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zweimal jährlich durch die Prophylaxeassistentin
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durch eine Vollnarkose wird die Behandlung
komplett schmerzlos gestaltet.
Niemand muss heutzutage diesbezüglich
Angst haben. Entscheidend für den
langfristigen Zahnerhalt ist die regelmäßige
Kontrolle der Zähne auch bei
völliger Schmerzlosigkeit. Schmerzen
sind immer ein Zeichen dafür, dass die
Erkrankung schon fortgeschritten und
eine schnelle, erfolgreiche Therapie
oftmals nicht mehr möglich ist.

Vorwort
Liebe Leserinnen und Leser,
seit den späten achtziger Jahren des vorigen
Jahrhunderts wurden unter dem Druck knapper
werdender finanzieller Mittel in allen Bereichen
der öffentlichen Verwaltung
Anstrengungen unternommen, durch Veränderungen
in Aufbau- und Ablauforganisationen
effektiv arbeitende Strukturen zu
schaffen. Die Zauberworte „Neue Steuerung“
und „schlanker Staat“ öffneten den
eingefahrenen Routinen in der Arbeit der Verwaltungen
dem scharfen Wind betriebswirtschaftlichen
Denkens. In allen Einrichtungen
der öffentlichen Hand tauchten plötzlich
neue Begriffe und die dazugehörenden Experten
auf, um als verkrustet diagnostizierte
Strukturen zu ändern und die jeweiligen Institutionen
fit zu machen für angeblich bevorstehende
Herausforderungen. Bei näherer
Betrachtung bestanden diese in aller Regel
darin, dass mit weniger Personal und geringeren
Mitteln die gleiche Leistung wie vorher
erbracht werden sollte. Welche grundsätzlichen
Dinge hierbei zu beachten sind, Stichworte
„Change Management“, „Personalsteuerung“,
„Risiken von Veränderungen“,
sollen in den folgenden Beiträgen näher beleuchtet
werden.
Nachhaltige finanzielle Engpässe in den
Haushalten und veränderte Anforderungen
an Staat und Verwaltungen lassen seit einiger
Zeit die Notwendigkeit einer Neuorientierung
im Management von öffentlichen
Ressourcen, Prozessen und Dienstleistungen
erkennen. Dabei steht die Hinwendung zu
privatwirtschaftlichen Managementmethoden
mit verstärkter Fokussierung auf die konkreten
Ergebnisse und Wirkungen des
Verwaltungshandelns im Vordergrund. Der
vorliegende Beitrag von Prof. Dr. Dennis Hilgers,
Universität Hamburg, stellt hierfür einen
konzeptionellen Bezugsrahmen unter besonderer
Berücksichtigung der Reform des öffentlichen
Haushalts- und Rechnungswesens
vor. Er soll zugleich Grundlage und Impulsgeber
für eine stärker empirisch ausgerichtete
Forschung zum öffentlichen Haushaltsund
Rechnungswesen sein.
Fortschritt, Wandel, Technologisierung -im 21.
Jahrhundert bleibt kaum ein Bereich des
menschlichen Lebens unberührt von der rasenden
technikgetriebenen Entwicklung.
4 DAS BEHÖRDENMAGAZIN Dezember/2011
Diese Vergänglichkeit, diese (latente) Beschleunigung
der sozialen Prozesse, dieser
kontinuierliche Wandel sind heute Realität
und bringen ihre positiven wie auch negativen
Folgen mit sich. Auf welche Weise Unternehmenswandel
und Unternehmenskultur in
Zusammenhang zu bringen sind, und inwiefern
das Konzept der Unternehmenskultur für
die Führungsaufgabe Change Management
fruchtbar zu machen ist- dies soll Thema und
Inhalt des Artikels von Dipl.-Psych. Kerstin
Herzog aus München auf den Seiten 16-26
sein.
Auf der Ebene der Landespolitik in Deutschland
gehören kommunale Gebiets- und Funktionalreformen
zu den möglichen Instrumentarien
solcher Strukturveränderungen. In vielen
deutschen Ländern wurden solche Reformen
in den letzten Jahren durchgeführt oder
deren Umsetzung ist geplant. Zu den weitestgehenden
Reformansätzen zählte dabei
die von der Landesregierung Mecklenburg-
Vorpommern in Gang gesetzte umfassende
Gebiets- und Funktionalreform. In einer Studie
der Universität Potsdam, Seite 28, sollte
der Prozess des Zusammenführens von Personal
aus den Altkreisen und Personal aus
Landesbehörden zu einer neuen kreislichen
Behörde sowie die Beteiligung der Mitarbeiter
an dieser Fusion analysiert und bewertet
werden.
Veränderungsprozesse und Anpassungen an
veränderte Umweltbedingungen sind insgesamt
nur schwer durch eine zentrale Instanz
gezielt steuerbar. Sie gehorchen Regeln und
Gesetzen, die nicht nach Belieben geändert
werden können. Die Akteure vor Ort, die Polizeibeamten
in den verschiedenen Positionen
der Organisation, sind nicht nur
Exekutivorgane, die man mit Erlassen füttert,
die von ihnen dann maßstabsgetreu umgesetzt
und abgearbeitet werden. Sie sind eingebunden
in die vielfältigen organisationskulturellen
Handlungskontexte ihres Berufs,
sie haben ihre eigenen Interessen und Vorstellungen
darüber, was richtig und angemessen
ist und wie man die Dinge, die getan
werden müssen, richtig und professionell erledigt.
Sie verfügen über ein komplexes Betriebswissen,
dass sie sich in den Jahren ihrer
praktischen Tätigkeit und in der Zusammen-
arbeit mit Kollegen angeeignet haben. Einen
Teil der öffentlichen Verwaltung durch die
Einführung betriebswirtschaftlicher Managementinstrumente
modernisieren zu wollen,
stößt vor allem dann auf Schwierigkeiten,
wenn diese Veränderungsbemühungen auf
eine starke Organisationskultur und damit
auch auf eine ausgeprägte professionelle
Identität treffen. Solche Organisationskulturen
tendieren dazu, sich gegen Managementinterventionen
zur Wehr zu setzen, und
es ist in der Regel sehr schwer, die Denk- und
Verfahrensweisen des Managementparadigmas
mit den etablierten und sehr wirkungsmächtigen
Wahrnehmungs-, Denk- und
Verhaltensmustern solcher Professionskulturen
in Übereinstimmung zu bringen. Wer
glaubt, bei der Verwaltungsreform und bei
der Einführung „Neuer Steuerungsinstrumente“
darüber hinweggehen zu können,
wird scheitern. Der vorliegende Artikel von
Dr. Jochen Christe-Zeyse, Vizepräsident der
Fachhochschule der Polizei in Brandenburg
auf Seite 56 geht der Frage nach, warum der
Versuch der Verwaltungsmodernisierung in
der Polizei auf derartige Schwierigkeiten
stößt.
In dem abschließenden Beitrag zu diesem
Komplex beschäftigt sich Christian Barthel
von der Deutschen Hochschule der Polizei in
Münster mit der These: „Man kann keine Reform
gegen die Mitarbeiter oder über ihre
Köpfe hinweg durchsetzen“. Die Akteure vor
Ort müssen ernst genommen und deren Betriebswissen
als wichtiges Element jeder
Form von Organisationsentwicklung begriffen
werden. Dieser Artikel ist auf Seite 34
nachzulesen.
Ich wünsche Ihnen viel Spaß, informative Unterhaltung
und Vergnügen beim Lesen, bei
Bedarf können wir Ihnen weitere Exemplare
dieser Ausgabe zur Verfügung stellen. Teilen
Sie bitte dem Verlag die Anzahl der noch benötigten
Hefte mit.
Über Meinungsäußerungen und Leserbriefe
würden wir uns sehr freuen.
Ihre Redaktion

Management by performance – Konturen
und Instrumente eines leistungsorientierten
6 Verwaltungsmanagements
Prof. Dr. Dennis Hilgers, Universität Hamburg
Change Management –
16 Unternehmenskultur und Führung
Dipl-Psych. Kerstin Herzog, München
27 Suchtprävention bei Bosch
Mitarbeiterorientierte Personalsteuerung
bei Gebiets- und Funktionalreformen
von Landes- und Kommunalverwaltungen
28 am Beispiel Mecklenburg Vorpommerns
Dr. Christiane Büchner, Universität Potsdam
Gemeinwesenorientierte Polizeiarbeit
34 und Organisationsentwicklung
Dr. Christian Barthel,
Deutsche Hochschule der Polizei, Münster
Eine Stadt stellt sich vor -
46 Schweinfurt
Riskante Modernisierung starker
56 Professionskulturen
Dr. Jochen Christe-Zeyse,
Fachhochschule der Polizei Brandenburg
Nicht süchtig, und doch abhängig
– die Falle Co-Abhängigkeit
Filmvorstellung - Mia und der
63 Minotaurus
KEINE MACHT DEN DROGEN
Polizeireformen in Brandenburg
68 und Thüringen
84
Inhalt
Dezember
Chaos Computer Club knackt
70 «Bundestrojaner»
74 Neue Dimension des Linksterrorismus
Neues Zentrum im Kampf gegen
77 Cyberkriminelle
79 Internetfahnder Markus Nusser
Die Pläne zur Reform der
82 Sicherungsverwahrung
83 Einsatz über den Wolken
84 Polizeitaucher
Ministerien kommen nur langsam
85 zu Facebook
85 Drogenschmuggel im Knast
87 Polizeibewerber 5 Jahre
79
70
46

Management
by Performance –
Konturen und Instrumente
eines leistungsorientierten
Verwaltungsmanagements
Dennis Hilgers
Abstract
Nachhaltige finanzielle Engpässe in den
Haushalten und veränderte Anforderungen
an Staat und Verwaltungen lassen seit einiger
Zeit die Notwendigkeit einer Neuorientierung
im Management von öffentlichen
Ressourcen, Prozessen und Dienstleistungen
erkennen. Dabei steht die Hinwendung zu
privatwirtschaftlichen Managementmethoden
mit verstärkter Fokussierung auf die konkreten
Ergebnisse und Wirkungen des
Verwaltungshandelns im Vordergrund. Die
tatsächliche Diskussion und Entwicklung in
öffentlichen Verwaltungen ist allerdings ganz
überwiegend durch die weitgehend isolierte
Übertragung und Anwendung einzelner Instrumente
und Verfahren aus der (privatwirtschaftlichen)
Managementlehre gekenn -
zeichnet. Die in weiten Bereichen vorherrschende
Komplexität der öffentlichen Leistungserstellung
findet keine Berücksichtigung.
Die Beurteilung der Eignung, Leistungsfähigkeit
und Wirkung einzelner Instrumente
unter Vernachlässigung der Einbindung
in den komplexen Systemzusammenzusammenhang
dürfte weitgehend unzureichend
sein. Der vorliegende Beitrag stellt
hierfür einen konzeptionellen Bezugsrahmen
unter besonderer Berücksichtung der Reform
des öffentlichen Haushalts- und Rechnungswesens
vor. Er soll zugleich Grundlage und
Impulsgeber für eine stärker empirisch ausgerichtete
Forschung zum öffentlichen Haushalts-
und Rechnungswesen sein.
Schlagworte (alphabetisch): Budgetierung,
Integrierte Verbundrechnung, Komple-
6 DAS BEHÖRDENMAGAZIN Dezember/2011
xität öffentlicher Leistungserstellung, Leistungs-messung,
Öffentliches Haushalts- und
Rechnungswesen, Performance Management
1. Einleitung
Seit Beginn der New Public Management
(NPM) Bewegung in den 90er Jahren steht
unmittelbar die Leistungssteuerung auf Basis
einer systematischen Leistungsmessung auf
der Reformagenda des öffentlichen Sektors. 1
Das damit verbundene ökonomische Denken
bzw. die Einbeziehung von Knappheitsproblemen
in öffentliche Entscheidungen, verbunden
mit der Festlegung von Prioritäten
unterschiedlicher Leistungen bzw. Leistungsniveaus
geht dabei einher mit der Anwendung
privatwirtschaftlicher Managementmethoden.
Dies umfasst insbesondere die
Trennung von strategischer/politischer und
operativer (Verwaltungs-) Entscheidung, den
Perspektivenwechsel hin zur Markt- und Kundenorientierung
sowie die Steuerung über
Zielvereinbarungen auf Basis von Leistungsdaten.
Auf nationaler Ebene werden diese
Elemente des NPM insbesondere unter dem
Begriff des Neuen Steuerungsmodells (NSM)
vornehmlich für die kommunale Ebene seit
geraumer Zeit diskutiert. 2
Die in diesen Reformtendenzen der vergangenen
Jahre erzielte Ausrichtung einer output-
und damit leistungsorientierten Verwaltung,
geht einher mit der Betonung der
Ergebnisse und Wirkungen öffentlicher Aufgabenerfüllung,
was zwangsläufig eine Fokussierung
auf nicht-monetäre Aspekte und
Handlungswirkungen öffentlicher Einheiten
zur Folge hat. Im Sinne eines Performance
Measurements 3 wird dabei der Aufbau und
Einsatz mehrerer quantifizierbarer Kennzahlen
und Indikatoren zu verschiedenen Leistungsdimensionen
verstanden. Dies umfasst
sowohl Individualleistung von Mitarbeitern,
aber auch von Gruppen im Sinne einer Kollektivleistung
von Organisationseinheiten
und Bereichen. Werden diese erhobenen und
bewerteten Leistungsdaten als Informationsgrundlage
in einem strategischen Managementprozess
zur Zielbildung, Planung,
Steuerung und Kontrolle der Leistung und der
Leistungspotentiale in einer Organisation
eingesetzt, so ist von Performance Management
die Rede. 4 Dabei ist aber das Performance
Management keine Alternative zur
klassischen Inputorientierung sondern „lediglich“
die zweite Seite ein und derselben
Medaille. Ressourcen- und Performance Management
sind als eine Einheit zu begreifen.
Von daher geht es neben dem klassischen
Ressourcen Management nicht nur um die
Einbeziehung der Leistungsorientierung sondern
besonders auch um die zeitliche und
sachliche Integration beider Komponenten in
einen einheitlichen Bezugsrahmen.
Nach einer Einführung zu den Besonderheiten
des Leistungsbegriffs im öffentlichen Sektor
zielt dieser Beitrag zunächst darauf ab, zu
strukturieren, durch welche Instrumente Leistungsmessung
und Leistungssteuerung in der
Praxis umgesetzt wird. Dies geschieht unter
Berücksichtigung der gegenwärtigen Literatur,
die durch eine weitgehend isolierte Entwicklung,
Implementierung und Analyse von
einzelnen Steuerungsinstrumenten wie etwa
Kostenrechnung, Produktkataloge oder Wirkungsrechnungen
gekennzeichnet ist. Anschließend
werden der Umsetzungsstand
und die zukünftig zu erwartende Entwicklung
der Leistungssteuerung in Deutschland
aufgezeigt. Aufgrund der bisherigen Vernachlässigung
der Komplexität öffentlicher Leistungserstellung
wird anschließend unter
besonderer Berücksichtigung der bisherigen
Reform des öffentlichen Haushalts- und

Rechnungswesens ein konzeptioneller Bezugsrahmen
zur Verknüpfung öffentlicher
Leistungserstellung mit der Ressourcen- und
der Wirkungsebene vorgestellt. Er stellt eine
geeignete theoretische Grundlage für die
notwendige empirische Analyse der Leistungsfähigkeit
und Weiterentwicklung bisheriger
Steuerungsinstrumente und deren
notwendige Integration in einen komplexen
Gesamtzusammenhang dar.
2. Leistungsverständnis im
Öffentlichen Sektor
Für eine Leistungsbetrachtung öffentlicher
Verwaltungen fließen vor allem die mengenund
zeitmäßige Ausprägung der abgegebenen
Leistungen, ihre Qualität und die mit der
Leistung erzielten Wirkungen als Leistungsmerkmale
in die Betrachtung ein. 5 Soll die
Orientierung an Outputgrößen verwaltungsintern
zu einer wirksamen und dauerhaften
Neuorientierung im Sinne eines gesteigerten
Leistungsbewusstseins führen, sind die definierten
mengen- und qualitätsorientierten
Vorgaben außerdem um Prozessgrößen zu
ergänzen, da erst durch Abbildung und
Quantifizierung von Arbeitsabläufen auch
eine Optimierung der verwaltungsinternen
Prozesse ermöglicht wird. Dies führt in Konsequenz
zu einer Verknüpfung mit bzw. zu
einer Betonung eines öffentlichen Wertschöpfungsprozesses.
6 Während der private
Unternehmenssektor schon seit geraumer
Zeit das Prozessdenken in den Vordergrund
stellt, dominiert nach wie vor im öffentlichen
Sektor das klassische Strukturdenken. Dies
erklärt dann auch, dass die Organisations-
/Personalstruktur zur bestimmenden Größe
für die Leistung gemacht wird und nicht zur
als von der Leistung abhängigen Variable.
Aus dieser Erkenntnis, den Fokus vermehrt
auf die Erreichung der Ergebnisse des Verwaltungshandelns
und damit auf den Output
und dessen Wirkungen, den Outcome zu
legen, resultiert der Ansatz der wirkungsorientierten
7 bzw. outputorientierten Verwaltungssteuerung,
wie sie bspw. aus der
Schweiz 8 (WoV, FLAG), den USA 9 (GPRA) oder
Neuseeland 10 (MfO) bekannt ist.
Gerade die Fokussierung auf die Konsequenzen,
Wirkungen und den mengenmäßigen
Output des Verwaltungshandelns bringt im
Vergleich zum inputorientierten Verständnis
Vorteile, da diese den politischen Entscheidungsträger
zur Formulierung klarer Leistungsvorgaben
zwingen und der Transparenz
von Zielvorstellungen dienen. Außerdem bilden
sie – wenn hinreichend operationalisiert
– die Basis für Kostenvergleiche und damit
die Vorraussetzung für eine Analyse von Kos-
tenabweichungen bei gleichem Leistungsprofil.
Weiterhin unterstützt eine solche Perspektive
die Honorierung der ökonomischen
und ambitioniert erbrachten Leistungsergebnisse
(Anreizsystem) und ermöglicht eine
Feststellung des Zielerreichungsgrades im
Sinne eines Soll/Ist-Vergleichs z.B. für ein personenbezogenes
oder organisationsweites
Kontraktmanagement.
Charakteristisch für die öffentliche Leistungserstellung
ist in weiten Bereichen ihr hoher
Komplexitätsgrad. Dessen Handhabung erfordert
eine systematische und fundierte
Strukturierung von Leistungen, die hierfür erforderlichen
Ressourcen und Prozesse sowie
die geplanten bzw. erreichten Wirkungen.
Diese lassen sich nur dann – empirisch –
sinnvoll als Partialproblem analysieren, wenn
deren Lösungsansätze in einen Gesamtzusammenhang
integriert werden.
Abbildung 1 verdeutlicht die angesprochene
Komplexität öffentlicher Leistungserstellung
und dient als konzeptioneller Bezugsrahmen
z.B. für den Aufbau eines Informationssystems
zur Steuerung von Input (Ressourcen),
Output (Maßnahmen, die diesen Ressourcenverbrauch
verursachen) und Outcome (Ziele
und Wirkungen, die mit den Maßnahmen anvisiert
werden).
Auf der Ebene der Effektivität geht es dabei
um die Abstimmung durch Ziele zwischen Politik
und öffentlicher Einheit. Effektivität ist
das Verhältnis geplanter Ziele bzw. des erbrachten
Outputs zum tatsächlich realisierten
Zielerreichungsgrad und damit der
Wirkung des Verwaltungshandelns (Outcome).
Bei der Ermittlung der Effektivität
handelt es sich in der Regel um schlecht
strukturierte Probleme, die durch eine sukzessive
Entwicklung von Kennzahlen bzw. Indikatoren
strukturiert werden müssen.
Zielbildung und Zielvorgaben mit der entsprechenden
Bereitstellung von Ressourcen
zur Zielerreichung sind Gegenstand von Kontrakten
zwischen Politik und Verwaltung. Allerdings
sind die Ziele und damit die
Effektivitätsebene sehr stark geprägt durch
politische Rationalitäten, d.h. durch die auf
politische Machterhaltung bzw. Machterweiterungsstrategien
ausgerichtete wenig operable
und damit im nachhinein nur schwer
überprüfbare allgemeine Vorgaben. Konkrete
Zielvorgaben beinhalten das Risiko des politischen
Scheiterns zu Gunsten der politischen
Gegner.
Auf der Ebene der Effizienz sind diese Ziele
vorgegeben, und es werden die geeigneten
Abbildung 1: Prozessmodell öffentlicher Wertschöpfung von Ressourcen und Leistungen
Eigene Darstellung
Maßnahmen in Form von Input (Ressourceneinsatz)
bzw. Output (Ergebnissen/Leistungen
bzw. Produkten) festgelegt. Die Effizienz
bezieht sich auf die Relation eines Outputs
mit den dafür erforderlichen Ressourcen (z.B.
Kosten). Bewertungsmaßstab sind zudem die
Zielwirkungen der Maßnahmen einschließlich
der Berücksichtigung von Qualitätsvorgaben.
Das Bewertungsproblem ist im
Vergleich zur Effektivität besser strukturiert.
Es geht hier weniger um politische Rationalitäten
sondern um eine Managementrationalität.
11
Auf der Ebene der Kostenwirtschaftlichkeit
(Economy) geht es um das Verhältnis zwischen
eingesetzten, notwendigen Ressourcen
und den damit in Zusammenhang
DAS BEHÖRDENMAGAZIN Dezember/2011 7

stehenden Kosten. Hier steht neben dem
Outcome auch der Output fest, z.B. in Form
der zu erstellenden öffentlichen Leistung. Im
Idealfall sind diese und ihre qualitativen
Standards eindeutig als fixe Größen vorgegeben.
Damit geht es bei diesem vergleichsweise
gut strukturierten Problem rein
operativ um die konkrete Ausgestaltung des
Leistungsprozesses. Bewertungskriterium ist
der Ressourcenverbrauch, d.h. es geht um die
wirtschaftliche Steuerung des Ressourceneinsatzes
im Sinne des ökonomischen Prinzips
als Minimalprinzip (eine vorgegebene Leistung
mit möglichst geringem Ressourceneinsatz
erzielen). Es handelt sich auf dieser
Ebene um ökonomische Rationalität. Das
Problem besteht jedoch primär in der Ermittlung
eines sinnvollen Vergleichsmaßstabes,
also der Ermittlung von Sollkosten, um im
Rahmen von Soll-Ist-Vergleichen Aussagen
darüber machen zu können, inwieweit der
Realisationsprozess wirtschaftlich vollzogen
worden ist. Die Erfassung des Inputs vor
allem durch Maßgrößen zur Abbildung des
Ressourcenverbrauchs auf der operativen
Ebene führt dann zu der Forderung nach
einem integrierten Rechnungssystem auf
Basis der kaufmännischen Buchführung (z.B.
im Sinne der integrierten Verbundrechnung).
Zur Systematisierung und Herleitung von Effizienzgrößen
und zur Verknüpfung von Inputs,
Outputs und Outcomes bedient sich das
hier zugrunde gelegte Modell eines mechanistischen
Ansatzes, der sich auch im Sinne
einer Produktionsfunktion begreifen lässt.
Gerade die Komplexität und Vielschichtigkeit
öffentlicher Verwaltungen bedingen als ersten
Schritt einer Klassifikation von Input- und
besonders Outputgrößen, damit Effizienzaussagen
von Verwaltungseinheiten überhaupt
erst ermöglicht werden. Die Systematisierung
z.B. in Produkte und die damit in Zusammenhang
stehende Herleitung von Kennzahlen
und Indikatoren ist ein Schritt in diese Richtung
in der deutschen kommunalen Reformpraxis.
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8 DAS BEHÖRDENMAGAZIN Dezember/2011
Neben den Outcomes, die letztlich die Effektivität
des Verwaltungshandelns bestimmen
und in direktem Bezug zur Zielsetzung stehen
13 , stehen am Ende der Prozesskette des
hier vorgestellten Bezugsrahmens die Einflüsse
auf Bürger und Politik. „The ultimate
ambition is to guarantee a functional level of
trust by the members of a „res publica“ in
the State in all its institutions and organizations,
but especially in its public institutions
and organizations.“ 14 Neben der Herausforderung
den Zusammenhang zwischen Output
und Outcome darzustellen und zu
operationalisieren, besteht ebenfalls der Anspruch,
die Verbindung zwischen Outcome
und Trust (Vertrauen) sowie die daraus resultierenden
Veränderungen in einem politischdemokratischen
Abstimmungsprozess
messbar zur gestalten. Neben der Würdigung
der Mikroebene (Effizienz) und Ausführungen
zur nicht ganz leichten Operationalisierung
von Wirkungen (Mesoebene) ist gerade der
bisher in der Literatur weitgehend vernachlässigte
Fokus auf die Makroebene und das
damit in Beziehung stehende Verhältnis zwischen
Vertrauen und Zutrauen des Bürgers
gegenüber öffentlichen Verwaltungen und
Behörden weitgehend außer Acht gelassen
worden. 15 Doch gerade auf dieser Ebene besteht
die große Herausforderung, auch zukünftig
Rechtstaatlichkeit und den Bestand
des gesamten politisch-administrativen Systems
sicherzustellen. „No country is immune
to a decline in trust. […] Optimal levels of
trust and confidence are functional because
this helps to define optimal control systems
which are the indispensable complement to
make systems function.“ 16 Die Berücksichtigung
dieser Größen ist somit gerade unter
dem Gesichtspunkt einer Stakeholderorientierung
elementarer Bestandteil eines ganzheitlichen
Ansatzes zur Erfassung der
öffentlichen Leistungserstellung. In diesem
Sinne wird der Performance Begriff in der internationalen
Fachdiskussion verwandt für
die Konsequenzen von effizienten und/oder
effektiven Handlungen auf allen Leistungs-
und Entscheidungsebenen einer Organisation
vor dem Hintergrund der Berücksichtigung
pluraler (Stakeholder-)Interessen und
heterogener Zielorientierung. 17 In diese Richtung
weisen auch die Gedanken bereits bekannter
Mehrebenenkonzepte (3-E- sowie
5-E-Konzept 18 ), allerdings erweitert um Stakeholderinteressen
und daraus abgeleiteten
Zielen und Strategien aus politisch-administrativer
Sicht sowie aus Bürgerperspektive.
Charakteristisch sind aber die unmittelbar
mit dem Performance Begriff zusammenhängenden
Eigenschaften von Effizienz und Effektivität
des Verwaltungshandelns, so dass
zunehmend zur Abbildung bzw. Beeinflussung
derer der Begriff des Performance Measurements
bzw. des Performance
Managements verwandt wird. Um die Relevanz
des Themas für die öffentliche Verwaltung
weiter zu vertiefen, wird im Folgenden
näher auf die Funktionsfelder und konkreten
Instrumente Bezug genommen.
3. Grundlagen und
Instrumente des Performance
Managements
Die Erfassung, Beschreibung und Bewertung
eines effektiven und effizienten Verwaltungshandelns
im Sinne eines Performance Measurements
ist im Grunde nur ein Aspekt eines
wesentlich umfangreicheren Performance
Management Ansatzes. 19 Auch im öffentlichen
Kontext dient Performance Measurement
als (Informations-)Basis zur Steuerung,
Planung, Budgetierung, Berichtslegung und
Personalführung von Verwaltungen. Performance
Management steht darauf aufbauend
für einen gesamten, strategieorientierten
Managementprozess einer leistungs- und
wirkungsorientierten Verwaltungssteuerung,
unter Berücksichtigung von Stakeholderinteressen,
besonders von heutigen und zukünftigen
Bürgerbedürfnissen. Die gerade im
öffentlichen Zusammenhang vielfach synonym
vorzufindende Verwendung von Perfor-

Ammons (1996) Matheson (1998) Streib/Poister (1999) Greiling (2005)
� Accountability
� Planning and
Budgeting
� Operational
improvement
� Program
evaluation
� Performance
appraisal
� Reallocation of
resources
� Monitor contracts
� Quality
improvement
� incentives for good
performance
� budget and
management systems
which support performance
� responsible
managers
� clarity of role
� clarity of
purpose
� accountability and
transparency
� appropriate staff
capability
� culture and
value aligned with organizational
performance
Abbildung 2: Begründungen und Inhalte des Performance Managements für öffentliche Verwaltungen
mance Measurement und Performance Management
ist dadurch zu erklären, dass Leistungsmessung
und -erhebung in nahezu
untrennbarem Verhältnis zur Verwendung
dieser Leistungsdaten, steht. Pollitt charakterisiert
Performance Management im Rahmen
eines zyklischen Managementprozesses beispielsweise
in fünf Teilprozessen im Sinne
eines Strategie- und Zielbildungsprozess, der
Verantwortungsbildung und Verantwortungszuweisung,
des Performance Measurements,
der Analyse und Informationsfeed back als
� Improvements in the accountability of
individual managers
� Improvements in the level of employee focus on
organizational goals
� Improvements in service quality
� Improvements in the quality of decisions or
decision-making capacity
� Changes in the focus or emphasis of programs
� Improvements in
community relations
� Reductions in the cost
of city operations
� Improvements in the relationship between
administrators and elected officials
� Improvements in the objectivity of personnel
performance appraisals
� Changes in program priorities
� Changes in budget
allocations to departments or programs
� Improvements in the level of employee motivation
Holzer/Kloby (2005) Halachmi (2005) Bouckaert/Halligan (2008)
� Establishing goals
and measuring results
� Estimating and
justifying resource
requirements
� Budgeting and
reallocating resources
� Developing organization-improvement
strategies
� Measuring for
performance
� Managing for quality
� Developing human
resources
� Adapting technologies
� Building partnerships
The flair of performance management initiatives around the
globe towards the end of the 20th century have been attributed
to reasons such as:
• A need to review the allocation of resources rigorously
due to the inability of many governments to generate new
sources of revenue to underwrite the growing cost of existing
programs and ser-vices or to finance new ones
• Demands by a better educated public, in the aftermath of
scandals concerning waste and corruption, for information
about the use of tax money
• The evolution of a global village in which a report about an
alleged good practice
• In one place may generate local media reports influencing
public opinion in favour of imitating and transplanting such
a desired practice
• Pressure from donor states and international organizations,
such as the World Bank, on governments of developing
countries to introduce such measures to facilitate
better decisions by donors
• The desire of legislatures to re-establish their credibility
and accountability and create solutions to serious social
issues.
Grundlage der Entscheidungsfindung und der
externer Rechenschaftslegung. 20 Der innere
Führungskreis von Messung, Auswertung und
Handlung wird somit durch einen umhüllenden
Strategieprozess begleitet. Gerade hier
liegt die besondere Herausforderung des Themas.
Je genauer, detaillierter und verfügbarer
Performance Informationen vorliegen, desto
umfassender scheint eine Strategie notwendig
zu sein, um zu entscheiden, wie mit den
neu gewonnenen Informationen zu verfahren
und umzugehen ist.
� Obligatory or voluntary
reporting
� Modernising public
budgeting
� Contract management
� Inter-administrative
comparison/
benchmarking
� Internal diagnosis
system
� Strategic management
system
For ideal types of managing performance:
� Performance Administration,
� Managements of Performance
� Performance Management
� Performance Government.
Performance Management means:
� Adding legitimacy to technicality and
functionality
� Shifting from a closed to an open and to
an bottom-up measurement system
� Shifting to individual indicators
� Quality control of measuring systems
(performance of measurement)
� Quality management models
� Comparing results (benachmarking)
� Learning to improve
� Development by external and pro-active
change
Wie die dargestellte Gegenüberstellung
zeigt, lassen sich die Anforderungen an eine
leistungsorientierte Verwaltungssteuerung
im Sinne eines Performance Managements in
der internationalen Diskussion der vergangenen
Jahren mit dem Anspruch auf mehr
Transparenz und Verantwortungsübernahme
des Verwaltungshandelns (accountability) zusammenfassen.
Untrennbar sind mit diesem
Thema die generellen Bestrebungen zur Wiederkehr
eines handlungsorientierten Rationalismus,
im Sinne einer Kosten-,
DAS BEHÖRDENMAGAZIN Dezember/2011 9

Dimensionierungs- und Aufgabenkritik öffentlicher
Wertschöpfung verbunden. Dies
bedeutet insbesondere die Einführung von
effizienteren Ansätzen einer auf öffentliche
Zwecke ausgerichteten öffentlicher Rechnungslegung
(finanzwirtschaftliches Performance
Measurement) und damit
verbundener (politischer) Verantwortungsübernahme
(Rechenschaftslegung bezüglich
der Verwendung von Ressourcen) sowie die
Verbesserung und Modernisierung der internen
Verwaltungsabläufe und die Entwicklung
einer realistischen, performanceorientierten
Vergütungspolitik. 21 Diese Funktionen und
Begründungen werden im Folgenden und ableitend
aus oben dargestellter Übersicht als
Instrumente des Performance Managements
(auf Basis eines Performance Measurements)
dargestellt. Sie dienen im Folgenden als
Übersicht und analytischen Rahmen dessen,
was in Deutschland als Performance Management
zu verstehen ist.
Outputorientierte Budgetierung
Die in der Vergangenheit angewandten Verfahren
zur Planung und Bewirtschaftung von
Haushaltsmitteln stellen eine inputorientierte
Budgetierung dar. Nachteil der inputorientierten
Budgetierung und unmittelbar verbunden
mit der Kameralistik ist unter
anderem die Tendenz zur jährlichen Fortschreibung
einmal bewilligter Ausgaben,
ohne immer wieder zu hinterfragen, in welcher
Art und Weise sich das Ergebnis des öffentlichen
Leistungserstellungsprozess
verändert hat. In enger Beziehung damit
steht bei der inputorientierten Budgetierung
der fehlende Zusammenhang zwischen der
getrennt stattfindenden Planung öffentlicher
Aufgaben und Maßnahmen und der Festsetzung
der Ausgaben für ein Haushaltsjahr. 22
Die outputorientierte Budgetierung hingegen
weist die Finanzmittel in Abhängigkeit des
Ergebnisses des Leistungserstellungsprozesses
in Relation zu den erzielten Outputs,
unter Umständen sogar in Relation zu er-
10 DAS BEHÖRDENMAGAZIN Dezember/2011
reichten Outcomes (wirkungsorientierte Budgetierung)
zu. 23
Leistungsorientiertes Kontraktmanagement
und Entlohnung
Die Zuweisung von Finanzmitteln verbunden
mit konkreten Leistungsvorgaben wird zunehmend
zu einen systemimmanenten Element
von Zielvereinbarungen bzw. Teil des
Kontraktmanagements zwischen Organisationseinheiten
und zunehmend auch zwischen
Organisationsmitgliedern. 24 Damit nimmt
eine neue Kultur des Vertragswesens Einzug
in die öffentliche Verwaltung. 25 Abgesehen
von grundsätzlichen Fragen 26 bezüglich Motivationsaspekten,
Wirksamkeit und Verhaltensänderung
bei der Umstellung auf eine
leistungsorientierte Entlohnung unter Berücksichtigung
der Besonderheiten des öffentlichen
Sektors, steht vor allem die Frage
nach Ansätzen und Instrumenten zur individuellen
Leistungserfassung und zur organisationalen
Erfolgsbewertung auf der Agenda.
Neben individuellen, aufgaben- und einrichtungsspezifischen
Einstufungsverfahren auf
Mitarbeiterebene besteht auch hier die Forderung
an ein Performance Measurement,
die durch Mitarbeiterhandeln erzielten Ergebnisse
und Wirkungen des Verwaltungshandelns
zu erfassen und an das Lohn- und
Gehaltsniveau zu koppeln – eine internationale
Entwicklung, die mittlerweile in einem
Großteil der OECD Länder Einzug genommen
hat. 27
Performanceorientiertes Berichtswesen
Berichtslegung im Sinne einer Value-formoney
Darstellung, Informationen über Umsetzung,
Wirkung und Zielerreichung
öffentlicher Aufgaben, Qualitätsanalysen und
Tätigkeitsberichte sind in jüngster Vergangenheit
zentrale Mittel zur Transparenzerhöhung
und Rechenschaftslegung. 28 Der
klassische Wunsch nach effizienter Verwaltung
und demokratischer, nachvollziehbarer
und transparenter Politik verdeutlicht sich in
diesen Ansprüchen an ein Berichtswesen,
welches sich insbesondere von der rein finanziellen,
inputorientierten, haushaltsbezogenen
Berichtserstattung, hin zu Auswirkungen
und Ergebnissen wandelt. 29 Aus politischer
Sicht besteht dabei die Hoffnung, durch Darstellung
monetärer, als auch nicht-monetärer
Performance Größen des Leistungserstellungsprozesses
der öffentlichen Verwaltungen,
die Bereitschaft des Bürgers zu erhöhen,
sich im politischen Willensbildungsprozess,
z.B. durch Beteiligung an Wahlen aufgrund
neu gewonnener Transparenz aktiv(er) zu beteiligen.
30 Neben dieser externen Perspektive
nimmt das Berichtswesen auch im administrativen
Steuerungsprozess im Sinne eines
„management reportings“ an Bedeutung
zu. 31
Verwaltungsinterne und verwaltungsübergreifende
Leistungsvergleiche
Produkte, Dienstleistungen, Prozesse und
Methoden betrieblicher Funktionen über
mehrere Organisationseinheiten hinweg zu
vergleichen bietet die Chance, Wettbewerbssituationen
bspw. gegenüber anderen Abteilungen
bzw. Verwaltungen zu simulieren und
den behördenweiten Erfahrungsaustausch zu
stimulieren. 32 Hierbei besteht ein wesentlicher
Erfolgsfaktor darin, Verwaltungsprodukte
in Hinsicht auf den jeweiligen Ressourcenverbrauch,
Quantität und Qualität
vergleichbar zu machen bzw. Behördenleistungen
über Aufgaben-, Prozess- und Produkttypologisierungen
zu standardisieren. 33
Neben der gemeinsamen, arbeitsteiligen Entwicklung
von Kennzahlen und operationalisierten
Zielen und der damit verbundenen
Aufdeckung von Hinweisen für Optimierungspotentiale
ist besonders der Lern- und
Erkenntnisgewinn durch Benchmarking-Vorhaben
herauszustellen. Verwaltungsinterne
und verwaltungsübergreifende Leistungsvergleiche,
mit dem Ziel des Adaptierens von
Methoden zur Problemlösung und des Imitierens
hervorragenden Ergebnisse Anderer
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ist somit Bestandteil eines intensiven organisationalen
Lernprozesses.
Reformiertes öffentliches Rechnungswesen
Das öffentliche Haushaltshalts- und Rechnungswesen
in Deutschland befindet sich gegenwärtig
in einem fundamentalen Umbruch,
wenngleich die Reformdiskussion und
Reformentwicklung in Deutschland sich bisher
weitgehend auf die Reform des öffentlichen
Rechnungswesens zugunsten eines
kaufmännischen Rechungswesens konzentriert
hat. 34 Die Kameralistik trägt dabei den
Anforderungen an ein zukunftsorientiertes,
leistungsfähiges Informationssystem öffentlicher
Verwaltungen nicht mehr Rechnung.
Sie gibt zwar sehr genau Auskunft über die
Zahlungsvorgänge während einer Haushaltsperiode,
liefert aber keine Informationen über
die tatsächliche Vermögens- und Schuldensituation
sowie über den jeweiligen Vermögensverbrauch,
Kosten der Verwaltungsaktivitäten
und die zukünftige Ertragskraft
und Leistungsfähigkeit einer Gebietskörperschaft.
4. Konzeptioneller Bezugsrahmen
und Umsetzungsstand
Die konsequente Erfassung von Ergebnissen
und Wirkungen des Verwaltungshandelns
und die damit verbundene Gegenüberstellung
mit den dafür notwendigen Ressourcen
im Sinne einer Effizienz- und Kostenwirtschaftlichkeitsbetrachtung
stellt zunächst unmittelbar
die Frage nach der Ausgestaltung
eines Informationssystems für öffentliche
Einheiten und der damit verbundenen Aussagequalität
bzgl. des Ressourcenverbrauchs
und des Mitteleinsatzes. Im Sinne eines finanzwirtschaftlichen
Performance Measurements
mit inhärentem Bezug zur Stakeholderorientierung
(z.B. in Fragen der intergenerative
Gerechtigkeit) geht es dabei besonders
um die Frage, mit welchen
finanziellen Konsequenzen in Bezug auf Verschuldung
und sonstigen Verpflichtungen gegenüber
heutigen und zukünftigen Generationen
das anvisierte öffentliche Leistungsangebot
umzusetzen ist. Darüber hinaus besteht
ein notwendiger Bedarf nach Informationen
zur Abbildung der Inputseite, die
ein reformiertes kaufmännisches Rechnungswesen
mit vertretbarem Aufwand am Besten
zur Verfügung zu stellen scheint. 35 So sind
beispielsweise für den ersten Schritt einer
outputorientierten Budgetierung von Verwaltungseinheiten,
z.B. auf Basis von Kostenund
Mengeneinheiten (accrual budgeting)
entsprechende Kosteninformationen herzuleiten
und diese für die unter- bzw. mehrjäh-
rige Finanz- und Ergebnis-/Haushaltsplanung
anzuwenden. Es besteht somit in letzter Konsequenz
ein Bedarf nach einem integrierten
Rechnungssystem auf Basis der kaufmännischen
Buchführung (accrual accounting)
durch das valide Effizienz- und Effektivitätsaussagen
im Sinne einer Performance Betrachtung
erst ermöglicht werden.
Die Drei-Komponenten-Rechnung basiert auf
der Doppik und besteht aus drei integrierten
Modulen, die durch ein viertes Modul, der Kosten-
und Leistungsrechnung (KLR), ergänzt
wird. Dieser Ansatz stellt ein integriertes System
von Vermögens-, Finanz- und Ergebnisrechnung
dar, (vgl. Abbildung 3) wobei die
Vermögensrechnung formal das grundlegende
Rechnungsmodul ist. Sie weist als Vollvermögensrechnung
in Form einer Bilanz auf der Aktivseite
das Vermögen als Kapitalverwendung
aus. Auf der Passivseite wird die Kapitalherkunft
dokumentiert, d.h. inwieweit das Vermö-
gen mit Eigenkapital bzw. Fremdkapital
finanziert worden ist. Das Vermögen sollte in
Verwaltungsvermögen und realisierbares Vermögen
unterteilt werden, wobei dieser Ansatz
der Transparenz von Schuldendeckungspotenzial
und zukünftiger strategischer Option dient.
Der Ressourcenverbrauch einer Haushaltsperiode
kann mithilfe eines statisch-komparativen
Vergleichs zwischen zwei Zeitpunkten
(Zeitpunktrechnung) ermittelt werden. Eine
Vermögensminderung bedeutet eine Minderung
des Eigenkapitals einer Gebietskörperschaft,
eine Vermögensmehrung entsprechend
einer Eigenkapitalmehrung. 36 Zentrale
Größen sind das Eigenkapital bzw. dessen Veränderungen
im Zeitablauf in der Vermögensrechnung
und die Differenz von Erträgen und
Aufwendungen in der Ergebnisrechnung. Die
Höhe des Eigenkapitals informiert über die
ökonomische Handlungsvalidität einer Gebietskörperschaft
in der Vergangenheit. Die zukünftige
Veränderung des EK (im Sinne eines
Key Performance Indikators) gibt an, inwieweit
notwendige Haushaltssanierungen ergriffen
wurden und der geforderten intergenerativen
Gerechtigkeit für das konkrete Entscheidungsverhalten
handlungsleitend ist. Die Ergebnis-
Abbildung 3 Integrierte Verbundrechnung (IVR) als auf die Erfassung von Leistungszielen,
Output, Ressourcenverbrauch, Vermögen, Schulden und Finanzen ausgerichtetes
doppisches Pla-nungs- und Rechnungssystem. Eigene Darstellung.
rechnung als wichtigstes Rechenmodul
konkretisiert und erklärt entsprechend die Veränderungen
des Eigenkapitals.
Die Konsequenzen dieses Ansatzes für die öffentlichen
Haushalte sind gravierend. So ist
DAS BEHÖRDENMAGAZIN Dezember/2011 11

