Propisi i praksa 1-2011 - Stalna konferencija gradova i opÅ¡tina

STALNA KONFERENCIJA 

GRADOVA I OPŠTINA 

Lokalna samouprava 

Propisi i praksa 

BROJ 4/10 

Tema broja: 

NEKA PITANJA 

LOKALNIH FINANSIJA 

Interna revizija 

u jedinicama 

lokalne samouprave 

Osnovi budžetskog 

procesa na lokalnom nivou

Stalna konferencija gradova i opština 

Lokalna samouprava 

Propisi i praksa 

Pravni bilten 

broj 1/2011 

Beograd, novembar 2011.


Lokalna samouprava: Propisi i praksa 

PRAVNI BILTEN 

Broj 1/2011 

Tema broja: Neka pitanja lokalnih finansija 

Izdavač 


Makedonska 22/VIII, Beograd 

www.skgo.org 

Za izdavača 

Đorđe Staničić, generalni sekretar 

Urednica broja 

Jelena Jerinić 

Lektor 

Irena Popović-Grigorov 

Grafički dizajn 

Atelje, Beograd 

Štampa 

Tiraž 

1.000 primeraka 

Beograd, novembar 2011. 

Pravni bilten „Lokalna samouprava – Propisi i praksa“ je izdanje Stalne konferencije 

gradova i opština koje podržava projekat „Institucionalna podrška SKGO“. 

Projekat finansira Švajcarska agencija za razvoj i saradnju. 

Ova publikacija ne predstavlja zvaničan stav Švajcarske agencije za razvoj i saradnju. 

Za informacije koje se nalaze u publikaciji odgovoran je isključivo Izdavač.

UVODNIK 

Lokalne finansije su jedna od tema o kojima se uvek može pisati. Propisi se relativno 

često menjaju, a neki od njih dovode do uvođenja potpuno novih instituta i mehanizama, 

za koje su potrebna dodatna tumačenja i objašnjenja. Takođe, razmena iskustava i 

predstavljanje uspešnih modela sa lokalnog nivoa može samo da doprinese uspešnom 

sprovođenju novih propisa, što smo nameravali da postane običaj u ovom biltenu. 

U ovom broju donosimo par kraćih priloga u vezi sa veoma aktuelnim pitanjem uspostavljanja 

interne finansijske revizije u opštinama i gradovima i tri nešto opširnija 

priloga o budžetiranju na lokalnom nivou. 

Obaveza uspostavljanja službe interne revizije uvedena je našim propisima pre par 

godina, a u ovom broju Pravnog biltena dajemo osnovne smernice u vezi sa koracima 

za njeno uspostavljanje i primer odluke Grada Užica koji može poslužiti kao model 

drugim jedinicama lokalne samouprave, koje to do sada nisu učinile. Ovi prilazi su proizašli 

iz nedavnih aktivnosti Savetodavnog centra SKGO na organizovanju savetovanja 

na ovu temu za predstavnike lokalnih vlasti koje su članice SKGO. Verujemo da će tekstovi 

o lokalnom budžetskom procesu, čiji autori/ke imaju dugogodišnje iskustvo u 

oblasti lokalnih finansija, biti korisni onima koji se neposredno bave ovim poslovima 

– jer problemski analiziraju neka od značajnih i spornih pitajna, ali i drugima, koji nisu 

zaposleni u upravi, već su postavljena i imenovana lica, ili su početnici u tom poslu. 

Do kraja godine biće objavljena još tri broja Pravnog biltena. Pozivamo Vas da nam 

pišete i predložite teme koje bi trebalo obraditi u tim brojevima ili u toku naredne 

godine. Kao i uvek, biće nam zadovoljstvo i da objavimo vaše tekstove o relevantnim 

temama ili modele akata iz vaših gradova i opština za koje smatrate da mogu biti korisni 

kolegama i koleginicama u drugim lokalnim samoupravama. 

PROPISI I PRAKSA – PRAVNI BILTEN 

Jelena Jerinić 

urednica 

3

SADRŽAJ 


Zoran Živojinović 

Interna revizija – obaveza uspostavljanja funkcije 

interne revizije na nivou lokalne samouprave........................................................................... 5 

Odluka o osnivanju službe interne revizije Grada Užica......................................................10 


Darko Drndić 

Značaj uvođenja interne revizije za gradove i opštine 

članice Stalne konferencije gradova i opština.........................................................................15 

Priprema lokalnog budžeta 

Duško Šarošković 

Pravni okvir budžeta jedinice lokalne samouprave..............................................................17 

Budžetski ciklus u jedinicama lokalne samouprave..............................................................23 

Ružica Stojiljković 

Priprema lokalnog budžeta, primena fiskalnih pravila 

i fiskalne odgovornosti lokalne samouprave i programsko budžetiranje...................29 

Dragan Spirić 

Uputstvo za pripremu budžeta lokalnih samouprava 

i uključenje javnosti u budžetski proces.....................................................................................37 

4

Zoran Živojinović 

Ministarstvo finansija – Centralna jedinica za harmonizaciju 

interni revizor u javnom sektoru 

Interna revizija – obaveza 

uspostavljanja funkcije interne 

revizije na nivou lokalne samouprave 

Uvod 

Republika Srbija je prihvatila koncept Interne finansijske kontrole u javnom sektoru koji 

je razvila Evropska komisija sa ciljem da državama u procesu pridruživanja Evropskoj 

uniji pomogle da razumeju i primene dobro razvijene i efektivne sisteme interne kontrole. 

1 Koncept Interne finansijske kontrole u javnom sektoru uveden je u naš pravni 

sistem Zakonom o budžetskom sistemu u oktobru 2006. godine, a radi usaglašavanja 

sa zahtevima za vođenje pregovora o pridruživanju EU iz poglavlja 32 – „Finansijska 

kontrola“, izvršeno je dodatno usklađivanje Zakonom o budžetskom sistemu (u daljem 

tekstu: Zakon) u julu 2009. godine i oktobru 2010. godine. 

Interna finansijska kontrola u javnom 

sektoru – osnovni pojmovi 

Interna finansijska kontrola u javnom sektoru jeste sveobuhvatan sistem mera za 

upravljanje i kontrolu javnih prihoda, rashoda, imovine i obaveza, koji uspostavlja Vlada, 

posredstvom organizacija javnog sektora, sa ciljem da upravljanje i kontrola javnih 

sredstava, uključujući i strane fondove, budu u skladu sa propisima, budžetom i principima 

dobrog finansijskog upravljanja, odnosno efikasnosti, efektivnosti, ekonomičnosti 

i otvorenosti. Interna finansijska kontrola u javnom sektoru obuhvata sve mere 

za kontrolu javnih prihoda i rashoda i omogućava ispravno upravljanje imovinom i 

obavezama, a obuhvata i sve interne kontrolne sisteme i procedure u organizacijama 

javnog sektora, pomažući da se uspostavi bezbedno okruženje za namensko korišćenje 

sredstava. Naziv koncepta – Interna finansijska kontrola u javnom sektoru, jeste 

prevod termina Public Internal Financial Control (PIFC) sa engleskog jezika i predstavlja 

skraćenicu osnovnih pojmova koncepta: 

• P – Public Sector – javni sektor; 

1 

Više o ovoj inicijativi Evropske komisije možete pronaći na http://www.pifc.eu/ 

Interna revizija – obaveza uspostavljanja funkcije interne revizije... 

5

• I – Internal to the organisation – interna za organizaciju; 

• F – Financial systems mainly but not exclusively – uglavnom, ali ne isključivo 

finansijski sistemi; 

• C – Control based on internationally accepted and recognised standards – 

kontrola zasnovana na međunarodno prihvaćenim i priznatim standardima. 

Interna finansijska kontrola u javnom sektoru (u daljem tekstu: IFKJ) sastoji se od tri 

elementa: 

1. finansijsko upravljanje i kontrola (Financial Management and Control – u daljem 

tekstu: FUK); 

2. funkcionalno nezavisna, decentralizovana interna revizija (Internal Audit – u 

daljem tekstu: IR); 

3. Centralna jedinica za harmonizaciju (Central Harmonisation Unit – u daljem tekstu: 

CJH). 


Finansijsko upravljanje i kontrola (FUK) i interna revizija (IR) u kontekstu ovog modela 

predstavljaju sistem interne kontrole i služe da obezbede podršku rukovodstvu u ispunjavanju 

ciljeva organizacije. Finansijsko upravljanje i kontrola predstavljaju sistem 

politika, procedura i aktivnosti koje uspostavlja, održava i redovno ažurira rukovodilac 

organizacije, a kojim se, upravljajući rizicima, obezbeđuje razumno uveravanje da će se 

ciljevi organizacije ostvariti na pravilan, ekonomičan, efikasan i efektivan način. 

Interna revizija je aktivnost koja pruža nezavisno objektivno uveravanje i savetodavna 

aktivnost, čiji je cilj da doprinese unapređenju poslovanja organizacije. Ona pomaže 

organizaciji da ostvari svoje ciljeve, tako što sistematično i disciplinovano procenjuje i 

vrednuje upravljanje rizicima, kontrole i upravljanje organizacijom. 

Uloga rukovodilaca u sistemu interne kontrole 

Sistem interne kontrole (FUK + IR) predstavlja alat koji pomaže rukovodiocima korisnika 

javnih sredstava da obavljaju svoje zadatke, a zasniva se na primeni koncepta upravljačke 

odgovornosti rukovodilaca. Koncept upravljačke odgovornosti podrazumeva da 

rukovodioci korisnika javnih sredstava snose odgovornost za fiskalna, upravljačka i programska 

ovlašćenja koja su im poverena. U organizaciji kojom rukovode oni su odgovorni 

za sve poslovne procese, postupke i aktivnosti, planiranje, programiranje, izradu i 

izvršenje budžeta i finansijskog plana, računovodstvo, kontrolne aktivnosti, izveštavanje, 

arhiviranje i nadzor, odnosno za utvrđivanje i realizaciju postavljenih ciljeva. 

6 

U skladu sa principima upravljačke odgovornosti, rukovodioci su neposredno odgovorni 

za upravljanje i razvoj organizacije kojom rukovode. Osnovne funkcije rukovodilaca 

su planiranje aktivnosti organizacije, uvođenje procesa upravljanja rizicima, obezbeđenje 

odgovarajućeg sistema kontrole koji će rizike svesti na prihvatljiv nivo, stalno 

praćenje adekvatnosti kontrole da pruži razumno uveravanje da će organizacija ostvariti 

svoje ciljeve. Rukovodilac ima odgovornost da stalno identifikuje, procenjuje i prati

potencijalne rizike i, posledično, da uspostavlja kontrole koje će zaštititi organizaciju 

od realizovanja neprihvatljivih rizika, jer ne bi bilo isplativo uspostaviti sistem kontrole 

koji bi pokrivao sve moguće rizike. Rukovodilac je, osim za finansijske, odgovoran i 

za sve druge postupke, aktivnosti i procese u organizaciji, i zbog toga mora razumeti 

koncept interne kontrole (FUK + IR) i promovisati ga među zaposlenima. Rukovodilac 

je odgovoran i za redovno izveštavanje o stanju sistema finansijskog upravljanja i kontrole 

i o stepenu razvoja interne revizije u organizaciji za koju je odgovoran. 

Na osnovu akata o unutrašnjoj organizaciji i načinu rada, rukovodilac može preneti 

ovlašćenja na druga lica. Prenošenjem ovlašćenja, prenosi se i odgovornost, ali to ne 

isključuje odgovornost rukovodioca. Rukovodioci organizacija su odgovorni i za uspostavljanje 

i ispravno funkcionisanje sistema za finansijsko upravljanje i kontrolu i 

uspostavljanje i obezbeđenje uslova za adekvatno funkcionisanje interne revizije u 

organizaciji kojom rukovode. 

Finansijsko upravljanje i kontrola, kao komponenta IFKJ, predstavlja celokupan sistem 

finansijskih i nefinansijskih kontrola (kontrolnih aktivnosti), uključujući i organizacionu 

strukturu, metode i procedure, i to ne samo finansijskih sistema, već i 

operativnih i strateških sistema organizacije u javnom sektoru. Takva kontrola, kroz 

upravljanje rizicima, može da pruži razumno uveravanje da će se ostvariti ciljevi organizacije. 

Odgovornost rukovodilaca je da uspostave čitav skup pravila i obezbede 

njihovu primenu sa ciljem: 

1. obavljanja poslovanja na pravilan, etičan, ekonomičan, efektivan i efikasan način, 

2. usklađenosti poslovanja sa zakonima, propisima, politikama, planovima i 

postupcima, 

3. zaštite imovine i drugih resursa od gubitaka uzrokovanih lošim upravljanjem, neopravdanim 

trošenjem, neopravdanim korišćenjem, nepravilnostima i prevarama, 

4. jačanja odgovornosti za uspešno ostvarenje zadataka, 

5. pravovremenog i tačnog finansijskog izveštavanja i praćenja rezultata poslovanja. 

Sistem za finansijsko upravljanje i kontrolu 

Sistem za finansijsko upravljanje i kontrolu uspostavlja se u svim organizacionim jedinicama 

javnog sektora i na svim nivoima unutar organizacije, bez obzira na njenu veličinu 

i broj zaposlenih, a sprovode ga rukovodioci i svi zaposleni. Svaka organizacija treba da 

oblikuje vlastiti sistem FUK, u skladu sa svojim potrebama i postojećim okruženjem. 

Treba napraviti razliku između interne revizije i sistema finansijskog upravljanja i kontrole. 

Za sistem finansijskog upravljanja i kontrole odgovoran je rukovodilac organizacije. 

Interni revizori nisu odgovorni za uspostavljanje, funkcionisanje i razvoj sistema 

za finansijsko upravljanje i kontrolu, već su odgovorni za procenu funkcionisanja tih 

sistema, potencijalnih slabosti, nedostataka i neregularnosti, kao i za davanje preporuka 

za poboljšanje i preduzimanje korektivnih aktivnosti. Rukovodilac organizacije je 

odgovoran za sprovođenje preporuka interne revizije. 


7

Sistem interne kontrole (FUK + IR) zasnovan je na istovremenom uspostavljanju ta 

dva osnovna elementa – finansijskog upravljanja i kontrole i funkcije interne revizije 

u okviru organizacije. Bez posvećenosti rukovodstva da uspostavi oba elementa sistema, 

delimično uvođenje ili uvođenje samo jednog elementa može da izazove potpuno 

suprotne efekte u odnosu na formulisane konceptom IFKJ i može dodatno da optereti 

ili čak potpuno onemogući organizaciju da posluje na efikasan, efektivan, ekonomičan 

i transparentan način. 



Korisnici javnih sredstava, odnosno organizacije javnog sektora imaju obavezu da uspostave 

funkciju interne revizije. Zakonom je propisano da su korisnici javnih sredstava 

direktni i indirektni korisnici budžetskih sredstava, korisnici sredstava organizacija 

za obavezno socijalno osiguranje i javna preduzeća koja je osnovala Republika Srbija, 

odnosno lokalne vlasti, pravna lica osnovana od tih javnih preduzeća, pravna lica nad 

kojima Republika Srbija, odnosno lokalna vlast ima direktnu ili indirektnu kontrolu nad 

više od 50 odsto kapitala ili više od 50 odsto glasova u upravnom odboru, kao i druga 

pravna lica u kojima javna sredstva čine više od 50 odsto ukupnih prihoda. 

Za uspostavljanje i obezbeđenje uslova za adekvatno funkcionisanje interne revizije 

odgovoran je rukovodilac korisnika javnih sredstava. Interna revizija je organizaciono 

nezavisna od delatnosti koju revidira. Ona nije deo nijednog poslovnog procesa, 

odnosno organizacionog dela organizacije, a u svom radu je neposredno odgovorna 

rukovodiocu korisnika javnih sredstava. 

Internu reviziju obavljaju interni revizori koji su obavezni da rade u skladu sa propisima 

Republike Srbije i da u vršenju funkcije primenjuju međunarodne standarde interne revizije, 

Etički kodeks interne revizije i principe objektivnosti, kompetentnosti i integriteta. 

Osim uslova propisanih zakonom i aktom o sistematizaciji radnih mesta, interni revizor 

mora da ima najmanje tri godine iskustva na poslovima revizije, kontrole ili računovodstveno-finansijskim 

poslovima i položen ispit za ovlašćenog internog revizora u javnom 

sektoru. Uslov za polaganje ispita za ovlašćenog internog revizora u javnom sektoru stiču 

kandidati koji su pohađali osnovnu obuku iz finansijskog upravljanja i kontrole i osnovnu 

obuku za internu reviziju i izvršili dve revizije kod korisnika javnih sredstava kod koga su 

zaposleni, uz nadzor i pomoć Centralne jedinice za harmonizaciju Ministarstva finansija. 

8 

Jedinicu za internu reviziju neophodno je internim opštim aktom organizaciono postaviti 

van sastava drugih organizacionih celina i obezbediti da rukovodilac interne revizije 

neposredno izveštava rukovodioca korisnika javnih sredstava. Rukovodilac interne 

revizije i interni revizori imaju pravo na neograničen pristup rukovodiocima, zaposlenima 

i sredstvima korisnika javnih sredstava koji su u vezi sa sprovođenjem revizije i 

ne može im se dodeliti obavljanje bilo koje druge funkcije i aktivnosti, osim aktivnosti 

interne revizije. Zbog toga je nephodno da se u procesu uspostavljanja interne revizije 

izvrši odabir kandidata koji će pohađati obuke za interne revizore i biti zaposleni na

adnim mestima internih revizora. Mogući način uspostavljanja funkcije interne revizije, 

odnosno organizacioni oblici formiranja interne revizije određeni su Pravilnikom o zajedničkim 

kriterijumima za organizovanje i standardima i metodološkim uputstvima za 

postupanje interne revizije u javnom sektoru. 2 

Obaveza uspostavljanja funkcije interne revizije 

u jedinicama lokalne samouprave 

Direktni korisnici sredstava budžeta lokalnih vlasti, javna preduzeća koja su osnovale 

lokalne vlasti, pravna lica osnovana od tih javnih preduzeća, odnosno pravna licima 

nad kojima lokalna vlast ima direktnu ili indirektnu kontrolu nad više od 50 odsto kapitala 

ili više od 50 odsto glasova u upravnom odboru, kao i nad drugim pravnim licima 

u kojima javna sredstva čine više od 50 odsto ukupnih prihoda formiraju jedinicu za 

internu reviziju. Dva ili više korisnika javnih sredstava na nivou lokalne samouprave 

mogu formirati zajedničku jedinicu za internu reviziju, a izuzetno, kada ne postoje 

uslovi za organizovanje jedinice za internu reviziju, poslove interne revizije može da 

obavlja i interni revizor. Interni revizor poslove interne revizije može da obavlja kod 

jednog ili više korisnika javnih sredstava. Način uspostavljanja funkcije interne revizije, 

odnosno jedinice za internu reviziju i broja potrebnih internih revizora određuje korisnik 

javnih sredstava svojim opštim aktom, na osnovu procene rizika, obima i složenosti 

poslovnih procesa, obima sredstava kojima raspolaže i broja zaposlenih. 

