problemima<br />
u s vezi naplatom <strong>doprinosa</strong> za<br />
mirovinsko osiguranje i njihovog statističkog<br />
praćenja 21 . Ujedno se navodi<br />
nejednak položaj osiguranika odnosno<br />
za osobe kojima je radni odnos osnovica<br />
mirovinskog osiguranja, uplaćeni<br />
doprinosi nisu uvjet ostvarivanja prava<br />
46
na staž osiguranja, dok je za osobe koje<br />
su sami obveznici plaćeni doprinos<br />
pretpostavka ostvarivanja staža osiguranja.<br />
Zuber podsjeća da prema dosadašnjim<br />
određenjima doprinosi drugog<br />
stupa ne mogu biti manji od 5 postotnih<br />
poena <strong>doprinosa</strong> koji se plaćaju u prvom<br />
stupu, tako da će se osnovna rješenja<br />
u plaćanju <strong>doprinosa</strong> propisana<br />
u sustavu generacijske solidarnosti jednostavno<br />
preslikati i na doprinose koji<br />
će se prikupljati za drugi stup mirovinskog<br />
osiguranja. Stoga autorica smatra<br />
da je potrebno pomnije razmotriti opravdanosti<br />
zadržavanja nekih postojećih<br />
rješenja u sustavu plaćanja <strong>doprinosa</strong>,<br />
kao i položaj zaposlenih koji ne primaju<br />
plaće ili su one neredovite.<br />
Vlatko Mrša (2000) vezano uz (ne)-<br />
plaćanje <strong>doprinosa</strong> upozorava da u Zakonu<br />
o mirovinskom osiguranju ne postoji<br />
jasna definicija plaće kao osnovice<br />
za obračunavanje i plaćanje <strong>doprinosa</strong><br />
i za određivanje prava iz mirovinskog<br />
osiguranja (mirovine), što stvara nedoumice<br />
i poteškoće. Mrša naglašava<br />
i potrebu usklađivanja drugih zakona<br />
(Zakon o pravima hrvatskih branitelja<br />
iz Domovinskog rata i članova njihovih<br />
obitelji, Zakon o Hrvatskoj akademiji<br />
znanosti i umjetnosti) s odredbama Zakona<br />
o mirovinskom osiguranju.<br />
Problemi postoje i kod naplate <strong>doprinosa</strong><br />
radnika upućenih na rad u inozemstvo<br />
(detaširani radnici) i pomorci.<br />
Poteškoće nastaju zbog zakonskih nedosljednosti<br />
ali i nepoštivanja zakona.<br />
Pri određivanju plaće kao osnovice za<br />
plaćanje mirovinskog <strong>doprinosa</strong> propisani<br />
su izuzeci kada se isplaćena plaća<br />
ne dovodi u vezu s osnovicom za plaćanje<br />
<strong>doprinosa</strong>, pa se doprinos plaća<br />
na manji ili veći iznos od plaće koja se<br />
isplaćuje radniku. Nadalje, mnogi poslodavci<br />
koji upućuju radnike na privremeni<br />
rad u inozemstvo ne prijavljuju<br />
promjenu podataka 22 .<br />
Marušić (2003) navodi da je u drugoj<br />
polovici 90-ih postotak naplate <strong>mirovinskih</strong><br />
<strong>doprinosa</strong> iznosio oko 80% procijenjenog<br />
iznosa za zaposlene, 65% za<br />
samozaposlene i 35% za poljoprivrednike.<br />
Postotak naplate <strong>doprinosa</strong> za<br />
mirovinsko osiguranje u 2000. godini<br />
iznosio je oko 82%, a niži je za obrtnike<br />
(73%) i poljoprivrednike (40%). Takva<br />
razina naplate <strong>doprinosa</strong> ima za posljedicu<br />
da se godišnje ne naplati oko 2,5<br />
mlrd. kuna <strong>doprinosa</strong> (<strong>Hrvatski</strong> <strong>zavod</strong><br />
za mirovinsko osiguranje, 2001). Postotak<br />
naplata <strong>doprinosa</strong> u 2001. godini<br />
vjerojatno je poboljšan jer od 1. srpnja<br />
2001. doprinose za mirovinsko osiguranje<br />
prikuplja Porezna uprava.<br />
4. Prijedlog mogućih rješenja za<br />
poboljšanje naplate<br />
U Hrvatskoj su razlozi neplaćanja <strong>doprinosa</strong><br />
i nepotpuni, nedovoljno jasni<br />
i/ili proturječni zakoni i podzakonske<br />
odredbe te njihove česte promjene.<br />
Stoga je u skladu s upozorenjima Mrše<br />
(2000) i Zuber (2000) potrebno preispitati<br />
zakonske odredbe:<br />
• opravdanost vezivanja osnovice<br />
za plaćanje mirovinskog <strong>doprinosa</strong> uz<br />
osnovicu za plaćanje poreza samo za<br />
kategorije osiguranika koji su mirovinski<br />
osigurani na temelju radnog odnosa;<br />
• opravdanost odstupanja od temeljnog<br />
načela utvrđenog za osiguranike<br />
u radnom odnosu prema kojem<br />
je ukupna plaća osnovica za plaćanje<br />