in der Vermögensrechnung und in der Ergebnisrechnung
auch jener Ressourcenverbrauch
als zukünftige Verpflichtung auszuweisen,
der zwar in einer bestimmten Haushaltsperiode
nicht mit Zahlungen verbunden ist,
gleichwohl als Aufwand bzw. Vermögensverbrauch
anfällt. Hierzu zählen insbesondere
Abschreibungen und Pensionsverpflichtungen,
die damit auch die auszuweisende Verschuldung
beeinflussen. Schulden beschränken
sich nicht mehr auf die Geldschulden
(Kapitalmarktschulden), sondern umfassen
darüber hinausgehende zukünftige
Verpflichtungen als Verbindlichkeiten. Als
Schulden sind also auch solche Verpflichtungen
der öffentlichen Hand auszuweisen, die
diese in einer bestimmten Periode eingegangen
ist, ohne dass hierfür klassische Geldschulden
durch Aufnahme von Krediten
entstanden sind. 37
Die zunächst auf die ex post Betrachtung
ausgerichtete Mehrkomponentenrechnung
ist inzwischen konzeptionell zur Integrierten
Verbundrechnung weiterentwickelt worden.
Diese integriert die Planung (Haushalt/Budgetierung)
und die Ist-Rechnung (Rechnungswesen).
Beide Ebenen müssen sich konzeptionell
und inhaltlich entsprechen und
miteinander verzahnt sein. 38 Dies bedeutet,
dass der Vermögens-, Finanz- und Ergebnisrechnung
als Ist-Rechnung auf der Planungsebene
eine Planbilanz, ein Finanz- und ein
Ergebnishaushalt gegenüber stehen müssen.
39 Der Rechnungsstil ist die Doppik (doppischer
Verbund). Die Verknüpfung zwischen
dem Ergebnishaushalt und der Ergebnisrechnung
erfolgt durch die Kosten- und Leistungsrechnung,
wodurch sich eine Outputorientierung
durch die Gegenüberstellung
von abgegebenen Verwaltungsleistungen in
Relation zum dafür notwendigen Ressourcenaufwand
darstellen lässt. 40
In Zukunft gilt es nun systematisch diese verbesserte
Qualität der Abbildung der Inputseite
und des Ressourcenverbrauchs auch mit
dem Output und Outcome öffentlichen Verwaltungshandelns
in Verbindung zu setzen.
Die klassischen Ansätze einer Kosten- und
Leistungs- bzw. einer Aufwands- und Ertragsrechnung
(GuV) privatwirtschaftlicher Natur
sind dabei bei öffentlichen Verwaltungen nur
bedingt anwendbar, da ein Großteil der öffentlichen
Leistungserstellung in nicht-monetärer
Dimension geschieht. Die fehlende
Anwendbarkeit des „matching principle” aus
dem privaten Rechnungswesen, d.h. die logische
Verknüpfung von Aufwand und Ertrag
ist dabei zu ersetzten durch eine konsequente
Leistungserfassung von auf Basis er-
12 DAS BEHÖRDENMAGAZIN Dezember/2011
zielter Outputs und Outcomes. Die folgende
Abbildung 4 stellt dazu einen Bezugsrahmen
für die Leistungs- und Ressourcensteuerung
für öffentliche Einheiten dar. Kontraktmanagement,
Berichtswesen und Leistungsvergleiche
bedienen sich dabei als Management -
instrumente den verfügbaren Input- und Outputinformationen,
aus einem reformierten
Rechnungswesen bzw. aus einer systematischen
Outputerfassung auf Basis von Indikatoren
und Kennzahlen. Besondere Bedeutung
kommt dabei der Budgetierung zu, die den
klassischen Haushaltsvollzug auf Ergebnisse,
z.B. gegliedert und ausgerichtet auf Produkte,
reformiert. Festgelegt wird der Einsatz
dieser Instrumente durch einen übergelagerten
strategischen Management Prozess, charakterisiert
aus Planung, Entscheidung und
Rückkopplung und der Prägung in strategische,
d.h. mittel- und langfristigen Programme.
Grundlage hierfür bildet das
Performance Measurement, das funktional
und institutional dem öffentlichen Controlling
zugewiesen wird. Dieses dient vor allem
als unterstützendes Informationsversorgungsinstrument
der Gegenüberstellung aktueller
Ist-Daten mit vorgegebenen Zielwerten
bzw. mit Daten anderer Perioden.
Entscheidung
Response/Anwendung
Integrierte
Verbundrechnung
Erfassung von
Finanzrechnung
Vermögensrechnung
AufwandsrechnungKostenrechnung
Inputs
(Ressourcen)
KLR
Ergebnisrechnung
Politisches Programm
Haushaltsvollzug
(Mittelbewirtschaftung)
Finanz- und
Ergebnishaushalt
Mittelfristige
Finanzplanung
Unter Vorgabe des dargestellten konzeptionellen
Verständnisses (Abbildung 4) einer
möglichen leistungsorientierten Verwaltungssteuerung
stellt sich unmittelbar die
Frage nach dem Umsetzungsstand der Performance
Management Instrumente in
Deutschland. Das Produktkonzept, welches
stellvertretend für die Outputorientierung auf
Landes- und besonders auf Kommunalebene
in Deutschland vorzufinden ist, wird als ein
erster institutionalisierter Ansatz verstanden,
Restriktionen / Rechtliche Vorgaben /
Politische Zielsetzungen / Leitbild
Funktions- u. Rollenverständnis
von Staat u. Verwaltung
NPM
Benchmarking/Ranking
Reporting
Contracting
Budgeting
Performance Measurement flächendeckend
anhand von quantitativen und qualitativen
Kennzahlen pro Produkt zu praktizieren. Das
Produktkonzept ist allerdings hinsichtlich der
generellen Ausrichtung und Budgetierung
von öffentlichen Verwaltungen im Hinblick
auf gesellschaftlichen Wandel und neue
(wirtschaftliche) Herausforderungen als
kleinteilig und inkrementell einzustufen.
Hinzu kommt, dass ein großer Teil der Produkte
politisch nicht entscheidungsrelevant
sind, da sie aus einem technischen Vollzug
gesetzlicher Vorgaben resultieren. Eine übergeordnete
programmorientierte Budgetierung,
die von einzelnen Aufgaben und
Organisationseinheiten abstrahierend auf
eine generelle (strategische) Projektebene
abzielt kann auch in Zusammenhang mit
einem Politik-Controlling bis heute nicht vorgefunden
werden. Auf kommunale Ebene hat
sich jedoch die produktorientierte Budgetierung
auf Basis von Kosten bzw. damit auch
auf Basis von Mengen in vielen Bereichen
etabliert. Die Grundlage hierfür ist die Kosten-
und Leistungsrechnung die mit der Modernisierung
des Rechnungswesens hinreichend
weit auf kommunaler Ebene verfügbar
ist. Auch die Länder haben bereits begon-
Ergebnis
Vollzug
Planung
Produkt-/
Maßnahmenplanung
Produktplan/
Ergebnishaushalt
Maßnahmenvollzug/
Realisationsprozess
Aufgaben-
/ Programmplanung
Strategisches Management
Ex-post Evaluierung
Erfassung von
Output
Outcome
Impact
Kennzahlen und
Indikatoren
bzgl. Menge
Qualität
Zeiten
Zufriedenheit
Wirkungen
etc.
Ertragsrechnung
Leistungsrechnung
Measurement Analyse/Inkorporation
Monitoring und Controlling
Verwaltungsrationalität
Politische
Rationalität
Abbildung 4: Konzeptioneller Bezugsrahmen für die Leistungs- und Ressourcensteuerung
für öffentliche Verwaltungen. Eigene Darstellung
nen in geeigneten Bereichen und bzw. schon
flächendeckend die KLR zu implementieren. 41
Zum Benchmarking in Deutschland ist festzustellen,
dass der Leistungsvergleich mittels
Kennzahlensystemen bisher vorwiegend auf
kommunaler Ebene vorzufinden ist. Nach anfänglich
euphorischer Zustimmung Mitte bis
Ende der 90er Jahre sind gegenwärtig lediglich
die Bemühungen der KGSt, als „verwaltungsnaher
Berater“ zu erwähnen. Es ist
eindeutig zu erkennen, dass sobald Promo

toren, wie die KGSt oder Bertelsmann Stiftung,
ihre treibende Wirkung mit Erreichen
des Endes von Projektlaufzeit einstellen, sich
aus den Verwaltungen selber wenig bis keine
Ansätze zur Fortführung oder eigenständigen
Neuentwicklung von Leistungsvergleichen
bilden. In diese Richtung weist auch die relativ
hohe Fluktuationsquote von teilnehmenden
Behörden und Städten. All dies kann
durch fehlende Institutionalisierung des
Benchmarking in deutschen Kommunalverwaltungen
erklärt werden. Motivation und
Entscheidung zur Teilnahme entspringt vielfach
dem persönlichen Interesse und Ehrgeiz
einzelner Führungskräfte.
Im Gegensatz zu anderen Benchmarking Ansätzen,
wie z.B. in Großbritannien 42 steht in
Deutschland nicht die Information der Öffentlichkeit
über die Verwaltungsleistung und
eine Kontrolle des Verwaltungshandelns
durch die Bürger oder vorgelagerte (Aufsichts-)
Behörden im Vordergrund, sondern
die Verbesserung der internen Informationsund
Steuerstrukturen. 43 So basiert das kommunale
Benchmarking hierzulande ganz und
gar auf dem Prinzip der Freiwilligkeit, da der
externe Handlungsdruck in der öffentlichen
Verwaltung lediglich latent vorhanden ist.
Die Grundidee, Benchmarking als Wettbewerbssurrogat
in öffentlichen Verwaltungen
zu etablieren, ist damit aufgrund der Erfahrung
der vergangenen zehn Jahre nachweislich
gescheitert. Die Zahl von 200 Vergleichsringen
in zehn Jahren für ganz Deutschland,
die durch wenige Mitarbeiter der KGSt am
Leben erhalten werden, sei Beleg dafür. Der
potentielle Hebel durch virtuellen Wettbewerb
anreizgebende Impulse zu vermitteln,
wird durch fehlende Anreize sich überhaupt
des Benchmarking zu bemühen zunichte gemacht.
Von einem systemimmanenten Ansatz
des Benchmarkings in Deutschland kann
daher nicht gesprochen werden, so dass
auch Konsequenzen der Benchmarkingergebnisse
durch z.B. positive bzw. negative Sanktionen
ausbleiben.
Auf Seiten der Leistungsvertragsgestaltung
auf Mitarbeiterebene sieht in Deutschland
der Tarifvertrag für den öffentlichen Dienst
die Einführung variabler Leistungselemente
vor, die zusätzlich zum Gehalt gezahlt werden.
44 Ein Leistungsentgelt wird dabei als
Leistungsprämie, Erfolgsprämie oder Leistungszulage
zugewiesen. Eine Leistungsprämie
ist in der Regel eine einmalige Zahlung,
die im Allgemeinen auf der Grundlage einer
Zielvereinbarung erfolgt. Sie kann auch in
zeitlicher Abfolge gezahlt werden. Die Erfolgsprämie
kann in Abhängigkeit von einem
bestimmten wirtschaftlichen Erfolg gezahlt
werden. Seit dem Jahr 2007 wird erstmals
(1% der Summe der ständigen Monatsentgelte
des Vorjahres) als Leistungsentgelt festgelegt.
Als Zielgröße sind jedoch 8% geplant,
wobei der Tarifvertrag nicht festlegt, bis
wann dieses Ziel erreicht werden soll. Die genaue
Bestimmung zur Leistungsbezahlung
und die anzuwendenden Bewertungsprinzipien
werden vor Ort durch Betriebs- oder
Dienstvereinbarungen zwischen Personalrat,
Dienststelle und Arbeitnehmern geregelt.
Dies betrifft vor allem die Auswahl der Formen
von Leistungsentgelten, der Methoden
sowie Kriterien der systematischen Leistungsbewertung
und der aufgabenbezogenen
Bewertung (messbar, zählbar oder
Instrument Umsetzung in Deutschland Zukünftige Entwicklung
Performance
Budgetierung
Performance
Reporting
Performance
Contracting
Auf kommunaler Ebene:
� Weiterhin verstärkter Fokus
� Gliederung der Teilhaushalte in Produkte/Produktgruppen gem. auf (einheitliche) Definition
doppischer GmHVO.
von Leistungs- und Qualitäts-
� Nutzung quantitativer und qualitativer Kennzahlen zur nachrichtliniveaus und Koppelung deschen
Information.
sen an den Input.
� Erste Ansätze produktorientierter Budgetierung, d.h. Umsetzung der � Wechsel von kleinteiliger
Outputorientierten Budgetierung auf Basis von Kosten bzw. von ab- Produktorientierung („Von der
gegebenen Kosten pro Mengeneinheit auf Grundlage der KLR. Titel zur Produktbürokratie)
� Durch den Bezug des Mittel- und Ressourceneinsatzes zur Leistung zur Programmorientierung
des jeweiligen Verwaltungszweiges wird damit eine Flexibilisierung und Programmbudgetierung,
der Ausgaben erreicht.
verbunden mit erheblich not-
� Sobald ein Fachbereich durch die Vereinbarung von leistungsbezowendigerOrganisationsvergenen Budgets gesteuert wird, kann diesem die Planung und Ausänderung.führung der Produkte sowie die Verwendung der zugewiesenen
Ressourcen selbst überlassen werden (Globalbudget).
Auf staatlicher Ebene:
� Produkthaushalte in sechs Bundesländern flächendeckend, in
Bayern und Meckl.-Vorp. auf Probe. Im Saarland in zwei Bereichen.
� Auf Bundesebene keine Verknüpfung zwischen Performanceerfassung
und Budgetierung, lediglich Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen
gem. § 7 Abs. 2 BHO und § 33 BHO.
� Berücksichtigung von Lageberichterstattung im Rahmen des refor- � Verstärkte Auskunft monetämierten
öffentlichen Rechnungswesens (z.B. nach DRS 15), z.B. in rer und nicht-monetärer Per-
Hamburg. Neben handelsrechtlichen Jahresabschlüssen (Bilanz/ formance-Informationen auf
Konzernbilanz, Ergebnisrechnung), Abbildung von immateriellen freiwilliger Basis (z.B. auf on-
Werten zur Darstellung eine angemessene Daseinsfürsorge für die line Plattformen) zur Erhö-
Bevölkerung und die Entwicklung der sozioökonomischen Struktur hung der Transparenz und
einer Gebietskörperschaft.
Rechenschaftslegung öffent-
� Jahresabschluss und Lageberichtswesen wird als Grundlage zur licher Einheiten.
Entlastung des Parlaments/Rats durch die Bürgerschaft verstanden � Verpflichtendes Quality of
(Parlamentspublizität) und bilden das erste handelsrechtlich struktu- Life Reporting.
rierte Berichtswesen an der Schnittstelle zwischen Politik und Ver- � Institutionalisiertes (finanzielwaltung
auf der Staatsebene in Deutschland. Noch keine Verankeles) Berichtswesen durch exrung
des externen Berichtswesens auf kommunaler Ebene.
terne Rating Agenturen.
� Berichtswesen grundsätzlich als Mittel zur internen Steuerung kommunaler
Verwaltungen, insb. Planung und Steuerung des Produkthaushalts
durch (standardisierte) Berichte.
� Auf individueller Ebene Einführung variabler Leistungselemente im � Aufgrund fehlender Operatio-
Tarifvertrag für den öffentlichen Dienst. Ziel- und Leistungsvereinbanalisierbarkeit reduzierte Wirrung
zwischen Mitarbeiter und Vorgesetzen, z.B. gem. § 11 Abs. 1 kung bzw. Wegfall von per-
der Geschäftsordnung der Bundesministerien (GGO).
sonenbezogenenLeistungs- � Auf organisatorischer Ebene Ziel- und Leistungsvereinbarung zwiendgelten.schen Verwaltungseinheiten. Zielvereinbarungen als institutionali- � Notwendigkeit zur Evaluation
siertes Instrument der Globalsteuerung, z.B. im Hochschulbereich bzgl. Dysfunktionalitäten.
(zwischen Ministerium, Hochschule und Fakultäten).
Benchmarking � Wenige intern motivierte Vergleichsinitiativen von Verwaltungen auf
Ländebene (Innovationsring Sachen oder Kostenvergleich Berliner
Bezirksämter).
� Dominierende Rolle der KGSt bei Durchführung von freiwilligen
internen kommunalen Vergleichsringen (IKO-Netz). Bisher 220 Vergleichsringe
mit 3000 teilnehmenden Kommunen in 30 kommunalen
Aufgabenfeldern.
� Initiativen der Bertelsmann Stiftung inzwischen eingestellt. Keine
Reformiertes
Rechnungswesen
Initiativen zwischen Bundesländern.
� Auf der kommunalen Ebene in allen 16 Bundesländern Doppik oder
Doppikoptionen bei statischer Orientierung am HGB.
� Auf der staatlichen Ebene verbleit die (erweiterte) Kameralistik das
führende Rechnungssystem in 13 Bundesländern. Doppik nur in
Bremen, Hamburg und NRW im Sinne der Integrierten Verbundrechnung.
� Erhebliche Reluktanz in einigen Bundesländern (z.B. Bayern, Thüringen).
Modernisierung des HGrG führt in 2009 die „staatliche Doppik“
ein und erlaubt doppisch buchenden Ländern den Verzicht auf
die Kameralistik.
anderweitig objektivierbar), gegebenenfalls
differenziert nach Arbeitsbereichen oder Zielerreichungsgraden.
Gesetzgeber und Tarifparteien
schaffen damit sowohl für Beamte
als auch für Angestellte des öffentlichen
Dienstes die Voraussetzungen für eine extrinsische
und materielle Anreizgestaltung in
Form der variablen Vergütung.
Die folgende Abbildung verdeutlicht zusammenfassend
die gegenwärtige und die zu erwartende
zukünftige Entwicklung.
munen in 30 kommunalen Aufgabenfeldern.
Heterogenität hingegen auf Staatsebene:
Bund und Länder verharren mittelfristig auf
Kameralistik.
� Auch weiterhin keine institutionalisierte
Pflicht zu behördenweitenLeistungsvergleichen.
� Doppik mittelfristig flächendeckend
auf kommunaler Ebene.
� Entwicklungsbedarf bzgl.
Rechnungslegungsstandards
(HGB oder internationales
IFRS/IPSAS) und Einheitlichkeit
von Bewertungsverfahren.
� Heterogenität hingegen auf
Staatsebene: Bund und Länder
verharren mittelfristig auf
Kameralistik.
� Nach Umstellungserfahrungen
im Rahmen von Eröffnungsbilanzen
nach einigen
Jahren vergleichbare Jahrsabschlüsse
mit Fokus auf
Eigenkapitalverzehr bzw. Ergebnisrechnug.
Abbildung 5: Konzeptioneller Bezugsrahmen für die Leistungs- und Ressourcensteuerung für öffentliche
Verwaltungen. Eigene Darstellung
DAS BEHÖRDENMAGAZIN Dezember/2011 13

5. Fazit
Die Ursprünge einer, vor allem auf nicht-monetären
Maßgrößen basierenden Entwicklung
der Leistungsmessung und -erfassung
in der öffentlichen Verwaltung sind komplex.
Performance Measurement steht seit Anbeginn
der Diskussion einerseits als Ansatz zur
Erhöhung der Effizienz der internen Leistungserstellung
durch Abbildung der erzielten
Ergebnisse sowie andererseits als
Verfahren zur (externen) Rechenschaftslegung
und Verantwortungsbildung gegenüber
Bürger und Politik (z.B. durch Berichtslegung).
45 Performance Measurement wird
somit als Instrument des (New) Public Managements
wahrgenommen 46 , darüber hinaus
aber auch zunehmend als nächste
Phase der Verwaltungsmodernisierung 47 oder
Teil der Governance Bewegung gesehen.
Denn eine Qualitätspolitik und eine nachhaltige
Steuerung öffentlicher Ressourcen verlangt
zunehmend eine die Steuerungsebene
mit der Leistungsebene verbindende Bewertung
nach den Maßstäben eines Good Governance.
Es lässt sich festhalten, dass das Performance
Measurement zur Messung, Bewertung und
Steuerung öffentlicher Aufgabenerfüllung zunehmend
an Bedeutung gewinnt. Aufbauend
auf den neuen Informationstechnologien und
Daten aus dem reformierten Rechnungswesen
wird die leistungsorientierte Steuerung
in einer zunehmend größeren Anzahl von Politikfeldern
und Verwaltungsbereichen praktiziert.
Die Darstellung des Umsetzungstands
zeigt, dass in Deutschland neben dieser extensiven
Nutzung die Instrumente des Performance
Management auch intensiv
genutzt werden. Neben der Anwendung zur
Verbesserung der verwaltungsinternen
Steuerungsfähigkeit, steht Performance Management
gleichsam als Oberbegriff zur Rechenschaftslegung,
um politische Mandatsträger,
Verwaltungsklienten und die lokale
Öffentlichkeit über Verwaltungsleistungen zu
informieren. 48
Auch zukünftig wird an öffentliche Einheiten
der Anspruch bestehen, zu zeigen und zu belegen,
dass sich die Zielerreichung und Leistungserstellung
positiv entwickelt. Die im
Aufgabenspektrum der öffentlichen Verwaltung
häufig auftretenden und schwer lösbaren
Mess- und Zurechnungsprobleme (besonders
bei der Erfassung und Beurteilung
des Outcomes) erschweren jedoch die Aussagen
über den Erfolg des Verwaltungshandels.
Somit besteht die große Herausforderung
weiterhin in der Abbildung von
Leistungs-, Effizienz-, und Effektivitätsdaten
mit hohem Maß an Validität, Funktionalität
14 DAS BEHÖRDENMAGAZIN Dezember/2011
und Qualität der abgeleiteten Kennzahlen
und Indikatoren. Auch im öffentlichen Bereich
besteht, wie in privatwirtschaftlichen
Unternehmen, fortwährend der Anspruch,
wenige, aber dafür steuerungsrelevante
Kennzahlen monetärer und nicht-monetärer
Art abzuleiten, die die tatsächlichen und klaren
Zusammenhänge zwischen Zielen, Maßnahmen
und Mitteln verdeutlichen. Diese
Entwicklung weiter konsequent voranzutreiben
erfordert weiterer Forschung.
Darüber hinaus gilt es zu berücksichtigen,
dass Führungskräfte insbesondere unter Anreizbedingungen
zur Manipulation von
Daten und Erhebungsmethoden neigen. Aufgrund
von Mess- und Erfassungsproblemen
bei öffentlichen Aufgaben und verwirklichter
Zielerreichung kann es außerdem zu (un-)beabsichtigten
Zielverschiebungen, hin zu leichter
messbaren Zielen und damit zu Fehllenkungen
von Ressourcen kommen. Gerade
der Trend zu neuen, innovativen, output- und
outcomeorientierten Budgetierungsverfahren
stellt eine erhebliche Anforderung an die Informations-
und Rechnungssysteme der Verwaltungen
dar. So sind Einsatz und Umstellung
auf kaufmännische Rechnungssysteme
in öffentlichen Verwaltungen auch nur
der erste Schritt, die Mittelverwendung transparent
zu gestalten und damit den Weg zu
bereiten für ein modernes und international
vergleichbares Haushaltswesen im Sinne
einer performance-orientierten Budgetierung.
Kontakt:
Universität Hamburg
Fakultät für Wirtschafts- und Sozialwissenschaften
Public Management
Jun.-Prof. Dr. Dennis Hilgers
Von-Melle-Park 9
20146 Hamburg
Dennis.Hilgers@wiso.uni-hamburg.de
www.public-management-hamburg.de
Quellen
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Gleich, R./ Möl-ler, K. / Seidenschwarz, W. / Stoi, R. (Hrsg.), Controllingfortschritte,
Vahlen Verlag, München 2002, S. 171-191.
Berens, W. / Karlowitsch, M. / Mertens, M., 2001: Performance Measurement
und Balanced Scorecard in Non-Profit-Organisationen, in: Klingebiel,
N. (Hrsg.) Performance Measurement & Balanced Scorecard, Vahlen Verlag,
München 2001, S. 277-297.
Berens, W. / Budäus, D. / Buschor, E. / Fischer, E. / Lüder, K. /Mundhenke, E./
Streim, H., 2005: Eckpunktepapier für die Grundsätze ordnungsmäßiger
Buchführung, Arbeits-kreis IVR (Integrierte Verbundrechnung), Eckpunktepapier
für die Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung im öffentlichen
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(WPg), Heft 16, 2005, S. 887-890.
Berens, W. / Budäus, D. / Buschor, E. / Fischer, E. / Lüder, K. / Mundhenke,
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Fußnoten
1 Vgl. Hood (1991); Dunleavy/Hood (1994); Schedler/Proeller (2006); OECD
2 (1998).
3 Vgl. KGSt (1993); Jann (2005); Bogumil/Grohs/Kuhlmann/Ohm (2007).
4 Vgl. Neely et. al. (1996); Lebas/Euske (2002); Krause (2005).
Klingebiel (1999); Bouckaert/Halligan (2008); Gianakis (2002), Halachmi
(2002; 2005); Kuhlmann/Bogumil/Wollmann (2004); Holzer/Kloby (2005);
Leysen et. al. (2006); Oehler (2006); Van de Walle (2008); Van Dooren/Van
de Walle (2008).
5 Vgl. KGSt (2005), S. 24.
6 Vgl. Klingebiel (1999), S. 41; Moore (1995).
7 Vgl. Buschor (1992).
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8 Vgl. Schedler (2000); Proeller (2006).
9 Vgl. Breul (2007).
10 Vgl. Norman (2004).
11 Vgl. Budäus (2002), S. 389ff.
12 Vgl. KGSt (1993), S. 21.
13 Zur Frage nach Bestimmung, Relevanz und Messbarkeit von Outcome
Indikatoren vgl. Hatry (1999), S. 55ff.
14 Bouckaert (2006), S. 120.
15 Bouckaert/van de Walle (2003).
16 Vgl. Bouckaert (2006), S. 129.
17 Für eine Übersicht vgl. Hilgers (2008), S. 33 u. 128ff.
18 Vgl. Buchholtz (2001); Buschor (2002).
19 z.B. im Sinne von Bouckaert/van Dooren (2003), S. 132: „Performance
Management can be broadly defined as acting upon performance information.“
Einführend zur technischen Umsetzung von Performance Managedment
im Sinn eines Business Intelligence Ansatzes siehe Krause (2005).
Bereits im Jahre 1991 konstatiert Eccles die Schlüsselrolle der IT in seinem
„Performance Measurement Manifesto“,so dass die Anwendung und Verbreitung
von Informationstechnologien Vorraussetzung für jedes Performance
Management Konzept darstellt, vgl. Eccles (1991), S. 133.
20 Vgl. Pollitt (1999).
21 Vgl. dazu auch McAdam/Hazlett/Casey (2005), S. 257f; de Bruijn (2001).
22 Zur Budgetierung siehe grundlegend: Frischmuth (2001); Grommas
(2005). Zur Integration von Performance Measurement und Budgetierung
siehe auch: Gianakis (1997); Diamond (2005); Curristine (2005). Zur Geschichte
des Performance Budgeting in den USA siehe auch: USGAO (1997).
23 Zu den Grundgedanken der Outputsteuerung siehe KGSt (1993), S. 20;
KGSt (1997).
24 Zur Verwaltungssteuerung über Ziele vgl. Deckert (2006): „Kontraktmanagement
bedeutet Steuerung über Zielvereinbarungen und ist das Instrument,
anhand dessen Managementverantwortung soweit wie möglich
nach unten verlagert wird, indem Leistungsvereinbarungen - Leistungen
oder Produkte nach Menge, Preis, Kosten, Qualität und Zielgruppe, Budgets,
Handlungsspielräumen - zwischen politischer Führung und der Verwaltung
sowie innerhalb der Verwaltung (hier für Einzel- und
Teilleistungen) getroffen werden.“ Siehe dazu auch: KGSt (1993), S. 17;
Schwarting (1997), S. 35; KGSt (1998).
25 Vgl. Reichard (2004), S. 347.
26 Zum Beispiel unter sozialpsychologischer Betrachtung oder aus dem
Blickwinkel der Prinzipal-Agenten-Theorie, vgl. Waterman/Meier (1998).
27 Vgl. dazu sehr anschaulich Ketelaar/Manning/Turkisch (2007), S. 18;
Demmke (2009).
28 Vgl. Greiling (2005), S. 551.
29 Vgl. Gianakis (2002), S. 39.
30 Vgl. Greiling (2005), S. 554ff.
31 Vgl. KGSt (2004), S. 18; Schuster (2003).
32 Vgl. Thau (2009).
33 Vgl. Becker/Weise (2002), S. 18.
34 Der Anspruch der Neuausrichtung im Verwaltungshandeln vorwiegend
kommunaler Gebietskörperschaften ist dabei jedoch so gravierend, dass
von der größten Verwaltungsreform in Deutschland seit der Reform zur
kommunalen und kameralen Selbstverwaltung von Stein und Hardenberg
Anfang des 19. Jahrhunderts gesprochen werden kann.
35 Vgl. Lüder (2001); Budäus (2006); Budäus/Hilgers (2009).
36 Vgl. Vogelpoth/Poullie (2007), S. 517ff; Schuster (2007); Raupach/Stangenberg
(2009).
37 So hat sich bei der Freien und Hansestadt Hamburg der kameral ausgewiesene
Schuldenstand (Geldschulden) in Höhe von 24,0 Mrd. Euro mit
Umstellung auf die Doppik auf 44,0 Mrd. Euro in der Eröffnungsbilanz zum
1.1.2006 fast verdoppelt.
38 Vgl. Berens u.a. (2005); Berens u.a. (2008).
39 Dabei ist der Planvermögensrechnung unter Transparenz- und Steuerungsgesichtpunkten
lediglich eine nachgeordnete Bedeutung beizumessen.
40 Vgl. Rieder/Schedler (2004); Buchholtz (2001).
41 Vgl. Budäus/Hilgers (2009), S. 390.
42 Vgl. Wegener (2004), S. 251ff.
43 Vgl. Kuhlmann (2003), S. 104f.
44 Vgl. TVöD (2005); Tondorf (2007); Reichard/Schröter (2009).
45 Vgl. Greiling (2005), S. 554.
46 “The Performance Measurement phenomenon is international in scope
and it is the centrepiece of what has come to be known as the New Public
Management.” Gianakis (2002), S. 36.
47 „Few ideas capture the zeitgeist of public management as succinctly
and completely as performance management, prompting characterization
of the present times as the era of government by performance management.“
Pandey/Coursey/Moynihan (2007), S. 312.
48 Siehe dazu bereits Kuhlmann (2004), S. 94ff.
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DAS BEHÖRDENMAGAZIN Dezember/2011 15

Change
Management –
Unternehmenskultur
und Führung
Gliederung
1. Einleitung
2. Change Management ... oder die Kunst Unternehmenswandel
zu „schaffen“
2.1 Ursachen für das Scheitern eines Veränderungsprozesses
2.2 Der „gemanagte“ Veränderungsprozess
3. Unternehmenskultur ... oder die „Seele“ der Organisation
3.1 Was verbirgt sich hinter dem „Phänomen“ Unternehmenskultur?
3.2 Forschungsrichtungen der Unternehmenskultur
3.3 Elemente der Unternehmenskultur
1. Einleitung
Fortschritt, Wandel, Technologisierung- im 21. Jahrhundert bleibt
kaum ein Bereich des menschlichen Lebens unberührt von der rasenden
technikgetriebenen Entwicklung.
„An die Stelle der (religiös interpretierten) Ewigkeit tritt die unendliche
Sukzession des Endlichen.“ (Luhmann, 1997). Diese Vergänglichkeit,
diese (latente) Beschleunigung der sozialen Prozesse, dieser
kontinuierliche Wandel sind heute Realität und bringen ihre positiven
wie auch negativen Folgen mit sich.
Nicht zuletzt der Wirtschaftsbereich sieht sich tagtäglich mit den Konsequenzen
dieses „erhöhten Tempos“ konfrontiert und gezwungen,
damit adäquat umzugehen.
In diesen Zeiten der fortschreitenden Technologisierung und Rationalisierung,
der Netzwerk-Organisationen und Telearbeit, der dezentralen
Selbstorganisation und Flexibilisierung mutet der Begriff
„Unternehmenskultur“ fast fremdartig, wenn nicht gar anachronistisch
an.
Wie passt das zusammen: Fortschritt und Wandel auf der einen Seite;
Kultur, Normen und Werte auf der anderen Seite? Sind dies nicht zwei
unvereinbare, gar widersprüchliche Ideen?
16 DAS BEHÖRDENMAGAZIN Dezember/2011
3.4 Ebenen der Unternehmenskultur
3.5 Funktionen der Unternehmenskultur
3.6 Medien der Unternehmenskultur
3.7 Ansätze zur Typisierung von Unternehmenskultur
3.8 Abgrenzung zu artverwandten Konzepten
4. Unternehmenskultur und Veränderung ... oder der Mut zum
„langem Atem“
4.1 Kulturveränderung und die Rolle der Führung
4.2 Die veränderungsfreundliche Unternehmenskultur
5. Schluss ... oder was noch zu sagen bleibt
Ganz im Gegenteil. Wandel und Kultur gehen nicht nur wunderbar miteinander
einher, sie bedingen sich sogar gegenseitig.
Auf welche Weise Unternehmenswandel und Unternehmenskultur in
Zusammenhang zu bringen sind, und inwiefern das Konzept der Unternehmenskultur
für die Führungsaufgabe Change Management
fruchtbar zu machen ist- dies soll Thema und Inhalt der nächsten Seiten
sein.
2. Change Management
... oder die Kunst Unternehmenswandel zu „schaffen“
Change Management- ein seit Mitte der 90er Jahre durch die Geschäftsetagen,
durch die Hochschul-Hörsäle, durch die Fachbücher
und Medien der Wirtschaftswelt hindurchwirbelnder, professionell,
dynamisch und vielversprechend klingender Begriff.
Was ist eigentlich „Change Management“? Was verbirgt sich hinter
diesem Begriff, der heute offenbar aktueller und zentraler als je zuvor
für die Existenz und den Erfolg von Unternehmen ist?
Was ist gemeint, wenn von der Wichtigkeit und Unvermeidbarkeit
gesteuerter Changeprozesse, aber auch von der damit verbundenen
Skepsis und Angst in Organisationen gesprochen wird?

Schlägt man das Wort „Change“ im Wörterbuch nach, so findet man
u.a. Übersetzungen wie: Änderung, Veränderung, Austausch, Eingriff,
Umbruch, Umkehr, Übergang, Wandel, Wechsel etc.
Noch etwas facettenreicher sind die Entsprechungen für den derzeit
stark strapazierten Begriff „Management“. So bedeutet „to
manage“ sowohl behelfen, besorgen, handhaben, bewältigen, bewerkstelligen,
bewirtschaften, aber auch führen, leiten, lenken, regeln,
steuern sowie gelingen, schaffen, verwalten und zu Stande
bringen.
Um sich darüber klar zu werden, was Change Management meint,
ist es ganz hilfreich zunächst zu klären, was Changemanagement
nicht meint.
So befasst sich Change Management z.B. nicht etwa mit der Analyse
und Beurteilung vorhandener Unternehmensstrukturen, Geschäftsprozesse
oder Organisationsstrategien.
Change Management bedeutet auch nicht die Konzeptualisierung
bzw. das Erarbeiten zukünftig adäquater und angestrebter Organisationsstrategien.
Beim Thema Change Management geht es also weder um die Feststellung
des Ist-Zustands der Organisation noch um die Entwicklung
ihres gewünschten Soll-Zustands.
Ziel und Aufgabe des Change Management stellt etwas weitaus
Komplexeres und Dynamischeres dar: das Schließen der Lücke zwischen
diesen zwei Unternehmenszuständen- dem „Ist“ und dem
„Soll“.
Einfach ausgedrückt: beim Change Management steht nicht das
„Was“ sondern vielmehr das „Wie“ im Mittelpunkt des Interesses.
münchen
wie wir es lieben
traditionell · bunt ·
modern · kulturell
Wie können neue Unternehmenskonzepte, neue Organisationsstrukturen,
Innovationen optimal initiiert und vermittelt
werden?
Wie schafft man es, visionäre Veränderungsansätze in
einer Organisation adäquat umzusetzen?
Wie kann dabei das Interesse, die Bereitschaft und das
Engagement der vom Wandel Betroffenen, der Organisationsmitglieder,
gewonnen und genutzt werden?
Wie kann es gelingen, den Übergang vom Alten und Vertrauten
zum Neuen und Unbekannten so zu steuern, dass die stattfindende
Veränderung nicht als (zer-) störender Eingriff,
sondern als erstrebenswerter Wandel wahrgenommen wird?
Wie können die unumgänglichen, mit jedem Veränderungsprozess
verbundenen Probleme und Konflikte bewältigt
werden und eine erfolgversprechende Annäherung
von unternehmerischen Ist- und Soll-Zustand erreicht
werden?
So lässt sich festhalten:
Change Management umfasst die Gesamtheit der bewusst gesteuerten
Maßnahmen einer Organisation zum Zwecke der Initiierung
und Umsetzung neuer Strukturen, Systeme, Strategien, Prozesse und
Kulturen auf der Basis eines richtungsweisenden Soll-Konzeptes.
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DAS BEHÖRDENMAGAZIN Dezember/2011 17

Als eine Form sowohl methodischer als auch sozialer Kompetenz bedeutet
Change Management also die kontrollierte Handhabung organisatorischer
Veränderungsprozesse.
Nach diesen Überlegungen zur Komplexität des Entwicklungsfaktors
Change Management erscheint die Tatsache, dass der Großteil organisatorischer
Veränderungsversuche nicht zu den gewünschten Ergebnissen
führt oder gar scheitert, gar nicht mehr so verwunderlich.
Aber was genau sind nun die Ursachen für diese Veränderungsschwierigkeiten?
2.1 Ursachen für das Scheitern
eines Veränderungsprozesses
“Der Mensch ist ein Gewohnheitstier“. Jede Organisation, jedes
Unternehmen beschäftigt demnach ein „Rudel von individuellen
Gewohnheitstieren“- Mitarbeiter mit ihren persönlichen Arbeitsvorlieben,
ihren eigenen Tätigkeitsvorstellungen und ihren mit der Zeit
entwickelten Routinen im Geschäftsalltag.
Der Versuch des Wandels von sozialen Systemen bzw. Organisationen
ruft zunächst Widerstände hervor. Das System, also die Mitarbeiter
des Unternehmens, zeigen Widerstand gegen jegliche Veränderung,
die ihr Gleichgewicht zu stören versucht.
Ob beabsichtigt oder rein zufällig- jede organisatorische Veränderung
hat Einfluss auf die aktuelle (Macht-)Position einzelner Personen
oder bestimmter Personengruppen. Deshalb ist auch jeder
Veränderungsprozess durch Aktivitäten begleitet, die dienlich für die
Verteidigung bzw. Ausweitung der individuellen Machtspähre der
Betroffenen sind.
Doch es sind nicht nur machtorientierte widerstrebende Kräfte, die
viele Veränderungsprozesse erschweren. Es sind vor allem auch
Ängste und Befürchtungen der Mitarbeiter, die ihren Widerstand begründen.
Durch den unberechenbaren Wandel verändert sich die
Rolle des einzelnen Organisationsmitglieds in eine mehr oder weniger
unbekannte Richtung. Oftmals entwickelt sich die Angst, die
über lange Zeit erworbene Sicherheit am Arbeitsplatz zu verlieren.
Befürchtungen, eine Verschlechterung in den beruflichen Bedürfnisbefriedigungsmöglichkeiten
zu erleiden, motivieren die Mitarbeiter
jeglicher Veränderung zu widerstreben.
Eine dritte Ursache für das Scheitern diverser Re-Organisationen ist
die Tatsache, dass Wandlungsprozesse für die Betroffenen immer
auch eine zusätzliche Belastung, zusätzliche Arbeit zum operativen
Geschäft darstellen. Es muss sich in neue Prozessabläufe eingearbeitet,
in neue Unternehmensziele hineingedacht, in neue Unternehmensstrukturen
gefügt werden. Veränderung heißt also Umdenken
und Umorientieren- Veränderung heißt somit auch Zunahme von Belastung,
Aufwand und Stress.
Welcher „normale“ Mitarbeiter soll einem geplanten Unternehmenswandel
also begeistert und motiviert entgegenblicken?
Dies zu schaffen, ist die schwierige Aufgabe der mit dem Change Management
betrauten Unternehmensführung.
2.2 Der „gemanagte“ Veränderungsprozess
Um in einem funktionierenden sozialen System die Bereitschaft und
Motivation für eine grundlegende Veränderung zu etablieren, müssen
die Mitglieder in einen geeigneten Bedingungsrahmen versetzt
werden.
Kurt Lewin (1947) gliederte soziale Änderungsprozesse in drei basale
Phasen:
18 DAS BEHÖRDENMAGAZIN Dezember/2011
1. das Auftauen von Einstellungen
2. das Ändern von Verhaltensweisen
3. das Einfrieren von Einstellungen
In der ersten Phasen sollte das Interesse, die Neugier und das Engagement
der Mitarbeiter geweckt werden, die der angestrebten Veränderung
zunächst nicht offen gegenüberstehen. Um deren
Bereitschaft für eine weitere Beschäftigung mit dem Thema Wandel
zu schaffen, muss die Notwendigkeit der Veränderung plausibel begründet
und das Vertrauen in Chancen des Wandels gewonnen werden.
Sind die gefestigten Einstellungen der veränderungsskeptischen Organisationsmitglieder
„aufgetaut“, so sind auch die Voraussetzungen
für die zweite Phase- die Phase der Änderung, also der konkreten
Problembearbeitung, geschaffen.
Die Umsetzung des intendierten Veränderungsprozesses kann nur
dann erfolgreich in Angriff genommen werden, wenn die schon erwähnten
widerstandshemmenden Kräfte ernstgenommen werden.
Bestehende Ängste der Mitarbeiter vor neuen Aufgaben, veränderten
sozialen Beziehungen und Besitzstandverlusten sollten von der Unternehmensführung
angehört und mit den Mitarbeitern gemeinsam
diskutiert und bestenfalls ausgeräumt werden. Wandelbefürwortende
Mitarbeiter und zur Veränderung animierende Führungskräfte hingegen-
als änderungsfördernde Kräfte- können gar nicht fürsorglich
genug gepflegt und verstärkt werden. Dabei sollte auch darauf geachtet
werden, dass die angestrebten Veränderungsschritte nicht zu
groß gewählt werden. Die Begeisterung und Dynamik können sehr
schnell durch das Gefühl der Überforderung erstickt werden.
Die dritte Änderungsprozessphase setzt in dem Moment ein, wo ein
Umdenken der Organisation bereits eingesetzt hat. Das durch die
Umstellungen verlorene systemische Gleichgewicht muss nun wieder
zurückgewonnen werden. Dies gelingt am besten durch die kontinuierliche,
regelmäßige Verstärkung der neugewonnenen Einstellungen
und Verhaltensweisen. Die Unternehmensführung sollte hier nicht
die Gelegenheit verpassen, ihre Mitarbeiter durch Lob, Bestätigung
und Anerkennung für die aufgebrachten Veränderungsbemühungen
zu belohnen.
3. Unternehmenskultur
... oder die „Seele“ der Organisation
Unternehmen sind heutzutage gezwungen, „mit der Zeit zu gehen“,
d.h. sich den ständig wandelnden Umweltbedingungen anzupassen.
Unter diesen Umständen kann es eben nicht mehr die Unternehmensstruktur
oder -Strategie sein, die den Mitarbeitern Stabilität und Orientierung
bietet- sie muss stets flexibel und „im Fluss“ bleiben.
Nichtsdestotrotz benötigt auch der oft mit großem Handlungsspielraum
„gesegnete“ Mitarbeiter des 21. Jahrhunderts Halt, Konsistenz
und Sicherheit, um effizient und erfolgreich im Sinne der Organisation
arbeiten zu können.
Dieser Funktion kann eine gesunde und probate Unternehmenskultur
voll und ganz gerecht werden. Eine stimmige Kultur, die die stabilen
Unternehmenswerte- und normen transparent und bewusst macht,
wirkt außerordentlich gemeinschafts- und identitätsstiftend. Damit
stellt sie einen informellen, impliziten Steuerungs- und Ordnungsrahmen
dar, der es auch lose vernetzten Arbeitsgruppen ermöglicht, sich
vor einem gemeinsamen Wertehintergrund und gestützt durch die
gemeinschaftlichen Unternehmensziele autonom zu organisieren.
In dem Sinne ist Unternehmenskultur heute mehr als je zuvor als Orientierungsanker
und „Wir-Gefühl-Stifter“ anzusehen. Sie kann

zudem aber auch als allgemeiner „Sinn-Stifter“ unverzichtbare Motivationspotentiale
unter den Organisationsmitgliedern schaffen. Die
schon erwähnte Rationalisierung vieler organisatorischer Arbeitsprozesse
lässt dem Mitarbeiter die eigene Tätigkeit immer abstrakter und
unfassbarer erscheinen. Vielen Mitarbeitern- und auch nicht selten
den Führungskräften- fehlt das Wissen um das eigentliche Unternehmensziel,
um die Zusammenhänge ihrer Arbeit, um Sinn und Zweck
ihrer Tätigkeit, um ihren persönlichen Beitrag zum Unternehmenserfolg.
Dadurch wird ihre Leistung und Motivation erheblich eingeschränkt.
Eine von allen geteilte und anerkannte Unter nehmenskultur
kann genau dieser gefährlichen Entwicklung entgegenwirken.
3.1 Was verbirgt sich hinter dem „Phänomen“
Unternehmenskultur?
- Menge an Gewohnheiten, durch die sich eine Organisation
von seiner Umwelt unterscheidet
- Charakteristikum einer Gruppe
- wiederkehrende Verhaltensweisen in der Interaktion
- kollektive Überzeugungen
- gemeinsame, geteilte Bedeutungen
- Gruppennorm
- bekundete Werte und Wertvorstellungen
- gewachsenes Meinungs- und Normgefüge
- offizielle Philosophie (implizite Spielregeln)
- niemals „fertiges“ Ergebnis eines gemeinschaftlichen dynamischen
Lernprozesses
- in Interaktion entstehende Übereinkünfte
- verwurzelte Talente innerhalb der Organisation
- Symbole mit Integrationskraft
- implizites Phänomen, das die Eigendefinition des Unternehmens
bestimmt
Dies sind die Beschreibungen und Charakterisierungen, auf die man
bei einer ersten Fachliteraturrecherche zum Thema „Unternehmenskultur“
bzw. „Organisationskultur“ stößt. Das Spektrum der genannten
Merkmale vermittelt schon einen ersten Eindruck von der
Vielfältigkeit und Komplexität des Organisationskulturkonzeptes.
In den letzten 20 Jahren hat die wachsende Relevanz und Brisanz
des Themas „Unternehmenskultur“ natürlich ungemein viele verschiedene,
sich teilweise ergänzende, jedoch auch widersprechende
Erkenntnisse hervorgebracht.
Hier nun soll der Versuch unternommen werden, ein wenig „Licht in
den Dschungel der Organisationskulturliteratur“ zu bringen.
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Versuch einer Begriffsbestimmung
Um eine Idee von der Bedeutung einer „Unternehmenskultur“ zu bekommen,
kann es nicht schaden, sich noch einmal die Definition des
allgemeinen „Kulturbegriffs“ vor Augen zu führen: Eine Kultur ist „...
ein Muster gemeinsamer Grundprämissen, das die Gruppe bei der
Bewältigung ihrer Probleme externer Anpassung und interner Integration
erlernt hat, das sich bewährt hat und somit als bindend gilt;
und das daher an neue Mitglieder als rational und emotional korrekter
Ansatz für den Umgang mit diesen Problemen weitergegeben
wird. ...“ (nach Schein, 1995)
Wie nun aber ist „Unternehmenskultur“ zu definieren?
“Unternehmenskultur sind die gemeinsamen grundlegenden Überzeugungen
in einer Gruppe, die diese charakterisieren. Diese Überzeugungen
beeinflussen Wahrnehmung, Denken, Handeln und Fühlen
der Gruppenmitglieder.
Sie können sich auch in den Artefakten manifestieren. Die Überzeugungen
werden nicht mehr bewusst gehalten, sie sind aus der Erfahrung
der Gruppe entstanden und haben sich durch die Erfahrung der
Gruppe weiterentwickelt, d.h. sie sind gelernt und werden an neue
Gruppenmitglieder weitergegeben.“ (nach Sackmann, 2002)
Aus einer anderen Perspektive betrachtet folgende Definition
die Organisationskultur:
“Organisationskultur ist das implizite Bewusstsein einer Organisation,
das sich zum einen aus dem Verhalten der Organisationsmitglieder
ergibt und das selbst als kollektive Programmierung die
Verhaltensweisen der Organisationsmitglieder beeinflusst“ (nach
Scholz ‚1987)
Demnach sind Unternehmen also nicht nur durch ihre Struktur und
durch die sie umgebende Umwelt beeinflusst. Als komplexe soziale
Systeme werden sie auch durch die Interaktionen und Verhaltensweisen
ihrer Mitglieder bestimmt. Die individuellen Perspektiven der
einzelnen Mitglieder auf das Unternehmen und seinen „Sinn“ gleichen
sich in der organisationsinternen Interaktion einander an und
gestalten somit implizit und permanent die Unternehmenskultur.
Diese starke Abhängigkeit der Organisation bzw. Organisationskultur
von ihren Mitgliedern macht Change Management zur einer echten
„Führungsaufgabe“ und erklärt gleichzeitig die Widerstände und
starke Trägheit in Kulturveränderungsprozessen.
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DAS BEHÖRDENMAGAZIN Dezember/2011 19