Pre pohađanja osnovne obuke iz finansijskog upravljanja i kontrole i interne revizije, 

može se inicijalno proceniti potreba za uspostavljanjem sopstvene jedinice za internu 

reviziju zasnovana na broju zaposlenih (npr. ako korisnik javnih sredstava ima više od 

200 zaposlenih) i/ili sredstvima kojima raspolaže. Procenjuje se da će veće jedinice lokalne 

samouprave (preko 50.000 stanovnika) obrazovati sopstvenu jedinicu interne revizije 

sistematizovanu tako da rukovodilac jedinice za internu reviziju bude u rangu viših rukovodilaca 

i da direktno odgovara rukovodiocu korisnika javnih sredstava (gradonačelniku, 

odnosno predsedniku opštine). Manje jedinice lokalne samouprave (ispod 50.000 

stanovnika), ili više njih, prema teritorijalnoj i organizacionoj srodnosti, mogle bi da obrazuju 

zajedničku jedinicu za internu reviziju, pri čemu bi u osnivačkom aktu, sporazumu, 

odredile međusobna prava i obaveze (status, broj zaposlenih, finansiranje, sistem planiranja 

i raspodele rada, sistem izveštavanja zajedničke jedinice za internu reviziju i sl.). 

Najmanje jedinice lokalne samouprave (ispod 10.000 stanovnika) funkciju interne revizije 

mogu obezbediti sporazumom sa korisnikom javnih sredstava koji ima uspostavljenu 

sopstvenu jedinicu za internu reviziju. Sporazumom bi se odredili potrebni kapaciteti i 

periodi obavljanja interne revizije i druga međusobna prava i obaveze. 


U toku 2012. godine, Centralna jedinica za harmonizaciju Ministartsva finansija proceniće 

potrebe i organizovati obuku za nivo lokalne samouprave i dati osnovne smernice 

za organizovanje interne revizije. 

2 

Službeni glasnik Republike Srbije, br. 82/2007. 

9

Grad Užice је počeo proces uspostavljanja interne revizije u aprilu 2009. godine, donošenjem 

odluke gradonačelnika o osnivanju Službe interne revizije. 3 

O D L U K A 

O OSNIVANJU SLUŽBE INTERNE REVIZIJE GRADA UŽICA 

I. OPŠTE ODREDBE 

Član 1. 

Ovom Odlukom u okviru prava i dužnosti grada, kao jedinice lokalne samouprave, 

utvrđuje se nadležnost, organizacija i način rada Službe interne revizije grada Užica (u 

daljem tekstu: Služba). 


Član 2. 

Služba obavlja poslove iz svog delokruga u skladu sa Ustavom, zakonom i Statutom grada. 

Član 3. 

U okviru Službe je zabranjeno osnivanje političkih stranaka i drugih političkih organizacija 

ili pojedinih njihovih administrativnih oblika. Zaposleni u Službi dužni su da 

svoje poslove obavljaju savesno i nepristrasno pri čemu se ne mogu rukovoditi svojim 

političkim i ideološkim ubeđenjem. 

Član 4. 

Zaposleni u Službi su obavezni da poslove na ostvarivanju i obezbeđivanju Ustavom i 

zakonom utvrđenih prava i interesa građana, pravnih lica i drugih subjekata obavljaju 

odgovorno, savesno i efikasno u skladu sa Ustavom, zakonom, Statutom, ovom Odlukom 

i pravilima struke. 

Član 5. 

Rad Službe je dostupan javnosti i podložan kontroli i kritici građana, u skladu sa zakonom 

i Statutom grada. 

Član 6. 

Interni revizor ima neograničen pristup rukovodiocima, zaposlenima i sredstvima subjekta 

revizije koji su u vezi sa sprovođenjem revizije, kao i pravo pristupa svim informacijama, 

uključujući i poverljive. 

10 

3 

Odluka broj 40-12/2009, objavljena u Službenom listu grada Užica, br. 6-1/2009. Redakcija Pravnog biltena 

se zahvaljuje gospođi Mirjani Drndarević, načelnici Gradske uprave za poslove finansija, računovodstva i 

privrede Grada Užica na ustupanju teksta Odluke. 

Grad Užice će verovatno uspostaviti zajedničku službu interne revizije za sve korisnike javnih sredstava. 

Užice je osnivač dva javna i pet javno-komunalnih preduzeća i, osim svojih uprava, ima i tri direktna korisnika 

i 46 indirektnih korisnika budžeta, u oviru kojih su i šest ustanova kulture, dve ustanove fizičke kulture, 

predškolska ustanova, pravobranilaštvo, mesne zajednice i dve turističke organizacije. Donosioci odluka 

u Užicu smatraju da bi se uvođenjem zajedničke službe za sve korisnike znatno unapredili upravljačke 

odgovornosti i efektivno delegiranje i pojednostavile poslovne politike svih budžetskih korisnika.

Član 7. 

Služba je funkcionalo i organizaciono nezavisna od drugih zakonom definisanih subjekata 

interne revizije: direktnih i indirektnih korisnika sredstava, javnih preduzeća i 

drugih korisnika sredstava budžeta. Rad Službe usmerava, kontroliše i rukovodi njom, 

u skladu sa zakonom, gradonačelnik, kao izvršni organ grada. 

Član 8. 

Strategiju interne revizije usvaja Skupština grada na predlog Gradskog veća. 

Član 9. 

Gradonačelnik potpisuje sa internim revizorom Povelju interne revizije. U Povelji su 

navedeni: cilj, ovlašćenja, dužnosti, obaveze i odgovornost internog revizora. 

Član 10. 

Godišnji plan interne revizije usvaja gradonačelnik na predlog Službe. 

Član 11. 

Izveštaj o svom radu Služba periodično, a najmanje jednom godišnje, dostavlja gradonačelniku, 

Gradskom veću i Skupštini grada u skladu sa zakonom. 

II. POSLOVI I ORGANIZACIJA SLUŽBE 

Interni revizor 

Član 12. 

Interni revizor obavlja poslove: centralne harmonizacije i koordinacije sprovođenja 

metodologija kontrole i interne revizije u javnom sektoru lokalne samouprave, formiranje 

i održavanje informatičke baze podataka neophodne za obavljanje poslova 

interne revizije, uvođenja i primene standarda kontrole u skladu sa međunarodno priznatim 

standardima, izradu metodoloških uputstava i priručnika iz oblasti materijalnofinansijskog 

upravljanja u subjektima revizije, poslove interne revizije kod zakonskih 

subjekata revizije, interne revizije kod korisnika javnih prihoda za strategije, programe, 

projekte, procese i aktivnosti koje finansira Evropska unija. Služba uspostavlja sistem 

finansijskog upravljanja i kontrole u subjektima revizije grada Užica, sa ciljem da se 

obezbedi razumna uverljivost da se ciljevi subjekata revizije, uz procenu rizika, ostvaruju 

kroz poštovanje zakona, internih akata i ugovora, pouzdanost i sveobuhvatnost 

finansijskih i operativnih podataka, efektivnost i efikasnost operacija, čuvanje sredstava 

i podataka, davanja saveta kod uvođenja novih organizacionih oblika, procedura, 

sistema ili zadataka, revizije načina rada (performansi) subjekata interne revizije kao 

i ocene organizacije, poslovanja i procesa uključujući i nefinansijske operacije, uspostavljanje 

saradnje sa eksternom revizijom, vršenje ostalih zadataka neophodnih da bi 

se ostvarila sigurnost u pogledu funkcionisanja sistema interne revizije. 

Broj izvršilaca: 3 

Stručna sprema: Ekonomski fakultet, položen ispit za ovlašćenog internog revizora u 

javnom sektoru 

Radno iskustvo: 5 godina na poslovima revizije, finansijske kontrole ili računovodstveno-finansijskim 

poslovima 


11

III. ODNOS SLUŽBE INTERNE REVIZIJE UŽICA 

PREMA SUBJEKTIMA INTERNE REVIZIJE I KONTROLE 

Član 13. 

Svi zakonom definisani subjekti interne revizije: direktni i indirektni korisnici budžetskih 

sredstava, javna preduzeća osnovana od strane grada Užica, pravna lica osnovana 

od strane direktnih, indirektnih korisnika i javnih preduzeća, odnosno pravna lica nad 

kojima Grad ima više od 50% kapitala ili više od 50% glasova u upravnom odboru, kao 

i nad drugim pravnim licima u kojima javna sredstva čine više od 50% ukupnih prihoda, 

obavezni su da internom revizoru obezbede neograničen pristup rukovodiocima, 

zaposlenima, imovini i sredstvima i pruže sve neophodne informacije koji su u vezi sa 

sprovođenjem revizije. 


IV. ODNOS SLUŽBE INTERNE REVIZIJE PREMA 

SKUPŠTINI GRADA, GRADONAČELNIKU I GRADSKOM VEĆU 

Član 14. 

Služba dostavlja gradonačelniku i Gradskom veću izveštaj o izvršenoj internoj reviziji, 

najmanje jednom godišnje. 

Član 15. 

U vršenju funkcija, zaposleni u Službi su obavezni da čuvaju tajnost službenih i poslovnih 

podataka. 

VIII. PRAVNI AKTI SLUŽBE INTERNE REVIZIJE 

Član 16. 

Služba donosi pravne akte na osnovu zakona i drugih propisa. Pravnim aktom Službe 

ne mogu se za subjekte revizije utvrđivati prava i obaveze koje nisu zasnovane na zakonu. 

Član 17. 

Služba donosi sledeće pravne akte: pravilnike i uputstva. Pravilnikom se razrađuju pojedine 

odredbe zakona i drugih propisa. Uputstvom se propisuje način rada i vršenja 

pojedinih poslova Službe, kao i subjekata interne revizije i inspekcijske kontrole. 

Član 18. 

Javnost rada Služba obezbeđuje davanjem informacija sredstvima javnog informisanja, 

izdavanjem službenih publikacija i drugim oblicima javnog informisanja. Služba 

će uskratiti davanje informacija ako njena sadržina predstavlja službenu ili poslovnu 

tajnu. O davanju, odnosno uskraćivanju davanja informacija o radu Službe odlučuju 

interni revizor i gradonačelnik, u skladu sa zakonom. 

12

IX. RADNI ODNOSI U SLUŽBI INTERNE REVIZIJE 

Član 19. 

U pogledu prava, obaveza i odgovornosti zaposlenih lica u Službi, primenjuju se odredbe 

zakona i podzakonskih akata koji se odnose na zaposlene lokalnoj samoupravi. Zvanja 

zaposlenih, zakonski uslovi za njihovo sticanje, koeficijent za utvrđivanje plata, kao 

i raspoređivanje zaposlenih utvrđuju se posebnim aktima, u skladu sa propisima koji 

ovo regulišu. 

X. SREDSTVA ZA FINANSIRANJE SLUŽBE INTERNE REVIZIJE 

Član 20. 

Sredstva za finansiranje poslova Službe obezbeđuju se u budžetu Grada sa pozicija 

razdela: izvršni organ grada – gradonačelnik. Gradonačelnik grada Užica je odgovoran 

za zakonito korišćenje sredstava za plate i naknade internog revizora, materijalne troškove 

Službe, nabavku i održavanje opreme i sredstava potrebnih za izvršavanje obaveza 

prema zaposlenima u Službi. Naloge i druge akte za isplatu i korišćenje sredstava iz 

stava 1. ovog člana potpisuje gradonačelnik ili lice koje on ovlasti. 

Član 21. 

Ova Odluka stupa na snagu osmog dana od dana objavljivanja u „Službenom listu grada 

Užica“. 


13


14

Darko Drndić 

menadžer Savetodavnog centra SKGO 

Značaj uvođenja interne revizije 

za članice Stalne konferencije 

gradova i opština 

Koncept interne finansijske kontrole u javnom sektoru za zemlje u regionu, posebno 

za Srbiju, predstavlja potpuno nov pristup dobrom upravljanju sistemom i zaštiti javnih 

sredstava. Cilj Evropske komisije, koja je i razvila ovaj koncept, jeste da se državama 

koje se pridružuju Evropskoj uniji pruži pomoć u razumevanju i primeni dobro razvijenih 

i efektivnih sistema interne kontrole. 

Stalna konferencija gradova i opština – Savez gradova i opština Srbije, prepoznala je 

značaj ove teme i u prethodnom periodu organizovala tri regionalna jednodnevna savetovanja 

na temu „Uspostavljanje i razvoje interne finansijske kontrole“, i to u Užicu 

(Zlatibor) 26. maja, u Nišu 1. juna i u Beogradu 14. juna 2011. godine. Ovom prvom, pilot 

savetovanju prisustvovala su 53 učesnika/ce iz 34 grada i opštine, članice SKGO. Više smo 

nego zadovoljni posećenošću, budući da je ovaj niz regionalnih savetovanja konceptualno 

potpuno drugačiji od ranijih skupova koje je organizovala Stalna konferencija gradova 

i opština. Naime, troškove ovih savetovanja su u potpunosti pokrile članice SKGO 

iz sopstvenih sredstava, bez donatorske finansijske podrške, kao što su i temu izabrale 

same članice.– putem Upitnika o potrebama članstva Savetodavnog centra SKGO. 

Najveća vrednost ovakvog, tržišnog pristupa organizovanju savetovanja, seminara i 

drugih stručnih skupova koji Savetodavni centar SKGO uvodi u život opština i gradova 

možda leži u tome što je SKGO počela da ostvaruje jedan od svojih dugoročnih ciljeva 

– da u narednom periodu postane finansijski samostalnija i manje zavisna od donatorskih 

sredstava. Sektor za usluge članstvu SKGO može da ponudi usluge obuka i savetodavne 

usluge na zahtev, i to uskostručne i specifične usluge, pod uslovima boljim od 

onih koji važe na domaćem tržištu. Zaposleni i spoljni saradnici SKGO imaju izuzetno 

znanje iz oblasti poslova u nadležnosti lokalne samouprave, njihovo iskustvo u organizaciji 

ovakvih i sličnih skupova je sada već decenijsko, a tehnička opremljenost službe 

je na zavidnom nivou. S druge strane, SKGO, kao nacionalna asocijacija lokalnih vlasti, 

ima obavezu da vodi računa o svim, pa i finansijskim interesima i mogućnostima svojih 

članica. Zbog toga će iznosi kotizacija za ovakve i slične skupove uvek biti usklađivane 

sa trenutnim materijalnim mogućnostima članica SKGO. 

Takođe, ideja je da ovakvi skupovi i kvalitativno predstavljaju iskorak u odnosu na one 

koji su ranije organizovani. Po završenom seminaru ili savetovanju, biće objavljeni konkretni 

dokumenti sa preporukama, koji će u slučaju postojanja zajedničkog interesa 

Značaj uvođenja interne revizije za članice Stalne konferencije gradova i opština 

15

članstva, biti dodatno osnaženi od političkih tela SKGO. Ako u okviru savetovanja bude 

proizveden materijal za određenu publikaciju, SKGO će je objaviti iz sredstava za to savetovanje. 

U konkretnom primeru, učesnici/e ovog savetovanja su na osnovu onoga što su 

saznali od predavača, zaposlenih u Upravi za trezor Ministarstva finansija, ali i iz iskustva 

stečenog u svojim lokalnim sredinama, osmislili niz preporuka za uspostavljanje sistema 

interne revizije u jedinicama lokalne samouprave. 


Učesnici/e su predložili da Predsedništvo SKGO, na nekoj od narednih sednica, usvoji 

sledeće preporuke/zaključke: 

• Nephodno je da svi predsednici opština, gradonačelnici i načelnici gradskih i opštinskih 

uprava budu upoznati sa ovim sistemom (a ne samo zaposleni u finansijskim 

službama), pošto se sistem finansijskog upravljanja i kontrole odnosi na sve 

poslovne procese i aktivnosti u organizaciji – jedinici lokalne samouprave. 

• Neophodno je izabrana i postavljena lica upoznati sa konceptom interne finansijske 

kontrole u javnom sektoru jer predstavlja obavezu jedinica lokalne samouprave 

prema Zakonu o budžetskom sistemu i pratećim propisima. 

• Koncept interne finansijske kontrole u javnom sektoru treba prihvatiti kao model 

i način upravljanja u gradovima i opštinama, a ne kao metod kontrole ili inspekcije. 

Funkcije interne revizije se često pogrešno izjednačavaju sa inspekcijom. 

• Funkciju interne revizije uspostavljaju grad ili opština a sprovode je interni revizori 

koje bi trebalo uputiti na posebnu obuku u Centralnoj jedinici za harmonizaciju 

Ministarstva finansija, kako bi stekli sertifikat „Ovlašćeni interni revizor u 

javnom sektoru“. 

• Funkciju interne revizije treba uvesti radi ocene postojećeg sistema finansijskog 

upravljanja i kontrole u gradu ili opštini, kako bi najviše rukovodstvo moglo da 

dobije savete profesionalaca – internih revizora, sa ciljem unapređenja rada. 

Kada je reč o ukupnom radu SKGO, osnovne funkcije jesu i ostaće rad na programima 

i projektima od interesa za lokalne samouprave, posebno funkcija zastupanja 

interesa pred centralnim organima vlasti i funkcija informisanja. One će u najvećem 

delu biti podržane iz sredstava različitih projekata i osnovne članarine koje uplaćuju 

članice SKGO. A Savetodavni centar SKGO već skoro pet godina predstavlja mesto 

najživlje razmene informacija, kontakata, različitih iskustava, najbolje prakse, pitanja 

i odgovora, znanja.... 

16


načelnik Gradske uprave za budžet i finansije 

Sremska Mitrovica 

Pravni okvir budžeta 

jedinice lokalne samouprave 

Republika Srbija nema jedan zakon kojim je celovito regulisan budžet lokalne samouprave. 

Da je tako, ovde bismo govorili o pravnom osnovu. Ovako, s obzirom na to da se 

radi o više propisa različitog nivoa, govorimo o pravnom okviru, koji svaki na svoj način 

omeđava pravo jedinice lokalne samouprave da autonomno utvrđuje svoj budžet. 