mirovinskog <strong>doprinosa</strong>, kao što je sada<br />
slučaj s osnovicom za radnike upućene<br />
na rad u inozemstvo;<br />
• održivost sustava solidarnosti u<br />
kojem se samo za osiguranike u radnom<br />
odnosu propisuje obveza apsolutne solidarnosti,<br />
dok ostale kategorije osiguranika<br />
plaćaju mirovinski doprinos u visini<br />
koja nije izravno vezana uz njihove<br />
novčane primitke temeljem obavljanja<br />
djelatnosti;<br />
• povezanost plaćanja <strong>doprinosa</strong> i<br />
visine mirovine, odnosno propisati da<br />
se za ostvarivanje prava na mirovinu<br />
svih osiguranika uzima samo razdoblje<br />
za koje je plaćen mirovinski doprinos.<br />
To bi potaknulo naplatu, financijsku disciplinu<br />
i veću zainteresiranost osiguranika<br />
za plaćanje <strong>doprinosa</strong>, te ublažilo<br />
prebacivanje tereta <strong>doprinosa</strong> na one<br />
koji plaćaju;<br />
• u propisima o mirovinskom osiguranju<br />
predvidjeti mogućnost prijavljivanja<br />
radnika na osiguranje, unatoč tome<br />
što ih poslodavac kod kojeg su prethodno<br />
radili nije još odjavio zbog neplaćanja<br />
svih <strong>doprinosa</strong> ili iz nekih drugih<br />
razloga bez krivnje radnika;<br />
• u Zakonu o zapošljavanju stranaca<br />
izmjenama i dopunama trebalo bi<br />
na odgovarajući način urediti pitanje<br />
nastupa stranaca na kulturnim, zaba-<br />
47
vnim, sportskim, sajamskim i sličnim<br />
priredbama, angažmanu stranaca koji<br />
je u izravnoj vezi sa stranim ulaganjima,<br />
te razmotriti opravdanost uvođenja<br />
detašmana u Hrvatskoj za deficitarna<br />
zanimanja i jednostavne poslove, pogotovo<br />
u djelatnostima brodogradnje,<br />
graditeljstva, ugostiteljstva i turizma i<br />
sl. kako bi se u skladu s potrebama gospodarstva<br />
legalizirao rad osoba koje<br />
sada rade na crno i plaćanje njihovih<br />
<strong>doprinosa</strong>. Inspektori za radne odnose<br />
godišnje zateknu na radu do tisuću<br />
stranaca bez radne dozvole, ponajviše<br />
u djelatnosti graditeljstva.<br />
Potrebno je sustavno i odlučno prekinuti<br />
praksu dopuštanja iznimki ili<br />
oslobađanja od plaćanja <strong>doprinosa</strong>.<br />
U uspostavi fiskalne održivosti i povećanja<br />
učinkovitosti Svjetska banka<br />
(2001) naglašava potrebu da se u Hrvatskoj<br />
uklone iznimke ili oslobađanja<br />
od plaćanja <strong>doprinosa</strong> mirovinskom (i<br />
zdravstvenom) fondu koja su u prošlosti<br />
korištena za spašavanje poduzeća u<br />
financijskim problemima.<br />
Trebalo bi procijeniti opterećenje<br />
doprinosima i moguće iznose mirovine<br />
za pojedine generacije i skupine zaposlenih<br />
različitih razina zarada (kao što je<br />
to napravljeno za Ukrajinu - Snelbecker<br />
& Dekhtiarchuk, 2000, ili za SAD – Steurle<br />
& Bakija, 1996 – navedeno u Rosen,<br />
1999: 201).<br />
Radi učinkovitijeg nadzora potrebno<br />
je ozbiljno preispitati nepopunjenost<br />
velikog broja mjesta inspektora za radne<br />
odnose, poboljšati uvjete njihovog<br />
rada i dohotka, te mogućnosti stručnog<br />
obrazovanja i usavršavanja, ali i zaoštriti<br />
pitanje odgovornosti za stručno, profesionalno<br />
i savjesno obavljanje poslova<br />
inspektora.<br />
Zatim destimulirati kaznenim mjerama<br />
neplaćanje i neredovito plaćanje<br />
<strong>doprinosa</strong> te dosljedno i brzo procesuirati<br />
i kažnjavati počinitelja <strong>evazije</strong> <strong>doprinosa</strong>.<br />
Stoga je potrebno osigurati sve<br />
pretpostavke za veću ažurnost sudova i<br />
dosljednost u izricanju kazni 23 .<br />
Osim toga potrebno je posveti pozornost<br />
razvoju opće svijesti da neplaćanje<br />
<strong>doprinosa</strong> nije herojski čin pojedinca i<br />
način ispravljanja nepravdi koje nameće<br />
država, već prebacivanje obveze<br />
plaćanja na nekog drugog.<br />
Konačno, jednako je važna i potreba<br />
poboljšanja sustava informiranja i općih<br />
znanja o javnim financijama, odnosno o<br />
nemogućnosti i (ne)održivosti zadržavanja<br />
postojećeg stanja u mirovinskom<br />