Die Definition von Scholz besagt außerdem, dass den Mitgliedern der
Organisation- der Führung und den Mitarbeitern- die eigene (Un-)
Kultur meist gar nicht bewusst ist. Die täglichen Routinen, die eingespielten
Verhaltensmuster, die „natürlichen“ Spielregeln und Gesetze,
all die spezifischen Merkmale der Unternehmensstruktur und
–Prozesse werden als selbstverständlich hingenommen und oft für
unveränderbar gehalten.
In vielen Fällen ist es erst der Erfahrungsaustausch mit Kollegen anderer
Unternehmen, der „eine objektive Perspektive“ auf die eigene
Organisationskultur ermöglicht.
3.2 Forschungsrichtungen der
Unternehmenskultur
Die Organisationskulturforschung bietet zwei verschiedene Perspektiven,
aus denen man Unternehmenskultur betrachten, analysieren
und mit ihr arbeiten kann. Der objektivistischen Forschungsauffassung
zufolge, hat ein Unternehmen eine Kultur. Die Kultur stellt demnach
also eine Variable dar, die instrumentalisiert und spezifisch
eingesetzt werden kann, um das Unternehmen und seine Entwicklung
(positiv) zu beeinflussen.
Die subjektivistische Forschungsrichtung hingegen geht davon aus,
dass jedes Unternehmen selbst eine Kultur ist. Sie repräsentiert die
Basis des Organisationsgeschehens und kann daher nicht funktionalisiert
werden. Hier liegt das Forschungsziel vielmehr in der Erklärung
des Unternehmens und seiner organisatorischen Erscheinungsformen
durch das Verstehen, Deuten und Interpretieren seiner Kultur.
Im Laufe der Zeit hat sich unter den Forschern allerdings auch eine
weitere „Kompromiss-Kulturperspektive“ etabliert, welche sowohl
Elemente des objektivistisch-funktionalistischen, als auch des subjektivistisch-interpretativen
Ansatzes beinhaltet und miteinander verbindet:
die „dynamische Konstrukt-Perspektive“. Dieser „gemäßigte“
Ansatz geht davon aus, dass die Entstehung von Unternehmenskultur
alleiniges Ergebnis ihrer Interpretation durch die Organisationsmitglieder
ist; sagt aber andererseits auch, dass Unternehmenskultur gestaltbar
ist- und zwar durch den gezielten Einsatz dieser subjektiven
Interpretationen.
3.3 Elemente der Unternehmenskultur
Scholz definierte Organisationskultur als „... das implizite Bewusstsein
einer Organisation, das sich (...) aus dem Verhalten der Organisationsmitglieder
ergibt...“. So gesehen bilden auch die Emotionen
bzw. Kognitionen der Organisationsmitglieder die basalen Elemente
einer Unternehmenskultur.
20 DAS BEHÖRDENMAGAZIN Dezember/2011
Einstellungen
Einstellungen sind relativ spezifische, auf konkrete Objekte, Personen
oder Situationen gerichtete Neigungen von Personen. Jeder Mensch
hat eine Vielzahl an Einstellungen eher instabiler Natur. Einstellungen
können sich also individuell und situationsbedingt ändern.
Normen
Normen sind sozial geteilte, an Personen oder Situationen gestellte
Erwartungen. Sie stellen einen verbindlicher Grundsatz darüber dar,
wie es sich in spezifischen Situationen zu verhalten bzw. wie es zu
handeln gilt. Normen haben demnach eine Standardisierungsfunktion
in sozialen Systemen.
Werte
Ebenso wie Einstellungen und Normen werden Werte von Personen,
also auch Mitarbeitern, getragen und sind damit essentielle Elemente
jeglicher Unternehmenskultur.
Werte sind Ausdruck von Wünschen, Vorlieben, Präferenzen, Zielensind
eine Art „Lebensphilosophie“. Sie können bewusst sein, müssen
es aber nicht. Werte haben in vielen Fällen einem dem Träger unbewussten
Einfluss auf dessen (Entscheidungs-)Verhalten. Im Gegensatz
zu Einstellungen sind die Werte einer Person langfristig konstant
und situationsübergreifend verhaltensbestimmend.
Sollten sich die persönlichen Werte einer Person des Öfteren bewähren,
so werden sie mehr und mehr verinnerlicht, üben einen stärkeren
Verhaltenseinfluss aus und verhelfen ihrem Träger somit zu „innerer
Stabilität“.
Normen und Werte stellen Steuerungsfaktoren dar. Sie steuern und
lenken das Verhalten von Personen und Personengruppen in eine spezifische
Richtung, die für die Existenz, den Erhalt und auch den Erfolg
der gemeinsamen Organisation von Relevanz ist, so z.B. die Orientierung
zur Teamarbeit.
Sie schaffen Klarheit und Orientierung für die Organisationsmitglieder,
indem sie die Fülle möglicher Verhaltensmuster, Handlungen und
Erwartungen auf eine überschaubare Menge reduzieren. So setzen
sie unternehmensspezifische Standards bzgl. erlaubter/ unerlaubter
Verhaltensweisen, adäquater/ inadäquater Reaktionen sowie akzeptierter/
verurteilenswerter Handlungen.
Normen und Werte erleichtern somit den gegenseitigen Anpassungsprozess
unter den Organisationsmitgliedern und fördern die konfliktfreie
Interaktion innerhalb einer Organisation.
Grundannahmen/ Grundprämissen
Grundannahmen sind un- oder vorbewusste, selbstverständliche Anschauungen,
Wahrnehmungen, Gedanken oder Gefühle von Perso-
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nen. Sie unterscheiden sich von den Werten nur in dem Grad ihres
Verhaltenseinflusses und ihrer Bewusstheit. Grundannahmen sind
ebenso so situationsübergreifend und langfristig stabil wie Werte,
haben aber durch ihre Unbewusstheit einen wesentlich stärken Einfluss
auf das Verhalten einer Person.
3.4 Ebenen der Unternehmenskultur
Schein entwickelte 1995 ein gewinnbringendes Analyse- und Interventionsmodell
für Organisations- bzw. Unternehmenskulturen. Dieses
Modell geht davon aus, dass sich in jeder Organisationskultur 3
Ebenen finden lassen, die in spezifischer Beziehung zueinander stehen:
1. die Ebene der Artefakte
Artefakte einer Organisation sind wahrnehmbare,
leicht zu beobachtende Phänomene, die sich jedoch
schwer oder gar nicht deuten bzw. interpretieren lassen.
So z.B.: Unternehmensstrukturen, Prozesse, die Firmenarchitektur,
die Kleidung der Mitarbeiter oder der Unternehmensjargon
2. die Ebene der (bekundeten) Werte
3. die Ebene der Grundannahmen/ Grundprämissen
Scheins Ebenen repräsentieren sowohl funktionalistische
(Artefakte) als auch interpretative (Werte, Grundannahmen)
Elemente der Unternehmenskultur und stehen in wechselseitiger
Abhängigkeit und Interaktion.
Die Merkmale der verschiedenen Kulturebenen lassen sich
sehr gut am Beispiel des berühmten „Eisberges“ veranschaulichen.
Die manifesten, wahrnehmbaren Artefakte der
Organisationskultur entsprechen der sichtbaren Spitze des Eisberges.
Den unsichtbaren Teil des Eisberges- unterhalb der Wasseroberfläche-
stellen die latenten, meist unbewussten, emotional verankerten
Werte und Grundannahmen der Unternehmensmitglieder dar. Sie
sind dem Beobachter zwar nicht direkt zugänglich, haben jedoch den
entscheidenden Einfluss auf das Unternehmen und sein soziales Geschehen.
Außerdem ist das Verständnis dieser Kulturebene unbedingte
Voraussetzung für die adäquate Deutung der oberflächlicheren
Ebenen der Werte bzw. der Artefakte.
3.5 Funktionen der Unternehmenskultur
Die Funktionen einer Organisationskultur sind zahlreich und variieren
oftmals in Abhängigkeit von der konkreten Unternehmensspezifik.
Im Folgenden sollen einige der generellen Kulturfunktionen etwas
näher erläutert werden:
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Identitätsstiftung
- Anschlussmotivbefriedigung, Sinn und Wir-Gefühlstiftung
Organisationscharakterisierung
- Abgrenzung gegenüber anderen Unternehmen bzw. Kulturen
Koordinierung und Orientierungsvermittlung
- in komplexen Systemen durch geteilte Werte und Meinungen
- Kontrollmotivbefriedigung, Orientierung an Verhalten der
Kollegen
Komplexitäts- und Informationsreduktion
- Informationsflut mittels grundlegender Werte und Normen
leichter strukturierbar/ reduzierbar
Schaffung von Motivationspotentialen
- Eröffnung von Lernpotentiale
Innere Stabilisierung und Kontinuitätsgebung
- basaler Konsens gibt Halt und Sicherheit auch in chaotischer,
dynamischer, schwieriger Zeit
3.6 Medien der Unternehmenskultur
Unternehmenskultur lässt sich nicht messen, nicht berechnen, nicht
objektivieren. Ihren Ausdruck als strategische Erfolgsgröße findet sie
auch nur indirekt über betriebswirtschaftliche Größen, Zahlen oder
Fakten. Das Phänomen Unternehmenskultur ist also nur sehr schwer
fassbar.
Um die Kultur einer Organisation zu erfassen, muss sie in all ihren
emotionalen Qualitäten gelebt und erlebt werden. Die auf den ersten
Blick „unsichtbare“ Unternehmenskultur mit ihren Elementen benötigt
daher Medien, die sie transportieren, d.h. für die Unternehmensmitglieder
sowie die Organisationsumwelt wahrnehmbar machen:
“Helden“ (cultural heroes)
Helden können zum Beispiel (ehemalige) erfolgreiche Mitarbeiter,
glänzende Führungskräfte aus früherer Zeit oder auch die einstigen
Unternehmensgründer sein. In jedem Fall stellen sie Vorbilder für die
heutigen Organisationsmitglieder dar und sind Symbol für Leistungen,
Erfolge und Werte des Unternehmens.
Geschichten
Geschichten können Sagen, Anekdoten, Legenden oder auch Mythen
sein, die innerhalb der Organisation verbreitet werden. Sie müssen
nicht unbedingt wahrheitsgemäß sein, ihr alleiniger Zweck ist die
Sinnvermittlung sowie die Rechtfertigung bzw. Erklärung bestimmter
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DAS BEHÖRDENMAGAZIN Dezember/2011 21

Handlungen der Organisationsmitglieder. Geschichten dienen oftmals
auch zur Reflektion und Neu-Interpretation spezifischer Situationen
im Unternehmensalltag.
Riten
Riten sind Interaktionen stereotypen Ablaufs und erscheinen nicht
selten wie öffentliche Inszenierungen. Sie stellen u.a. ein Mittel der
Einführung neuer Organisationsmitglieder in das Unternehmen dar.
Riten werden oftmals während Schulungsmaßnahmen, Tagungen,
Mittagspausen, Betriebsfeiern etc. „ausgelebt“.
Kommunikation und Sprache
Auch das Medium „Sprache“ kann Inhalte einer Unternehmenskultur
sehr gut transportieren:
Was wird mündlich, was eher schriftlich kommuniziert?
Welcher Sprachstil, welcher “Jargon“, welche Redewendungen herrschen
vor?
Was wird nicht besprochen- was sind Tabus?
Struktur, Architektur und Kleidung
Die Architektur des Firmensitzes, die Gebäudestruktur, die Ausstattung
der Konferenzräume, das Mobiliar, die verwendeten Arbeitsmittel,
die Kleiderordnung- all das sind Ausdrucksformen für die ganz
spezifische Kultur einer Organisation.
3.7 Ansätze zur Typisierung von
Unternehmenskultur
Jedes Unternehmen bildet mit seiner Kultur ein komplexes System. Da
es eine Vielzahl unterschiedlicher Unternehmenstypen mit ihren je-
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22 DAS BEHÖRDENMAGAZIN Dezember/2011
®
weils spezifischen Unternehmensmerkmalen gibt, liegt die Idee nahe,
dass es auch sehr viele verschiedene Unternehmenskulturtypen geben
muss. Diese Erkenntnis spiegelt sich in diversen Ansätzen zur Typisierung
existierender Organisationskulturen wider, von denen nun zwei
genauer erläutert werden sollen. Der Unternehmenskulturtyp beschreibt
das unternehmensspezifische Verhalten und kann durch die
Sichtbarmachung kultureller Defizite bzw. Potentiale dazu dienen, die
positive Veränderung bzw. Entwicklung der Organisation zu fördern.
So unterschied Schreyögg (1991) zwischen polyzentrischen und globalen
Unternehmenskulturen. Dieser Ansatz geht davon aus, dass es
eine Interdependenz zwischen nationalen Kulturen und Organisationskulturen
gibt.
polyzentrische Unternehmenskultur
Unternehmenskultur, die in den verschiedenen Ländern, in denen das
Unternehmen situiert ist, unterschiedliche Ausformungen aufweist.
Ein Nachteil dieser „föderalistischen“ polyzentrischen Unternehmenskultur
könnte darin bestehen, dass sich die einzelnen Subunternehmen
zu sehr verselbstständigen, also von ihrer Mutter -
organisation lösen.
Schreyögg nennt jedoch auch vier Vorteile der polyzentrischen Kultur:
- Spezialisierungsvorteil
- Flexibilitätsvorteil
- Kreativitätsvorteil
- Problemlösevorteil
globale Unternehmenskultur
Unternehmenskultur, die über die Ländergrenzen hinweg ein einheitliches
Erscheinungsbild und universale Artikulationsformen anstrebt.
Vorteile der globalen Unternehmenskultur sind nach Schreyögg:
- Kommunikationsvorteil
- Zuverlässigkeitsvorteil
- Identifikationsvorteil
- Effizienzvorteil
Eine „reine“ globale Unternehmenskultur stellt sicherlich einen unrealistischen
Idealtyp dar. Ein gewisser Grad an Polyzentrismus wird
in allen international operierenden Organisationen anzutreffen sein,
da sich auch die resistentesten Unternehmen nur schwerlich den jeweiligen
nationalen Kultureinflüssen entziehen können.

J. H. Ansoff (1979) findet einen ganz anderen Zugang zur Unternehmenskultur-Typisierung.
Seine Differenzierungskriterien sind die
Handlungsbereitschaft, die Innovationsfähigkeit und die Zeitperspektive
der Unternehmen.
Ansoff differenziert zwischen den folgenden fünf Kulturtypen, welche
sich vor allem hinsichtlich ihrer Veränderungsfreundlichkeit unterscheiden:
stabile Kultur
Die Organisation orientiert sich sehr stark an der Vergangenheit. Im
Mittelpunkt des Interesses steht die eigene Unternehmung und die
erreichte Position. Risiko, Innovationen und Veränderungen werden
weitestgehend vermieden.
reaktive Kultur
Dieser der stabilen Kultur sehr ähnliche, introvertierte Kulturtyp orientiert
sich vorrangig an der Gegenwart. Geringfügige Veränderungen
werden nicht stringent abgelehnt, sondern sofern die
diesbezügliche Notwendigkeit erkannt wird, unter Minimierung des
Risikos akzeptiert.
antizipative Kultur
Das Unternehmen neigt eher dazu Risiken einzugehen. Die Bedingung
hierfür allerdings ist, dass sich diese Risiken für die Organisation
kalkulierbar darstellen.
explorative Kultur
Der explorative Kulturtyp sucht Herausforderungen und Veränderungen.
Werden die Erfolgschancen positiv eingeschätzt, kommt es umgehend
zur Initiierung und Umsetzung der neuen Unternehmensziele
– auch unter Vernachlässigung möglicher Risiken.
kreative Kultur
Der Unternehmensfokus ist auf die Zukunft gerichtet. Extrovertiert
werden Entwicklungsmöglichkeiten gesucht, um sich zukünftig stark
zu positionieren.
Die Vielfalt vorkommender Kulturtypen macht deutlich, dass es sehr
schwierig ist, einzelne Organisationen oder gar eine ganze Branche,
einem spezifischen Kulturtyp zuzuordnen. Unter Dominanz eines bestimmten
Kulturtyps sind meist Merkmale verschiedener Kulturtypen
in einem Unternehmen vorzufinden.
3.8 Abgrenzung zu artverwandten Konzepten
Abschließend sollen noch einige Irrtümer beseitigt werden, die seitdem
das Thema Unternehmenskultur „in aller Munde“ ist, immer
wieder zu Tage treten.
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So wird das Konzept der Unternehmenskultur nicht selten mit
diesen artverwandten Konzepten verwechselt.
Unternehmenskultur bedeutet nicht:
1. Unternehmensethik
Unternehmensethik beschäftigt sich nämlich ausschließlich mit der
Entstehungsbegründung spezifischer Unternehmensnormen- und
werte.
2. Unternehmensphilosophie
Die Unternehmensphilosophie legitimiert lediglich den Unternehmenszweck
durch ihre orientierungsgebenden Leitlinien und Grundsätze.
3. Organisationsklima
Das Organisationsklima ist die momentane, subjektive Wahrnehmung
des Unternehmenszustands durch die Mitarbeiter.
4. Unternehmensidentität (Corporate Identity)
Unternehmensidentität stellt den Pool an Mechanismen dar, mit denen
sich eine Organisation seiner Umwelt visualisiert und präsentiert.
4. Unternehmenskultur und Veränderung
...oder der Mut zum „langen Atem“
Wie war das noch gleich mit der Unternehmenskultur...?
- jedes Unternehmen besitzt bzw. entwickelt eine eigene, ganz spezifische
Organisationskultur
- diese Unternehmenskultur steht in enger Beziehung und Wechselwirkung
mit den ebenso spezifischen Strukturen und Strategien
der jeweiligen Organisation
- es gibt nicht die eine, allein richtige Kultur für ein Unternehmenkein
generelles Ideal also, das es zu realisieren gilt und welches
dann die Lösung aller Probleme darstellt
Dies sind drei wesentliche Fakten zum Phänomen „Unternehmenskultur“,
welche drei direkte Konsequenzen für das Thema „Kulturwandel“
nach sich ziehen:
1. Da jedes Unternehmen eine eigene Kultur besitzt,
ist auch das Thema „Kulturveränderung“ für jedes
Unternehmen von Bedeutung.
2. Durch die Verzahnung und wechselseitige Abhängigkeit
von Unternehmenskultur und Unternehmensstruktur
bzw. –Strategie bleibt Unternehmenskultur
niemals von Changeprozessen bzw. Organisationsveränderungen
unberührt.
Ganz im Gegenteil: die kulturellen Voraussetzungen
eines Unternehmens sind ganz entscheidend für den Erfolg
jeglicher Re-Organisation. Sollten alle anderen Bedingungen
für die angestrebte Veränderung auch optimal
sein, wird die Organisationskultur aus den Augen verloren,
so gerät das gesamte Change Management schnell
ins Wanken.Somit bedeutet also jeder unternehmerische
Veränderungsprozess gleichzeitig auch eine Veränderung
der Unternehmenskultur.
DAS BEHÖRDENMAGAZIN Dezember/2011 23

3. Die Tatsache, dass sich Unternehmen heute mit
ständig wechselnden wirtschaftlichen und technologischen
Rahmenbedingungen, mit einem sich kontinuierlich wandelnden
Umfeld also, konfrontiert sehen, erklärt die Unmöglichkeit
einer einzigwahren, immerfort adäquaten
Unternehmenskultur. Sollte eine Organisation tatsächlich
eine gesunde, probate, klare und widerspruchsfreie Kultur
„leben“, so heißt dies noch lange nicht, dass dieser „Glücksfall“
auch für immer währt. Wechseln die Ziele, die Strategien,
die Strukturen des Unternehmens, so ist mit großer
Wahrscheinlichkeit auch eine stimmig modifizierte Kultur erfolgversprechender
als die ehemals „perfekte“ Unternehmenskultur.
Change Management und Kulturwandel einer Organisation
sind demnach untrennbar miteinander verbunden.
4.1 Kulturveränderung und die Rolle
der Führung
All die Charakteristika, die das „Phänomen Unternehmenskultur“ so
interessant und reizvoll machen, gestalten jedoch auch den Umgang
mit ihr, während bewusst gesteuerter Change Managementprozesse
kompliziert und anspruchsvoll.
Unternehmenskultur
- ist ihren Trägern nur zum Teil bewusst, also auch nur teilweise
erfassbar und beeinflussbar
- wird von Menschen- also verschiedenen Individuen
getragen, gelebt und erlebt
- ist nicht materieller, sondern eher kognitiver und
emotionaler Natur
- ist interpretativ, d.h. sie bedeutet für jeden ihrer
Träger etwas anderes
- ist sehr vielschichtig und bietet somit viele „Angriffsflächen“,
die bei ihrem Management bedacht werden
sollten
- hat eine starke Eigendynamik- muss also stets neu
betrachtet und bewertet werden
Damit sich Nutzen und Chancen einer Unternehmenskultur im
Change Management gegenüber ihren Gefahren und Risiken durchsetzen
können, ist ein bewusster und sensibler Umgang mit ihr durch
die Unternehmensführung unbedingt erforderlich.
Unternehmenskultur muss bzw. kann nicht „erschaffen“ werden. Sie
entwickelt sich im Laufe der Zeit in jeglicher Organisation ganz automatisch
und selbstständig. Unternehmenskultur kann mehr oder
weniger stark entwickelt, historisch gewachsen oder auch bewusst
gepflegt sein, sich fundiert oder widersprüchlich darstellen. Die Kultur
eines Unternehmens ist also das kaum objektivierbare Resultat eines
komplexen, langjährigen, organisatorischen Geschehens.
Nichtsdestotrotz zählt- gerade in Zeiten des Wandels- der adäquate
Umgang mit der eigenen Organisationskultur, d.h. ihre Entwicklungsförderung,
ihre Vergegenwärtigung oder in manchen Fällen
auch ihre Zerstörung, zu den Kernaufgaben der Unternehmensführung.
24 DAS BEHÖRDENMAGAZIN Dezember/2011
Führungskompetenz bedeutet demnach auch die kontrollierte
Handhabung organisatorischer Kultur-Veränderungsprozesse: so
z.B. das Erkennen eventueller Inkompatibilität externer (Umwelt-)
Bedingungen und aktueller Unternehmenskultur bzw. das kontinuierliche
Überprüfen der Stimmigkeit zwischen Unternehmensstrategie
und –Kultur.
Unternehmensführung stellt letztlich selbst eine Komponente der
Unternehmenskultur dar, da auch sie sich permanent den wandelnden
Rahmenbedingungen anpassen muss. So durchläuft die Führung
einer Organisation immer auch selbst einen kulturellen
Entwicklungsprozess.
Viele Wege führen nach Rom
Der durch organisatorische Veränderungsvorhaben provozierte Wandel
einer jahrelang gewachsenen und gefestigten Kultur ist ein in seinem
Ablauf kaum vorhersehbarer und sehr komplexer Prozess.
Kulturwandel bedeutet für ein Unternehmen und seine Mitglieder,
ihre bisherige Kultur- also ihr gesamtes bisheriges organisationsbezogenes
Verhalten, Wertesystem, all ihre mit dem Unternehmen verbundenen
Einstellungen und Emotionen- zu überdenken, zu
hinterfragen oder gar „verlernen“ zu müssen.
Die Begleitung dieses sozialen „Umlern-Prozesses“ stellt eine Führungsaufgabe
dar, die nur mit viel Sensibilität, sozialer Kompetenz
und Ausdauer erfolgreich gemeistert werden kann.
Aber wie?
1. Konkretes Beschreiben der neuen Organisationskultur
Die mit den angestrebten Organisationszielen- und Strategien verbundene,
zukünftige Kultur muss von der Unternehmensführung
„greif- und fassbar“ gemacht werden.
Den Organisationsmitgliedern sollte so konkret, plastisch und ausführlich
wie möglich beschrieben und erläutert werden, was die Kernelemente
der zukünftigen Kultur sind- kurz gesagt: wo es hingehen
soll.
2. Begründung der Notwendigkeit des Kulturwandels
Die Hoffnung, Kulturveränderungsprozesse erfolgreich begleiten zu
können, ohne die Einsicht und das Verständnis für den Unternehmenswandel,
bei den betroffenen Organisationsmitgliedern gewonnen
zu haben, ist vergebens.
Nur wenn es der Organisationsführung gelingt, die Unumgänglichkeit
der kulturellen „Umorientierung“ glaubhaft und plausibel zu machen,
sind die Voraussetzungen für eine bewusste Auseinandersetzung
der Organisationsmitglieder mit dem Thema „Unternehmenskultur“
ihr Sinn und Nutzen“ gegeben.
3. Die Stärke des Führungsvorbildes
Was könnte die Einstellung eines der bevorstehenden Veränderungen
skeptisch gegenüberstehenden Mitarbeiters mehr beeinflussen, als
die Erfahrung, die neuen „propagierten“ Haltungen, Werte und Normen
durch die Führungsspitze persönlich „vorgelebt“ zu bekommen?
“Taten zählen mehr als Worte“- so denken und empfinden auch vom
Unternehmenswandel verunsicherte Organisationsmitglieder. Der direkte
Kontakt mit der die zukünftige Kultur glaubwürdig repräsentierenden
Unternehmensführung überzeugt oftmals mehr als hübsch
gedruckte Leitlinien-Prospekte.
4. Kulturveränderung als Gemeinschaftsprojekt
Um Menschen für eine Idee oder eben für eine Veränderung zu gewinnen,
bedarf es mehr als bloßer Überzeugungskraft. Wirkliches En-

gagement für einen Änderung des „“Hier und Jetzt“ kann sich unter
den Organisationsmitgliedern nur dann entwickeln, wenn sie den Unternehmenswandel
und den damit einhergehenden Kulturwandel
frühzeitig und langfristig aktiv mitgestalten können.
Die Unternehmensführung sollte hier also eher die Rolle des Prozessinitiators
und Moderators einnehmen und die Ergebnisse der
partizipativen Ideenentwicklung „von unten nach oben“ (be)fördern.
5. Glaubwürdige, kompetente „Missionare“
So wichtig es ist, dass die Organisationsentwicklung hauptsächlich
durch die Organisationsmitglieder vorangetrieben wird, die katalysierende
Wirkung einer charismatischen und sozial sowie methodisch
kompetenten Führung sollte im Change Management nicht unterschätzt
werden. Phasen des anfänglichen Widerstandes, der Mutlosigkeit
oder der im Verlauf einsetzenden Trägheit können durch die
stete Präsenz und den engagierten Einsatz einer sich mit den Entwicklungszielen
identifizierenden, „kulturtragenden“ Führung meist
erfolgreich überwunden werden.
6. Am Ball bleiben
Endlich. Der Veränderungsprozess ist „im Gange“- die neuen Ziele
definiert, die Organisationsmitglieder einbezogen
und motiviert, die Verantwortlichen bestimmt,
das weitere Vorgehen heftig diskutiert
und beschlossen- alle sind zufrieden und stolz
auf das vollbrachte Werk und wiegen sich in
der Gewissheit: „alles wird schon werden“.
Doch ehe man sich versieht sind aller Eifer, En-
gagement und Veränderungswille der Projektund
Diskussionsgruppen verflogen. Die „gesteckten“
Ziele werden durch den Druck, das
„ganz normale“ alltägliche Geschäft weiterhin
optimal bewältigen zu müssen, nach und
nach verdrängt. Die Förderung und Entwicklung
der einst so angestrebten Unternehmensziele
gerät in Vergessenheit und die gerade
„neu aufkeimende“ Kultur schafft erst gar
nicht „zum Vorschein zu kommen“.
Um dies zu verhindern, müssen die Aufmerksamkeit
und das Interesse der Mitarbeiter für
den begonnenen Veränderungsprozess bewahrt
und gefördert werden. Dies erfordert
natürlich die Bereitschaft der Führungsspitze
zur regelmäßigen Auseinandersetzung mit den
erreichten Fortschritten im Changeprozess und
den Mut zu Belohnung bzw. Sanktionierung,
sofern vereinbarte Ziele bzw. getroffene Vereinbarungen
von den Organisationsmitgliedern
unzureichend oder gar nicht erfüllt
wurden. Der Ernst und die Wichtigkeit des Unternehmenswandels
kann dem Einzelnen nur
bewusst werden, wenn er beobachten oder
selbst erleben kann, dass seine Bemühungen
wahrgenommen und respektiert werden und
dass das „Nichtstun“ Konsequenzen nach sich
zieht.
Diese gewissenhafte Kontrolle der initiierten
Changeprozesse durch die Organisationsführung
stellt auch eine Form bewussten Umgangs
mit der eigenen Kultur dar.
4.2 Die veränderungsfreundliche
Unternehmenskultur
Wie könnte eine Unternehmenskultur aussehen, die dem steten Wandel
ihres Unternehmens und damit auch ihrer selbst nicht im Wege
steht sondern sogar fördert?
Was sind die Kulturelemente, die der Organisation und ihrer Führung
die schwierige Aufgabe des Change Management erleichtern können?
The Winning Performance- in a changing environment- diese Studie
von Clifford/ Cavanaugh (1985) beweist zum Einen, dass das Thema
„Kulturwandel“ schon Mitte der 80er Jahre von wissenschaftlichem
Interesse war und diente außerdem dem Organisations- und Managementberater
Doppler im Jahr 2000 zur Beschreibung 5 zentraler
Merkmale einer veränderungsfreundlichen Unternehmenskultur:
Kreative Unruhe
Die beste Voraussetzung für den flexiblen und offenen Umgang mit
Veränderungen und Innovationen in sozialen Systemen, wie z.B. auch
Unternehmen, ist eine stete latente kreative Unruhe. Je mehr Experimentierfreude,
Risikobereitschaft, Mobilität und Spontanität unter
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DAS BEHÖRDENMAGAZIN Dezember/2011 25

den Mitarbeitern von der Organisationsleitung belohnt und damit
gefördert werden, desto besser gelingt es der Organisation mit Umstellungen
und Wandel umzugehen.
Zusammengehörigkeitsgefühl
Das Gefühl „an einem Strang zu ziehen“, gegenseitiges, ebenenübergreifendes
Vertrauen, Offenheit und Akzeptanz machen eine Gruppealso
auch eine Organisation- stärker und sicherer. Die Ängste und Bedenken,
die durch organisatorische Umstrukturierungen bei den Mitarbeitern
ausgelöst werden, können durch das Empfinden kollektiven
Zusammenhalts schneller bewältigt werden.
Konfliktfähigkeit
Jede Veränderung, jeder Übergang von Vertrautem zu Neuem ist mit
Bedenken, mit Ängsten, mit Spannungen und Konflikten verbunden.
Gerade in so großen sozialen Systemen wie Unternehmen, wo verschiedenste
Persönlichkeiten, Interessen und Verhaltenstendenzen
aufeinanderstoßen, ist es deshalb von Nöten, mit diesen Konflikten
konstruktiv umzugehen.
So können sich änderungshemmende Kräfte wie Widerstand, Verweigerung
und Aggressionen durchaus fruchtbar für den Organisationswandel
zeigen. Diese natürlichen menschlichen Reaktionen der
Veränderungsbetroffenen müssen von der Unternehmensführung lediglich
frühzeitig erkannt, nicht verdrängt, sondern ernstgenommen
und ausgetragen werden.
Sinnvermittlung
Die Bereitschaft eines Mitarbeiters zusätzliche Belastungen, wie
z.B. eine Re-Organisation, engagiert anzugehen, ist letztlich immer
auch eine Frage der Motivation. Kann er sich mit seinem Unternehmen
und seiner Rolle in diesem System identifizieren, erkennt er
den Sinn seiner Tätigkeit und den Beitrag, den er zum Unternehmenserfolg
leistet, so wird es ihm nicht schwer fallen auch „im
Sinne“ der Organisation zu handeln und den notwendigen Wandel
unterstützen.
Kommunikation
Offene, direkte und persönliche Kommunikation stellt immer einen
Erfolgsfaktor für Organisationen dar. Das gilt vor allem in Zeiten der
Veränderung. Gerade der informelle Austausch zwischen den Betroffenen,
aber auch zwischen Befürwortern und Skeptikern, wirkt sich
spannungsreduzierend und konfliktlösend aus. Die wandelinitiierende
Führung sollte deshalb die Chance nutzen, mittels Informationsveranstaltungen,
Arbeitstagungen und Workshops mit den Mitarbeitern
zu kommunizieren, d.h. auch sie an der Diskussion zu beteiligen, ihre
Meinungen anzuhören und ihre Vorschläge aufzunehmen. Die ebe-
26 DAS BEHÖRDENMAGAZIN Dezember/2011
nenübergreifende Kommunikation kann so Orientierung und Sicherheit
für alle am Wandel Beteiligten spenden.
5. Schluss
... oder was noch zu sagen bleibt
Unternehmen, als soziale Systeme, und die darin (inter-)agierenden
Personen verändern sich kontinuierlich, passen sich fortlaufend ihrem
Umfeld, den internen und externen Gegebenheiten an- sind immer
in Dynamik.
Eine Unternehmenskultur existiert allein durch ihre Träger. Sie „lebt“
in den Köpfen der Organisationsmitglieder und kommt durch deren
Verhalten zum Vorschein.
Demnach kann eine Unternehmenskultur niemals „fertig“ sein. Sie
muss mit ihren Kulturträgern im Wandel bleiben- zur eigenen Anpassung
und Veränderung fähig sein.
Nur so kann sie der Organisation ihren unentbehrlichen Nutzen
bringen.
Nur so kann sie ihren Zweck als Sinn- und Wir-Gefühlstifter, als Orientierungsanker,
als gemeinsame Norm- und Wertebasis und nicht
zuletzt als Stabilisator im Wandel erfüllen.
Literatur
-Doppler, K./ Lauterburg, C. (2005): Change Management: Den Unternehmenswandel
gestalten (11. Auflage). Campus Verlag, Frankfurt/ New York
-Weber, S.: Veränderungskultur als Katalysator für Wandlungsprozesse von
Unternehmen. Internet
-Scholz, C./ Hofbauer, W. (1990): Organisationskultur: Die vier Erfolgsprinzipien.
Gabler Verlag, Wiesbaden
- artop- Institut an der Humboldt-Universität zu Berlin (2004): Wissenschaftlicher
Bericht zu den Themen Unternehmenskultur, Innovation und Change Management
im Rahmen von InnoBau
- Wildenmann, B. (1999): Professionell Führen (4. Auflage). Luchterhand Verlag
-Berner, W. (2000): Praxis Handbuch Unternehmensführung. Praktische Strategien
zur Veränderung der Unternehmenskultur. Rudolf Haufe Verlag GmbH & Co. KG
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Suchtprävention bei Bosch in Bamberg
Mit improvisierten Rollenspielen gegen die Sucht
Michael, Matthias und Daniel wollen gemeinsam zur Geburtstagsparty eines Kollegen und freuen sich auf einen fröhlichen Abend –
und dazu gehört auch reichlich Alkohol. Matthias muss aber am nächsten Morgen arbeiten und will nicht mittrinken. Seine Freunde
drängen ihn – „Hey, wir feiern hier einen Geburtstag, da kannst du doch mal eine Ausnahme machen“. Er lässt sich überreden: Erst
ein Bier, dann noch eins, dann Whiskey-Cola und Wodka, bis er total betrunken zusammenbricht. Am nächsten Tag erscheint er viel zu
spät zur Arbeit und wird von seinem Vorgesetzten ermahnt.
Alles nur gespielt, aber authentisch echt. Das Rollenspiel ist Teil der Suchtprävention im Bamberger Bosch Werk, die „Schauspieler“
sind angehende Elektroniker im zweiten Lehrjahr. Das Pflichtseminar wird jedes Jahr von der Betrieblichen Sozialberatung am Standort
organisiert und von „Chapeau Claque“, einem freien Träger der Jugendhilfe in Bamberg, durchgeführt.
Das Thema „Sucht“ ist seit vielen Jahren ein fester Bestandteil im Ausbildungsplan, um die zukünftigen Fach- und Führungskräfte im
Werkstattbereich in ihrer sozialen Kompetenz zu fördern und sie auf ihre späteren Aufgaben vorzubereiten. „Gefragt sind gereifte und
starke Persönlichkeiten und hier setzen wir auch mit unserer Suchtprävention an“, beschreibt Udo Winkelhorst, Sozialberater in Bamberg,
das Konzept. Es sei der falsche Ansatz, von oben herab zu belehren. „Wichtiger ist es, die Persönlichkeit jedes Einzelnen zu stärken,
damit die Gefahr einer Suchterkrankung so gering wie möglich ist“, so Winkelhorst. Das Ziel sei vielmehr, zum Nachdenken
anzuregen – ein erster Schritt weg von der potenziellen Sucht.
Im Anschluss an das Rollenspiel wird diskutiert:
Wie hat sich Matthias verhalten? Was hätte ihm geholfen? Was bedeutet Sucht für den Betroffenen?
Die Schlussfolgerungen: Es kommt vor allem darauf an, die eigenen Grenzen im Umgang mit Genussmitteln zu kennen. Und im Fall
einer Suchterkrankung Hilfe annehmen.
„Wir stellen den jungen Leute auch die Betriebsvereinbarung Sucht vor.“, so Winkelhorst. So erfahren sie, welche Stellen im Unternehmen
Hilfe anbieten, aber auch,
dass Sucht am Arbeitsplatz eine
Kündigung mit zur Folge haben
kann – mit anschließender Wiedereinstellung
nach erfolgreicher Therapie.
Das beeindruckt die meisten.
„Ich finde es sehr sozial, dass Betroffene
eine Chance erhalten, gesund
zu werden und wieder zu ihrem Arbeitsplatz
zurückkommen können“,
so Michael.
Informationen zum
Unternehmen:
Die Bosch-Gruppe ist ein international
führendes Technologie- und
Dienstleistungsunternehmen. Mit
Kraftfahrzeug- und Industrietechnik
sowie Gebrauchsgütern und Gebäudetechnik
erwirtschafteten rund
285.000 Mitarbeiter im Geschäftsjahr
2010 einen Umsatz von 47,3
Milliarden Euro.
Am Standort Bamberg fertigt die
Firma Bosch mit ca. 7700 Mitarbeitern
anspruchsvolle Komponenten
für Benzin- und Dieselsysteme, ohne
die ein Auto nicht vorstellbar wäre.
Ca. 300 Auszubildende erlernen
derzeit im Bamberger Werk Berufe
wie Industrie- u. Informatikkaufmann/
-frau, Industriemechaniker/in,
Mechatroniker/-in und
Energieelektroniker/-in.

Mitarbeiterorientierte
Personalsteuerung
bei Gebiets- und Funktionalreformen
am Fallbeispiel Mecklenburg-Vorpommern
(Westmecklenburg)
C. Büchner/J. Franzke/J. Tessmann
„Diese Studie wurde durch die freundliche Unterstützung der Hans-Böckler-Stiftung ermöglicht“.
Vorwort
Aufgabe dieses Forschungsprojektes war die Untersuchung der mitarbeiterorientierten
Personalsteuerung bei Gebiets- und Funktionalreformen
am Fallbeispiel Mecklenburg-Vorpommern (Region
Westmecklenburg). Dieses Fallbeispiel wurde gewählt, weil in diesem
Land im Mai 2006 erstmals in Deutschland die Bildung von Regionalkreisen
in Angriff genommen wurde. Reform begleitend sollte der
Prozess des Zusammenführens von Personal aus den Altkreisen und
Personal aus Landesbehörden zu einer neuen kreislichen Behörde
sowie die Beteiligung der Mitarbeiter an dieser Fusion analysiert und
bewertet werden.
Dieser Prozess wurde jedoch nach nur 13 Monaten jäh gestoppt, als
das Landesverfassungsgericht zentrale Teile dieses Gesetzes im Juni
2007 für verfassungswidrig erklärte. Damit endete auch der Prozess der
Personalzusammenführung und Mitarbeiterbeteiligung in der Gebietsreform.
Die Forschungsfragen, auf die dieses Projekt Antworten finden
sollte, können somit nicht mehr vollständig beantwortet werden.
Die Autoren haben sich dennoch entschlossen, diesen Abschlussbericht
anzufertigen. Da unser Projekt eines der wenigen wissenschaftlichen
Begleitprojekte dieser Gebietsreform war, wollen wir einen
Beitrag zur Dokumentation der Ansätze zur Personalsteuerung bei
dieser Reform leisten, um deren durchaus innovative Ansätze für
künftige Reformen zugänglich zu machen. Dabei gehen wir davon
aus, dass nach dem Urteil des Landesverfassungsgerichts zur Kreisgebietsreform
in Mecklenburg-Vorpommern die Suche nach einer
besseren Kreisstruktur in den deutschen Ländern nicht zu Ende ist.
Die Erfahrungen des Reformversuches in Mecklenburg-Vorpommern
in den Jahren 2006/2007 können dabei nützlich sein.
Der Dank der Autoren gilt vor allem der Hans-Böckler-Stiftung, die
dank Ihrer großzügigen Förderung dieses Forschungsprojekt erst
möglich gemacht hat. Des Weiteren danken wir allen Mitarbeitern
des Aufbaustabes für den geplanten Regionalkreis Westmecklenburg,
die mit uns während der Forschungsarbeit in vielfältiger Art und
28 DAS BEHÖRDENMAGAZIN Dezember/2011
Weise kooperiert haben. Schließlich danken wir Frau Janine Wehrstedt,
die als Projektassistentin zum Erfolg dieses Forschungsprojektes
beigetragen hat.
Potsdam, im Dezember 2007
Christiane Büchner / Jochen Franzke / Jens Tessmann
1. Einleitung
1.1 Fokus und Relevanz
Internationaler Standortwettbewerb, fortschreitende europäische Integration,
technologische Innovationen sowie vor allem Veränderungen
der Sozial- und Altersstruktur und sinkende öffentliche
Finanzmittel, haben den Anpassungsdruck auf die politisch-administrativen
Strukturen in den letzten Jahren auch in Deutschland deutlich
erhöht. Die bislang erfolgte Modernisierung der Binnenorganisation,
Aufgabenprivatisierung sowie die Einführung einer neuen Personalund
Finanzsteuerung sind allerdings allein nicht ausreichend, um den
veränderten Rahmenbedingungen für öffentliches Handeln gerecht
zu werden. Damit der öffentliche Sektor auch künftig den modernen
Steuerungs- und Leistungsanforderungen entsprechen kann, sind
eine Überprüfung seiner Aufgaben und deren Verteilung verbunden
mit einer Strukturvereinfachung notwendig.
Auf der Ebene der Landespolitik in Deutschland gehören kommunale
Gebiets- und Funktionalreformen zu den möglichen Instrumentarien
solcher Strukturveränderungen. In vielen deutschen Ländern wurden
solche Reformen in den letzten Jahren durchgeführt oder deren Umsetzung
ist geplant. Zu den weitestgehenden Reformansätzen zählte
dabei die von der Landesregierung Mecklenburg-Vorpommern in
Gang gesetzte umfassende Gebiets- und Funktionalreform. Das entsprechende
Gesetz wurde nach langen Diskussionen im Mai 2006
beschlossen. Damit wurde erstmals in einem deutschen Land das in
Wissenschaft und Politik schon länger diskutierte Regionalkreismodell
umgesetzt.

