Propisi i praksa 1-2011 - Stalna konferencija gradova i opština
Propisi i praksa 1-2011 - Stalna konferencija gradova i opština
Propisi i praksa 1-2011 - Stalna konferencija gradova i opština
Create successful ePaper yourself
Turn your PDF publications into a flip-book with our unique Google optimized e-Paper software.
STALNA KONFERENCIJA<br />
GRADOVA I OPŠTINA<br />
Lokalna samouprava<br />
<strong>Propisi</strong> i <strong>praksa</strong><br />
BROJ 4/10<br />
Tema broja:<br />
NEKA PITANJA<br />
LOKALNIH FINANSIJA<br />
Interna revizija<br />
u jedinicama<br />
lokalne samouprave<br />
Osnovi budžetskog<br />
procesa na lokalnom nivou
<strong>Stalna</strong> <strong>konferencija</strong> <strong>gradova</strong> i opština<br />
Lokalna samouprava<br />
<strong>Propisi</strong> i <strong>praksa</strong><br />
Pravni bilten<br />
broj 1/<strong>2011</strong><br />
Beograd, novembar <strong>2011</strong>.
<strong>Stalna</strong> <strong>konferencija</strong> <strong>gradova</strong> i opština<br />
Lokalna samouprava: <strong>Propisi</strong> i <strong>praksa</strong><br />
PRAVNI BILTEN<br />
Broj 1/<strong>2011</strong><br />
Tema broja: Neka pitanja lokalnih finansija<br />
Izdavač<br />
<strong>Stalna</strong> <strong>konferencija</strong> <strong>gradova</strong> i opština<br />
Makedonska 22/VIII, Beograd<br />
www.skgo.org<br />
Za izdavača<br />
Đorđe Staničić, generalni sekretar<br />
Urednica broja<br />
Jelena Jerinić<br />
Lektor<br />
Irena Popović-Grigorov<br />
Grafički dizajn<br />
Atelje, Beograd<br />
Štampa<br />
Tiraž<br />
1.000 primeraka<br />
Beograd, novembar <strong>2011</strong>.<br />
Pravni bilten „Lokalna samouprava – <strong>Propisi</strong> i <strong>praksa</strong>“ je izdanje Stalne konferencije<br />
<strong>gradova</strong> i opština koje podržava projekat „Institucionalna podrška SKGO“.<br />
Projekat finansira Švajcarska agencija za razvoj i saradnju.<br />
Ova publikacija ne predstavlja zvaničan stav Švajcarske agencije za razvoj i saradnju.<br />
Za informacije koje se nalaze u publikaciji odgovoran je isključivo Izdavač.
UVODNIK<br />
Lokalne finansije su jedna od tema o kojima se uvek može pisati. <strong>Propisi</strong> se relativno<br />
često menjaju, a neki od njih dovode do uvođenja potpuno novih instituta i mehanizama,<br />
za koje su potrebna dodatna tumačenja i objašnjenja. Takođe, razmena iskustava i<br />
predstavljanje uspešnih modela sa lokalnog nivoa može samo da doprinese uspešnom<br />
sprovođenju novih propisa, što smo nameravali da postane običaj u ovom biltenu.<br />
U ovom broju donosimo par kraćih priloga u vezi sa veoma aktuelnim pitanjem uspostavljanja<br />
interne finansijske revizije u opštinama i gradovima i tri nešto opširnija<br />
priloga o budžetiranju na lokalnom nivou.<br />
Obaveza uspostavljanja službe interne revizije uvedena je našim propisima pre par<br />
godina, a u ovom broju Pravnog biltena dajemo osnovne smernice u vezi sa koracima<br />
za njeno uspostavljanje i primer odluke Grada Užica koji može poslužiti kao model<br />
drugim jedinicama lokalne samouprave, koje to do sada nisu učinile. Ovi prilazi su proizašli<br />
iz nedavnih aktivnosti Savetodavnog centra SKGO na organizovanju savetovanja<br />
na ovu temu za predstavnike lokalnih vlasti koje su članice SKGO. Verujemo da će tekstovi<br />
o lokalnom budžetskom procesu, čiji autori/ke imaju dugogodišnje iskustvo u<br />
oblasti lokalnih finansija, biti korisni onima koji se neposredno bave ovim poslovima<br />
– jer problemski analiziraju neka od značajnih i spornih pitajna, ali i drugima, koji nisu<br />
zaposleni u upravi, već su postavljena i imenovana lica, ili su početnici u tom poslu.<br />
Do kraja godine biće objavljena još tri broja Pravnog biltena. Pozivamo Vas da nam<br />
pišete i predložite teme koje bi trebalo obraditi u tim brojevima ili u toku naredne<br />
godine. Kao i uvek, biće nam zadovoljstvo i da objavimo vaše tekstove o relevantnim<br />
temama ili modele akata iz vaših <strong>gradova</strong> i opština za koje smatrate da mogu biti korisni<br />
kolegama i koleginicama u drugim lokalnim samoupravama.<br />
PROPISI I PRAKSA – PRAVNI BILTEN<br />
Jelena Jerinić<br />
urednica<br />
3
SADRŽAJ<br />
Interna revizija<br />
Zoran Živojinović<br />
Interna revizija – obaveza uspostavljanja funkcije<br />
interne revizije na nivou lokalne samouprave........................................................................... 5<br />
Odluka o osnivanju službe interne revizije Grada Užica......................................................10<br />
PROPISI I PRAKSA – PRAVNI BILTEN<br />
Darko Drndić<br />
Značaj uvođenja interne revizije za gradove i opštine<br />
članice Stalne konferencije <strong>gradova</strong> i opština.........................................................................15<br />
Priprema lokalnog budžeta<br />
Duško Šarošković<br />
Pravni okvir budžeta jedinice lokalne samouprave..............................................................17<br />
Budžetski ciklus u jedinicama lokalne samouprave..............................................................23<br />
Ružica Stojiljković<br />
Priprema lokalnog budžeta, primena fiskalnih pravila<br />
i fiskalne odgovornosti lokalne samouprave i programsko budžetiranje...................29<br />
Dragan Spirić<br />
Uputstvo za pripremu budžeta lokalnih samouprava<br />
i uključenje javnosti u budžetski proces.....................................................................................37<br />
4
Zoran Živojinović<br />
Ministarstvo finansija – Centralna jedinica za harmonizaciju<br />
interni revizor u javnom sektoru<br />
Interna revizija – obaveza<br />
uspostavljanja funkcije interne<br />
revizije na nivou lokalne samouprave<br />
Uvod<br />
Republika Srbija je prihvatila koncept Interne finansijske kontrole u javnom sektoru koji<br />
je razvila Evropska komisija sa ciljem da državama u procesu pridruživanja Evropskoj<br />
uniji pomogle da razumeju i primene dobro razvijene i efektivne sisteme interne kontrole.<br />
1 Koncept Interne finansijske kontrole u javnom sektoru uveden je u naš pravni<br />
sistem Zakonom o budžetskom sistemu u oktobru 2006. godine, a radi usaglašavanja<br />
sa zahtevima za vođenje pregovora o pridruživanju EU iz poglavlja 32 – „Finansijska<br />
kontrola“, izvršeno je dodatno usklađivanje Zakonom o budžetskom sistemu (u daljem<br />
tekstu: Zakon) u julu 2009. godine i oktobru 2010. godine.<br />
Interna finansijska kontrola u javnom<br />
sektoru – osnovni pojmovi<br />
Interna finansijska kontrola u javnom sektoru jeste sveobuhvatan sistem mera za<br />
upravljanje i kontrolu javnih prihoda, rashoda, imovine i obaveza, koji uspostavlja Vlada,<br />
posredstvom organizacija javnog sektora, sa ciljem da upravljanje i kontrola javnih<br />
sredstava, uključujući i strane fondove, budu u skladu sa propisima, budžetom i principima<br />
dobrog finansijskog upravljanja, odnosno efikasnosti, efektivnosti, ekonomičnosti<br />
i otvorenosti. Interna finansijska kontrola u javnom sektoru obuhvata sve mere<br />
za kontrolu javnih prihoda i rashoda i omogućava ispravno upravljanje imovinom i<br />
obavezama, a obuhvata i sve interne kontrolne sisteme i procedure u organizacijama<br />
javnog sektora, pomažući da se uspostavi bezbedno okruženje za namensko korišćenje<br />
sredstava. Naziv koncepta – Interna finansijska kontrola u javnom sektoru, jeste<br />
prevod termina Public Internal Financial Control (PIFC) sa engleskog jezika i predstavlja<br />
skraćenicu osnovnih pojmova koncepta:<br />
• P – Public Sector – javni sektor;<br />
1<br />
Više o ovoj inicijativi Evropske komisije možete pronaći na http://www.pifc.eu/<br />
Interna revizija – obaveza uspostavljanja funkcije interne revizije...<br />
5
• I – Internal to the organisation – interna za organizaciju;<br />
• F – Financial systems mainly but not exclusively – uglavnom, ali ne isključivo<br />
finansijski sistemi;<br />
• C – Control based on internationally accepted and recognised standards –<br />
kontrola zasnovana na međunarodno prihvaćenim i priznatim standardima.<br />
Interna finansijska kontrola u javnom sektoru (u daljem tekstu: IFKJ) sastoji se od tri<br />
elementa:<br />
1. finansijsko upravljanje i kontrola (Financial Management and Control – u daljem<br />
tekstu: FUK);<br />
2. funkcionalno nezavisna, decentralizovana interna revizija (Internal Audit – u<br />
daljem tekstu: IR);<br />
3. Centralna jedinica za harmonizaciju (Central Harmonisation Unit – u daljem tekstu:<br />
CJH).<br />
PROPISI I PRAKSA – PRAVNI BILTEN<br />
Finansijsko upravljanje i kontrola (FUK) i interna revizija (IR) u kontekstu ovog modela<br />
predstavljaju sistem interne kontrole i služe da obezbede podršku rukovodstvu u ispunjavanju<br />
ciljeva organizacije. Finansijsko upravljanje i kontrola predstavljaju sistem<br />
politika, procedura i aktivnosti koje uspostavlja, održava i redovno ažurira rukovodilac<br />
organizacije, a kojim se, upravljajući rizicima, obezbeđuje razumno uveravanje da će se<br />
ciljevi organizacije ostvariti na pravilan, ekonomičan, efikasan i efektivan način.<br />
Interna revizija je aktivnost koja pruža nezavisno objektivno uveravanje i savetodavna<br />
aktivnost, čiji je cilj da doprinese unapređenju poslovanja organizacije. Ona pomaže<br />
organizaciji da ostvari svoje ciljeve, tako što sistematično i disciplinovano procenjuje i<br />
vrednuje upravljanje rizicima, kontrole i upravljanje organizacijom.<br />
Uloga rukovodilaca u sistemu interne kontrole<br />
Sistem interne kontrole (FUK + IR) predstavlja alat koji pomaže rukovodiocima korisnika<br />
javnih sredstava da obavljaju svoje zadatke, a zasniva se na primeni koncepta upravljačke<br />
odgovornosti rukovodilaca. Koncept upravljačke odgovornosti podrazumeva da<br />
rukovodioci korisnika javnih sredstava snose odgovornost za fiskalna, upravljačka i programska<br />
ovlašćenja koja su im poverena. U organizaciji kojom rukovode oni su odgovorni<br />
za sve poslovne procese, postupke i aktivnosti, planiranje, programiranje, izradu i<br />
izvršenje budžeta i finansijskog plana, računovodstvo, kontrolne aktivnosti, izveštavanje,<br />
arhiviranje i nadzor, odnosno za utvrđivanje i realizaciju postavljenih ciljeva.<br />
6<br />
U skladu sa principima upravljačke odgovornosti, rukovodioci su neposredno odgovorni<br />
za upravljanje i razvoj organizacije kojom rukovode. Osnovne funkcije rukovodilaca<br />
su planiranje aktivnosti organizacije, uvođenje procesa upravljanja rizicima, obezbeđenje<br />
odgovarajućeg sistema kontrole koji će rizike svesti na prihvatljiv nivo, stalno<br />
praćenje adekvatnosti kontrole da pruži razumno uveravanje da će organizacija ostvariti<br />
svoje ciljeve. Rukovodilac ima odgovornost da stalno identifikuje, procenjuje i prati
potencijalne rizike i, posledično, da uspostavlja kontrole koje će zaštititi organizaciju<br />
od realizovanja neprihvatljivih rizika, jer ne bi bilo isplativo uspostaviti sistem kontrole<br />
koji bi pokrivao sve moguće rizike. Rukovodilac je, osim za finansijske, odgovoran i<br />
za sve druge postupke, aktivnosti i procese u organizaciji, i zbog toga mora razumeti<br />
koncept interne kontrole (FUK + IR) i promovisati ga među zaposlenima. Rukovodilac<br />
je odgovoran i za redovno izveštavanje o stanju sistema finansijskog upravljanja i kontrole<br />
i o stepenu razvoja interne revizije u organizaciji za koju je odgovoran.<br />
Na osnovu akata o unutrašnjoj organizaciji i načinu rada, rukovodilac može preneti<br />
ovlašćenja na druga lica. Prenošenjem ovlašćenja, prenosi se i odgovornost, ali to ne<br />
isključuje odgovornost rukovodioca. Rukovodioci organizacija su odgovorni i za uspostavljanje<br />
i ispravno funkcionisanje sistema za finansijsko upravljanje i kontrolu i<br />
uspostavljanje i obezbeđenje uslova za adekvatno funkcionisanje interne revizije u<br />
organizaciji kojom rukovode.<br />
Finansijsko upravljanje i kontrola, kao komponenta IFKJ, predstavlja celokupan sistem<br />
finansijskih i nefinansijskih kontrola (kontrolnih aktivnosti), uključujući i organizacionu<br />
strukturu, metode i procedure, i to ne samo finansijskih sistema, već i<br />
operativnih i strateških sistema organizacije u javnom sektoru. Takva kontrola, kroz<br />
upravljanje rizicima, može da pruži razumno uveravanje da će se ostvariti ciljevi organizacije.<br />
Odgovornost rukovodilaca je da uspostave čitav skup pravila i obezbede<br />
njihovu primenu sa ciljem:<br />
1. obavljanja poslovanja na pravilan, etičan, ekonomičan, efektivan i efikasan način,<br />
2. usklađenosti poslovanja sa zakonima, propisima, politikama, planovima i<br />
postupcima,<br />
3. zaštite imovine i drugih resursa od gubitaka uzrokovanih lošim upravljanjem, neopravdanim<br />
trošenjem, neopravdanim korišćenjem, nepravilnostima i prevarama,<br />
4. jačanja odgovornosti za uspešno ostvarenje zadataka,<br />
5. pravovremenog i tačnog finansijskog izveštavanja i praćenja rezultata poslovanja.<br />
Sistem za finansijsko upravljanje i kontrolu<br />
Sistem za finansijsko upravljanje i kontrolu uspostavlja se u svim organizacionim jedinicama<br />
javnog sektora i na svim nivoima unutar organizacije, bez obzira na njenu veličinu<br />
i broj zaposlenih, a sprovode ga rukovodioci i svi zaposleni. Svaka organizacija treba da<br />
oblikuje vlastiti sistem FUK, u skladu sa svojim potrebama i postojećim okruženjem.<br />
Treba napraviti razliku između interne revizije i sistema finansijskog upravljanja i kontrole.<br />
Za sistem finansijskog upravljanja i kontrole odgovoran je rukovodilac organizacije.<br />
Interni revizori nisu odgovorni za uspostavljanje, funkcionisanje i razvoj sistema<br />
za finansijsko upravljanje i kontrolu, već su odgovorni za procenu funkcionisanja tih<br />
sistema, potencijalnih slabosti, nedostataka i neregularnosti, kao i za davanje preporuka<br />
za poboljšanje i preduzimanje korektivnih aktivnosti. Rukovodilac organizacije je<br />
odgovoran za sprovođenje preporuka interne revizije.<br />
Interna revizija – obaveza uspostavljanja funkcije interne revizije...<br />
7
Sistem interne kontrole (FUK + IR) zasnovan je na istovremenom uspostavljanju ta<br />
dva osnovna elementa – finansijskog upravljanja i kontrole i funkcije interne revizije<br />
u okviru organizacije. Bez posvećenosti rukovodstva da uspostavi oba elementa sistema,<br />
delimično uvođenje ili uvođenje samo jednog elementa može da izazove potpuno<br />
suprotne efekte u odnosu na formulisane konceptom IFKJ i može dodatno da optereti<br />
ili čak potpuno onemogući organizaciju da posluje na efikasan, efektivan, ekonomičan<br />
i transparentan način.<br />
Interna revizija<br />
PROPISI I PRAKSA – PRAVNI BILTEN<br />
Korisnici javnih sredstava, odnosno organizacije javnog sektora imaju obavezu da uspostave<br />
funkciju interne revizije. Zakonom je propisano da su korisnici javnih sredstava<br />
direktni i indirektni korisnici budžetskih sredstava, korisnici sredstava organizacija<br />
za obavezno socijalno osiguranje i javna preduzeća koja je osnovala Republika Srbija,<br />
odnosno lokalne vlasti, pravna lica osnovana od tih javnih preduzeća, pravna lica nad<br />
kojima Republika Srbija, odnosno lokalna vlast ima direktnu ili indirektnu kontrolu nad<br />
više od 50 odsto kapitala ili više od 50 odsto glasova u upravnom odboru, kao i druga<br />
pravna lica u kojima javna sredstva čine više od 50 odsto ukupnih prihoda.<br />
Za uspostavljanje i obezbeđenje uslova za adekvatno funkcionisanje interne revizije<br />
odgovoran je rukovodilac korisnika javnih sredstava. Interna revizija je organizaciono<br />
nezavisna od delatnosti koju revidira. Ona nije deo nijednog poslovnog procesa,<br />
odnosno organizacionog dela organizacije, a u svom radu je neposredno odgovorna<br />
rukovodiocu korisnika javnih sredstava.<br />
Internu reviziju obavljaju interni revizori koji su obavezni da rade u skladu sa propisima<br />
Republike Srbije i da u vršenju funkcije primenjuju međunarodne standarde interne revizije,<br />
Etički kodeks interne revizije i principe objektivnosti, kompetentnosti i integriteta.<br />
Osim uslova propisanih zakonom i aktom o sistematizaciji radnih mesta, interni revizor<br />
mora da ima najmanje tri godine iskustva na poslovima revizije, kontrole ili računovodstveno-finansijskim<br />
poslovima i položen ispit za ovlašćenog internog revizora u javnom<br />
sektoru. Uslov za polaganje ispita za ovlašćenog internog revizora u javnom sektoru stiču<br />
kandidati koji su pohađali osnovnu obuku iz finansijskog upravljanja i kontrole i osnovnu<br />
obuku za internu reviziju i izvršili dve revizije kod korisnika javnih sredstava kod koga su<br />
zaposleni, uz nadzor i pomoć Centralne jedinice za harmonizaciju Ministarstva finansija.<br />
8<br />
Jedinicu za internu reviziju neophodno je internim opštim aktom organizaciono postaviti<br />
van sastava drugih organizacionih celina i obezbediti da rukovodilac interne revizije<br />
neposredno izveštava rukovodioca korisnika javnih sredstava. Rukovodilac interne<br />
revizije i interni revizori imaju pravo na neograničen pristup rukovodiocima, zaposlenima<br />
i sredstvima korisnika javnih sredstava koji su u vezi sa sprovođenjem revizije i<br />
ne može im se dodeliti obavljanje bilo koje druge funkcije i aktivnosti, osim aktivnosti<br />
interne revizije. Zbog toga je nephodno da se u procesu uspostavljanja interne revizije<br />
izvrši odabir kandidata koji će pohađati obuke za interne revizore i biti zaposleni na
adnim mestima internih revizora. Mogući način uspostavljanja funkcije interne revizije,<br />
odnosno organizacioni oblici formiranja interne revizije određeni su Pravilnikom o zajedničkim<br />
kriterijumima za organizovanje i standardima i metodološkim uputstvima za<br />
postupanje interne revizije u javnom sektoru. 2<br />
Obaveza uspostavljanja funkcije interne revizije<br />
u jedinicama lokalne samouprave<br />
Direktni korisnici sredstava budžeta lokalnih vlasti, javna preduzeća koja su osnovale<br />
lokalne vlasti, pravna lica osnovana od tih javnih preduzeća, odnosno pravna licima<br />
nad kojima lokalna vlast ima direktnu ili indirektnu kontrolu nad više od 50 odsto kapitala<br />
ili više od 50 odsto glasova u upravnom odboru, kao i nad drugim pravnim licima<br />
u kojima javna sredstva čine više od 50 odsto ukupnih prihoda formiraju jedinicu za<br />
internu reviziju. Dva ili više korisnika javnih sredstava na nivou lokalne samouprave<br />
mogu formirati zajedničku jedinicu za internu reviziju, a izuzetno, kada ne postoje<br />
uslovi za organizovanje jedinice za internu reviziju, poslove interne revizije može da<br />
obavlja i interni revizor. Interni revizor poslove interne revizije može da obavlja kod<br />
jednog ili više korisnika javnih sredstava. Način uspostavljanja funkcije interne revizije,<br />
odnosno jedinice za internu reviziju i broja potrebnih internih revizora određuje korisnik<br />
javnih sredstava svojim opštim aktom, na osnovu procene rizika, obima i složenosti<br />
poslovnih procesa, obima sredstava kojima raspolaže i broja zaposlenih.<br />
Pre pohađanja osnovne obuke iz finansijskog upravljanja i kontrole i interne revizije,<br />
može se inicijalno proceniti potreba za uspostavljanjem sopstvene jedinice za internu<br />
reviziju zasnovana na broju zaposlenih (npr. ako korisnik javnih sredstava ima više od<br />
200 zaposlenih) i/ili sredstvima kojima raspolaže. Procenjuje se da će veće jedinice lokalne<br />
samouprave (preko 50.000 stanovnika) obrazovati sopstvenu jedinicu interne revizije<br />
sistematizovanu tako da rukovodilac jedinice za internu reviziju bude u rangu viših rukovodilaca<br />
i da direktno odgovara rukovodiocu korisnika javnih sredstava (gradonačelniku,<br />
odnosno predsedniku opštine). Manje jedinice lokalne samouprave (ispod 50.000<br />
stanovnika), ili više njih, prema teritorijalnoj i organizacionoj srodnosti, mogle bi da obrazuju<br />
zajedničku jedinicu za internu reviziju, pri čemu bi u osnivačkom aktu, sporazumu,<br />
odredile međusobna prava i obaveze (status, broj zaposlenih, finansiranje, sistem planiranja<br />
i raspodele rada, sistem izveštavanja zajedničke jedinice za internu reviziju i sl.).<br />
Najmanje jedinice lokalne samouprave (ispod 10.000 stanovnika) funkciju interne revizije<br />
mogu obezbediti sporazumom sa korisnikom javnih sredstava koji ima uspostavljenu<br />