osiguranju. Bez poboljšanja informiranja<br />
i općih znanja o financijskim problemima<br />
mirovinskog sustava mogu<br />
se u provedbi reforme sustava (i neminovnom<br />
smanjivanju prava za pojedine<br />
kategorije osiguranika) očekivati u<br />
većini slučajeva znatni politički otpori,<br />
koji će otežati ili možda i onemogućiti<br />
promjene.<br />
5. Zaključak<br />
Ako se doprinos za mirovinsko osiguranje<br />
shvaća kao porez, a ne kao<br />
oblik osiguranja za budućnost, to može<br />
potaknuti radnike na povlačenje iz<br />
službenog gospodarstva i radno aktiviranje<br />
u neslužbenom, ili zadržavanje<br />
u službenom gospodarstvu uz plaćanje<br />
najmanjeg mogućeg <strong>doprinosa</strong> na<br />
temelju iskazivanja manje ostvarenog<br />
dohotka. To je pogotovo lako ako je tek<br />
manji dio zaposlenih obuhvaćen mirovinskim<br />
osiguranjem i/ili gdje je jako<br />
razvijeno neslužbeno gospodarstvo<br />
(kao što je slučaj u velikom dijelu zemalja<br />
u razvoju ili u tranziciji). U zemljama<br />
u tranziciji u nedostatku demokratskih,<br />
gospodarskih i regulativnih institucija,<br />
nepostojanja iskustva plaćanja poreza,<br />
uz istodobno znatno diskrecijsko pravo<br />
javnih službenika i rastrošne države,<br />
lako može doći do izbjegavanja i utaje<br />
poreza, korupcije, ucjenjivanja i drugih<br />
nezakonitih pojava, što je gotovo uvijek<br />
praćeno i neplaćanjem <strong>doprinosa</strong> za<br />
mirovinsko osiguranje. Ujedno, uvođenje<br />
kapitaliziranog sustava mirovinskog<br />
osiguranja nije jamstvo potpunom<br />
izbjegavanju plaćanja <strong>doprinosa</strong>.<br />
Uska povezanost uplaćenih <strong>doprinosa</strong><br />
i visine mirovine sigurno može<br />
povećati spremnost za njihovo plaćanje,<br />
smanjiti podcjenjivanje ostvarenog<br />
dohotka i biti značajna odrednica<br />
u prikupljanju <strong>doprinosa</strong>. Ostvarenje<br />
<strong>mirovinskih</strong> prava istodobno znači i<br />
nastanak obveze plaćanja <strong>doprinosa</strong>.<br />
Uvođenje kapitaliziranog sustava mirovinskog<br />
osiguranja trebalo bi potaknuti<br />
osiguranike na veću spremnost plaća-<br />
48
nja <strong>doprinosa</strong> jer njihova buduća mirovina<br />
najneposrednije ovisi o ostvarenim<br />
uplatama, ali kako smo naveli to nije<br />
jamstvo sigurnog plaćanja <strong>mirovinskih</strong><br />
<strong>doprinosa</strong>. Hrvatska je već mnogo učinila<br />
drugačijim prikupljanjem <strong>mirovinskih</strong><br />
<strong>doprinosa</strong> preko Porezne uprave,<br />
proširenjem obračunskog razdoblja za<br />
izračun mirovine i razvojem kapitalizi-<br />
ranog sustava mirovinskog osiguranja,<br />
ali će radi uspješnijeg prikupljanja <strong>doprinosa</strong><br />
trebati dosljedno i bez odgađanja<br />
provesti odgovarajuće mjere od<br />
kojih smo neke iznijeli. Uspješno ispunjavanje<br />
obveze plaćanja <strong>doprinosa</strong><br />
mirovinskog osiguranja može biti značajan<br />
doprinos ostvarivanju vladavine<br />
prava i poštivanju zakona u Hrvatskoj.<br />
Summary<br />
Characteristics and Specifics of the Evasion of Pension Insurance<br />
Contributions<br />
The first part of this paper contains the theoretical framework for the determination<br />
of the evasion of contributions, and the second part the situation in<br />
given countries, as well as an analysis of measures carried out. There is a more<br />
detailed consideration of the problems of transitional countries, in which the<br />
existing systems of retirement insurance financed from current revenue cannot<br />
satisfy the obligations to the large number of retirees, although at the same time<br />
the contributions for retirement insurance are high. The reasons for the lack of<br />
success in the collection of retirement insurance contributions in the transitional<br />
countries could be connected with the weakness of the administration and the<br />
inefficacy of the competent bodies, to high rates of contributions and general<br />
lack of trust in the public pensions system of intergenerational solidarity. After<br />