Mit dieser Reform wurde in dreierlei Hinsicht verwaltungspolitisches
Neuland betreten: bezüglich des Konzeptes, bezüglich der Dimension
der territorialen Veränderungen und bezüglich der Steuerung des Implementationsprozesses.
Dies hatte vielfältige Konsequenzen für die
Steuerung der Personalumsetzungen im Rahmen dieser Reform. Dieser
Reformprozess wurde allerdings jäh gestoppt, als das Landesverfassungsgericht
zentrale Teile dieses Gesetzes im Juni 2007 für
verfassungswidrig erklärte. Als Hauptziele des Reformvorhabens wurden
von der Landesregierung Mecklenburg-Vorpommerns die Erhöhung
von Transparenz, Bürgernähe, Bürgerbeteiligung sowie Qualität
und Wirtschaftlichkeit der Aufgabenerledigung definiert. Durch Konzentration,
Integration und Dezentralisierung sollte die bestehende
Verwaltungsorganisation gestrafft werden.
Dies hätte weit reichende Auswirkungen auf das Personal als zentrale
Leistungsressource der Verwaltungen gehabt. Die größten Herausforderungen
bestanden dabei in der langfristigen Reduktion des Personalbestandes,
dem Personalübergang sowie der Personalzusammenführung.
Für den Erfolg kam es auf die Entwicklung einer
intelligenten Durchführungsstrategie und ein effektives Transformationsmanagement
an. Letzteres war auf die Mitwirkung besonders
der Betroffenen, aber auch aller übrigen Mitarbeiter der beteiligten
Verwaltungen angewiesen. Als begünstigender Faktor für die Reform
wirkten außerdem die tief greifende Veränderungen der dienstrechtlichen
(Beamte) und tarifrechtlichen (Angestellte) Rahmenbedingungen
in Deutschland in den letzten Jahren, die neue Möglichkeiten für
die mitarbeiterorientierte Personalsteuerung bei Gebiets- und Funktionalreformen
geschaffen haben.
1.2 Zielstellung
Drei Forschungsfragen sollen im Mittelpunkt dieser Studie stehen:
Erstens sollen die Rahmenbedingungen des Reformprozesses der
Kreisgebiets- und Funktionalreform in Mecklenburg-Vorpommern
sowie zur Steuerung dieses Fusionsprozesses zwischen Mai 2006
(Annahme des Gesetzes) und Juni 2007 (Urteil des Landesverfassungsgerichtes
und Abbruch der Reform) analysiert werden. Dabei
soll herausgearbeitet werden, wie weit der Aufbaustab des geplanten
Regionalkreises Westmecklenburg bei der Entwicklung der Steuerung
des weiteren Fusions- und Integrationsprozesses zur Bildung des Regionalkreises
vorangekommen war, welche Instrumente dabei entwickelt
worden waren und welche Defizite dabei aufgetreten sind.
Zweitens sollen die Erfahrungen des Aufbaustabes des geplanten Regionalkreises
Westmecklenburg in dieser Zeit zu personalpolitischen
Aspekten untersucht werden. Welche Struktur sollte die neue Regionalkreisbehörde
haben? Welche Maßnahmen waren zur Personalentwicklung,
für die Personalauswahl, die Stellenbesetzung der
Führungskräfte usw. vorgesehen? Wie sollte der zu erwartende Personalüberhang
gesteuert werden?
Drittens sollte die Qualität der Mitarbeiterbeteiligung im Aufbaustab
Westmecklenburg analysiert werden. Schwerpunkte dabei waren die
Beteiligungsintensität im Aufbaustab (vor allem die Qualität der Mitwirkung
der Personalräte) sowie die Entwicklung der Information
und Kommunikation der betroffenen Mitarbeiter.
1.3 Aufbau und Methodik
In der Studie werden zunächst die vorliegenden wissenschaftlichen Erkenntnisse
zur Personalsteuerung bei Verwaltungsreformen analysiert,
wobei eine innovative Synthese aus Ansätzen der Verwaltungs, Rechts-
, Wirtschafts- und Sozialwissenschaft genutzt wird. Im zweiten Teil werden
dann die konkreten Erfahrungen bei der mitarbeiterorientierte
Personalsteuerung des Aufbaustabes des geplanten Regionalkreises
Westmecklenburg in der Zeit von Juni 2006 bis September 2007 untersucht
und bewertet. Abschließend werden Schlussfolgerungen aus
diesen Erfahrungen für künftige Reformen dieser Arbeit gezogen.
Die Studie wurde in enger Zusammenarbeit mit dem Aufbaustab zur
Bildung des Regionalkreises Westmecklenburg erstellt. Dieser schuf
ab Juni 2006 zunächst grundsätzliche Rahmenbedingungen für die
Steuerung des Umsetzungsprozesses und beschränkte sich auf die
Erarbeitung von Konzepten zu Schwerpunktthemen. Ausdifferenzierte
Umsetzungsstrategien sollten ab der zweiten Hälfte des Jahres 2007
entwickelt werden, wozu es wegen des Urteils des Landesverfassungsgerichtes
aber nicht mehr kam.
Der Aufbaustab zur Bildung des Regionalkreises Westmecklenburg
war für die Studie ausgewählt worden, weil in den bisherigen Kreisen
Ludwigslust und Nordwestmecklenburg bereits eine neue (innere)
Organisations- und Personalsteuerung im Rahmen des NSM sehr erfolgreich
umgesetzt worden war. Diese innovative Form der Steuerung
sollte im zukünftigen (gemeinsamen) Regionalkreis Westmecklenburg
verwendet und fortentwickelt werden, was den Reformerfolg
positiv beeinflusst hätte.
Im Rahmen der Begleitforschung wurden Unterlagen des Aufbaustabes
für den Regionalkreis Westmecklenburg ausgewertet sowie qualitativ
offene Experteninterviews mit dessen Akteuren durchgeführt.
Des Weiteren wurden Erkenntnisse und Erfahrungen zur Personalintegration
aus abgeschlossenen Reformvorhaben anderer Bundesländer
sowie aus der Steuerung von Fusions- und Reorganisationsprozessen
in der Privatwirtschaft verwertet.
2. Personalsteuerung bei
Verwaltungsreformen
2.1 Modelle der Personalsteuerung
2.1.1 Klassisch
Ausgangspunkt für die Steuerung des spezifischen öffentlichen Beschäftigungsverhältnisses
für die Beamten bilden die sog. „hergebrachten
Grundsätze des Berufsbeamtentums“. Diese orientieren sich
an der tradierten Vorstellung eines Staatsdieners, der seinem jeweiligen
Dienstherrn mit besonderer Loyalität und Pflichtbewusstsein
gegenüber tritt und aufopferungsvoll alle ihm durch Weisung und vor
allem Gesetz übertragenen Hoheitsaufgaben gewissenhaft wahrnimmt.
Diese enge Bindung an den Staat wird belohnt durch eine in
der Regel lebenslange Anstellung, statusgerechte Bezahlung (Laufbahn,
Dienstjahre) sowie mit umfangreichen sozialen Fürsorgeleistungen.
(Reichard 2005: 229ff.) Diese Grundsätze haben enorme
Ausstrahlung auch auf die Gestaltung der anderen öffentlichen Beschäftigungsverhältnisse
gehabt.
So konnten die Angestellten im Zeitverlauf eine vergleichbare Versorgungs-
und Beschäftigungssicherheit mit Verweis auf im Wesentlichen
identische Arbeitsinhalte mit dem öffentlichen Dienstherrn als Arbeitgeber
aushandeln. Umgekehrt konnten die Beamten von den Arbeitnehmerrechten
der Angestellten profitieren und sich von den
besonderen (preußischen) Gehorsam- und Treuepflichten ein Stück weit
lösen.
Durch diese Doppelkonstellation ist der öffentliche Arbeitgeber bzw.
Dienstherr bei seinen Steuerungsmöglichkeiten der effektiven Aufgabenerledigung
bzw. Leistungserbringung mit der Zeit stark eingeschränkt
worden. (Vgl. Ellwein 1994: 27ff., 83ff.) Die öffentlichen
Beschäftigten in Deutschland konnten für sich mit Hilfe des dichten
DAS BEHÖRDENMAGAZIN Dezember/2011 29

Einflusses ihrer Interessenvertretungen einen maximalen Schutz der
Arbeitsbedingungen einerseits bei maximaler Versorgungssicherheit
andererseits aushandeln. Arbeitsflexibilität, leistungsgerechte Bezahlung
und effektive Personalentwicklung im Sinne der Verwaltungsziele
werden durch dieses System deutlich erschwert und
begünstigen Lethargie, Apathie und Strukturkonservatismus. (Vgl.
Reichard 2005, Laux/Siedentopf (Hrsg.) 1993: 338)
Staats- und verwaltungstheoretisch ist die klassische Verwaltungsarbeit
definiert als der Vollzug von Normen durch Entscheidungsfindung von
Amtsinhabern des öffentlichen Dienstes. (Vgl. Maurer 1999: §18, Rn.
8; Maurer 2002: §21, Rn. 38) Schon in theoretischer Perspektive kommt
also dem Verwaltungspersonal gegenüber den übrigen Leistungsressourcen
des Behördengefüges eine erhebliche Rolle zu. Verwaltungspraktisch
gesehen ist die Bedeutung der Person des Verwalters
abhängig vom Charakter des Aufgabengebietes und dessen Entwicklung.
(Vgl. Seele 1985a: 151ff., Ellwein 1994: 27ff., 83ff.) Für die zunächst
dominierende Hoheitsverwaltung gilt die möglichst
unpersönliche und rein regelgebundene Tätigkeit als Idealtypus der
Verwaltungstätigkeit. (Vgl. Ellwein 1994: 27-47, Mäding 1972: 195ff.)
Diese Sichtweise änderte sich mit der Komplexität der Aufgabenstellung
des modernen Leistungs- und Interventionsstaates. (Vgl. Korintenberg
1997: 9, 49, Seele 1985a) Ohne ein hohes Maß an
Einfühlungsvermögen, interdisziplinärer Qualifikation, Entscheidungsspielräume
(Ermessen) und Motivation des Personals waren bzw. sind
diese Arbeitsanforderungen nicht zu erfüllen. (Vgl. Laux 1993: 292f.)
2.1.2 Modern
Auch wenn die öffentliche Verwaltung durch ihre gesellschaftliche
Funktionszuweisung ein spezifisches System ausgebildet hat, unterlag
sie dem Einfluss des gesellschaftlichen Wandels allgemein und
speziell den Veränderungen in der Privatwirtschaft. Die Betonung von
Werten wie Eigenverantwortung, Selbstverwirklichung und Ganzheitlichkeit
haben zu einem Umdenken beim Verwaltungsmanagement
geführt. (Vgl. Klages 1999: 18f.) Ausprägung und Entwicklung der
Personalressource und damit modernes Personalmanagement treten
in den Vordergrund. (Vgl. Klages 1999, Seele 1985: 45f., Ellwein 1994,
Mäding 1972: 194) Unter dem Leitbild der Dienstleistungsverwaltung
(Neues Steuerungsmodell der KGSt) wendet sich die Verwaltung verstärkt
mit modernen Steuerungsmethoden dem Personal zu. (Vgl. Bogumil
2007: 23ff., Jann 2005: 77, Reichard 2005: 231ff., KGSt 1993)
Im Ergebnis erweisen sich die deutschen Verwaltungen jedoch als resistenter
gegenüber der gesellschaftlichen Dynamik und den damit
verbundenen (notwendigen) Modifikationen ihrer Arbeitsbedingungen.
(Reichard 2005: 234f.) Zurückgeführt wird das vor allem auf die
spezifische Ausprägung des öffentlichen Dienst- und Tarifrechtes, die
gewachsenen Organisationskulturen und die Persönlichkeitsmerkmale
der Mehrheit der Beschäftigten.
Zusätzlich erschwerend für die Umsetzung von Verwaltungsreformen,
modernes Personalmanagement und die Entwicklung der Personalressourcen
der Kommunen und Kreise wirkte – bis vor kurzem - die
zunehmende Haushalts- und Finanzkrise seit den 1990er Jahren. Das
Spannungsfeld zwischen Verwaltungs- und Personalentwicklung einerseits
und der geforderten Personalkostenreduktion andererseits
lässt sich kaum ausbalancieren. (Vgl. Klages 1998: 51) Besonders in
strukturschwachen Regionen wie z.B. in Mecklenburg-Vorpommern,
dem Saarland, Schleswig-Holstein und Sachsen-Anhalt müssen sich
die Verwaltungen auf Kostenersparnis und Haushaltskonsolidierung
konzentrieren. Die zukunftsorientierte, progressive Entwicklung der
Organisationen gerät dabei leider oftmals in den Hintergrund. Insgesamt
haben sich die Verwaltungsreformen im Sinne des Neuen
30 DAS BEHÖRDENMAGAZIN Dezember/2011
Steuerungsmodells auf kommunaler Ebene daher auch in der Tendenz
auf Instrumente zur Kostensenkung wie z.B. Budgetierung, Kosten-
Leistungsrechnung und Aufgabenprivatisierung beschränkt. (Vgl. Bogumil
2007: 61ff., Kuhlmann 2006: 89, Jann/Bogumil 2004: 54ff.)
„Der so genannte Humanfaktor in der öffentlichen Verwaltung
[spielt] nach eigenem Selbstverständnis und der gelebten Organisationskultur
[deshalb] keine besondere Rolle“. (Korintenberg 1997:
57) Modernes Personalmanagement und innovative Mitarbeiterbeteiligung
wurden allenfalls am Rande der NSM-Reformen behandelt
und dann auch nur bruchstückhaft eingeführt. (Vgl. Bogumil 2007,
Kuhlmann 2006: 89ff., Reichard 2005, Jann/Bogumil 2004) Dieses
nüchterne Ergebnis steht im klaren Gegensatz zu den Reformintentionen
des NSM. Sollte doch gerade durch die Einführung eines modernen
Personalmanagements die nötigen Rahmenbedingungen weg
vom obrigkeitsstaatlichen und hin zum dienstleistungsorientierten
(kundenorientierten) Denken und Handeln vollzogen werden.
2.1.3 Änderung der rechtlichen Rahmenbedingungen
Das öffentliche Dienstrecht als Rahmenbedingung für modernes Personalmanagement
gilt schon seit den 1960er Jahren als reformbedürftig.
Kernziele der Reforminitiativen sind direkt oder indirekt die
Überwindung der historisch bedingten Doppelstruktur und der Entkoppelung
von den monarchisch-obrigkeitsstaatlichen Grundsätzen
des Berufsbeamtentums. (Vgl. Rieger 2005: 236ff.) Im Zentrum stehen
also die Vereinheitlichung des Dienstrechtes der beiden Beschäftigtengruppen
und die Entwicklung eines zeitgemäßen Leitbildes als
Basis zur umfassenden Modernisierung des öffentlichen Dienstes.
Durch diese Veränderungen soll infolge von mehr Flexibilität, Mobilität,
Offenheit und vor allem Leistungsorientierung ein effektives
Personalmanagement gefördert werden.
Nach fast 35 Jahren wurden in den letzten Jahren nun diese Reformintentionen
wieder verstärkt aufgegriffen und das Dienstrecht entsprechend
überarbeitet. Seit Ende 2005 (Bund und Kommunen) bzw.
Ende 2006 (Länder) gilt ein neues Tarifrecht für die Angestellten, welches
bereits mit unterschiedlicher Intensität und Erfolg in den Verwaltungen
angewendet wird. Für ihre Beamten hat die
Bundesregierung im Oktober 2007 den Entwurf eines Gesetzes zur
Neuordnung und Modernisierung des Bundesdienstrechts (Dienstrechtsneuordnungsgesetz)
verabschiedet.
Infolge der Zuständigkeitsverlagerung im Zuge der Föderalismusreform
im Jahre 2006 können die Länder für sich und ihre Kommunen
diese neuen Statusvorgaben mit eigenen Beamtengesetzen ausfüllen.
Dabei können sie den spezifischen regionalen Anforderungen gerecht
werden. Allerdings wird die unterschiedliche Finanzausstattung eine
nicht unwesentliche Rolle spielen (Gestaltung der Leistungsvergütung
usw.). Nunmehr liegt es in der Hand des Personalmanagements
in den Verwaltungen inwieweit es gelingt, durch intelligenten Einsatz
der neuen dienstrechtlichen Instrumente und Steuerungsfreiräume
die Effektivität und Effizienz des Arbeitsprozesses zu verbessern.
Die Entwicklung eines strategischen Personalmanagements als integraler
Bestandteil einer ganzheitlichen und wirkungsorientierten Managementkonzeption
einer Verwaltung ist dabei ein wesentlicher
Erfolgsfaktor. Auf übergeordneter staatlicher Ebene kann dafür nur die
Voraussetzung geschaffen werden. Personalentwicklung im Sinne eines
Human Ressource Managements ist somit Teil jeder Verwaltungsreform.
2.2 Modifikation der Kreisebene als Reformnukleus
Das politisch-administrative System der Bundesrepublik ist einerseits
territorial (räumlich) und andererseits sektoral (aufgabenbezogen)

gegliedert. Beim Prinzip der sektoralen Gliederung dominiert die spezialisierte
Erfüllung der Einzelaufgabe im Verwaltungsraum. Das Territorialprinzip
betont die raumbezogene Ganzheitlichkeit der
Erfüllung eines Bündels von Einzelaufgaben. Durch staatsrechtlich
festgelegte räumlich-vertikale Kompetenzabschichtung dominiert das
Territorialprinzip. (Vgl. Wagener 1977: 59ff.) Ziel ist die harmonische
Ausbalancierung von spezieller und allgemeiner Aufgabenerfüllung
in demokratisch legitimierten Verantwortungsräumen. Damit entspricht
die räumliche Machtverteilung letztendlich dem Politikprinzip
des allgemeinen Mandates.
Neben den Staatsebenen und der Gemeindeebene sind die Kreise als
Gebietskörperschaften definiert. (Vgl. Nierhaus 2003a: 1059f., Nierhaus
2003b: 174ff.) Sie sind mit generalisierten gebündelten Aufgaben
ausgestattet worden. (Vgl. Wollmann 2006a: 1ff., 13ff.)
Als Gemeindeverbände und untere Landesbehörden bilden sie die
zentralen Schnittstellen zwischen Staat- und Ortebene in der Region.
Durch ihre Bündelungs- und Mittlerfunktion gelten die Kreise als
Rückgrat des politisch-administrativen Systems. (Vgl. Laux 1972:
93ff., Stern 1972, Schmidt-Aßmann 1996: 534ff.) Ausgelöst durch Veränderungen
der sozio-ökonomischen Strukturen und des gesellschaftspolitisches
Kontextes unterliegen die räumlichen und
sektoralen Zuständigkeiten der Kreise einem intensiven Wandel, bei
dem bisweilen die Sinnfrage nach deren Existenzberechtigung gestellt
wird. Die Zuständigkeit für eine Aufgabe bzw. ein Aufgabenbündel
ist dabei grundsätzlich von Machtpolitik und Effektivität
abhängig. (Vgl. Wagener 1977: 55ff.) Veränderungen der Raumeinteilung
zielen insbesondere auf Größenklassenvorteile. (Vgl. Miller
2005: LKV, 478ff., Huber/Bergmann 2003: 304ff.)
Mit Ressourcenbündelung sollen Synergie- und Rationalisierungseffekte
realisiert und damit die Tragfähigkeit der Organisation erhöht
werden. (Vgl. Wagener 1983: 745ff.) Eine Aufgabe wird dann im
Wege der Funktionalreform auf die für ihre Erledigung tragfähigste
und ihrem Entstehungszusammenhang adäquateste Ebene verlagert.
(Vgl. Wollmann 2006b, Köstering 58ff.) Es gilt das Subsidiaritätsprinzip.
Aufgrund des Machtungleichgewichtes zwischen den Ländern
und „ihren“ Kommunen kommt es im Zeitverlauf fortwährend zur
Zentralisierung der Aufgaben. Ziel von Zuständigkeitsreformen ist
deshalb die Verlagerung von Aufgaben auf die Kommunen (Dezentralisierung).
Eine vollständige Kompetenzverlagerung auf die Kommunen
durch „echte“ Kommunalisierung findet nur selten statt. (Vgl.
Wollmann 2006a, 2006b, 2006c) Trotz formaler Dezentralisierung behält
sich das Land in unterschiedlicher Ausprägung eine finanzielle
und normative Steuerung der Aufgaben vor.
Gekoppelt an den Umfang der Zuständigkeitsverlagerung und die
Veränderung des Kreisgebietes sind der Übergang des Personals und
dessen Zusammenführung. Die Größenordnung der Verwaltungsreform
und des Reformobjektes bestimmt dabei den Integrationsaufwand
und das Rationalisierungspotential. Entscheidend für die
Funktionalreform ist insofern, ob ganze Aufgabenbereiche oder nur
Teilaufgaben sowie einzelne kleine Zuständigkeiten übertragen werden
sollen. In Abhängigkeit davon werden ganze Behörden, Behördenteile,
einzelne Personen oder auch keine Ressourcen verlagert. Im
letzten Fall müssen die Kommunen die zusätzlichen Aufgaben mit
ihrem vorhandenen Arbeitspotential bewältigen.
Allgemein gilt aber immer der Grundsatz Personal folgt Aufgabe usw.
Im Dezentralisierungsfokus unseres Fallbeispiels Mecklenburg-Vorpommern
befindet sich aktuell die gesamte operative Landesverwaltung.
Die Landesebene soll sich auf die normative Steuerung als ihr
strategisches Kerngeschäft konzentrieren. In diesem Sinne sollen vor
allem die unteren Landesbehörden und die Sonderbehörden in die
Kreisebene soweit zweckmäßig integriert werden. Dieser Prozess ist
eingebettet in eine umfassende Überprüfung der Notwendigkeit von
Aufgaben (Aufgabenkritik).
Seit einigen Jahren haben in diesem Sinne viele Länder in West- und
Ostdeutschland zahlreiche Zuständigkeiten auf die Kreisebene verlagert.
Der Umfang ist dabei allerdings sehr unterschiedlich. Eine aktuelle
Umfrage des Deutschen Landkreistages beweist, dass es
quantitativ und qualitativ bei der autonomen Steuerung der Aufgaben
noch erhebliche Spielräume gibt. (Vgl. Deutscher Landkreistag
2006: 5ff.) Die Dezentralisierungsambitionen sind allerdings derzeit
deutlich umfassender als in der Vergangenheit. Somit ist auch die
Personalverschiebung umfangreicher und stellt größere Anforderungen
an die Personalsteuerung.
Die Spitzenposition bei der Dezentralisierung nimmt bislang Baden-
Württemberg ein. Dort wurden im Jahre 2005 12.000 Landes-Bedienstete
auf die Kreise verlagert. (Vgl. Ruge 2006 4) Im
Untersuchungsobjekt dieser Studie (Mecklenburg-Vorpommern) sollten
dagegen „nur“ 1.730 Stellen verschoben werden. (Vgl. Innenministerium
M-V 2003: 4ff.) In Niedersachsen wurden lediglich 185 Stellen im
Zuge der Verwaltungsstrukturreform übertragen. (Bogumil 2006: 44ff.)
Reformumfang und Steuerungsaufwand von Kreisfusionen sind weitestgehend
abhängig von der Zahl der beteiligten Kreise, deren Struktur
und Ressourcenausstattung. (Vgl. Huber/Bergmann 2003: 304ff.) Grad
und Kontext der Konzentration sind also ausschlaggebend. Mit einer
Halbierung der Kreiseinheiten war der Konsolidierungsaufwand für den
Personalkörper bei zurückliegenden Kreisfusionen in Deutschland recht
groß. (Vgl. Seele 1985: 45ff., Henneke 1994: 145ff.) Dieser Aufwand
übersteigt quantitativ und qualitativ eindeutig den Dezentralisierungsaufwand.
Im Untersuchungsobjekt Mecklenburg-Vorpommern war geplant,
von der Fusion 4.617 Stellen in der Kernverwaltung der Kreise
zu erfassen. (Vgl. Innenministerium M-V 2003: A 5-4) Da die betroffenen
Kreise einen vergleichbaren Aufgabenumfang haben sollten, (Deutscher
Landkreistag 2006: 4ff.) wäre es in Abhängigkeit vom Arbeitsaufwand
sowie den Verdichtungs- und Spezialisierungseffekten zu erheblichen
Personalüberhängen gekommen. (Vgl. Reinholdt 1994: 157f.)
Die Ausdehnung der Kreise auf Regionsniveau hätte gegenüber kleinteiligeren
Reformmodellen demnach zum größten Fusionsaufwand
vor Ort geführt. Dabei müssen natürlich Folgeaufwendungen für notwendige
Kooperationen eingerechnet werden.
3. Fazit
Zu den Rahmenbedingungen des Reformprozess der Kreisgebietsund
Funktionalreform in Mecklenburg-Vorpommern sowie zur Steuerung
des Fusionsprozesses zwischen Mai 2006 (Annahme des Gesetzes)
und Juni 2007 (Urteil des Landesverfassungsgerichtes) können
zusammenfassend folgende Aussagen getroffen werden:
1
Der 2006 in Gang gesetzte (und ursprünglich bis 2009 terminierte)
Prozess zur Bildung von Regionalkreisen eröffnete große
Chancen zur Optimierung des Ressourcengefüges (besonders
bezüglich der Organisation und des Personals). Durch die geplante
Behördenneubildung im Rahmen einer komplexen Fusion
waren Strukturen und Prozesse tief greifender veränderbar als
durch isolierte Einzelmaßnahmen und binnenstrukturelle Reformen.
Bei der Neubildung der Regionalkreisbehörden hätten
möglicherweise Vorteile von Systemmerkmalen der Ausgangsbehörden
miteinander verbunden und Nachteile ausgeglichen
bzw. beseitigt werden können. So bestand die historische
Chance für Mecklenburg-Vorpommern, suboptimale Entwicklungspfade
beim Leistungs- und Steuerungspotential zu verlassen.
Diese wurde letztlich nicht genutzt.
DAS BEHÖRDENMAGAZIN Dezember/2011 31

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4
Der Reformprozess auf der Kreisebene kam jedoch von Anfang
an wegen der Unsicherheit der Beteiligten über die Verfassungsmäßigkeit
der Reform nicht wie geplant voran. Gleichwohl waren
die Kreise (und die bereits gebildeten Aufbaustäbe der neuen Regionalkreise)
verpflichtet, unabhängig vom Ausgang der Klagen
vor dem Verfassungsgericht gegen diese Reform, das entsprechende
Reformgesetz umzusetzen. Die meisten Kreise verhielten
sich allerdings dem entsprechend abwartend. Gründung und innere
Organisation der Mehrzahl der Aufbaustäbe verzögerte sich
deshalb erheblich. Die Planungsarbeiten zur Vorbereitung der Reformumsetzung
gingen nur sehr schleppend voran und wurden
durch die Beteiligten vorsätzlich ausgebremst. Erst nach Ermahnungen
durch das Innenministerium als Rechtsaufsichtsbehörde
nahmen schließlich alle Aufbaustäbe ihre Arbeit auf.
Eine Ausnahme bildete lediglich der in dieser Studie untersuchte
Aufbaustab des geplanten Regionalkreises Westmecklenburg,
der die Reform zielstrebig vorantrieb. Aber auch dieser Aufbaustab
konnte – angesichts der oben genannten Umstände – nur
in begrenzten Umfang strategische Entscheidungen zur Steuerung
der Fusion treffen. Es gelang ihm allerdings in der kurzen
zur Verfügung stehenden Zeit, eine effektive Rahmenstruktur für
die Steuerung des weiteren Fusions- und Integrationsprozesses
zur Bildung des Regionalkreises zu schaffen. Defizite gab es
dabei vor allem bezüglich der Kommunikation des Reformprozesses
sowie bei der internen Reflektion von Vorschlägen. Als
problematisch erwies sich auch die festgelegte Einstimmigkeit
der Entscheidungen in den Gremien des Aufbaustabes, eine qualifizierte
Mehrheit wäre für die meisten Fusionsthemen effektiver
gewesen. Unzweckmäßig wirkte sich schließlich die mangelhafte
Beteiligung des Landes an der Fusionssteuerung mit Blick
auf den Integrationsbedarf infolge der Kommunalisierung aus.
Wegen der Unvereinbarkeit der Vorschriften über die Kreisgebietsreform
mit der Verfassung des Landes Mecklenburg-Vorpommern
erklärte das Landesverfassungsgericht am 26.07.2007
die Kreisgebietsreform und einen Großteil der Funktionalreform
für verfassungswidrig. Entscheidend waren der mangelhafte Alternativenvergleich
und zu befürchtende Defizite bei der bürgerschaftlich-demokratische
Steuerung der „Großkreise“. Anerkannt
wurde gleichwohl die Notwendigkeit der Reform. Auch wurde
das Regionalkreismodell nicht grundsätzlich abgelehnt. Gefordert
wurde aber die Entwicklung eines Reformleitbildes und eine darauf
basierende fundierte Prüfung und Abwägung der Vor- und
Nachteile alternativer Reformmodelle. Eine „schonendere“ Neugliederung
und die differenziertere Auseinandersetzung mit der
Demokratiedimension wurden angeraten. Damit war dieser Anlauf
zu einer Funktions- und Gebietsreform in Mecklenburg-Vorpommern
beendet. Das Urteil wird Auswirkungen auf künftige
Reformen dieser Art in anderen Ländern haben.
Zu den personalpolitischen Erfahrungen des Aufbaustabes des geplanten
Regionalkreises Westmecklenburg in der Zeit von Juni 2006
bis September 2007 können folgende zusammenfassende Thesen
aufgestellt werden:
1
Die Studie wurde in enger Zusammenarbeit mit dem Aufbaustab
zur Bildung des Regionalkreises Westmecklenburg erstellt. Dieser
schuf ab Juni 2006 zunächst grundsätzliche Rahmenbedingungen
für die Steuerung des Umsetzungsprozesses und beschränkte sich
auf die Erarbeitung von Konzepten zu Schwerpunktthemen. Aus-
32 DAS BEHÖRDENMAGAZIN Dezember/2011
2
3
4
5
differenzierte Umsetzungsstrategien sollten ab der zweiten Hälfte
des Jahres 2007 entwickelt werden, wozu es wegen des Urteils
des Landesverfassungsgerichtes aber nicht mehr kam.
Die bereits festgelegte personelle Dimension der geplanten
Kreisreform in Mecklenburg-Vorpommern sollte 6.347 Stellen
umfassen, davon sollten 1.730 Stellen vom Land auf die neuen
Kreise übertragen werden sowie 4.617 Stellen in der Kernverwaltung
der Kreise betroffen sein. Da die betroffenen Kreise
einen vergleichbaren Aufgabenumfang haben sollten, wäre es
in Abhängigkeit vom Arbeitsaufwand sowie den Verdichtungsund
Spezialisierungseffekten zu erheblichen Personalüberhängen
gekommen. Die Ausdehnung der Kreise auf Regionsniveau
hätte gegenüber kleinteiligeren Reformmodellen zu einem größeren
Fusionsaufwand vor Ort geführt.
Auffällig waren die unterschiedlichen Regelungen für die von
der Kreisfusion betroffenen Landes- bzw. Kreisbediensteten.
Durch das Reformgesetz, das Überleitungsgesetz und eine spezielle
Zielvereinbarung waren die Eckpunkte für die Integration
des Landespersonals weitgehend abgesteckt. Die Finanzierung
der Personalkosten für die ehemaligen Landesaufgaben war gesichert.
Für die Landesbeschäftigten gab es gegenüber den Beschäftigten
der Ausgangskreise (zunächst) einen höheren
Bestandsschutz für das Arbeitsverhältnis. Allerdings hätten sich
Angestellte intensiver als die Beamte um die Gestaltung ihres
künftigen Arbeitsverhältnisses bemühen müssen. Für die Überleitungsteile
von Landesbehörden war also nur noch deren organisatorische
Einbindung in die neuen Kreise unklar. Für die
Personalintegration der Kreisbeschäftigten hingegen wurden mit
Ausnahme des mittelfristigen Kündigungsschutzes kaum konkrete
Vorgaben gemacht. Der Aufbaustab konnte hier auf Basis
der allgemeinen gesetzlichen Bestimmungen zur Umbildung von
Körperschaften (Behörden) bzw. zum Betriebsübergang eigene
Steuerungsmechanismen entwickeln.
Die Projektgruppe Personal und Organisation des Aufbaustabes
des geplanten Regionalkreises Westmecklenburg hatte bereits
einen Vorschlag zur Grobstruktur des Behördenaufbaus erarbeitet.
Mit der geplanten Behördenneubildung wollten die beteiligten
Körperschaften den erfolgreichen Entwicklungspfad des
Altkreises Ludwigslust in der Region fortsetzen und eine einheitliche
moderne Kreisbehörde schaffen. Die Projektgruppe
hatte folgende weitere Planungsschritte vorbereitet: Erarbeitung
eines gemeinsamen Konzeptes zur Personalentwicklung, Vorbereitung
der Einführung des Neuen Steuerungsmodells, Durchführung
der Personalauswahl zur Stellenbesetzung der
Führungskräfte, Verdichtung der Kooperation bei Beteiligungen,
Eigenbetriebe usw., abgestimmte Verfahrensweise zur Besetzung
von freien Stellen bis 2009 und abgestimmte Einführung
der Leistungsvergütung nach TVöD. Die Vorlage eines gemeinsamen
Konzeptes zur Personalentwicklung durch die Projektgruppe
war für 2008 geplant. Dazu ist es nicht mehr gekommen.
Das Rationalisierungsziel im Personalbereich sollte im Mecklenburg-Vorpommern
durch die Kreise im Rahmen der Organisations-
und Personalsteuerung vorgegeben werden. Auch auf
Ebene der beteiligten Ausgangsbehörden war keine Rationalisierungsvorgabe
vereinbart worden. Insofern dominierte im Aufbaustab
des Kreises Westmecklenburg eindeutig die

6
aufgabenorientierte Bedarfs- und Entwicklungsplanung. Einspareffekte
waren nur ein Randthema. Die Effektivität der Aufgabenerledigung
der Regionalkreisbehörde und damit ihrer
Personalsteuerung stand im Zentrum der Bemühungen im Fusions-
und Integrationsprozess.
Die künftige Steuerung des Personalüberhanges wurde im Aufbaustab
des künftigen Regionalkreises Westmecklenburg bis zu
dessen Auflösung nur allgemein diskutiert. Die Projektgruppe
Organisation und Personal des Aufbaustabes hat sich dabei mit
den Anwendungsmöglichkeiten der klassischen Altersteilzeit beschäftigt.
Favorisiert wurde die Altersteilzeit im Blockmodell.
Eine differenzierte passive oder aktivierende Steuerungsstrategie
konnte nicht mehr ausgearbeitet werden. Entsprechende
Auswirkungen hätten also hingenommen werden müssen. Spätestens
nach der Wirksamkeit der Kreisneubildung und dem Ablauf
der 3-jährigen Kündigungsfrist wäre eine Überhangkonzeption
dringend notwendig geworden.
Bezüglich der Mitarbeiterbeteiligung an der Tätigkeit des Aufbaustabes
des geplanten Regionalkreises Westmecklenburg können abschließend
folgende Thesen aufgestellt werden:
7
8
9
Die Beteiligungsintensität in diesem Aufbaustab war vorbildlich.
Unter dessen Leitung wurde eine differenzierte Projektorganisation
geschaffen. Die Tätigkeit in den Querschnittsfunktionen
war schon weit fortgeschritten. Die Arbeit in den Fachgruppen
sollte demnächst starten. In der Projektgruppe Organisation und
Personal waren schon viele Grundsatzentscheidungen getroffen
und Steuerungskonzepte erarbeitet worden. Mitglieder der Personalvertretung
waren an diesem Prozess angemessen beteiligt.
Als Defizit zeigte sich allerdings, dass in den Ausgangsbehörden
keine reformbezogenen Projektgruppen zur Unterstützung der
Delegierten beim Aufbaugremium installiert worden waren. Die
Beteiligungsintensität hätte also im weiteren Verlauf des Fusionsprozesses
gesteigert werden müssen.
Die Information und Kommunikation der von der Fusion betroffenen
Mitarbeiter war allerdings noch gering entwickelt. Diese
beschränkte sich zu sehr auf einen kleinen Kreis der strategischkonzeptionell
Beteiligten beim zentralen Aufbaugremium und
dessen Projektgruppen. Die Informationsmöglichkeiten der betroffenen
Mitarbeiter hingegen beschränkten sich im Wesentlichen
auf eine knappe Reformdokumentation auf der
Internetplattform des Ausgangskreises Ludwigslust, bei den anderen
Ausgangskreisen erfolgte überhaupt keine Information.
Um ein umfassendes Bild über den Reformverlauf zu bekommen,
hätten sie die verstreuten Informationen im Internet und in den
Zeitungen recherchieren müssen. Die Entscheidungsbildung der
Steuerungsgremien konnten sie überhaupt nicht verfolgen.
Unter diesen Umständen bestand die Gefahr, dass Missverständnisse
und unnötige Ängste Widerstände gegen die Fusion verstärken
bzw. erzeugen hätten können. Eine positive
Beeinflussung der Meinungsbildung zur Aktivierung der Mitarbeiter
wurde im Aufbaustab nicht in Erwägung gezogen.
Auch bei der Kommunikation sah es ähnlich defizitär aus. In den
Ausgangskreisen wurden keine fusionsbezogenen Gruppenoder
Einzeldialoge geführt. Die Mitarbeiter konnten ihre Interessen,
Vorschläge und Befürchtungen nicht offiziell zur Diskus-
sion stellen und in die Reformsteuerung einbringen. Der Diskussionsbedarf
verschob sich also auf die informelle Ebene. Zustimmung,
Unterstützung und Engagement konnte so nicht gefördert
werden. Es drohte Abwehr- und Blockadehaltung. Die Umsetzung
zukünftiger Vorhaben wurde damit erschwert.
10 Mit der zentralen Projektorganisation zur Reformsteuerung
wurde ein funktionierender Steuerungskern geschaffen. Ausgehend
von diesem Gremium hätte die Beteiligung am Fusionsprozess
aber noch stärker auf die Ausgangsbehörden ausgedehnt
werden müssen. Anderenfalls hätten die Entscheidungen
einen zentralistischen und intransparenten Anschein gehabt.
Die Distanz zu den Bedürfnissen der Mitarbeiter wäre zu groß
gewesen.
11 Wahrscheinlich wäre es aber spätestens nach einer Bestätigung
der Verfassungskonformität der Reform zu einer massiven Ausweitung
der Fusions- und Integrationsaktivitäten gekommen.
Die Informations-, Kommunikations- und Kooperationspolitik in
den Ausgangsbehörden wäre zumindest auf mittlerem Niveau
stark ausgebaut worden. Denn ohne aktive Unterstützung breiter
Mitarbeiterschichten ist eine komplexe Fusion nicht durchführbar.
Ein Steuerungskernteam ist dafür nicht ausreichend. Die
Beschränkung der diesbezüglichen Aktivitäten des Aufbaustabes
in dem hier untersuchten Zeitraum ist allerdings mit Blick auf
den Schwebezustand der Reform und die Gefahr der Hinfälligkeit
von Ergebnissen verständlich.
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DAS BEHÖRDENMAGAZIN Dezember/2011 33
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Gemeinwesensorientierte
Polizeiarbeit und
Organisationsentwicklung
Christian Barthel
Einleitung
Kommunale Kriminalprävention steht für den Paradigmenwechsel
polizeilichen Handelns in der Risikogesellschaft – für den Wandel vom
„crime fighting“ zum „peace keeping“ (Kreissl 2004) in einer traditionelle
Formen sozialer Kontrolle zunehmend verbrauchenden Gesellschaft.
Ihre Funktion ist die Aufrechterhaltung der öffentlichen
Ordnung, Konfliktschlichtung und Problemlösung, insbesondere
dann, wenn andere staatliche Organisationen sich nicht zuständig
fühlen (Feltes 2001). „Peace keeping“ heißt zugleich policing by comminucation
(gleichermaßen mit den Zielgruppen als auch den vielfältigen
Netzwerkpartnern polizeilichen Handelns) und policing by
knowledge working. Die Polizei wird in der spätmodernen Unsicherheitsgesellschaft
zu einer wichtigen gesellschaftlichen Diagnoseinstanz,
die Analysen der Sicherheitslage erzeugen und wirkungsvoll
kommunizieren kann. Kaum eine andere Institution verfügt über die
Expertise und professionelle Legitimation, die neuen Formen der alltäglichen
Verunsicherung zu thematisieren. Systematische Wissensarbeit,
die kontinuierliche Beobachtung des Gemeindelebens und die
Identifikation der regionalspezifischen Problemschwerpunkte sind
damit entscheidende Voraussetzungen für ein e zielorientierte Polizeiarbeit.
Organisationsinternes Wissensmanagement, das die alltäglichen Beobachtungen
und Wahrnehmungen der Streifenpolizisten und Kontaktbereichsbeamten
aufgreift, auswertet und umsetzt, gewinnt hier
an Bedeutung. Die Grundthese dieses Beitrages lautet demnach: Gemeinwesensorientierte
Polizeiarbeit braucht eine durchlässige Kommunikations-
und Organisationskultur, die das Dienstwissen der
Praktiker systematisch nutzt. Sofern dieses Dienstwissen in den Führungs-
und Managementprozess Eingang findet, kann ihm die Funktion
eines kontinuierlichen Pulsfühlens der regionalen Sicherheitslage
zukommen.
Allerdings ist dieses Dienstwissen (Lenk/Wengelowski 2002)für die
Organisation, das Management und die Führungskräfte insbesondere
des höheren Dienstes nicht unmittelbar zugänglich. Es ist eingebettet
in die Normen, Werte und Regeln der Berufskultur vor Ort. Entsprechend
dieser organisationskulturellen Rahmungen kursiert dieses alltägliche
Praxis- und Beobachtungswissen in den eigentümlichen
Erzähl- und Darstellungsformen, die in den Dienstgruppen, Kommissariaten
und den Organisationseinheiten der Kontaktbereichsbeamten
eingeübt und legitimiert sind. Dieses Wissen wird nach den
dramaturgischen Regeln der jeweiligen Berufs- bzw. Bereichskultur
formatiert; es wird zur erzählbaren (witzigen, folkloristischen, lehrreichen,
heldenhaften, moralischen usw.) Geschichte stilisiert, die
zwar die Deutungs- und Handlungsmuster der Praktiker bestätigt,
aber kaum der professionellen Reflexion oder einer zielorientierten
34 DAS BEHÖRDENMAGAZIN Dezember/2011
Verwertung seitens der Dienststelle dient.
Das Wissen der Praktiker lässt sich nicht einfach einsammeln, verdichten,
speichern und in die Zielsystematik der Organisation einspeichern.
Auch wenn die Polizei sich längst der Begrifflichkeit des
Wissensmanagements bedient, hat man eher die formalen und gut
zugänglichen Wissensbestände im Auge, die sich ohne Widerstand
und Friktion in Datenbanken hinterlegen lassen. Das Domänenwissen
der Praktiker vor Ort entzieht sich diesem technischen Prozess der
Wissensabschöpfung. Es dient eher als mikropolitische Ressource in
der Auseinandersetzung mit der Hierarchie und anderen Dienstzweigen.
Aber das bedeutet nicht per se, dass jeder Versuch dieses Wissen zu
mobilisieren zum Scheitern verurteilt ist. Es bedarf hier einer Organisationsentwicklungsstrategie,
die die prinzipielle Eigenlogik des Professionswissens
und seine typischen Kommunikationsweisen ernst
nimmt. Praktisch heißt dies: Der potentielle Widerspruch und das
Konfliktpotential zwischen Organisation und Management einerseits
und Berufs- und Domänenwissen andererseits muss Gegenstand
einer solchen Entwicklungsstrategie sein.
1
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4
5
In diesem Sinne wird im ersten Kapitel das Konzept der „Prozessorganisation“
dargestellt – eine Führungs- und Managementphilosophie,
die eine durchlässige Kommunikations- und
Organisationskultur der polizeilichen Dienststellen ermöglicht.
Im zweiten Kapitel wird der zu bearbeitende Widerspruch zwischen
Organisation und Berufskultur, zwischen Managementwissen
und Domänenwissen der Praxis detaillierter dargelegt.
Im dritten Kapitel werden die Grundzüge eines Wissensmanagementansatzes
– das „narrative Wissensmanagement“ – skizziert.
Im vierten Kapitel wird eine praktikable Methode als ein Beispiel
für das narrative Wissensmanagement vorgestellt.
Im fünften Kapitel soll schließlich verdeutlicht werden, welche
Funktionen den polizeilichen Führungskräften in einem Organisationsentwicklungsprozess
zukommen.
Prozessorganisation für eine
durchlässige Kommunikations- und
Organisationskultur
Polizeiliche Behörden und Dienststellen sind (wie andere Bereiche
der Verwaltungen auch) durch eine starke Stigmatisierung gekenn-