Budžet je, kao što je poznato, sveobuhvatan plan prihoda i primanja i rashoda i izdataka 

jedinice lokalne samouprave i, kao takav, neophodan uslov funkcionisanja jedinice 

lokalne samouprave. Koliki je njegov značaj, vidljivo je po tome što predstavlja i ustavnu 

materiju. 

Zakoni, odluke i drugi propisi kojima se uređuju nadležnosti jedinice lokalne samouprave 

i koje one obavezno primenjuju na budžet, mogu se podeliti na dve grupe: to 

su republički propisi i lokalni propisi. Republički propisi, Zakon o budžetskom sistemu, 

Zakon o finansiranju lokalne samouprave, Zakon o javnom dugu, Memorandum o 

budžetu i ekonomskoj i fiskalnoj politici (Izveštaj o fiskalnoj strategiji), Zakon o budžetu 

Republike Srbije, Uredba o budžetskom računovodstvu, Pravilnik o standardnom 

klasifikacionom okviru i kontnom planu za budžetski sistem, najznačajniji su propisi 

koji se moraju imati u vidu prilikom donošenja budžeta jedinice lokalne samouprave. 

Lokalni propisi koji uokviruju budžet jedinice lokalne samouprave su Odluka o budžetu 

grada/opštine, Strategija održivog razvoja, Plan kapitalnih investicija i sl. 

Zakon o budžetskom sistemu možemo slobodno okarakterisati kao krovni zakon kada 

je budžet u pitanju. On uređuje planiranje, pripremu, donošenje i izvršenje budžeta, 

zatim budžetsko računovodstvo, izveštavanje, finansijsko upravljanje, kontrolu i reviziju 

bidžeta, vrste i pripadnosti javnih prihoda i primanja i javnih rashoda i izdataka. 

Važeći oblik Zakona posledica je više izmena i dopuna, a utisak je da su sve te izmene i 

dopune imale pozitivne posledice. Kada bi se izradio komentar ovog zakona, za rezultat 

bismo dobili knjigu, a ne članak, te ćemo se zato zadržati samo na nekim delovima 

koji uokviruju rad na budžetu jedinice lokalne samouprave. 

Pravni okvir budžeta jedinice lokalne samouprave 

17

Budžetski kalendar 

Budžetski kalendar je, u okviru ovog po sadržini materijalnog propisa, deo koji bi se 

mogao smatrati procesnim. Za funkcionisanje sistema kakav je budžetski vrlo je bitno 

uskladiti aktivnosti svih aktera, tim pre što redosled aktivnosti mora biti očuvan, a 

da same te aktivnosti ne obavljaju izvršioci sa istog nivoa vlasti. Vrlo su problematični 

rokovi za donošenje Zakona o budžetu Republike Srbije (15. decembar) i Odluke o 

budžetu grada/opštine (20. decembar), pri čemu prvi vrlo često svojim rešenjima utiče 

na drugi. Kako ugraditi taj uticaj, a ne narušiti ostale aktivnosti u proceduri? 


Aktuelno je još jedno probijanje roka. Jedinica lokalne samouprave ima obavezu da pripremi 

svoj budžet i te aktivnosti imaju svoj redosled i rokove (član 31. Zakona o budžetskom 

sistemu), ali još nemamo preduslov za njihovo otpočinjanje u Izveštaju o fiskalnoj 

strategiji, koji je Vlada trebalo da usvoji 15. jula, a sada je oktobar. Ne znamo kakve će 

posledice imati Vlada zbog propuštanja ovog roka, ali treba očekivati da većina jedinica 

lokalne samouprave svoje budžete donese na vreme i time obezbede uslov za svoje 

funkcionisanje već od 1. januara. Ipak, po kojoj ceni? Planiranje će biti loše zbog skraćenih 

rokova, bez dovoljno analiza, a i javna rasprave će gotovo sigurno izostati. 

Tekuća budžetska rezerva 

Tekuća budžetska rezerva je jedino praktično rešenje za ispravljanje grešaka u planiranju. 

Ako se promašaji ukupnog obima do 1,5 odsto budžeta, koliko maksimalno može 

da isnosi tekuća budžetska rezerva, isprave tekućom budžetskom rezervom, onda to 

i nisu veliki promašaji. Pre bi se moglo reći da je planiranje nivoa tačnosti preko 98,5 

odsto – odlično. 

Oči bode član 69. stav 6. Zakona, koji glasi: ,,Izuzetno od odredaba st. 1–5. ovog člana, 

sredstva tekuće rezerve budžeta Republike Srbije mogu se koristiti i za izvršavanje 

obaveza budžeta lokalne vlasti usled smanjenog obima prihoda budžeta lokalne vlasti.“ 

Kako se utvrđuje da je smanjen obim prihoda? Može li smanjen obim prihoda biti 

u odnosu na nerealno planiran obim prihoda? Nije li ovo šansa za dobijanje transfera 

na „mala vrata“? Možda je zakon mogao dati preciznije rešenje. 

Završni račun i eksterna revizija 

18 

Da analiziramo kratko i temu završnog računa. Između ostalog, izveštaj eksterne revizije 

je obavezan deo završnog računa jedinice lokalne samouprave. Eksternu reviziju 

obavlja Državna revizorska institucija ili lice koje ispunjava uslove za obavljanje poslova 

revizije finansijskih izveštaja.

Revizija je institut koji je potreban jedinicama lokalne samouprave, kako vlastima, tako 

i građanima. Ona obezbeđuje zakonitost i javnost korišćenja sredstava, ali zakonodavac 

nije dovoljno precizno rešio tehniku sprovođenja revizije. O čemu se radi? Jedinica 

lokalne samouprave ima obavezu da obezbedi reviziju i, ne znajući da li će to učiniti 

Državna revizorska institucija, angažuje i plati naknadu licu koje ispunjava uslove za 

obavljanje revizije, za šta iznosi uopšte nisu mali. Zatim se pojavljuje Državna revizorska 

institucija, koja ponavlja ceo posao, dok je prva revizija kroz naknadu možda odnela 

iznos jednomesečne socijalne pomoći u toj. 

To bi se moglo izbeći pomoću dve mere: pravovremenim objavljivanjem plana vršenja 

revizije u jedinicama lokalne samouprave od Državne revizorske institucije i objavljivanjem 

spiska lica koja ispunjavaju uslove za obavljanje poslove revizije finansijskih 

izveštaja u jedinicama lokalne samouprave, čije izveštaje Državna revizorska institucija 

prihvata kao punovažne. 

Neki komentari izvornih prihoda lokalne samouprave 

Zakonom o finansiranju lokalne samouprave uređuje se obezbeđivanje sredstava lokalne 

samouprave za obavljanje izvornih i poverenih poslova. Tim zakonom se taksativno 

navode izvori sredstava, odnosno izvorni prihodi koji se ostvaruju na nivou 

lokalne samouprave, a ima ih 15, ne računajući „druge prihode utvrđene zakonom“. 

Ovde nećemo analizirati sve, jer bi to bilo preobimno, već ćemo oceniti samo neke 

karakteristične odredbe i neke prihode. 

„Stope izvornih prihoda, kao i način i merila određivanja visine lokalnih taksi i naknada 

utvrđuje skupština jedinice lokalne samouprave svojom odlukom, u skladu sa zakonom.“ 

(član 7. stav 1. Zakona o finansiranju lokalne samouprave). Ovo je školski primer za objašnjavanje 

pravnog okvira budžeta jedinice lokalne samouprave. O čemu se radi? Definisano 

je pravo jedinice lokalne samouprave da samostalno utvrdi izvorni prihod, ali je ta 

autonomnost uokvirena zakonom, odnosno zavisna je od zakona. Član 8 istog zakona 

glasi: „Skupština jedinice lokalne samouprave utvrđuje visinu stope poreza na imovinu, 

osim poreza na prenos apsolutnih prava i poreza na nasleđe i poklon, do visine najviše 

stope propisane zakonom kojim se uređuju porezi na imovinu.“ Država je ovde ostavila 

raspon u okviru kog jedinica lokalne samouprave može da utvrđuje stopu. 

Član 9. Zakona o finansiranju lokalne samouprave glasi: „Skupština jedinice lokalne 

samouprave može uvoditi lokalne administrativne takse za spise i radnje u upravnim 

stvarima, kao i za druge spise i radnje koje organi jedinice lokalne samouprave izdaju, 

odnosno obavljaju u okviru poslova iz svoje izvorne nadležnosti. Jedinica lokalne 

samouprave ne može uvesti lokalnu administrativnu taksu za spise i radnje iz nadležnosti 

organa za koje je zakonom kojim se uređuju republičke administrativne takse 

propisano plaćanje republičkih administrativnih taksi.“ Jedinica lokalne samouprave 

ima pravo da uvede lokalnu administrativnu taksu tamo gde Republika to pravo nije 

rezervisala za sebe. 


19

Član 15. stav 2. glasi: „Vlada će utvrditi najviši iznos za lokalne komunalne takse iz stava 

1. tač. 1), 2) i 3) ovog člana 4 , na predlog Ministarstva finansija, koje će prethodno o 

tome pribaviti mišljenje Komisije za finansiranje lokalne samouprave.“ Ovo je primer 

blaže kontrole, odnosno država kontroliše onoliko koliko se najpre dogovori sa jedinicama 

lokalne samouprave preko njihovih predstavnika u Komisiji. 

Član 19. stav 1. glasi: „Aktom skupštine jedinice lokalne samouprave uvodi se boravišna 

taksa, u skladu sa zakonom kojim se uređuje oblast turizma. Prihod od boravišne 

takse predstavlja prihod jedinice lokalne samouprave na čijoj teritoriji je naplaćen.“ 

Ovde Zakon više kontroliše oslobađanje nego samo utvrđivanje. 

Ustupljeni prihodi i transferi 


Zakon je definisao i da jedinici lokalne samouprave pripadaju ustupljeni prihodi i transferi. 

Kada se pročitaju odredbe o ovim prihodima, prvi utisak je da je ta oblast vrlo 

detaljno uređena, naročito kada su transferi u pitanju, i da jedinica lokalne samouprave 

u svakom momentu zna na koja sedstva može da računa. Međutim, mala je korist 

od toga ako znamo šta se dogodilo sa transferima od 2009. godine, ukoliko odredba 

zakona nije promenjena. O tome bi se moglo mnogo reći, ali kako takvi slučajevi izlaze 

izvan teme pravnog okvira, neću se njima detaljnije baviti na ovom mestu. 

Komisija za finansiranje lokalne samouprave 

Ono što bi se moglo smatrati ublažavanjem zavisnosti i jačanjem autonomnosti lokalne 

samouprave jeste deo Zakona o finansiranju lokalne samoluprave kojim se uređuje 

Komisija za finansiranje lokalne samouprave. Jedinice lokalne samouprave su, zahvaljujući 

Komisiji, dobile pravo da preko svojih predstavnika utiču na utvrđivanje transfera 

za jedinice lokalne samouprave, kao i da pripreme predloge za poboljšanje sistema 

finansiranja lokalne samouprave. U dosadašnjem radu bilo je teškoća i zastoja, ali opšti 

stav je da Komisiji treba dati šansu i dati joj veći značaj, jer time svi dobijaju – jedinice 

lokalne samouprave da delom kreiraju svoje prihode, a Vlada i Ministarstvo finansija 

mogućnost da sa sebe skinu deo odgovornosti za rešenja koja zažive u praksi. 

20 

4 

Tim odredbama su kao lokalne komunalne takse predviđene takse za: isticanje firme na poslovnom prostoru, 

isticanje i ispisivanje firme van poslovnog prostora na objektima i prostorima koji pripadaju jedinici 

lokalne samouprave (kolovozi, trotoari, zelene površine, bandere i sl.) i držanje motornih drumskih i 

priključnih vozila, osim poljoprivrednih vozila i mašina.

Zaduživanje jedinica lokalne samouprave 

Zakon o javnom dugu uređuje uslove, način i postupak zaduživanja, između ostalih, i 

jedinica lokalne samouprave. U situaciji kada nedostaju sredstva, a postoji potreba za 

pojačanim investicionim projektima i radi stvaranja povoljnih uslova za dolazak stranih 

investitora, veoma je potrebno zaduživanje za realizaciju održivih projekata. Kako se 

ovde bavimo zakonskim ograničenjima u postupku donošenja budžeta jedinice lokalne 

samouprave, daćemo samo neke opservacije na tu temu. 

U članu 33. Zakona o javnom dugu navodi se: „Odluku o zaduživanju lokalne vlasti donosi 

nadležni organ lokalne vlasti, po prethodno pribavljenom mišljenju Ministarstva. 

Mišljenje iz stava 1. ovog člana Ministarstvo daje u roku od 15 dana od dana dostavljanja 

zahteva za davanje mišljenja. Ako Ministarstvo u roku iz stava 2. ovog člana ne 

odgovori na zahtev za davanje mišljenja, smatraće se da je mišljenje dato.“ 

Prvo, ispravno je da Vlada posredstvom Ministarstva kontroliše zaduživanje jedinica 

lokalne samouprave jer samo tako može imati i punu odgovornost za ukupnu fiskalnu 

politiku. 

Drugo, izbegnuta je birokratija, odnosno njena neažurnost, kao prepreka za realizaciju 

ovako bitnog pitanja, time što je propisano da neodgovaranje Ministarstva znači da 

je mišljenje dato. Ministarstvu je dato pravo kontrole, a da li će ga iskoristiti, zavisi od 

njega samog. 

Municipalne obveznice 

Obezbeđivanje sredstava u budžetu jedinice lokalne samouprave izdavanjem municipalnih 

(opštinskih/gradskih) obveznica je nov metod, za naše prilike, ali smatram da će 

u budućnosi biti jedan od značajnijih. Zbog toga je potrebno da se pravni okvir u vezi 

sa tim pitanjem proširi i da se novim zakonskim rešenjem proširi krug lica koja mogu 

kupovati opštinske/gradske obveznice. Time bi se ojačala konkurencija između zainteresovanih 

kupaca i snizila cena, što bi jedinicama lokalne samouprave pomoglo da dođu 

do jeftinijih sredstava na dugi rok. Izmene zakona koje su u proceduri idu u tom pravcu. 


Drugi propisi od značaja za budžetiranje na lokalnom nivou 

Memorandum o budžetu i ekonomskoj i finansijskoj politici je srednjoročni makroekonomski 

i fiskalni okvir na osnovu kojeg se donosi budžet jedinice lokalne samouprave. U 

momentu pisanja ovog teksta na snazi je deo memoranduma koji govori o projekcijama 

za 2012. i 2013. godinu, jer izveštaj o fiskalnoj strategiji nije donet u predviđenom roku. 

21

Zakon o budžetu Republike Srbije procenjuje prihode i primanja, uređuje rashode i 

izdatke budžeta Republike Srbije i sadrži norme koje se odnose na rad jedinica lokalne 

samouprave. Mana ovog zakona je to što se, prvo, donosi relativno kasno u odnosu na 

postupak donošenja budžeta jedinice lokalne samouprave, tako da se norme koje se 

odnose na jedinicu lokalne samouprave primenjuju stihijski, jer nisu pravovremene 

ugrađene u akte jedinice lokalne samouprave i, drugo, važi samo godinu dana i time 

onemogućava planiranje na duži rok. 

Uredbom o budžetskom računovodstvu bliže se uređuju budžetsko računovodstvo i 

sistem glavne knjige trezora. 

Pravilnik o standardnom klasifikacionom okviru i kontnom planu za budžetski sistem 

uređuje standardni klasifikacioni okvir i kontni plan za budžetski sistem sa sadržajem 

konta u kontnom planu, koji je sačinjen u skladu sa međunarodnom GFS metodologijom. 

Standardni klasifikacioni okvir i kontni plan imaju cilj da obezbede osnovu za 

organizaciju i evidentiranje svih finansijskih transakcija. 


Odluka o budžetu grada/opštine jeste lokalni propis koji donosi skupština jedinice 

lokalne samouprave, u kojem su prikazani svi prihodi i primanja i svi rashodi i izdaci 

jedinica lokalne samouprave u periodu za koji se budžet donosi. 

Budžet se sastoji iz opšteg dela koji obuhvata: račun prihoda po izvorima i rashoda 

po nameni, budžetski suficit/deficit i isto finansiranje, predlog za korišćenje suficita, 

odnosno izvore finansiranja deficita, kao i stalnu i tekuću rezervu i posebni deo, koji 

obuhvata rashode i izdatke direktnog korisnika budžetskih sredstava u skladu sa ekonomskom, 

funkcionalnom i klasifikacionom prema izvorima finansiranja. 

Strateški dokumenti opredeljuju pravce aktivnosti za koje budžet obezbeđuje finansijsku 

podršku. 

Osim već pomenutih propisa koji direktno utiču na sadržinu budžeta jedinice lokalne 

samouprave, postoje i propisi koji indirektno utiču na budžete jedinica lokalnih samouprava. 

Njih takođe možemo podeliti na republičke i lokalne. Republički propisi su: Zakon 

o porezu na dodatu vrednost, Zakon o porezu na dohodak, Zakon o zaštiti životne sredine, 

Zakon o bezbednosti saobraćaja, Zakon o turizmu, Zakon o poreskom postupku i 

poreskoj administraciji i dr. Lokalni propisi iz grupe „indirektnog uticaja“ su: Odluka o lokalnim 

komunalnim taksama, Odluka o boravišnoj taksi, Odluka o gradskim/opštinskim 

administrativnim taksama, Odluka o merilima i kriterijumima za utvrđivanje naknade za 

korišćenje i uređivanje građevinskog zemljišta i dr. Svima njima je zajedničko da utvrđuju 

izvore sredstava budžeta ili potrebe rashoda budžeta i obimom tih sredstava indirektno 

utiču na „veličinu“ budžeta. 

22 

Pomenute su samo najznačajnije norme koje uokviruju budžet jedinica lokalne samouprave, 

ali je i to dovoljno da se zaključi da je teško povući granicu između autonomnosti 

i zavisnosti budžeta jedinica lokalne samouprave. Uz dobro poznavanje propisa za 

izradu budžeta jedinica lokalne samouprave, najvažnije je dobro planiranje. Od njega 

zavisi koliko će biti uspešna primena, odnosno kolike će biti potrebe za korekcijama.


načelnik Gradske uprave za budžet i finansije 

Sremska Mitrovica 

Budžetski ciklus u jedinicama 

lokalne samouprave 

Budžetski ciklus bi se mogao definisati kao vremenski interval tokom kojeg se organi 

jedinice lokalne samouprave bave jednom odlukom o budžetu. Kako se trenutno u 

jedinicama lokalne samouprave donose budžeti samo za jednu godinu, taj interval, 

odnosno budžetski ciklus traje oko dve godine, ili koji mesec više ili manje, zavisno od 

ažurnosti organa jedinice lokalne samouprave. 