that, an estimate of the situation and problems in the collection of retirement<br />
insurance in Croatia is given. One of the most important determinants of evasion<br />
is the use deriving from the insurance, that is, the relation between the<br />
contributions and the pension. The paper closes with a proposal for possible<br />
measures for the improvement of collection.<br />
Literatura:<br />
Cangiano, M.; Cottarelli, C.; Cubeddu, L., 1998. »Pension Developments and Reforms in<br />
Transition Economies«, European I Department; Fiscal Affairs Department, Working Paper<br />
WP/98/151, Washington DC.: International Monetary Fund (online), Available<br />
from: http://www.imf.org./external/pubs/ft/wp/wp98151.pdf<br />
Cavalcanti, C. 1993. »Bridging the Poverty Gap in the Former Soviet Union«,<br />
Washington DC.: World Bank, Europe and Central Asia Division, Country Department IV.<br />
Chłoń-Domińczak, A., 2004. »The Collection of Pension Contributions in Poland«,<br />
in Fultz, E., Stanovnik, T. 2004, str. 155-206.<br />
Cowel, F. 1990. Cheating the Government, The Economics of Evasion, Cambridge,<br />
Massachusetts, London: the MIT Press.<br />
Csontos, L.; Kornai, J. and Tóth, G. 1997. »Tax-Awareness and the Tax Reform<br />
of the Welfare State, A Result of Hungarian Survey«, Discussion papers No. 37,<br />
Budapest: Collegium Budapest and Institute for Advances Study.<br />
Feige, E. 1999. »Underground Economies in Transition: Noncompliance and Institutional<br />
Change«, In E. Feige and K. Ott ed. Underground Economies in Transition – Unrecorded activity,<br />
tax evasion, corruption and organized crime Aldershot: Ashgate Publishers.<br />
Feldstein, M. 1997. »Reforma mirovinskog sustava: dio koji nedostaje u političkim analizama«,<br />
Financijska praksa 21(4), 549-568.<br />
Fultz, E., Stanovnik, T. 2004. The Collection of Pension Contributions: Trends,<br />
Issues, and Problems in Central and Eastern Europe, Budapest: International Labour Office.<br />
49
Gruat, J.V., Thompson, K. 1997. »Extending coverage under basic pension schemes - General<br />
and Chinese considerations«. Issues in Social Protection, Discussion Paper No. 4.<br />
Geneva: International Labour Office Social Security Department, (online) Available from:<br />
http://www.ilo.org/public/english/protection/socsec/publ/dispp4.htm»cont11a<br />
Heinrich, G. 1997. »Pension Reforms in Central and Eastern Europe: Yet Another Transition…,«<br />
Riccarton, Edinburgh: Centre for Economic Reform and Transformation,<br />
Department of Economics, Heriot-Watt University. (online) Available from<br />
http://www.som.hw.ac.uk/cert/wpa/1997/dp9705.pdf.<br />
<strong>Hrvatski</strong> <strong>zavod</strong> za mirovinsko osiguranje, 2001. Stanje sustava mirovinskog osiguranja i prijedlog<br />
mjera, interni materijal, Zagreb: <strong>Hrvatski</strong> <strong>zavod</strong> za mirovinsko osiguranje.<br />
Hurcíková, M., Pekník, K. 2002., »Transformation of old-age security in Slovak Republic«,<br />
u Schmähl, U. W., Horstmann, S., 2002. Transformation Of Pension Systems In Central And<br />
Eastern Europe, Cheltenham, Velika Britanija Northampton, SAD: Edward Elgar, str. 249-276.<br />
Laboul, A., 1998. »Private Pensions Systems: Regulatory Policies in Maintaining Prosperity in an<br />
Ageing Society« Working Paper Awp 2.2, Paris: OECD, (online) Available from<br />
http://www.oecd.org/dataoecd/20/32/2411963.pdf<br />
Lewis, A. 1979. »An Empirical Assessment of Tax Mentality«, Public Finance, vol. 34. pp. 245-<br />
257.<br />
Mackellar, L., Ermolieva, T., 1999. »The IIASA Social Security Reform Project Multiregional<br />
Economic-Demographic Growth Model: Policy Background and Algebraic Structure«, Interim<br />
Report IR-99-007 - February, Laxenburg, Austria: International Institute for Applied Systems<br />
Analysis, (online), Available from:<br />
http://www.iiasa.ac.at/Publications/Documents/IR-99-007.pdf<br />
Madžarević-Šujster, S. 1997. »Porezna evazija«, Financijska praksa 21(1-2), str. 241-258.<br />
Madžarević-Šujster, S. 2001. »Procjena porezne <strong>evazije</strong>«, Financijska praksa 26(1), str. 31-56.<br />