zeichnet. Die unterschiedlichen Ebenen der Hierarchie sind in der Alltagsorganisation
durch vielfältige Macht-, Status und Prestige - inzenierungen
geprägt. In horizontaler Hinsicht stellen die
unterschiedlichen Sparten polizeilichen Handelns ein Feld konkurrierender,
um professionelle Anerkennung ringender Positionen dar. In
sozialwissenschaftlichen Organisationsanalysen spricht man von
einem polizeitypischen vertikalen und horizontalen Misstrauen (vgl.
Mensching 2004). Die unterschiedlichen Handlungsfelder stehen im
Widerstreit miteinander, sie grenzen sich durch bereichs- und domänentypische
Manöver, in der Regel nach dem Muster „Wir – die da“,
ab.
Gleichwohl wird man der Organisation der Polizei nicht gerecht,
wenn man hier nur grundsätzliche Irrationalität und verwaltungstypische
Pathologien diagnostiziert. Die Spezifität der polizeilichen Aufgaben,
die darauf aufbauende funktionale Arbeitsteilung und
Organisationsgliederung, sind die Hauptursachen für dieses Misstrauen;
in dem Maße wie sich jede Polizeisparte auf ihre besondere
Aufgabe konzentriert, bildet sie eine lokale Rationalität, das heißt typische
Denk- und Handlungsmuster, eigensinnige Werte und Normen
aus (vgl. Strasser 2004). Relevante Wirklichkeit ist demnach die jeweils
eigene, partikuläre Rationalitätskonstruktion, angesichts derer
die andren Bereichsrationalitäten als irrelevant erscheinen. In diese
lokalen Rationalitätsmuster werden Interessen eingeflochten; die Bereiche
versuchen „ihre Kompetenzen und Ressourcen zu vermehren
und andere Untereinheiten darin zu hindern, dasselbe zu tun. Das
verstärkt ihre Identität weiter. Ihre Denken verfestigt sich: es entstehen
geschlossene Denkgebäude, in die andere Auffassungen nicht
eindringen dürfen“ (Schnelle 2006, 16). Es handelt sich hier um eine
notwendige Organisationsdifferenzierung, die es der Polizei ermöglicht
ganz unterschiedliche und hochkomplexe Aufgaben zu realisieren
– es sinnvoller Mechanismus also, der das Blickfeld der
Organisation im Sinne der Arbeitsteilung und der hier notwendigen
Handlungs- und Deutungslogiken fokussiert.
Von Bürokratie im prejorativen, pathologischen Sinne lässt sich erst
sprechen, wenn die aufgabentypischen Identitätsinzenierungen und
Abgrenzungen, die latenten Konflikte der Organisationsbereiche nicht
mehr produktiv bearbeitet werden können. Konflikte selbst sind „normal“
bzw. eine notwendige Erscheinungsform der organisatorischen
Koordinations- und Integrationsaufgabe. Problematisch sind die sekundären
Struktureffekte, die sich aufgrund von Konfliktmeidung,
mangelhafter Konfliktaustragung,
mithin einer Führungs- und Managementkultur ergeben,
die die unvermeidlichen Spannungsfelder in der
Polizeiorganisation nicht zur Kenntnis nimmt bzw.
glaubt, sie durch autoritäre oder technokratische Anordnungen
zu beseitigen. Erst unter diesen Bedingungen
ziehen sich die Mitarbeiter der einzelnen Bereiche
ganz auf den Nahbereich der eigenen Berufsgruppe
zurück, bewerten die Organisation der Polizei insgesamt
als fremdes, uninteressantes, mitunter feindliches
Terrain. Erst jetzt lässt sich von einer starren,
unflexiblen bürokratischen und entwicklungsresistenten
(Misstrauens-) Organisation sprechen.
Das Konzept der „Prozessorganisation“ wurde im Bereich
der Organisationsentwicklung 1 als Gegenentwurf
und Therapie gegen die erstarrte, entwicklungsresistente,
mithin bürokratische Organisation entwickelt
(Glasl/Hasper 1988). Setzt man sich mit diesem
Ansatz vor dem Hintergrund der Organisationswirklichkeit
in der Polizei auseinander, mag der „Praktiker“
leicht abwinken; zu harmonisch und friedfertig klingen
20 Jahre Gold-Ankauf zum Tageskurs
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DAS BEHÖRDENMAGAZIN Dezember/2011 35

ihm die Therapievorschläge zur Bearbeitung verkrusteter Strukturen
und abgebrochener Kommunikationsprozesse. Zu Unrecht - denn
tatsächlich wird hier nicht einer naiven, pazifisierten Organisationsidylle
das Wort geredet, sondern im Gegenteil die grundsätzliche
Spannung zwischen den unterschiedlichen Bereichen und Hierarchieebenen
als strukturelle Tatsache herausgearbeitet.
Ziel ist es nach Glasl und Hasper (ebd. 52): „Die Starrheit, die überall
spürbar ist, muss aufgebrochen werden; der Mensch soll in seiner Arbeit
wieder zur Geltung kommen und seine tiefere Motivation wieder
finden; die Organisation als Ganzes muss wieder besser auf die Wünsche
der Kunden eingehen. Da liegt der Kern“
Nicht gemeint sind damit unspezifische Beteiligungs- und Partizipations-Rundumschläge:
Mehr Information, bessere Zusammenarbeit
von der Führungsspitze bis zum letzten Mitarbeiter, Mitbestimmung
in allen Bereichen und Themenfeldern – das ist die Lyrik einer naiven
Reformpolitik, die mit ihrer gut gemeinten Basisorientierung im Gestrüpp
überkomplexer Veränderungsprozesse hängen bleibt.
Nicht gemeint ist der Import neuer Managementinstrumente und -
methoden, das konzeptverliebte Plädoyer für neue Formate der Aufbau-
und Ablauforganisation. Im Gegenteil- die Organisationsentwickler
gehen davon aus, dass die Organisationsstrukturen und
Hierarchieebenen bestehen bleiben und wachsen sollen. „Die Prozeduren
und Strukturen gilt es zu bewahren. Das gute Funktionieren unterliegt
jedoch einer Bedingung: Sie dürfen nicht isolierend wirken,
sondern sollen Beziehungen zueinander herstellen… Das bedeutet,
dass die einzelnen Funktionsträger und Abteilungen lernen müssen,
sich gegenseitig anzuhören, sich selber kritisch zu beleuchten und nötigenfalls
das eigene Verhalten anzupassen. Und das gilt nicht nur für
die Teile, sondern für die ganze Organisation (Glasl/Hasper 1988, 53).“
Prozessorganisation zielt nicht auf den Rückbau der Hierarchie und
die Zurücknahme von Führung – im Gegenteil: Es geht um die Wiedereinführung
von Führung, Organisation und Management in eine
Alltagsorganisation, die durch vermachtete Kommunikation, abgebrochene
Informationswege und Statusinzenierungen gekennzeichnet
ist. Führung und Organisation sollen ihrer funktionalen
Bestimmung gemäß arbeiten können. Hierarchie wird erst dann zum
Problem, wenn sie als Unterordnungssystem wirkt und Problemdiagnosen
und das Finden kreativer Lösung behindert.
Gemäß dieser funktionalen Sicht insistiert der Ansatz der Prozessorganisation
darauf, dass die operative Ebene / „unten“ nicht weniger
wichtig ist als die Leitung- und Managementebene / „oben“. Tatsächlich
„sehen“ die unterschiedlichen Funktionsebenen anders und Anders
und es kommt im Sinne einer strategischen Ausrichtung darauf
an, diese unterschiedlichen Perspektiven – bei all ihren Differenzen –
zu integrieren. Dieses Organisationsverständnis steht im diametralen
Gegensatz zum klassischen Organisationskonzept in der Verwaltung
und der Polizei. „Oben“ ist hier gleichbedeutend mit genereller Übersicht,
bestem Durchblick, vernünftigster Entscheidungslogik und nachhaltigster
Umsetzungsmacht; dementsprechend ist „unten“ nichts
anderes als die funktionale Aufgliederung dieses zentralen Gestaltungs-
und Steuerungswillen in einzelne Aufgabenbereiche.
Das Konzept der Prozessorganisation behauptet demgegenüber drei
gleichwertige, wenn auch in ihrem Wissen und Können unterschiedlich
weit reichende (Führungs-)Ebenen:
•
•
Makrosystem/konstituierende Führung – die Organisation als
Ganzes: Gesamtausrichtung der Organisation, Leitbilder, Vision,
grundlegende Unternehmens- bzw. Organisationspolitik, langfristige
Ziele.
Mikrosystem/dirigierende Führung – das Individuum, die Gruppe,
36 DAS BEHÖRDENMAGAZIN Dezember/2011
•
Dienstgruppen, Basisorganisationseinheiten: konkrete Handlungsebene,
operative Führung.
Mesosystem/organisierende Führung – Zwischenstellen, Zusammenfassung
von Mikroeinheiten: Entwicklung der Führung und
Organisation, strategische Schwerpunktsetzung, interne Kommunikation,
Ressourcenverteilung.
Diese drei Ebenen – Mikro, Meso und Makro – sind also nicht pyramidal,
im Sinne einer Gewichtung oder Werthierarchie übereinander
geschichtet. Es handelt sich um unterschiedliche Ausschnitte der Organisationswirklichkeit
mit ihren jeweiligen Aufgaben, aufgabenspezifischen
Methodenrepertoire sowie typischen Wissens- und
Praxisformen. Die Aufgabe der Organisationsentwicklung besteht
darin, diese drei Ebenen in einen andauernden offenen Dialog- und
Kommunikationsprozess zu überführen. Organisations- entwicklung
hat demnach eine Art Dolmetscherfunktion: Sie schafft Anschlüsse
und Verständigungsprozesse zwischen Sphären und Teilsystemen der
Organisation, die naturgemäß in einer gewissen Spannung zueinander
stehen, und die kontinuierlich bearbeitet werden müssen, damit
sie sich nicht gegeneinander abschotten. Das Ergebnis ist schließlich
die „Prozessorganisation“ – eine hierarchisch gegliederte Organisation,
in der aber eine ausgesprochene Achtung gegenüber der Leistungsfähigkeit
und Professionalität an der Basis/dem Mikrosystem
besteht (s.a. Weick/Sutcliff 2003), so wie umgekehrt die Mitarbeiter
Respekt vor der funktionalen Leistung der unterschiedlichen Führungsebenen
haben.
Dieses Modell der Prozessorganisation ist insbesondere aus zwei
Gründen interessant für die Polizei:
1
2
Die sogenannte Mikroebene (Dienstgruppen, Kriminalkommissariate,
Kontaktbereichsbeamte) wird in ihrer eigenständigen
Handlungslogik ernst genommen – als professionelles Handlungssystem
mit eigener Sprache, Symbolik, Wissenssystematik
und Kommunikationsform. Um es an die anderen Bereiche, die
Meso- und die Makroebene heranzuführen, bedarf es besonderer
Übersetzungsprozesse und Verständigungsformen; die Zugänglichkeit
durch Führungskräfte und Management ist nicht
schon automatisch durch hierarchische Unterstellung und Abordnung
gegeben, sondern muss (auch gegen Widerstände und
Misstrauen) entwickelt werden. Dies kann nur gelingen, wenn
die bereichskulturty-pischen Denk-, Wissens- und Kommunikationsformen
berücksichtigt werden.
Auf der Mesoebene sind die Führungskräfte der mittleren Ebene
zu verorten, der höhere Dienst mit Leitungsverantwortung in Polizeiinspektionen,
größeren Revieren oder Polizeikommissariaten.
Im Rahmen der Prozessorganisation kommt diesen Führungskräften
dezidiert die Aufgabe der Organisationsentwicklung zu; sie
sind dafür verantwortlich, dass die vertikale Anschlussfähigkeit
zwischen operativer Ebene und Dienststellenführung bzw. –management
hergestellt wird, und dass die unterschiedlichen Sparten
der Polizei auf horizontaler Ebene in einem produktiven
Kooperationsverhältnis miteinander arbeiten. Führung im Sinne
der Prozessorganisation bedeutet hier nicht nur die Identifikation
polizeilicher Schwerpunkte, Ziel- und Strategieentwicklung nebst
einem diesbezüglichen Controlling, sondern vor allem die Gestaltung
von organisationalen Lernprozessen, die diese Zielsetzungen
wirkungsvoll in die Organisation transportieren. Führungskräfte
sind also nicht nur Manager, sondern Organisationsentwickler,
die Lernprozesse zwischen unterschiedlichen Kulturen, zwischen

polizeilichen Sparten sowie zwischen Management und operativer
Alltagsorganisation in Gang setzen.
Die Herausforderungen der
Organisationsentwicklung
Das Konzept der Prozessorganisation zielt nicht einfach darauf „besser,
mehr, authentischer, menschlicher usw.“ zu kommunizieren. Das
Ziel ist kontraproduktive Formen der Verknüpfung unterschiedlicher
Wissen- und Rationalitätsformen in der Organisation zu hinterfragen
und sie auf neue Art und Weise miteinander in Beziehung zu setzen.
Dies wirkt auf die lokalen Wissensformen zurück, ermöglicht Lernund
damit auch Professionalisie-rungsprozesse in den jeweiligen Domänen;
die Organisation insgesamt kann lernen, da ein neues Muster
der Verknüpfung und der Integration verschiedener Wissenstypen
entsteht. 2
In vertikaler Hinsicht geht es darum die notorische Spannung zwischen
dem Wissen und der Handlungsrationalität der Praktiker einerseits
und dem Managementwissen mit seinem impliziten
Rationalitätsmodell andererseits zu bearbeiten. Hier herrschen gegenseitige
Abwertung und bereichskulturelle Schließung: das polizeiliche
Management bewertet das Praxiswissen als unprofessionell
und Praktiker halten das Managementwissen und die Steuerungsinstrumente
polizeilicher Arbeit (z.B.: Ziele, Controlling) für wenig handlungsorientierend
und hilfreich.
In horizontaler Hinsicht geht es darum, das Machtgefüge und die
damit einhergehenden Abgrenzungsmanöver in den Blick zu nehmen.
In dieser Perspektive erscheinen Behörden und Dienststellen als ein
Feld unterschiedlicher Machtpositionen, eine typische Konfiguration
unterschiedlich einflussreicher und durchsetzungsfähiger Polizei-Teilberufe.
Die Prozessorganisation setzt sich also gleichermaßen mit den divergierenden
Rationalitäts- und Deutungskonzepten auseinander sowie
mit den materiellen Machtprozessen, den Aus- und Abgrenzungsmanövern
zwischen diesen Bereichen. Organisationsentwicklung so verstanden
bearbeitet a) die kognitiven, organisationskulturellen
Dimensionen sowie b) die macht- und mikropolitischen Faktoren –
also Wissen und Macht als maßgebliche Konfliktfelder im Organisationsalltag
der Polizei (s. Glasl 2000).
An den schwierigen Reformprozessen der letzten 10-15 Jahren kann
man erkennen, wie stark die Spannung zwischen dem polizeilichen
Managementwissen und dem Handlungs- und Einsatzwissen der
Praktiker ist. So kann man die Begeisterung für das betriebsökonomische
Managementwissen seitens des höheren Dienstes auch als
Vorbehalt und implizite Skepsis gegenüber dem Praxiswissen der
operativen Ebene lesen. Zugespitzt lässt sich formulieren: Die generellen
Intransparenzzonen des operativen Polizeidienstes, die strukturell
bedingte, geringe Zugänglichkeit des Polizeimanagements zur
Alltagsorganisation des „Außendienstes“, z.B.: des Einsatz- und Streifendienstes,
wird zunehmend problematisiert. Die Kritik an der klassischen
Ordnungsverwaltung und der Bürokratie unter dem Motto
der „organisierten Unverantwortlichkeit“ fällt zusammen mit dem
Verdacht, dass Mittarbeiter an der Basis ihre Freiräume überstrapazieren,
eine unengagierte „Jobmentalität“ an den Tag legen und es
darüber hinaus an fachlicher Kompetenz fehlen lassen. Zugleich wird
Führungsschwäche auf der operativen Ebene diagnostiziert, die sich
allzu leicht der Gruppendynamik und der (Sub-)Kultur der Dienstgruppe
beuge und damit den Durchgriff der Organisation und des
Managements behindert, statt ihn zu ermöglichen. Diese Krise der
Hierarchie und der bürokratischen Organisationsweise geht einher
mit einer (trotz offizieller Beteuerung des Gegenteils) geringen Achtung
gegenüber dem Praktikerwissen.
Die manageriale Abwertung des Praktikerwissens lässt sich auch an
der impliziten Didaktik der Reformbemühungen ablesen. In naiver
Weise wurde davon ausgegangen, dass intensive Informationen und
Beschulung mit den neuen Managementmethoden (z.B.: Zielver- einbarungen,
Controlling) die Praxis endlich von ihrer ungeplant-reaktiven
Arbeitsweise und ihren fachlichen Defiziten kuriert.
Managementwissen versteht sich als Universalvernunft, die für jede
Form polizeilichen Handelns die generelle, weil logisch-rationale
Handlungsorien-tierung bietet; alle anderen Formen des Wissens erscheinen
demgegenüber als minderwertig. Die Begeisterung für den
vermeintlichen Universalismus des Managementwis-sens ließ erst
gar nicht die Idee aufkommen, dass in der Organisation unterschiedliche
Rationalitäten, Deutungs- und Handlungsmuster wirksam sein
könnten. Die vielfältigen Widerstände und Implementationsbarrieren,
vor allem auf der operativen Ebene, erfordern nun eine andere Sicht
auf die Wissenslandkarte der Polizei.
Entscheidend für die Entwicklung spezifischer Deutungs- und Handlungsmuster
ist der praktische Kontext der Arbeit und die hier wirksame
Logik, die die Rationalität des Handelns sowie seine Grenzen
bestimmen. Als exemplarische Wissenstypen professionellen Handelns
in der Polizei kann man den „Einsatz“ (gewissermaßen der
Kern des beruflichen Selbstverständnisses eines jeden Polizisten)
sowie die einzelfallbezogene „Sachbearbeitung“ verstehen (Christie-Zeyse
2006). Die hier entwickelte Wissenstypologie unterscheidet
sich von einem managerialen Verständnis der Aufgabenbewältigung
durch die folgenden Aspekte (siehe hierzu Harney 1998, 180f):
•
•
•
•
•
Professionelles Handlungswissen bezieht seinen Sinngehalt und
gültige Normen aus Regeln fachlicher Angemessenheit und Perfektion
im unmittelbaren Umgang mit der Aufgabe selbst – und
nicht aus den objektivierten Normen und Standardisierungen
seitens der Organisation.
Es ist gewissermaßen der Besitz des Arbeitenden und seiner persönlichen
Bindung an die Aufgabe – und steht damit der Organisation
nicht einfach zur Verfügung bzw. wird gegen den
Durchgriff der Organisation geschützt.
Da hier generierte Wissen ist eng verschmolzen mit der beruflichen
Biografie, einsozialisiertes, gewissermaßen körperlich sedimentiertes
Know-how – und damit nicht beliebig optimierbar
durch (manageriale) Methoden, Instrumente oder Fortbildungsangebote.
Es handelt sich hier um eine „theory in use“ (s. Argyris 1996),
d.h. impliziertes Wissen, das im praktischen Handlungsvollzug
zur Entfaltung kommt – und das zugleich nicht identisch ist mit
den unter Umständen präsentierten Wissens- und Redeweisen
über diese Arbeit.
Dieses implizite Wissen operiert zumeist im Modus der Intuition
– eine angemessene, ganzheitliche Form von Wahrnehmung, Situationsbewertung
und Handlungsvollzug unter den Bedingungen
situativen Drucks. Intuition bringt uno actu (etwa in der
konkreten Einsatzsituation) die äußeren Tatsachen (z.B.: die beteiligten
Akteure und ihr Risikopotential) als auch die notwendigen
Wissens- und Handlungsverkettungen zur Bewältigung
dieser Lage hervor; in diesem Sinne ist der intuitive Handlungsvollzug
professioneller Situationsbewältigung dezidiert nicht mit
dem Erkenntnisakt durch Schlussfolgerung vergleichbar.
DAS BEHÖRDENMAGAZIN Dezember/2011 37

•
Professionelles Handlungswissen ist dem Management nicht
ohne weiteres zugänglich; Management kann dieses Wissen
durch Kontrolle, Monitoring, Korrekturintervention zwar aufstören,
nicht aber per se seine innere Logik und seine eigenwilligkontextspezifische
Zusammensetzung determinieren. Als Besitz
der Profis stellt es eine Blindzone des Managements dar, eine
potentiell dysfunktionale Macht, die die Organisation und das
Management ständig herausfordert.
In der Gegenüberstellung wird die Unterschiedlichkeit zwischen dem
professionellen und dem managerial-organisationsseitigen Wissen
deutlich:
Professionelles Wissen Manageriales Wissen
Beide Wissensformen schließen sich in ihrer Unterschiedlichkeit sowie
in ihrer potentiellen Konflikthaftigkeit aus und benötigen sich doch
zwingend:
1
2
Wird nur (wie in den Reformbemühungen der Polizei) ausschließlich
auf den Typus des managerialen Wissens als einzig
legitimen Deutungs- und Handlungsmuster gesetzt,
dann wird die selbstaktive Bindung der Mitarbeiter an die
Aufgabenstellung in Frage gestellt und schließlich zerstört.
Genau dies war der Tenor der operativen Ebene angesichts
des Managerialismus der Polizeireformen: Die Managementoffen-sive
wird als Bruch des psychologischen Vertrags
(Christe-Zeyse 2006, 195f.) zwischen den hochgradig aufgabenidentifizierten
Polizisten und einer Polizeiorganisation
gedeutet, die vor jeder Managementrationalität die Kernaufgabe
– nämlich den Einsatz3 im Sinne eines gesellschaftlichen
Auftrages zu gewährleisten hat. Wo Wirtschaftlichkeitsüberlegungen
und standardisierte Effektivitätsnormen
im Vordergrund stehen, sieht sich der Professionelle nicht
nur in seiner Handlungsauton-omie bedroht, sondern auch
in seinem subjektiven Beitrag zum Erfolg des polizeilichen
Kernauftrages diskreditiert.
Würde dagegen ausschließlich auf die aufgabengebundene
Partikularität des Professionswissen gesetzt und die übergreifende,
organisatorisch – manageriale Handlungslogik
außer Acht gelassen, dann wäre das Resultat Verwahrlosung:
mikropolitisches Raubrittertum der unterschiedlichen
Aufgaben- und Organisationsbereiche um Definitionsmacht
und Ressourcen wäre die Folge. Die Einlagerung professionellen
Wissen und professioneller Erfahrung in Organisations-
strukturen und Prozesse würde jede Handlungskoordination
und zielorientierte Steuerung blockieren.
38 DAS BEHÖRDENMAGAZIN Dezember/2011
3
Vor diesem Hintergrund müssen die beiden Wissensformen
und ihr Spannungsverhältnis bearbeitet und ausbalanciert
werden. Es braucht die Disziplinierung
partikularer, professioneller Wissensformen durch das
Management wie umgekehrt das Management nicht
ohne die Selbstbindungsmechanismen der Professionellen
an die Organisation auskommt. Der Anschluss zwischen
beiden Wissenstypen ist prekär, machtumkämpft
und „scheiternsanfällig“: er stellt aber die wesentliche
Aufgabe eines klugen Managements, reflektierter Führungskräfte
und eines hierauf aufbauenden Wissensmanagements
dar.
Regeln und Normen werden aus der Aufgabe selbst generiert Regeln und Normen werden aus der Gesamtsicht
der Organisation und ihrer Zielsetzung generiert
Besitz der Profis Allgemeingut für jedes Organisationsmit-glied an dieser Stelle
Mit der Berufsbiografie verschmolzen Herausgelöst aus und bereinigt von idio- synkratischen
Aneignungsformen durch die Subjekte
Implizites Wissen und „Theory in Use“ Explizites Wissen – Verschriftlichung, Begriffsbildung,
Begründbarkeit - und „Espoused Theory (s. Argyris ebenda)
Intuition – oft unter den Bedingungen von Handlungsdruck Schlussfolgerungen in handlungsentlastenden Situationen
Grenze und Blindzone des Managements Allgemeingültigkeit des Wissens jenseits lokaler Rationalitäten
und ihrer „Folklore“
Mobilisierung des professionellen
Erfahrungswissens durch „Narratives
Wissensmanagement“
Das Erfahrungswissen der Experten vor Ort ist ein Amalgan aus explizitem,
implizitem und narrativem Wissen. Es wird unter den strukturellen
Bedingungen der Aufgabenbe-wältigung erzeugt, in der
Gemeinschaft der Praktiker verallgemeinert, kononisiert und schließlich
an Novizen weitergegeben.
Explizites Wissen wird in der Ausbildung an Fachhochschulen sowie
im Rahmen der Weiterbildungsaktivitäten vermittelt; Themen sind
polizeirelevantes Recht, fachliche Themen des praktischen Einsatzgeschehens
und ergänzende sozialwissen- schaftliche und psychologische
Aspekte einer sich bürger- und kundenorientiert
verstehenden Polizei. Zum expliziten Wissen gehören weiterhin in
Erlassform vorliegende Regelwerke – z.B.: die „Polizeiliche Dienstvorschrift“
100 (PDV 100) – eine Sammlung und Verdichtung praktischer
Einsatzerfahrungen, die eine Planungs- und Handlungsorientierung
für konkrete Einsatzanlässe anbieten kann. Ergänzt wird
dieses Regelwerk zunehmend durch behördenspezifische Verfahrensanweisungen
und –vorschriften, die im Zuge von Prozessbeschreibungen
und Qualitätsmanagement-Einführungen entwickelt werden;
so liegen für unterschiedliche Dienstbereiche mitunter elektronische
Qualitätsmanagement-Handbücher vor, die einzelne Arbeitsabläufe
und Aufgaben Schritt für Schritt beschreiben, die notwendigen Informationen
und Formulare vorhalten und damit Mindeststandards
für Routineaufgaben gewährleisten können. (vgl. Priebe 2007, Ritsert/Müller
2007. Lehmann 2007). In Ergänzung zu diesen Standards
polizeilichen Fachwissens haben einige Länderpolizeien groß angelegte
Wissensportale eingerichtet, die E-Learning-Angebote, Fachforen
für Spezialisten, polizeirelevante Nachrichten usw. präsentieren.

Weitere Container für explizites Wissen sind die behörden- und
dienststellenspezifischen Lagebeschreibungen sowie intranetbasierte
Dienststellenzeitungen, die über polizeiliche und organisationsinterne
Ereignisse berichten. Insgesamt handelt es sich hier um so genanntes
„disembodied knowledge“ (vgl. Polyani 1985, Nonaka/Takeuchi
1997), ein Wissen das Fakten, Regeln und dokumentwerte Erfahrungen
umfasst, das von konkreten Erfahrungsträgern, den Professionellen
abgelöst werden kann und in den Besitz der Organisation
übergegangen ist.
Implizites Wissen ist „embodied/personal konowledge“, inkorporiertes,
durch praktisches Tun erworbenes Wissen; dieses ist nur sehr unvollständig
in Worte fassbar und auf das Engste mit dem
Aufgabenvollzug verknüpft. Fahrrad fahren, Schwimmen, Schreiben,
aber auch intuitives Handeln (z.B.: das angemessene polizeiliche Einschreiten
bei Familienstreitigkeiten usw.) sind integrale Schemata,
die körperliche, emotionale und kognitive Aspekte in nicht auflösbarer
Einheit amalgieren; sie sind gerade deshalb erfolgreich, weil sie
vorreflexiv abgerufen werden und damit situativ hochgradig angemessenes
Verhalten gewährleisten können. Man kann hier auch von
persönlichem Erfahrungsschatz und Intuition sprechen, also etwas,
das im eigentlichen Wortsinne nicht bekannt ist, aber auf das man
sich im täglichen Handeln mit Erfolg verlassen kann (vgl. Schreyögg
2002, 2003). Es macht wenig Sinn, dieses implizite Wissen als Fundgrube
für die Organisation unmittelbar ausbeuten zu wollen. Zu sehr
ist dieses Wissen an körperliche und vorsprachliche Erfahrungen gebunden.
Es ist – selbst bei ambitionierter Erweiterung des expliziten,
organisationsseitig kanonisierten Wissens, z.B.: in Form von noch genaueren
Arbeitsprozessbeschreibungen oder Qualifikations- bemühungen
– nicht unmittelbare von dem erfahrenen Mitarbeiter
abzulösen und Anderen in der Organisation zur Verfügung zu stellen.
Es bedarf zwingend der berufsbiografischen Erfahrung, einer persönlichen
Lehrzeit, um in den Besitz dieses Wissens zu kommen. In diesem
Sinne bietet es sich an hier eher von „Könnerschaft (vgl.
Schreyögg 2002) zu sprechen, als von einem besonderen Wissenstypus,
bei dem die Konvertierbarkeit in eine andere Form immer mitschwingt.
Narratives Wissen ist das, was erzählt bzw. expliziert wird, in welcher
Form auch immer: das Gespräch im Frühstücksraum, der
Klatsch über und zwischen den Kollegen, die Entrüstung über andere
Dienstbereiche oder die Behördenleitung und „die da oben“,
die beiläufige Erzählung über Vorkommnisse bei der letzten Streife,
die immer wieder erzählten Heldengeschichten, Moritaten (vgl.
Stehr) und exemplarischen Lehrbeispielen. Geschichten erzählen ist
das Medium, in dem sich die Kultur eines Dienstbereiches oder auch
der ganzen Organisation abbildet, sedimentiert und fortentwickelt.
In dieses „Story telling“ (Loebbert 2003) eingebettet sind sachliche
Informationen und pragmatische Wissensbestände, normative Urteile
über die Anderen und die eigene Position des Dienstzweiges
in der Organisationswelt, sowie Ansprüche und Zuschreibungen von
Definitionsmacht und informelle Platzzuweisungen. Die Erzählung
ist die notwendige Form der Sinngebung, in der Daten erst zur relevanten
Information für eine Gruppe oder Gemeinschaft werden;
jenseits dieser sinngebenden Erzählung bleiben Daten „syntaktische
Informationsruinen“ (vgl. Steinmüller 1993), die niemanden interessieren.
Wer keine Geschichte zu erzählen hat, die gehört und verstanden
wird – egal ob Mitarbeiter, Führungskraft oder das
Management der Organisation – bleibt außen vor. Geschichten sind
sinnhafte Darstellungen der Welt, entstanden in der Gemeinschaft
der Praktiker, die eine gemeinsame Aufgabe, Handlungsbedingungen,
Ressourcen und Begrenzungen teilen. In diesen Gemeinschaften
wächst man in dem Maße hinein, wie man hören und verstehen
kann und sich die Kunstfertigkeit aneignet, selbst Erzählungen nach
den hier geltenden Konstruktionsprinzipien hervor zu bringen. Der
Neuling findet diese Geschichten vor, sowie die noch unbekannten
Aufgaben und Problemstellungen; Situationen, Aufgaben, die eigene
Rolle und Verantwortlichkeit werden erst in dem Maße deutlich,
wie die Geschichten darüber verstanden und gedeutet werden
können; Geschichten helfen also, sind durchaus auch aufdringlich
und können den Verstehens- horizont auch einengen – aber sie machen
den Teilnehmer in einer solchen Praktikergemeinschaft auch
nicht per se zur denkbefreiten Marionette. Weil Geschichten explizit
sind, können sie potentiell auch reflektiert, verändert und qualifiziert
werden – sicher nicht in naiv-technischer, managerialer Form und
als kolonisierende Landnahme seitens der Organisation. Es handelt
sich hier um latentes Wissen, das gehoben werden kann.
Professioneller Erfahrungswissen ist ein lokales, spezifisches Amalgam
aus expliziten, implizitem und narrativem Wissen, seine Form
aber ist die des Geschichtenerzählens, des Story telling in der Gemeinschaft
der Praktiker. Es ist nicht ausschließlicher Besitz der Praktiker,
es kann auch der Organisation zu Gute kommen: Hier werden
die professionellen Standards generiert und weitervermittelt, die eine
gute Bewältigung der Aufgaben und zentralen Problemstellungen
gewährleistet; hier ist die Wurzel für eine Kultur der Zuverlässigkeit
und Verlässlichkeit, die professionelle Qualität und die Identifikation
mit der Aufgabe, potentiell auch mit der Organisation. Es muss einer
Organisation daran gelegen sein, dieses Erfahrungswissen zu fördern
und zu entwickeln. Weick und Suttcliff (2003) haben am Beispiel so
genannter High Reliability Organisations (das sind Flugzeugträger,
die Feuerwehr, das Aufsichtspersonal von Kernkraftwerken, aber auch
Unfall-Notdienste, Spezialeinheiten der Polizei, Formel-Eins-Teams,
vgl. Pawlowsky/Mistele/Geitner 2005) herausgearbeitet, welcher organisatorischer
Vorkehrungen es hierzu bedarf:
• einer Organisationskultur, die Fehler sensibel wahrnimmt
und unmittelbar beseitigt, dabei aber tolerant gegenüber
den Organisationsmitgliedern ist,
• einer Ermutigung der Mitarbeiter an der Basis, sich kritischkonstruktiv
mit Strategien, Konzepten und Projekten („von
oben“) auseinander zu sezten und Kursverläufe mitzubestimmen
und
• ein entschiedener Respekt vor fachlichem Können und Wissen,
vor Kennerschaft und Professionalität, wie er in den
communities of practice gelebt wird.
•
Das Ergebnis einer solchen Organisationskultur ist eine „achtsame
Organisation“, die sich durch Sorgfalt, Aufmerksamkeit, Wachheit,
Beharrlichkeit und Umsicht auszeichnet und die zu einem „managing
the unexpected“ (Böhle/Pfeiffer/Sevesay-Tegethoff 2004) imstande
ist. Damit sind Organisationstugenden benannt, die auch für eine gemeinwesensorientierte
Polizei unerlässlich sind und die durch das Organisationsent-wicklungskonzept
der Prozessorganisation (s. Kapitel
1) angestrebt werden. Unter diesen Bedingungen entwickelt sich professionelles
Erfahrungswissen zu einem Wissenstypus, der neben den
expliziten und formalen Regeln der Organisation und der Sprache
des Managements seine anerkannte Geltung beanspruchen kann.
Das Erfahrungswissen ist hier gewissermaßen „flüssig“, teilt sich mit,
wird mitgeteilt und ist im Fluss, eine entscheidende Quelle für den
Erfolg der Organisation.
Das professionelle Erfahrungswissen wird dickflüssig, „sticky“ bis
zum Stillstand (Ortmann), wenn Organisation und Management die
Hegemonie über diesen Wissenstypus beanspruchen, also die in
den Gemeinschaften der Praktiker entwickelten Kompetenzen ge-
DAS BEHÖRDENMAGAZIN Dezember/2011 39

ing achten. In bürokratischen Organisationen, aber auch in der managerialen
Neubürokratie (einer Organisationskultur mit der Vorliebe
für Kennzahlen, umfassende Controlling-Systeme und dem
naiven Rationalitätsglauben an die universale Einsatzfähigkeit betriebswirt-
schaftlicher Methoden), wird das professionelle Erfahrungswissen
notorisch gering geachtet, gewissermaßen als schwer
belehrbares, potentiell abweichendes Verhalten. Entsprechend dann
die Reaktanz auf der Seite der Praktikergemeinschaften: Das Erfahrungswissen
zieht sich zurück in die regionalen Enklaven, wird nicht
mehr (mit-)geteilt, sondern gebunkert – zum Schaden der communities
of practice selbst und für die Organisation insgesamt. Eingekeilt
zwischen bürokratischer Kontrolle und hegemonialer
Managementsprache, bleibt vom Praktikerwissen nur mehr ein mythenbildender
Bodensatz, eine Beschwörung der „Praxis“, die sich
aufgrund mangelnder Anerkennung durch die Organisation zum Eigentlichen
überhöht. Unter den Bedingungen mangelnder organisationaler
Anerkennung verkümmert das Praktikerwissen zur
defensiven Mythenbeschwörung, und das bedeutet: Das aufgabengebundene
Erfahrungswissen wird nicht mehr in der Gruppe thematisiert
und geteilt. Die Beschwörung der „Praxis“ geht einher
mit einer schleichenden Deprofessionalisierung. Praktisch kann das
bedeuten: Ein schwieriger Einsatz wird vornehmlich als Heldentat
präsentiert, die Erzählung kapselt sich ein in Cop-Culture-Stereotype
und immunisiert sich gegen Nachfragen, detaillierte Rekonstruktion
und Reflexion. Das was in HROs und Hochleistungsteams
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40 DAS BEHÖRDENMAGAZIN Dezember/2011
typischerweise möglich ist, nämlich eine konsequente Nachbereitung
des Einsatzes, verkümmert zur Lernaversion und Kritik abwehrendem
Story telling. Gruppenkohäsion verklumpt dann zum
Groupthink: Kritik und Nachdenken werden unterdrückt, die gruppeneigene
Moral wird zur Kampfansage gegenüber kritischen Mitgliedern
und Externen, Informationen werden in der
Binnenkommunikation, aber auch nach außen stark gefiltert. Für
die alltäglichen Anlässe gibt es schließlich kaum noch ein Besprechungsforum,
denn sie taugen nicht zur Mythenbeschwörung;
damit wird die Zirkulation brauchbaren Wissens abgebrochen. Bei
aller Inszenierung der gruppeneigenen Moral und des beschworenen
Adels der „Praxis“, verkümmert die gruppeninterne und –übergreifende
Kommunikation, die Beamten werden zu Einzelkämpfern
mit ganz eigenen Arbeitsvorstellungen, privaten Zielen und Interessen.
Der Organisation muss also daran gelegen sein, das professionelle
Erfahrungswissen zu kultivieren und zu pflegen. Diese vorsichtige
Formulierung soll deutlich machen, dass Wissensmanagement als
direktiver Zugriff und Kolonisierung nicht funktionieren kann – Wissen
lässt sich nicht managen, denn es ist zu aller erst im Besitz der
Praktiker. Das Wissen wird nur förderlichen organisationskulturellen
Bedingungen geteilt. Das bedeutet: Management und Organisation
sind dazu verdammt, eine Paradoxie zu bearbeiten: Wie lässt sich
nicht – Organisierbares organisieren, wie können Praktikergemeinschaften
gefördert und zugleich durch die Organisation genutzt
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werden, wenn sie ihrem direkten Zugriff gerade nicht zugänglich
sind? Dem scheuen Tier „professionelles Erfahrungswissen“ kann
die Organisation und das Management sich nur nähern, wenn hegemoniale
Steuerungsnaivität abgerüstet wird: eine fragile Balance,
die vor allem durch Führungskräfte immer wieder – und zwar im
Rahmen der o.g. Konzeption der Prozessorganisation – austariert
werden muss.
Im folgenden Kapitel soll eine methodische Idee vorgestellt werden,
wie Erfahrungswissen und Managementwissen bzw. organisationsseitiges
Steuerungsinteresse in eine zugleich produktive und vorsichtige
Annäherung gebracht werden können.
Narratives Wissensmanagement bei der
Schutzpolizei – ein Beispiel
Im Vordergrund der folgenden Analyse steht der Auszug aus einem
Interview, das im Rahmen eines Forschungsprojektes (Evaluation der
Umsetzung des Neuen Steuerungs- modells in der Polizei eines Bundeslandes)
durchgeführt wurde. Die hier wiedergegebenen Aussagen
eines Dienstgruppenleiters der Schutzpolizei enthalten alle wesentlichen
Merkmale eines gelungenen narrativen Wissensmanagements,
inklusive der schwierigen und scheiternsanfälligen Kopplung zwischen
professionellen Erfahrungswissen und dem Steuerungs- und
Managementsystem der Polizeibehörde.
Dienstgruppenleiter: „Nehmen wir mal den Block Kriminalitätsbekämpfung.
Das ist sehr aktuell und entwickelt sich im Moment sehr
interessant weiter. Wir glauben relativ viele Festnahmen zu haben.
Auf der Straße. Die werden aber nach kurzer Zeit wieder entlassen.
Jetzt reden wir von den Intensivtätern, die sich viel im Btm-Bereich
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befinden. Nichts desto trotz waren das Zufallstreffer. Da ist einer
erwischt worden, schon wieder der. Wesentliche Feststellung ist
nach wie vor, dass man sich bewusst wird, wenige Intensivtäter machen
alles. Dann haben wir versucht die zu benennen, diese Intensivtäter.
Der ist gut, der kommt immer wieder, der, der und der. Dann
haben wir uns eine Wand gemacht in unserer Inspektion, die im
Aufenthaltsraum hängt. Ich habe mir dann einen Kollegen aus der
Dienstgruppe ausgesucht, der diese Wand pflegt. Der hat unmittelbaren
Kontakt, der macht die Ausdrucke aus Polas, jetzt mittlerweile
durch diese IGVP-Recher-chen , da kommt er wunderbar an ein Persönlichkeitsbild.
Wir visualisieren den, indem wir das Bild von dem
daneben hängen. Das ist keine große Wissenschaft, was wir das gemacht
haben, da steht erst mal, worauf ist der spezialisiert. Wir
haben festgestellt, manche Btm’ler oder mancher Intensivtäter
haben sich spezialisiert, die gehen z.B.: in die Krankenhäuser und
bestehlen da die Patienten, die gerade beim Röntgen sind oder so.
Immer wieder. Da wussten wir nachher schon, okay, Personenbeschreibung,
dass kann wohl der sein. Dass wir dann auch teilweise
das Personal an der Pförtnerloge sensibilisiert haben. Könnte das
der oder der sein, der war doch hier. Das ist praktikabel, das ist auch
spannend. Deswegen haben wir so eine Pinnwand gemacht, haben
das also visualisiert und haben uns Profile rausgesucht, was der favorisiert.
Dann haben wir die Anhaltemeldungen, Beobachtungsund
Feststellungsberichte, haben uns die gesammelt, haben gebeten,
uns die auch zukommen zu lassen aus unserer Dienstgruppe.
Wer arbeitet mit wem, angetroffen mit, steht da eine Rubrik, und
wir wussten ganz genau, der ist mit dem unterwegs. Haben uns
Pfeile gemacht, wie ein kleines Soziogramm. Jeder kann auch draufgucken,
innerhalb von zwei Minuten, der braucht nicht viel lesen.
Müller arbeitet mit Schmidt. Nur durch Pfeile. „Angetroffen mit“
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DAS BEHÖRDENMAGAZIN Dezember/2011 41

steht dann drauf. Dann hatten wir diese Wand natürlich immer aktuell.
D.h. sobald einer festgenommen wurde, geht der in die Akte. Dann
müssen wir nachhaken, ist der vorgeführt worden? Ist der weg?
Wenn der wieder draußen ist, müssen wir den wieder ran tun. Der
Kollege aktualisiert diese Wand, nicht nur die Wand, sondern der
schreibt auch in Word oder wie auch immer und lässt das verschiedenen
Dienststellen zukommen. Das ist ja lokal begrenzt. Das müsste
eine intensivere Zusammenarbeit sein…
Die Wan, die nutzen alle. Das ist ein Aufenthaltsraum, da kann gegessen
werden, Kaffee getrunken werden, das sehen alle. Das war
unsere erste Wand. Ich komme gleich zu der zweiten. Wir haben gesagt,
bitte nur wir sind zuständig, kein anderer heftet da was dran,
das ist wichtig. Wir aus der Dienstgruppe. Es ist für die Wand nur ein
Kollege verantwortlich. Er kümmert sich darum, keiner nimmt ab. Gepflegt
wird das nur von uns. Dran orientieren tun sich alle. Wir können
anhand dieser primitiven Vorgehensweise sehen, wir haben eine, ich
möchte keine Prozentzahl sagen, die ist aber relativ hoch, die Trefferquote.
Das ist spannend. Das macht zufrieden. Den Kollegen geht
es auch so. Ich halte mich auch da eigentlich raus. Ich versuche, Sachen
nur anzustoßen, ich möchte auch gar nicht da erscheinen. Vielleicht
kann das mal ein bisschen praktikabler werden. Auch der
Kollege, der das macht, das ist kein alter Hase, der ist relativ frisch in
der Dienstgruppe. Der ist mittlerweile drei Jahre da, aber damals war
er gerade mal 1,5 Jahre da. Der nimmt sich die Wand vor oder die
Pflege und kümmert sich auch kontaktweise um die Beziehungen mit
anderen Kommissariaten. Aber das muss auf der untersten Ebene
sein. Das ist alles oft gut gemeint, Informationsmanagement und so,
aber wenn man die Straße kennt, das hört sich jetzt sehr überheblich
an, da ist ein kleiner Unterschied.“
An diesem Interviewausschnitt lassen sich eine Reihe von wichtigen
Punkten demonstrieren:
•
•
Deutlich wird zunächst der Stolz der Praktiker auf ihre Ar-
beit, ihre Ergebnisse und den sichtbar gemachten Erfolg.
Der Dienstgruppenleiter (DGL) macht dabei unmissverständlich
klar, dass das generierte Dienstwissen im Besitz
der Dienstgruppe ist, dass es gegen externe Zugriffe (durch
andere Dienstzweige und das Management) verteidigt
wird, mithin nicht beliebig abschöpfbar im Sinne des klassischen
Wissensmanagements ist. Gerade für die schutzpolizeilichen
Basisorganisationen und ihr relativ niedriges
Ansehen entsteht auf diese Weise ein Kapital, das in den
informellen und formellen Austauschprozessen einer Behörde
zur Positionsverbesserung und professionellen Wertschätzung
eingesetzt werden kann.
Deutlich wird darüber hinaus der Spaß, die Freude am Er-
folg sowie das Selbstbewusstsein, das durch die Vergewisserung
der eigenen Kompetenz entsteht. Dies ist insofern
kein trivialer Tatbestand, als gerade das schutzpolizeiliche
Wissen – im Gegensatz zur kriminalpolizeilichen Expertise
– die kleinen und größeren Probleme und Ärgernisse des
Alltags umfasst und damit zugleich eine Vielfältigkeit und
Diffusität aufweist, die sich nur zu leicht einer systematischen
Thematisierung und Reflexion entzieht. Man kann
hier – ohne jeden abwertenden Unterton – durchaus von
einer Art des Hausfrauenwissens sprechen. Gerade in einer
gemeinwesensorientierten Schutzpolizei bedarf es der kontinuierlichen
Achtsamkeit gegenüber dem Alltag und seiner
eigentümlichen Dynamik zwischen Ordnung und Unordnung.
Selbstvergewisserung der Handlungskompetenz und
reflexive Aneignung des eigenen Wissens führen schließlich
zu einem professionellen Erfolgserleben.
42 DAS BEHÖRDENMAGAZIN Dezember/2011
•
•
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•
•
Die Visualisierung und Bildsprache des Erfahrungswissens
(hier: Pinnwand mit Intensivtätern), zumal wenn es mitten
im Alltag der Praktikergemeinschaft (Frühstücksraum) präsentiert
ist, wirkt praxisorientierter als jedes „touch und
feel optimierte“ Exel-sheet mit Kennzahlen. Dieses bleibt
vergleichsweise abstrakt und schwer zugänglich, nicht weil
die Polizisten intellektuell unfähig wären, sondern weil es
von allen Spuren des Alltags bereinigt ist und damit nichts
Bedeutsames erzählt. Polizisten sind tatsächlich Virtuosen
im technischen und eigenwillig – gestalterischen Umgang
mit Kennzahlen, Controlling und operativen Steuerungs- instrumenten,
für ihre Praxis haben diese aber i.d.R. wenig
Orientierungswert; sie werden – im prejorativen Sinne –als
„Theorie‘“, als „Wissenschaft“ bewertet, mithin als Wissen
ohne Wert.
Wichtig ist zudem die Ästhetik dieses praktischen Wissens;
der DGL macht deutlich, dass es sich nicht „um Wissenschaft“,
sondern um eine „primitive Vorgehensweise“ handelt,
die genau deshalb wirkt, weil sie nicht standardisiert
ist, weil hier gestaltet, gemalt, „gebastelt“ wird, mithin die
Dienstgruppe auf diese Weise ihre eigene Sprache finden
kann.
Die Pinnwand im Frühstücksraum gewährleistet, dass die
gesamte Dienstgruppe einen wichtigen Aspekt ihres Arbeitsprozesses
ständig vor Augen hat. Dies macht einen
entscheidenden Unterschied gegenüber dem offiziellen Informations-management
in den Polizeibehörden: Zwar stehen
hier jedem Polizisten i.d.R. ein sehr ausführliches
Lagebild und aktuelle Informationen aus der Behörde zur
Verfügung – aber: Jeder Polizist sitzt allein vor seinem Rechner
(wenn er die Zeit dazu hat oder das persönliche Interesse),
ein Diskurs unter den Kollegen findet statt; anders
die Pinnwand im Frühstücksraum – hier entsteht ein gemeinsames
Bild der Arbeit, ein beschreibbarer Erfahrungsraum,
ein Anker für ein professionelles Bewusstsein. 4
In der letzten Sequenz macht der DGL deutlich, dass das
zusammengetragene Wissen auf der untersten operativen
Ebene mit anderen Dienstgruppen und Fachkommissariaten
geteilt wird. Das professionelle Erfahrungswissen ist
also nicht grundsätzlich exklusiv gehorteter Bestand einer
abgeschotteten Domäne – es fliest über formale Grenzen
hinweg, aber die Zugänge zu diesem Wissensfluss sind gewissermaßen
bewacht. Vor allem informelle Netzwerke bilden
sich um diese Wissensbestände, die formale
Organisation solcher Netzwerke allerdings ist schwierig
bzw. prekär.
Gleichwohl – in den Ausführungen des DGL wird deutlich,
dass das generierte Wissen durchaus Schnittstellen zu anderen,
auch formalen Wissensspeichern ausweist. So legt
die Dienstgruppe Ordner an, in denen die Informationen zu
den festgenommenen und an den Staatsanwalt abverfügten
Intensivtätern vorgehalten werden. Der Beauftragte für
Gestaltung der Pinnwand überträgt die hinterlegten Informationen
in Berichte, die an andere Organisationseinheiten
weitergeleitet werden. Es ist davon auszugehen, dass die
aktuellen Pinnwände auch in den Dienstbesprechungen
eine wichtige Rolle spielen, bzw. ihrerseits der Anker für
eine ansonsten nicht immer gewährleistete Regelkommunikation
sind.Prinzipiell besteht die Möglichkeit, dass die
hier festgehaltenen Erfolge und Maßnahmen der Dienstgruppe
in ein Dienststellencontrolling übertragen werden