sopstvenu jedinicu za internu reviziju. Sporazumom bi se odredili potrebni kapaciteti i<br />
periodi obavljanja interne revizije i druga međusobna prava i obaveze.<br />
Interna revizija – obaveza uspostavljanja funkcije interne revizije...<br />
U toku 2012. godine, Centralna jedinica za harmonizaciju Ministartsva finansija proceniće<br />
potrebe i organizovati obuku za nivo lokalne samouprave i dati osnovne smernice<br />
za organizovanje interne revizije.<br />
2<br />
Službeni glasnik Republike Srbije, br. 82/2007.<br />
9
Grad Užice је počeo proces uspostavljanja interne revizije u aprilu 2009. godine, donošenjem<br />
odluke gradonačelnika o osnivanju Službe interne revizije. 3<br />
O D L U K A<br />
O OSNIVANJU SLUŽBE INTERNE REVIZIJE GRADA UŽICA<br />
I. OPŠTE ODREDBE<br />
Član 1.<br />
Ovom Odlukom u okviru prava i dužnosti grada, kao jedinice lokalne samouprave,<br />
utvrđuje se nadležnost, organizacija i način rada Službe interne revizije grada Užica (u<br />
daljem tekstu: Služba).<br />
PROPISI I PRAKSA – PRAVNI BILTEN<br />
Član 2.<br />
Služba obavlja poslove iz svog delokruga u skladu sa Ustavom, zakonom i Statutom grada.<br />
Član 3.<br />
U okviru Službe je zabranjeno osnivanje političkih stranaka i drugih političkih organizacija<br />
ili pojedinih njihovih administrativnih oblika. Zaposleni u Službi dužni su da<br />
svoje poslove obavljaju savesno i nepristrasno pri čemu se ne mogu rukovoditi svojim<br />
političkim i ideološkim ubeđenjem.<br />
Član 4.<br />
Zaposleni u Službi su obavezni da poslove na ostvarivanju i obezbeđivanju Ustavom i<br />
zakonom utvrđenih prava i interesa građana, pravnih lica i drugih subjekata obavljaju<br />
odgovorno, savesno i efikasno u skladu sa Ustavom, zakonom, Statutom, ovom Odlukom<br />
i pravilima struke.<br />
Član 5.<br />
Rad Službe je dostupan javnosti i podložan kontroli i kritici građana, u skladu sa zakonom<br />
i Statutom grada.<br />
Član 6.<br />
Interni revizor ima neograničen pristup rukovodiocima, zaposlenima i sredstvima subjekta<br />
revizije koji su u vezi sa sprovođenjem revizije, kao i pravo pristupa svim informacijama,<br />
uključujući i poverljive.<br />
10<br />
3<br />
Odluka broj 40-12/2009, objavljena u Službenom listu grada Užica, br. 6-1/2009. Redakcija Pravnog biltena<br />
se zahvaljuje gospođi Mirjani Drndarević, načelnici Gradske uprave za poslove finansija, računovodstva i<br />
privrede Grada Užica na ustupanju teksta Odluke.<br />
Grad Užice će verovatno uspostaviti zajedničku službu interne revizije za sve korisnike javnih sredstava.<br />
Užice je osnivač dva javna i pet javno-komunalnih preduzeća i, osim svojih uprava, ima i tri direktna korisnika<br />
i 46 indirektnih korisnika budžeta, u oviru kojih su i šest ustanova kulture, dve ustanove fizičke kulture,<br />
predškolska ustanova, pravobranilaštvo, mesne zajednice i dve turističke organizacije. Donosioci odluka<br />
u Užicu smatraju da bi se uvođenjem zajedničke službe za sve korisnike znatno unapredili upravljačke<br />
odgovornosti i efektivno delegiranje i pojednostavile poslovne politike svih budžetskih korisnika.
Član 7.<br />
Služba je funkcionalo i organizaciono nezavisna od drugih zakonom definisanih subjekata<br />
interne revizije: direktnih i indirektnih korisnika sredstava, javnih preduzeća i<br />
drugih korisnika sredstava budžeta. Rad Službe usmerava, kontroliše i rukovodi njom,<br />
u skladu sa zakonom, gradonačelnik, kao izvršni organ grada.<br />
Član 8.<br />
Strategiju interne revizije usvaja Skupština grada na predlog Gradskog veća.<br />
Član 9.<br />
Gradonačelnik potpisuje sa internim revizorom Povelju interne revizije. U Povelji su<br />
navedeni: cilj, ovlašćenja, dužnosti, obaveze i odgovornost internog revizora.<br />
Član 10.<br />
Godišnji plan interne revizije usvaja gradonačelnik na predlog Službe.<br />
Član 11.<br />
Izveštaj o svom radu Služba periodično, a najmanje jednom godišnje, dostavlja gradonačelniku,<br />
Gradskom veću i Skupštini grada u skladu sa zakonom.<br />
II. POSLOVI I ORGANIZACIJA SLUŽBE<br />
Interni revizor<br />
Član 12.<br />
Interni revizor obavlja poslove: centralne harmonizacije i koordinacije sprovođenja<br />
metodologija kontrole i interne revizije u javnom sektoru lokalne samouprave, formiranje<br />
i održavanje informatičke baze podataka neophodne za obavljanje poslova<br />
interne revizije, uvođenja i primene standarda kontrole u skladu sa međunarodno priznatim<br />
standardima, izradu metodoloških uputstava i priručnika iz oblasti materijalnofinansijskog<br />
upravljanja u subjektima revizije, poslove interne revizije kod zakonskih<br />
subjekata revizije, interne revizije kod korisnika javnih prihoda za strategije, programe,<br />
projekte, procese i aktivnosti koje finansira Evropska unija. Služba uspostavlja sistem<br />
finansijskog upravljanja i kontrole u subjektima revizije grada Užica, sa ciljem da se<br />
obezbedi razumna uverljivost da se ciljevi subjekata revizije, uz procenu rizika, ostvaruju<br />
kroz poštovanje zakona, internih akata i ugovora, pouzdanost i sveobuhvatnost<br />
finansijskih i operativnih podataka, efektivnost i efikasnost operacija, čuvanje sredstava<br />
i podataka, davanja saveta kod uvođenja novih organizacionih oblika, procedura,<br />
sistema ili zadataka, revizije načina rada (performansi) subjekata interne revizije kao<br />
i ocene organizacije, poslovanja i procesa uključujući i nefinansijske operacije, uspostavljanje<br />
saradnje sa eksternom revizijom, vršenje ostalih zadataka neophodnih da bi<br />
se ostvarila sigurnost u pogledu funkcionisanja sistema interne revizije.<br />
Broj izvršilaca: 3<br />
Stručna sprema: Ekonomski fakultet, položen ispit za ovlašćenog internog revizora u<br />
javnom sektoru<br />
Radno iskustvo: 5 godina na poslovima revizije, finansijske kontrole ili računovodstveno-finansijskim<br />
poslovima<br />
Interna revizija – obaveza uspostavljanja funkcije interne revizije...<br />
11
III. ODNOS SLUŽBE INTERNE REVIZIJE UŽICA<br />
PREMA SUBJEKTIMA INTERNE REVIZIJE I KONTROLE<br />
Član 13.<br />
Svi zakonom definisani subjekti interne revizije: direktni i indirektni korisnici budžetskih<br />
sredstava, javna preduzeća osnovana od strane grada Užica, pravna lica osnovana<br />
od strane direktnih, indirektnih korisnika i javnih preduzeća, odnosno pravna lica nad<br />
kojima Grad ima više od 50% kapitala ili više od 50% glasova u upravnom odboru, kao<br />
i nad drugim pravnim licima u kojima javna sredstva čine više od 50% ukupnih prihoda,<br />
obavezni su da internom revizoru obezbede neograničen pristup rukovodiocima,<br />
zaposlenima, imovini i sredstvima i pruže sve neophodne informacije koji su u vezi sa<br />
sprovođenjem revizije.<br />
PROPISI I PRAKSA – PRAVNI BILTEN<br />
IV. ODNOS SLUŽBE INTERNE REVIZIJE PREMA<br />
SKUPŠTINI GRADA, GRADONAČELNIKU I GRADSKOM VEĆU<br />
Član 14.<br />
Služba dostavlja gradonačelniku i Gradskom veću izveštaj o izvršenoj internoj reviziji,<br />
najmanje jednom godišnje.<br />
Član 15.<br />
U vršenju funkcija, zaposleni u Službi su obavezni da čuvaju tajnost službenih i poslovnih<br />
podataka.<br />
VIII. PRAVNI AKTI SLUŽBE INTERNE REVIZIJE<br />
Član 16.<br />
Služba donosi pravne akte na osnovu zakona i drugih propisa. Pravnim aktom Službe<br />
ne mogu se za subjekte revizije utvrđivati prava i obaveze koje nisu zasnovane na zakonu.<br />
Član 17.<br />
Služba donosi sledeće pravne akte: pravilnike i uputstva. Pravilnikom se razrađuju pojedine<br />
odredbe zakona i drugih propisa. Uputstvom se propisuje način rada i vršenja<br />
pojedinih poslova Službe, kao i subjekata interne revizije i inspekcijske kontrole.<br />
Član 18.<br />
Javnost rada Služba obezbeđuje davanjem informacija sredstvima javnog informisanja,<br />
izdavanjem službenih publikacija i drugim oblicima javnog informisanja. Služba<br />
će uskratiti davanje informacija ako njena sadržina predstavlja službenu ili poslovnu<br />
tajnu. O davanju, odnosno uskraćivanju davanja informacija o radu Službe odlučuju<br />
interni revizor i gradonačelnik, u skladu sa zakonom.<br />
12
IX. RADNI ODNOSI U SLUŽBI INTERNE REVIZIJE<br />
Član 19.<br />
U pogledu prava, obaveza i odgovornosti zaposlenih lica u Službi, primenjuju se odredbe<br />
zakona i podzakonskih akata koji se odnose na zaposlene lokalnoj samoupravi. Zvanja<br />
zaposlenih, zakonski uslovi za njihovo sticanje, koeficijent za utvrđivanje plata, kao<br />
i raspoređivanje zaposlenih utvrđuju se posebnim aktima, u skladu sa propisima koji<br />
ovo regulišu.<br />
X. SREDSTVA ZA FINANSIRANJE SLUŽBE INTERNE REVIZIJE<br />
Član 20.<br />
Sredstva za finansiranje poslova Službe obezbeđuju se u budžetu Grada sa pozicija<br />
razdela: izvršni organ grada – gradonačelnik. Gradonačelnik grada Užica je odgovoran<br />
za zakonito korišćenje sredstava za plate i naknade internog revizora, materijalne troškove<br />
Službe, nabavku i održavanje opreme i sredstava potrebnih za izvršavanje obaveza<br />
prema zaposlenima u Službi. Naloge i druge akte za isplatu i korišćenje sredstava iz<br />
stava 1. ovog člana potpisuje gradonačelnik ili lice koje on ovlasti.<br />
Član 21.<br />
Ova Odluka stupa na snagu osmog dana od dana objavljivanja u „Službenom listu grada<br />
Užica“.<br />
Interna revizija – obaveza uspostavljanja funkcije interne revizije...<br />
13
PROPISI I PRAKSA – PRAVNI BILTEN<br />
14
Darko Drndić<br />
menadžer Savetodavnog centra SKGO<br />
Značaj uvođenja interne revizije<br />
za članice Stalne konferencije<br />
<strong>gradova</strong> i opština<br />
Koncept interne finansijske kontrole u javnom sektoru za zemlje u regionu, posebno<br />
za Srbiju, predstavlja potpuno nov pristup dobrom upravljanju sistemom i zaštiti javnih<br />
sredstava. Cilj Evropske komisije, koja je i razvila ovaj koncept, jeste da se državama<br />
koje se pridružuju Evropskoj uniji pruži pomoć u razumevanju i primeni dobro razvijenih<br />
i efektivnih sistema interne kontrole.<br />
<strong>Stalna</strong> <strong>konferencija</strong> <strong>gradova</strong> i opština – Savez <strong>gradova</strong> i opština Srbije, prepoznala je<br />
značaj ove teme i u prethodnom periodu organizovala tri regionalna jednodnevna savetovanja<br />
na temu „Uspostavljanje i razvoje interne finansijske kontrole“, i to u Užicu<br />
(Zlatibor) 26. maja, u Nišu 1. juna i u Beogradu 14. juna <strong>2011</strong>. godine. Ovom prvom, pilot<br />
savetovanju prisustvovala su 53 učesnika/ce iz 34 grada i opštine, članice SKGO. Više smo<br />
nego zadovoljni posećenošću, budući da je ovaj niz regionalnih savetovanja konceptualno<br />
potpuno drugačiji od ranijih skupova koje je organizovala <strong>Stalna</strong> <strong>konferencija</strong> <strong>gradova</strong><br />
i opština. Naime, troškove ovih savetovanja su u potpunosti pokrile članice SKGO<br />
iz sopstvenih sredstava, bez donatorske finansijske podrške, kao što su i temu izabrale<br />
same članice.– putem Upitnika o potrebama članstva Savetodavnog centra SKGO.<br />
Najveća vrednost ovakvog, tržišnog pristupa organizovanju savetovanja, seminara i<br />
drugih stručnih skupova koji Savetodavni centar SKGO uvodi u život opština i <strong>gradova</strong><br />
možda leži u tome što je SKGO počela da ostvaruje jedan od svojih dugoročnih ciljeva<br />
– da u narednom periodu postane finansijski samostalnija i manje zavisna od donatorskih<br />
sredstava. Sektor za usluge članstvu SKGO može da ponudi usluge obuka i savetodavne<br />
usluge na zahtev, i to uskostručne i specifične usluge, pod uslovima boljim od<br />
onih koji važe na domaćem tržištu. Zaposleni i spoljni saradnici SKGO imaju izuzetno<br />
znanje iz oblasti poslova u nadležnosti lokalne samouprave, njihovo iskustvo u organizaciji<br />
ovakvih i sličnih skupova je sada već decenijsko, a tehnička opremljenost službe<br />
je na zavidnom nivou. S druge strane, SKGO, kao nacionalna asocijacija lokalnih vlasti,<br />
ima obavezu da vodi računa o svim, pa i finansijskim interesima i mogućnostima svojih<br />
članica. Zbog toga će iznosi kotizacija za ovakve i slične skupove uvek biti usklađivane<br />
sa trenutnim materijalnim mogućnostima članica SKGO.<br />
Takođe, ideja je da ovakvi skupovi i kvalitativno predstavljaju iskorak u odnosu na one<br />
koji su ranije organizovani. Po završenom seminaru ili savetovanju, biće objavljeni konkretni<br />
dokumenti sa preporukama, koji će u slučaju postojanja zajedničkog interesa<br />
Značaj uvođenja interne revizije za članice Stalne konferencije <strong>gradova</strong> i opština<br />
15
članstva, biti dodatno osnaženi od političkih tela SKGO. Ako u okviru savetovanja bude<br />
proizveden materijal za određenu publikaciju, SKGO će je objaviti iz sredstava za to savetovanje.<br />
U konkretnom primeru, učesnici/e ovog savetovanja su na osnovu onoga što su<br />
saznali od predavača, zaposlenih u Upravi za trezor Ministarstva finansija, ali i iz iskustva<br />
stečenog u svojim lokalnim sredinama, osmislili niz preporuka za uspostavljanje sistema<br />
interne revizije u jedinicama lokalne samouprave.<br />
PROPISI I PRAKSA – PRAVNI BILTEN<br />
Učesnici/e su predložili da Predsedništvo SKGO, na nekoj od narednih sednica, usvoji<br />
sledeće preporuke/zaključke:<br />
• Nephodno je da svi predsednici opština, gradonačelnici i načelnici gradskih i opštinskih<br />
uprava budu upoznati sa ovim sistemom (a ne samo zaposleni u finansijskim<br />
službama), pošto se sistem finansijskog upravljanja i kontrole odnosi na sve<br />
poslovne procese i aktivnosti u organizaciji – jedinici lokalne samouprave.<br />
• Neophodno je izabrana i postavljena lica upoznati sa konceptom interne finansijske<br />
kontrole u javnom sektoru jer predstavlja obavezu jedinica lokalne samouprave<br />
prema Zakonu o budžetskom sistemu i pratećim propisima.<br />
• Koncept interne finansijske kontrole u javnom sektoru treba prihvatiti kao model<br />
i način upravljanja u gradovima i opštinama, a ne kao metod kontrole ili inspekcije.<br />
Funkcije interne revizije se često pogrešno izjednačavaju sa inspekcijom.<br />
• Funkciju interne revizije uspostavljaju grad ili opština a sprovode je interni revizori<br />
koje bi trebalo uputiti na posebnu obuku u Centralnoj jedinici za harmonizaciju<br />
Ministarstva finansija, kako bi stekli sertifikat „Ovlašćeni interni revizor u<br />
javnom sektoru“.<br />
• Funkciju interne revizije treba uvesti radi ocene postojećeg sistema finansijskog<br />
upravljanja i kontrole u gradu ili opštini, kako bi najviše rukovodstvo moglo da<br />
dobije savete profesionalaca – internih revizora, sa ciljem unapređenja rada.<br />
Kada je reč o ukupnom radu SKGO, osnovne funkcije jesu i ostaće rad na programima<br />
i projektima od interesa za lokalne samouprave, posebno funkcija zastupanja<br />
interesa pred centralnim organima vlasti i funkcija informisanja. One će u najvećem<br />
delu biti podržane iz sredstava različitih projekata i osnovne članarine koje uplaćuju<br />
članice SKGO. A Savetodavni centar SKGO već skoro pet godina predstavlja mesto<br />
najživlje razmene informacija, kontakata, različitih iskustava, najbolje prakse, pitanja<br />
i odgovora, znanja....<br />
16
Duško Šarošković<br />
načelnik Gradske uprave za budžet i finansije<br />
Sremska Mitrovica<br />
Pravni okvir budžeta<br />
jedinice lokalne samouprave<br />
Republika Srbija nema jedan zakon kojim je celovito regulisan budžet lokalne samouprave.<br />
Da je tako, ovde bismo govorili o pravnom osnovu. Ovako, s obzirom na to da se<br />
radi o više propisa različitog nivoa, govorimo o pravnom okviru, koji svaki na svoj način<br />
omeđava pravo jedinice lokalne samouprave da autonomno utvrđuje svoj budžet.<br />
Budžet je, kao što je poznato, sveobuhvatan plan prihoda i primanja i rashoda i izdataka<br />
jedinice lokalne samouprave i, kao takav, neophodan uslov funkcionisanja jedinice<br />
lokalne samouprave. Koliki je njegov značaj, vidljivo je po tome što predstavlja i ustavnu<br />
materiju.<br />
Zakoni, odluke i drugi propisi kojima se uređuju nadležnosti jedinice lokalne samouprave<br />
i koje one obavezno primenjuju na budžet, mogu se podeliti na dve grupe: to<br />
su republički propisi i lokalni propisi. Republički propisi, Zakon o budžetskom sistemu,<br />
Zakon o finansiranju lokalne samouprave, Zakon o javnom dugu, Memorandum o<br />
budžetu i ekonomskoj i fiskalnoj politici (Izveštaj o fiskalnoj strategiji), Zakon o budžetu<br />
Republike Srbije, Uredba o budžetskom računovodstvu, Pravilnik o standardnom<br />
klasifikacionom okviru i kontnom planu za budžetski sistem, najznačajniji su propisi<br />
koji se moraju imati u vidu prilikom donošenja budžeta jedinice lokalne samouprave.<br />
Lokalni propisi koji uokviruju budžet jedinice lokalne samouprave su Odluka o budžetu<br />
grada/opštine, Strategija održivog razvoja, Plan kapitalnih investicija i sl.<br />
Zakon o budžetskom sistemu možemo slobodno okarakterisati kao krovni zakon kada<br />
je budžet u pitanju. On uređuje planiranje, pripremu, donošenje i izvršenje budžeta,<br />
zatim budžetsko računovodstvo, izveštavanje, finansijsko upravljanje, kontrolu i reviziju<br />
bidžeta, vrste i pripadnosti javnih prihoda i primanja i javnih rashoda i izdataka.<br />
Važeći oblik Zakona posledica je više izmena i dopuna, a utisak je da su sve te izmene i<br />
dopune imale pozitivne posledice. Kada bi se izradio komentar ovog zakona, za rezultat<br />
bismo dobili knjigu, a ne članak, te ćemo se zato zadržati samo na nekim delovima<br />
koji uokviruju rad na budžetu jedinice lokalne samouprave.<br />
Pravni okvir budžeta jedinice lokalne samouprave<br />
17
Budžetski kalendar<br />
Budžetski kalendar je, u okviru ovog po sadržini materijalnog propisa, deo koji bi se<br />
mogao smatrati procesnim. Za funkcionisanje sistema kakav je budžetski vrlo je bitno<br />
uskladiti aktivnosti svih aktera, tim pre što redosled aktivnosti mora biti očuvan, a<br />
da same te aktivnosti ne obavljaju izvršioci sa istog nivoa vlasti. Vrlo su problematični<br />
rokovi za donošenje Zakona o budžetu Republike Srbije (15. decembar) i Odluke o<br />
budžetu grada/opštine (20. decembar), pri čemu prvi vrlo često svojim rešenjima utiče<br />
na drugi. Kako ugraditi taj uticaj, a ne narušiti ostale aktivnosti u proceduri?<br />
PROPISI I PRAKSA – PRAVNI BILTEN<br />
Aktuelno je još jedno probijanje roka. Jedinica lokalne samouprave ima obavezu da pripremi<br />
svoj budžet i te aktivnosti imaju svoj redosled i rokove (član 31. Zakona o budžetskom<br />
sistemu), ali još nemamo preduslov za njihovo otpočinjanje u Izveštaju o fiskalnoj<br />
strategiji, koji je Vlada trebalo da usvoji 15. jula, a sada je oktobar. Ne znamo kakve će<br />
posledice imati Vlada zbog propuštanja ovog roka, ali treba očekivati da većina jedinica<br />
lokalne samouprave svoje budžete donese na vreme i time obezbede uslov za svoje<br />
funkcionisanje već od 1. januara. Ipak, po kojoj ceni? Planiranje će biti loše zbog skraćenih<br />
rokova, bez dovoljno analiza, a i javna rasprave će gotovo sigurno izostati.<br />
Tekuća budžetska rezerva<br />
Tekuća budžetska rezerva je jedino praktično rešenje za ispravljanje grešaka u planiranju.<br />
Ako se promašaji ukupnog obima do 1,5 odsto budžeta, koliko maksimalno može<br />
da isnosi tekuća budžetska rezerva, isprave tekućom budžetskom rezervom, onda to<br />
i nisu veliki promašaji. Pre bi se moglo reći da je planiranje nivoa tačnosti preko 98,5<br />
odsto – odlično.<br />
Oči bode član 69. stav 6. Zakona, koji glasi: ,,Izuzetno od odredaba st. 1–5. ovog člana,<br />
sredstva tekuće rezerve budžeta Republike Srbije mogu se koristiti i za izvršavanje<br />
obaveza budžeta lokalne vlasti usled smanjenog obima prihoda budžeta lokalne vlasti.“<br />
Kako se utvrđuje da je smanjen obim prihoda? Može li smanjen obim prihoda biti<br />
u odnosu na nerealno planiran obim prihoda? Nije li ovo šansa za dobijanje transfera<br />
na „mala vrata“? Možda je zakon mogao dati preciznije rešenje.<br />
Završni račun i eksterna revizija<br />
18<br />
Da analiziramo kratko i temu završnog računa. Između ostalog, izveštaj eksterne revizije<br />
je obavezan deo završnog računa jedinice lokalne samouprave. Eksternu reviziju<br />
obavlja Državna revizorska institucija ili lice koje ispunjava uslove za obavljanje poslova<br />
revizije finansijskih izveštaja.