Marshall, T.H. 1964. »Citizenship and Social Class, in Class, Citizenship, and Social<br />
Development: Essays by T.H.Marshall«, Chapter IV, New York: Doubleday & Company, Inc.,<br />
65-122. reprint u Goodin, R.E., Mitchell, D. (eds.) 2000. The Foundations of The Welfare State,<br />
Cheltenham: Edward Elgar, tom I, str. 3-60.<br />
Marušić, Lj. 2003. Primjene i efekti reforme I. stupa u razdoblju 1999.-2002.,<br />
Mirovinsko osiguranje, 1(1) 3-18.<br />
Máté, L. 2004. »The Collection of Pension Contributions in Hungary«, in Fultz, E., Stanovnik,<br />
T. 2004, str. 105-154.<br />
Mitchell, S. O., 1997. »Bilding an Environment for Pension Reform in Developing Countries«,<br />
Pension Research Council, PRC WP 97-7, Philadelphia: Wharton School,<br />
University of Pennsylvania, (online) Available from:<br />
http://prc.wharton.upenn.edu/prc/wp97.html<br />
Mrša, V. 2000. »Aktualna pitanja mirovinskog osiguranja«, Financijska teorija i praksa 24(3),<br />
str. 395-410.<br />
Munich, D., Jurajda, S., Cihak, M., 1999. Background study on employment and labour market<br />
in the Czech Republic, Prague: CERGE-EI. (online) Available from http://www.etf.eu.int/website.<br />
nsf/Pages/BD3AEFAEA2D4C561C1256B9D0042181A/«FILE/Czech_Back_EN.pdf<br />
Musgrave, R. A. 1985. »A Brief History of Fiscal Doctrine«, in Handbook of Public Economics Vol.<br />
I, Auerbach, A. J., Feldstein, M. (ed.), North-Holland, Amsterdam: Elsevier Science<br />
Publishers B.V.<br />
Rocha, R.; Vittas, D. 2001. »The Hungarian Pension Reform: A Preliminary Assessment of The<br />
First Years of Implementation«, in Coping with the Pension Crisis: Where Does Europe Stands,<br />
M. Feldstein, Siebert, H. (eds.) Chicago: The University of Chicago Press, (online), Available from:<br />
http://www.nber.org/books/pensioncrisis/hungary4-6-01.pdf<br />
Rutkowski, M. 2001. »Restoring hope, rewarding work: pension reforms in post-communist<br />
economies«, in Orlowski, L. T. (eds.) Transition and Growth in Post-Communist Countries, Cheltenham,<br />
UK: Edward Elgar, pp. 243-269.<br />
Song, Y-D., Yarbrough, T.E., 1978. »Tax Ethics and Taxpayers Attitudes: A Survey«.<br />
Public Administration Review, vol. 38. pp. 442-452.<br />
Spicer, M.W., Lundstedt, S.B. 1976. »Understanding Tax Evasion«, Public Finance, 31(2),<br />
295-305.<br />
Stanovnik, T., Kukar, S., Kavaš, D., Košak, A. 1996. »Problemi poravnavanja prispevkov za<br />
pokojninsko in invalidsko zavarovanje«, Ljubljanja: Inštitut za ekonomska raziskovanja, Ljubljana.<br />
50
Torgler, B., Murphy, K. 2004. Tax Morale In Australia: What Factors Shape It And Has It Changed<br />
Over Time Acton: Centre for Tax System Integrity, (online), Available from:<br />
http://ctsi.anu.edu.au/publications/taxpubs/Murphy.Torgler.JAT.pdf<br />
Vezjak, K., Stanovnik T. 2004. The Collection of Pension Contributions in Slovenia, in Fultz,<br />
E., Stanovnik, T. 2004, str. 247-280.<br />
Winnett, A., Lewis, A., 1995. »Household accounts, mental accounts and savings behaviour:<br />
some old economics rediscovered », Journal of Economic Psychology, 16: 431-418.<br />
World Bank, 1994. Averting the Old Age Crisis, Policies to Protect the Old and Promote Growth,<br />
New York: Oxford University Press.<br />
World Bank, 1999. Bulgaria, Poverty During the Transition Report. Report No. 18411, Washington<br />
DC.: World Bank the Human Development Sector Unit, Europe and Central Asia Region. (on line)<br />
Available from: http://www.worldbank.bg/data/poverty.phtml<br />
World Bank, 2001. Studija Hrvatska - Uspostava fiskalne održivosti i povećanje učinkovitosti:<br />
Analiza javnih rashoda and proračunskih institucija. (on line) Available from:<br />
http://siteresources.worldbank.org/INTCROATIA/Resources/PEIRhrv.pdf<br />
Zuber, M. 2000. »Mirovinski doprinosi, porezne olakšice i tržište rada«, Financijska teorija i praksa<br />
24(3), str. 445-468.<br />
1<br />
Na primjer Cowel, 1990, Feige, 1999.<br />
2<br />
Za poslodavce je od 1. siječnja 2000. doprinos čak i ukinut, dok ga zaposleni plaćaju po stopi<br />