Budžetski ciklus se sastoji iz nekoliko faza: 

• priprema budžeta, 

• izrada budžeta (član 31. Zakona o budžetskom sistemu), 

• primena budžeta, 

• izveštavanje o realizaciji (član 78. Zakona o budžetskom sistemu), 

s tim što se u fazi primene može ponovo pojaviti faza izrade u vidu izmene, a njoj bi 

prethodila kontrola koja je praktično stalna u ovoj fazi. 

Priprema budžeta 

Priprema budžeta polazi od opšte ekonomske politike planirane za duži rok da bi se stvorila 

osnova za budžetsko planiranje. Ti elementi se definišu u Memorandumu o budžetu i 

makroekonomskoj i fiskalnoj politici, koji predstavlja okvir za jednu godinu sa projekcijama 

za naredne dve godine. Ovde govorimo o Memorandumu zbog toga što je još uvek 

na snazi, tačnije njegov deo o projekcijama za 2012. i 2013. godinu, dok polazni elementi 

za izradu budžeta sada treba da budu u Izveštaju o fiskalnoj strategiji, ali u momentu 

izrade ovog teksta on još nije ugledao svetlost dana, niti se zna kada će to biti. 

Paradoksalno je da je jedinica lokalne samouprave u obavezi da pripremi svoj budžet, 

i te aktivnosti imaju svoj redosled i rokove (član 31. Zakona o budžetskom sistemu), ali 

preduslov za njihovo otpočinjanje – Izveštaj o fiskalnoj strategiji, koji je Vlada trebalo 

da usvoji 15. jula – još uvek nije usvojen, iako je već oktobar. Ne znamo kakve će posledice 

imati Vlada zbog propuštanja ovog roka, ali se može očekivati da će većina jedinica 

lokalne samouprave svoje budžete doneti na vreme i time obezbediti uslov za svoje 

Budžetski ciklus u jedinicama lokalne samouprave 

23

funkcionisanje već od 1. januara. Međutim, pitanje je po kojoj ceni. Planiranje će biti 

loše zbog skraćenih rokova, bez dovoljno analiza, a i javne rasprave će skoro sigurno 

izostati. Verujem da se ovakva situacija iz 2011. godine neće ponoviti. 

Bitno je istaći da je jedinica lokalne samouprave pasivna prilikom donošenja ovog dokumenta, 

a samo je dužna da ga kasnije koristi. 

Na osnovu njega sačinjava uputstvo za pripremu budžeta direktnim korisnicima sredstava 

budžeta o osnovnim ekonomskim pretpostavkama i smernicama za pripremu 

budžeta jedinice lokalne samouprave, a direktni korisnici obaveštavaju indirektne. 

Uputstvo je vrlo bitno u postupku pripreme jer njegova preciznost umnogome određuje 

finansijske planove direktnih i indirektnih budžetskih korisnika, odnosno da li će 

spisak lepih želja i plan održivog razvoja konkretnog budžetskog korisnika biti u skladu 

sa planovima i mogućnostima jedinice lokalne samouprave. Uputstvo je tema za 

sebe, koja izlazi iz okvira ovog teksta. 


Izrada budžeta 

Direktni i indirektni korisnici budžeta imaju obavezu da na osnovu tog uputstva izrade 

predlog finansijskog plana koji dostavljaju lokalnom organu uprave nadležnom za 

budžet. Lokalnom organu uprave nadležnom za budžet je vrlo važno da sve pozicije 

imaju obrazloženje za dati nominalni iznos. Lokalni organ uprave nadležan za budžet 

pravi Nacrt odluke o budžetu i dostavlja ga gradskom/opštinskom veću koji utvrđuje 

Predlog odluke o budžetu i dostavlja Narodnoj skupštini na usvajanje. 

Između nacrta i predloga održava se javna rasprava. Smatram da kod nas do sada 

javnoj raspravi još uvek nisu dali pravi značaj ni predlagači ni javnost. Predlagaču se 

javnom raspravom daje mogućnost da podeli odgovornost za pravilno planiranje, a 

javnosti mogućnost da sebi prilagodi realizaciju planiranog. 

Utvrđivanje Predloga i samo usvajanje vrlo su bitni elementi budžetskog ciklusa. Prvi, 

zato što predstavlja odgovor na javnu raspravu o nacrtu koja je trebalo da prethodi 

usvajanju i, drugi, jer testira vlast u jedinici lokalne samouprave. Neusvajanje, odnosno 

privremeno finansiranje, pokazuje da vlast ne funkcioniše na najbolji način. 

Primena budžeta 

24 

Sledeća aktivnost u ciklusu, koja bi se već mogla smatrati fazom primene, jeste raspodela 

sredstava direktnih budžetskih korisnika u okviru svojih aproprijacija i obaveštavanje indirektnih 

budžetskih korisnika o toj raspodeli. Da se podsetimo, aproprijacija je ovlašćenje

koje skupština grada/opštine, Odlukom o budžetu, daje određenom budžetskom korisniku 

za trošenje javnih sredstava do određenog iznosa i za određene namene. 

Direktni i indirektni budžetski korisnici su u obavezi da obezbede pravovremeno uplaćivanje 

prihoda i primanja budžeta. Prihodi i primanja se ostvaruju obaveznim plaćanjima 

poreskih i taksenih obveznika, prodajom robe i usluga od direktnih i indirektnih 

korisnika budžeta, kao i prodajom nefinansijske i finansijske imovine i zaduživanjem. 

Budžetu grada/opštine pripadaju javni prihodi i primanja i to: 

I. Porezi u delu utvrđenom zakonom: 

1) porez na zarade; 

2) porez na imovinu; 

3) porez na nasleđe i poklon; 

4) porez na prenos apsolutnih prava; 

II. Takse: 

1) lokalne administrativne takse; 

2) lokalne komunalne takse; 

3) boravišna taksa. 

III. Naknade za korišćenje dobara od opšteg interesa u skladu sa zakonom 

IV. Samodoprinos 

V. Donacije i transferi 

VI. Ostali javni prihodi: 

1) prihodi od kamata; 

2) prihodi od davanja u zakup, odnosno na korišćenje nepokretnosti i pokretnih 

stvari u svojini jedinice lokalne smouprave, u skladu sa zakonom; 

3) prihodi koje svojom aktivnošću ostvare organi, organizacije i službe javne jedinice 

lokalne samouprave; 

4) prihodi od novčanih kazni izrečenih u prekršajnom postupku za prekršaje propisane 

aktom skupštine jedinice lokalne samouprave i oduzeta imovinska korist 

u tom postupku; 

5) prihodi od koncesione naknade u skladu sa zakonom; 

6) drugi prihodi utvrđeni zakonom. 

VII. Primanja: 

1) primanja od prodaje nepokretnosti u svojini jedinice lokalne samouprave; 

2) primanja od prodaje pokretnih stvari u državnoj svojini koje koriste organi, organizacije 

i službe jedinice lokalne samouprave; 

3) primanja od prodaje pokretnih stvari u svojini jedinice lokalne samouprave koje 

koriste ograni, organizacije i službe jedinice lokalne samouprave; 

4) primanja od prodaje robnih rezervi; 

5) primanja od zaduživanja; 


25

6) primanja od prodaje finansijske imovine; 

7) druga primanja utvrđena zakonom. 

Izvršavanje obaveza predstavlja namensko trošenje sredstava budžeta u skladu sa odlukom 

o budžetu. 

Javni rashodi su: 

• rashodi za zaposlene; 

• rashodi za robe i usluge; 

• amortizacija i upotreba sredstava za rad; 

• otplate kamata i pratećih troškova zaduživanja; 

• subvencije; 

• dotacije i transferi; 

• obavezno socijalno osiguranje i socijalna zaštita; 

• ostali rashodi (porezi, obavezne takse, novčane kazne, penali i dr.). 


Izdaci budžeta su: 

1. izdaci za nabavku nefinansijske imovine; 

2. izdaci za otplatu glavnice; 

3. izdaci za nabavku finansijske imovine. 

Cilj kontrole budžetskih sredstava jeste da obezbedi poslovanje u skladu sa propisima, 

finansijskim i poslovnim izveštajima, kao i zaštitu sredstava i podataka. Kontrola se vrši 

direktnim i indirektnim putem. 

Direktna kontrola se obavlja svakodnevno, u toku rada, i ona podrazumeva odgovornost 

svih lica uključenih u finansijske i poslovne procese. Pod indirektnom kontrolom 

podrazumevamo budžetsku inspekciju i internu reviziju. Budžetska inspekcija kontroliše 

primenu zakona u delu finansijskog poslovanja i namenskog i zakonitog korišćenja 

sredstava korisnika budžetskih sredstava. 

Izveštavanje o realizaciji budžeta 

Finansijsko obaveštavanje se obavlja putem: periodičnih izveštaja (šestomesečnog i 

devetomesečnog) i završnog računa budžeta. Izveštaji sadrže: sve prihode i primanja, 

rashode i izdatke, odstupanja između usvojenog budžeta i izvršenja nastala u posmatranom 

periodu. 

26 

Izmena se ostvaruje rebalansom budžeta, promenom odluke o budžetu u toku budžetske 

godine, kojom se menja, odnosno dopunjuje budžet. Ako zanemarimo deo budžeta 

koji je do izmene realizovan, rebalans je vraćanje na početak ciklusa, odnosno nova 

priprema, izrada i usvajanje. Rebalansu se pristupa zbog: donošenja novog ili promene 

postojećeg zakona, koja ima za posledicu smanjenje prihoda jedinice lokalne samouprave 

ili povećanje rashoda, odnosno zbog potrebe uravnoteženja prihoda i rashoda

ako je poremećaj ravnoteže izazvan drugim razlozima. Iznenadno smanjenje transfera 

sredstava Republike jedinicama lokalne samouprave razlog je za rebalans. Rebalans se 

sprovodi po istom postupku kao i donošenje budžeta. 

Po isteku budžetske godine, pristupa se fazi izveštavanja, što znači donošenje završnog 

računa budžeta. Završni račun budžeta sadrži: 

• izveštaj o primljenim donacijama i zaduženju na domaćem i stranom tržištu novca 

i kapitala i izvršenim otplatama dugova, 

• izveštaj o korišćenju sredstava iz tekuće i stalne budžetske rezerve, 

• izveštaj o garancijama datim u toku fiskalne godine (Republika), 

• izveštaj eksterne revizije, 

• ukupno ostvarene prihode i primanja, 

• rashode i izdatke i finansijski rezultat budžeta grada/opštine za jednu budžetsku 

godinu, 

• bilans stanja, 

• bilans prihoda i rashoda, 

• izveštaj o izdacima za nabavku nafinansijske imovine i primanjima od prodaje 

nefinansijske imovine, 

• bilans finansiranja, 

• izveštaj o izvršenju budžeta i 

• obrazloženje odstupanja između odobrenih sredstava i izvršenja. 

Iz prethodnog stava uočava se da većinu sadržaja završnog računa čine interni izveštaji. 

Oni zavise od stručnosti lica koja rade na tim poslovima u jedinici lokalne samouprave, tako 

da se ovde nećemo time baviti, već onim na šta jedinica lokalne samouprave ne može da 

utiče, a to je izveštaj o eksternoj reviziji. Eksternu reviziju obavlja Državna revizorska institucija 

ili lice koje ispunjava uslove za obavljanje poslove revizije finansijskih izveštaja. 

Revizija je institut koji je potreban jedinicama lokalne samouprave, kako predstavnicima 

vlasti, tako i građanima, ona obezbeđuje zakonitost i javnost korišćenja sredstava, ali zakonodavac 

nije dovoljno precizno rešio tehniku sprovođena revizije. O čemu se radi? Jedinica 

lokalne samouprave je u obavezi da obezbedi reviziju i, ne znajući da li će to učiniti 

Državna revizorska institucija, angažuje lice koje ispunjava uslove za obavljanje revizije 

i plati ga za to (nije reč o malim iznosima), a onda Državna revizorska institucija ponovi 

ceo posao, bez obzira na to što je prva revizija, kroz naknadu, odnela možda jednomesečne 

socijalne pomoći u toj lokalnoj samoupravi. To se može izbeći sa dve mere: pravovremenim 

objavljivanjem plana izvršenja revizije u jedinicama lokalne samouprave od 

strane Državne revizorske institucije i objavljivanjem spiska lica koja ispunjavaju uslove 

za obavljanje poslova revizije finansijskih izveštaja u jedinicama lokalne samouprave, a 

čije izveštaje Državna revizorska institucija prihvata kao punovažne. 


Usvajanje Odluke o završnom računu grada/opštine i njegovim slanjem u Ministarstvo 

finansija okončava se budžetski ciklus. 

Ovo što je ovde rečeno predstavlja kraću analizu procedure trošenja javnih sredstava u 

jedinicama lokalne samouprave uz skromne predloge i ideje za neke korekcije koje bi, 

nadam se, bile dobrodošle jedinicama lokalne samouprave. 

27


28

Ružica Stojiljković 

Pomocnik ministra, ministarstvo finansija 

Priprema lokalnog budžeta, 

primena fiskalnih pravila i fiskalne 

odgovornosti lokalne samouprave i 

programsko budžetiranje 

Priprema budžeta 

Prema Zakonu o budžetskom sistemu 5 , jedinice lokalne samouprave mogu planirati 

za budžetsku godinu veći deficit od 10% svojih prihoda u toj godini, ako dobiju saglasnost 

Ministarstva finansija, a zahtev podnose do 1. maja tekuće godine. U istom 

Zakonu je utvrđeno da zahtev treba da sadrži detaljno obrazloženje opravdanosti investicije 

zbog koje nastaje prekoračenje, analizu dugoročne održivosti duga lokalne 

vlasti i druge informacije koje zahteva Ministarstvo. 

Ova odredba upućuje na to da jedinice lokalne samouprave već početkom tekuće godine 

moraju pristupiti planiranju budžeta za narednu budžetsku godinu, odnosno za njih 

proces počinje i pre nego što im ministar finansija dostavi Izveštaj o fiskalnoj strategiji 

(1. avgusta tekuće godine). U tom procesu jedinice lokalne samouprave projektuju svoje 

prihode, s jedne strane, i svoje rashode i izdatke, s druge strane: zakonom utvrđene obaveze 

koje se moraju finansirati u utvrđenoj visini, obaveze koje proističu iz javnog duga, 

neophodna sredstva za nesmetano funkcionisanje organa, sagledavanje eventualnih 

novih nadležnosti, sufinansiranje u pomoći Evropske unije, participiranje u strategijama 

koje je donela Vlada, planove razvoja i razvojne projekte jedinice lokalne samouprave. 

Rezultat ovog sagledavanja treba da bude ocena da li se budžet za narednu godinu planira 

sa deficitom. Pri tome se moraju imati u vidu i sledeća ograničenja: mogućnost pokrića 

deficita, mogućnost zaduživanja, pre svega sa aspekta Zakona o javnom dugu i dr. Jedinice 

lokalne samouprave se u ovoj fazi budžetiranja koriste projekcijama i makroekonomskim 

parametrima datim u revidiranom Izveštaju o fiskalnoj strategiji za prethodnu godinu. 

Za jedinice lokalne samouprave dalji proces budžetiranja teče tako što im ministar finansija 

do 1. avgusta dostavlja Izveštaj o fiskalnoj strategiji. Propisanim budžetskim 

kalendarom je predviđeno da do 1. oktobra Vlada, na predlog ministra, usvoji revidirani 

Izveštaj o fiskalnoj strategiji, sa informacijama o finansijskim i drugim efektima 

novih politika, uzimajući u obzir makroekonomski okvir ažuriran posle 30. aprila. 

5 

Službeni glasnik Republike Srbije, br. 54/2009, 73/2010 i 101/2010. 

Priprema lokalnog budžeta, primena fiskalnih pravila i fiskalne odgovornosti... 

29


Prema budžetskom kalendaru, na osnovu Izveštaja o fiskalnoj strategiji, do 15. avgusta 

lokalni organ uprave nadležan za finansije izdaje uputstvo za pripremu budžeta. 

U procesu pripreme budžeta za 2012. godinu došlo je do odstupanja u budžetskom 

kalendaru. Naime, Ministarstvo finansija je, u skladu sa članom 16. Zakona o budžetskom 

sistemu, pripremilo Nacrt izveštaja o fiskalnoj strategiji za 2012. godinu, sa 

projekcijama za 2013. i 2014. godinu, i uputilo ga Fiskalnom savetu na mišljenje18. 

maja. Međutim, nakon izrade Izveštaja i pribavljenog mišljenja nadležnih institucija 

(Fiskalnog saveta i Narodne banke Srbije), Narodna skupština Republike Srbije usvojila 

je Zakon o izmenama i dopunama Zakona o finansiranju lokalne samouprave 6 , koji 

značajno menja fiskalne parametre, pa je bilo potrebno odgoditi usvajanje Izveštaja. 

Osim toga, Republiku Srbiju su tada očekivali pregovori sa Međunarodnim monetarnim 

fondom o sklapanju novog aranžmana iz predostrožnosti, pa je Vlada, na sednici 

održanoj 7. jula 2011. godine, donela zaključak da je Izveštaj o fiskalnoj strategiji 

svrsishodno usvojiti tek nakon što bude postignut dogovor o konkretnim fiskalnim 

merama koje će i nakon izmenjenog fiskalnog okvira obezbediti poštovanje fiskalnih 

pravila. Tom prilikom je Vlada zaključila da će se, po usvajanju Izveštaja, nastaviti sa 

propisanom budžetskom procedurom. 

U vezi sa tim, Ministarstvo finansija je, 20. septembra 2011. godine, na svom veb-sajtu 

dalo Saopštenje o Projekcijama osnovnih makroekonomskih pokazatelja za 2012. godinu. 

U Saopštenju se navodi sledeće: 

„Ministarstvo finansija započelo je aktivnosti na izradi Izveštaja o fiskalnoj strategiji za 2012. 

godinu sa projekcijama za 2013. i 2014. godinu čime formalno otpočinje proces planiranja 

budžeta za 2012. godinu. Usvajanje izveštaja planira se za treću nedelju oktobra. 