Revizija je institut koji je potreban jedinicama lokalne samouprave, kako vlastima, tako<br />
i građanima. Ona obezbeđuje zakonitost i javnost korišćenja sredstava, ali zakonodavac<br />
nije dovoljno precizno rešio tehniku sprovođenja revizije. O čemu se radi? Jedinica<br />
lokalne samouprave ima obavezu da obezbedi reviziju i, ne znajući da li će to učiniti<br />
Državna revizorska institucija, angažuje i plati naknadu licu koje ispunjava uslove za<br />
obavljanje revizije, za šta iznosi uopšte nisu mali. Zatim se pojavljuje Državna revizorska<br />
institucija, koja ponavlja ceo posao, dok je prva revizija kroz naknadu možda odnela<br />
iznos jednomesečne socijalne pomoći u toj.<br />
To bi se moglo izbeći pomoću dve mere: pravovremenim objavljivanjem plana vršenja<br />
revizije u jedinicama lokalne samouprave od Državne revizorske institucije i objavljivanjem<br />
spiska lica koja ispunjavaju uslove za obavljanje poslove revizije finansijskih<br />
izveštaja u jedinicama lokalne samouprave, čije izveštaje Državna revizorska institucija<br />
prihvata kao punovažne.<br />
Neki komentari izvornih prihoda lokalne samouprave<br />
Zakonom o finansiranju lokalne samouprave uređuje se obezbeđivanje sredstava lokalne<br />
samouprave za obavljanje izvornih i poverenih poslova. Tim zakonom se taksativno<br />
navode izvori sredstava, odnosno izvorni prihodi koji se ostvaruju na nivou<br />
lokalne samouprave, a ima ih 15, ne računajući „druge prihode utvrđene zakonom“.<br />
Ovde nećemo analizirati sve, jer bi to bilo preobimno, već ćemo oceniti samo neke<br />
karakteristične odredbe i neke prihode.<br />
„Stope izvornih prihoda, kao i način i merila određivanja visine lokalnih taksi i naknada<br />
utvrđuje skupština jedinice lokalne samouprave svojom odlukom, u skladu sa zakonom.“<br />
(član 7. stav 1. Zakona o finansiranju lokalne samouprave). Ovo je školski primer za objašnjavanje<br />
pravnog okvira budžeta jedinice lokalne samouprave. O čemu se radi? Definisano<br />
je pravo jedinice lokalne samouprave da samostalno utvrdi izvorni prihod, ali je ta<br />
autonomnost uokvirena zakonom, odnosno zavisna je od zakona. Član 8 istog zakona<br />
glasi: „Skupština jedinice lokalne samouprave utvrđuje visinu stope poreza na imovinu,<br />
osim poreza na prenos apsolutnih prava i poreza na nasleđe i poklon, do visine najviše<br />
stope propisane zakonom kojim se uređuju porezi na imovinu.“ Država je ovde ostavila<br />
raspon u okviru kog jedinica lokalne samouprave može da utvrđuje stopu.<br />
Član 9. Zakona o finansiranju lokalne samouprave glasi: „Skupština jedinice lokalne<br />
samouprave može uvoditi lokalne administrativne takse za spise i radnje u upravnim<br />
stvarima, kao i za druge spise i radnje koje organi jedinice lokalne samouprave izdaju,<br />
odnosno obavljaju u okviru poslova iz svoje izvorne nadležnosti. Jedinica lokalne<br />
samouprave ne može uvesti lokalnu administrativnu taksu za spise i radnje iz nadležnosti<br />
organa za koje je zakonom kojim se uređuju republičke administrativne takse<br />
propisano plaćanje republičkih administrativnih taksi.“ Jedinica lokalne samouprave<br />
ima pravo da uvede lokalnu administrativnu taksu tamo gde Republika to pravo nije<br />
rezervisala za sebe.<br />
Pravni okvir budžeta jedinice lokalne samouprave<br />
19
Član 15. stav 2. glasi: „Vlada će utvrditi najviši iznos za lokalne komunalne takse iz stava<br />
1. tač. 1), 2) i 3) ovog člana 4 , na predlog Ministarstva finansija, koje će prethodno o<br />
tome pribaviti mišljenje Komisije za finansiranje lokalne samouprave.“ Ovo je primer<br />
blaže kontrole, odnosno država kontroliše onoliko koliko se najpre dogovori sa jedinicama<br />
lokalne samouprave preko njihovih predstavnika u Komisiji.<br />
Član 19. stav 1. glasi: „Aktom skupštine jedinice lokalne samouprave uvodi se boravišna<br />
taksa, u skladu sa zakonom kojim se uređuje oblast turizma. Prihod od boravišne<br />
takse predstavlja prihod jedinice lokalne samouprave na čijoj teritoriji je naplaćen.“<br />
Ovde Zakon više kontroliše oslobađanje nego samo utvrđivanje.<br />
Ustupljeni prihodi i transferi<br />
PROPISI I PRAKSA – PRAVNI BILTEN<br />
Zakon je definisao i da jedinici lokalne samouprave pripadaju ustupljeni prihodi i transferi.<br />
Kada se pročitaju odredbe o ovim prihodima, prvi utisak je da je ta oblast vrlo<br />
detaljno uređena, naročito kada su transferi u pitanju, i da jedinica lokalne samouprave<br />
u svakom momentu zna na koja sedstva može da računa. Međutim, mala je korist<br />
od toga ako znamo šta se dogodilo sa transferima od 2009. godine, ukoliko odredba<br />
zakona nije promenjena. O tome bi se moglo mnogo reći, ali kako takvi slučajevi izlaze<br />
izvan teme pravnog okvira, neću se njima detaljnije baviti na ovom mestu.<br />
Komisija za finansiranje lokalne samouprave<br />
Ono što bi se moglo smatrati ublažavanjem zavisnosti i jačanjem autonomnosti lokalne<br />
samouprave jeste deo Zakona o finansiranju lokalne samoluprave kojim se uređuje<br />
Komisija za finansiranje lokalne samouprave. Jedinice lokalne samouprave su, zahvaljujući<br />
Komisiji, dobile pravo da preko svojih predstavnika utiču na utvrđivanje transfera<br />
za jedinice lokalne samouprave, kao i da pripreme predloge za poboljšanje sistema<br />
finansiranja lokalne samouprave. U dosadašnjem radu bilo je teškoća i zastoja, ali opšti<br />
stav je da Komisiji treba dati šansu i dati joj veći značaj, jer time svi dobijaju – jedinice<br />
lokalne samouprave da delom kreiraju svoje prihode, a Vlada i Ministarstvo finansija<br />
mogućnost da sa sebe skinu deo odgovornosti za rešenja koja zažive u praksi.<br />
20<br />
4<br />
Tim odredbama su kao lokalne komunalne takse predviđene takse za: isticanje firme na poslovnom prostoru,<br />
isticanje i ispisivanje firme van poslovnog prostora na objektima i prostorima koji pripadaju jedinici<br />
lokalne samouprave (kolovozi, trotoari, zelene površine, bandere i sl.) i držanje motornih drumskih i<br />
priključnih vozila, osim poljoprivrednih vozila i mašina.
Zaduživanje jedinica lokalne samouprave<br />
Zakon o javnom dugu uređuje uslove, način i postupak zaduživanja, između ostalih, i<br />
jedinica lokalne samouprave. U situaciji kada nedostaju sredstva, a postoji potreba za<br />
pojačanim investicionim projektima i radi stvaranja povoljnih uslova za dolazak stranih<br />
investitora, veoma je potrebno zaduživanje za realizaciju održivih projekata. Kako se<br />
ovde bavimo zakonskim ograničenjima u postupku donošenja budžeta jedinice lokalne<br />
samouprave, daćemo samo neke opservacije na tu temu.<br />
U članu 33. Zakona o javnom dugu navodi se: „Odluku o zaduživanju lokalne vlasti donosi<br />
nadležni organ lokalne vlasti, po prethodno pribavljenom mišljenju Ministarstva.<br />
Mišljenje iz stava 1. ovog člana Ministarstvo daje u roku od 15 dana od dana dostavljanja<br />
zahteva za davanje mišljenja. Ako Ministarstvo u roku iz stava 2. ovog člana ne<br />
odgovori na zahtev za davanje mišljenja, smatraće se da je mišljenje dato.“<br />
Prvo, ispravno je da Vlada posredstvom Ministarstva kontroliše zaduživanje jedinica<br />
lokalne samouprave jer samo tako može imati i punu odgovornost za ukupnu fiskalnu<br />
politiku.<br />
Drugo, izbegnuta je birokratija, odnosno njena neažurnost, kao prepreka za realizaciju<br />
ovako bitnog pitanja, time što je propisano da neodgovaranje Ministarstva znači da<br />
je mišljenje dato. Ministarstvu je dato pravo kontrole, a da li će ga iskoristiti, zavisi od<br />
njega samog.<br />
Municipalne obveznice<br />
Obezbeđivanje sredstava u budžetu jedinice lokalne samouprave izdavanjem municipalnih<br />
(opštinskih/gradskih) obveznica je nov metod, za naše prilike, ali smatram da će<br />
u budućnosi biti jedan od značajnijih. Zbog toga je potrebno da se pravni okvir u vezi<br />
sa tim pitanjem proširi i da se novim zakonskim rešenjem proširi krug lica koja mogu<br />
kupovati opštinske/gradske obveznice. Time bi se ojačala konkurencija između zainteresovanih<br />
kupaca i snizila cena, što bi jedinicama lokalne samouprave pomoglo da dođu<br />
do jeftinijih sredstava na dugi rok. Izmene zakona koje su u proceduri idu u tom pravcu.<br />
Pravni okvir budžeta jedinice lokalne samouprave<br />
Drugi propisi od značaja za budžetiranje na lokalnom nivou<br />
Memorandum o budžetu i ekonomskoj i finansijskoj politici je srednjoročni makroekonomski<br />
i fiskalni okvir na osnovu kojeg se donosi budžet jedinice lokalne samouprave. U<br />
momentu pisanja ovog teksta na snazi je deo memoranduma koji govori o projekcijama<br />
za 2012. i 2013. godinu, jer izveštaj o fiskalnoj strategiji nije donet u predviđenom roku.<br />
21
Zakon o budžetu Republike Srbije procenjuje prihode i primanja, uređuje rashode i<br />
izdatke budžeta Republike Srbije i sadrži norme koje se odnose na rad jedinica lokalne<br />
samouprave. Mana ovog zakona je to što se, prvo, donosi relativno kasno u odnosu na<br />
postupak donošenja budžeta jedinice lokalne samouprave, tako da se norme koje se<br />
odnose na jedinicu lokalne samouprave primenjuju stihijski, jer nisu pravovremene<br />
ugrađene u akte jedinice lokalne samouprave i, drugo, važi samo godinu dana i time<br />
onemogućava planiranje na duži rok.<br />
Uredbom o budžetskom računovodstvu bliže se uređuju budžetsko računovodstvo i<br />
sistem glavne knjige trezora.<br />
Pravilnik o standardnom klasifikacionom okviru i kontnom planu za budžetski sistem<br />
uređuje standardni klasifikacioni okvir i kontni plan za budžetski sistem sa sadržajem<br />
konta u kontnom planu, koji je sačinjen u skladu sa međunarodnom GFS metodologijom.<br />
Standardni klasifikacioni okvir i kontni plan imaju cilj da obezbede osnovu za<br />
organizaciju i evidentiranje svih finansijskih transakcija.<br />
PROPISI I PRAKSA – PRAVNI BILTEN<br />
Odluka o budžetu grada/opštine jeste lokalni propis koji donosi skupština jedinice<br />
lokalne samouprave, u kojem su prikazani svi prihodi i primanja i svi rashodi i izdaci<br />
jedinica lokalne samouprave u periodu za koji se budžet donosi.<br />
Budžet se sastoji iz opšteg dela koji obuhvata: račun prihoda po izvorima i rashoda<br />
po nameni, budžetski suficit/deficit i isto finansiranje, predlog za korišćenje suficita,<br />
odnosno izvore finansiranja deficita, kao i stalnu i tekuću rezervu i posebni deo, koji<br />
obuhvata rashode i izdatke direktnog korisnika budžetskih sredstava u skladu sa ekonomskom,<br />
funkcionalnom i klasifikacionom prema izvorima finansiranja.<br />
Strateški dokumenti opredeljuju pravce aktivnosti za koje budžet obezbeđuje finansijsku<br />
podršku.<br />
Osim već pomenutih propisa koji direktno utiču na sadržinu budžeta jedinice lokalne<br />
samouprave, postoje i propisi koji indirektno utiču na budžete jedinica lokalnih samouprava.<br />
Njih takođe možemo podeliti na republičke i lokalne. Republički propisi su: Zakon<br />
o porezu na dodatu vrednost, Zakon o porezu na dohodak, Zakon o zaštiti životne sredine,<br />
Zakon o bezbednosti saobraćaja, Zakon o turizmu, Zakon o poreskom postupku i<br />
poreskoj administraciji i dr. Lokalni propisi iz grupe „indirektnog uticaja“ su: Odluka o lokalnim<br />
komunalnim taksama, Odluka o boravišnoj taksi, Odluka o gradskim/opštinskim<br />
administrativnim taksama, Odluka o merilima i kriterijumima za utvrđivanje naknade za<br />
korišćenje i uređivanje građevinskog zemljišta i dr. Svima njima je zajedničko da utvrđuju<br />
izvore sredstava budžeta ili potrebe rashoda budžeta i obimom tih sredstava indirektno<br />
utiču na „veličinu“ budžeta.<br />
22<br />
Pomenute su samo najznačajnije norme koje uokviruju budžet jedinica lokalne samouprave,<br />
ali je i to dovoljno da se zaključi da je teško povući granicu između autonomnosti<br />
i zavisnosti budžeta jedinica lokalne samouprave. Uz dobro poznavanje propisa za<br />
izradu budžeta jedinica lokalne samouprave, najvažnije je dobro planiranje. Od njega<br />
zavisi koliko će biti uspešna primena, odnosno kolike će biti potrebe za korekcijama.