od 8% bruto plaće - IBFD, 2001.<br />
3<br />
Za poslodavce: 1,6% na mjesečnu plaću radnika od 2,476 eura i još 8,2% za plaću do 19,808<br />
eura; za zaposlene: 6,55% bruto plaće do mjesečnog iznosa plaće 2,476 eura - IBFD, 2004.<br />
4<br />
Bolje bi bilo reći zatvoren za nove osiguranike, jer je i nadalje ostao nekapitalizirani sustav za<br />
postojeće umirovljenike i manji broj starijih osiguranika, ali se predviđalo da će taj sustav postupno<br />
smanjivati i nestati za 20 do 30 godina.<br />
5<br />
U novim mirovinskim sustavima ne mora sudjelovati ukupno aktivno stanovništvo, jer se samozaposleni<br />
u Čileu i Peruu uključuju dobrovoljno, a u nekim zemljama (na primjer Argentini) postoje<br />
posebni programi mirovinskog osiguranja za zaposlene u vojsci ili u lokalnim tijelima vlasti.<br />
6<br />
Agencija za nadzor nad mirovinskim fondovima pokrenula je 1996. godine sudsku naplatu kod<br />
150 tisuća poslodavaca koji nisu uplatili prikupljene doprinose. Vjeruje se kako je ovo najgori oblik<br />
<strong>evazije</strong> <strong>doprinosa</strong> jer omogućava poslodavcu prisvajanja sredstava koja su izdvojili zaposleni.<br />
7<br />
U Čileu je usvojeno zakonodavstvo o sustavu zaštite malih dioničara, što je prvi put ostvareno<br />
u Južnoj Americi (Mulligan, 2001). Odluku o tome osobito su toplo pozdravili mirovinski fondovi<br />
koji su najznačajniji mali dioničari, a sada imaju veću fleksibilnost kod ulaganja sredstava svojih<br />
članova.<br />
8<br />
Prva skupina (Slovenija, Češka Republika, Poljska, Mađarska, Hrvatska, Latvija, Litva, Estonija,<br />
te uvjetno Bugarska, Rumunjska i Makedonija) za mirovinske rashode odvaja od 10 do 15%<br />
BDP-a; stope zamjene (udio prosječne mirovine u prosječnoj plaći) su niže nego prije tranzicije,<br />
ali umirovljenici ipak ostvaruju relativno pristojne i uglavnom redovite mirovine (istina, manje od<br />
dohotka kojeg su zarađivali za vrijeme rada), ukupne stope <strong>doprinosa</strong> su uglavnom između 20<br />
i 35% bruto plaće, a postojeći se sustav dugoročno smatra neodrživim zbog demografskih (starenja<br />
stanovništva) i sistemskih (ponajviše raširenog prijevremenog umirovljenja ili velikog broja<br />
invalidskih mirovina) razloga. Drugu skupinu zemalja (Albanija, Moldavija, zemlje bivšeg Sovjetskog<br />
Saveza u srednjoj Aziji i na Kavkazu, te uvjetno Rusija, Ukrajina i Bjelorusija) obilježava<br />
gotovo potpuni raspad mirovinskog sustava: mirovine se ne isplaćuju ili jako kasni isplata, gube<br />
na vrijednosti jer se ne usklađuju s vrtoglavom inflacijom, stope <strong>doprinosa</strong> su vrlo visoke (znatno<br />
iznad 30% bruto plaće), što neposredno potiče izbjegavanje <strong>doprinosa</strong>, te je posve je izgubljeno<br />
povjerenje u javni mirovinski sustav. Postojeće stanje u dvije skupine zemalja uvelike je odrednica<br />
institucionalnih (ne)mogućnosti i spremnosti društva za provođenje mirovinske reforme.<br />
9<br />
To znači stvaranje ili poboljšavanje evidencije o doprinosima što ih je pojedinac uplatio u<br />
sustav, slijedom toga jasno određivanje njegove mirovine, smanjivanje administrativnih troškova,<br />
te stvaranje modela koji omogućava pouzdanije predviđanje troškova mirovinskog sustava i<br />
promjena u njegovim odrednicama, poput povećanja dobi umirovljenja, promjena stopa <strong>doprinosa</strong><br />
i drugo.<br />
51
10<br />
Riječ je o sporednim dohocima ili drugim pogodnostima koje dopunjuju uobičajene plaće, poput<br />
prazničnih bonusa, pokrića životnih troškova, putovanja itd., ili u obliku nenovčanih dohodaka<br />
poput plaćenog životnog osiguranja.<br />
11<br />
Riječ je o radnicima pojedinih zanimanja, poput rudara, ili cijelim gospodarskim granama<br />
- teške metalurgije ili slično – gdje su se ostvarivala povlaštena mirovinska prava.<br />
12<br />
Bez učinkovitog sustava ne mogu funkcionirati prvi i drugi stup mirovinskog osiguranja jer<br />
nije moguće voditi podatke o osobnim računima. Društva koja se bave mirovinskim osiguranjem<br />