Kako bi budžetski korisnici, organizacije obaveznog socijalnog osiguranja i organi lokalne 

vlasti pripremili predlog budžeta i finansijskih planova za 2012. godinu Ministarstvo 

finansija objavljuje preliminarne projekcije osnovnih makroekonomskih pokazatelja 

koji predstavljaju osnovu za izradu fiskalnih okvira koji će biti sastavni deo Izveštaja 

o fiskalnoj strategiji za 2012. godinu sa projekcijama za 2013. i 2014. godinu.“ 

U Saopštenju su dati parametri za indeksaciju plata i penzija prema preliminarnim projekcijama 

stope rasta potrošačkih cena u 2012. godini i realnog rasta bruto domaćeg 

proizvoda, i to: plate i penzije za april povećaće se za 4,0%; plate i penzije za oktobar 

povećaće se za 0,8%. U 2012. godini, bruto domaći proizvod će iznositi 3.614,5 mlrd. 

dinara, a po stanovniku 4.799,1 evra. Bruto domaći proizvod će ostvariti realan rast 

3,0% (u 2011. godini 2,0%), odnosno nominalan rast 7,6% (u 2011. godini 12,5%). 

Inflacija će beležiti rast, i to: prosek perioda 4,3% (u 2011. godini 11,35%), kraj perioda 

3,5% (u 2011. godini 7,9%). 

Vratimo se procedurama za pripremu budžeta. Na osnovu dostavljenog Izveštaja o 

fiskalnoj strategiji, lokalni organ uprave nadležan za finansije obaveštava direktne korisnike 

sredstava budžeta lokalne vlasti o osnovnim ekonomskim pretpostavkama i 

smernicama za pripremu budžeta, a direktni korisnik o tome obaveštava indirektne 

30 

6 

Službeni glasnik Republike Srbije, br. 47/2011.

korisnike. U vezi sa ovom obavezom, Zakonom je propisano da lokalni organ uprave 

dostavlja uputstvo za pripremu budžeta. 

Zakonom je propisan i obavezan sadržaj uputstva – uputstvo sadrži: 

• osnovne ekonomske pretpostavke i smernice za pripremu nacrta budžeta lokalne 

vlasti; 

• opis planirane politike lokalne vlasti; 

• procene prihoda i primanja, kao i rashoda i izdataka budžeta lokalne vlasti za 

budžetsku i naredne dve fiskalne godine; 

• obim sredstava koji može da sadrži predlog finansijskog plana direktnog korisnika 

sredstava budžeta lokalne vlasti za budžetsku godinu, sa projekcijama za 

naredne dve fiskalne godine; 

• smernice za pripremu srednjoročnih planova direktnih korisnika sredstava 

budžeta lokalne vlasti; 

• postupak i dinamiku pripreme budžeta lokalne vlasti i predloga finansijskih planova 

direktnih korisnika sredstava budžeta lokalne vlasti. 

Prvi deo uputstva koji se odnosi na osnovne ekonomske pretpostavke i smernice za 

pripremu nacrta budžeta lokalne vlasti u osnovi je sadržan u Izveštaju o fiskalnoj strategiji. 

Drugi i treći deo (opis planirane politike lokalne vlasti i procene prihoda i primanja, 

kao i rashoda i izdataka budžeta lokalne vlasti za budžetsku i naredne dve fiskalne 

godine) u potpunosti predstavljaju odraz budžetske politike svake jedinice lokalne 

samouprave posebno. Značajno je to što ceo budžetski proces podrazumeva budžetsko 

planiranje na srednji rok, iako se donose budžeti za jednu godinu. U budžetskom 

sistemu Srbije srednjoročno planiranje podrazumeva planiranje za budžetsku godinu 

i sledeće dve fiskalne godine. 

Skrećemo pažnju na to da planiranju prihoda i primanja, kao i rashoda i izdataka treba 

pristupiti realno i oprezno. Realno planiranje podrazumeva i planiranje koje neće poći 

od rashoda („želja“), a zatim pristupiti planiranju prihoda koji će pokriti ove rashode. 

Posledice ovako predimenzioniranih prihoda iskazaće se u toku godine, zbog čega će 

morati da se uradi rebalans, pri čemu se smanjuje mogućnost za revidiranje rashoda i 

utvrđivanje prioriteta jer su određene obaveze već stvorene. 

Obim sredstava koji može da sadrži predlog finansijskog plana direktnog korisnika 

sredstava budžeta lokalne vlasti za budžetsku godinu, sa projekcijama za naredne dve 

fiskalne godine, iz primera dobre prakse, celishodno je dati u jednom iznosu, s obzirom 

na to da predstavlja obim sredstava u okviru koga budžetski korisnik planira svoje 

rashode i izdatke. Ti limiti mogu biti čvrsto određeni, tako da predstavljaju gornje granice 

potrošnje koje nije moguće promeniti. Takođe je moguće dozvoliti budžetskom 

korisniku da dostavi i zahtev za dodatno finansiranje, koji će sadržati plan rashoda i 

izdataka koje nije mogao „uklopiti“ u dati obim. 

Radi kvalitetnijeg sagledavanja predloga finansijskog plana, bitno je uputstvom propisati 

jednoobrazne preglede za iskazivanje predloga finansijskog plana (tabele) i obavezati 

budžetske korisnike da sačine obrazloženje koje će biti sastavni deo predloga 

finansijskog plana. 


31

Jedan od elemenata koje treba da sadrži obrazloženje predloga finansijskog plana je 

svakako pravni osnov za predlaganje određenog rashoda ili izdatka. Šta se podrazumeva 

pod pravnim osnovom? To je, pre svega, nadležnost za finansiranje određenih 

rashoda ili izdataka. 


Naime, prema članu 2. tačka 31) Zakona o budžetskom sistemu, aproprijacija je ovlašćenje 

koje je Narodna skupština, odnosno skupština lokalne vlasti, Zakonom o budžetu 

Republike Srbije, odnosno odlukom o budžetu lokalne vlasti, dala Vladi, odnosno 

nadležnom izvršnom organu lokalne vlasti, za trošenje javnih sredstava do određenog 

iznosa i za određene namene za budžetsku godinu. Budžetska aproprijacija koristi se 

za finansiranje funkcija organa lokalne vlasti, izvršavanje njihovih zadataka i ostale namene 

u skladu sa Ustavom, zakonom i propisima lokalne vlasti. Prema tome, Odlukom 

o budžetu se ne mogu planirati rashodi za koje ne postoji pravni osnov, što proizilazi i 

iz odredaba člana 4. Zakona o budžetskom sistemu, kojim se definišu budžetski ciljevi 

i prema kojima budžetski sistem, između ostalog, treba da ostvari ukupnu fiskalnu 

održivost i kontrolu, što podrazumeva sprovođenje politika bez značajnih izmena u 

konsolidovanom bilansu sektora države, uz sveobuhvatnu kontrolu ukupnih budžetskih 

sredstava, uspostavljanjem ograničenja na rashode i izdatke koji su zagarantovani 

zakonom, kako na ukupnom nivou, tako i na nivou korisnika budžetskih sredstava. 

Takođe, prema članu 56. stav 3. Zakona, preuzete obaveze čiji je iznos veći od iznosa 

sredstava predviđenih budžetom ili koje su nastale u suprotnosti sa ovim zakonom ili 

drugim propisom, ne mogu se izvršavati na teret konsolidovanog računa trezora Republike 

Srbije, odnosno lokalne vlasti. 

Nije uvek jednostavno odrediti nadležnosti jedinice lokalne samouprave, s obzirom 

na to da su one trenutno određene u preko četrdeset zakona i velikom broju podzakonskih 

akata. Pomenućemo samo neke dilime koje se stavljaju pred jedinicu lokalne 

samouprave, kada su u pitanju određeni rashodi. 

Postavlja se pitanje nadležnosti u finansiranju učeničkih i studentskih kredita i stipendija. 

Zakonom o učeničkom i studentskom standardu 7 predviđeno je, između ostalog, da 

Ministarstvo raspisuje konkurs za dodelu kredita odnosno stipendija, kao i da se ugovor 

o kreditu potpisuje sa Ministarstvom (ovim ugovorom se bliže uređuju prava i obaveze 

u vezi sa korišćenjem i vraćanjem kredita). Takođe, Zakonom je utvrđeno da bliže uslove, 

kriterijume za utvrđivanje redosleda, način ostvarivanja prava na učeničke i studentske 

kredite i način evidentiranja o odobrenim kreditima, propisuje ministar. Odluku o dodeli 

stipendije donosi ministar. Zakonom je utvrđena i visina stipendije, iskazana u odnosu 

na visinu kredita. Navedene odredbe upućuju na to da je davanje učeničkih i studentskih 

kredita i stipendija u nadležnosti budžeta Republike Srbije, a ne u nadležnosti jedinice 

lokalne samouprave. Međutim, u istom Zakonu postoji odredba koja stvara konfuziju: 

pravo na učenički/studentski kredit odnosno stipendiju, nema učenik/student koji je ovo 

pravo ostvario u skladu sa odlukom nadležnog organa jedinice lokalne samouprave. Preporučujemo 

da, u takvom slučaju, jedinica lokalne samouprave zatraži mišljenje od Ministarstva 

prosvete i nauke, kako ne bi donela odluku suprotnu svojim nadležnostima. 

32 

7 

Službeni glasnik Republike Srbije, broj 18/2010.

Pitanja nadležnosti postavljaju se i u slučajevima pružanja pomoći građanstvu, pojedincima 

ili određenim kategorijama. Podsećamo da su ove nadležnosti regulisane Zakonom 

o socijalnoj zaštiti. 8 U vezi sa tim, značajne su sledeće odredbe: 

• u članu 14. utvrđeno je da se u centru za socijalni rad ostvaruju ovim zakonom 

utvrđena prava i obezbeđuje pružanje usluga socijalne zaštite iz ovog zakona; 

• u članu 110, koji se odnosi na jednokratnu pomoć, utvrđeno je da je to pomoć 

koja se obezbeđuje licu koje se iznenada ili trenutno nađe u stanju socijalne potrebe 

i da može biti novčana ili u naturi; 

• takođe, u članu 110. utvrđeno je da se o obezbeđivanju jednokratne novčane 

pomoći i pomoći u naturi stara jedinica lokalne samouprave. Postupak za ostvarivanje 

i isplatu jednokratne novčane pomoći sprovodi centar za socijalni rad, a 

postupak za ostvarivanje prava na pomoć u naturi sprovodi organ, organizacija ili 

služba određena aktom jedinice lokalne samouprave. Bliže uslove i način ostvarivanja 

i visinu jednokratne pomoći propisuje jedinica lokalne samouprave; 

• u članu 111. utvrđeno je da jedinica lokalne samouprave može predvideti i druge 

vrste materijalne pomoći građanima na svojoj teritoriji (narodne kuhinje, subvencije 

i dr.). 

Postavlja se i pitanje da li članovi komisija, radnih grupa i slično imaju pravo na naknadu. 

Na primer, u članu 52. Zakona o planiranju i izgradnji 9 propisano je formiranje 

komisije za planove, pri čemu se broj članova, način rada, sastav i druga pitanja od 

značaja za rad Komisije određuju aktom o obrazovanju Komisije. Navedenim odredbama 

zakona nije propisano da će članovi Komisije dobijati naknadu za učestvovanje 

u njenom radu. Prema tome, ne postoji osnov za isplatu naknada za rad članovima 

komisije, bez obzira na to da li su iz ministarstva ili iz opštinske uprave. 

Odredbama čl. 60, 64. i 64a Zakona o poljoprivrednom zemljištu 10 predviđeno je da 

predsednik opštine obrazuje komisiju za izradu godišnjeg programa zaštite, uređenja 

i korišćenja poljoprivrednog zemljišta, koja, između ostalog, treba da dâ mišljenje 

na godišnji program zaštite, uređenja i korišćenja poljoprivrednog zemljišta 

koji donosi nadležni organ jedinice lokalne samouprave i u čijem sastavu najmanje 

polovinu članova treba da čine fizička lica – poljoprivrednici koji su upisani u Registar 

poljoprivrednih gazdinstava. I u slučaju ove komisije, odredbama Zakona o 

poljoprivrednom zemljištu nije predviđena naknada članovima komisije za njihovo 

učestvovanje u njenom radu. 

Naveli smo dva primera u kojima posebni zakoni nisu predvideli naknadu članovima 

komisija. Prema tome, ukoliko posebnim zakonom, koji je pravni osnov za formiranje 

komisije, nije predviđena naknada za rad članova, ne postoji pravni osnov za njeno 

planiranje u odluci o budžetu jedinice lokalne samouprave, niti za njenu isplatu. 

Prilikom izrade Uputstva za pripremu budžeta treba predvideti iskazivanje pregleda 

očekivanih sredstava iz razvojne pomoći Evropske unije, kao i sredstva sufinansiranja 

u ovoj pomoći, na šta takođe obavezuje Zakon o budžetskom sistemu. 

8 

Službeni glasnik Republike Srbije, broj 24/2011. 

9 

Službeni glasnik Republike Srbije, broj 72/09, 81/09, 64/10 i 24/11. 

10 

Službeni glasnik Republike Srbije, broj 62/2006, 65/2008 i 41/2009. 


33

Fiskalna pravila i fiskalna odgovornost 

Države koje se odgovorno odnose prema svojoj javnoj potrošnji propisuju fiskalna 

pravila koja po svojoj suštini predstavljaju ograničenja koja javnu potrošnju dovode u 

održive okvire. Republika Srbija se uključila u krug ovih država (preko 90) uvođenjem 

fiskalnih pravila Zakonom o budžetskom sistemu. Njihova primena je počela donošenjem 

budžeta za 2011. godinu, što ih čini izuzetno aktuelnim. 

Fiskalna pravila se odnose na opšti nivo države koji čine budžet Republike Srbije, 

budžeti lokalne vlasti, vanbudžetski fondovi koji uključuju i fondove organizacija za 

obavezno socijalno osiguranje, kao i netržišne i neprofitne institucije koje kontroliše i 

finansira država na svim nivoima vlasti. 


Zakonom o budžetskom sistemu propisana su opšta i posebna pravila. Opšta pravila 

se odnose na ograničenja u visini deficita i javnog duga u odnosu na bruto domaći 

proizvod. Posebna pravila odnose se na indeksaciju plata i penzija i primenjuju se na 

sve korisnike sredstava koji su uključeni u opšti nivo države. Zakonom su propisana i 

posebna pravila koja se odnose na javne investicije. Za budžetiranje na nivou jedinica 

lokalne samouprave posebno su važna i pravila u pogledu ograničenja deficita na nivou 

pojedinačnog budžeta. 

U članu 27ž Zakona o budžetskom sistemu utvrđeno je da fiskalni deficit lokalne vlasti 

može nastati samo kao rezultat javnih investicija. Visina fiskalnog deficita u određenoj 

godini ne može biti veća od 10% njenih prihoda u toj godini. Kao što smo naveli, izvršni 

organ lokalne vlasti može da podnese zahtev Ministarstvu finansija za odobrenje 

fiskalnog deficita iznad navedenog iznosa, samo ukoliko je ono rezultat realizacije javnih 

investicija. 

Zakonom su predviđene i sankcije: ako lokalna vlast prekorači limit za deficit u određenoj 

godini, bez odobrenja Ministarstva, ministar obustavlja prenos transfernih sredstava 

iz budžeta Republike Srbije, odnosno pripadajući deo poreza na zarade i poreza na 

dobit preduzeća u narednoj budžetskoj godini za iznos prekoračenja. 

Da bi se moglo pratiti ovo fiskalno pravilo, neophodno je podsetiti se na nekoliko 

bitnih definicija. Ukupan fiskalni deficit je budžetski deficit korigovan za transakcije 

u imovini i obavezama koje su izvršene radi sprovođenja javnih politika; primanja 

ostvarena privatizacijom imaju tretman finansijske imovine i uključuju se u račun 

finansiranja; subvencije date u formi kredita ili nabavke finansijske imovine smatraju 

se rashodima. 

34 

Takođe, bitna je i definicija budžeta. Budžet je sveobuhvatan plan prihoda i primanja 

i plan rashoda i izdataka organizovan u dva odvojena računa: a) račun prihoda i 

primanja ostvarenih po osnovu prodaje nefinansijske imovine i rashoda i izdataka za 

nabavku nefinansijske imovine i b) račun finansiranja; budžet je osnovni dokument 

ekonomske politike Vlade.

Kako se fiskalni deficit izračunava? Pre svega, izračuna se budžetski deficit koji predstavlja 

razliku između ukupnog iznosa prihoda i primanja ostvarenih po osnovu prodaje 

nefinansijske imovine (konta iz klase 7 plus konta iz klase 8) i ukupnog iznosa rashoda 

i izdataka za nabavku nefinansijske imovine (konta iz klase 4 plus konta iz klase 5). 

Budžetski deficit se koriguje za transakcije u imovini i obavezama koje su izvršene radi 

sprovođenja javnih politika. S tim u vezi je i deo definicije koju smo naveli – da se subvencije 

date u formi kredita ili nabavke finansijske imovine smatraju rashodima (konta 

grupe 62). To znači da se pod transakcijama u imovini i obavezama koje su izvršene 

radi sprovođenja javnih politika podrazumeva razlika između iznosa na kontima grupe 

62 i kontima grupe 92 (osim konta koja se odnose na primanja od hartija od vrednosti, 

privatizacije, primanja od prodaje strane valute). 

Kada se na ukupan fiskalni deficit doda iznos potreban za otplatu glavnice javnog 

duga (konta grupe 61), dobija se iznos koji je potrebno iskazati putem računa finansiranja. 

Da podsetimo, račun finansiranja obuhvata primanja od prodaje finansijske 

imovine (konta grupe 92 koja se odnose na primanja od privatizacije, hartija od vrednosti, 

primanja od prodaje strane valute) i zaduživanja (konta grupe 91) te izdatke za 

nabavku finansijske imovine (koja nije radi sprovođenja javnih politika (deo grupe 62) 

i za otplatu kredita i zajmova (grupa konta 61). U računu finansiranja mogu se koristiti 

i neutrošena sredstva iz ranijih godina. 

Na ovaj način se sprovodi odredba člana 5. Zakona o budžetskom sistemu, prema kojoj 

prihodi i primanja moraju biti u ravnoteži sa rashodima i izdacima, odredba člana 28, 

prema kojoj opšti deo budžeta sadrži ukupan fiskalni deficit i pokriće deficita, kao i 

odredba člana 30, koja se odnosi na utvrđivanje deficita i obavezu njegovog pokrića. 