•
•
•
können – allerdings mit dem o.g. Risiko und der Möglichkeit
des Scheiterns.
Neben der Generierung, Verdichtung und Reflexion des
Dienstwissens stellt diese Vorgehensweise gerade an den
Betreuer der Pinnwand eine besondere Professionalisierungsanforderung:
Er stellt die Schnittstelle der betreffenden
Organisationseinheit zu den unterschiedlichen
Wissenssystemen in der Dienststelle dar:
Er akquiriert das Alltags-Dienstwissen seiner Dienstgruppe
und dokumentiert es auf der Pinnwand.
Er überträgt es in Berichte für andere Organisationseinhei-
ten oder übersetzt es in das Controlling- und Managementsystem
seiner Behörde.
Er muss unterschiedliche Wissenscodes bedienen und wird
auf diese Weise zu einem „Gatekeeper“ an der Schnittstelle
zum professionellen Erfahrungswissen.
Die hier vorgestellte, naturwüchsige Praxis der Dienstgruppe kann
sicher nicht zum methodischen Generalschlüssel für ein organisationssoziologisch
– modernisiertes Wissensmanagement stilisiert werden.
Prinzipiell gilt: Organisation und Management können das
professionelle Erfahrungswissen nicht besitzen und strategisch bewirtschaften
(vgl. Reimann/Vohle 2006, 70f.); aber gerade wenn das
Management sich steuerungstechnisch bescheidet und die Paradoxie
des „Organisierens des Nicht-Organisierbaren“ ernst nimmt, besteht
die Möglichkeit ein Klima, einen organisationskulturellen Nährboden
zu schaffen, der den Wissensfluss der Professionellen stimuliert und
ermutigt. Dazu allerdings bedarf es einer Führungskultur, die jenseits
naiver Steuerungseuphorie Respekt vor dem Erfahrungswissen hat
und nach ähnlichen (wie hier geschilderten) Vorgehensweisen sucht,
um brauchbare Kopplungen zwischen Managementwissen und Erfahrungswissen
zu ermöglichen.
Schluss: Don`t Stop making sense
Man kann das vom Dienstgruppenleiter geschilderte Vorgehen
auch als einen Prozess der professionellen Identitätsbildung und
gruppenbezogenen Sinnstiftung verstehen. Eine sonst eher individuell
und diskontinuierlich ablaufende Dienstzeit wird hier thematisch
fokussiert und in kumulierendem Erfahrungswissen
vergegenwärtigt. Dabei wird nicht nur das diffus verteilte Dienstwissen
sichtbar gemacht, verdichtet und in erfolgreiches Handeln
übersetzt, sondern es entsteht darüber hinaus a) ein Gefühl und
b) ein normativer Anker für die professionelle Identität und das
sinnhafte Handeln der Dienstgruppe. Dieser Prozess steht durchaus
im Gegensatz zu mythischen Beschwörungsformeln und Stereotypen
der Cop Culture, die oft genug mit individueller
Demotivation und unproduktivem gruppendynamischen Prozessen
einhergehen.
Die Mobilisierung des Erfahrungswissens braucht also operative
Führungskräfte, die dezidiert diesen Prozess der Sinnstiftung, des
professionellen „sensemaking“ unterstützen. Operative Führungskräfte
haben nicht nur die Funktion, die Ziele der Organisation
in die Gruppe hinein zu tragen, sondern vor allem die Aufgabe
einen gemeinsamen Sinnhorizont der Organisationsmitglieder aufzuspannen,
der die Grundlage für koordiniertes Deuten und Handeln
darstellt. Im angelsächsischen Kontext spricht man hier von
einem „mind set“ als paradigmatischer Grundlage für professionelles
Handeln. Es ist abermals Weick, der wichtige Ressourcen
und Interventionsformen für die grundlegende Funktion des „sensemaking“
durch die Führungskräfte benennt (vgl. Weick 2005 5f.):
•
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•
•
„Social“: Intersubjektiv geteilter Sinn entsteht immer in
Kommunikationspro-zessen, die initiiert, moderiert und institutionalisiert
werden müssen. Gerade für den Bereich des
Einsatzdienstes, der sich vom sog. Tagesdienst durch seine
Schichtdienst-Zeitstruktur unterscheidet, ist dies kein trivialer
Tatbestand; hier ist es außerordentlich schwierig, eine
ausreichend dicht getaktete Regelkommuni-kation zu institutionalisieren,
die den Prozess des „sensemaking“ wirkungsvoll
unterstützt. Die vorgestellte Methode des
Dienstgruppenleiters ist also bezogen auf die besonderen
Arbeitsbedingungen des Einsatzdienstes sehr brauchbar. 5
„Identity“: Ein wesentliches Merkmal der Polizistenkultur
(vgl. Behr 2000) ist es, dass das sog. „polizeiliche Gegenüber“
(stereo-)typisiert wird. Der tiefer liegende Grund für
diese Stereotypisierung ist die Gewährleistung der eigenen
beruflichen Identität und die Reduktion situativer Komplexität
auf ordnungsstiftende Interventionsformate. Gerade
aber im Kontext konsequenter Gemeinwesensorientierung
und der o.g. „peace keeping“ – Aufgabe können solche Stereotypisierungen
zum Problem werden. Operative Führungskräfte
haben dann die Aufgabe, diesen reflexartigen
Typisierungen entgegenzuwirken, um alternativen Erklärungsmustern
(die die lebensweltliche Situation des polizeilichen
Gegenübers reflektieren) eine Chance zu geben.
Auf diese Weise kann „Cop-Culture-Identity“ in eine professionelle
Identität transformiert werden.
„Retrospect“: Nach Weick sollten Führungskräfte Kommunikationsräume
eröffnen, damit es den Mitarbeitern gelingt,
redend festzustellen, was sie denken. Die hier
vorgestellte Methode des Dienstgruppenleiters ermöglicht
in exemplarischer Weise die Reflexion nach dem Motto:
„Wie kann ich wissen, was ich denke, bevor ich höre, was
ich sage!“.
„Cues“: Eine weitere Interventionsform im Rahmen des professionellen
Sensemaking ist die Erweiterung des Glossars
der Einsatzbeamten. Die Deutung der Außen- und Binnenwelt
kristallisiert i.d.R. um einige zentrale Begriffe, die das
bereichskulturelle Denkgebäude kennzeichnen. Führungskräften
kommt hier die Aufgabe zu, dieses Glossar zu erweitern,
neue Begriffe einzuspeisen und damit alternative
Perspektiven auf die polizeilichen Probleme zu ermöglichen.
„Ongoing“: Damit wird deutlich gemacht, dass der Prozess
professioneller Wissensgenerierung und Reflexion nicht abgeschlossen
oder auf eine einmalige Intervention reduziert
werden darf. Zu stark sind die Wirkungen aus der polizeilichen
Aufgabenstellung, der einsatztypischen Arbeitsweise
und der Gruppendynamik der Dienstgruppe, die einer Zerstreuung
und Verflüchtigung des Dienstwissens Vorschub
leisten.
„Plausible“: Narratives Wissensmanagement zielt nicht nur
auf die Verdichtung des Dienstwissens, sondern zugleich
auch auf seine Qualifizierung durch Reflexion. In diesem
Sinne ist die schnelle – gerade im Einsatzbereich einsozialisierte,
„ergebnisorientierte“ Denk- und Handlungsweise
– zu verlangsamen, zu überprüfen und aufgabenbezogen
zu verändern. Die Aufgabe des gemeinwesensorientierten
„peace keeping“ braucht eine polizeiliche Professionalität,
die neben dem engagierten Handeln auch über mehrperspektivisches
Verstehen verfügt.
„Enactment“: Sinnstiftung als zentrale Aufgabe der Führungskräfte
bedeutet nach Weick: „Help people keep mo-
DAS BEHÖRDENMAGAZIN Dezember/2011 43

ving and keep paying attention!“ Für Führungskräfte in der
Polizei, einer sehr hierarchischen Organisation, sicher eine
Zumutung: einerseits ist die klare Ansage gefördert (und
nicht zuletzt von den Mitarbeitern selbst), zugleich soll im
Zuge einer stärkeren Gemeinwesensorientierung ein reflexiver
und achtsamer Professionalisierungsprozess in Gang
gehalten werden.
Wenn man die von Weick benannten Ressourcen und Interventionsformen
der operativen Führungskräfte in das Konzept der Prozessorganisation
einordnet, dann handelt es sich um Aufgaben der
Mikroebene. Damit ein narratives Wissensmanagement auf dieser
Ebene nicht nur insulär, sondern in breiterer Form greifen kann,
braucht es auf der darüber liegenden Mesoebene eine Führungskultur,
die die Eigenlogik der Mikroebene versteht und den Prozess der professionellen
Wissensgenerierung fördert und unterstützt. Werden der
gehobene Dienst und seine Führungskräfte jedoch lediglich als sog.
„Transmissionsriemen“ behördlicher oder dienststellenbezogener
Ziele und Strategien verstanden, dann wird genau das passieren, was
in den vielen Projekten der Neuen Steuerung in der Polizei passierte.
Der naive Manageralismus glaubte, sich als konkurrenzlose Universalvernunft
bis in die letzte Kapillare polizeilichen Alltagshandeln
durchsetzen kann. Der Effekt war: Der gehobene Dienst und seine Führungskräfte
koppeln sich ab, die Logik des Managements und die
Logik professionellen Deutens und Handeln fallen auseinander - der
manageriale Neobürokratismus reproduziert in verschärfter Form die
Glasdecke zwischen gehobenen und höheren Dienst in der Polizei.
Organisationsentwicklung im Sinne der Prozessorganisation und
eines für die Gemeinwesensorientierung der Polizei tauglichen Wissensmanagement
ist also anspruchsvoller. Neben der Managementperspektive
auf der Makro- und der Mesoebene muss ein
Wissensmanagement treten, das sich um das leicht irritierbare, potentiell
flüchtige Dienstwissen bemüht. Es bedarf der permanenten
Anstrengung und des Mutes zu experimentieren, um die fragile Kopplung
zwischen Manangement und Handlungslogik der Praxis ( man
kann auch sagen zwischen Organisation und Arbeit) immer wieder
herstellen. Managen allein reicht nicht aus, um das praktische Handeln
der Polizei wirkungsvoll auszurichten. Notwendig ist vielmehr
ein Führungsverständ-nis, das Managen und Organisationsentwicklung
(im Sinne eines Weik`schen Sensemaking-Prozesses) integriert.
Wie dieses als Dienststellen- oder Behördenstrategie ermöglicht werden
könnte, ist allerdings eine ganz eigene Problematik.
Wir danken der Polizei für Ihren Kampf gegen die Drogenkriminalität
Nürnberg
44 DAS BEHÖRDENMAGAZIN Dezember/2011
Literatur
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Wir danken der Polizei für Ihren Kampf gegen die Drogenkriminalität
Nürnberg
Ihre Sicherheit.
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DAS BEHÖRDENMAGAZIN Dezember/2011 45

Schweinfurt
Reichsstadt, Industrie und Kunst
Ist heutzutage die Rede von Schweinfurt als Industrie-
und Arbeiterstadt, so meint man nicht das
Flair der Stadt, vielmehr spricht man von ihren
Wurzeln. Diese Wurzeln sind gegenwärtig, ebenso
die Bedeutung Schweinfurts als eine der rund 50
ehemaligen Freien Reichsstädte.
Der besondere Status der Reichsstädte war die
Reichsfreiheit, die sie nur dem Kaiser untertan
machte. Diese Sonderstellung endete durch den
sog. "Reichsdeputationshauptschluss" 1802/1803.
So lassen sich zahlreiche Zeugnisse der wechselvollen
1.200-jährigen Geschichte besichtigen.
Einem bunten Mosaik gleich steht moderne Architektur
neben Bauwerken vergangener Jahrhunderte.
Durch die Straßen weht der Geist der alten
Industriepioniere, die Lebensfreude der freien
Reichsbürger und der frische Wind der Gegenwart.
Besucher werden eingeladen Schweinfurt immer
wieder neu zu entdecken.
Sehenswürdigkeiten
Schweinfurter
Rathaus
An der Südseite des Marktplatzes steht mit dem historischen Rathaus
das wohl bedeutendste und schönste Gebäude�der Stadt. Es wurde
in den Jahren 1570-1572 von Nikolaus Hofmann (Halle/Saale) erbaut
und gilt als eines der wichtigsten profanen Renaissance-Bauwerke
Süddeutschlands. Doch auch Elemente der Spätgotik klingen in der
Architektur noch an. Wie durch ein Wunder überstand das Schweinfurter
Rathaus sämtliche Katastrophen und Kriege der Jahrhunderte
– vom Dreißigjährigen Krieg bis zu den Bombennächten der vierziger
Jahre. Die Zerstörungen des Rathauses durch den großen Rathausbrand
von 1959, bei dem der Dachstuhl in Brand geriet und weite
Teil des oberen Stockwerks zerstört wurden, wurde schnell wieder
beseitigt und heute erinnert nur das durch den Brand entdeckte und
anschließend freigelegte Fachwerk im Inneren des Rathauses und die
neuen Giebelfiguren an die verheerenden Ereignisse von Damals. Im

Inneren des Rathauses sind neben dem freigelegten Fachwerk, Wandteppiche,
Gemälde, Wappen, Holzschnitzereien und verschiedene
Kunstwerke zu betrachten.
Vor seiner Verwendung als Rathaus im 16. Jahrhundert war an der
Stelle von diesem ein Kaufhaus zu finden. Schon immer war also die
Südseite des Markplatzes ein belebter Ort und so beleben auch heute
noch wechselnde Ausstellungen und Veranstaltungen das Rathaus
und seine Rathausdiele. Im Standesamt mit dem historischen Trausaal,
lassen sich jährlich viele Hochzeitspaare im historischen Am-
biente trauen. Der Stadtrat der Stadt Schweinfurt tagt auch heute
noch im großen Sitzungssaal des historischen Rathauses. Das meistfotografierte
Gebäude der Stadt, das wie kein anderes die reichsstädtische
Vergangenheit Schweinfurts dokumentiert, ist also nach wie
vor ein zentraler Ort des urbanen Lebens.
Bei der Außenansicht des Rathauses kann man das schöne architektonische
Gesamterscheinungsbild auf sich wirken lassen. Bei genauerer
Betrachtung sind Giebelfiguren und Spitzgauben zu erkennen.
Die Giebelfiguren wurden nach dem Rathausbrand 1959 von unterfränkischen
Bildhauern
neu erstellt. Die Figuren
wurden nach Themen,
wie den Jahreszeiten, der
Schweinfurter Industrie
oder den Tugenden Weisheit,
Stärke und Gerechtigkeit
gefertigt. Besonders
bei Sonnenschein
leuchten die goldenen
Elemente der Figuren und
stellen einen Blickfang
dar.
Der an das historische
Rathaus anschließende
Neubau aus den 1960er
Jahren beherbergt heute
die Stadtverwaltung. Der
Bau war damals nötig,
um die verschiedenen
Stellen der Verwaltung
an einem Ort versammeln
zu können.
Der Innenhof des Rathauses
mit seinem blumengeschmückten
Brunnen
in Form einer großen
Schale und der in Ihm
sprudelnden Fontäne lädt
zum Verweilen ein.
Das Schweinfurter
Renaissance-Rathaus
wurde in den Jahren
1570-1572 von Nikolaus
Hofmann
(Halle/Saale) erbaut
und gilt als eines der
wichtigsten profanen
Renaissance-BauwerkeSüddeutschlands.
1955 moderner Erweiterungsbau
von
Fred Angerer

Schloss Werneck
Ehem. fürstbischöfliches Sommerschloss
Werneck, neben Veitshöchheim eine der beiden Sommerresidenzen der
Würzburger Fürstbischöfe, ist an einem Knie des Wernflüsschens zwischen
Würzburg und Schweinfurt gelegen. Als Jahr der ersten urkundlichen
Erwähnung von Werneck datiert laut Staatsarchiv Würzburg eine
Urkunde von 1223 August 10. Die päpstliche Bestätigung der Schenkung
des Bodo von Ravensburg von 1223 April 9. Zwischen 1224 und 1250
teilten sich zunächst der Deutsche Orden und später Konrad von Reichenberg
sowie Konrad von Schmiedefeld den Besitz, bis er schließlich
an das Hochstift Würzburg überging. Nachdem die Burg im sog. Bauernkrieg
1525 verwüstet sowie von Markgraf Albrecht Alkibiades im Jahr
1553 eingenommen und niedergebrannt worden war, wurde sie unter
Fürstbischof Julius Echter im Jahr 1601 wieder aufgebaut. Diese Anlage
brannte 1723 erneut ab und wurde 1724 notdürftig instandgesetzt.
Das heutige Schloss wurde von Fürstbischof Friedrich Karl von Schönborn
(1729-1746) durch Balthasar Neumann in den Jahren 1733 bis 1745 erbaut.
Gerade ein halbes Jahrhundert diente Werneck den Würzburger Fürstbischöfen
als Sommerresidenz, die nach Georg Dehio „die Verbindung
einer fürstlichen maison de plaisance mit den Baulichkeiten eines Hofgutes
zu einer großzügigen Komposition“ darstellte. Am 28. November 1802 entließ
der letzte Fürstbischof von Würzburg, Georg Karl von Fechenbach, in
Werneck seine Untertanen aus ihrer Treueverpflichtung und empfahl sie
gleichzeitig dem neuen Landesherrn Kurfürst Maximilian von Bayern.
Während der Regierungszeit des Großherzogs Ferdinand von Toskana
diente Werneck zwischen 1806 und 1814 noch einmal als Sommerschloss.
Wie in der Würzburger Residenz ließ der neue Regent auch in
Werneck durch seinen „Baudirecteur“ Nicolas de Salins des Montfort
die Haupträume im antikisierenden Geschmack der „Toskana-Zeit“ umgestalten.
Die nachhaltigsten Veränderungen erfuhr das Schloss jedoch seit seiner
Verwendung als Bezirkskrankenhaus ab 1853. Nach dem Umbauprogramm
des Kgl. Regierungs- und Kreismedizinalrates Dr. Schmidt entwarf
der Kgl. Bauinspektor Mack die Pläne zum Um- und Ausbau des Schlosses.
Am 1. Oktober 1855 konnte die Heil- und Pflegeanstalt Werneck
unter ihrem ersten Direktor, Dr. Bernhard von Gudden, ihre Arbeit aufnehmen.
Unter seiner Ägide wurden eine Wandelhalle zwischen den beiden
Türmen und eine Küche im Ehrenhof errichtet, die erst 1967 wieder
abgebrochen worden sind, und, als eine Art Arbeitstherapie, wurde von
den Anstaltsinsassen der See im Park angelegt. Man gestaltete den barocken
Fasanengarten zu einer Anlage im englischen Landschaftsstil um
und passte die Räume im Innern den Bedürfnissen eines Krankenhauses
an, denen vor allem das barocke Treppenhaus geopfert wurde. Zahlreiche
Anbauten und Erweiterungen entstanden bis in unsere Tage in dem weitläufigen
Areal des Schlossparkes.
Foto: Michael Stahl/pixelio.de

Schloss Werneck - Innenhof mit Brunnen
Heute ist in dem Schloss ein Psychiatrisches Krankenhaus mit
einer Abteilung Forensik mit insgesamt 290 Betten und eine
Orthopädische Klinik mit 153 Betten untergebracht (Krankenpflegeschule).
Durch diese Einrichtungen des Bezirks Unterfranken
wird die weiträumige Anlage sinnvoll genutzt.
Foto: z.cochrane
MRT-Kompetenzzentrum Schloss Werneck
Privatärztliche Fachpraxis für Radiologie und Neuroradiologie
Privatdozent Dr. med. K.E.W. Eberhardt
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Schrotturm
Erster industrieller
Hochbau der Stadt
Die Schrotturmanlage, zu der einmal eine Schrotfabrik gehörte, wird
als der erste "industrielle Hochbau" der Stadt bezeichnet. Ehemals
als Rüfferturm bezeichnet, diente er als Treppenturm für ein zweiflügeliges
Renaissance-Wohnhaus.
Für die Zwecke der Schrotfabrikation wurde im 19. Jahrhundert an der
Turm-Südseite ein achtstöckiger quadratischer Schrotschacht angebaut
und der Turm so um 4 Geschosse erhöht.
Flüssiges Blei wurde durch ein Sieb hindurchgeschüttet, dass sich im
freien Fall zu perfekten Kugeln formte. Am Boden wurden diese Bleikugeln
dann in einem Bottich mit kaltem Wasser aufgefangen. Heute
ist der Schrotturm einer der letzten drei erhaltenen Schrottürme überhaupt
in Deutschland. Mit seiner herausstechenden Höhe bildet er das
Wahrzeichen der südlichen Altstadt.
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97421 Schweinfurt
Rückert Denkmal
Der Dichter und Orientalist, dessen Geburtshaus an der Südost-Ecke
des Marktplatzes steht, überblickt schon seit 1890 das Treiben auf
dem belebten Platz.
Auf dem Marktplatz erhebt sich das Denkmal eines der berühmtesten
Söhne der Stadt – Friedrich Rückert. Der Dichter und Orientalist, dessen
Geburtshaus an der Südost-Ecke des Marktplatzes steht, überblickt
schon seit 1890 das Treiben auf dem belebten Platz. Das
Denkmal wurde vom Architekten Friedrich Ritter von Thiersch und
dem Bildhauer Wilhelm von Rühmann geschaffen. Zu Füßen des
bronzenen Rückerts befinden sich allegorische Figuren aus seinen
Werken, "Geharnischte Sonette" und "Weisheit des Brahmanen".
Irene Finster
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(bis 31.12.2009)
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Schweinfurter
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24.11. bis 24.12.2011
Entspannen. Nachdenken. Sich Zeit nehmen.
Zeit nehmen zum Genießen, um Kraft zu schöpfen. Der
Duft von kandierten Früchten und Lebkuchen liegt in der
Luft. Das Weihnachtsfest steht vor der Tür. Vor der festlichen
Kulisse des historischen Rathauses bietet der
Schweinfurter Weihnachtsmarkt ein attraktives Warenangebot
mit leuchtenden weihnachtlichen Geschenkideen
und ein umfangreiches Unterhaltungsprogramm. Mit diesem
Unterhaltungsprogramm für alle Altersgruppen stellt
er den Treffpunkt der Region dar. Natürlich ist auch dieses
Jahr wieder ein Gewinnspiel einer der Höhepunkte des
Weihnachtsmarktes.
Der Weihnachtsmarkt ist geöffnet:
Mo. - Sa. 10.00 - 20.00 Uhr
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Riskante Modernisierung
starker Professionskulturen
Plädoyer für ein kulturkompatibles
Veränderungsmanagement
in der Polizei
Von Jochen Christie-Zeyse
Christe-Zeyse, Jochen, Dr. rer. soc.
Jahrgang 1957, Studium der Politikwissenschaft, Volkswirtschaftslehre
und Zeitgeschichte in Tübingen und Denver (Colorado).
Mehrjährige Tätigkeit für Abgeordnete verschiedener Parlamente
im In- und Ausland. Persönlicher Referent des baden-württembergischen
Innenministers, Lehraufträge u. a. an der Universität Tübingen
und der Fachhochschule Ludwigsburg. 1999 bis 2008
Dozent für Führungslehre und Management an der Polizei-Führungsakademie
bzw. der Deutschen Hochschule der Polizei in
Münster-Hiltrup. Seit 2008 Vizepräsident der Fachhochschule der
Polizei des Landes Brandenburg. Zahlreiche Veröffentlichungen zu
Fragen des Managements in der Polizei.
Einen Teil der öffentlichen Verwaltung durch die Einführung betriebswirtschaftlicher
Managementinstrumente modernisieren zu wollen,
stößt vor allem dann auf Schwierigkeiten, wenn diese Veränderungsbemühungen
auf eine starke Organisationskultur und damit auch auf
eine ausgeprägte professionelle Identität treffen. Solche Organisationskulturen
tendieren dazu, sich gegen Managementinterventionen
zur Wehr zu setzen, und es ist in der Regel sehr schwer, die Denkund
Verfahrensweisen des Managementparadigmas mit den etablierten
und sehr wirkungsmächtigen Wahrnehmungs-, Denk- und Verhaltensmustern
solcher Professionskulturen in Übereinstimmung zu
bringen. Wer glaubt, bei der Verwaltungsreform und bei der Einführung
Neuer Steuerungsinstrumente darüber hinweggehen zu können,
wird scheitern.
Einleitung
Die Modernisierung der deutschen Polizei nach der Philosophie des
„Neuen Steuerungsmodells“ steckt in der Krise. Schaut man sich an,
wie sich die Protagonisten der Verwaltungsreform Mitte der 90er
Jahre ein modernes Management in der Polizei vorgestellt haben,
und vergleicht dies mit dem heutigen Ist-Stand, macht sich Ernüchterung
breit: Zwar gibt es zweifellos in einigen Behörden recht ambitionierte
und professionell organisierte Projekte, die vieles von dem
umsetzen bzw. umgesetzt haben, was an Neuen Steuerungsinstrumenten
vorhanden ist: Controlling, Budgetierung, Kostenrechnung,
Benchmarking, Strategieentwicklung, Qualitäts- und Prozessmanagement,
um nur einige zu nennen. Doch kann man in vielen Behörden
auch eine deutlich weniger ambitionierte Praxis beobachten, die viel-
56 DAS BEHÖRDENMAGAZIN Dezember/2011
leicht in Teilen mit einigen Steuerungsinstrumenten auch wirklich
arbeitet, in Teilen nur so tut, als ob sie damit arbeitet
(damit die Aufsichtsbehörde nicht meckert), und in Teilen die
entsprechenden Vorgaben von oben schlicht ignoriert, weil es
– so die oft gehörte Begründung – „ja doch nichts bringt“.
Und selbst die gut konzipierten und professionell
umgesetzten Projekte leiden häufig unter einem
entscheidenden Mangel: Sie sind in der großen
Mehrheit der Fälle an Personen gebunden, und
zwar an ambitionierte und kompetente Führungskräfte,
die es geschafft haben, in ihrem
Zuständigkeitsbereich mit ihren Mitarbeitern
gemeinsam neue Wege zu beschreiten,
alte Beamtenroutinen zu überwinden,
Strategien zu entwickeln und damit
auch wirklich Fortschritte zu erzielen.
Doch zeigt ein Blick in die Praxis
immer wieder das gleiche Bild:
Wenn diese Führungskräfte gehen,
bleibt oft wenig übrig. Und wenn
ihre Nachfolger eine ganz andere
(oder auch gar keine) Agenda verfolgen,
sterben solche Projekte oft
einen stillen Tod.
Fragestellung
Der vorliegende Artikel geht der Frage
nach, warum der Versuch der Verwaltungsmodernisierung
in der Polizei auf
derartige Schwierigkeiten stößt. Die zentrale
Variable bei dieser Art von Veränderungsprozess
ist die Akzeptanz der Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter,
die – so die Ausgangsprämisse – in
einem bestimmten Typus von Organisation die
entscheidende Voraussetzung dafür ist, dass
derartige Veränderungen auch tatsächlich die
mit ihnen verbundenen Ziele erreichen. Um
einen solchen Typus handelt es sich bei Organisa-

tionen, in denen zum einen die Qualität des Outputs entscheidend
von der Professionalität und dem Engagement der Mitarbeiter abhängt,
und in denen man zum anderen auch Mitarbeiter nicht einfach
entlassen oder durch Entlassungsdrohungen disziplinieren kann,
wenn sie den Veränderungsprozess nicht akzeptieren. Das ist überall
dort der Fall, wo eine aufwändig ausgebildete und mit einer starken
professionellen Identität ausgestattete Berufsgruppe im öffentlichen
Auftrag ihrer Arbeit nachgeht und nur schwer zu ersetzen ist. Beispiele
hierfür sind etwa Lehrer, Offiziere, Sozialarbeiter, Krankenhausärzte,
Fluglotsen, Sanitäter, Feuerwehrleute oder – wie in unserem
Fall – Polizeibeamte. 1
Die Datenbasis
Die vorliegende Analyse stützt sich im Wesentlichen auf die Erkenntnisse
aus einer mittlerweile fast achtjährigen intensiven Beschäftigung
mit den Möglichkeiten, eine Organisation wie die Polizei durch die
Einführung betriebswirtschaftlicher Managementmethoden zu modernisieren.
Die dabei formulierten Hypothesen stammen zum einen
aus einer Vielzahl von Diskussionen mit Polizeibeamten des gehobenen
und höheren Dienstes auf Aus- und Weiterbildungsveranstaltungen
an der Deutsche Hochschule der Polizei (DHPol, der früheren
Polizei-Führungsakademie), zum anderen aus einem Forschungsprojekt,
das zum Ziel hat, den Prozess der Verwaltungsmodernisierung
in der deutschen
Polizei zu untersuchen und herauszubekommen,
welche Faktoren erfolgskritisch
sind und wo die Gründe für
die genannten Schwierigkeiten liegen.
In der ersten Phase dieses
Forschungsprojekts wurden zusammen
mit der Erasmus-Universität
Rotterdam und dem aus der
Universität Osnabrück hervorgegangenen
Institut für wirtschaftspsychologische
Forschung und Beratung
GmbH (IwFB) knapp einhundert
Ratsanwärterinnen und
Ratsanwärter an der Polizei-
Führungsakademie nach
ihren Erfahrungen mit Veränderungsprozessen
in der
Polizei befragt. Dabei
wurde der teilstrukturierte Interviewleitfaden
„Change Explorer“
mit insgesamt 49 Fragen zugrunde gelegt, der
am IwFB entwickelt worden war (Greif et al. 2002).
Die Einzelinterviews wurden auf Band aufgenommen,
nach einem detaillierten Schema codiert und
mit SPSS quantitativ ausgewertet. Die Einzelinterviews
werden darüber hinaus auch
noch nach qualitativen Kriterien analysiert
– ein Prozess, der allerdings noch
nicht abgeschlossen ist (Jacobs et al.
2004 und 2007). Die zweite Phase des
Forschungsprojekts wurde ohne externe
Beteiligung durchgeführt; dabei wurden in
rund 30 Gruppen- und 50 Einzelgesprächen
die Veränderungsprozesse in fünf verschiedenen
Polizeibehörden untersucht, wobei die Be-
Foto: Arno Bachert/pixelio.de
fragten sowohl in den Gruppen- als auch in den Einzelinterviews die
Möglichkeit hatten, ihre Wahrnehmung des Veränderungs- prozesses
sowie ihre Deutungen und Bewertungen in einem vergleichsweise
freien Dialog zum Ausdruck zu bringen. Die Einzelgespräche wurden
auf Band aufgenommen, abgeschrieben und gemeinsam mit den Notizen,
die während und nach den Gesprächen angefertigt wurden,
nach den Regeln der qualitativen Sozialforschung ausgewertet.
Ausgangshypothese
Die Frage, warum der Versuch, den öffentlichen Dienst zu modernisieren,
so viel schwerer zu sein scheint als angenommen, wird in der
öffentlichen Diskussion, in Medien und Politik oft mit einem Hinweis
auf die generelle Veränderungsfeindlichkeit des öffentlichen Sektors
beantwortet, was dann fallweise noch ergänzt werden kann durch
Verweise auf die starke Lobbymacht der Beamten und/oder eine offenbar
dem deutschen Nationalcharakter innewohnende grundsätzliche
Abneigung gegen Reformen. Auch wenn in diesen Hypothesen
ein erklärungskräftiger Kern enthalten sein mag, so befriedigen solche
Ansätze doch nur eingeschränkt, denn zum einen kann mit gleichem
Recht die These aufgestellt werden, dass die allermeisten
Menschen – unabhängig von ihrer Branchenzugehörigkeit oder ihrer
Nationalität – Veränderungen in ihren Lebens- und Arbeitsumständen
nur dann bereit sind zu akzeptieren, wenn der Leidensdruck einen
gewissen Wert überschritten hat, und zum anderen zeigt ein Blick in
die neuere deutsche Geschichte, dass gerade auch der öffentliche
Dienst in den vergangenen drei Jahrzehnten ein Maß an Veränderungen
hat über sich ergehen lassen, das es schwer macht, ihm in
Bausch und Bogen eine undifferenzierte und grundsätzliche Veränderungsfeindlichkeit
zu attestieren. Doch wie lässt sich dann erklären,
dass einige Veränderungen wenn nicht leicht, so aber doch ohne größere
Friktionen über die Bühne zu gehen scheinen (man denke mit
Bezug auf die Polizei etwa an die vielfältigen Organisations-veränderungen
in den vergangenen Jahren, die Neuorganisation des Bundesgrenzschutzes,
aber auch an die Einführung der elektronischen
Datenverarbeitung oder an die – zumindest in der Anfangszeit bei
vielen Beamten sehr umstrittene – Öffnung der Schutzpolizei für
Frauen), während andere Veränderungen auf sehr grundsätzliche und
hartnäckige Vorbehalte unter den Organisations-mitgliedern stoßen
und vor allem wegen dieser Vorbehalte ins Stocken geraten? Die Hypothese,
die im Folgenden belegt werden soll, lautet: Das Maß an
Reaktanz, das Angehörige bestimmter Professionskulturen gegenüber
Veränderungen in ihrer Organisation zeigen, hängt in erster Linie
von der Frage ab, ob die geplante Veränderung, die mit ihr bezweckten
Ziele sowie die hinter ihr stehende Philosophie kulturkompatibel
sind oder nicht. Sind sie das, wird auch eine erhebliche Veränderung,
selbst wenn sie sehr stark in die bisher praktizierte Art der Aufgabenerledigung
oder sogar in die individuellen Lebensumstände des
Organisationsmitglieds eingreift, irgendwann akzeptiert – nicht gerne
vielleicht und zähneknirschend, aber irgendwann dann doch. Doch
wenn die Philosophie, die hinter einem Veränderungsprozess steht,
mit wesentlichen Kernbeständen der Organisationskultur und der
professionellen Identität kollidiert, wehren sich die Organisationsmitglieder
mit einer Intensität dagegen, die es eher unwahrscheinlich
macht, dass die mit der Veränderung intendierten Ziele erreicht werden.
Doch nach welchen Kriterien bemisst sich das Maß an Kulturkompatibilität
eines Veränderungsprozesses in der Polizei? Um diese
Frage zu beantworten, ist es erforderlich, sich mit der Argumentation
der Organisationsmitglieder auseinander zu setzen und dabei der
spezifischen Rationalität auf die Spur zu kommen, die das Wahrnehmen,
Denken und Handeln der Menschen im Kontext einer solchen
DAS BEHÖRDENMAGAZIN Dezember/2011 57