Duško Šarošković<br />
načelnik Gradske uprave za budžet i finansije<br />
Sremska Mitrovica<br />
Budžetski ciklus u jedinicama<br />
lokalne samouprave<br />
Budžetski ciklus bi se mogao definisati kao vremenski interval tokom kojeg se organi<br />
jedinice lokalne samouprave bave jednom odlukom o budžetu. Kako se trenutno u<br />
jedinicama lokalne samouprave donose budžeti samo za jednu godinu, taj interval,<br />
odnosno budžetski ciklus traje oko dve godine, ili koji mesec više ili manje, zavisno od<br />
ažurnosti organa jedinice lokalne samouprave.<br />
Budžetski ciklus se sastoji iz nekoliko faza:<br />
• priprema budžeta,<br />
• izrada budžeta (član 31. Zakona o budžetskom sistemu),<br />
• primena budžeta,<br />
• izveštavanje o realizaciji (član 78. Zakona o budžetskom sistemu),<br />
s tim što se u fazi primene može ponovo pojaviti faza izrade u vidu izmene, a njoj bi<br />
prethodila kontrola koja je praktično stalna u ovoj fazi.<br />
Priprema budžeta<br />
Priprema budžeta polazi od opšte ekonomske politike planirane za duži rok da bi se stvorila<br />
osnova za budžetsko planiranje. Ti elementi se definišu u Memorandumu o budžetu i<br />
makroekonomskoj i fiskalnoj politici, koji predstavlja okvir za jednu godinu sa projekcijama<br />
za naredne dve godine. Ovde govorimo o Memorandumu zbog toga što je još uvek<br />
na snazi, tačnije njegov deo o projekcijama za 2012. i 2013. godinu, dok polazni elementi<br />
za izradu budžeta sada treba da budu u Izveštaju o fiskalnoj strategiji, ali u momentu<br />
izrade ovog teksta on još nije ugledao svetlost dana, niti se zna kada će to biti.<br />
Paradoksalno je da je jedinica lokalne samouprave u obavezi da pripremi svoj budžet,<br />
i te aktivnosti imaju svoj redosled i rokove (član 31. Zakona o budžetskom sistemu), ali<br />
preduslov za njihovo otpočinjanje – Izveštaj o fiskalnoj strategiji, koji je Vlada trebalo<br />
da usvoji 15. jula – još uvek nije usvojen, iako je već oktobar. Ne znamo kakve će posledice<br />
imati Vlada zbog propuštanja ovog roka, ali se može očekivati da će većina jedinica<br />
lokalne samouprave svoje budžete doneti na vreme i time obezbediti uslov za svoje<br />
Budžetski ciklus u jedinicama lokalne samouprave<br />
23
funkcionisanje već od 1. januara. Međutim, pitanje je po kojoj ceni. Planiranje će biti<br />
loše zbog skraćenih rokova, bez dovoljno analiza, a i javne rasprave će skoro sigurno<br />
izostati. Verujem da se ovakva situacija iz <strong>2011</strong>. godine neće ponoviti.<br />
Bitno je istaći da je jedinica lokalne samouprave pasivna prilikom donošenja ovog dokumenta,<br />
a samo je dužna da ga kasnije koristi.<br />
Na osnovu njega sačinjava uputstvo za pripremu budžeta direktnim korisnicima sredstava<br />
budžeta o osnovnim ekonomskim pretpostavkama i smernicama za pripremu<br />
budžeta jedinice lokalne samouprave, a direktni korisnici obaveštavaju indirektne.<br />
Uputstvo je vrlo bitno u postupku pripreme jer njegova preciznost umnogome određuje<br />
finansijske planove direktnih i indirektnih budžetskih korisnika, odnosno da li će<br />
spisak lepih želja i plan održivog razvoja konkretnog budžetskog korisnika biti u skladu<br />
sa planovima i mogućnostima jedinice lokalne samouprave. Uputstvo je tema za<br />
sebe, koja izlazi iz okvira ovog teksta.<br />
PROPISI I PRAKSA – PRAVNI BILTEN<br />
Izrada budžeta<br />
Direktni i indirektni korisnici budžeta imaju obavezu da na osnovu tog uputstva izrade<br />
predlog finansijskog plana koji dostavljaju lokalnom organu uprave nadležnom za<br />
budžet. Lokalnom organu uprave nadležnom za budžet je vrlo važno da sve pozicije<br />
imaju obrazloženje za dati nominalni iznos. Lokalni organ uprave nadležan za budžet<br />
pravi Nacrt odluke o budžetu i dostavlja ga gradskom/opštinskom veću koji utvrđuje<br />
Predlog odluke o budžetu i dostavlja Narodnoj skupštini na usvajanje.<br />
Između nacrta i predloga održava se javna rasprava. Smatram da kod nas do sada<br />
javnoj raspravi još uvek nisu dali pravi značaj ni predlagači ni javnost. Predlagaču se<br />
javnom raspravom daje mogućnost da podeli odgovornost za pravilno planiranje, a<br />
javnosti mogućnost da sebi prilagodi realizaciju planiranog.<br />
Utvrđivanje Predloga i samo usvajanje vrlo su bitni elementi budžetskog ciklusa. Prvi,<br />
zato što predstavlja odgovor na javnu raspravu o nacrtu koja je trebalo da prethodi<br />
usvajanju i, drugi, jer testira vlast u jedinici lokalne samouprave. Neusvajanje, odnosno<br />
privremeno finansiranje, pokazuje da vlast ne funkcioniše na najbolji način.<br />
Primena budžeta<br />
24<br />
Sledeća aktivnost u ciklusu, koja bi se već mogla smatrati fazom primene, jeste raspodela<br />
sredstava direktnih budžetskih korisnika u okviru svojih aproprijacija i obaveštavanje indirektnih<br />
budžetskih korisnika o toj raspodeli. Da se podsetimo, aproprijacija je ovlašćenje
koje skupština grada/opštine, Odlukom o budžetu, daje određenom budžetskom korisniku<br />
za trošenje javnih sredstava do određenog iznosa i za određene namene.<br />
Direktni i indirektni budžetski korisnici su u obavezi da obezbede pravovremeno uplaćivanje<br />
prihoda i primanja budžeta. Prihodi i primanja se ostvaruju obaveznim plaćanjima<br />
poreskih i taksenih obveznika, prodajom robe i usluga od direktnih i indirektnih<br />
korisnika budžeta, kao i prodajom nefinansijske i finansijske imovine i zaduživanjem.<br />
Budžetu grada/opštine pripadaju javni prihodi i primanja i to:<br />
I. Porezi u delu utvrđenom zakonom:<br />
1) porez na zarade;<br />
2) porez na imovinu;<br />
3) porez na nasleđe i poklon;<br />
4) porez na prenos apsolutnih prava;<br />
II. Takse:<br />
1) lokalne administrativne takse;<br />
2) lokalne komunalne takse;<br />
3) boravišna taksa.<br />
III. Naknade za korišćenje dobara od opšteg interesa u skladu sa zakonom<br />
IV. Samodoprinos<br />
V. Donacije i transferi<br />
VI. Ostali javni prihodi:<br />
1) prihodi od kamata;<br />
2) prihodi od davanja u zakup, odnosno na korišćenje nepokretnosti i pokretnih<br />
stvari u svojini jedinice lokalne smouprave, u skladu sa zakonom;<br />
3) prihodi koje svojom aktivnošću ostvare organi, organizacije i službe javne jedinice<br />
lokalne samouprave;<br />
4) prihodi od novčanih kazni izrečenih u prekršajnom postupku za prekršaje propisane<br />
aktom skupštine jedinice lokalne samouprave i oduzeta imovinska korist<br />
u tom postupku;<br />
5) prihodi od koncesione naknade u skladu sa zakonom;<br />
6) drugi prihodi utvrđeni zakonom.<br />
VII. Primanja:<br />
1) primanja od prodaje nepokretnosti u svojini jedinice lokalne samouprave;<br />
2) primanja od prodaje pokretnih stvari u državnoj svojini koje koriste organi, organizacije<br />
i službe jedinice lokalne samouprave;<br />
3) primanja od prodaje pokretnih stvari u svojini jedinice lokalne samouprave koje<br />
koriste ograni, organizacije i službe jedinice lokalne samouprave;<br />
4) primanja od prodaje robnih rezervi;<br />
5) primanja od zaduživanja;<br />
Budžetski ciklus u jedinicama lokalne samouprave<br />
25
6) primanja od prodaje finansijske imovine;<br />
7) druga primanja utvrđena zakonom.<br />
Izvršavanje obaveza predstavlja namensko trošenje sredstava budžeta u skladu sa odlukom<br />
o budžetu.<br />
Javni rashodi su:<br />
• rashodi za zaposlene;<br />
• rashodi za robe i usluge;<br />
• amortizacija i upotreba sredstava za rad;<br />
• otplate kamata i pratećih troškova zaduživanja;<br />
• subvencije;<br />
• dotacije i transferi;<br />
• obavezno socijalno osiguranje i socijalna zaštita;<br />
• ostali rashodi (porezi, obavezne takse, novčane kazne, penali i dr.).<br />
PROPISI I PRAKSA – PRAVNI BILTEN<br />
Izdaci budžeta su:<br />
1. izdaci za nabavku nefinansijske imovine;<br />
2. izdaci za otplatu glavnice;<br />
3. izdaci za nabavku finansijske imovine.<br />
Cilj kontrole budžetskih sredstava jeste da obezbedi poslovanje u skladu sa propisima,<br />
finansijskim i poslovnim izveštajima, kao i zaštitu sredstava i podataka. Kontrola se vrši<br />
direktnim i indirektnim putem.<br />
Direktna kontrola se obavlja svakodnevno, u toku rada, i ona podrazumeva odgovornost<br />
svih lica uključenih u finansijske i poslovne procese. Pod indirektnom kontrolom<br />
podrazumevamo budžetsku inspekciju i internu reviziju. Budžetska inspekcija kontroliše<br />
primenu zakona u delu finansijskog poslovanja i namenskog i zakonitog korišćenja<br />
sredstava korisnika budžetskih sredstava.<br />
Izveštavanje o realizaciji budžeta<br />
Finansijsko obaveštavanje se obavlja putem: periodičnih izveštaja (šestomesečnog i<br />
devetomesečnog) i završnog računa budžeta. Izveštaji sadrže: sve prihode i primanja,<br />
rashode i izdatke, odstupanja između usvojenog budžeta i izvršenja nastala u posmatranom<br />
periodu.<br />
26<br />
Izmena se ostvaruje rebalansom budžeta, promenom odluke o budžetu u toku budžetske<br />
godine, kojom se menja, odnosno dopunjuje budžet. Ako zanemarimo deo budžeta<br />
koji je do izmene realizovan, rebalans je vraćanje na početak ciklusa, odnosno nova<br />
priprema, izrada i usvajanje. Rebalansu se pristupa zbog: donošenja novog ili promene<br />
postojećeg zakona, koja ima za posledicu smanjenje prihoda jedinice lokalne samouprave<br />
ili povećanje rashoda, odnosno zbog potrebe uravnoteženja prihoda i rashoda
ako je poremećaj ravnoteže izazvan drugim razlozima. Iznenadno smanjenje transfera<br />
sredstava Republike jedinicama lokalne samouprave razlog je za rebalans. Rebalans se<br />
sprovodi po istom postupku kao i donošenje budžeta.<br />
Po isteku budžetske godine, pristupa se fazi izveštavanja, što znači donošenje završnog<br />
računa budžeta. Završni račun budžeta sadrži:<br />
• izveštaj o primljenim donacijama i zaduženju na domaćem i stranom tržištu novca<br />
i kapitala i izvršenim otplatama dugova,<br />
• izveštaj o korišćenju sredstava iz tekuće i stalne budžetske rezerve,<br />
• izveštaj o garancijama datim u toku fiskalne godine (Republika),<br />
• izveštaj eksterne revizije,<br />
• ukupno ostvarene prihode i primanja,<br />
• rashode i izdatke i finansijski rezultat budžeta grada/opštine za jednu budžetsku<br />
godinu,<br />
• bilans stanja,<br />
• bilans prihoda i rashoda,<br />
• izveštaj o izdacima za nabavku nafinansijske imovine i primanjima od prodaje<br />
nefinansijske imovine,<br />
• bilans finansiranja,<br />
• izveštaj o izvršenju budžeta i<br />
• obrazloženje odstupanja između odobrenih sredstava i izvršenja.<br />
Iz prethodnog stava uočava se da većinu sadržaja završnog računa čine interni izveštaji.<br />
Oni zavise od stručnosti lica koja rade na tim poslovima u jedinici lokalne samouprave, tako<br />
da se ovde nećemo time baviti, već onim na šta jedinica lokalne samouprave ne može da<br />
utiče, a to je izveštaj o eksternoj reviziji. Eksternu reviziju obavlja Državna revizorska institucija<br />
ili lice koje ispunjava uslove za obavljanje poslove revizije finansijskih izveštaja.<br />
Revizija je institut koji je potreban jedinicama lokalne samouprave, kako predstavnicima<br />
vlasti, tako i građanima, ona obezbeđuje zakonitost i javnost korišćenja sredstava, ali zakonodavac<br />
nije dovoljno precizno rešio tehniku sprovođena revizije. O čemu se radi? Jedinica<br />
lokalne samouprave je u obavezi da obezbedi reviziju i, ne znajući da li će to učiniti<br />
Državna revizorska institucija, angažuje lice koje ispunjava uslove za obavljanje revizije<br />
i plati ga za to (nije reč o malim iznosima), a onda Državna revizorska institucija ponovi<br />
ceo posao, bez obzira na to što je prva revizija, kroz naknadu, odnela možda jednomesečne<br />
socijalne pomoći u toj lokalnoj samoupravi. To se može izbeći sa dve mere: pravovremenim<br />
objavljivanjem plana izvršenja revizije u jedinicama lokalne samouprave od<br />
strane Državne revizorske institucije i objavljivanjem spiska lica koja ispunjavaju uslove<br />
za obavljanje poslova revizije finansijskih izveštaja u jedinicama lokalne samouprave, a<br />
čije izveštaje Državna revizorska institucija prihvata kao punovažne.<br />
Budžetski ciklus u jedinicama lokalne samouprave<br />
Usvajanje Odluke o završnom računu grada/opštine i njegovim slanjem u Ministarstvo<br />
finansija okončava se budžetski ciklus.<br />
Ovo što je ovde rečeno predstavlja kraću analizu procedure trošenja javnih sredstava u<br />
jedinicama lokalne samouprave uz skromne predloge i ideje za neke korekcije koje bi,<br />
nadam se, bile dobrodošle jedinicama lokalne samouprave.<br />
27
PROPISI I PRAKSA – PRAVNI BILTEN<br />
28
Ružica Stojiljković<br />
Pomocnik ministra, ministarstvo finansija<br />
Priprema lokalnog budžeta,<br />
primena fiskalnih pravila i fiskalne<br />
odgovornosti lokalne samouprave i<br />
programsko budžetiranje<br />
Priprema budžeta<br />
Prema Zakonu o budžetskom sistemu 5 , jedinice lokalne samouprave mogu planirati<br />
za budžetsku godinu veći deficit od 10% svojih prihoda u toj godini, ako dobiju saglasnost<br />
Ministarstva finansija, a zahtev podnose do 1. maja tekuće godine. U istom<br />
Zakonu je utvrđeno da zahtev treba da sadrži detaljno obrazloženje opravdanosti investicije<br />
zbog koje nastaje prekoračenje, analizu dugoročne održivosti duga lokalne<br />
vlasti i druge informacije koje zahteva Ministarstvo.<br />
Ova odredba upućuje na to da jedinice lokalne samouprave već početkom tekuće godine<br />
moraju pristupiti planiranju budžeta za narednu budžetsku godinu, odnosno za njih<br />
proces počinje i pre nego što im ministar finansija dostavi Izveštaj o fiskalnoj strategiji<br />
(1. avgusta tekuće godine). U tom procesu jedinice lokalne samouprave projektuju svoje<br />
prihode, s jedne strane, i svoje rashode i izdatke, s druge strane: zakonom utvrđene obaveze<br />
koje se moraju finansirati u utvrđenoj visini, obaveze koje proističu iz javnog duga,<br />
neophodna sredstva za nesmetano funkcionisanje organa, sagledavanje eventualnih<br />
novih nadležnosti, sufinansiranje u pomoći Evropske unije, participiranje u strategijama<br />
koje je donela Vlada, planove razvoja i razvojne projekte jedinice lokalne samouprave.<br />
Rezultat ovog sagledavanja treba da bude ocena da li se budžet za narednu godinu planira<br />
sa deficitom. Pri tome se moraju imati u vidu i sledeća ograničenja: mogućnost pokrića<br />
deficita, mogućnost zaduživanja, pre svega sa aspekta Zakona o javnom dugu i dr. Jedinice<br />
lokalne samouprave se u ovoj fazi budžetiranja koriste projekcijama i makroekonomskim<br />
parametrima datim u revidiranom Izveštaju o fiskalnoj strategiji za prethodnu godinu.<br />
Za jedinice lokalne samouprave dalji proces budžetiranja teče tako što im ministar finansija<br />
do 1. avgusta dostavlja Izveštaj o fiskalnoj strategiji. Propisanim budžetskim<br />
kalendarom je predviđeno da do 1. oktobra Vlada, na predlog ministra, usvoji revidirani<br />
Izveštaj o fiskalnoj strategiji, sa informacijama o finansijskim i drugim efektima<br />
novih politika, uzimajući u obzir makroekonomski okvir ažuriran posle 30. aprila.<br />
5<br />
Službeni glasnik Republike Srbije, br. 54/2009, 73/2010 i 101/2010.<br />
Priprema lokalnog budžeta, primena fiskalnih pravila i fiskalne odgovornosti...<br />
29
PROPISI I PRAKSA – PRAVNI BILTEN<br />
Prema budžetskom kalendaru, na osnovu Izveštaja o fiskalnoj strategiji, do 15. avgusta<br />
lokalni organ uprave nadležan za finansije izdaje uputstvo za pripremu budžeta.<br />
U procesu pripreme budžeta za 2012. godinu došlo je do odstupanja u budžetskom<br />
kalendaru. Naime, Ministarstvo finansija je, u skladu sa članom 16. Zakona o budžetskom<br />
sistemu, pripremilo Nacrt izveštaja o fiskalnoj strategiji za 2012. godinu, sa<br />
projekcijama za 2013. i 2014. godinu, i uputilo ga Fiskalnom savetu na mišljenje18.<br />
maja. Međutim, nakon izrade Izveštaja i pribavljenog mišljenja nadležnih institucija<br />
(Fiskalnog saveta i Narodne banke Srbije), Narodna skupština Republike Srbije usvojila<br />
je Zakon o izmenama i dopunama Zakona o finansiranju lokalne samouprave 6 , koji<br />
značajno menja fiskalne parametre, pa je bilo potrebno odgoditi usvajanje Izveštaja.<br />
Osim toga, Republiku Srbiju su tada očekivali pregovori sa Međunarodnim monetarnim<br />
fondom o sklapanju novog aranžmana iz predostrožnosti, pa je Vlada, na sednici<br />
održanoj 7. jula <strong>2011</strong>. godine, donela zaključak da je Izveštaj o fiskalnoj strategiji<br />
svrsishodno usvojiti tek nakon što bude postignut dogovor o konkretnim fiskalnim<br />
merama koje će i nakon izmenjenog fiskalnog okvira obezbediti poštovanje fiskalnih<br />
pravila. Tom prilikom je Vlada zaključila da će se, po usvajanju Izveštaja, nastaviti sa<br />
propisanom budžetskom procedurom.<br />
U vezi sa tim, Ministarstvo finansija je, 20. septembra <strong>2011</strong>. godine, na svom veb-sajtu<br />
dalo Saopštenje o Projekcijama osnovnih makroekonomskih pokazatelja za 2012. godinu.<br />
U Saopštenju se navodi sledeće:<br />
„Ministarstvo finansija započelo je aktivnosti na izradi Izveštaja o fiskalnoj strategiji za 2012.<br />
godinu sa projekcijama za 2013. i 2014. godinu čime formalno otpočinje proces planiranja<br />
budžeta za 2012. godinu. Usvajanje izveštaja planira se za treću nedelju oktobra.<br />
Kako bi budžetski korisnici, organizacije obaveznog socijalnog osiguranja i organi lokalne<br />
vlasti pripremili predlog budžeta i finansijskih planova za 2012. godinu Ministarstvo<br />
finansija objavljuje preliminarne projekcije osnovnih makroekonomskih pokazatelja<br />
koji predstavljaju osnovu za izradu fiskalnih okvira koji će biti sastavni deo Izveštaja<br />
o fiskalnoj strategiji za 2012. godinu sa projekcijama za 2013. i 2014. godinu.“<br />
U Saopštenju su dati parametri za indeksaciju plata i penzija prema preliminarnim projekcijama<br />
stope rasta potrošačkih cena u 2012. godini i realnog rasta bruto domaćeg<br />
proizvoda, i to: plate i penzije za april povećaće se za 4,0%; plate i penzije za oktobar<br />
povećaće se za 0,8%. U 2012. godini, bruto domaći proizvod će iznositi 3.614,5 mlrd.<br />
dinara, a po stanovniku 4.799,1 evra. Bruto domaći proizvod će ostvariti realan rast<br />
3,0% (u <strong>2011</strong>. godini 2,0%), odnosno nominalan rast 7,6% (u <strong>2011</strong>. godini 12,5%).<br />
Inflacija će beležiti rast, i to: prosek perioda 4,3% (u <strong>2011</strong>. godini 11,35%), kraj perioda<br />
3,5% (u <strong>2011</strong>. godini 7,9%).<br />
Vratimo se procedurama za pripremu budžeta. Na osnovu dostavljenog Izveštaja o<br />
fiskalnoj strategiji, lokalni organ uprave nadležan za finansije obaveštava direktne korisnike<br />
sredstava budžeta lokalne vlasti o osnovnim ekonomskim pretpostavkama i<br />
smernicama za pripremu budžeta, a direktni korisnik o tome obaveštava indirektne<br />
30<br />
6<br />
Službeni glasnik Republike Srbije, br. 47/<strong>2011</strong>.