Programsko budžetiranje 

U članu 2. Zakona o budžetskom sistemu programski deo budžeta definiše se na sledeći 

način: 

„Programski deo budžeta je sastavni deo posebnog dela budžeta koji sadrži programe 

i aktivnosti korisnika budžetskih sredstava, koji se sprovode u cilju efikasnog upravljanja 

sredstvima po predloženim programima, a koji doprinose ostvarenju strateških 

ciljeva u skladu sa ekonomskom politikom zemlje.“ 

U istom zakonu su određeni i rokovi za njegovo sprovođenje, i to: 

„Odredbe ovog zakona, koje se odnose na programski deo budžeta, primenjivaće se 

postupnim uvođenjem za pojedine korisnike sredstava budžeta Republike Srbije, a u 

celini od donošenja zakona o budžetu Republike Srbije i odluka o budžetima lokalne 

vlasti za 2015. godinu.“ 


35

U suštini, programsko budžetiranje predstavlja komponentu procesa reforme javnih 

finansija, sa ciljem da se poveća efikasnost korišćenja javnih sredstava. Ovaj model 

budžetiranja, za razliku od linijskog, podrazumeva da planiranje zasnovano na definisanju 

konkretnih zadataka i aktivnosti korisnika budžetskih sredstava omogućava 

bolje praćenje ostvarenja postavljenih ciljeva. Budžet iskazan prema programskom 

modelu je znatno transparentniji. Proces uvođenja programskog budžeta traje više 

godina i jedino ako se pažljivo i postepeno uvode komponente odnosno pojedini korisnici, 

može se očekivati konačno uspostavljanje održivog sistema. 

Prvi korak je usposavljanje programske klasifikacije. Ona ne isključuje organizacionu, 

funkcionalnu, ekonomsku i klasifikaciju prema izvorima sredstava već, naprotiv, predstavlja 

dodatnu klasifikaciju. Programska klasifikacija u suštini proizilazi iz funkcionalne 

(koja najviše odgovara strategijama, ciljevima i aktivnostima). Po pravilu, programska 

klasifikacija se definiše u međusobnom kontaktu sa korisnicima, a objavljivanje ove klasifikacije 

za državni budžet i budžete lokalne vlasti u nadležnosti je Ministarstva finansija. 


Sledeći koraci u procesu budžetiranja su postavljanje ciljeva i indikatora za merenje 

rezultata. Uspostavljanje programskog budžeta nema svrhu ukoliko su ciljevi brojni, 

ako nisu objektivni, merljivi, ostvarljivi, jasno postavljeni. Poseban izazov predstavlja 

utvrđivanje indikatora za merenje rezultata, a zatim njihovo praćenje i korišćenje u odlučivanju 

da li će se nastaviti sa određenim programom, da li ga treba menjati i slično. 

Države koje su pre više godina uvele programsko budžetiranje suočile su se, pre svega, 

sa problemom utvrđivanja indikatora i njihovim praćenjem, što dovodi u pitanje korišćenje 

ovog modela. 

Osnovna dilema je – kako postaviti programski budžet, da li kao opredeljenje za programe 

i izdvojiti sredstva za njihovo finansiranje, ili najpre opredeliti sredstva, a zatim 

odrediti programe koje možemo finansirati. 

Osim toga, budžetiranje prema učinku predstavlja novi pravac za reforme javnih finansija. 

Većina država koje su uvele programsko budžetiranje intenzivno se bavi reformom 

ovog modela u pravcu izlaznog rezultata koji iskazuje učinak. 

Dosadašnja praksa je pokazala da univerzalan model ne postoji. Svaka država treba da 

pristupi izgradnji sopstvenog modela budžetiranja, pri čemu sigurno treba koristiti i 

pozitivna i negativna iskustva drugih, ali i analizirati sopstvena iskustva. 

36

Dragan Spirić 

pomoćnik gradonačelnika za budžet i finansije 

Grad Vranje 

Uputstvo za pripremu budžeta 

lokalnih samouprava i uključenje 

javnosti u budžetski proces 

Lokalni budžet 

Zakonom o budžetskom sistemu iz 2009. godine i izmenama iz 2010. godine uređen 

je budžetski proces u Srbiji. Prema tom zakonu, odluka o budžetu je odluka kojom se 

procenjuju prihodi i primanja, te utvrđuju rashodi i izdaci za jednu ili tri godine, a donosi 

je skupština autonomne pokrajine, odnosno skupština opštine, odnosno grada ili 

grada Beograda (skupština lokalne vlasti). 

U sadržinskom smislu, osim navedenog, lokalni budžet čine i odredbe bitne za izvršavanje. 

Kao sveobuhvatan plan prihoda i rashoda, budžet se organizuje u dva odvojena 

računa: račun prihoda i primanja i račun finansiranja, ali i u dva dela – opšti i posebni. 

U opštem delu daje se objedinjeni prikaz po klasifikacijama (ekonomskoj, funkcionalnoj, 

programskoj i izvorima finansiranja). Naime, rashodi i izdaci svih budžetskih 

korisnika u opštem delu se prikazuju zajedno po određenim kriterijumima, a to su navedene 

klasifikacije. 

Opšti prikaz po ekonomskoj klasifikaciji – kontima odnosi se kako na prihode, tako i 

na rashode. Prikaz prihoda je moguć na nekoliko načina i na različitim nivoima detaljnosti. 

Iz analitičkih i razloga jasnijeg prikaza, poželjno je koristiti sintetička, analitička i 

subanalitička konta, tj. planirati lokalne prihode na trocifrenom, četvorocifrenom i šestocifrenom 

nivou. Prikaz rashoda po kontima važan je jer govori o strukturi, a samim 

tim i o karakteristikama budžeta. Na ovaj način se dobija odgovor na neka od najvažnijih 

budžetskih pitanja, kao što su koliki deo budžeta se izdvaja za zaposlene, koliki 

za plate, koliki za investicione projekte. Ovakav prikaz najrečitije govori o razvoju, na 

primer, u užem smislu. Naime, investicije su samo ono što se nalazi na kontima klase 5. 

Ekonomska klasifikacija u opštem delu, kada su rashodi i izdaci u pitanju, prikazuje se 

u kombinaciji sa klasifikacijom po izvorima finansiranja i iskazuje pojedinačna dobra i 

usluge i izvršena transferna plaćanja. 

Opšti deo budžeta je nepotpun bez funkcionalne klasifikacije svih rashoda i izdataka. 

Rashodi iskazani po funkcijama najdetaljnije govore o strukturi budžeta, ali i o 

karakteru budžeta u širem smislu. Naime, šire shvatanje razvoja, na primer, treba da 

Uputstvo za pripremu budžeta lokalnih samouprava i uključenje javnosti... 

37

obuhvati i troškove funkcionisanja javnog preduzeća koje realizuje investicije, što je 

upravo slučaj sa opštim prikazom funkcija. U tom delu opšteg budžetu, u tom članu, 

najbrže i najjasnije vidimo koliko sredstava je planirano, na primer, za zakonodavne, 

izvršne i upravne organe lokoalne samouprave, koliko za obrazovanje, socijalnu 

zaštitu, razvoj zajednice i druge funkcije. Znači, funkcionalna klasifikacija iskazuje 

rashode i izdatke po funkcionalnoj nameni za određenu oblast i nezavisna je od organizacije 

koja tu funkciju sprovodi. Najbolji pristup je kombinovanje funkcionalne 

i klasifikacije po izvorima finansiranja. Ukoliko iz tehničkih razloga nije moguće 

obuhvatiti sve izvore finansiranja, poželjno je makar prikazati izvor finansiranja 01 

– budžetska sredstva i sredstva iz ostalih izvora objedinjeno. 


Izuzimajući pojedine primere, lokalni budžeti u Srbiji ne sadrže prikaz po programskoj 

klasifikaciji. Najvažniji razlog za to je nepostojanje zakonske obaveze, ali i nepostojanje 

formalno usvojene programske klasifikacije, a treba istaći i subjektivnu slabost koja se 

ogleda u neobučenosti kadrova. Inače, opšti prikaz po programima i projektima predstavlja 

novu dimenziju budžeta i kvalitativni iskorak ka predstavljanju performansi u 

odnosu na linijske stavke troškova. 

Poseban deo budžeta je kombinacija svih zakonom propisanih klasifikacija, sa dominantnom 

ulogom organizacione klasifikacije. U ovom delu je naglasak na korisnicima 

i prikazu rashoda i izdataka za svakog od njih. U tehničkom smislu, poseban deo 

budžeta čine razdeli i glave. U lokalnoj budžetskoj praksi postoje različiti pristupi, ali 

je izvesno da bi direktni korisnici budžetskih sredstava, a to su organi i službe lokalne 

vlasti, trebalo da budu nosioci razdela, dok bi indirektni korisnici budžetskih sredstava, 

a to su budžetski fondovi, mesne zajednice, javna preduzeća, direkcije, ustanove i drugi, 

trebalo da budu nosioci glava u posebnom delu budžeta. Istovremeno, budžetski 

propisi zahtevaju jasno odvajanje zakonodavne, sudske i izvršne vlasti, a na lokalom 

nivou i upravne, što u praksi znači četiri posebna razdela za: skupštinu optšine/grada, 

opštinsko/gradsko veće i predsednika opštine/gradonačelnika, opštinsko/gradsko javno 

pravobranilaštvo i gradsku upravu. Ako, pak, pratimo savremene trendove i teoriju 

u pogledu podele vlasti gde se sve glasnije čuje podela na četiri, pa i pet grana vlasti i 

gde je značaj nezavisnih tela postao demokratska tekovina, moramo razmisliti i o uvođenju 

petog razdela za opštinskog/ gradskog zaštitnika građana. Naime, ombudsman 

nije lokalni organ i služba, nije deo lokalne uprave; takođe, iako najbliži po predmetu 

rada, to nije ni pravobranilaštvo, te je najprihvatljivije da bude zaseban razdeo u 

posebnom delu budžeta, jer mu samo na ovaj način obezbeđena nezavisnost stvara 

osnovu za rad na zaštiti prava građana. 

U tehničkom smislu svaki budžet mora sadržati i odredbe za izvršavanje. Ovaj deo je 

sigurno najzanemarivaniji deo budžeta, i to najviše neopravdano. Naime, ovaj deo 

budžeta se koristi za normiranje i/ili potenciranje značaja pojedinih budžetskih procedura, 

prijema radnika, uređenja raznih tehničkih pitanja (obračun amortizacije) do 

budžetske discipline i sankcija za nepoštovanje. 

38 

Nezavisno od izbora koji će se od navedenih tehničkih pristupa koristiti u njegovoj pripremi, 

jedino se kroz budžet daje odobrenje za trošenje javnih sredstava. Jedini lokalni 

akt kojim se odobrava trošenje lokalnog novca je budžet, odnosno aproprijacije koje

ga čine. Tu snagu nemaju ni ugovori, sporazumi, fakture, a nemaju je ni bilo koji drugi 

lokalni akti, bez obzira na to ko ih donosi: predsednik opštine/gradonačelnik, načelnik 

uprave, opštinsko/gradsko veće ili lokalna skupština. Zbog toga ne čudi što je budžet 

osnovni dokument politike lokalne vlasti i što njime dominira politička dimenzija. S 

druge strane, kako je već i napisano, budžet ne može bez ostalih svojih dimenzija, kao 

što su pravna, ekonomska, sociološka, socijalna i druge. 

Već je rečeno da je budžet plan. Rečeno je, takođe, da je on jedan od najvažnijih akata 

koje donosi lokalna skupština. Imajući u vidu veliki značaj budžeta, budžetskom procesu 

treba pristupiti ozbiljno, sistematski i sa dovoljno resursa. Loš ili nedovoljno dobar 

budžet, tj. plan koji ne prati lokalne potrebe i pravce razvoja, predstavlja veliko ograničenje 

za lokalnu zajednicu. 

Uputstvo za pripremu budžeta lokalne vlasti 

Lokalni budžetski proces propisan je budžetskim kalendarom za lokalne vlasti (član 31. 

tačka 2. Zakona o budžetskom sistemu). Za razliku od republičkog budžetskog procesa, 

koji počinje 15. februara, lokalni budžetski proces počinje 15. avgusta, kada lokalni organ 

uprave nadležan za finansije izdaje uputstvo za pripremu budžeta lokalne vlasti. 

Međutim, opravdano se postavlja pitanje: da li zaista tada počinje? Za odgovor na ovo 

pitanje neophodno je podsetiti se da budžetski kalendar za nivo Republike Srbije normira 

usvajanje Izveštaja o fiskalnoj strategiji (nekadašnji Memorandum o budžetu) na 

sledeći način: 

• 15. maja – ministar dostavlja nacrt Izveštaja o fiskalnoj strategiji Fiskalnom savetu, 

• 15. juna – Fiskalni savet daje mišljenje o nacrtu Izveštaja o fiskalnoj strategiji, 

• 1. jula – ministar dostavlja Vladi predlog Izveštaja o fiskalnoj strategiji na usvajanje, 

• 15. jula – Vlada usvaja Izveštaj i dostavlja ga Narodnoj skupštini na razmatranje, 

• 1. avgusta – ministar dostavlja Izveštaj o fiskalnoj strategiji lokalnoj vlasti. 

Detaljno navođenje budžetskog kalendara bilo je neophodno ako se zna norma iz 

člana 40. Zakona o budžetskom sistemu: „Po dobijanju Izveštaja o fiskalnoj strategiji, 

lokalni organ uprave nadležan za finansije dostavlja direktnim korisnicima sredstava 

budžeta lokalane vlasti uputstvo za pripremu budžeta lokalne vlasti.“ Iz citiranih propisa 

nedvosmisleno se može utvrditi da je početak lokalnog budžetskog procesa u 

direktnoj zavisnosti od poštovanja budžetskog kalendara od Ministarstva finansija i 

Vlade Republike Srbije. Pošto se radi o pitanju poštovanja budžetskog kalendara, nije 

dovoljno uzeti u obzir praksu iz jedne godine: 


39


Rok za usvajanje Memoranduma bio je 31. maj, a za Revidirani memorandum 1. oktobar 

Memorandum o budžetskoj i ekonomskoj i 

fiskalnoj politici za 2006. sa projekcijama za Usvojen 2. juna 2005. Kašnjenje dva dana 

2007. i 2008. 

Memorandum o budžetu za 2007, sa 

projekcijama za 2008. i 2009. 

Objavljen u Biltenu javnih 

finansija za mesec maj 

2006, koji je postavljen na 

sajt tek u junu 2006. 

Kašnjenje desetak 

dana 



Usvojen 5. jula 2007. nakon 

izbora i konstituisanja nove 

koalicione Vlade. 

Kašnjenje 35 dana 

iz objektivnih 

razloga 

Revidirani Memorandum o budžetu za 2008, 

Usvojen 18. oktobra 2007. 

sa projekcijama za 2009. i 2010. 



projekcijama za 2010. i 2011. 

Usvojen u maju 2008. √ 


Usvojen 2. oktobra 2008. 

sa projekcijama za 2010. i 2011. 


Drugi revidirani Memorandum o budžetu za 

2009, sa projekcijama za 2010. i 2011. 

Usvojen u decembru 2008. 


projekcijama za 2011. i 2012. 

Usvojen krajem juna 2009. Kašnjenje 25 dana 



sa projekcijama za 2011. i 2012. 


Memorandum o budžetu za 2011, sa Usvojen krajem avgusta 


2010. 


Revidirani Memorandum o budžetu za 2011, 


sa projekcijama za 2012. i 2013. 


Izveštaj o fiskalnoj strategiji za 2012. godinu Nije usvojen do 7. oktobra Kašnjenje 70 dana 

Bez upuštanja u nužnost i objektivnost razloga koji su dovodili do kašnjenja gotovo iz 

godine u godinu u usvajanju Memoranduma o budžetu, odnosno Izveštaja o fiskalnoj 

strategiji, jasno je da budžetski kalendar nije poštovan, a samim tim ni Zakon o budžetskom 

sistemu. Kašnjenje na republičkom nivou posledično izaziva kašnjenje budžetske 

procedure na lokalnom nivou, što se negativno odražava na kvalitet lokalnog budžetiranja, 

jer je jasno, samo po sebi, da manje vremena, a naročito manjak od preko dva 

meseca, znači i lošiji kvalitet lokalnih budžeta, što može imati milionske posledice. 

40 

Osim problema koje kašnjenje izaziva u domenu kvaliteta, ističem da je kaznenim 

odredbama u članu 103. Zakona o budžetskom sistemu za nepoštovanje odredaba 

člana 40 propisana prekršajna kazna od 5.000 do čak 1.000.000 dinara za odgovorno 

lice korisnika budžetskih sredstava. Znači, prekršajnoj odgovornosti podleže nedostavljanje 

Uputstva budžetskim korisnicima do 15. avgusta ili dostavljanje uz nepoštovanje 

propisanog sadržaja (isti član). Da li je dovoljno pozvati se na prvi stav člana 

40. koji je već citiran i u kome se kaže: „Po dobijanju Izveštaja...“ ili se treba pozvati na 

Zaključak Vlade Republike Srbije kojim je odložen budžetski proces, stvar je izbora.

Ipak, treba podsetiti na načelo zakonitosti, sa kojim je svakako u suprotnosti rešenje 

kojim se podzakonskim aktom, kakav je zaključak, menjaju zakonom propisane norme. 

Zaključak, pa makar to bio i zaključak Vlade Republike Srbije, ne može menjati ili 

suspendovati zakon. 

Inače, toliko spominjani izveštaj o fiskalnoj strategiji sadrži (član 27d): 

1. srednjoročne projekcije makroekonomskih i fiskalnih agregata i indikatora, 

2. ciljeve i smernice ekonomske i fiskalne politike, 

3. izveštaj o poreskoj politici, 

4. konsolidovani budžet opšteg nivoa države, 

5. pregled prioritetnih oblasti finansiranja, 

6. srednjoročne okvire/limite... i 

7. strategiju za upravljanje dugom. 

Izveštaj sadrži i dodatke: 

1. Mišljenje Fiskalnog saveta o nacrtu Izveštaja, 

2. Mišljenje NBS o nacrtu Izveštaja, 

3. Izveštaj o napretku ostvarenom u sprovođenju fiskalne politike i 

4. Pregled namenskih i nenamenskih transfera iz budžeta RS pojedinačno za svaku 

jedinicu lokalne samouprave. 

Lokalni organ uprave na osnovu Izveštaja priprema Uputstvo za korisnike lokalnog 

budžeta, poštojući propisani sadržaj uputstva: 

• osnovne ekonomske pretpostavke i smernice za pripremu nacrta budžeta lokalne 

vlasti, 

• opis planirane politike lokalne vlasti, 

• procena prihoda i primanja i izdataka i rashoda, 

• obim sredstava (limit) koji može da sadrži predlog finansijskog plana, 

• smernice za srednjoročne planove, 

• postupak i dinamika pripreme budžeta i predloga finansijskih planova. 