Organisationskultur maßgeblich bestimmt. Diese organisationskulturell
geprägten und verfestigten Wahrnehmungs-, Denk- und Verhaltensmuster
sind so grundlegend und damit konstitutiv für das
Funktionieren einer Organisation, dass es gerechtfertigt ist, in diesem
Zusammenhang von einem organisationalen Paradigma zu sprechen.
Das Konstrukt des
organisationalen Paradigmas
Unter dem Begriff des „organisationalen Paradigmas“ verstehe ich
unter (teilweisem) Rückgriff auf den Kuhnschen Paradigmenbegriff
eine Konstellation von fest etablierten, allgemein akzeptierten und
bewährten Verfahrensweisen, Standards und Regeln, die für ein soziales
System – in unserem Fall für die Organisation als Ganzes –
prägend ist (Kuhn 2006). Organisationale Paradigmen bilden damit
die Grundlage für generalisierte Lösungswege, mit denen die Organisation
nach einem einigermaßen einheitlichen Muster auf unterschiedliche
Fragestellungen reagieren kann. Jedes organisationale
Paradigma verfügt dabei über eine ganz eigene innere Logik, bestehend
aus bestimmten Prämissen und daraus abgeleiteten, in sich
stimmigen Wenn-Dann-Annahmen. Paradigmen in einem weiteren
Sinne lassen sich ja auch bezeichnen als „die Art und Weise, wie wir
die Welt sehen“, was bezogen auf die Organisation bedeutet, dass
das organisationale Paradigma uns die grundsätzlichen Prämissen
benennt, nach denen die Organisation mit Fragestellungen und Problemen
umgeht bzw. umgehen sollte. Oft kann man davon ausgehen,
dass eine Organisation eine spezifische und dominante Organisationskultur
und damit auch ein zentrales Paradigma hat, nach dem sie
funktioniert. Das ist etwa der Fall bei Unternehmen der Privatwirtschaft,
die in dieser Beziehung vergleichsweise einfach zu verstehen
und zu beschreiben sind. 2
Bei einer Organisation wie der Polizei ist dies anders, denn die Polizei
steht wie kaum eine andere Organisation in einem Kraftfeld unterschiedlicher
Ansprüche, was sich im gleichzeitigen Vorhandensein
zweier nahezu gleich starker Paradigmen ausdrückt: zum einen des
stark juristisch und auf die Einhaltung formaler Regeln ausgerichteten
Paradigmas der Bürokratie und zum anderen eines spezifisch polizeilichen
Professionsparadigmas, welches die professionellen
Routinen sowie die Standards für „gute Polizeiarbeit“ definiert und
das Verhalten der Beamtinnen und Beamten im täglichen Dienst
maßgeblich beeinflusst. Die Verwaltungsmodernisierung im Zuge der
Neuen Steuerung kann vor diesem Hintergrund verstanden werden
als der Versuch, zusätzlich zu diesen beiden zentralen Paradigmen
ein drittes Paradigma zu installieren: das Paradigma eines betriebswirtschaftlich
ausgerichteten Managements.
Im Folgenden sollen die drei genannten organisationalen Paradigmen
mit Bezug auf die Polizei dargestellt werden. Dabei konzentriert sich
die Darstellung auf die im Kontext dieser Paradigmen geltenden
Wahrnehmungs-, Denk- und Handlungslogiken, denn diese bestimmen,
was in dem jeweiligen Kontext als rationales Verhalten gilt. 3
Wesentlicher Teil der jeweiligen Logik ist der implizite Vertrag des Organisationsmitglieds
mit der Organisation, der bestimmt, was die Organisation
von ihren Mitgliedern verlangt, der aber auch angibt, was
das Organisationsmitglied von der Organisation erwarten kann. Der
implizite Vertrag bestimmt damit ganz entscheidend, was von den
Organisationsmitgliedern als gerecht oder ungerecht, als fair oder
unfair, als angemessen oder unangemessen angesehen wird. Es bedarf
kaum einer weiteren Begründung, dass die Akzeptanz eines Veränderungsvorhabens
bzw. die Akzeptanz jeglicher Art von
Führungsentscheidung entscheidend von der Bewertung der Orga-
58 DAS BEHÖRDENMAGAZIN Dezember/2011
nisationsmitglieder hinsichtlich der genannten Kriterien von Gerechtigkeit,
Fairness und Angemessenheit abhängt.
Das manageriale Paradigma
Management wird immer wieder beschrieben als „the art of getting
things done“ (Simon 1997), ist also handlungsorientiert, aktiv und
auf Ergebnisse hin ausgerichtet. Dabei spielt ein angemessenes Verhältnis
zwischen Aufwand und Nutzen, d.h. die Frage der Effizienz
eine zentrale Rolle. Die Instrumente, derer sich das Management bedient,
sind hinlänglich bekannt und umfassen alles, was insbesondere
für den Unternehmenssektor seit den Zeiten Frederick Winslow Taylors
sukzessive entwickelt wurde. Im Mittelpunkt der managerialen
Denkweise steht die Orientierung am Erfolg: Wo der im bürokratischen
Paradigma befangene Jurist oder Beamte zuerst auf die Rechtslage
oder die Zuständigkeiten schaut und wo der professionell
denkende Fachmann auf der operativen Ebene vor allem darauf achtet,
dass die Arbeit nach den Standards seiner Profession erledigt
wird, da orientiert sich der Manager an der Frage, welche Entscheidungen
getroffen werden müssen, damit die Organisation bzw. die
Organisationseinheit unter Berücksichtigung der zur Verfügung stehenden
Mittel Erfolg hat (Christe-Zeyse 2006c).
Das bürokratische Paradigma
Das bürokratische Paradigma liegt allen Aktivitäten des öffentlichen
Dienstes zugrunde und prägt sowohl die Denk- als auch die Verfahrensweisen
der Verwaltung stärker als jedes andere Paradigma
(Weber 1972: 551 ff.). Es stellt sicher, dass die Organisation kontrollier-
und berechenbar bleibt, dass Regeln befolgt werden, dass Prozesse
und Entscheidungen nachvollzogen werden können. Die
bürokratische Logik ist bekanntermaßen nicht sehr flexibel und effizient,
sie verlangsamt Prozesse eher, dafür ist sie aber berechenbar,
stabil, regelgebunden und von den dazu legitimierten Instanzen (Ministerium,
Parlament, Rechnungshöfe usw.) grund sätzlich kontrollierbar.
Das bürokratische Paradigma garantiert, dass die Leitung
Einflussmöglichkeiten hat und Führungskräfte führen können. Es begrenzt
damit auch die professionelle Eigendynamik der Polizei, kanalisiert
sie und verhindert, dass sie sich zum Schaden der
Gesellschaft verselbstständigt.
Die Verhaltenserwartungen an die Organisationsmitglieder sind im
Kontext des bürokratischen Paradigmas sehr eindeutig: Es ist das
strikte Beachten der vorgegebenen Regeln und Verfahren. Und der
zu vermeidende Zustand folgt unmittelbar aus dieser Erwartung: Es
ist die Verletzung geltenden Rechts, das Nichtbeachten einer Verfahrensbestimmung,
der Ungehorsam gegenüber einer Anweisung. Um
sicherzustellen, dass sich auch alle an die entsprechenden Verfahrensbestimmungen
halten, müssen die Führungskräfte das Verhalten
der Beamtinnen und Beamten immer wieder auf die Einhaltung bestimmter
Regeln hin überprüfen, wobei implizit unterstellt wird, dass
die Regelhaftigkeit allein bereits ein optimales Ergebnis garantiert.
Der letztgenannte Aspekt bedeutet, dass sich der einzelne Beamte,
aber auch die Führungskraft im Regelfall nicht den Kopf darüber zerbrechen
müssen, ob man das selbe Ergebnis möglicherweise über
eine andere Art der Prozessgestaltung oder durch eine andere Strategie
mit weniger Aufwand hätte erzielen können. Zwar gilt für alle
Beamten der § 7 der jeweiligen Haushaltsordnung, der dem Beamten
das Beachten von Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit zur Pflicht
macht, doch obliegt die Überwachung dieser Norm in der Praxis meist
den Verwaltungsabteilungen, den Rechnungshöfen und vergleichbaren
Instanzen, nicht aber den vollziehenden Bereichen. Diesen Um-

stand hat sich die Verwaltungsmodernisierung bekanntermaßen besonders
ins Visier genommen, da sich das weitgehende Fehlen strategischer
und prozesshafter Denkweisen nicht zuletzt auch aus dieser
vorwiegend zuständigkeits- und verfahrensorientierten Sichtweise
ableiten lässt.
Aus dem oben Gesagten folgt auch der implizite Vertrag zwischen
Organisationsmitglied und Organisation: Es ist der Grundsatz, dass
die Kontrolle des Verhaltens und der Regelbefolgung zwar allgemein
akzeptiert wird, die Kontrolle des Erfolgs der individuellen Leistung
bzw. der dadurch angestrebten Wirkung jedoch nicht. Anders ausgedrückt:
Ein Organisationsmitglied hat dann, wenn es nichts weiter
tut als sich an die Vorgaben zu halten, nichts zu befürchten, auch
wenn das, was es tut, nicht die von der Leitung intendierte Wirkung
zeigt. Denn für die Frage, ob die vorgegebenen Verfahren die geplante
Wirkung erzielen, ist nicht das Organisationsmitglied zuständig, sondern
die Leitung bzw. die Politik 4 . Der implizite Vertrag regelt damit
auch die Kriterien, nach denen Verantwortung und Schuld zugewiesen
werden, und auch dies ist im Kontext des bürokratischen Paradigmas
sehr eindeutig: Wer sich über bestehende Regelungen oder
Anweisungen hinwegsetzt, tut dies auf eigene Verantwortung, und
die Verantwortung für die Regelbefolgung liegt eindeutig beim einzelnen
Beamten. Der Unterschied zur erfolgsorientierten Logik des
Managements ist offensichtlich: Ob er eine Regel befolgt oder nicht,
liegt voll und ganz in der Entscheidung des Individuums, und dafür
kann es auch haftbar gemacht werden. Ob es Erfolg hat, mit dem
was es tut, hängt demgegenüber von vielen anderen Faktoren ab,
die der Einzelne in der Regel nicht vollständig steuern kann. Die Folge
ist, dass die Übernahme der Verantwortung für ein regelkonformes
Verhalten selbstverständlich akzeptiert wird, die Übernahme der Verantwortung
für Ergebnisse und Wirkungen jedoch nicht. Der Grundsatz,
dass die Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter für Erfolge und
Misserfolge nur sehr eingeschränkt verantwortlich gemacht werden
können, gilt selbstverständlich in der einen oder anderen Form für
fast jede komplexe Organisation, die über mehrere Hierarchie-ebenen
verfügt. Deutliche Unterschiede zwischen den Organisationen gibt
es jedoch bezüglich der Frage, ab welcher Hierarchiestufe die Verantwortung
für konkrete und messbare Ergebnisse beginnt. In Organisationen
der privaten Wirtschaft ist dies in der Regel bereits auf der
Ebene des mittleren Managements der Fall, in der öffentlichen Verwaltung
normalerweise nicht. Konkret: Der Leiter einer Polizeiinspektion,
der sich pflichtbewusst an die Vorgaben „von oben“ hält, wird
im Kontext der Alltagsorganisation normalerweise auch dann noch
keine Schwierigkeiten bekommen, wenn sich in seinem Zuständigkeitsbereich
alle wesentlichen Ergebniskennzahlen (etwa die Zahl bestimmter
Delikte, die Aufklärungsquote oder die
Verkehrsunfallstatistik) verschlechtern. Ja, nach dem bürokratischen
Paradigma hätte eine solche Führungskraft bei der Verteilung knapper
Ressourcen sogar noch recht gute Argumente, kann sie doch
deutlich überzeugender darlegen, dass sie zusätzliches Personal oder
zusätzliche Sachmittel braucht, als diejenige Führungskraft, die es
geschafft hat, mit den ihr zur Verfügung gestellten Ressourcen die
Wirkungskennzahlen zu verbessern.
Das Professionsparadigma
Die Denk- und Verhaltensweisen von Polizisten im dienstlichen Alltag
sind natürlich nur zu einem Teil von der Rationalität des bürokratischen
Paradigmas bestimmt. Das liegt in erster Linie an dem Umstand,
dass sich die Polizei als Teil der Eingriffsverwaltung in einigen
wesentlichen Punkten von der Leistungsverwaltung unterscheidet
und damit keine „Bürokratie im engeren Sinne“ ist (etwa vergleich-
bar mit einem Sozial- oder Standesamt), sondern einen Aufgabenbereich
bearbeitet, der sich sowohl aus administrativen als auch aus
konkret vollziehenden Tätigkeiten zusammensetzt. Hinzu kommt der
Umstand, dass die Angehörigen dieser Berufsgruppe auch einen ganz
spezifischen Satz an Wahrnehmungs-, Denk- und Verhaltensweisen
aufweisen, der Vorstellungen darüber beinhaltet, was es bedeutet,
ein guter Polizist zu sein, welche Art der Einstellung und des Verhaltens
akzeptabel ist und welche nicht. Determiniert werden diese Vorstellungen
und Denkmuster von der spezifischen Organisationskultur
der Polizei. Diese Organisationskultur ist vor allem im angelsächsischen
Raum sozialwissenschaftlich inzwischen recht gut beschrieben
und erforscht (stellvertretend für viele: Manning/Van Maanen 1978,
Reuss-Ianni/Ianni 1983, Reiner 1991, Manning 1997, Chan 2003,
Crank 2004), wobei sich die meisten dieser Arbeiten sehr stark auf
die Denk- und Verhaltensweisen der uniformierten „street cops“ in
den englischsprachigen Ländern konzentrieren. Die Zahl der deutschsprachigen
wissenschaftlichen Arbeiten zu den Besonderheiten einer
polizeilichen Organisationskultur ist demgegenüber noch sehr begrenzt
(vgl. stellvertretend für andere: Behr 2000 und 2006, Reichertz
1991, Christe-Zeyse 2006a).
Für unsere Fragestellung wesentlich sind die Aspekte, welche die
Sichtweise von Polizeibeamten davon prägen, wie gute Polizeiarbeit
aussehen sollte und worauf es in der dienstlichen Aufgabenerledigung
ankommt. Diese Aspekte werden in der Ausbildung gelernt, in
der späteren beruflichen Sozialisation verfestigt und erlangen im Kontext
der polizeilichen Organisationskultur einen Grad an Selbstverständlichkeit,
der nahezu alle professionellen Verrichtungen so
wesentlich prägt, dass er als organisationales Paradigma gleichberechtigt
neben dem bürokratischen Paradigma steht. Im Kontext dieses
spezifisch polizeilichen Professionsparadigmas lassen sich zwei
dominante Handlungslogiken identifizieren, die das polizeiliche Denken
gleichermaßen stark beeinflussen: Die eine Handlungslogik orientiert
sich an der Denkfigur des Einsatzes, die andere bezieht sich
auf die spezifischen Bedingungen der polizeilichen Sachbearbeitung.
Die Denk- und Handlungslogik
des Einsatzgeschehens
Das Denken in Einsatzsituationen ist typisch für Organisationen, die
mit Sicherheitsaufgaben im weitesten Sinne betraut sind und deren
Reputation im Wesentlichen davon abhängt, wie gut sie bei der Bewältigung
von Einsatzanlässen agieren. Solche Organisationen sind
neben der Polizei vor allem das Militär, der Katastrophenschutz sowie
Rettungsdienste und Feuerwehr.
Der Einsatz 5 ist der polizeiliche Ernstfall, und die Erfordernisse der
Einsatzbewältigung haben durch ihren paradigmatischen Charakter
eine prägende Wirkung auf alle anderen Verrichtungen, die in dieser
Organisation anfallen. Die handlungsleitende, verhaltensprägende,
mythen- und identitätsstiftende Funktion des Einsatzes kann kaum
hoch genug eingeschätzt werden: Im Einsatz zeigt sich, wer ein guter
Polizist ist und wer nicht, im Einsatz sieht sich der Polizeibeamte Aufgaben
gegenüber, die nur von einem Polizisten bewältigt werden dürfen
bzw. bewältigt werden können. Nirgendwo sonst ist der Polizist
stärker Polizist als im Einsatz, und nirgendwo sonst wird in gleicher
Weise deutlich, worauf es im Polizeiberuf ankommt. Und so sind wesentliche
Bestandteile der spezifisch polizeilichen Organisationskultur
in erster Linie einsatzbezogene Werte, Eigenschaften und Verhaltensmuster.
Diese organisationskulturellen Aspekte lassen sich am besten in Sätzen
ausdrücken, die mit großer Wahrscheinlichkeit von jedem Polizeibeamten
vorbehaltlos bejaht würden. Solche Sätze sind etwa:
DAS BEHÖRDENMAGAZIN Dezember/2011 59

– „In der Polizei muss man sich auf den Kollegen verlassen können,
denn im Ernstfall hängt das eigene Leben davon ab.“
– „Teams müssen funktionieren. Das bedeutet, dass sich der Einzelne
dem Team unterordnen muss.“
– „Wenn man gebraucht wird, muss man da sein.“
– „Wenn’s hart auf hart kommt, ist nicht die Zeit für lange Diskussionen.
Da muss einer entscheiden, und die anderen müssen funktionieren,
sonst geht’s nicht.“
Da die Einsatzbewältigung einen so zentralen Stellenwert hat, bekommen
auch die Faktoren, die für die Fähigkeit zur Einsatzbewältigung
kritisch sind, eine besondere Bedeutung in der Organisation.
Solche Faktoren sind etwa der Zusammenhalt im Team, Kollegialität,
Solidarität, Mut, Opferbereitschaft, Disziplin und ein hohes Maß an
Professionalität. Die Aufgabe einer polizeilichen Führungskraft (die
nach wie vor mit dem Begriff des „Polizeiführers“ bezeichnet wird)
besteht unter anderem darin, dafür zu sorgen, dass diese Faktoren
vorhanden sind. Hierbei spielt eine weitere Eigenheit des Polizeiberufs
eine wesentliche Rolle, nämlich der sehr spezifische implizite Vertrag
zwischen Organisation und Organisationsmitglied, den es in
dieser Form vielleicht noch im Militär oder bei der Feuerwehr gibt.
Der wesentliche Aspekt in diesem impliziten Vertrag betrifft die – tatsächliche,
in vielen Fällen aber auch nur behauptete – Gefährdung
des Polizeibeamten bei der Ausübung seines Dienstes. Etwas überspitzt
ausgedrückt bringt der Polizeibeamte in den impliziten Vertrag
mit seinem Dienstherrn die jederzeitige Bereitschaft ein, für die Sicherheit
und Freiheit dieser Gesellschaft sein Leben zu opfern. Für
eine solche vertraglich zugesicherte Leistung kann das Organisationsmitglied
selbstverständlich auch mehr fordern, als wenn die Leistung
nur darin bestünde, jeden Morgen pünktlich am Arbeitsplatz zu
erscheinen und das zu tun, was die Stellenbeschreibung erfordert.
Die Forderung an den Dienstherrn besteht zum einen darin, den Organisationsmitgliedern
das zur Verfügung zu stellen, was sie zur Ausübung
ihres verantwortungsvollen und potenziell lebensgefährlichen
Dienstes benötigen, und ihnen die dafür erforderliche politische Unterstützung
zu garantieren. Die Forderung besteht darüber
hinaus aber auch in dem Anspruch, das eigene
Engagement anerkannt zu wissen, sowie in der Sicherheit,
dass sich der Dienstherr dann, wenn
etwas schief geht, vor seine Beamten stellt –
vorausgesetzt, es handelt sich um etwas,
„was jedem passieren kann“. Dieser
Aspekt ist eng verknüpft mit
dem Anspruch, Handlungsspielräume
eingeräumt
zu bekommen, die den
einzelnen Beamten in
die Lage versetzen,
die jeweilige Situation
auf der
Basis seiner La-
gebeurteilung und seiner professionellen Erfahrung selbstständig bewältigen
zu können. Gefordert ist damit auch ein erheblicher Vertrauensvorschuss
auf Seiten des Dienstherrn, von dem erwartet wird, dass
er seinen Beamten grundsätzlich einmal zutraut, ihre Arbeit sorgfältig
und professionell zu verrichten, und dass er sie solange, wie nichts
Offensichtliches schief läuft, auch weitgehend in Ruhe lässt. Die zentrale
Bedeutung des Einsatzes für die polizeiliche Identität und damit
verbunden auch die zentrale Bedeutung aller Faktoren, die für das
Funktionieren im Einsatz erforderlich sind, kollidiert nun mit dem Anspruch
eines betriebswirtschaftlich ausgerichteten Managements,
den polizeilichen Alltag transparenter und „rationaler“ zu gestalten,
die Art und Weise der Dienstausübung und die damit intendierten
Wirkungen durch Kennzahlen messbar zu machen und damit schließlich
den gesamten Betrieb den Kategorien von Effektivität und Effizienz
zu unterwerfen. Damit eng verknüpft ist ein gerade auch bei
vielen Polizeibeamten häufig anzutreffendes und in der Regel nicht
positiv konnotiertes Bild des „typischen Managers“, der sich um die
spezifischen Erfordernisse der Einsatzbewältigung wenig kümmert
und stattdessen auf Zahlen, Daten und Fakten schaut, auf die er seine
Entscheidungen gründet. Ein Polizeiführer, der sich allzu offensichtlich
als Manager geriert und dabei die organisationskulturell relevanten
Aspekte polizeilicher Identität missachtet, läuft jedoch Gefahr, bei
seinen Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern gerade dort an Akzeptanz
einzubüßen, worauf es für die erfolgreiche Einsatzbewältigung am
meisten ankommt: bei den sog. „weichen“ Faktoren, die den Gruppenzusammenhalt,
das Engagement und die polizeiliche Identität gewährleisten.
Die Denk- und Handlungslogik der
polizeilichen Sachbearbeitung
Doch selbstverständlich besteht der Polizeiberuf nicht nur aus Einsätzen.
Vielmehr spielt sich vieles am Schreibtisch oder in geschlos-

senen Räumen ab. Es werden Anzeigen aufgenommen und bearbeitet,
Ermittlungen geführt und Spuren gesichert, Zeugen und Beschuldigte
vernommen und dergleichen mehr. Bei diesen Tätigkeiten gilt
offensichtlich eine andere Logik als bei der Einsatzbewältigung; ich
nenne sie die Sachbearbeiterlogik. Darunter verstehe ich die Denkund
Verhaltensweisen, die bei der Bearbeitung konkreter Fälle wirksam
sind – wobei es unerheblich ist, ob es sich um die Aufklärung
eines komplexen Deliktes handelt oder um das Bearbeiten einer vergleichsweise
einfachen Angelegenheit. Erwünschtes Verhalten ist
nach dieser Logik in erster Linie das Beachten der expliziten und impliziten
professionellen Standards, zu denen vor allem auch die Kompetenz
gehört, operative Entscheidungen weitgehend selbstständig
zu treffen.
Unter operativen Entscheidungen sind im Kontext der Sachbearbeiterlogik
alle die Entscheidungen zu verstehen, die bei der konkreten
Fallbearbeitung getroffen werden müssen, etwa mit Bezug auf die
Frage, ob und, wenn ja, wie ein Zeuge vernommen wird, welche Spuren
relevant sind und welche nicht, ob es einen weiteren Ermittlungsansatz
gibt oder nicht usw. Natürlich ist der Polizeibeamte in solchen
Fragen niemals völlig autark, denn immerhin hat er noch einen Vorgesetzten
oder gegebenenfalls die Staatsanwaltschaft, denen gegenüber
er sich im Zweifel auch rechtfertigen können muss, doch sind
die Möglichkeiten des Mikro-Managements von Einzelfällen sowohl
auf Seiten der Führungskraft als auch auf Seiten der Staatsanwaltschaft
schon allein aus arbeits-ökonomischen Gründen recht begrenzt.
Die erfolgsentscheidende Variable ist somit die Kompetenz
und die Motivation des einzelnen Beamten, was typischerweise gekoppelt
ist mit dem starken Bewusstsein, dass man schon „gelernter
Polizist“ sein muss, um die entsprechende Aufgabe gut zu bewältigen
und um einschätzen zu können, was bei der Bearbeitung des jeweiligen
Falles erforderlich ist und was nicht.
Ein wesentlicher Aspekt in diesem Zusammenhang ist somit die im
Hinblick auf Steuerungseingriffe der Leitung sehr weitgehende Intransparenz
der Aufgabenerledigung, was sich in der weit verbreiteten
Ansicht ausdrückt, dass jeder Fall letztlich einzigartig sei, dass
gute Arbeitsergebnisse ausschließlich das Produkt der Professionalität
auf der operativen Ebene seien, und dass es aussichtslos sei, in
diesem Bereich Qualität durch Managementinterventionen herstellen
zu wollen. Nach dieser Ansicht kann Führung mit Bezug auf die spezifischen
Erfordernisse einer professionellen Aufgabenerledigung
kaum über Kennzahlen, Controllingberichte oder andere Managementinstrumente
funktionieren, sondern nur durch die Rekrutierung
kompetenten und motivierten Personals, durch das Einräumen
der für die optimale Aufgabenerledigung erforderlichen Freiräume
sowie gegebenenfalls durch motivierendes,
förderndes und auf die Optimierung der
Rahmenbedingungen ausgerichtetes
Führungsverhalten. Dabei reagieren
die Beamten oft sehr allergisch
auf Versuche, die Effektivität
und Effizienz einer Organisa-
tionseinheit mit dem Hinweis auf aggregierte Daten zu erhöhen, wie
dies für ein Controlling typisch ist. Versuche, die Vielfalt der Einzelfälle
in standardisierte Zahlenwerke zu fassen und die Beamten über Zielvereinbarungen
und Kennzahlen zu managen, wären dem Risiko ausgesetzt,
dass die Sachbearbeitung über kurz oder lang umschalten
würde auf das Liefern der gewünschten Zahlen, und damit Kriterien
wie die Einhaltung professioneller Standards, das Sich-Verlassen auf
die polizeiliche Intuition und das persönliche Engagement an Bedeutung
verlören.
Chancen eines kulturkompatiblen
Veränderungsmanagements
Wer eine Organisation wie die Polizei verändern will, ist gut beraten,
sich mit der Frage zu beschäftigen, welche Bestandteile der Organisationskultur
elementarer Bestandteil der professionellen Identität
sind und welche nicht.
Wenn eine neue Handlungslogik (wie in unserem Fall die manageriale
Logik) Einzug in eine Organisation hält, werden notwendigerweise
Einstellungen, Anreize, Vorstellungen von unerwünschten Zuständen
und von Gerechtigkeit modifiziert. Die neue Logik muss sich erst etablieren,
d.h. ihren Platz finden zwischen den bereits etablierten Logiken.
Das führt fast zwangsläufig dazu, dass Vorstellungen von gut und
schlecht, richtig und falsch usw. nicht mehr eindeutig sind, sich vielleicht
sogar widersprechen: Was etwa im Kontext der einen Logik notwendig
und sinnvoll ist, muss dies im Kontext der anderen Logik nicht
zwangsläufig auch sein. Kritisch und potenziell riskant wird das Einführen
einer neuen Logik dann, wenn nicht deutlich wird, welche Defizite
welcher Logik sie denn eigentlich beheben soll. So haben unsere
Interviews ergeben, dass die Notwendigkeit, betriebswirtschaftliche
Managementinstrumente einzuführen, von der Leitungs-ebene zwar
meist mit den Defiziten des bürokratischen Paradigmas (Mängel von
Inputorientierung und „additivem Ressourcenmanagement“, „organisierte
Unverantwortlichkeit“ usw.) begründet wurde, die Organisationsmitglieder
solche Veränderungen aber oft als gegen das
Professions-paradigma gerichtet wahrgenommen haben. Konkret äußert
sich das etwa in der Wahrnehmung, bei der Einführung von Zielvereinbarungen,
Controlling und Kostenrechnung gehe es „in
Wahrheit“ darum, den Arbeitsdruck zu erhöhen, die Mitarbeiter stärker
zu kontrollieren und letztendlich den Nachweis zu erbringen, dass
die gleiche Arbeit auch mit weniger Mitarbeitern geleistet werden
könne. Wird aber mit der Einführung betriebswirtschaftlicher Managementinstrumente
das professionelle Selbstverständnis auf derartige
Weise berührt, geht es plötzlich um erheblich mehr als nur um neue
Steuerungsinstrumente. Denn dann geht es um das, was nach Ansicht
der Organisationsmitglieder die eigene professionelle Identität ausmacht,
und dann wehrt sich auch der Teil der Organisationsmitglieder,
den man eigentlich gewinnen sollte: die intrinsisch motivierten, engagierten
und mit einem hohen professionellen Ethos ausgestatteten
Beamten, die unter anderen Umständen durchaus offen wären für
Möglichkeiten, die Effektivität und Effizienz der polizeilichen Arbeit
zu verbessern, die sich aber – mit durchaus nachvollziehbaren Argumenten
– dagegen wehren, von bürokratischen Instanzen neue Ma-
Foto: Arno Bachert/pixelio.de

nagementmodelle aufgezwungen zu bekommen, deren Nutzen häufig
zweifelhaft erscheint. Das heißt nicht, dass vor dem Hintergrund einer
derartigen Stabilität organisationskultureller Aspekte jegliche Intervention
mit dem Ziel, die herkömmlichen Formen der Steuerung und
Führung zu modernisieren, von vornherein zum Scheitern verurteilt
wäre. Ein solcher Schluss wäre nicht nur völlig überzogen, sondern
schlicht falsch, denn so veränderungsresistent, wie der öffentliche
Dienst von manchen Privatisierungsideologen dargestellt wird, ist er
nicht – und die Polizei vielleicht noch am allerwenigsten. Die Polizei
ist ja – wie dargestellt wurde – nicht nur Verwaltung im engeren Sinne,
sondern durchaus auch ergebnisorientierte Organisation mit einem
klaren Auftrag und organisationskulturell klar verankerten Kriterien
für den Erfolg ihrer Arbeit: Das Ausmaß an öffentlicher Sicherheit lässt
sich durchaus messen, und ein gerichtsfest überführter Straftäter, ein
nach den Regeln der Profession aufgenommener Verkehrsunfall, ein
geschlichteter Streit oder ein ohne Zwischenfälle abgelaufenes Großereignis
sind sehr konkrete und auch für den Außenstehenden nachvollziehbare
Erfolge gut organisierter und professionell ausgeführter
Polizeiarbeit. Auch würde man der Professionalität der meisten Polizeibeamten
nicht gerecht, wenn man ihnen unterstellte, dass sie sich
gegen jeden Versuch wehrten, die Polizeiarbeit wirksamer und den
Ressourceneinsatz wirtschaftlicher zu machen. Doch derartige Versuche
müssen sich im Rahmen dessen bewegen, was für die Mehrheit
der Polizeibeamten organisationskulturell noch akzeptabel ist. Das organisationskulturell
Akzeptable ist sicherlich kein in Stein gemeißeltes
Fixum, sondern unterliegt genauso den Modifikationen kollektiver
Wahrnehmungs- und Denkprozesse wie wir dies etwa bei der Beschäftigung
weiblicher Beamter in der Schutzpolizei oder bei dem schrittweisen
Übergang von einer sich obrigkeitsstaatlich verstehenden und
autoritär geführten Polizei zu einer bürgernahen und kooperativ geführten
Polizei beobachten konnten. Solche Prozesse aber brauchen
Zeit, und die einzelnen Schritte werden von den Organisationsmitgliedern
sehr genau beobachtet. Die Kriterien, nach denen das Beobachtete
bewertet wird, sind ebenfalls organisationskulturell geprägt und
sehr pragmatisch: Wenn es der Wirksamkeit der polizeilichen Aufgabenerledigung
dient, wird es akzeptiert – wenn nicht, dann nicht. Das
heißt andersherum ausgedrückt: Die vom managerialen Paradigma
angestrebten Verbesserungen der Effektivität und Effizienz polizeilicher
Aufgabenerledigung wären im Kontext des Professionsparadigmas
durchaus akzeptanzfähig
– vorausgesetzt, sie haben das Ziel, die Ergebnisse der Polizeiarbeit
zu verbessern.
Damit sind Veränderungen bei den Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern
dann akzeptanzfähig, wenn
– klar ist, wie das polizeiliche Problem heißt, das durch die Veränderung
gelöst werden soll
– der Nutzen der Veränderung erkennbar ist und klar kommuniziert
werden kann
– die hinter dem Veränderungsprozess stehende Philosophie kompatibel
ist mit den Wahrnehmungs-, Denk und Handlungsmustern der Polizeibeamten
und auf deren Problemdefinition aufbaut.
Gefordert wird also nichts weniger als eine grundlegende Abkehr von
der bisher praktizierten Form der Verwaltungsmodernisierung in der
Polizei, die neue Managementmethoden bevorzugt im Kontext des bürokratischen
Paradigmas, das heißt mit bürokratischen Mitteln, in bürokratischer
Sprache und mit bürokratischen Kontrollmethoden
eingeführt und dabei die spezifische Rationalität des professionellen
Paradigmas ignoriert hat. Doch nur wer sich der organisationskulturell
verankerten Wahrnehmungs-, Denk- und Handlungsmuster bewusst
ist und seine Veränderungs- bemühungen daran ausrichtet, kann Modernisierungsprozesse
so initiieren und durchhalten, dass sie von Dauer
62 DAS BEHÖRDENMAGAZIN Dezember/2011
sind. Alles andere bleibt Stückwerk, Strohfeuer – gut gemeint vielleicht,
doch an Personen gebunden und flüchtig. Denn dauerhaft bleibt nur,
was einen Anker findet in der Denk- und Erfahrungswelt der Organisationsmitglieder
und damit zum Bestandteil der Organisationskultur
oder – anders ausgedrückt – zur Selbstverständlichkeit wird.
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Weber, Max (1972): Wirtschaft und Gesellschaft. 5. Aufl., Tübingen.
Dr. Jochen ChristeZeyse ist Dozent im Fachbereich Führung,
Organisations- und Wirtschaftswissenschaften der Deutschen Hochschule der Polizei.
1 Hierbei soll nicht verkannt werden, dass es immer wieder Versuche gibt, die starke Stellung solcher Berufsgruppen
zu brechen; man denke nur an die Massenentlassung von Fluglotsen durch den amerikanischen Präsidenten Ronald
Reagan im Jahre 1981 oder an die Möglichkeit, die Arbeitsbedingungen etwa für Wissenschaftler oder Klinikärzte
sukzessive zu verschlechtern in der Gewissheit, dass für jeden Wissenschaftler oder Arzt, der sich diesen Bedingungen
nicht unterwirft, genug Interessierte vor der Tür stehen.
2 Das heißt nicht, dass ein privatwirtschaftliches Unternehmen immer nur nach einem Paradigma – etwa dem managerialen
Paradigma – funktioniert. Zweifellos gibt es etwa zwischen den Technikern und den Kaufleuten, zwischen
der Marketingabteilung und dem für Forschung und Entwicklung zuständigen Bereich Unterschiede in den vorherrschenden
Paradigmen, doch ist in solchen Organisationen in der Regel ein organisationales Paradigma – nämlich
das manageriale – das eindeutig dominant
3 Dass es bei Veränderungsprozessen mitunter auch irrationales Verhalten gibt – hervorgerufen etwa durch Enttäuschungen,
Verunsicherung, Ängste oder ähnliche Gefühle – ist nicht zu leugnen. Doch geben die von uns geführten
Interviews deutliche Hinweise darauf, dass die Kritik an den Zielen und Methoden der Verwaltungsreform
durchaus einen rationalen Kern hat, den kennen sollte, wer sich daran macht, Verwaltungshandeln durch die Einführung
neuer Managementmethoden effektiver und effizienter zu machen.
4 Das heißt nicht, dass es in der Polizei nicht auch Aufgabenbereiche gibt, in denen sehr wohl auf den Erfolg geschaut
wird. Doch handelt es sich dabei um Bereiche, in denen andere Paradigmen bzw. Logiken gelten.
5 Unter „Einsatz“ verstehe ich dabei die ganze Bandbreite, die im Rahmen der polizeilichenAufgabenerfüllung anfallen
kann: von der Aufnahme eines Verkehrsunfalls, der Schlichtung einer Familienstreitigkeit, der Razzia im Rotlichtmilieu
oder der Verhaftung eines Straftäters bis hin zu den großen Ereignissen wie Geiselnahmen,
Großdemonstrationen, Fußball-Länderspielen oder Castor-Transporten.
Nachdruck mit freundlicher Genehmigung des Verlages Verwaltung und
Management, erscheinen im Heft 2/2007.

Nicht süchtig, und doch abhängig
– die Falle Co-Abhängigkeit
Die kleine Halbwaise Mia kämpft mit aller Kraft darum, ihren
drogenabhängigen Bruder wieder �nach �Hause zu holen. Seit ihr
gemeinsamer Vater gestorben ist, ist der 17-jährige Lewin Mias
wichtigste Bezugsperson; sie liebt seine Gute-Nacht- Geschichten,
die im antiken Griechenland spielen. Doch seit ihre Mutter
Lewin �wegen �seiner Drogenabhängigkeit vor die Tür gesetzt
hat, müssen sich die beiden heimlich treffen.
Die achtjährige Mia versteht nicht, was Sucht bedeutet. Sie findet
ihre Mutter gemein und will ihrem Bruder um jeden Preis helfen.
Lewin nutzt die Hilfsbereitschaft seiner kleinen Schwester jedoch
aus und spannt sie immer wieder für seine Zwecke ein. Dadurch
gerät Mia selbst in immer größere Schwierigkeiten und Erklärungsnot.
Erst nach und nach begreift sie, dass Lewin sie belügt
und es so nicht weitergehen kann.
Kinder aus suchtbelasteten Familien wie Mia haben ein besonders
hohes Risiko, einmal selbst von Suchtmitteln abhängig zu
werden� – �oder sich von süchtigen Menschen abhängig zu machen,
also co-abhängig zu werden. Zum Glück ist Mia in die- sem
Fall ‚nur‘ eine der Hauptfiguren in dem von KEINE MACHT DEN
DROGEN �mitfinanzierten �Präventionsfilm „Mia und
der Minotaurus“, der gerade als �Abschlussarbeit �eines
jungen, engagierten Studenten-Teams der Filmakademie Baden-
Württemberg entsteht. Auf beeindruckende Weise beleuchtet der
Film die Themen
‚Sucht und Co-Abhängigkeit‘ aus der Sichtweise des kleinen
Mädchens und begleitet Mia auf ihrer abenteuerlichen Reise im
Kampf gegen Lewins Dämonen (symbolisiert durch den Minotaurus)
und ihre eigenen Ängste, die sie überwinden muss, um
für sich selbst einzustehen.

Doch auch wenn Mia nur eine Filmfigur ist – ihre Geschichte ist
in vielen Familien traurige Wirklichkeit. Selbst Erwachsene schaffen
es häufig nicht, sich aus ihrer Co- Abhängigkeit von einem
suchtkranken Menschen zu befreien. Familienmitglieder, Freunde
oder Arbeitskollegen eines Suchtkranken sind häufig nicht bloße
Randfiguren, die mit� dem �Betroffenen mitfühlen und mitleiden,
sondern sie sind selbst direkt betroffen.
Drei Phasen der Co-Abhängigkeit
Co-Abhängigkeit lässt sich typischerweise in drei Phasen unterteilen:
Die Entschuldigungs- und Beschützerphase, in der der Abhängige
davor bewahrt wird, die volle Tragweite seines
Suchtmittelkonsums zu erkennen. Die Kontrollphase, in der ein
Angehöriger �versucht, den Suchtmittelkonsum des �Abhängigen
zu kontrollieren. Die Anklagephase, in der der Abhängige zum
‚Sündenbock‘ erklärt wird und es zwischen Angehörigen und Abhängigen
zu einem zermürbenden und sinnlosen Kampf um das
Suchtmittel kommt.
In ihrer berechtigten Sorge um den geliebten Menschen versuchen
Angehörige und Freunde, dem Suchtkranken zunächst Hilfestellung
zu geben, ihn zu warnen und ihm ins Gewissen zu
reden, nur um sein Verhalten dann wieder vor anderen zu erklären
und zu rechtfertigen. Die eigene Person gerät dabei immer
mehr in den Hintergrund, soziale Kontakte werden auf ein Minimum
reduziert oder brechen völlig ab.
Aus dem tiefen Wunsch zu helfen wird so ein Teufelskreis aus
Vorwürfen, Scham und Schuldgefühlen, in dessen Verlauf
sich ein Partner oder Angehöriger immer tiefer in die eigene Abhängigkeit
von der Sucht des Betroffenen verstrickt. Nicht selten
übernehmen co-abhängige Menschen immer mehr Aufgaben des
Betroffenen und versuchen so, ihm alle Probleme aus dem Weg
zu räumen, die einen weiteren Konsum provozieren könnten. Mit
diesem Verhalten wird dem abhängigen Menschen jedoch nicht
wirklich geholfen, im Gegenteil: Die Sucht wird sogar noch weiter
befördert und dadurch verlängert.
Am Ende beschäftigen sich Co-Abhängige fast pausenlos mit
dem Zustand ihres Gegenübers und übernehmen die Helferrolle
oft so lange, �bis die eigenen Kräfte völlig erschöpft sind. �Die
meisten Co-Abhängigen müssen schließlich selbst fachliche Hilfe
in Anspruch nehmen, um ihr Leben wieder selbstbestimmt meistern
zu können.
Auch Kinder haben häufig unter Co-Abhängigkeit zu leiden, da
sie� sich meist �bedingungslos loyal verhalten wollen und noch
nicht gelernt haben, dass es manchmal gesund und notwendig
ist, sich auch von nahestehenden Menschen abzugrenzen, wie
der Film „Mia und der Minotaurus“ eindrucksvoll zeigt. Die Vereinsamung
und Überforderung von co-abhängigen Kindern ist
dabei enorm.
Wege aus der Co-Abhängigkeit: Was
können betroffene Angehörige tun?
So paradox es klingt: Die Devise für betroffene Angehörige und
Freunde lautet „Hilfe durch Nicht-Helfen“. Was nicht bedeutet,
64 DAS BEHÖRDENMAGAZIN Dezember/2011
dass man sich völlig von dem Suchtkranken abwenden soll. Vielmehr
geht es darum, den Betroffenen nicht auch noch ständig in
der Bewältigung seines Alltags zu unterstützen. Denn wenn ein
co-abhängiger � An�ehöriger einen �suchtkranken Menschen
durch seine überverantwortliche Haltung von sämtlichen Lasten
und Pflichten des Alltags befreit, entsteht eine Situation, in der
es für den Abhängigen keinerlei Grund gibt, seinen Konsum einzustellen.
Dadurch werden oft wichtige Krisen verhindert, die
dem Suchtkranken die Augen öffnen und ihn dazu bringen, sich
seiner Realität zu stellen und wieder Verantwortung für das ei-

gene Leben und den Ausstieg aus der Sucht zu übernehmen. Coabhängige�
Familienangehörige sollten außerdem selbst � eine
professionelle Beratungsstelle oder Selbsthilfegruppe aufsuchen.
Weitere Informationen zum Thema, Bilder und den offiziellen Trailer
zum Film „Mia und der Minotaurus“ finden Sie unter:
www.kmdd.de
Fotonachweis: © Filmakademie Baden-Württemberg 2011
DAS BEHÖRDENMAGAZIN Dezember/2011 65

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DAS BEHÖRDENMAGAZIN Dezember/2011 67
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Polizeireformen
1. Potsdam (dpa/bb) - Die Polizeireform
in Brandenburg tritt aus Sicht von Innenminister
Dietmar Woidke (SPD) jetzt in die entscheidende
Phase. Vom 1. November an
würden landesweit 16 Polizeiinspektionen
eingerichtet, die mit den ihnen unterstellten
33 Revieren die bisherige Struktur aus
Schutzbereichen und Wachen ablösen, teilte
das Innenressort am Montag in Potsdam mit.
Darüber wird es am Ende der im vergangenen
Jahr angeschobenen Reform ein Polizeipräsidium
in Potsdam, und vier Direktionen
in Frankfurt (Oder), Cottbus,
Brandenburg/Havel und Neuruppin geben.
Woidke will bis zum 21. Dezember alle Polizeidirektionen
und -inspektionen besuchen.
Dabei werde er mit Polizisten, Personalräten
und Kommunalvertretern sprechen, kündigte
der Minister an. Alle Beteiligten hätten Anspruch
auf umfassende Information über die
geplanten Veränderungen.
Bereits kurz nach seinem Amtsantritt im
Herbst 2010 hatte Woidke das Land bereist,
um vor Ort für die Polizeistrukturreform zu
werben, die den Mitarbeitern viel abverlange.
Die Präsenz der Sicherheitskräfte in der Fläche
bleibe gewahrt, bekräftigte der SPD-Politiker.
So ändere sich nichts an der Zahl der
in Brandenburg
und Thüringen
eingesetzten Streifenwagen und Revierpolizisten.
Auch die vier Einsatzhundertschaften
bestünden weiter.
Derzeit umfasst die Polizei den Angaben zufolge
8700 Beschäftigte. Im Jahr 2014 soll die
Reform gründlich überprüft werden.
2. Mehrere Thüringer Innenminister haben
sich daran versucht, die Polizeistruktur zu ändern.
Nun kommt die Reform. Die Opposition
hält nicht viel davon. Für sie werden nur Türschilder
umgeschraubt.
Erfurt (dpa/th) - Die seit Jahren in Thüringen
diskutierte Polizeireform hat die vorletzte
Hürde genommen. Der Innenausschuss des
Landtages stimmte ihr am Freitag zu, sagte
die stellvertretende SPD-Fraktionsvorsitzende
Sabine Doht. Damit kann der Landtag in der
kommenden Woche über neue Polizeistrukturen
entscheiden. Vorgesehen ist die Bildung
einer Landespolizeidirektion, deren Einsatzzentrale
landesweit die Steuerung der Polizei
übernimmt. Aus den sieben Polizeidirektionen
sollen Inspektionen werden. Die SPD erwarte,
dass es dadurch mehr «Qualität in der Führung
von Einsätzen» gibt, sagte Doht. Lange
umstritten war das Polizei-Personalkonzept.
Doht und CDU-Fraktionschef Mike Mohring
äußerten sich überzeugt, dass mit der neuen
Struktur etwa 400 Polizisten mehr auf den
Straßen unterwegs sein werden als bisher.
Gleichzeitig sollen bis zum Jahr 2020 insgesamt
926 Stellen gestrichen werden. Auf
einen Stellenplan hatten sich auf Drängen
der Innenpolitiker der Koalitionsfraktionen
CDU und SPD das Innen- und Finanzministerium
verständigt. Danach werden in diesem
Jahr 150 Polizeianwärter eingestellt, in den
nächsten beiden Jahren sollen es dann jeweils
130 sein und 2014 noch 120. Die Reform
finde jetzt breite Unterstützung in der
Koalition, sagte Mohring. «Alle sind dafür.»
Der Fraktionsvorsitzende der Linken, Bodo
Ramelow, übte Kritik. Zu befürchten sei, dass
an die Polizeidienststellen «nur neue Türschilder»
geschraubt würden, sagte er. Ähnlich
äußerte sich die Fraktionschefin der Grünen,
Anja Siegesmund. Zudem sei es ein Geheimnis
der Regierung, wie sie mehr Polizisten in
den Streifendienst bringen wolle.
Was fehle, sei ein aufeinander abgestimmtes
Reformkonzept des Innen- und des Justizministeriums,
sagte Ramelow. Insgesamt fehle
der schwarz-roten Regierung ein «Generalplan
zur Verwaltungsreform». Der Fraktionsvorsitzende
der FDP, Uwe Barth, beklagte,
dass der Innenausschuss kurzfristig nur mit