korisnike. U vezi sa ovom obavezom, Zakonom je propisano da lokalni organ uprave<br />
dostavlja uputstvo za pripremu budžeta.<br />
Zakonom je propisan i obavezan sadržaj uputstva – uputstvo sadrži:<br />
• osnovne ekonomske pretpostavke i smernice za pripremu nacrta budžeta lokalne<br />
vlasti;<br />
• opis planirane politike lokalne vlasti;<br />
• procene prihoda i primanja, kao i rashoda i izdataka budžeta lokalne vlasti za<br />
budžetsku i naredne dve fiskalne godine;<br />
• obim sredstava koji može da sadrži predlog finansijskog plana direktnog korisnika<br />
sredstava budžeta lokalne vlasti za budžetsku godinu, sa projekcijama za<br />
naredne dve fiskalne godine;<br />
• smernice za pripremu srednjoročnih planova direktnih korisnika sredstava<br />
budžeta lokalne vlasti;<br />
• postupak i dinamiku pripreme budžeta lokalne vlasti i predloga finansijskih planova<br />
direktnih korisnika sredstava budžeta lokalne vlasti.<br />
Prvi deo uputstva koji se odnosi na osnovne ekonomske pretpostavke i smernice za<br />
pripremu nacrta budžeta lokalne vlasti u osnovi je sadržan u Izveštaju o fiskalnoj strategiji.<br />
Drugi i treći deo (opis planirane politike lokalne vlasti i procene prihoda i primanja,<br />
kao i rashoda i izdataka budžeta lokalne vlasti za budžetsku i naredne dve fiskalne<br />
godine) u potpunosti predstavljaju odraz budžetske politike svake jedinice lokalne<br />
samouprave posebno. Značajno je to što ceo budžetski proces podrazumeva budžetsko<br />
planiranje na srednji rok, iako se donose budžeti za jednu godinu. U budžetskom<br />
sistemu Srbije srednjoročno planiranje podrazumeva planiranje za budžetsku godinu<br />
i sledeće dve fiskalne godine.<br />
Skrećemo pažnju na to da planiranju prihoda i primanja, kao i rashoda i izdataka treba<br />
pristupiti realno i oprezno. Realno planiranje podrazumeva i planiranje koje neće poći<br />
od rashoda („želja“), a zatim pristupiti planiranju prihoda koji će pokriti ove rashode.<br />
Posledice ovako predimenzioniranih prihoda iskazaće se u toku godine, zbog čega će<br />
morati da se uradi rebalans, pri čemu se smanjuje mogućnost za revidiranje rashoda i<br />
utvrđivanje prioriteta jer su određene obaveze već stvorene.<br />
Obim sredstava koji može da sadrži predlog finansijskog plana direktnog korisnika<br />
sredstava budžeta lokalne vlasti za budžetsku godinu, sa projekcijama za naredne dve<br />
fiskalne godine, iz primera dobre prakse, celishodno je dati u jednom iznosu, s obzirom<br />
na to da predstavlja obim sredstava u okviru koga budžetski korisnik planira svoje<br />
rashode i izdatke. Ti limiti mogu biti čvrsto određeni, tako da predstavljaju gornje granice<br />
potrošnje koje nije moguće promeniti. Takođe je moguće dozvoliti budžetskom<br />
korisniku da dostavi i zahtev za dodatno finansiranje, koji će sadržati plan rashoda i<br />
izdataka koje nije mogao „uklopiti“ u dati obim.<br />
Radi kvalitetnijeg sagledavanja predloga finansijskog plana, bitno je uputstvom propisati<br />
jednoobrazne preglede za iskazivanje predloga finansijskog plana (tabele) i obavezati<br />
budžetske korisnike da sačine obrazloženje koje će biti sastavni deo predloga<br />
finansijskog plana.<br />
Priprema lokalnog budžeta, primena fiskalnih pravila i fiskalne odgovornosti...<br />
31
Jedan od elemenata koje treba da sadrži obrazloženje predloga finansijskog plana je<br />
svakako pravni osnov za predlaganje određenog rashoda ili izdatka. Šta se podrazumeva<br />
pod pravnim osnovom? To je, pre svega, nadležnost za finansiranje određenih<br />
rashoda ili izdataka.<br />
PROPISI I PRAKSA – PRAVNI BILTEN<br />
Naime, prema članu 2. tačka 31) Zakona o budžetskom sistemu, aproprijacija je ovlašćenje<br />
koje je Narodna skupština, odnosno skupština lokalne vlasti, Zakonom o budžetu<br />
Republike Srbije, odnosno odlukom o budžetu lokalne vlasti, dala Vladi, odnosno<br />
nadležnom izvršnom organu lokalne vlasti, za trošenje javnih sredstava do određenog<br />
iznosa i za određene namene za budžetsku godinu. Budžetska aproprijacija koristi se<br />
za finansiranje funkcija organa lokalne vlasti, izvršavanje njihovih zadataka i ostale namene<br />
u skladu sa Ustavom, zakonom i propisima lokalne vlasti. Prema tome, Odlukom<br />
o budžetu se ne mogu planirati rashodi za koje ne postoji pravni osnov, što proizilazi i<br />
iz odredaba člana 4. Zakona o budžetskom sistemu, kojim se definišu budžetski ciljevi<br />
i prema kojima budžetski sistem, između ostalog, treba da ostvari ukupnu fiskalnu<br />
održivost i kontrolu, što podrazumeva sprovođenje politika bez značajnih izmena u<br />
konsolidovanom bilansu sektora države, uz sveobuhvatnu kontrolu ukupnih budžetskih<br />
sredstava, uspostavljanjem ograničenja na rashode i izdatke koji su zagarantovani<br />
zakonom, kako na ukupnom nivou, tako i na nivou korisnika budžetskih sredstava.<br />
Takođe, prema članu 56. stav 3. Zakona, preuzete obaveze čiji je iznos veći od iznosa<br />
sredstava predviđenih budžetom ili koje su nastale u suprotnosti sa ovim zakonom ili<br />
drugim propisom, ne mogu se izvršavati na teret konsolidovanog računa trezora Republike<br />
Srbije, odnosno lokalne vlasti.<br />
Nije uvek jednostavno odrediti nadležnosti jedinice lokalne samouprave, s obzirom<br />
na to da su one trenutno određene u preko četrdeset zakona i velikom broju podzakonskih<br />
akata. Pomenućemo samo neke dilime koje se stavljaju pred jedinicu lokalne<br />
samouprave, kada su u pitanju određeni rashodi.<br />
Postavlja se pitanje nadležnosti u finansiranju učeničkih i studentskih kredita i stipendija.<br />
Zakonom o učeničkom i studentskom standardu 7 predviđeno je, između ostalog, da<br />
Ministarstvo raspisuje konkurs za dodelu kredita odnosno stipendija, kao i da se ugovor<br />
o kreditu potpisuje sa Ministarstvom (ovim ugovorom se bliže uređuju prava i obaveze<br />
u vezi sa korišćenjem i vraćanjem kredita). Takođe, Zakonom je utvrđeno da bliže uslove,<br />
kriterijume za utvrđivanje redosleda, način ostvarivanja prava na učeničke i studentske<br />
kredite i način evidentiranja o odobrenim kreditima, propisuje ministar. Odluku o dodeli<br />
stipendije donosi ministar. Zakonom je utvrđena i visina stipendije, iskazana u odnosu<br />
na visinu kredita. Navedene odredbe upućuju na to da je davanje učeničkih i studentskih<br />
kredita i stipendija u nadležnosti budžeta Republike Srbije, a ne u nadležnosti jedinice<br />
lokalne samouprave. Međutim, u istom Zakonu postoji odredba koja stvara konfuziju:<br />
pravo na učenički/studentski kredit odnosno stipendiju, nema učenik/student koji je ovo<br />
pravo ostvario u skladu sa odlukom nadležnog organa jedinice lokalne samouprave. Preporučujemo<br />
da, u takvom slučaju, jedinica lokalne samouprave zatraži mišljenje od Ministarstva<br />
prosvete i nauke, kako ne bi donela odluku suprotnu svojim nadležnostima.<br />
32<br />
7<br />
Službeni glasnik Republike Srbije, broj 18/2010.
Pitanja nadležnosti postavljaju se i u slučajevima pružanja pomoći građanstvu, pojedincima<br />
ili određenim kategorijama. Podsećamo da su ove nadležnosti regulisane Zakonom<br />
o socijalnoj zaštiti. 8 U vezi sa tim, značajne su sledeće odredbe:<br />
• u članu 14. utvrđeno je da se u centru za socijalni rad ostvaruju ovim zakonom<br />
utvrđena prava i obezbeđuje pružanje usluga socijalne zaštite iz ovog zakona;<br />
• u članu 110, koji se odnosi na jednokratnu pomoć, utvrđeno je da je to pomoć<br />
koja se obezbeđuje licu koje se iznenada ili trenutno nađe u stanju socijalne potrebe<br />
i da može biti novčana ili u naturi;<br />
• takođe, u članu 110. utvrđeno je da se o obezbeđivanju jednokratne novčane<br />
pomoći i pomoći u naturi stara jedinica lokalne samouprave. Postupak za ostvarivanje<br />
i isplatu jednokratne novčane pomoći sprovodi centar za socijalni rad, a<br />
postupak za ostvarivanje prava na pomoć u naturi sprovodi organ, organizacija ili<br />
služba određena aktom jedinice lokalne samouprave. Bliže uslove i način ostvarivanja<br />
i visinu jednokratne pomoći propisuje jedinica lokalne samouprave;<br />
• u članu 111. utvrđeno je da jedinica lokalne samouprave može predvideti i druge<br />
vrste materijalne pomoći građanima na svojoj teritoriji (narodne kuhinje, subvencije<br />
i dr.).<br />
Postavlja se i pitanje da li članovi komisija, radnih grupa i slično imaju pravo na naknadu.<br />
Na primer, u članu 52. Zakona o planiranju i izgradnji 9 propisano je formiranje<br />
komisije za planove, pri čemu se broj članova, način rada, sastav i druga pitanja od<br />
značaja za rad Komisije određuju aktom o obrazovanju Komisije. Navedenim odredbama<br />
zakona nije propisano da će članovi Komisije dobijati naknadu za učestvovanje<br />
u njenom radu. Prema tome, ne postoji osnov za isplatu naknada za rad članovima<br />
komisije, bez obzira na to da li su iz ministarstva ili iz opštinske uprave.<br />
Odredbama čl. 60, 64. i 64a Zakona o poljoprivrednom zemljištu 10 predviđeno je da<br />
predsednik opštine obrazuje komisiju za izradu godišnjeg programa zaštite, uređenja<br />
i korišćenja poljoprivrednog zemljišta, koja, između ostalog, treba da dâ mišljenje<br />
na godišnji program zaštite, uređenja i korišćenja poljoprivrednog zemljišta<br />
koji donosi nadležni organ jedinice lokalne samouprave i u čijem sastavu najmanje<br />
polovinu članova treba da čine fizička lica – poljoprivrednici koji su upisani u Registar<br />
poljoprivrednih gazdinstava. I u slučaju ove komisije, odredbama Zakona o<br />
poljoprivrednom zemljištu nije predviđena naknada članovima komisije za njihovo<br />
učestvovanje u njenom radu.<br />
Naveli smo dva primera u kojima posebni zakoni nisu predvideli naknadu članovima<br />
komisija. Prema tome, ukoliko posebnim zakonom, koji je pravni osnov za formiranje<br />
komisije, nije predviđena naknada za rad članova, ne postoji pravni osnov za njeno<br />
planiranje u odluci o budžetu jedinice lokalne samouprave, niti za njenu isplatu.<br />
Prilikom izrade Uputstva za pripremu budžeta treba predvideti iskazivanje pregleda<br />
očekivanih sredstava iz razvojne pomoći Evropske unije, kao i sredstva sufinansiranja<br />
u ovoj pomoći, na šta takođe obavezuje Zakon o budžetskom sistemu.<br />
8<br />
Službeni glasnik Republike Srbije, broj 24/<strong>2011</strong>.<br />
9<br />
Službeni glasnik Republike Srbije, broj 72/09, 81/09, 64/10 i 24/11.<br />
10<br />
Službeni glasnik Republike Srbije, broj 62/2006, 65/2008 i 41/2009.<br />
Priprema lokalnog budžeta, primena fiskalnih pravila i fiskalne odgovornosti...<br />
33
Fiskalna pravila i fiskalna odgovornost<br />
Države koje se odgovorno odnose prema svojoj javnoj potrošnji propisuju fiskalna<br />
pravila koja po svojoj suštini predstavljaju ograničenja koja javnu potrošnju dovode u<br />
održive okvire. Republika Srbija se uključila u krug ovih država (preko 90) uvođenjem<br />
fiskalnih pravila Zakonom o budžetskom sistemu. Njihova primena je počela donošenjem<br />
budžeta za <strong>2011</strong>. godinu, što ih čini izuzetno aktuelnim.<br />
Fiskalna pravila se odnose na opšti nivo države koji čine budžet Republike Srbije,<br />
budžeti lokalne vlasti, vanbudžetski fondovi koji uključuju i fondove organizacija za<br />
obavezno socijalno osiguranje, kao i netržišne i neprofitne institucije koje kontroliše i<br />
finansira država na svim nivoima vlasti.<br />
PROPISI I PRAKSA – PRAVNI BILTEN<br />
Zakonom o budžetskom sistemu propisana su opšta i posebna pravila. Opšta pravila<br />
se odnose na ograničenja u visini deficita i javnog duga u odnosu na bruto domaći<br />
proizvod. Posebna pravila odnose se na indeksaciju plata i penzija i primenjuju se na<br />
sve korisnike sredstava koji su uključeni u opšti nivo države. Zakonom su propisana i<br />
posebna pravila koja se odnose na javne investicije. Za budžetiranje na nivou jedinica<br />
lokalne samouprave posebno su važna i pravila u pogledu ograničenja deficita na nivou<br />
pojedinačnog budžeta.<br />
U članu 27ž Zakona o budžetskom sistemu utvrđeno je da fiskalni deficit lokalne vlasti<br />
može nastati samo kao rezultat javnih investicija. Visina fiskalnog deficita u određenoj<br />
godini ne može biti veća od 10% njenih prihoda u toj godini. Kao što smo naveli, izvršni<br />
organ lokalne vlasti može da podnese zahtev Ministarstvu finansija za odobrenje<br />
fiskalnog deficita iznad navedenog iznosa, samo ukoliko je ono rezultat realizacije javnih<br />
investicija.<br />
Zakonom su predviđene i sankcije: ako lokalna vlast prekorači limit za deficit u određenoj<br />
godini, bez odobrenja Ministarstva, ministar obustavlja prenos transfernih sredstava<br />
iz budžeta Republike Srbije, odnosno pripadajući deo poreza na zarade i poreza na<br />
dobit preduzeća u narednoj budžetskoj godini za iznos prekoračenja.<br />
Da bi se moglo pratiti ovo fiskalno pravilo, neophodno je podsetiti se na nekoliko<br />
bitnih definicija. Ukupan fiskalni deficit je budžetski deficit korigovan za transakcije<br />
u imovini i obavezama koje su izvršene radi sprovođenja javnih politika; primanja<br />
ostvarena privatizacijom imaju tretman finansijske imovine i uključuju se u račun<br />
finansiranja; subvencije date u formi kredita ili nabavke finansijske imovine smatraju<br />
se rashodima.<br />
34<br />
Takođe, bitna je i definicija budžeta. Budžet je sveobuhvatan plan prihoda i primanja<br />
i plan rashoda i izdataka organizovan u dva odvojena računa: a) račun prihoda i<br />
primanja ostvarenih po osnovu prodaje nefinansijske imovine i rashoda i izdataka za<br />
nabavku nefinansijske imovine i b) račun finansiranja; budžet je osnovni dokument<br />
ekonomske politike Vlade.