Uz uputstvo se obično sačinjava i šalje propratno cirkularno pismo. Ovo pismo se izrađuje 

na memorandumu grada/opštine sa obavezno navedenom pravnim osnovom uz 

prepričan sadržaj uputstva. Propratnim pismom se ukazuje na: obrasce za pripremu 

budžeta i njihovu dostupnost (sajt), obaveznost pisanog obrazloženja, potrebu pravne 

osnovanosti svakog rashoda i neophodnost navođenja izvora finansiranja. Zahteva se 

dostava u pisanom obliku, sa potpisom direktora/rukovodioca i overom pečatom. Ako 

je bilo kašnjenja, treba ih objasniti, a na samom kraju pisma navodi se rok za pripremu 

i adresu na koju se dostavljaju predlozi finansijskih planova. 

Suština dostavljanja Uputstva direktnim korisnicima je pravovremeno informisanje 

direktnih korisnika, usklađivanje finansijskih potreba direktnih korisnika i prihodnih 

mogućnosti projekcija budžeta, pravovremeno izveštavanje u funkciji ostvarivanja 

nadležnosti i odgovornosti. Dostavljanjem Uputstva i ispunjavanjem zakonske obaveze 

ne iscrpljuju se nadležnosti i obaveze Uprave (sekretarijata, odeljenja) za finansije. 

Naime, budžetskim korisnicima treba pružiti pomoć pri izradi predloga finansijskog 

plana i budžetske dokumentacije. 


41

Praktičnosti radi, treba reći da se osnovne ekonomske pretpostavke i smernice za pripremu 

nacrta budžeta za 2012. godinu preuzimaju iz Izveštaja o fiskalnoj strategiji, ali 

ako Izveštaj izuzetno kasni, kao ove godine, moguća je sopstvena procena. Takođe, 

nije nužno obuhvatiti sve indikatore i agregate iz Izveštaja, a najvažniji indikatori su: 

BDP, godišnja stopa realnog rasta u procentima, inflacija, kraj perioda i prosek perioda 

izražene u procentima i BDP, u milijardama dinara (tekuće cene). 

Osnovica na koju se primenjuju navedene stope jeste projekcija izvršenja do kraja tekuće 

godine umanjena za jednokratne rashode, kao i izvršeni rashodi u ranijim godinama. 


Lokalno uputstvo sadrži nekoliko stavova o ekonomskoj, fiskalnoj i monetarnoj politici. 

Ipak, naglasak u drugom delu je na opisu planirane politike lokalne vlasti za čiju pripremu 

osnovu čine: Strategija razvoja grada/opštine, Plan kapitalnih investicija (PKI), 

sektorske strategije (poljoprivreda, turizam i druge). Jednostavno rečeno, u procesu 

utvrđivanja prioriteta poželjna je politička usaglašenost. Ukoliko je to pretočeno u jasne 

političke stavove i instrukcije, budžetski proces je otpočeo kada je rešen najznačajniji 

izazov – politički. Ostale dimenzije, više ili manje, u nadležnosti su zaposlenih u 

službi budžeta, u nadležnosti struke i profesije, samim tim, sa manjim mogućnostima 

izbora, uz istovremeno veći imperativ poštovanja procedura. Konkretno, u ovom delu 

navode se osnovni ciljevi, i to kao merljive veličine, zatim prioriteti raspodele sredstava 

(zakonom propisane nadležnosti i inveticioni prioriteti), poreska politika grada/opštine 

i politika cena komunalnih usluga i dobara. Cilj je da se stvori opšta slika kuda grad/ 

opština ide i šta planira da radi u narednom periodu. 

Treći deo Uputstva – Procena prihoda i primanja i rashoda i izdataka budžeta lokalne 

vlasti za budžetsku 2012. i naredne dve godine, najcelishodnije je podeliti na procenu 

prihoda i primanja i procenu rashoda i izdataka. Obe procene je najbolje prikazati 

tabelarno. Procena budžetskih prihoda i primanja treba da sadrži komentar najznačajnijih 

prihoda, sa naglaskom na izmene propisa o prihodima koje su se desile u međuvremenu, 

od poslednjeg budžetskog procesa. Prihode treba projektovati po izvorima 

finansiranja, uz obaveznost obuhvata budžetskih sredstava i sredstava iz sopstvenih 

izvora. Pri proceni rashoda i izdataka treba se fokusirati na nove nadležnosti i izvore 

njihovog finansiranja. Teško može da se odgovori na drugi deo prethodnog pitanja, 

uzimajući u obzir našu praksu nepoštovanja evropskog principa povezanosti prenosa 

nadležnosti sa prenosom sredstava kojima se finansiraju. 

Važan segment rashoda su plate, te je potrebno dati jasne smernice na koji način ih 

planirati, sa distinkcijom izvora finansiranja (budžetska i sopstvena sredstva). Smernice 

za planiranje rashoda su pravo mesto za prve signale o neophodnosti poštovanja finansijske 

discipline i odgovornosti. Procedure, pravilnici, uputstva, instrukcije ukratko 

se opisuju, a detaljnije se propisuju u odredbama za izvršavanje budžeta. 

42 

Potrošnja javnih preduzeća često je veća od budžetske. U tom smislu uputstvo se odnosi 

na sve činioce sistema lokalne samouprave – iako nisu budžetski korisnici, svakako 

moraju poštovati finansijsku disciplinu i odgovornost. Drugim rečima, ako u 

drugom delu Uputstva govorimo o cenama lokalnih javno-komunalnih preduzeća, u 

ovom, trećem delu, govorimo o potrebi poštovanja ekonomskih principa efikasnosti

i racionalnosti. Ti zahtevi su nedeljivi. Nema povećanja cena, ako se istovremeno ne 

smanjuju rashodi. 

Obim sredstava koji može da sadrži predlog finansijskog plana direktnog korisnika 

budžeta za 2012. godinu, sa projekcijama za 2013. i 2014. godinu, tj. limiti su četvrti 

deo Uputstva. Limiti se iskazuju po organizacionoj (korisnicima) i po funkcionalnoj klasifikaciji, 

i to tabelarno. Iz limita se isključuju jednokratni rashodi, kako ne bi bili obuhvaćeni 

obaveznim projekcijama za naredne za 2013. i 2014. godinu. Limiti su osnova 

za popunjavanje „Zahteva za tekuće izdatke“. Tabelu „Zahtev za dodatna sredstva“ treba 

koristiti za zahteve iznad limita, za namene koje nije bilo moguće obuhvatiti tekućim 

izdacima (moguće više prioriteta, obrazloženje, pravna osnova...). 

Određivanje limita za naredne godine jeste embrion srednjoročnog planiranja, a smernice 

za pripremu srednjoročnih planova direktnih korisnika sredstava budžeta lokalnih 

vlasti predstavljaju peti obavezni deo Uputstva. I u tom delu je nužno koristiti ekonomsku 

klasifikaciju (grupe konta), a izvor su fiskalna pravila za lokalnu samoupravu 

i propisi koji regulišu rashode određene grupe (na primer, propisi iz oblasti socijalne 

zaštite...). Autor Uputstva, polazeći od ograničenja u strateškim dokumentima, ima 

mogućnost da ograniči pojedine grupe rashoda. 

U poslednjem obaveznom, šestom delu Uputstva daju se informacije o postupku 

i dinamici pripreme budžeta lokalne vlasti i predlozi finansijskih planova direktnih 

korisnika. Takođe, objašnjava se način popunjavanja i sadržaj tabela, ukazuje se na 

potrebu pisanog obrazloženja za svaki rashod (zahtevati kvantifikaciju). Izričito se 

zahteva navođenje pravne osnove (iz godine u godinu) i naročito u ovom delu treba 

voditi računa o rutiniziranim postupcima koji se ponavljaju. Za mesto prijema 

predloga finansijskog plana određuje se pisarnica grada/opštine, a ne kancelarija 

službe budžeta. Na ovaj način proces se formalizuje i izbegavaju se subjektivnosti. 

Formalizovanost budžetskog procesa zahteva da predlog finansijskog plana bude 

potpisan i overen. 

Lokalno budžetsko uputstvo treba da bude dostupno javnosti, a najbolji način je 

dostupnost putem sajta, uslužnog centra i mesnih zajednica, i to zajedno sa budžetskim 

pismom predsednika opštine/gradonačelnika, kojim prvi čovek lokalne samouprave, 

lokalne zajednice, poziva sve njene žitelje da se aktivno uključe u pripremu 

bužeta, odnosno u proces izbora prioriteta na taj način što će najneposrednije moguće 

predstaviti prioritetne probleme. Budžetska sredstva su ograničena i zato je veoma 

važan izbor prioriteta, a zapaženo i intenzivno učešće građana su nezamenljiv 

način u pravilnoj raspodeli. Budžetsko pismo predsednika opštine/gradonačelnika 

treba u prilogu da sadrži upitnik, čijim popunjavanjem građani direktno glasaju za 

određene projekte. 

U periodu posle dostavljanja uputstva budžetskim korisnicima pa do prijema predloga 

finansijskih planova, služba budžeta može da organizuje konsultativni sastanak, 

na koji poziva sve budžetske korisnike, predsednike mesnih zajednica, medije, pa 

i zainteresovane građane. Svrha ovakvog sastanka je neposredan dijalog o Uputstvu. 

Prednost neporednog razgovora sa svim budžetskim korisnicima je mogućnost 


43

azmene znanja i iskustva, ali i mogućnosti jednakog odgovora svim uključenim u 

budžetski proces. Takođe, kako svi imaju određena zajednička pitanja, jedan odgovor 

je dovoljan za sve, čime se štedi dragoceno vreme za planiranje. 

Zajednički sastanak nije zamena za pojedinačne konsultativne sastanke sa budžetskim 

korisnicima, koji mogu biti održavani u vreme pripreme predloga finansijskih 

planova, a naročito su korisni, i gotovo obavezni, u periodu analize predloga finansijskih 

planova. 

Lokalne budžetske aktivnosti po prijemu 

predloga finansijskih planova 


Po prijemu predloga finansijskih planova budžetskih korisnika (zahtev za tekuće izdatke, 

zahtev za dodatna sredstva, zahtev za osnovna sredstva, dodatni pokazatelji, plate, 

predlog finansijskog plana – šestocifreni nivo), služba budžeta prisupa analizi zahteva 

koji po pravilu prevazilaze finansijske mogućnosti budžeta. 

Analiza treba da bude principijelna, i u tom procesu je potrebno postaviti sledeca pitanja: 

• Da li su poštovani zakoni, standardi i normativi? 

• Da li je direktni korisnik budžeta odobrio predlog finansijskog plana? 

• Da li je poštovano uputstvo u pripremi predloga finansijskog plana? 

• Da li su isključeni jednokratni rashodi? 

• Da li su razmatrane uštede i racionalizacije? 

• Da li su poštovana strateška dokumenata i smernice gradonačelnika u vezi sa 

budžetskom politikom? 

• Da li je pripremljena projekcija sopstvenih/namenskih prihoda? 

Istovremeno, neophodna je stalna komunikacija sa budžetskim korisnicima, i to kako sa rukovodstvom, 

isto tako i sa finansijskom službom koja je neposredno pripremala predlog. 

Analiza podrazumeva analiziranje svakog zahteva pojedinačno. Zahtev za tekuće izdatke 

– mora strogo da poštuje uputstvo, zahtev za dodatna sredstva – treba da bude 

pripremljen po prioritetima i da sadrži detaljno obrazloženje i saglasnosti u prilogu 

(ko je odobrio taj projekat, da li se nalazi u strategiji, saglasnosti ministarstava i gradonačelnika/ 

predsednika opštine za zapošljavanje novih radnika i slično). Zahtev za 

osnovna sredstva – mora biti obrazložen. Dodatni pokazatelji – bitno je istaći da služba 

budžeta nije nadležna za nova zapošljavanja. 

44 

Pri analizi predloga finansijskih planova nadležna služba bi trebalo da pribavi odgovore 

na sledeća pitanja: 

1. Zbog čega nam je potrebna ova stavka ili program? 

2. Kada se ona zahteva? Zašto baš tada? 

3. Koji i koliki su ukupni, direktni, indirektni i nadoknadivi troškovi? 

4. Koji je cilj te stavke?

5. Da li su uključeni dopunski troškovi osoblja? 

6. Koliki je vek trajanja tog programa? 

7. Koliko će i koja vrsta obuke biti potrebna? 

8. Kakva dopunska oprema je potrebna? 

9. Kakav će novi zahtev nastati ako taj program bude odobren? 

10. Koji će se novi programi ostvariti ako taj program bude praktično sproveden? 

11. Koji je njegov prioritet u odnosu na druge potrebe? 

12. Ko će imati koristi od ovog programa? Na koji način se usluge građanima 

poboljšavaju? 

13. Ko će biti oštećen? 

14. Mogu li ti ciljevi da budu ostvareni na druge načine? 

15. Koji su drugi provereni načini za sprovođenje tog programa? 

16. Da li je urađena kost–benefit analiza? Koji su rezultati? Indikatori? 

17. Koji su alternativni pristupi pružanju usluga razmotreni? 

18. Kako smo ranije poslovali bez tog programa? 

19. Da li je bilo promene zakonskih nadležnosti? 

20. Da li su preispitani normativi trošenja (ograničenja telefonskih razgovora, iznosi 

i dr.)? 

21. Koje ste mogućnosti ušteda razmatrali? 

22. Da li ste sagledavali alternativne izvore finansiranja? 

23. Koje ste rashode, kao jednokratne isključili, u odnosu na prethodnu godinu? 

Navedenim procesom, služba budžeta neke predloge odbacuje, neke umanjuje, za 

neke utvrđuje da stvaraju dovoljne prihode za pokriće rashoda, neki su prihodi uvećani 

– napravljeni su prioriteti. Drugim rečima, izvršeno je sučeljavanje prihoda i rashoda, 

što je rezultiralo uravnoteženjem i nacrtom Odluke o budžetu koji se dostavlja 

gradskom/ opštinskom veću do 15. oktobra. A služba budžeta ima odgovornost da sa 

nacrtom budžeta upozna javnost i da povratnim informacijama odgovori građanima 

šta je od predloga uvršteno u nacrt i da obrazloži zašto neke predloge nije bilo moguće 

obuhvatiti budžetom za narednu godinu. 

Gradsko/opštinsko veće može tražiti od službe budžeta dodatne informacije ili objašnjenja 

koja se odnose na nacrt; u suštinskom smislu, radi se o političkom usaglašavanju 

prioriteta, ukoliko to nije učinjeno ili nije završeno u procesu analize predloga 

finansijskih planova i pripreme nacrta. 

Utvrđeni predlog Odluke o budžetu opštinsko/gradsko veće dostavlja skupštini grada/opštine 

najkasnije do 1. novembra. Ako se ne dostavi predlog, skupština grada/ 

opštine može u roku utvrđenom budžetskim kalendarom da donese budžet (član 42. 

Zakona o budžetskom sistemu). 

Izmenama Zakona o budžetskom sistemu od 13. oktobra 2010. godine, usvojena su 

fiskalna pravila za lokalni nivo, koja propisuju da je izvršni organ lokalne vlasti odgovoran 

za sprovođenje fiskalne politike i upravljanje javnom imovinom, prihodima i 

primanjima, rashodima i izdacima. Član 27ž – fiskalni deficit može nastati samo kao 

rezultat javnih investicija, a koji u određenoj godini ne može biti veći od 10% prihoda 

jedinice lokalne samouprave u toj godini. Izvršni organ za prekoračenje podnosi 


45

zahtev Ministarstvu finansija do 1. maja, a rok u koji Ministarstvo finansija treba da 

odgovori je 30. jun. Ako nema odgovora do tog roka, kao što je slučaj ove, 2011. godine 

sa zahtevima za 2012. godinu, smatra se da su zahtevi odobreni. 

Uključenje javnosti u budžetski proces 

Budžeti modernih ekonomija su složeni i omogućavaju „skrivanje“ stvarnog stanja. 

Iz tog razloga, postavljaju se mnogobrojna pitanja, poput sledećih: kako teče lokalni 

budžetski proces; mogu li se građani uključiti u njega; da li je učešće na sastancima 

saveta mesne zajednice jedini način učešća; kako aktivnije mogu uticati na izbor prioriteta; 

kako doći do informacija koji su rezultati budžeta u prethodnoj godini; da li je 

bilo značajnih odstupanja od planova i kolike su odgovornosti? 


Građani s pravom traže odgovor na ta i još mnogo sličnih i zanimljivih pitanja. Savremena 

teorija o ovome govori kao o novim pravima javnosti. Pouzdan način da se do 

razgovora o navedenim temama dođe jeste institucionalizovana javnost budžetskog 

procesa. Uvođenje odgovornosti prema javnosti zahteva procenu performansi i nov 

pristup izveštavanju. 

Transparentnost budžeta možemo ukratko opisati kao potpuno i pravovremeno objavljivanje 

svih relevantnih fiskalnih informacija na sistemski način. To je ujedno definicija koja 

se najčešće koristi, a kojom se koristi i OECD. Međunarodni monetarni fond (IMF, 2009) 

upotrebljava pojam fiskalna transparentnost, koji definiše kao otvorenost vlade prema 

javnosti kad je reč o njenim prošlim, sadašnjim i budućim fiskalnim aktivnostima, kao i o 

strukturi i funkcijama vlade koje determinišu mere fiskalne politike i njihove ishode. 

Važna karakteristika uravnoteženog i funkcionalnog fiskalog sistema jeste transparentnost. 

U složenim sistemima, kao što je fiskalni, teško je otkriti greške, a pronalaženje 

njihove geneze i faktora koji su ih uzrokovali – gotovo nemoguć posao. Transparentnost 

ima četiri dimenzije:11 

1. broj dokumenata – što je veći broj dokumenata, niži je nivo transparentnosti, 

2. mogućnost nezavisnog proveravanja budžetskih podataka, 

3. obaveza izbegavanja komplikovanog izražavanja, a podaci treba da budu 

uređeni prema važećim standardima, 

4. obaveza da se za sve podatke daju jasna i potpuna objašnjenja i da se jasno 

saopšte pretpostavke na kojima je rađen budžet. 

OECD je, na osnovu iskustava zemalja članica sastavio, smernice za to područje, koje se 

odnose na središnju vlast, ali imaju upotrebnu vrednost i za lokalne budžetske procese. 

12 Smernice su podeljene na tri dela. U prvom delu nabrojani su najvažniji budžetski 

izveštaji koje bi vlade trebalo da donesu, kao i njihov opšti sadržaj. Naglasak je na 

samom budžetu, predlogu budžeta, mesečnim i polugodišnjim izveštajima, kao i na 

46 

11 

Von Hagen, Juergen, Budgeting Institutions for Better Fiscal Performance, A. Shah (ed.), 2007. 