procijenila su da im je mjerodavna služba za prikupljanje <strong>mirovinskih</strong> <strong>doprinosa</strong> (ZUS) do<br />
kraja 1999. godine doznačila svega polovicu uplaćenih <strong>doprinosa</strong>, s time da su računi oko 40%<br />
osiguranika mrtvi, odnosno nije ostvarena niti jedna uplata na njih. Novo rukovodstvo ZUS-a<br />
imenovano krajem 1999. vjeruje u poboljšanje stanja tek za godinu ili dvije. Neučinkovitost ZUS-a<br />
bila je glavni uzrok smanjivanju postotka prikupljenih <strong>doprinosa</strong> u 1999. godini i naraslom velikom<br />
deficitu sustava koji se pokriva iz bankovnih kredita, a kojeg će prije ili kasnije morati platiti porezni<br />
obveznici.<br />
13<br />
Kod međugeneracijske preraspodjele starije generacije (umirovljene prvih 30-ak godina od<br />
uvođenja sveobuhvatnog mirovinskog sustava) ostvarivale su pozitivan transfer jer su plaćale<br />
doprinose po relativno nižim stopama, a ostvaruju prava (primaju mirovine) što se financiraju po<br />
mnogo većim stopama <strong>doprinosa</strong> koje terete sada zaposlene. Sadašnje (i buduće) generacije<br />
ostvaruju negativan životni transfer jer plaćaju visoke mirovinske doprinose, a ostvaruju nižu razinu<br />
mirovina od prijašnjih generacija (razina mirovina u odnosu na plaće). Ova međugeneracijska<br />
preraspodjela nastaviti će se i ubuduće, ponajviše zbog demografskih razloga: sve malobrojnije<br />
mlađe generacije financirat će mirovine za relativno veći broj umirovljenika te će biti sve nepovoljniji<br />
odnos između <strong>doprinosa</strong> i razine mirovine u odnosu na prethodne generacije.<br />
14<br />
Kod unutargeneracijske preraspodjele za nedavno umirovljene i za one koji će u budućnosti<br />
odlaziti u mirovinu općenito vrijedi načelo: što su veća primanja, manji je dobitak od mirovinskog<br />
osiguranja. Izuzetak su osobe umirovljene u 1998. i 1999. godini jer njihove mirovine imaju višu<br />
razinu od mirovina ostvarenih prije 1998. godine te višu razinu od mirovina koje će se ostvarivati<br />
nakon 1999. Razlog su uredba Vlade RH o ograničavanju mase sredstava za isplatu mirovina<br />
ostvarenih do 1994. godine, tako da su mirovine u 1998. i 1999. godini (nakon prestanka važenja<br />
uredbe) za približno 20% veće od razine starih mirovina. Snižavanje mirovina koje se ostvaruje<br />
nakon 2000. godine vezano je uz postupno širenje obračunskog razdoblja za izračun mirovine<br />
s 10 najpovoljnijih uzastopnih godina na cijeli radni vijek, tako da će svaka sljedeća generacija<br />
ostvarivati oko 2% nižu razinu mirovine od prethodne. Ujedno, proširenje obračunskog razdoblja<br />
za izračun mirovine trebao bi biti i demotivirajući čimbenik za izbjegavanje plaćanja <strong>doprinosa</strong> jer<br />
se uspostavlja jača veza između uplaćenih <strong>doprinosa</strong> i mirovine.<br />
15<br />
Žene su prema prijašnjim propisima mogle ranije i s kraćim stažem ostvariti starosnu i prijevremenu<br />
starosnu mirovinu nego muškarci, a u prosjeku žive dulje (oko 4 godine) pa je kod žena<br />
bio i do 30-40% povoljniji odnos mirovine i uplaćenih <strong>doprinosa</strong>. Prema novim propisima i dalje je<br />
povoljniji odnos mirovine i visine <strong>doprinosa</strong> za žena nego za muškarce, jer su za žene propisane<br />
niže dobne granice za starosnu i prijevremenu starosnu mirovinu, ali je postotak razlike manji i<br />
stoga ostvaruju (primaju) naknade u duljem vremenskom razdoblju.<br />
16<br />
Time se djelomično kompenzira činjenica da osiguranik zbog nastale nesposobnosti za rad<br />
nije odradio cijeli radni vijek.<br />
17<br />
Obiteljska mirovina određuje se u rasponu od 70-100% mirovine pokojnog osiguranika, a<br />
proizlazi iz načela uzajamnosti i solidarnosti te osiguranja rizika smrti hranitelja obitelji.<br />
18<br />
Do kraja 1998. godine radnici su za istu visinu mirovine plaćali oko 50% više od obrtnika,<br />
a više nego dvostruko od poljoprivrednika, jer su stope <strong>doprinosa</strong> za obrtnike i poljoprivrednike<br />
bile mnogo povoljnije nego za radnike. Ujedno, postoje umirovljenici (poput hrvatskih branitelja<br />