Kako se fiskalni deficit izračunava? Pre svega, izračuna se budžetski deficit koji predstavlja<br />
razliku između ukupnog iznosa prihoda i primanja ostvarenih po osnovu prodaje<br />
nefinansijske imovine (konta iz klase 7 plus konta iz klase 8) i ukupnog iznosa rashoda<br />
i izdataka za nabavku nefinansijske imovine (konta iz klase 4 plus konta iz klase 5).<br />
Budžetski deficit se koriguje za transakcije u imovini i obavezama koje su izvršene radi<br />
sprovođenja javnih politika. S tim u vezi je i deo definicije koju smo naveli – da se subvencije<br />
date u formi kredita ili nabavke finansijske imovine smatraju rashodima (konta<br />
grupe 62). To znači da se pod transakcijama u imovini i obavezama koje su izvršene<br />
radi sprovođenja javnih politika podrazumeva razlika između iznosa na kontima grupe<br />
62 i kontima grupe 92 (osim konta koja se odnose na primanja od hartija od vrednosti,<br />
privatizacije, primanja od prodaje strane valute).<br />
Kada se na ukupan fiskalni deficit doda iznos potreban za otplatu glavnice javnog<br />
duga (konta grupe 61), dobija se iznos koji je potrebno iskazati putem računa finansiranja.<br />
Da podsetimo, račun finansiranja obuhvata primanja od prodaje finansijske<br />
imovine (konta grupe 92 koja se odnose na primanja od privatizacije, hartija od vrednosti,<br />
primanja od prodaje strane valute) i zaduživanja (konta grupe 91) te izdatke za<br />
nabavku finansijske imovine (koja nije radi sprovođenja javnih politika (deo grupe 62)<br />
i za otplatu kredita i zajmova (grupa konta 61). U računu finansiranja mogu se koristiti<br />
i neutrošena sredstva iz ranijih godina.<br />
Na ovaj način se sprovodi odredba člana 5. Zakona o budžetskom sistemu, prema kojoj<br />
prihodi i primanja moraju biti u ravnoteži sa rashodima i izdacima, odredba člana 28,<br />
prema kojoj opšti deo budžeta sadrži ukupan fiskalni deficit i pokriće deficita, kao i<br />
odredba člana 30, koja se odnosi na utvrđivanje deficita i obavezu njegovog pokrića.<br />
Programsko budžetiranje<br />
U članu 2. Zakona o budžetskom sistemu programski deo budžeta definiše se na sledeći<br />
način:<br />
„Programski deo budžeta je sastavni deo posebnog dela budžeta koji sadrži programe<br />
i aktivnosti korisnika budžetskih sredstava, koji se sprovode u cilju efikasnog upravljanja<br />
sredstvima po predloženim programima, a koji doprinose ostvarenju strateških<br />
ciljeva u skladu sa ekonomskom politikom zemlje.“<br />
U istom zakonu su određeni i rokovi za njegovo sprovođenje, i to:<br />
„Odredbe ovog zakona, koje se odnose na programski deo budžeta, primenjivaće se<br />
postupnim uvođenjem za pojedine korisnike sredstava budžeta Republike Srbije, a u<br />
celini od donošenja zakona o budžetu Republike Srbije i odluka o budžetima lokalne<br />
vlasti za 2015. godinu.“<br />
Priprema lokalnog budžeta, primena fiskalnih pravila i fiskalne odgovornosti...<br />
35
U suštini, programsko budžetiranje predstavlja komponentu procesa reforme javnih<br />
finansija, sa ciljem da se poveća efikasnost korišćenja javnih sredstava. Ovaj model<br />
budžetiranja, za razliku od linijskog, podrazumeva da planiranje zasnovano na definisanju<br />
konkretnih zadataka i aktivnosti korisnika budžetskih sredstava omogućava<br />
bolje praćenje ostvarenja postavljenih ciljeva. Budžet iskazan prema programskom<br />
modelu je znatno transparentniji. Proces uvođenja programskog budžeta traje više<br />
godina i jedino ako se pažljivo i postepeno uvode komponente odnosno pojedini korisnici,<br />
može se očekivati konačno uspostavljanje održivog sistema.<br />
Prvi korak je usposavljanje programske klasifikacije. Ona ne isključuje organizacionu,<br />
funkcionalnu, ekonomsku i klasifikaciju prema izvorima sredstava već, naprotiv, predstavlja<br />
dodatnu klasifikaciju. Programska klasifikacija u suštini proizilazi iz funkcionalne<br />
(koja najviše odgovara strategijama, ciljevima i aktivnostima). Po pravilu, programska<br />
klasifikacija se definiše u međusobnom kontaktu sa korisnicima, a objavljivanje ove klasifikacije<br />
za državni budžet i budžete lokalne vlasti u nadležnosti je Ministarstva finansija.<br />
PROPISI I PRAKSA – PRAVNI BILTEN<br />
Sledeći koraci u procesu budžetiranja su postavljanje ciljeva i indikatora za merenje<br />
rezultata. Uspostavljanje programskog budžeta nema svrhu ukoliko su ciljevi brojni,<br />
ako nisu objektivni, merljivi, ostvarljivi, jasno postavljeni. Poseban izazov predstavlja<br />
utvrđivanje indikatora za merenje rezultata, a zatim njihovo praćenje i korišćenje u odlučivanju<br />
da li će se nastaviti sa određenim programom, da li ga treba menjati i slično.<br />
Države koje su pre više godina uvele programsko budžetiranje suočile su se, pre svega,<br />
sa problemom utvrđivanja indikatora i njihovim praćenjem, što dovodi u pitanje korišćenje<br />
ovog modela.<br />
Osnovna dilema je – kako postaviti programski budžet, da li kao opredeljenje za programe<br />
i izdvojiti sredstva za njihovo finansiranje, ili najpre opredeliti sredstva, a zatim<br />
odrediti programe koje možemo finansirati.<br />
Osim toga, budžetiranje prema učinku predstavlja novi pravac za reforme javnih finansija.<br />
Većina država koje su uvele programsko budžetiranje intenzivno se bavi reformom<br />
ovog modela u pravcu izlaznog rezultata koji iskazuje učinak.<br />
Dosadašnja <strong>praksa</strong> je pokazala da univerzalan model ne postoji. Svaka država treba da<br />
pristupi izgradnji sopstvenog modela budžetiranja, pri čemu sigurno treba koristiti i<br />
pozitivna i negativna iskustva drugih, ali i analizirati sopstvena iskustva.<br />
36
Dragan Spirić<br />
pomoćnik gradonačelnika za budžet i finansije<br />
Grad Vranje<br />
Uputstvo za pripremu budžeta<br />
lokalnih samouprava i uključenje<br />
javnosti u budžetski proces<br />
Lokalni budžet<br />
Zakonom o budžetskom sistemu iz 2009. godine i izmenama iz 2010. godine uređen<br />
je budžetski proces u Srbiji. Prema tom zakonu, odluka o budžetu je odluka kojom se<br />
procenjuju prihodi i primanja, te utvrđuju rashodi i izdaci za jednu ili tri godine, a donosi<br />
je skupština autonomne pokrajine, odnosno skupština opštine, odnosno grada ili<br />
grada Beograda (skupština lokalne vlasti).<br />
U sadržinskom smislu, osim navedenog, lokalni budžet čine i odredbe bitne za izvršavanje.<br />
Kao sveobuhvatan plan prihoda i rashoda, budžet se organizuje u dva odvojena<br />
računa: račun prihoda i primanja i račun finansiranja, ali i u dva dela – opšti i posebni.<br />
U opštem delu daje se objedinjeni prikaz po klasifikacijama (ekonomskoj, funkcionalnoj,<br />
programskoj i izvorima finansiranja). Naime, rashodi i izdaci svih budžetskih<br />
korisnika u opštem delu se prikazuju zajedno po određenim kriterijumima, a to su navedene<br />
klasifikacije.<br />
Opšti prikaz po ekonomskoj klasifikaciji – kontima odnosi se kako na prihode, tako i<br />
na rashode. Prikaz prihoda je moguć na nekoliko načina i na različitim nivoima detaljnosti.<br />
Iz analitičkih i razloga jasnijeg prikaza, poželjno je koristiti sintetička, analitička i<br />
subanalitička konta, tj. planirati lokalne prihode na trocifrenom, četvorocifrenom i šestocifrenom<br />
nivou. Prikaz rashoda po kontima važan je jer govori o strukturi, a samim<br />
tim i o karakteristikama budžeta. Na ovaj način se dobija odgovor na neka od najvažnijih<br />
budžetskih pitanja, kao što su koliki deo budžeta se izdvaja za zaposlene, koliki<br />
za plate, koliki za investicione projekte. Ovakav prikaz najrečitije govori o razvoju, na<br />
primer, u užem smislu. Naime, investicije su samo ono što se nalazi na kontima klase 5.<br />
Ekonomska klasifikacija u opštem delu, kada su rashodi i izdaci u pitanju, prikazuje se<br />
u kombinaciji sa klasifikacijom po izvorima finansiranja i iskazuje pojedinačna dobra i<br />
usluge i izvršena transferna plaćanja.<br />
Opšti deo budžeta je nepotpun bez funkcionalne klasifikacije svih rashoda i izdataka.<br />
Rashodi iskazani po funkcijama najdetaljnije govore o strukturi budžeta, ali i o<br />
karakteru budžeta u širem smislu. Naime, šire shvatanje razvoja, na primer, treba da<br />
Uputstvo za pripremu budžeta lokalnih samouprava i uključenje javnosti...<br />
37
obuhvati i troškove funkcionisanja javnog preduzeća koje realizuje investicije, što je<br />
upravo slučaj sa opštim prikazom funkcija. U tom delu opšteg budžetu, u tom članu,<br />
najbrže i najjasnije vidimo koliko sredstava je planirano, na primer, za zakonodavne,<br />
izvršne i upravne organe lokoalne samouprave, koliko za obrazovanje, socijalnu<br />
zaštitu, razvoj zajednice i druge funkcije. Znači, funkcionalna klasifikacija iskazuje<br />
rashode i izdatke po funkcionalnoj nameni za određenu oblast i nezavisna je od organizacije<br />
koja tu funkciju sprovodi. Najbolji pristup je kombinovanje funkcionalne<br />
i klasifikacije po izvorima finansiranja. Ukoliko iz tehničkih razloga nije moguće<br />
obuhvatiti sve izvore finansiranja, poželjno je makar prikazati izvor finansiranja 01<br />
– budžetska sredstva i sredstva iz ostalih izvora objedinjeno.<br />
PROPISI I PRAKSA – PRAVNI BILTEN<br />
Izuzimajući pojedine primere, lokalni budžeti u Srbiji ne sadrže prikaz po programskoj<br />
klasifikaciji. Najvažniji razlog za to je nepostojanje zakonske obaveze, ali i nepostojanje<br />
formalno usvojene programske klasifikacije, a treba istaći i subjektivnu slabost koja se<br />
ogleda u neobučenosti kadrova. Inače, opšti prikaz po programima i projektima predstavlja<br />
novu dimenziju budžeta i kvalitativni iskorak ka predstavljanju performansi u<br />
odnosu na linijske stavke troškova.<br />
Poseban deo budžeta je kombinacija svih zakonom propisanih klasifikacija, sa dominantnom<br />
ulogom organizacione klasifikacije. U ovom delu je naglasak na korisnicima<br />
i prikazu rashoda i izdataka za svakog od njih. U tehničkom smislu, poseban deo<br />
budžeta čine razdeli i glave. U lokalnoj budžetskoj praksi postoje različiti pristupi, ali<br />
je izvesno da bi direktni korisnici budžetskih sredstava, a to su organi i službe lokalne<br />
vlasti, trebalo da budu nosioci razdela, dok bi indirektni korisnici budžetskih sredstava,<br />
a to su budžetski fondovi, mesne zajednice, javna preduzeća, direkcije, ustanove i drugi,<br />
trebalo da budu nosioci glava u posebnom delu budžeta. Istovremeno, budžetski<br />
propisi zahtevaju jasno odvajanje zakonodavne, sudske i izvršne vlasti, a na lokalom<br />
nivou i upravne, što u praksi znači četiri posebna razdela za: skupštinu optšine/grada,<br />
opštinsko/gradsko veće i predsednika opštine/gradonačelnika, opštinsko/gradsko javno<br />
pravobranilaštvo i gradsku upravu. Ako, pak, pratimo savremene trendove i teoriju<br />
u pogledu podele vlasti gde se sve glasnije čuje podela na četiri, pa i pet grana vlasti i<br />
gde je značaj nezavisnih tela postao demokratska tekovina, moramo razmisliti i o uvođenju<br />
petog razdela za opštinskog/ gradskog zaštitnika građana. Naime, ombudsman<br />
nije lokalni organ i služba, nije deo lokalne uprave; takođe, iako najbliži po predmetu<br />
rada, to nije ni pravobranilaštvo, te je najprihvatljivije da bude zaseban razdeo u<br />
posebnom delu budžeta, jer mu samo na ovaj način obezbeđena nezavisnost stvara<br />
osnovu za rad na zaštiti prava građana.<br />
U tehničkom smislu svaki budžet mora sadržati i odredbe za izvršavanje. Ovaj deo je<br />
sigurno najzanemarivaniji deo budžeta, i to najviše neopravdano. Naime, ovaj deo<br />
budžeta se koristi za normiranje i/ili potenciranje značaja pojedinih budžetskih procedura,<br />
prijema radnika, uređenja raznih tehničkih pitanja (obračun amortizacije) do<br />
budžetske discipline i sankcija za nepoštovanje.<br />
38<br />
Nezavisno od izbora koji će se od navedenih tehničkih pristupa koristiti u njegovoj pripremi,<br />
jedino se kroz budžet daje odobrenje za trošenje javnih sredstava. Jedini lokalni<br />
akt kojim se odobrava trošenje lokalnog novca je budžet, odnosno aproprijacije koje
ga čine. Tu snagu nemaju ni ugovori, sporazumi, fakture, a nemaju je ni bilo koji drugi<br />
lokalni akti, bez obzira na to ko ih donosi: predsednik opštine/gradonačelnik, načelnik<br />
uprave, opštinsko/gradsko veće ili lokalna skupština. Zbog toga ne čudi što je budžet<br />
osnovni dokument politike lokalne vlasti i što njime dominira politička dimenzija. S<br />
druge strane, kako je već i napisano, budžet ne može bez ostalih svojih dimenzija, kao<br />
što su pravna, ekonomska, sociološka, socijalna i druge.<br />
Već je rečeno da je budžet plan. Rečeno je, takođe, da je on jedan od najvažnijih akata<br />
koje donosi lokalna skupština. Imajući u vidu veliki značaj budžeta, budžetskom procesu<br />
treba pristupiti ozbiljno, sistematski i sa dovoljno resursa. Loš ili nedovoljno dobar<br />
budžet, tj. plan koji ne prati lokalne potrebe i pravce razvoja, predstavlja veliko ograničenje<br />
za lokalnu zajednicu.<br />
Uputstvo za pripremu budžeta lokalne vlasti<br />
Lokalni budžetski proces propisan je budžetskim kalendarom za lokalne vlasti (član 31.<br />
tačka 2. Zakona o budžetskom sistemu). Za razliku od republičkog budžetskog procesa,<br />
koji počinje 15. februara, lokalni budžetski proces počinje 15. avgusta, kada lokalni organ<br />
uprave nadležan za finansije izdaje uputstvo za pripremu budžeta lokalne vlasti.<br />
Međutim, opravdano se postavlja pitanje: da li zaista tada počinje? Za odgovor na ovo<br />
pitanje neophodno je podsetiti se da budžetski kalendar za nivo Republike Srbije normira<br />
usvajanje Izveštaja o fiskalnoj strategiji (nekadašnji Memorandum o budžetu) na<br />
sledeći način:<br />
• 15. maja – ministar dostavlja nacrt Izveštaja o fiskalnoj strategiji Fiskalnom savetu,<br />
• 15. juna – Fiskalni savet daje mišljenje o nacrtu Izveštaja o fiskalnoj strategiji,<br />
• 1. jula – ministar dostavlja Vladi predlog Izveštaja o fiskalnoj strategiji na usvajanje,<br />
• 15. jula – Vlada usvaja Izveštaj i dostavlja ga Narodnoj skupštini na razmatranje,<br />
• 1. avgusta – ministar dostavlja Izveštaj o fiskalnoj strategiji lokalnoj vlasti.<br />
Detaljno navođenje budžetskog kalendara bilo je neophodno ako se zna norma iz<br />
člana 40. Zakona o budžetskom sistemu: „Po dobijanju Izveštaja o fiskalnoj strategiji,<br />
lokalni organ uprave nadležan za finansije dostavlja direktnim korisnicima sredstava<br />
budžeta lokalane vlasti uputstvo za pripremu budžeta lokalne vlasti.“ Iz citiranih propisa<br />
nedvosmisleno se može utvrditi da je početak lokalnog budžetskog procesa u<br />
direktnoj zavisnosti od poštovanja budžetskog kalendara od Ministarstva finansija i<br />
Vlade Republike Srbije. Pošto se radi o pitanju poštovanja budžetskog kalendara, nije<br />
dovoljno uzeti u obzir praksu iz jedne godine:<br />
Uputstvo za pripremu budžeta lokalnih samouprava i uključenje javnosti...<br />
39
PROPISI I PRAKSA – PRAVNI BILTEN<br />
Rok za usvajanje Memoranduma bio je 31. maj, a za Revidirani memorandum 1. oktobar<br />
Memorandum o budžetskoj i ekonomskoj i<br />
fiskalnoj politici za 2006. sa projekcijama za Usvojen 2. juna 2005. Kašnjenje dva dana<br />
2007. i 2008.<br />
Memorandum o budžetu za 2007, sa<br />
projekcijama za 2008. i 2009.<br />
Objavljen u Biltenu javnih<br />
finansija za mesec maj<br />
2006, koji je postavljen na<br />
sajt tek u junu 2006.<br />
Kašnjenje desetak<br />
dana<br />
Memorandum o budžetu za 2008, sa<br />
projekcijama za 2009. i 2010.<br />
Usvojen 5. jula 2007. nakon<br />
izbora i konstituisanja nove<br />
koalicione Vlade.<br />
Kašnjenje 35 dana<br />
iz objektivnih<br />
razloga<br />
Revidirani Memorandum o budžetu za 2008,<br />
Usvojen 18. oktobra 2007.<br />
sa projekcijama za 2009. i 2010.<br />
Kašnjenje 18 dana<br />
Memorandum o budžetu za 2009, sa<br />
projekcijama za 2010. i <strong>2011</strong>.<br />
Usvojen u maju 2008. √<br />
Revidirani Memorandum o budžetu za 2009,<br />
Usvojen 2. oktobra 2008.<br />
sa projekcijama za 2010. i <strong>2011</strong>.<br />
Kašnjenje 2 dana<br />
Drugi revidirani Memorandum o budžetu za<br />
2009, sa projekcijama za 2010. i <strong>2011</strong>.<br />
Usvojen u decembru 2008.<br />
Memorandum o budžetu za 2010, sa<br />
projekcijama za <strong>2011</strong>. i 2012.<br />
Usvojen krajem juna 2009. Kašnjenje 25 dana<br />
Revidirani Memorandum o budžetu za 2010,<br />
Usvojen u decembru 2009.<br />
sa projekcijama za <strong>2011</strong>. i 2012.<br />
Kašnjenje 70 dana<br />
Memorandum o budžetu za <strong>2011</strong>, sa Usvojen krajem avgusta<br />
projekcijama za 2012. i 2013.<br />
2010.<br />
Kašnjenje 80 dana<br />
Revidirani Memorandum o budžetu za <strong>2011</strong>,<br />
Usvojen u decembru 2010.<br />
sa projekcijama za 2012. i 2013.<br />
Kašnjenje 70 dana<br />
Izveštaj o fiskalnoj strategiji za 2012. godinu Nije usvojen do 7. oktobra Kašnjenje 70 dana<br />
Bez upuštanja u nužnost i objektivnost razloga koji su dovodili do kašnjenja gotovo iz<br />
godine u godinu u usvajanju Memoranduma o budžetu, odnosno Izveštaja o fiskalnoj<br />
strategiji, jasno je da budžetski kalendar nije poštovan, a samim tim ni Zakon o budžetskom<br />
sistemu. Kašnjenje na republičkom nivou posledično izaziva kašnjenje budžetske<br />
procedure na lokalnom nivou, što se negativno odražava na kvalitet lokalnog budžetiranja,<br />
jer je jasno, samo po sebi, da manje vremena, a naročito manjak od preko dva<br />
meseca, znači i lošiji kvalitet lokalnih budžeta, što može imati milionske posledice.<br />
40<br />
Osim problema koje kašnjenje izaziva u domenu kvaliteta, ističem da je kaznenim<br />
odredbama u članu 103. Zakona o budžetskom sistemu za nepoštovanje odredaba<br />
člana 40 propisana prekršajna kazna od 5.000 do čak 1.000.000 dinara za odgovorno<br />
lice korisnika budžetskih sredstava. Znači, prekršajnoj odgovornosti podleže nedostavljanje<br />
Uputstva budžetskim korisnicima do 15. avgusta ili dostavljanje uz nepoštovanje<br />
propisanog sadržaja (isti član). Da li je dovoljno pozvati se na prvi stav člana<br />
40. koji je već citiran i u kome se kaže: „Po dobijanju Izveštaja...“ ili se treba pozvati na<br />
Zaključak Vlade Republike Srbije kojim je odložen budžetski proces, stvar je izbora.