12 

OECD, OECD Best Practices for Budget Transparency, 2002.

završnom računu budžeta. U drugom delu opisani su specifični podaci koje bi izveštaji 

trebalo da sadrže. Na primer, to su detaljni podaci o javnom dugu, finansijskoj i nefinansijskoj 

imovini, doprinosima za prenzijsko osiguranje itd. Treći deo stavlja naglasak 

na postupke kojima se osiguravaju kvalitet i integritet izveštaja. To se ponajpre odnosi 

na računovodstvene standarde, internu finansijsku kontrolu, reviziju i kontrolu koju 

sprovodi skupština. 

Međunarodni monetarni fond objavio je smernice za fiskalnu transparentnost 13 , što 

je širi pojam od budžetske transparentnosti (IMF, 2009). Smernicama su obuhvačena 

četiri područja: 1. jasnoća uloga i dužnosti državnog i javnog sektora, 2. otvorenost 

budžetskog procesa, 3. javna raspoloživost informacija i 4. garancije integriteta izveštaja. 

Sledeće smernice su osnovne: 

1. državni sektor treba jasno razlikovati od javnog sektora i ostatka privrede, a 

upravljačke uloge u javnom sektoru treba da budu jasne i javno objavljene; 

2. treba da postoji jasan i otvoren pravni, regulatorni i administrativni okvir za 

fiskalno upravljanje; 

3. u pripremi budžeta treba se pridržavati unapried utvrđenih rokova i dobro 

definisanih ciljeva makroekonomske i fiskalne politike; 

4. treba da postoje jasna pravila za izvršenje i nadgledanje budžeta, kao i za 

izveštavanje o njemu; 

5. javnost mora da ima opsežne informacije o prošlim, sadašnjim i budućim fiskalnim 

aktivnostima i glavnim fiskalnim rizicima; 

6. fiskalne informacije treba predstaviti na način kojim se podsttiču analiza mera 

politike i odgovornost; 

7. fiskalne aktivnosti moraju da prođu kroz interni i spoljni nadzor i treba se 

pridržavati računovodstvenih standarda. 

Međunarodno poređenje transparentnosti budžetskog procesa od 2006. godine moguće 

je i na osnovu sve korišćenijeg – indeksa otvorenosti budžeta, koga, na osnovu 

smernica MMF-a i OECD-a, izrađuje Centar za budžet i političke prioritete – CBPP iz Vašingtona. 

Prema njima, transparentost znači da svi građani neke zemlje imaju pristup 

informacijama o tome koliko se sredstava raspoređuje na različite oblike potrošnje, 

kakvi se prihodi prikupljaju i kako se troše međunarodna pomoć i drugi javni resursi. 

Upitnikom kojim se prikupljaju podaci za izračunavanje indeksa prikupljaju se podaci 

o javnoj dostupnosti i opsežnosti nekoliko budžetskih dokumenata koji se pojavljuju 

u pojedinim fazama budžetskog procesa. U fazi pripreme budžeta analiziraju se smernice 

ekonomske i fiskalne politike, u fazi donošenja budžeta razmatraju se predlog 

budžeta i pojednostavljeni prikaz budžeta, da bi bio lakše razumljiv građanima, u fazi 

izvršavanja, koja obuhvata izvršenje, nadzor i kontrolu, važni su mesečni i polugodišnji 

izveštaji, završni račun i izveštaj revizora. 


Vrednost indeksa otvorenosti budžeta kreće se od 0 do 100. Indeks otvorenosti 

za 2008. i 2010. godinu na sledeći način rangira Srbiju i okolne zemlje obuhvaćene 

obračunom: 14 

13 

IMF, How Does the IMF Encourage Greater Fiscal Transparency, 2009. 

14 

OBI. Open Budget Initiative, Open budget index 2008 and 2010. 

47

Država 

Vrednost indeksa otvorenosti budžeta 

2008. 2010. Razlika 

1. Slovenija 73% 70% -3% 

2. Rumunija 62% 59% -3% 

3. Hrvatska 59% 57% -2% 

4. Bugarska 57% 56% -1% 

5. Makedonija 54% 49% -5% 

6. Srbija 45% 54% +9% 

7. Bosna i Hercegovina 44% 44% - 

8. Albanija 37% 33% -4% 


Neki od ključnih dokumenata koji nedostaju u budžetskom procesu kod nas jesu pojednostavljeni 

prikaz budžeta pogodan za širu javnost – Citizens Budget, polugodišnji 

izveštaj i izveštaj nezavisne revizije. Nedostatak ovih dokumenta svrstava nas u istu poziciju 

sa Ganom, Namibijom, Bocvanom, Gvatemalom i Kostarikom, a iza Ugande, Filipina, 

Gruzije i Mongolije. Navedeni indeks za našu zemlju govori da se transparentnost 

mora poboljšati na svim nivoima. Iako smo u poslednjem izveštaju najviše napredovali 

od susednih zemalja, i dalje smo iza skoro svih suseda, osim Bosne i Hercegovine, Makedonije 

i Albanije. 

Dostupnost informacija izrazito je važna za suzbijanje korupcije i postizanje veće efikasnosti 

javnih usluga. Uvođenje odgovornosti prema javnosti zahteva nove pristupe 

ne samo u izveštavanju, već i proceni performansi. Pošto finansijski indikatori sami po 

sebi nisu dovoljni, neophodno je razviti odgovarajuću komunikacionu vezu sa zakonodavstvom 

i unaprediti finansijsku informaciju i računovodstveni inoformacioni sistem. 

Pristup informacijama o fiskalnim aktivnostima države omogućuje građanima ne 

samo da razumeju političke i ekonomske odluke koje imaju značajan uticaj na njihovu 

svakodnevicu, nego i da učestvuju u njihovom donošenju. Ako građani raspolažu 

podacima o delovanju države, povećava se kontrola nad vlašću, što pozitivno utiče i 

na odgovornost vlade prema građanima. Dostupnost informacija izrazito je važna za 

suzbijanje korupcije i postizanje veće efikasnosti javnih usluga. Položaj građana kao 

korisnika javnog sektora mora se poboljšati 

48 

Radi uspostavljanja dobre uprave, veoma je važno znati i obezbediti da se značajan 

demokratski proces odvija putem prava građana na pristup informacijama, procesu 

donošenja odluka i pravdi. Saradnja građana i vlasti zavisi od toga koliko građani imaju 

pristup informacijama koje direktno utiču na njih. Uvažavajući to, građane bi trebalo 

uključiti u lokalni budžetski proces i omogućiti im da ga nadziru. Građani moraju postati 

svesni šta je zapravo budžet i treba da imaju mogućnost da utiču na pripremu i 

nadzor izvršenja budžeta. Nadzor budžeta doprinosi podizanju svesti o pravima, obavezama 

i ovlašćenjima. Ako je rezultat i veće učešće građana, dobijaju se višedimenzionalne 

koristi, a svakako se poboljšava lokalno upravljanje. Vlast se naziva dobrom ako 

se njene aktivnosti i odluke sprovode otvoreno, uz aktivno sudelovanje ljudi na koje te

odluke utiču. To naročito važi za lokalni nivo, koji je najbliži građanima. Transparentni 

sistemi koji omogućuju nadzor budžeta imaju mnoge prednosti. U literaturi se govori 

o tome da javnost ima temeljno pravo na informacije o budžetu. Neke od prednosti 

budžeta koji nadziru građani jesu prepoznavanje jakih i slabih tačaka politika koje se 

sprovode, pravovremeno upozoravanje na potrebne reforme, neposredno određivanje 

prioriteta. 

Odgovornost političara je srazmerna nivou javne kontole njihovih odluka. Takođe, zaštita 

od korupcije javnih službenika i socijalna kohezija veće su što javnost bolje razume čime 

se i zašto vlast bavi, ima više poverenja u vladu i spremna je na veće kompromise. 15 

Čak se i atraktivnost poslovnog okruženja jedne lokalne samouprave dovodi u vezu sa 

transparentnošću budžetskog procesa i javnosti u radu lokalne uprave. Smatra se da 

strani i domaći investitori pokazuju veću spremnost za investiranje ako im je političko 

odlučivanje i delovanje jasno. Ova tvrdnja potkrepljuje ideju da je skupštinski nadzor 

budžeta, samo jedan, istina važan, segment ukupnog političkog i društvenog sistema 

države. Važno je zdravlje celog sistema. 

Moć lokalnih samouprava upravo je u lokalnim građanima i zajednici. Iskustva su pokazala 

da su građani svesni ograničenja svojih zajednica u smislu nedostatka finansijskih 

sredstava I SPREMNI SU DA PRIHVATE činjenicu da zajednica ne može rešiti sve njihove 

probleme. 16 Iako nadzor budžeta doprinosi postizanju konsenzusa o raspodeli, taj bi se 

konsenzus mogao poboljšati aktivnijim učećem civilnog društva. Transparentnost i učešće 

uzajamno se dopunjuju; i jedno i drugo su potrebni za bolji budžetski ishod. Znači, 

uključenost civilnog sektora može popraviti političke odluke i odluke o raspodeli budžetskih 

sredstava, pružiti im razne perspektive i rasprave o budžetu učiniti kreativnijim. 

Nasuprot ovoj pozitivnoj praksi, kod nas je očigledna negativna praksa koja se ogleda 

u kontradiktornosti. Civilni sektor nudi malo ideja i konstrukivnog doprinosa poboljšanju 

budžetskog procesa, ali to ga ne sprečava da istakne krupne zahteve da se uvrsti u 

krug budžetskih korisnika. 

Uključenje javnosti u budžetski proces u Srbiji jeste zakonska obaveza. Međutim, ako 

treba da ocenimo – radi se o dosta mlakoj obaveznosti. Naime, zakonska formulacija 

glasi: „upoznati javnost”. Nema propisanog načina, te je jasno da je za poštovanje zakona 

dovoljno na zvanični sajt postaviti nacrt, predlog ili drugu formu akta (budžeta, rebalansa, 

izveštaja, završnog računa). To jeste komunikacija sa javnošću, ali dominantno 

jednosmerna. Za uključenje javnosti, za komunikaciju sa građanima, za unapređenje 

akta koji se izlaže javnom sudu, potrebna je dvosmernost. Služba budžeta treba da primi 

povratne informacije, predloge, inicijative, sugestije, zamerke, kritike, obrazloženja 

i slično. Na navedene predloge treba odgovoriti, prodiskutovati o njima, obrazloženo 

prihvatiti ili odbaciti, ukazati na prednosti ili nedostatke, reći zašto nisu prihvatljivi u 

ovoj godini, zatražiti dodatna objašnjenja. Treba razgovarati o svim pitanjima. Za ispunjenje 

navedne težnje najpovoljnije su javne rasprave. 


15 

Ott i Bajo, CBPP, Zagreb. 2005. 

16 

Hadži-Vasileva, 2004. 

49


Javne rasprave moraju biti dobro organizovane, što znači osmišljene, planirane, medijski 

propraćene. Javne rasprave sprovodi tim koji čine zaposleni u nekoliko službi, a 

obavezno je i učešće zaposlenih u službi budžeta. Poželjno je da u javnim raspravama 

učestvuju političari, zaposleni u službama za komunikaciju sa medijima, nadležni za 

kapitalne projekte (kancelarija za lokalni ekonomski razvoj, direkcija i druge službe i 

javna preduzeća). Plan javnih rasprava podrazumeva određivanje lokacija i vremena 

njihovog održavanja. Zatim podrazumeva pravovremeno obaveštenje javnosti o navedenim 

odlukama, sa pozivom za prisustvo. Neophodna je i logistička organizacija. 

Ko priprema salu, od otključavanja najčešće u popodnevnim i večernjim satima, do 

obezbeđenja dovoljnog broja mesta za sedenje, struje, vode itd. (često se radi o seoskim 

sredinama). Priprema javnih rasprava zahteva pripremu prezentacije budžeta, 

nadležnosti, ali i pravila za govornike, način prijavljivanja, upitnika, budžetskog letka, 

mesečnika. Pokazalo se da je najbolja praksa da se organizuju prijave za govornike i da 

se svima na ulazu podele pravila (nema upadanja u reč govorniku, govori se najviše 

pet minuta, govori se o opštim, a ne ličnim problemima). Značajno je popunjavanje 

upitnika (anketnog listića) jer često ne mogu svi da govore, a pojedini učesnici i ne 

žele da govore već im je jednostavnije da popune upitnik. Važno je da u upitniku bude 

ostavljena mogućnost da se dopišu prioriteti. Za sam sastanak bitno je ostaviti mogućnost 

da se na neke predloge odmah odgovori, ali je svakako bitno u nastavku budžetskog 

procesa odgovoriti na predloge koji su se čuli, tj. dati povratnu informaciju građanima 

šta je uvršteno u nacrt budžeta od onoga što su oni predložili. Javne rasprave 

se mogu održavati često, ali najpogodnije vreme je avgust/ septembar, u vreme kada 

se pripremaju predlozi finansijskih planova, i novembar/decembar, kada se diskutuje 

o predlogu budžeta, kada se daju informacije o uvaženim predlozima i obrazloženja za 

one koji nisu prihvaćeni. 

Osim javnih rasprava, sajta grada i budžetskog pisma gradonačelnika, građani mogu 

biti uključeni u budžetski proces na sastancima sa civilnim sektorom, socio-humanitarnim 

organizacijama, savetima (predsednicima) mesnih zajednica. Formalno pripremljeni 

sastanci, sa konkretnim dnevnim redom, fokusiraniji su vid uključenja javnosti, 

užeg, ali istovremeno dubljeg obuhvata. 

Pozitivna praksa savetuje kombinaciju svih navedenih vidova uključenja javnosti, a konačan 

cilj je izgradnja poverenja u okviru zajednice. 

Izazovi lokalnog budžetskog procesa 

50 

Osim činjenice da polazni inputi kasne svake godine sa nacionalnog nivoa, a naročito 

informacije koje su vezane za transfere koji čine od 15% do čak 70% pojedinih lokalnih 

budžeta i da to izaziva probleme za dobro planiranje, značajno je istaći potrebu normiranja 

pripreme budžeta. Sadašnji budžetski propisi koji uređuju budžetski sistem i 

budžetsko računovodstvo ne propisuju obaveznost pripreme lokalnog pravilnika za 

pripremu budžeta. Međutim, logikom inicijative i pod pritiskom potreba, trebalo bi pristupiti 

pripremi Pravilnika o lokalnom budžetskom procesu, kojim bi bili obuhvaćeni

priprema budžeta, ali i radnje koje služba budžeta treba da obavi u toku sprovođenja 

budžeta. Naime, treba normirati procedure promena aproprijacija, donošenja rešenja 

o tekućoj budžetskoj rezervi i slične aktivnosti. Iako se radi o rutinskim poslovima, krupan 

razlog za izradu navedenog akta su nejednaka, a često i pogrešna praksa u našim 

opštinama i gradovima. 

Izazov na koji lokalni budžetski proces treba da nađe odgovor jeste i pitanje kako to 

da budžetskim kalendarom nije obuhvaćen period od sedam i po meseci, od januara 

do sredine jula? Da li je rešenje u sličnim aktivnostima kao na republičkom nivou, bar 

u delu predlaganja prioritetnih oblasti finansiranja? 

Pitanje javnosti budžetskog procesa na lokalom, a još više na nacionalnom nivou jeste 

krupno pitanje. Naime, potrebne su javne rasprave o Odluci o lokalnim komunalnim 

taksama koja ni u jednom budžetu nema dvocifreno učešće u strukturi prihoda, a nije 

potrebna za ukupan budžet. 

Stanovnici srpskih gradova i opština u narednim godinama biće u prilici da vide tzv. 

građanske ili civilne budžete, u kojima će biti pojednostavljena teška budžetska terminologija 

i jednostavnim jezikom će biti rečeno odakle pare i na šta se troše. Međutim, 

taj proces bi svakako ubrzala izmena propisa koja bi tu demokratsku tekovinu 

učinila obaveznom. 

Budžetska raspodela ima mnogo aspekata. Konfliktni potencijal u budžetskoj oblasti 

je ogroman zbog divergencije interesa i njihove izrazite parcijalnosti. Priprema 

budžeta i njegovo izvršavanje jesu aktivnosti u kojima učestvuje celo društvo. U fazi 

pripreme i donošenja budžeta, ali i propisa koji određuju prihode i usmeravaju neke 

od njih na pojedine rashode, važno je u njih ugraditi orijentaciju na ciljeve i efikasnost 

upotrebe javnih sredstava. Pri raspodeli, u fazi nacrta, predloga i donošenja 

budžeta treba izbegavati uspostavljene rutine. Cilj je sistemska racionalnost u javnoj 

potrošnji. Za nju je potrebna osnova u dobroj sistemskoj strukturi kredibilnih, po 

procedurama prepoznatljivih institucija. Drugim rečima, važni su vladavina prava i 

zdravlje celog sistema. 


51

POZIV NA SARADNJU 

Želimo da Pravni bilten Propisi i praksa postane kredibilan i aktuelan stručni časopis u 

oblasti lokalne samouprave koji će sa zadovoljstvom čitati zaposleni u lokalnim upravama, 

lokalni funkcioneri, predstavnici državne uprave i drugi stručnjaci zainteresovani 

za oblast lokalne samouprave. 

Pozivamo Vas da nam, kao i do sada, šaljete svoje primedbe, sugestije i ideje za teme 

narednih brojeva, na adrese: 

secretariat@skgo.org 

ili 



Makedonska 22/VIII 

11000 Beograd 

„Za Pravni bilten“ 

Ako ste zainteresovani da Vaš autorski tekst bude objavljen u nekom od sledećih brojeva 

Biltena, tekst možete poslati u elektronskom obliku, na adresu secretariat@skgo. 

org sa naznakom „Za Pravni bilten“. 

Prosečan obim autorskog teksta za Pravni bilten: 20.000 do 30.000 karaktera 

Font: 12, latinica, Times New Roman 

Prored: 1,5 

Objavljeni prilozi se honorišu. 

52

Beleške 


53

Beleške 


54

Beleške 


55

Beleške 


56

STALNA KONFERENCIJA 

GRADOVA I OPŠTINA 

Makedonska 22/VIII, 

11000 Beograd 

www.skgo.org 

Tel. 011 322 34 46 

Fax. 011 322 12 15 

e-mail secretariat@skgo.org 

„Institucionalna podrška SKGO” 

Projekat finansira Švajcarska agencija za razvoj i saradnju

Propisi i praksa 1-2011 - Stalna konferencija gradova i opÅ¡tina

Create successful ePaper yourself

Delete template?

Save as template?