invalida Domovinskog rata i obiteljske mirovine poginulih branitelja određene prema plaći odgovarajućeg<br />
čina) čije se mirovine ne temelje na uplati <strong>doprinosa</strong>, pa se visina <strong>doprinosa</strong> ne može<br />
uspoređivati s iznosom mirovine.<br />
19<br />
Ujedno, započelo je ujednačavanje <strong>mirovinskih</strong> osnovica za različite kategorije osiguranika,<br />
pa u budućnosti treba pojačati aktivnosti na tom polju.<br />
20<br />
U prvoj simulaciji izjednačene su visine plaća malih i srednjih poduzeća na razinu plaća<br />
isplaćenih u velikim poduzećima. Prema toj simuaciji udio <strong>evazije</strong> poreza na dohodak i <strong>doprinosa</strong><br />
u BDP-a iznosio je 3,70% u 1994. godini, 4,34% u u 1995. godini i 4,65% u 1996. godini. U<br />
drugoj simulaciji pretpostavlja se da su zbog potrebe za nekom vrstom socijalne zaštite prava<br />
mjera zaposlenosti u Hrvatskoj podaci o aktivnim osiguranicima kojima je raspolagao tadašnji<br />
Fond mirovinskog i invalidskog osiguranja, te da su mjesečni primici aktivnih osiguranika jednaki<br />
prosječnim primicima u privredi (niži su od primitaka velikih poduzeća). Tako je kao razlika između<br />
uplaćenog i potencijalnog iznosa poreza na dohodak i <strong>doprinosa</strong> dobiven udio <strong>evazije</strong> poreza na<br />
dohodak i <strong>doprinosa</strong> u BDP-u (donja granica procjene): 2,76% u 1994. godini, 3,71% u 1995.<br />
52
godini i 3,81% u 1996. godini. Međutim, ovoj brojci valja dodati podatak o neprijavljenim radnicima<br />
koji nisu u mogućnosti plaćati socijalno osiguranje te pretpostavku da oko 35 posto nezaposlenih<br />
radi u neslužbenom gospodarstvu, što bi rezultiralo vjerojatno istim udjelima porezne <strong>evazije</strong> kao<br />
i u prvoj simulaciji.<br />
21<br />
Zuber navodi da je u Hrvatskoj poznat podatak o najnižoj osnovici za plaćanje <strong>doprinosa</strong> i<br />
podatak o broju osiguranika koji uplaćuju doprinose na najnižu osnovicu, ali nema podatka o tome<br />
imaju li te osobe od istog isplatitelja prihode od udjela u dobiti ili prihode od dividendi, što je u brojnim<br />
privatnim poduzećima najjeftiniji, često korišten način isplate plaća. Nema podataka o raširenosti<br />
rada s nepunim radnim vremenom, niti pokazatelja o opsegu tzv. privremenih i povremenih<br />
poslova. Poznat je broj umirovljenika, ali nema podatka o tome koliko umirovljenika uz mirovinu<br />
ostvaruje i dodatnu zaradu, niti koliki je prosječni godišnji iznos te zarade po umirovljeniku.<br />
22<br />
Uprava nadzora u području rada i zaštite na radu, Odjel radnih odnosa provodi redoviti nadzor<br />
poslodavaca koji upućuju radnike na privremeni rad u SR Njemačku. Tako je u 2000. godini<br />
kod 98 poslodavaca (gotovo polovice ukupnog broja kod kojih je proveden nadzor) utvrdila nepravilnosti<br />
i prekršajno ih kaznila jer za gotovo 1800 radnika nisu podnijeli prijavu nadležnim tijelima<br />
o promjeni podataka u vezi plaća, <strong>doprinosa</strong>, staža osiguranja radnika upućenih u inozemstvo<br />
za vrijeme osiguranja ili ih nisu pravodobno prijavili (Zakon o mirovinskom osiguranju, NN 102/98 i<br />
127/00, čl. 168. st.1.t.3), odnosno uopće nisu prijavili 31 radnika.<br />
23<br />
Prema podacima Uprave nadzora u području rada i zaštite na radu, Odjel radnih odnosa<br />
od 5596 podnesenih prijava za pokretanje kaznenog postupka (za sve oblike nepravilnosti u<br />
području rada i zaštite na radu) u 2000. godini, prekršajni sudovi riješili su samo 904 zahtjeva. Od<br />
ukupno 2517 odluka rješenja prekršajnih sudova zaprimljenih u 2000. godini po ranije pokrenutim<br />
postupcima inspektora rada, čak 501 je obustavljen zbog zastare. Iako je poslodavcu za neprijavu<br />
zaposlenika predviđena zakonska kazna od 30 do 120 tisuća kuna po jednom radniku, sudovi<br />
izriču vrlo blage kazne, obično «UKOR« ili simboličnu kaznu od 300 do 1000 kuna. Time obezvređuju<br />
složen i opsežan rad inspektora, te degradiraju ukupnu zakonodavnu kaznenu politiku i<br />
sveobuhvatnu potrebu da se učinkovitije suzbije nelegalno ponašanje.<br />
53
Change language