Ipak, treba podsetiti na načelo zakonitosti, sa kojim je svakako u suprotnosti rešenje<br />
kojim se podzakonskim aktom, kakav je zaključak, menjaju zakonom propisane norme.<br />
Zaključak, pa makar to bio i zaključak Vlade Republike Srbije, ne može menjati ili<br />
suspendovati zakon.<br />
Inače, toliko spominjani izveštaj o fiskalnoj strategiji sadrži (član 27d):<br />
1. srednjoročne projekcije makroekonomskih i fiskalnih agregata i indikatora,<br />
2. ciljeve i smernice ekonomske i fiskalne politike,<br />
3. izveštaj o poreskoj politici,<br />
4. konsolidovani budžet opšteg nivoa države,<br />
5. pregled prioritetnih oblasti finansiranja,<br />
6. srednjoročne okvire/limite... i<br />
7. strategiju za upravljanje dugom.<br />
Izveštaj sadrži i dodatke:<br />
1. Mišljenje Fiskalnog saveta o nacrtu Izveštaja,<br />
2. Mišljenje NBS o nacrtu Izveštaja,<br />
3. Izveštaj o napretku ostvarenom u sprovođenju fiskalne politike i<br />
4. Pregled namenskih i nenamenskih transfera iz budžeta RS pojedinačno za svaku<br />
jedinicu lokalne samouprave.<br />
Lokalni organ uprave na osnovu Izveštaja priprema Uputstvo za korisnike lokalnog<br />
budžeta, poštojući propisani sadržaj uputstva:<br />
• osnovne ekonomske pretpostavke i smernice za pripremu nacrta budžeta lokalne<br />
vlasti,<br />
• opis planirane politike lokalne vlasti,<br />
• procena prihoda i primanja i izdataka i rashoda,<br />
• obim sredstava (limit) koji može da sadrži predlog finansijskog plana,<br />
• smernice za srednjoročne planove,<br />
• postupak i dinamika pripreme budžeta i predloga finansijskih planova.<br />
Uz uputstvo se obično sačinjava i šalje propratno cirkularno pismo. Ovo pismo se izrađuje<br />
na memorandumu grada/opštine sa obavezno navedenom pravnim osnovom uz<br />
prepričan sadržaj uputstva. Propratnim pismom se ukazuje na: obrasce za pripremu<br />
budžeta i njihovu dostupnost (sajt), obaveznost pisanog obrazloženja, potrebu pravne<br />
osnovanosti svakog rashoda i neophodnost navođenja izvora finansiranja. Zahteva se<br />
dostava u pisanom obliku, sa potpisom direktora/rukovodioca i overom pečatom. Ako<br />
je bilo kašnjenja, treba ih objasniti, a na samom kraju pisma navodi se rok za pripremu<br />
i adresu na koju se dostavljaju predlozi finansijskih planova.<br />
Suština dostavljanja Uputstva direktnim korisnicima je pravovremeno informisanje<br />
direktnih korisnika, usklađivanje finansijskih potreba direktnih korisnika i prihodnih<br />
mogućnosti projekcija budžeta, pravovremeno izveštavanje u funkciji ostvarivanja<br />
nadležnosti i odgovornosti. Dostavljanjem Uputstva i ispunjavanjem zakonske obaveze<br />
ne iscrpljuju se nadležnosti i obaveze Uprave (sekretarijata, odeljenja) za finansije.<br />
Naime, budžetskim korisnicima treba pružiti pomoć pri izradi predloga finansijskog<br />
plana i budžetske dokumentacije.<br />
Uputstvo za pripremu budžeta lokalnih samouprava i uključenje javnosti...<br />
41
Praktičnosti radi, treba reći da se osnovne ekonomske pretpostavke i smernice za pripremu<br />
nacrta budžeta za 2012. godinu preuzimaju iz Izveštaja o fiskalnoj strategiji, ali<br />
ako Izveštaj izuzetno kasni, kao ove godine, moguća je sopstvena procena. Takođe,<br />
nije nužno obuhvatiti sve indikatore i agregate iz Izveštaja, a najvažniji indikatori su:<br />
BDP, godišnja stopa realnog rasta u procentima, inflacija, kraj perioda i prosek perioda<br />
izražene u procentima i BDP, u milijardama dinara (tekuće cene).<br />
Osnovica na koju se primenjuju navedene stope jeste projekcija izvršenja do kraja tekuće<br />
godine umanjena za jednokratne rashode, kao i izvršeni rashodi u ranijim godinama.<br />
PROPISI I PRAKSA – PRAVNI BILTEN<br />
Lokalno uputstvo sadrži nekoliko stavova o ekonomskoj, fiskalnoj i monetarnoj politici.<br />
Ipak, naglasak u drugom delu je na opisu planirane politike lokalne vlasti za čiju pripremu<br />
osnovu čine: Strategija razvoja grada/opštine, Plan kapitalnih investicija (PKI),<br />
sektorske strategije (poljoprivreda, turizam i druge). Jednostavno rečeno, u procesu<br />
utvrđivanja prioriteta poželjna je politička usaglašenost. Ukoliko je to pretočeno u jasne<br />
političke stavove i instrukcije, budžetski proces je otpočeo kada je rešen najznačajniji<br />
izazov – politički. Ostale dimenzije, više ili manje, u nadležnosti su zaposlenih u<br />
službi budžeta, u nadležnosti struke i profesije, samim tim, sa manjim mogućnostima<br />
izbora, uz istovremeno veći imperativ poštovanja procedura. Konkretno, u ovom delu<br />
navode se osnovni ciljevi, i to kao merljive veličine, zatim prioriteti raspodele sredstava<br />
(zakonom propisane nadležnosti i inveticioni prioriteti), poreska politika grada/opštine<br />
i politika cena komunalnih usluga i dobara. Cilj je da se stvori opšta slika kuda grad/<br />
opština ide i šta planira da radi u narednom periodu.<br />
Treći deo Uputstva – Procena prihoda i primanja i rashoda i izdataka budžeta lokalne<br />
vlasti za budžetsku 2012. i naredne dve godine, najcelishodnije je podeliti na procenu<br />
prihoda i primanja i procenu rashoda i izdataka. Obe procene je najbolje prikazati<br />
tabelarno. Procena budžetskih prihoda i primanja treba da sadrži komentar najznačajnijih<br />
prihoda, sa naglaskom na izmene propisa o prihodima koje su se desile u međuvremenu,<br />
od poslednjeg budžetskog procesa. Prihode treba projektovati po izvorima<br />
finansiranja, uz obaveznost obuhvata budžetskih sredstava i sredstava iz sopstvenih<br />
izvora. Pri proceni rashoda i izdataka treba se fokusirati na nove nadležnosti i izvore<br />
njihovog finansiranja. Teško može da se odgovori na drugi deo prethodnog pitanja,<br />
uzimajući u obzir našu praksu nepoštovanja evropskog principa povezanosti prenosa<br />
nadležnosti sa prenosom sredstava kojima se finansiraju.<br />
Važan segment rashoda su plate, te je potrebno dati jasne smernice na koji način ih<br />
planirati, sa distinkcijom izvora finansiranja (budžetska i sopstvena sredstva). Smernice<br />
za planiranje rashoda su pravo mesto za prve signale o neophodnosti poštovanja finansijske<br />
discipline i odgovornosti. Procedure, pravilnici, uputstva, instrukcije ukratko<br />
se opisuju, a detaljnije se propisuju u odredbama za izvršavanje budžeta.<br />
42<br />
Potrošnja javnih preduzeća često je veća od budžetske. U tom smislu uputstvo se odnosi<br />
na sve činioce sistema lokalne samouprave – iako nisu budžetski korisnici, svakako<br />
moraju poštovati finansijsku disciplinu i odgovornost. Drugim rečima, ako u<br />
drugom delu Uputstva govorimo o cenama lokalnih javno-komunalnih preduzeća, u<br />
ovom, trećem delu, govorimo o potrebi poštovanja ekonomskih principa efikasnosti
i racionalnosti. Ti zahtevi su nedeljivi. Nema povećanja cena, ako se istovremeno ne<br />
smanjuju rashodi.<br />
Obim sredstava koji može da sadrži predlog finansijskog plana direktnog korisnika<br />
budžeta za 2012. godinu, sa projekcijama za 2013. i 2014. godinu, tj. limiti su četvrti<br />
deo Uputstva. Limiti se iskazuju po organizacionoj (korisnicima) i po funkcionalnoj klasifikaciji,<br />
i to tabelarno. Iz limita se isključuju jednokratni rashodi, kako ne bi bili obuhvaćeni<br />
obaveznim projekcijama za naredne za 2013. i 2014. godinu. Limiti su osnova<br />
za popunjavanje „Zahteva za tekuće izdatke“. Tabelu „Zahtev za dodatna sredstva“ treba<br />
koristiti za zahteve iznad limita, za namene koje nije bilo moguće obuhvatiti tekućim<br />
izdacima (moguće više prioriteta, obrazloženje, pravna osnova...).<br />
Određivanje limita za naredne godine jeste embrion srednjoročnog planiranja, a smernice<br />
za pripremu srednjoročnih planova direktnih korisnika sredstava budžeta lokalnih<br />
vlasti predstavljaju peti obavezni deo Uputstva. I u tom delu je nužno koristiti ekonomsku<br />
klasifikaciju (grupe konta), a izvor su fiskalna pravila za lokalnu samoupravu<br />
i propisi koji regulišu rashode određene grupe (na primer, propisi iz oblasti socijalne<br />
zaštite...). Autor Uputstva, polazeći od ograničenja u strateškim dokumentima, ima<br />
mogućnost da ograniči pojedine grupe rashoda.<br />
U poslednjem obaveznom, šestom delu Uputstva daju se informacije o postupku<br />
i dinamici pripreme budžeta lokalne vlasti i predlozi finansijskih planova direktnih<br />
korisnika. Takođe, objašnjava se način popunjavanja i sadržaj tabela, ukazuje se na<br />
potrebu pisanog obrazloženja za svaki rashod (zahtevati kvantifikaciju). Izričito se<br />
zahteva navođenje pravne osnove (iz godine u godinu) i naročito u ovom delu treba<br />
voditi računa o rutiniziranim postupcima koji se ponavljaju. Za mesto prijema<br />
predloga finansijskog plana određuje se pisarnica grada/opštine, a ne kancelarija<br />
službe budžeta. Na ovaj način proces se formalizuje i izbegavaju se subjektivnosti.<br />
Formalizovanost budžetskog procesa zahteva da predlog finansijskog plana bude<br />
potpisan i overen.<br />
Lokalno budžetsko uputstvo treba da bude dostupno javnosti, a najbolji način je<br />
dostupnost putem sajta, uslužnog centra i mesnih zajednica, i to zajedno sa budžetskim<br />
pismom predsednika opštine/gradonačelnika, kojim prvi čovek lokalne samouprave,<br />
lokalne zajednice, poziva sve njene žitelje da se aktivno uključe u pripremu<br />
bužeta, odnosno u proces izbora prioriteta na taj način što će najneposrednije moguće<br />
predstaviti prioritetne probleme. Budžetska sredstva su ograničena i zato je veoma<br />
važan izbor prioriteta, a zapaženo i intenzivno učešće građana su nezamenljiv<br />
način u pravilnoj raspodeli. Budžetsko pismo predsednika opštine/gradonačelnika<br />
treba u prilogu da sadrži upitnik, čijim popunjavanjem građani direktno glasaju za<br />
određene projekte.<br />
U periodu posle dostavljanja uputstva budžetskim korisnicima pa do prijema predloga<br />
finansijskih planova, služba budžeta može da organizuje konsultativni sastanak,<br />
na koji poziva sve budžetske korisnike, predsednike mesnih zajednica, medije, pa<br />
i zainteresovane građane. Svrha ovakvog sastanka je neposredan dijalog o Uputstvu.<br />
Prednost neporednog razgovora sa svim budžetskim korisnicima je mogućnost<br />
Uputstvo za pripremu budžeta lokalnih samouprava i uključenje javnosti...<br />
43
azmene znanja i iskustva, ali i mogućnosti jednakog odgovora svim uključenim u<br />
budžetski proces. Takođe, kako svi imaju određena zajednička pitanja, jedan odgovor<br />
je dovoljan za sve, čime se štedi dragoceno vreme za planiranje.<br />
Zajednički sastanak nije zamena za pojedinačne konsultativne sastanke sa budžetskim<br />
korisnicima, koji mogu biti održavani u vreme pripreme predloga finansijskih<br />
planova, a naročito su korisni, i gotovo obavezni, u periodu analize predloga finansijskih<br />
planova.<br />
Lokalne budžetske aktivnosti po prijemu<br />
predloga finansijskih planova<br />
PROPISI I PRAKSA – PRAVNI BILTEN<br />
Po prijemu predloga finansijskih planova budžetskih korisnika (zahtev za tekuće izdatke,<br />
zahtev za dodatna sredstva, zahtev za osnovna sredstva, dodatni pokazatelji, plate,<br />
predlog finansijskog plana – šestocifreni nivo), služba budžeta prisupa analizi zahteva<br />
koji po pravilu prevazilaze finansijske mogućnosti budžeta.<br />
Analiza treba da bude principijelna, i u tom procesu je potrebno postaviti sledeca pitanja:<br />
• Da li su poštovani zakoni, standardi i normativi?<br />
• Da li je direktni korisnik budžeta odobrio predlog finansijskog plana?<br />
• Da li je poštovano uputstvo u pripremi predloga finansijskog plana?<br />
• Da li su isključeni jednokratni rashodi?<br />
• Da li su razmatrane uštede i racionalizacije?<br />
• Da li su poštovana strateška dokumenata i smernice gradonačelnika u vezi sa<br />
budžetskom politikom?<br />
• Da li je pripremljena projekcija sopstvenih/namenskih prihoda?<br />
Istovremeno, neophodna je stalna komunikacija sa budžetskim korisnicima, i to kako sa rukovodstvom,<br />
isto tako i sa finansijskom službom koja je neposredno pripremala predlog.<br />
Analiza podrazumeva analiziranje svakog zahteva pojedinačno. Zahtev za tekuće izdatke<br />
– mora strogo da poštuje uputstvo, zahtev za dodatna sredstva – treba da bude<br />
pripremljen po prioritetima i da sadrži detaljno obrazloženje i saglasnosti u prilogu<br />
(ko je odobrio taj projekat, da li se nalazi u strategiji, saglasnosti ministarstava i gradonačelnika/<br />
predsednika opštine za zapošljavanje novih radnika i slično). Zahtev za<br />
osnovna sredstva – mora biti obrazložen. Dodatni pokazatelji – bitno je istaći da služba<br />
budžeta nije nadležna za nova zapošljavanja.<br />
44<br />
Pri analizi predloga finansijskih planova nadležna služba bi trebalo da pribavi odgovore<br />
na sledeća pitanja:<br />
1. Zbog čega nam je potrebna ova stavka ili program?<br />
2. Kada se ona zahteva? Zašto baš tada?<br />
3. Koji i koliki su ukupni, direktni, indirektni i nadoknadivi troškovi?<br />
4. Koji je cilj te stavke?
5. Da li su uključeni dopunski troškovi osoblja?<br />
6. Koliki je vek trajanja tog programa?<br />
7. Koliko će i koja vrsta obuke biti potrebna?<br />
8. Kakva dopunska oprema je potrebna?<br />
9. Kakav će novi zahtev nastati ako taj program bude odobren?<br />
10. Koji će se novi programi ostvariti ako taj program bude praktično sproveden?<br />
11. Koji je njegov prioritet u odnosu na druge potrebe?<br />
12. Ko će imati koristi od ovog programa? Na koji način se usluge građanima<br />
poboljšavaju?<br />
13. Ko će biti oštećen?<br />
14. Mogu li ti ciljevi da budu ostvareni na druge načine?<br />
15. Koji su drugi provereni načini za sprovođenje tog programa?<br />
16. Da li je urađena kost–benefit analiza? Koji su rezultati? Indikatori?<br />
17. Koji su alternativni pristupi pružanju usluga razmotreni?<br />
18. Kako smo ranije poslovali bez tog programa?<br />
19. Da li je bilo promene zakonskih nadležnosti?<br />
20. Da li su preispitani normativi trošenja (ograničenja telefonskih razgovora, iznosi<br />
i dr.)?<br />
21. Koje ste mogućnosti ušteda razmatrali?<br />
22. Da li ste sagledavali alternativne izvore finansiranja?<br />
23. Koje ste rashode, kao jednokratne isključili, u odnosu na prethodnu godinu?<br />
Navedenim procesom, služba budžeta neke predloge odbacuje, neke umanjuje, za<br />
neke utvrđuje da stvaraju dovoljne prihode za pokriće rashoda, neki su prihodi uvećani<br />
– napravljeni su prioriteti. Drugim rečima, izvršeno je sučeljavanje prihoda i rashoda,<br />
što je rezultiralo uravnoteženjem i nacrtom Odluke o budžetu koji se dostavlja<br />
gradskom/ opštinskom veću do 15. oktobra. A služba budžeta ima odgovornost da sa<br />
nacrtom budžeta upozna javnost i da povratnim informacijama odgovori građanima<br />
šta je od predloga uvršteno u nacrt i da obrazloži zašto neke predloge nije bilo moguće<br />
obuhvatiti budžetom za narednu godinu.<br />
Gradsko/opštinsko veće može tražiti od službe budžeta dodatne informacije ili objašnjenja<br />
koja se odnose na nacrt; u suštinskom smislu, radi se o političkom usaglašavanju<br />
prioriteta, ukoliko to nije učinjeno ili nije završeno u procesu analize predloga<br />
finansijskih planova i pripreme nacrta.<br />
Utvrđeni predlog Odluke o budžetu opštinsko/gradsko veće dostavlja skupštini grada/opštine<br />
najkasnije do 1. novembra. Ako se ne dostavi predlog, skupština grada/<br />
opštine može u roku utvrđenom budžetskim kalendarom da donese budžet (član 42.<br />
Zakona o budžetskom sistemu).<br />
Izmenama Zakona o budžetskom sistemu od 13. oktobra 2010. godine, usvojena su<br />
fiskalna pravila za lokalni nivo, koja propisuju da je izvršni organ lokalne vlasti odgovoran<br />
za sprovođenje fiskalne politike i upravljanje javnom imovinom, prihodima i<br />
primanjima, rashodima i izdacima. Član 27ž – fiskalni deficit može nastati samo kao<br />
rezultat javnih investicija, a koji u određenoj godini ne može biti veći od 10% prihoda<br />
jedinice lokalne samouprave u toj godini. Izvršni organ za prekoračenje podnosi<br />
Uputstvo za pripremu budžeta lokalnih samouprava i uključenje javnosti...<br />
45
zahtev Ministarstvu finansija do 1. maja, a rok u koji Ministarstvo finansija treba da<br />
odgovori je 30. jun. Ako nema odgovora do tog roka, kao što je slučaj ove, <strong>2011</strong>. godine<br />
sa zahtevima za 2012. godinu, smatra se da su zahtevi odobreni.<br />
Uključenje javnosti u budžetski proces<br />
Budžeti modernih ekonomija su složeni i omogućavaju „skrivanje“ stvarnog stanja.<br />
Iz tog razloga, postavljaju se mnogobrojna pitanja, poput sledećih: kako teče lokalni<br />
budžetski proces; mogu li se građani uključiti u njega; da li je učešće na sastancima<br />
saveta mesne zajednice jedini način učešća; kako aktivnije mogu uticati na izbor prioriteta;<br />
kako doći do informacija koji su rezultati budžeta u prethodnoj godini; da li je<br />
bilo značajnih odstupanja od planova i kolike su odgovornosti?<br />
PROPISI I PRAKSA – PRAVNI BILTEN<br />
Građani s pravom traže odgovor na ta i još mnogo sličnih i zanimljivih pitanja. Savremena<br />
teorija o ovome govori kao o novim pravima javnosti. Pouzdan način da se do<br />
razgovora o navedenim temama dođe jeste institucionalizovana javnost budžetskog<br />
procesa. Uvođenje odgovornosti prema javnosti zahteva procenu performansi i nov<br />
pristup izveštavanju.<br />
Transparentnost budžeta možemo ukratko opisati kao potpuno i pravovremeno objavljivanje<br />
svih relevantnih fiskalnih informacija na sistemski način. To je ujedno definicija koja<br />
se najčešće koristi, a kojom se koristi i OECD. Međunarodni monetarni fond (IMF, 2009)<br />
upotrebljava pojam fiskalna transparentnost, koji definiše kao otvorenost vlade prema<br />
javnosti kad je reč o njenim prošlim, sadašnjim i budućim fiskalnim aktivnostima, kao i o<br />
strukturi i funkcijama vlade koje determinišu mere fiskalne politike i njihove ishode.<br />
Važna karakteristika uravnoteženog i funkcionalnog fiskalog sistema jeste transparentnost.<br />
U složenim sistemima, kao što je fiskalni, teško je otkriti greške, a pronalaženje<br />
njihove geneze i faktora koji su ih uzrokovali – gotovo nemoguć posao. Transparentnost<br />
ima četiri dimenzije:11<br />
1. broj dokumenata – što je veći broj dokumenata, niži je nivo transparentnosti,<br />
2. mogućnost nezavisnog proveravanja budžetskih podataka,<br />
3. obaveza izbegavanja komplikovanog izražavanja, a podaci treba da budu<br />
uređeni prema važećim standardima,<br />
4. obaveza da se za sve podatke daju jasna i potpuna objašnjenja i da se jasno<br />
saopšte pretpostavke na kojima je rađen budžet.<br />
OECD je, na osnovu iskustava zemalja članica sastavio, smernice za to područje, koje se<br />
odnose na središnju vlast, ali imaju upotrebnu vrednost i za lokalne budžetske procese.<br />
12 Smernice su podeljene na tri dela. U prvom delu nabrojani su najvažniji budžetski<br />
izveštaji koje bi vlade trebalo da donesu, kao i njihov opšti sadržaj. Naglasak je na<br />
samom budžetu, predlogu budžeta, mesečnim i polugodišnjim izveštajima, kao i na<br />
46<br />
11<br />
Von Hagen, Juergen, Budgeting Institutions for Better Fiscal Performance, A. Shah (ed.), 2007.<br />
12<br />
OECD, OECD Best Practices for Budget Transparency, 2002.
završnom računu budžeta. U drugom delu opisani su specifični podaci koje bi izveštaji<br />
trebalo da sadrže. Na primer, to su detaljni podaci o javnom dugu, finansijskoj i nefinansijskoj<br />
imovini, doprinosima za prenzijsko osiguranje itd. Treći deo stavlja naglasak<br />
na postupke kojima se osiguravaju kvalitet i integritet izveštaja. To se ponajpre odnosi<br />
na računovodstvene standarde, internu finansijsku kontrolu, reviziju i kontrolu koju<br />
sprovodi skupština.<br />
Međunarodni monetarni fond objavio je smernice za fiskalnu transparentnost 13 , što<br />
je širi pojam od budžetske transparentnosti (IMF, 2009). Smernicama su obuhvačena<br />
četiri područja: 1. jasnoća uloga i dužnosti državnog i javnog sektora, 2. otvorenost<br />
budžetskog procesa, 3. javna raspoloživost informacija i 4. garancije integriteta izveštaja.<br />
Sledeće smernice su osnovne:<br />
1. državni sektor treba jasno razlikovati od javnog sektora i ostatka privrede, a<br />
upravljačke uloge u javnom sektoru treba da budu jasne i javno objavljene;<br />
2. treba da postoji jasan i otvoren pravni, regulatorni i administrativni okvir za<br />
fiskalno upravljanje;<br />
3. u pripremi budžeta treba se pridržavati unapried utvrđenih rokova i dobro<br />
definisanih ciljeva makroekonomske i fiskalne politike;<br />
4. treba da postoje jasna pravila za izvršenje i nadgledanje budžeta, kao i za<br />
izveštavanje o njemu;<br />
5. javnost mora da ima opsežne informacije o prošlim, sadašnjim i budućim fiskalnim<br />
aktivnostima i glavnim fiskalnim rizicima;<br />
6. fiskalne informacije treba predstaviti na način kojim se podsttiču analiza mera<br />
politike i odgovornost;<br />
7. fiskalne aktivnosti moraju da prođu kroz interni i spoljni nadzor i treba se<br />
pridržavati računovodstvenih standarda.<br />
Međunarodno poređenje transparentnosti budžetskog procesa od 2006. godine moguće<br />
je i na osnovu sve korišćenijeg – indeksa otvorenosti budžeta, koga, na osnovu<br />
smernica MMF-a i OECD-a, izrađuje Centar za budžet i političke prioritete – CBPP iz Vašingtona.<br />
Prema njima, transparentost znači da svi građani neke zemlje imaju pristup<br />
informacijama o tome koliko se sredstava raspoređuje na različite oblike potrošnje,<br />
kakvi se prihodi prikupljaju i kako se troše međunarodna pomoć i drugi javni resursi.<br />
Upitnikom kojim se prikupljaju podaci za izračunavanje indeksa prikupljaju se podaci<br />
o javnoj dostupnosti i opsežnosti nekoliko budžetskih dokumenata koji se pojavljuju<br />
u pojedinim fazama budžetskog procesa. U fazi pripreme budžeta analiziraju se smernice<br />
ekonomske i fiskalne politike, u fazi donošenja budžeta razmatraju se predlog<br />
budžeta i pojednostavljeni prikaz budžeta, da bi bio lakše razumljiv građanima, u fazi<br />
izvršavanja, koja obuhvata izvršenje, nadzor i kontrolu, važni su mesečni i polugodišnji<br />
izveštaji, završni račun i izveštaj revizora.<br />
Uputstvo za pripremu budžeta lokalnih samouprava i uključenje javnosti...<br />
Vrednost indeksa otvorenosti budžeta kreće se od 0 do 100. Indeks otvorenosti<br />
za 2008. i 2010. godinu na sledeći način rangira Srbiju i okolne zemlje obuhvaćene<br />
obračunom: 14<br />
13<br />
IMF, How Does the IMF Encourage Greater Fiscal Transparency, 2009.<br />
14<br />
OBI. Open Budget Initiative, Open budget index 2008 and 2010.<br />
47
Država<br />
Vrednost indeksa otvorenosti budžeta<br />
2008. 2010. Razlika<br />
1. Slovenija 73% 70% -3%<br />
2. Rumunija 62% 59% -3%<br />
3. Hrvatska 59% 57% -2%<br />
4. Bugarska 57% 56% -1%<br />
5. Makedonija 54% 49% -5%<br />
6. Srbija 45% 54% +9%<br />
7. Bosna i Hercegovina 44% 44% -<br />
8. Albanija 37% 33% -4%<br />
PROPISI I PRAKSA – PRAVNI BILTEN<br />
Neki od ključnih dokumenata koji nedostaju u budžetskom procesu kod nas jesu pojednostavljeni<br />
prikaz budžeta pogodan za širu javnost – Citizens Budget, polugodišnji<br />
izveštaj i izveštaj nezavisne revizije. Nedostatak ovih dokumenta svrstava nas u istu poziciju<br />
sa Ganom, Namibijom, Bocvanom, Gvatemalom i Kostarikom, a iza Ugande, Filipina,<br />
Gruzije i Mongolije. Navedeni indeks za našu zemlju govori da se transparentnost<br />
mora poboljšati na svim nivoima. Iako smo u poslednjem izveštaju najviše napredovali<br />
od susednih zemalja, i dalje smo iza skoro svih suseda, osim Bosne i Hercegovine, Makedonije<br />
i Albanije.<br />
Dostupnost informacija izrazito je važna za suzbijanje korupcije i postizanje veće efikasnosti<br />
javnih usluga. Uvođenje odgovornosti prema javnosti zahteva nove pristupe<br />
ne samo u izveštavanju, već i proceni performansi. Pošto finansijski indikatori sami po<br />
sebi nisu dovoljni, neophodno je razviti odgovarajuću komunikacionu vezu sa zakonodavstvom<br />
i unaprediti finansijsku informaciju i računovodstveni inoformacioni sistem.<br />
Pristup informacijama o fiskalnim aktivnostima države omogućuje građanima ne<br />
samo da razumeju političke i ekonomske odluke koje imaju značajan uticaj na njihovu<br />
svakodnevicu, nego i da učestvuju u njihovom donošenju. Ako građani raspolažu<br />
podacima o delovanju države, povećava se kontrola nad vlašću, što pozitivno utiče i<br />
na odgovornost vlade prema građanima. Dostupnost informacija izrazito je važna za<br />
suzbijanje korupcije i postizanje veće efikasnosti javnih usluga. Položaj građana kao<br />
korisnika javnog sektora mora se poboljšati<br />
48<br />
Radi uspostavljanja dobre uprave, veoma je važno znati i obezbediti da se značajan<br />
demokratski proces odvija putem prava građana na pristup informacijama, procesu<br />
donošenja odluka i pravdi. Saradnja građana i vlasti zavisi od toga koliko građani imaju<br />
pristup informacijama koje direktno utiču na njih. Uvažavajući to, građane bi trebalo<br />
uključiti u lokalni budžetski proces i omogućiti im da ga nadziru. Građani moraju postati<br />
svesni šta je zapravo budžet i treba da imaju mogućnost da utiču na pripremu i<br />
nadzor izvršenja budžeta. Nadzor budžeta doprinosi podizanju svesti o pravima, obavezama<br />
i ovlašćenjima. Ako je rezultat i veće učešće građana, dobijaju se višedimenzionalne<br />
koristi, a svakako se poboljšava lokalno upravljanje. Vlast se naziva dobrom ako<br />
se njene aktivnosti i odluke sprovode otvoreno, uz aktivno sudelovanje ljudi na koje te
odluke utiču. To naročito važi za lokalni nivo, koji je najbliži građanima. Transparentni<br />
sistemi koji omogućuju nadzor budžeta imaju mnoge prednosti. U literaturi se govori<br />
o tome da javnost ima temeljno pravo na informacije o budžetu. Neke od prednosti<br />
budžeta koji nadziru građani jesu prepoznavanje jakih i slabih tačaka politika koje se<br />
sprovode, pravovremeno upozoravanje na potrebne reforme, neposredno određivanje<br />
prioriteta.<br />
Odgovornost političara je srazmerna nivou javne kontole njihovih odluka. Takođe, zaštita<br />
od korupcije javnih službenika i socijalna kohezija veće su što javnost bolje razume čime<br />
se i zašto vlast bavi, ima više poverenja u vladu i spremna je na veće kompromise. 15<br />
Čak se i atraktivnost poslovnog okruženja jedne lokalne samouprave dovodi u vezu sa<br />
transparentnošću budžetskog procesa i javnosti u radu lokalne uprave. Smatra se da<br />
strani i domaći investitori pokazuju veću spremnost za investiranje ako im je političko<br />
odlučivanje i delovanje jasno. Ova tvrdnja potkrepljuje ideju da je skupštinski nadzor<br />
budžeta, samo jedan, istina važan, segment ukupnog političkog i društvenog sistema<br />
države. Važno je zdravlje celog sistema.<br />
Moć lokalnih samouprava upravo je u lokalnim građanima i zajednici. Iskustva su pokazala<br />
da su građani svesni ograničenja svojih zajednica u smislu nedostatka finansijskih<br />
sredstava I SPREMNI SU DA PRIHVATE činjenicu da zajednica ne može rešiti sve njihove<br />
probleme. 16 Iako nadzor budžeta doprinosi postizanju konsenzusa o raspodeli, taj bi se<br />
konsenzus mogao poboljšati aktivnijim učećem civilnog društva. Transparentnost i učešće<br />
uzajamno se dopunjuju; i jedno i drugo su potrebni za bolji budžetski ishod. Znači,<br />
uključenost civilnog sektora može popraviti političke odluke i odluke o raspodeli budžetskih<br />
sredstava, pružiti im razne perspektive i rasprave o budžetu učiniti kreativnijim.<br />
Nasuprot ovoj pozitivnoj praksi, kod nas je očigledna negativna <strong>praksa</strong> koja se ogleda<br />
u kontradiktornosti. Civilni sektor nudi malo ideja i konstrukivnog doprinosa poboljšanju<br />
budžetskog procesa, ali to ga ne sprečava da istakne krupne zahteve da se uvrsti u<br />
krug budžetskih korisnika.<br />
Uključenje javnosti u budžetski proces u Srbiji jeste zakonska obaveza. Međutim, ako<br />
treba da ocenimo – radi se o dosta mlakoj obaveznosti. Naime, zakonska formulacija<br />
glasi: „upoznati javnost”. Nema propisanog načina, te je jasno da je za poštovanje zakona<br />
dovoljno na zvanični sajt postaviti nacrt, predlog ili drugu formu akta (budžeta, rebalansa,<br />
izveštaja, završnog računa). To jeste komunikacija sa javnošću, ali dominantno<br />
jednosmerna. Za uključenje javnosti, za komunikaciju sa građanima, za unapređenje<br />
akta koji se izlaže javnom sudu, potrebna je dvosmernost. Služba budžeta treba da primi<br />
povratne informacije, predloge, inicijative, sugestije, zamerke, kritike, obrazloženja<br />
i slično. Na navedene predloge treba odgovoriti, prodiskutovati o njima, obrazloženo<br />
prihvatiti ili odbaciti, ukazati na prednosti ili nedostatke, reći zašto nisu prihvatljivi u<br />
ovoj godini, zatražiti dodatna objašnjenja. Treba razgovarati o svim pitanjima. Za ispunjenje<br />
navedne težnje najpovoljnije su javne rasprave.<br />
Uputstvo za pripremu budžeta lokalnih samouprava i uključenje javnosti...<br />
15<br />
Ott i Bajo, CBPP, Zagreb. 2005.<br />
16<br />
Hadži-Vasileva, 2004.<br />
49
PROPISI I PRAKSA – PRAVNI BILTEN<br />
Javne rasprave moraju biti dobro organizovane, što znači osmišljene, planirane, medijski<br />
propraćene. Javne rasprave sprovodi tim koji čine zaposleni u nekoliko službi, a<br />
obavezno je i učešće zaposlenih u službi budžeta. Poželjno je da u javnim raspravama<br />
učestvuju političari, zaposleni u službama za komunikaciju sa medijima, nadležni za<br />
kapitalne projekte (kancelarija za lokalni ekonomski razvoj, direkcija i druge službe i<br />
javna preduzeća). Plan javnih rasprava podrazumeva određivanje lokacija i vremena<br />
njihovog održavanja. Zatim podrazumeva pravovremeno obaveštenje javnosti o navedenim<br />
odlukama, sa pozivom za prisustvo. Neophodna je i logistička organizacija.<br />
Ko priprema salu, od otključavanja najčešće u popodnevnim i večernjim satima, do<br />
obezbeđenja dovoljnog broja mesta za sedenje, struje, vode itd. (često se radi o seoskim<br />
sredinama). Priprema javnih rasprava zahteva pripremu prezentacije budžeta,<br />
nadležnosti, ali i pravila za govornike, način prijavljivanja, upitnika, budžetskog letka,<br />
mesečnika. Pokazalo se da je najbolja <strong>praksa</strong> da se organizuju prijave za govornike i da<br />
se svima na ulazu podele pravila (nema upadanja u reč govorniku, govori se najviše<br />
pet minuta, govori se o opštim, a ne ličnim problemima). Značajno je popunjavanje<br />
upitnika (anketnog listića) jer često ne mogu svi da govore, a pojedini učesnici i ne<br />
žele da govore već im je jednostavnije da popune upitnik. Važno je da u upitniku bude<br />
ostavljena mogućnost da se dopišu prioriteti. Za sam sastanak bitno je ostaviti mogućnost<br />
da se na neke predloge odmah odgovori, ali je svakako bitno u nastavku budžetskog<br />
procesa odgovoriti na predloge koji su se čuli, tj. dati povratnu informaciju građanima<br />
šta je uvršteno u nacrt budžeta od onoga što su oni predložili. Javne rasprave<br />
se mogu održavati često, ali najpogodnije vreme je avgust/ septembar, u vreme kada<br />
se pripremaju predlozi finansijskih planova, i novembar/decembar, kada se diskutuje<br />
o predlogu budžeta, kada se daju informacije o uvaženim predlozima i obrazloženja za<br />
one koji nisu prihvaćeni.<br />
Osim javnih rasprava, sajta grada i budžetskog pisma gradonačelnika, građani mogu<br />
biti uključeni u budžetski proces na sastancima sa civilnim sektorom, socio-humanitarnim<br />
organizacijama, savetima (predsednicima) mesnih zajednica. Formalno pripremljeni<br />
sastanci, sa konkretnim dnevnim redom, fokusiraniji su vid uključenja javnosti,<br />
užeg, ali istovremeno dubljeg obuhvata.<br />
Pozitivna <strong>praksa</strong> savetuje kombinaciju svih navedenih vidova uključenja javnosti, a konačan<br />
cilj je izgradnja poverenja u okviru zajednice.<br />
Izazovi lokalnog budžetskog procesa<br />
50<br />
Osim činjenice da polazni inputi kasne svake godine sa nacionalnog nivoa, a naročito<br />
informacije koje su vezane za transfere koji čine od 15% do čak 70% pojedinih lokalnih<br />
budžeta i da to izaziva probleme za dobro planiranje, značajno je istaći potrebu normiranja<br />
pripreme budžeta. Sadašnji budžetski propisi koji uređuju budžetski sistem i<br />
budžetsko računovodstvo ne propisuju obaveznost pripreme lokalnog pravilnika za<br />
pripremu budžeta. Međutim, logikom inicijative i pod pritiskom potreba, trebalo bi pristupiti<br />
pripremi Pravilnika o lokalnom budžetskom procesu, kojim bi bili obuhvaćeni
priprema budžeta, ali i radnje koje služba budžeta treba da obavi u toku sprovođenja<br />
budžeta. Naime, treba normirati procedure promena aproprijacija, donošenja rešenja<br />
o tekućoj budžetskoj rezervi i slične aktivnosti. Iako se radi o rutinskim poslovima, krupan<br />
razlog za izradu navedenog akta su nejednaka, a često i pogrešna <strong>praksa</strong> u našim<br />
opštinama i gradovima.<br />
Izazov na koji lokalni budžetski proces treba da nađe odgovor jeste i pitanje kako to<br />
da budžetskim kalendarom nije obuhvaćen period od sedam i po meseci, od januara<br />
do sredine jula? Da li je rešenje u sličnim aktivnostima kao na republičkom nivou, bar<br />
u delu predlaganja prioritetnih oblasti finansiranja?<br />
Pitanje javnosti budžetskog procesa na lokalom, a još više na nacionalnom nivou jeste<br />
krupno pitanje. Naime, potrebne su javne rasprave o Odluci o lokalnim komunalnim<br />
taksama koja ni u jednom budžetu nema dvocifreno učešće u strukturi prihoda, a nije<br />
potrebna za ukupan budžet.<br />
Stanovnici srpskih <strong>gradova</strong> i opština u narednim godinama biće u prilici da vide tzv.<br />
građanske ili civilne budžete, u kojima će biti pojednostavljena teška budžetska terminologija<br />
i jednostavnim jezikom će biti rečeno odakle pare i na šta se troše. Međutim,<br />
taj proces bi svakako ubrzala izmena propisa koja bi tu demokratsku tekovinu<br />
učinila obaveznom.<br />
Budžetska raspodela ima mnogo aspekata. Konfliktni potencijal u budžetskoj oblasti<br />
je ogroman zbog divergencije interesa i njihove izrazite parcijalnosti. Priprema<br />
budžeta i njegovo izvršavanje jesu aktivnosti u kojima učestvuje celo društvo. U fazi<br />
pripreme i donošenja budžeta, ali i propisa koji određuju prihode i usmeravaju neke<br />
od njih na pojedine rashode, važno je u njih ugraditi orijentaciju na ciljeve i efikasnost<br />
upotrebe javnih sredstava. Pri raspodeli, u fazi nacrta, predloga i donošenja<br />
budžeta treba izbegavati uspostavljene rutine. Cilj je sistemska racionalnost u javnoj<br />
potrošnji. Za nju je potrebna osnova u dobroj sistemskoj strukturi kredibilnih, po<br />
procedurama prepoznatljivih institucija. Drugim rečima, važni su vladavina prava i<br />
zdravlje celog sistema.<br />
Uputstvo za pripremu budžeta lokalnih samouprava i uključenje javnosti...<br />
51
POZIV NA SARADNJU<br />
Želimo da Pravni bilten <strong>Propisi</strong> i <strong>praksa</strong> postane kredibilan i aktuelan stručni časopis u<br />
oblasti lokalne samouprave koji će sa zadovoljstvom čitati zaposleni u lokalnim upravama,<br />
lokalni funkcioneri, predstavnici državne uprave i drugi stručnjaci zainteresovani<br />
za oblast lokalne samouprave.<br />
Pozivamo Vas da nam, kao i do sada, šaljete svoje primedbe, sugestije i ideje za teme<br />
narednih brojeva, na adrese:<br />
secretariat@skgo.org<br />
ili<br />
PROPISI I PRAKSA – PRAVNI BILTEN<br />
<strong>Stalna</strong> <strong>konferencija</strong> <strong>gradova</strong> i opština<br />
Makedonska 22/VIII<br />
11000 Beograd<br />
„Za Pravni bilten“<br />
Ako ste zainteresovani da Vaš autorski tekst bude objavljen u nekom od sledećih brojeva<br />
Biltena, tekst možete poslati u elektronskom obliku, na adresu secretariat@skgo.<br />
org sa naznakom „Za Pravni bilten“.<br />
Prosečan obim autorskog teksta za Pravni bilten: 20.000 do 30.000 karaktera<br />
Font: 12, latinica, Times New Roman<br />
Prored: 1,5<br />
Objavljeni prilozi se honorišu.<br />
52
Beleške<br />
PROPISI I PRAKSA – PRAVNI BILTEN<br />
53
Beleške<br />
PROPISI I PRAKSA – PRAVNI BILTEN<br />
54
Beleške<br />
PROPISI I PRAKSA – PRAVNI BILTEN<br />
55
Beleške<br />
PROPISI I PRAKSA – PRAVNI BILTEN<br />
56
STALNA KONFERENCIJA<br />
GRADOVA I OPŠTINA<br />
Makedonska 22/VIII,<br />
11000 Beograd<br />
www.skgo.org<br />
Tel. 011 322 34 46<br />
Fax. 011 322 12 15<br />
e-mail secretariat@skgo.org<br />
„Institucionalna podrška SKGO”<br />
Projekat finansira Švajcarska agencija za razvoj i saradnju