Tischvorlagen über Änderungen im Polizeigesetz
informiert worden sei.
Die Polizeireform wird nach dem Willen der
Koalition voraussichtlich am kommenden
Donnerstag vom Parlament verabschiedet.
Sie könnte dann 2012 in Kraft treten. Innenminister
Jörg Geibert (CDU) hatte bereits angekündigt,
dass für die Umsetzung ein
längerer Zeitraum gebraucht wird. In der Vergangenheit
hatte es immer wieder Anläufe
gegeben, die Polizeistruktur in Thüringen zu
ändern. Diskutiert worden war auch eine Verringerung
der Zahl der Polizeidirektionen, in
deren Bereich es wiederum eine Vielzahl von
Inspektionen gibt. Der Thüringer Landtag hat
am Donnerstag die jahrelang immer wieder
vertagte Polizeireform auf den Weg gebracht.
Sie soll dafür sorgen, dass trotz sinkender
Polizistenzahl künftig mehr Beamte auf Thüringens
Straßen unterwegs sind. Die Leistungsfähigkeit
der Polizei werde für die
Zukunft gesichert, betonte Innenminister
Jörg Geibert (CDU). «Das ist ein Wahnsinns-
Erfolg nach einem Jahrzehnt schweißtreibender
Diskussion.»
Mit der Polizeireform will die Landesregierung
das Kunststück schaffen, trotz Personalabbaus
fast 400 Mitarbeiter mehr in den
Basisdienststellen zu haben. «Das ist fast die
Quadratur des Kreises», sagte Geibert. Für
jede Dienststelle seien aber Stellenpläne erstellt
worden, die belegten, dass beide Ziele
auch 2021 noch erreicht würden.
Hier meldete die Opposition Zweifel an: Die
Polizeireform sei ein «sehr blasses Projekt»
und beantworte nicht, wie mit den engeren
Ressourcen umgegangen werde, kritisierte
der Grünen-Abgeordnete Dirk Adams. Im
Prinzip würden nur Schilder umgeschraubt,
beim Landeskriminalamt gebe es überhaupt
keine Änderungen. «Ich kann mir nicht vorstellen,
dass Sie damit Geld sparen», sagte
Adams. Die Linke-Abgeordnete Martina Ren-
ner befürchtete Doppelstrukturen bei der Einsatzbewältigung
zwischen Zentrale und regionalen
Dienststellen.
Kernstück der Reform ist die Einrichtung
einer Landespolizeidirektion, die künftig eine
Vielzahl von administrativen Funktionen der
bisher sieben regionalen Polizeidirektionen
übernehmen soll. Die bisherigen Direktionen
werden zu Inspektionen.
In der Erfurter Einsatzzentrale sollen landesweit
alle Notrufe über die 110 eingehen.
Auch größere Einsätze sollen von hier geleitet
werden. Die Befürchtung, dass sich viele
der 75 Mitarbeiter, die die Telefonate annehmen,
an den Einsatzorten nicht gut genug
auskennen könnten, wies Geibert zurück. Sie
würden mit elektronischen Karten unterstützt.
Zudem würden die Einsätze zwar zentral
gesteuert, die Führung aber bleibe vor
Ort. Eine gemeinsame Einsatzzentrale biete
das höchste Einsparpotenzial, weil deutlich
weniger Personal gebraucht werde.
Die SPD-Fraktion stimme dem Polizeigesetz
mit einem lachenden und einem weinenden
Auge zu, sagte Innenexperte Heiko Gentzel.
Die Reform sei alternativlos. «Der Abbau von
926 Stellen ist und bleibt aber ein hartes
Brot.» Bei der Haushaltskonsolidierung
komme Thüringen an den Personalkosten
nicht herum - allein bei der Polizei würden
hier 116 Millionen Euro eingespart. «Andere
Bereiche werden folgen müssen.» Die
Schwarzmalerei der Opposition teile er nicht.
Jetzt müsse die Reform aber erst einmal umgesetzt
werden - hier erwarte er noch «Sand
im Getriebe».
Kein Bestandteil der Reform ist die künftige
Polizeistärke - einer der größten politischen
Streitpunkte der vergangenen Jahre. Der Landtag
stimmte dazu einem Entschließungsantrag
von CDU und SPD zu, der betont, dass der Polizeivollzug
nicht stärker als bisher vorgesehen
Foto: Arno Bachert/pixelio.de
vom Stellenabbau betroffen sein darf. Zudem
wird gefordert, dass bis 2014 jährlich 150 Polizeianwärter
eingestellt werden. Gewerkschaft
rechnet nicht mit mehr Polizei auf der
Straße Die Polizeireform ist einer der politischen
Dauerbrenner in Thüringen. In dieser
Woche soll sie nun vom Landtag beschlossen
werden. Die Gewerkschaft der Polizei spendet
dem Vorhaben nur verhalten Beifall.
Erfurt (dpa/th) - Die Gewerkschaft der Polizei
(GdP) ist für eine Polizeireform, rechnet aber
mit deutlich weniger Vorteilen als die Landesregierung.
«Sie wird in geringem Umfang
Reserven freisetzen, um zumindest die
Grundversorgung für die Bevölkerung aufrecht
zu erhalten», sagte GdP-Landesvize
Edgar Große in einem Gespräch mit der
Nachrichtenagentur dpa. Die Erwartung des
Landes an 400 zusätzliche Polizisten im Streifendienst
teile er nicht. «Wir werden nicht
einen Mann mehr auf der Straße haben.» Die
Reform bringe allerdings eine Entlastung von
Verwaltungsaufwand und bei Mehrfachzuständigkeiten.
Das bedeute eine Straffung der Organisation
insgesamt und biete durchaus das Potenzial,
mehr Kräfte für den operativen Dienst freizusetzen.
Die Gewerkschaft rechne mit weniger
als 100. Das reiche aber nicht aus, um den
Stellenverlust insgesamt zu kompensieren. In
der Praxis reiche allein die Zahl der Neueinstellungen
nicht aus, um die Abgänge in den
Ruhestand auszugleichen, sagte Große.
Eine entscheidende Voraussetzung für die geplante
zentrale Einsatzleitstelle sei die flächendeckende
Einführung des Digitalfunks
und von moderner Einsatzleittechnik. So
müsste ein Mitarbeiter in der Einsatzzentrale
bei Notrufen jederzeit sehen können, wo
Streifenwagen auch in entfernten Regionen
gerade unterwegs seien.
Mit Blick auf die Mitarbeiter sei er «eher optimistisch»,
da sich für den Großteil in den
bisherigen Inspektionen kaum etwas ändere.
«Auch von den Mitarbeitern in den bisherigen
Direktionen wird nur ein Teil in die künftige
Landespolizeidirektion ziehen.» Es sei aber
wünschenswert, dass dort möglichst aus allen
Regionen Thüringens Mitarbeiter säßen. Trotz
aller Technik sei Ortskenntnis unerlässlich.
«Wenn Sie keine Vorstellung von der Region
haben oder es um doppelte Orts- oder Straßennamen
geht, wird es sonst schwierig.»
Insgesamt begrüße die Gewerkschaft aber
die Reform, die seit zehn Jahren überfällig
sei. «Wir brauchen diese Strukturen, damit
überhaupt was voran geht», sagte Große.
DAS BEHÖRDENMAGAZIN Dezember/2011 69

Chaos Computer Club
knackt
«Bundestrojaner»
Strafermittler dürfen in engen Grenzen die
Online-Kommunikation von Verdächtigen abhören.
Aber eine dabei eingesetzte Software
ermöglicht nach einer Analyse des Chaos
Computer Clubs auch eine umfassende Überwachung
der Bürger - und die ist verfassungswidrig.
Berlin (dpa) - Ermittler in Deutschland haben
nach Informationen des Chaos Computer
Clubs (CCC) eine Software zur Überwachung
von Telekommunikations-Verbindungen eingesetzt,
die einen verbotenen «Großen
Lauschangriff» ermöglicht. Der «Bundestrojaner»
sei dem Verein auf mehreren Festplatten
anonym zugespielt und von diesem
analysiert worden, berichtete CCC-Sprecher
Frank Rieger. «Die untersuchten Trojaner können
nicht nur höchst intime Daten ausleiten,
sondern bieten auch eine Fernsteuerungsfunktion
zum Nachladen und Ausführen beliebiger
weiterer Schadsoftware.» Das
Bundesinnenministerium dementierte: Das
Bundeskriminalamt (BKA) zumindest habe
keinen «Bundestrojaner» eingesetzt.
«Was auch immer der CCC untersucht hat
oder zugespielt bekommen haben mag, es
handelt sich dabei nicht um einen sogenannten
Bundestrojaner», sagte ein Sprecher am
Sonntag laut Mitteilung in Berlin. Das Ministerium
machte keine Angaben, ob und inwieweit
andere deutsche Ermittlungsbehörden
die Überwachungssoftware eingesetzt haben
könnten: «Im Übrigen sind die zuständigen
Justiz- und Sicherheitsbehörden des Bundes
und der Länder jeweils eigenständig für die
Einhaltung technischer und rechtlicher Vorgaben
verantwortlich.»
Der CCC teilte mit, der Einsatz dieser Software
verstoße gegen das Urteil des Bundesverfassungsgerichts
vom 27. Februar 2008,
das der Telekommunikationsüberwachung
enge Grenzen setzt. Grüne, FDP und die Piratenpartei
forderten eine Aufklärung und
70 DAS BEHÖRDENMAGAZIN Dezember/2011
ein Einsatzverbot für den «Bundestrojaner».
Bundesjustizministerin Sabine Leutheusser-
Schnarrenberger erklärte, die FDP habe immer
vor den Gefahren staatlicher Schnüffelsoftware
gewarnt. «Noch beunruhigender ist,
wenn staatliche Überwachungssoftware sich
nicht an die rechtlichen Grenzen des Zulässigen
oder Nicht-Zulässigen hält.» Auch Grünen-Chefin
Claudia Roth zeigte sich alarmiert.
Nach der Analyse des CCC können mit dem
Überwachsprogramm nicht nur Internet-Te-
lefonate belauscht, sondern auch Bildschirmfotos
von Inhalten des Webbrowsers
oder von Chat- und E-Mail-Programmen gemacht
werden. «Auch niemals versendete
Nachrichten oder Notizen könnten so kopiert
werden. Intime Notizen gehörten aber zu
dem strikt geschützten Kernbereich, den das
Bundesverfassungsgericht bewahrt sehen
wollte», schrieb CCC-Sprecher Rieger in der
«Frankfurter Allgemeinen Sonntagszeitung».
Wegen Fehlern in der Software entstünden
«eklatante Sicherheitslücken in den infiltrier-

ten Rechnern, die auch Dritte ausnutzen
können».
Der Antiviren-Spezialist F-Secure bestätigte
in einer eigenen Analyse, dass das Programm
unter anderem die Eingaben eines Nutzers
im Internet-Browser Firefox und bei Chat-
Programmen wie Skype oder ICQ aufzeichnen
könne. Außerdem könnten Audio-Stücke
aufgenommen werden. «Wir haben keinen
Grund, die Erkenntnisse des CCC anzuzweifeln»,
teilte F-Secure mit.
Die Sicherheitsbehörden in Deutschland bestehen
darauf, dass sie zur Verfolgung von
schweren Straftaten auch eine legale Möglichkeit
haben müssen, Telefonate von Tatverdächtigen
im Internet abhören zu können.
Die Telekommunikationsüberwachung an der
Quelle, kurz als Quellen-TKÜ bezeichnet, soll
eine Möglichkeit bieten, die Kommunikation
über das Internet abzuhören, bevor sie für
den Weg durchs Netz verschlüsselt wird.
Das Bundesverfassungsgericht setzte im Februar
2008 hohe rechtliche Hürden für Online-
Durchsuchungen. Das heimliche Ausspähen
eines Computer-Anwenders zur Gefahrenabwehr
ist demnach nur zulässig, wenn es klare
gesetzliche Regeln dafür gibt. Außerdem
muss die Aktion der «Abwehr einer konkreten
Gefahr für ein überragend wichtiges
Rechtsgut» dienen und durch einen Richter
angeordnet werden.
Der Chaos Computer Club erklärte, die nun
aufgetauchte Software ermögliche einen viel
weitergehenden Angriff. «Es ist wohl das erste
Mal, dass entgegen dem expliziten Votum
aus Karlsruhe systematisch eine heimliche
Ausweitung der Überwachungsmöglichkeiten
in den klar illegalen Bereich vorgenommen
wurde», sagte CCC-Sprecher Rieger.
Der «Trojaner» könne über das Netz weitere
Programme nachladen und ferngesteuert
ausführen. «Eine Erweiterbarkeit auf die
volle Funktionalität des Bundestrojaners -
also das Durchsuchen, Schreiben, Lesen
sowie Manipulieren von Dateien - ist von Anfang
an vorgesehen.» Sogar ein digitaler großer
Lausch- und Spähangriff sei möglich,
indem ferngesteuert auf das Mikrofon, die
Kamera und die Tastatur des Computers zugegriffen
werde.
In den Tests habe der CCC mit dem Trojaner
Inhalte des Webbrowsers ausspioniert - inklusive
privater Notizen, E-Mails oder Texten
in webbasierten Cloud-Diensten. «Wir
waren überrascht und vor allem entsetzt,
dass diese Schnüffelsoftware nicht einmal
den elementarsten Sicherheitsanforderungen
genügt», sagte ein CCC-Sprecher. Selbst
einfache Absicherungen, wie beim Online-
Banking oder bei Flirtportalen üblich, gebe
es nicht. «Das Sicherheitsniveau dieses Trojaners
ist nicht besser, als würde er auf allen
infizierten Rechnern die Passwörter auf
"1234" setzen.»
Der ehemalige Bundesinnenminister Gerhart
Baum und der frühere Vizepräsident des Bundestages,
Burkhard Hirsch, sprachen von
einem «bisher schlicht für unmöglich gehaltenen
Vorgang». Die beiden FDP-Politiker forderten
den Bundestag auf, den Vorgang
öffentlich und unverzüglich aufzuklären. Sie
kündigten an, den Vorgang in eine Verfassungsbeschwerde
einzuführen, die sie 2009
gegen das BKA-Gesetz in Karlsruhe eingereicht
hatten. So arbeitet eine Trojaner-Software
Der Name «Trojaner» für eine Schadsoftware
spielt auf das Trojanische Pferd in
der griechischen Mythologie an. Das riesige
Holzpferd hatten die Griechen nach vergeblicher
Belagerung vor Troja scheinbar zurückgelassen.
Nachdem die Trojaner es in die
Stadt gezogen hatten, krochen des Nachts im
Inneren versteckte Soldaten heraus, öffneten
die Stadtmauern und ließen das Heer der
Griechen ein.
Im digitalen Zeitalter täuschen Trojaner eine
nützliche Anwendung vor, erfüllen im Hintergrund
aber eine ganz andere Funktion. Computer-Kriminelle
nutzen sie beispielsweise,
um Passwörter für E-Mail-Konten abzufangen
oder Online-Banking zu manipulieren.
DAS BEHÖRDENMAGAZIN Dezember/2011 71

Dabei werden unter anderem Tastatur-Eingaben
des Anwenders ausspioniert.
Verbreitet werden Trojaner meist über manipulierte
E-Mails oder das Internet. So werden
Anwender beispielsweise mit einem Lockangebot
aufgefordert, eine Software zu installieren.
Folgt der User dieser Aufforderung, nistet
sich der Schädling auf dem Computer ein.
Ähnlich können auch Strafverfolgungsbehörden
in Deutschland Trojaner nutzen: Sie dürfen
Überwachungsprogramme nicht im
Rahmen eines Einbruchs auf den Rechnern
von Verdächtigen installieren, können aber
versuchen, sie selbst mit Tricks zur Installation
der Überwachungssoftware zu bewegen. Es
soll auch Fälle gegeben haben, wo Ermittler
eine legale Hausdurchsuchung ausgenutzt
haben, um ihre Überwachungssoftware auf
Rechnern der Verdächtigen zu installieren.
Der nun vom Chaos Computer Club (CCC)
analysierte Trojaner kann Internet-Telefonate
abhören - was in engen Grenzen auch legal
ist. Die Software kann der Beschreibung der
CCC-Experten zufolge aber auch Programmcode
aus dem Netz nachladen und könnte
dann verfassungswidrige Aktionen durchführen.
Bei der technischen Umsetzung seien die
Programmierer außerdem so schlampig vorgegangen,
dass nicht nur Behörden diesen
Code nachschieben können, sondern auch
Dritte. Bund und Länder wollen Spionage-
Software selbst entwickeln In Zukunft soll
der Staat seine Trojaner selbst bauen. Und
72 DAS BEHÖRDENMAGAZIN Dezember/2011
die bereits eingesetzten Spionage-Programme
müssen überprüft werden. Darauf
haben sich die Innenminister geeinigt. Aber
reicht das aus? Der Streit in der Regierung ist
damit noch nicht beigelegt. Nach massiver
Kritik am Einsatz der umstrittenen Spionage-
Software wollen Bund und Länder künftig die
Technik zur Überwachung selbst entwickeln.
Bundesinnenminister Hans-Peter Friedrich
(CSU) kündigte am Donnerstag die Einrichtung
eines Kompetenzzentrums für die sogenannte
Quellen-TKÜ zum Aufzeichnen von
Internet-Kommunikation beim Bundeskriminalamt
(BKA) an.
Die Bundesländer seien eingeladen, sich
daran zu beteiligen, sagte Friedrich in Berlin
nach einer Telefonkonferenz mit seinen
Kollegen aus den Ländern. Mehrere Bundesländer
kündigten bereits Unterstützung an.
Darüber hinaus soll ein Expertengremium
eingerichtet werden, das die bisher benutzte
Software von privaten Anbietern überprüft
und zertifiziert.
Die Innenminister reagierten damit auf Forderungen
von Bundesjustizministerin Sabine
Leutheusser-Schnarrenberger (FDP), aber
auch aus den Ländern und der Opposition,
die umstrittene Trojaner-Software nicht privaten
Herstellern zu überlassen. Der Kern der
benutzten Software, der sogenannte Quellcode,
ist den staatlichen Stellen angeblich
bisher nicht bekannt. Missbrauch durch zusätzliche
Funktionen konnte deshalb nicht
ausgeschlossen werden.
Die Justizministerin hält aber die Ankündigungen
der Innenminister nicht für ausreichend.
Dies sei bestenfalls ein erster
Schritt. «Es ist überfällig, dass der Staat
künftig den Grundrechtsschutz nicht mehr
faktisch in die Hände privater Programmierer
legen wird», sagte sie. Eine koordinierte Aufklärung
von Bund und Ländern über möglichen
Missbrauch der bisher eingesetzten
Software fehle nach wie vor.
Friedrich betonte, dass die Überwachung von
Internet- Kommunikation im Kampf gegen
Terrorismus und organisierte Kriminalität unverzichtbar
bleibe. Es gebe aber «keinerlei
Anhaltspunkte dafür, dass andere Daten abgefragt
wurden». Auch der Vorsitzende der
Innenministerkonferenz, der hessische Ressortchef
Boris Rhein (CDU) sagte, innerhalb
der gesetzlichen Grenzen sei dieses Vorgehen
auch in Zukunft «absolut notwendig, um Terrorismus
und Schwerkriminalität effektiv bekämpfen
zu können».
Über die Kosten der geplanten Maßnahmen
machte Friedrich keine Angaben, betonte aber:
«Wir werden sicher zusätzliche Experten einstellen
müssen.» Der niedersächsische Innenminister
Uwe Schünemann (CDU) sagte nach
der Konferenz: «Wir werden selbstverständlich
weiter sicherstellen, dass wir mit einer entsprechenden
Software ausschließlich den
rechtlich vorgegebenen Rahmen nutzen.»
Das Bundesverfassungsgericht hat der Überwachung
von Computern enge rechtliche

Grenzen gesetzt. Die Online-Durchsuchung
eines Rechners ist nach einem Urteil aus dem
Jahr 2008 nur bei konkreter Gefahr für hochrangige
Rechtsgüter zulässig. Diskussion
um Staatstrojaner: Eine Überprüfung ist
Pflicht Ein TÜV für den Staatstrojaner: Bundesinnenminister
Hans-Peter Friedrich (CSU)
will die umstrittene staatliche Schnüffel-
Software von Experten überprüfen lassen.
Künftig soll sie der Staat sogar selbst entwickeln.
Experten stimmen zu, dass mehr Kontrolle
nötig ist - ein selbst gebauter Trojaner
aber nicht.
Warum bestehen Zweifel, dass die Behörden
die Software gründlich genug
überprüft haben?
Finanz- und Innenministerium beteuerten,
dass Zollkriminalamt (ZKA) und Bundeskriminalamt
(BKA) die Funktionen des Trojaner
gründlich überprüft hätten. Allerdings erklärten
sie, dass die ihnen unterstellten Behörden
nicht den Quellcode gekannt hätten - also
den Bauplan der Software. Vorgelegen habe
nur der für Rechner lesbare Maschinencode.
Ihn zu analysieren, ist extrem aufwendig. Versteckte
Funktionen lassen sich nur mit größer
Mühe entdecken.
Woher weiß dann der Chaos Computer
Club, was die Software kann?
Die Analyse des Trojaners vergleicht CCC-
Sprecher Frank Rieger in einem Beitrag für
die «Frankfurter Allgemeine Zeitung» (FAZ)
mit der Obduktion einer unbekannten Spezies
von Lebewesen: Man versuche, einzelne
Funktionen wie die Augen zu
identifizieren und vergleiche sie mit bekannten
Strukturen - etwa Linse, Hornhaut
und Pupille. Auf die Analyse von Software
übertragen heißt das: «Wenn man ergründen
will, was eine bestimmte Routine des
Trojaners bewirkt, schaut man als Erstes
nach, welche Funktionen des Betriebssystems
sie benutzt.»
Könnte ein Art staatlicher Software-
TÜV helfen?
Bundesinnenminister Hans-Peter Friedrich
(CSU) will ein Expertengremium einrichten,
das die bisher benutzte Software von privaten
Anbietern überprüft und zertifiziert. In
der Industrie ist solch eine Qualitätskontrolle
eine Selbstverständlichkeit. Dazu sei auch der
Staat in der Pflicht, sagt Prof.
Hartmut Pohl von der Universität Bonn-
Rhein-Sieg: «Es muss überprüft werden, ob
die Software dem Anforderungskatalog exakt
entspricht.» Mit genauen Vorgaben verhindere
man nicht nur technische Fehler, sondern
auch rechtliche Probleme.
Einen eigenen TÜV müsse der Staat dafür
aber nicht gründen, meint der Informatiker:
Das nötige technische Know-how sei beispielsweise
bei den Datenschutzbehörden,
Rechnungshöfen oder auch dem Bundesamt
für Sicherheit in der Informationstechnik
(BSI) vorhanden.
Der Bund will Trojaner-Software
selbst entwickeln. Ist das sinnvoll?
«Private Firmen bauen Telefonanlagen, Panzer
und entwickeln Software fürs Militär»,
sagt der IT-Sicherheitsspezialist Holger Heimann.
Der Geschäftsführer der Firma it.sec
in Ulm sieht daher kein grundsätzliches Problem
darin, von der Privatwirtschaft einen
Trojaner entwickeln zu lassen - so lange der
Auftragnehmer seriös sei und es die nötigen
Kontrollen gebe.
Das hätte durchaus Vorteile für den Staat,
sagt Heimann: «Private Firmen werden eher
effizient entwickeln, insbesondere wenn aus
Auftragsarbeiten "Standardprodukte" werden».
Allerdings müsse man dann davon
ausgehen, dass die Entwickler ihre Produkte
auch in anderen Märkten anbieten - womöglich
ohne Einschränkungen.
Was ist mit der richterlichen Kontrolle?
Der Trojaner-Einsatz zur Überwachung von
Internet-Telefonaten (Quellen-TKÜ) steht
unter richterlichem Vorbehalt. Aber: «Es ist
ein Riesenproblem, dass in der Regel zu
wenig Zeit vorhanden ist, um den Antrag der
Staatsanwaltschaft in der Tiefe zu überprüfen»,
sagt Christine Nordmann, Sprecherin
der Neuen Richtervereinigung. Das Pensum
dafür sei zu knapp berechnet.
Der Deutsche Richterbund erklärt, es gebe relativ
wenig Anträge auf Quellen-TKÜ (rund
100 durch alle Sicherheitsbehörden sind bekannt)
- weil die Prüfung eine besondere Aufgabe
sei, nähmen sich die Richter dafür viel
Zeit. «Alle Beteiligten sind sich bewusst, dass
es sehr schwerwiegender Eingriff in die
Grundrechte der Betroffenen ist», betont
Christoph Frank, Vorsitzender der Verbandes
und selbst Oberstaatsanwalt. So oder so:
Beide Verbände fordern mehr Stellen für Ermittlungsrichter,
die über solche Eingriffe in
die Grundrechte entscheiden. Polizei fordert
klare Regeln für Späh-Software Für den Ein-
satz von Späh-Software fordern Ermittler angesichts
des Wirbels um Computerüberwachung
einen klaren Rechtsrahmen. Der
Vorsitzende der Gewerkschaft der Polizei
(GdP), Bernhard Witthaut, sagte der «Passauer
Neuen Presse» (Mittwoch): «Es muss
endlich für den Bereich der Onlineüberwachung
klare verbindliche Regelungen geben.
Die Bundesjustizministerin muss die gesetzlichen
Lücken schließen.»
Der FDP-Rechtsexperte Marco Buschmann
stellte den Einsatz von Spionage-Software
durch die Sicherheitsbehörden grundsätzlich
infrage. «Der nun enthüllte Staatstrojaner
nährt erhebliche Zweifel, dass ein Einsatz von
Spionage-software im Rahmen der deutschen
Verfassung überhaupt möglich ist»,
sagte er der «Neuen Osnabrücker Zeitung»
(Mittwoch). Bisher deute vieles darauf hin,
dass die Risiken eines eingeschleusten Trojaners
für die Privatsphäre technisch nicht beherrschbar
seien. Buschmann schlug vor:
«Die Strafverfolger sollten sich künftig an
den Internetdienst Skype in Luxemburg wenden.»
Das Unternehmen sei in der Lage, die
verschlüsselte Kommunikation zu dechiffrieren.
Deutsche Behörden könnten solche Auskünfte
in einem Rechtshilfeverfahren auch
durchsetzen.
Die umstrittene staatliche Schnüffel-Software
sorgt für Streit in der schwarz-gelben Koalition.
Justizministerin Sabine Leutheusser-
Schnarrenberger (FDP) fordert vom
Innenressort Vorschläge zur Änderung des
Bundeskriminalamt-Gesetzes, um die Privatsphäre
und den Grundrechtsbereich besser
zu schützen. Dagegen wirft Innenminister
Hans-Peter Friedrich (CSU) seiner Kabinettskollegin
vor, Ermittler unter «Generalverdacht»
zu stellen. Friedrich rief die Länder
auf, die umstrittene Software nicht mehr zu
verwenden. Nach Baden-Württemberg hat
auch Bayern erklärt, die Trojaner zunächst
nicht weiter einsetzen zu wollen.
Der ehemalige Bundesverfassungsrichter
Wolfgang Hoffmann-Riem, der 2008 am
Karlsruher Urteil zur Online-Durchsuchung
mitgewirkt hatte, sagte der «Augsburger Allgemeinen»
(Mittwoch): «Wenn der Staat
eine Software einsetzt, die eine Ausspähung
des Computers oder gar den Missbrauch
durch Dritte ermöglicht, ist der Einsatz verfassungswidrig.»
Ein Trojaner dürfe zur
Überwachung der Telekommunikation nur in
den gesetzlich vorgesehenen Fällen und nur
dann eingesetzt werden, wenn technische
Vorkehrungen unbefugte Nutzungen ausschlössen.
DAS BEHÖRDENMAGAZIN Dezember/2011 73

Neue Dimension
des Linksextremismus -
oder schon Terrorismus?
Bundesanwaltschaft und BKA ermitteln
wegen Brand-Attacken auf Bahn
Die Brand-Attacken auf die Bahn haben eine
neue Dimension erreicht. Erneute Funde von
Brandsätzen legen eine weitere wichtige ICE-
Strecke lahm. Die Bundesanwaltschaft schaltet
sich ein. Wer genau hinter der Sabotage
steckt, ist noch immer unklar.
Berlin (dpa) - Die obersten deutschen Bundesermittler
fahnden jetzt nach den Urhebern
der Serie von Bahn-Brandanschlägen
in Berlin und Brandenburg. Die Bundesanwaltschaft
in Karlsruhe hat am Mittwoch Ermittlungen
aufgenommen. Es bestehe der
Verdacht der «verfassungsfeindlichen Sabotage»,
sagte ein Sprecher der Behörde. Das
Bundeskriminalamt (BKA) sei mit der weiteren
Aufklärung beauftragt.
Den dritten Tag in Folge wurden
in Berlin Brandsätze an Gleisen der Bahn entdeckt.
Der Zugfernverkehr von und nach Berlin
war erheblich gestört. Zehntausende
Reisende am Hauptbahnhof - einem der zentralen
Bahnknotenpunkte Deutschlands -
waren von Verspätungen und ausgefallenen
Zügen betroffen.
Die Polizei geht bisher von linksextremistischen
Tätern aus. Die Politiker sind sich
uneins, ob es sich bei den Taten um eine neue
Dimension linksextremer Gewalt handelt.
Bundesverkehrsminister Peter Ramsauer
(CSU) legte dies nahe.
Die Bundesanwaltschaft in Karlsruhe ist
unter anderem für die Verfolgung terroristischer
Gewalttaten zuständig. Noch am Vortag
hatte ein Sprecher gesagt, es gebe keine
Anzeichen, dass die Vorfälle in die Zuständigkeit
der Behörde fielen. Nun heißt es
dort: «Ausmaß und Anzahl der Anschläge»
sprächen für eine besondere Bedeutung des
Falles.
74 DAS BEHÖRDENMAGAZIN Dezember/2011
Die Bahn prüft derzeit nach Angaben ihres
Sicherheitschefs Gerd Neubeck, ob weiteres
Sicherheitspersonal eingestellt wird. Seit den
ersten Funden am Montag suchen Bahn und
Bundespolizei verstärkt alle Gleisanlagen ab.
Nach der Strecke Berlin-Hamburg musste am
Mittwoch auch die zweite wichtige Fernbahnstrecke
von und nach Berlin zweitweise
gesperrt werden. Züge Richtung Hannover
wurden umgeleitet, nachdem an den Gleisen
der Strecke im Westen Berlins zwei weitere
Brandsätze entdeckt wurden. Einer davon
war vermutlich schon am Montag oder
Dienstag explodiert.
Betroffen waren durch die Streckensperrung
auch Reisende nach Frankfurt, ins Ruhrgebiet
und ins Rheinland. Einen anderen Brandsatz
fanden Bundespolizisten am Mittwoch zwischen
den Bahnhöfen Schöneberg und Südkreuz
südlich der Berliner Innenstadt.
Trotz der Verspätungen und Zugausfälle hielt
sich der Unmut der Bahnkunden am Berliner
Hauptbahnhof vergleichsweise in Grenzen.
Zehntausenden gestrandeten Fahrgästen
blieb aber auch wenig anderes übrig, als geduldig
auf den Bahnsteigen zu warten. Verständnislos
reagierten viele Menschen
allerdings auf die Methoden der Täter.
Die Polizei geht davon aus, dass alle Brandsätze
gleichzeitig von mutmaßlich linksextremistischen
Tätern deponiert wurden und
seitdem nach und nach entdeckt werden. Insgesamt
handelt es sich bislang um mindestens
14 Brandsätze in der Hauptstadt und im
Umland. Die Polizei schloss nicht aus, dass es
noch weitere, nicht entdeckte Sprengsätze
gibt. Bislang konnten keine Täter gefasst
werden. Verletzt wurde niemand.
Bundesverkehrsminister Ramsauer verurteilte
die versuchten Brandstiftungen scharf
und sprach von «verbrecherischen terroristi-
schen Anschlägen», die auch in eine neue Dimension
hineingingen. Berlins Regierender
Bürgermeister Klaus Wowereit (SPD) widersprach:
«Ich gehe nicht davon aus, dass uns
hier ein neuer Linksterrorismus droht. Selbstverständlich
ist das aber ein furchtbarer Zustand,
dass Menschen andere Menschen
gefährden. Das muss bekämpft werden.»
Auch das Bundesinnenministerium sah noch
keinen neuen Linksterrorismus in Deutschland.
Es gebe bislang keine Hinweise darauf,

dass aus den linksextremistischen Strukturen
bereits linksterroristische Vereinigungen im
Sinne des Strafgesetzbuches geworden seien,
sagte Ministeriumssprecher Jens Teschke.
Die Linke distanzierte sich von den Urhebern
der Aktionen: «Wer Brandbomben an Bahngleise
legt, ist nicht links sondern kriminell.
Gewalt ist keine Politik sondern eine Straftat
und muss verfolgt werden», schrieb Parteichef
Klaus Ernst am Mittwoch im Kurznachrichtendienst
Twitter.
Nach den ersten Anschlägen war am Montag
ein Bekennerschreiben im Internet aufgetaucht.
Eine linksextreme Gruppe protestierte
darin gegen den Bundeswehreinsatz in Afghanistan.
Für die Brandsätze verwendeten die Täter
meist Plastikflaschen, die mit Benzin gefüllt
und mit Zündern versehen waren. Sie wurden
in Kabelschächten deponiert und soll-
ten Kabelstränge und Leitungen zerstören,
mit denen Weichen und Signale gesteuert
werden.
Eine Gefahr für Menschen sahen Experten
nicht, weil bei einem Ausfall der Technik alle
Züge gestoppt werden. Die allermeisten der
mindestens 14 Brandsätze zündeten nicht.
Entweder verhinderte das Regenwetter
Schlimmeres oder sie versagten aus technischen
Gründen. Wer steckt hinter den Angriffen
auf die Bahn? Schon werden
Vergleiche zu den Anfängen der RAF gezogen.
Doch Experten sagen, es handele sich
um eine sehr militante Form von Linksextremismus,
die mit dem RAF-Terror nichts zu
tun habe. Rainer Wendt ist ein Freund klarer
Ansagen und macht sich als «Lautsprecher»
der Polizei nicht überall Freunde. Der Chef
der Deutschen Polizeigewerkschaft warnt
seit Jahren vor einer gefährlichen Zunahme
linksextremer Gewalttaten. Den Fund von
18 Brandsätzen an Bahnstrecken im Großraum
Berlin bis Donnerstagnachmittag interpretiert
er als beginnenden Linksterrorismus,
«auch wenn dies aus der politischen
Perspektive der Regierung noch
nicht erkannt oder anders bewertet wird.»
Dies sei nach versuchten «Mordanschlägen»
auf die Polizei, etwa bei den 1.- Mai-
Demonstrationen in Berlin, eine neue Eskalationsstufe.
Klar ist: Die versuchten Brandanschläge sind
eine neue Qualität von Sabotage und verursachen
durch Zugausfälle erheblichen Schaden.
Fast jede Nacht brennen in Berlin seit
Monaten zudem Autos - anfangs nur Luxuslimousinen,
nun müssen sich aber selbst
Kleinwagenbesitzer fürchten. Auch hier war
schnell die Rede von einer neuen Form linker
Gewalt, doch inzwischen scheint klar, dass
auch Pyromanen und ohne politische Motive
agierende Täter mit von der Partie sind.
Daher sind Experten auch vorsichtig, wenn
nun bei den Attacken auf die Bahn Parallelen
zu den Anfängen der Rote Armee Fraktion
(RAF) gezogen werden. Die RAF galt seit den
70er Jahren als Inbegriff für Terror, Gewalt und
Mord von links. Insgesamt fielen ihr mindestens
36 Menschen zum Opfer. Doch der Berliner
Protestforscher Dieter Rucht sagt: «Das ist
eine ganz andere Nummer gewesen.»
Zwar begann auch der RAF-Terror mit Brandstiftungen
- in Kaufhäusern, um gegen einen
«Konsumwahn» und den Vietnamkrieg zu
protestieren. Doch Ruch betont: «Ich glaube
nicht, dass wir am Anfang einer Spirale nach
oben stehen.» Verbrechen wie gegen die
Bahn würden in der Regel von sehr kleinen
Gruppen verübt. Es gehe ihnen vor allem um
eine symbolische Bedeutung. Die geringe
Sprengkraft der Brandsätze könne ein Indiz
dafür sein, dass es eine gewisse Hemmschwelle
gebe.
Bisher gibt es trotz eines Bekennerschreibens
einer linksextremen Gruppe keine konkreten
Hinweise auf die Täter. In dem Schreiben werden
die Anschläge mit Rüstungstransporten
der Bahn begründet. Doch ob Deutschland
eine neue Welle der Gewalt droht, scheint
fraglich, zumal die Aktionen selbst im linksextremen
Lager kritisch gesehen werden,
weil vor allem die Bürger als Bahnfahrer die
Leidtragenden sind. Auch der Berliner Verfassungsschutz
und Berlins Innensenator Ehrhart
Körting (SPD) sehen eher eine isolierte
Einzelgruppe am Werk.
Dass es sich oft um Splittergruppen handelt,
zeigt das Beispiel der Antiimperialistischen
Zellen aus den 90ern. Diese bildete sich,
nachdem die RAF im April 1992 ihren Verzicht
auf Gewalt gegen Menschen erklärt
hatte. Nach Anschlägen mit hohem Sachschaden
warnten Sicherheitsexperten damals
vor einer enormen Gefahr. Von 20 bis 50
«Wochenend-Terroristen» war die Rede, die
DAS BEHÖRDENMAGAZIN Dezember/2011 75

nicht im Untergrund leben, sondern sich nur
kurzzeitig an Terrorakten beteiligen. Letztlich
steckten aber wohl nur zwei Physik-Studenten
hinter den Anschlägen.
Die Anschläge gegen die Bahn reißen nun
altbekannte politische Gräben wieder auf.
Die Union beurteilt linksextremistische Kriminalität
und Gewalt naturgemäß etwas anders
als Parteien, die links von ihr stehen.
Bundesinnenminister Hans-Peter Friedrich
(CSU) warnte, man müsse aufpassen, dass
sich nun kein neuer Linksterrorismus entwickelt.
Bereits im Juli hatte er bei der Vorstellung
des neuen Verfassungsschutzberichtes
vor einer steigenden Gewaltbereitschaft von
Linksextremisten gesprochen. Friedrich hatte
dabei die Statistik aus den ersten fünf Monaten
vor Augen, nach der die Zahl linksextremistischer
Straftaten gestiegen ist.
Jedoch sieht selbst der CSU-Politiker Friedrich
derzeit keine terroristischen Strukturen. Er
stützt sich dabei vor allem auf die geltende
Rechtslage, nach der politisch motivierte
Brandschläge erst bei einer erheblichen Gefährdung
des Staates als Terrorismus zu bewerten
sind.
Der SPD-Innenexperte Dieter Wiefelspütz
sagt zu den Bahnanschlägen deutlicher:
«Das hat mit Terrorismus nichts zu tun.»
Zwar müssten die Anschläge gegen die Bahn
sehr ernst genommen werden. Aber Terrorismus
zeichne sich dadurch aus, dass Menschen
getötet würden, dass Schrecken und
Panik unter der Bevölkerung verbreitet
werde. Die Bahnattacken seien keine Bagatellen,
so Wiefelspütz. «Aber wir sollten auf
dem Teppich bleiben, wenn wir uns zu solchen
Vorgängen äußern. An Bahnanlagen
in Berlin und Umgebung werden immer
mehr Brandsätze entdeckt. Reisende und
Pendler leiden unter Zugausfällen und erheblichen
Verspätungen. Niemand kann
sagen, ob alle Brandsätze gefunden sind.
Gibt es mittlerweile einen neuen Linksterrorismus
in Deutschland? Die wichtigsten Fragen
und Antworten zu den bisherigen
Funden:
Wo wurden die Brandsätze entdeckt?
Offensichtlich haben die Täter sich entscheidende
Punkte im Berliner Bahnnetz ausgesucht,
um den Verkehr möglichst umfassend
lahmzulegen. Zum Beispiel wurden mit den
in Brandenburg und im Westen Berlins entdeckten
Brandsätzen zwei der drei ICE-Strecken
blockiert - die nach Hamburg und die
nach Hannover. Bis Mittwochnachmittag
wurden mindestens 14 entdeckt.
76 DAS BEHÖRDENMAGAZIN Dezember/2011
Wie waren die Brandsätze aufgebaut?
Meist waren es Plastikflaschen, die mit Benzin
gefüllt und mit Zeitzündern verbunden
waren. Sie wurden in Kabelschächten deponiert
und richteten sich gegen Kabelstränge
und Leitungen der Bahn, mit denen Weichen
und Signale gesteuert werden. Laut Ermittlern
sind solche Anschläge nur nach umfangreicher
Vorbereitung möglich. Dass nach
bisheriger Kenntnis nur zwei Brandsätze zündeten,
wird vor allem auf das feuchte Wetter
am Montag und Dienstag zurückgeführt.
Wer hat die Brandsätze gelegt? Bislang
gibt es nach offiziellen Angaben keine
heiße Spur. Im Internet bekannte sich eine
antimilitaristische Gruppe dazu, die bislang
offenbar nicht in Erscheinung trat. Die Berliner
Ermittler gehen von anderen Tätern aus
als bei den Autobrandstiftern.
Waren Menschen in Gefahr? Die Bahn
und Fahrgastvertreter sehen keine Gefahr.
Werden die Signalleitungen gekappt, schalten
demnach alle Signale der Strecke auf Rot.
Züge müssen stoppen. Nur die Mitarbeiter in
der Sicherheitszentrale der Bahn können die
Strecke wieder freigeben. Der Braunschweiger
Professor Jörn Pachl hält jedoch auch
größere Brände und Unfälle für möglich,
wenn ein Kabelbrand auch die Systemsicherung
beschädigt.
Gibt es einen neuen Linksterrorismus
in Deutschland? Das CSU-geführte Bundesinnenministerium
bewertet die linksextremistischen
Strukturen in Deutschland bislang
nicht als terroristisch. Es stützt sich auf das
Strafgesetzbuch und die Rechtsprechung des
Bundesgerichtshofes (BGH). Der BGH entschied
im November 2007, dass politisch motivierte
Brandschläge nur bei einer erheb-
®
lichen Gefährdung des Staates als Terrorismus
zu bewerten sind. Demnach ist der Terrorismusparagraf
im Strafgesetzbuch nur
noch anwendbar, wenn die Taten staatsgefährdende
Ziele verfolgen und einen Staat erheblich
schädigen können. Im konkreten Fall
ging es damals um die «militante gruppe»
(mg), die seitdem nicht als terroristische, sondern
nur noch als kriminelle Vereinigung eingestuft
werden darf.
Aber so mancher redet doch von
Linksterrorismus, oder? Ja, wenn es
nicht um die Auslegung der Rechtslage geht,
sind die Bewertungen zum Teil schärfer.
Bundesverkehrsminister Peter Ramsauer
(CSU) sprach von «verbrecherischen terroristischen
Anschlägen». Und Niedersachsens
Innenminister Uwe Schünemann (CDU) erklärte,
der Linksextremismus eskaliere zum
Linksterrorismus. Der Protestforscher Simon
Teune hatte aber schon Dienstag erklärt,
dass er solche Bewertungen für übertrieben
hält. Der Gruppe, die die Anschläge verübe,
gehe es schließlich primär um Sachbeschädigung
- auch wenn die Gefährdung von
Menschenleben nicht ausgeschlossen werden
kann.
Aber die Bundesanwaltschaft hat sich
doch eingeschaltet. Spricht das nicht
für eine neue Dimension? Ja, die Bundesanwaltschaft
ermittelt - wegen «verfassungsfeindlicher
Sabotage», also nicht
wegen terroristischer Aktivitäten. Die Bundesanwaltschaft
übernimmt die Ermittlungen,
weil sie nach Angaben eines Sprechers
von einer besonderen Bedeutung der Fälle
ausgeht. Und diese liege im Ausmaß und der
Anzahl der Anschläge - insofern könnte man
hier vielleicht schon von einer neuen Stufe
sprechen.
Unser Ziel ist es, Kindern und
Jugendlichen zu zeigen:
Was macht dich fit und was
fördert dich im Leben?
Gemeinsam können wir viel
verändern.
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gegen Gewalt und Drogen“ im Behördenmagazin
– Fachzeitschrift für Polizeibeamte
und den öffentlichen Dienst. Helfen
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Alkohol und Drogen stark zu machen!
Vielen Dank!

Neues Zentrum
im Kampf
gegen Cyberkriminelle
Mit besserer Ausbildung auf in den Kampf gegen Cyberkriminelle:
Ein Ausbildungs- und Forschungszentrum für IT-Sicherheit soll den
Fachkräftemangel der Branche beheben. Auch die Polizei fahndet
immer häufiger online und hat dafür zu wenig Experten.
Balingen (dpa/lsw) - Der Kampf gegen Cyberkriminalität wird immer
professioneller. In Balingen (Zollernalbkreis) gibt es bereits einen bundesweit
einzigartigen Studiengang zum Thema IT-Sicherheit - nun
soll ein ganzes Ausbildungszentrum
entstehen. Die Karriereaussichten der
Absolventen sind rosig: Die Branche
sucht ebenso wie die Polizei händeringend
Experten, die IT-Verbrechern das
Handwerk legen können.
Die Anträge für das von der Hochschule
Albstadt-Sigmaringen geplante
Zentrum seien Anfang August beim
Forschungsministerium in Berlin eingereicht
worden, sagte Projektleiter
Steve Kovács der Nachrichtenagentur
dpa. Geplant seien mehrere Studiengänge
und Forschungsabteilungen zu
den Themen Computer-Sicherheit und
Internet-Kriminalität. International
gibt es vergleichbare Studiengänge
beispielsweise im irischen Dublin.
Für das «Kompetenz-Zentrum IT-Sicherheit
und IT-Compliance» wollen unter
anderem die Hochschule Albstadt-Sigmaringen,
die Technische Universität
Darmstadt und der Branchenverband
BITKOM zusammenarbeiten.
Bereits im Februar hatte das Bundesbildungsministerium
in Karlsruhe, Darmstadt
und Saarbrücken drei Kompetenzzentren
IT-Sicherheit eingerichtet.
«Nicht nur begrüßenswert, sondern
notwendig», seien neue Aus- und Weiterbildungsangebote,
erklärte BIT-
KOM- Arbeitsmarktexperte Stephan
Foto: Rudolpho Duba/pixelio.de
Pfisterer am Mittwoch: «Berufsbegleitende Qualifizierungsangebote
von Hochschulen sind noch viel zu selten.» Beim Branchenverband
gehe man derzeit von mindestens 3000 fehlenden Experten im Bereich
IT-Sicherheit in Deutschland aus.
Auch die Ausbildung und Ermittlungsarbeit der Polizei wird ständig
professionalisiert. Seit Juli gibt es deshalb bei der Generalstaatsanwaltschaft
Stuttgart die «Zentralstelle für die Bekämpfung von In-
DAS BEHÖRDENMAGAZIN Dezember/2011 77

formations- und Kommunikationskriminalität (IuK-Kriminalität)». Dort
geht es auch um neueste Formen elektronischer Verbrechen wie beispielsweise
digitale Schutzgelderpressungen, bei denen bei Nichtzahlung
die IT-Infrastrukturen der Opfer lahmgelegt werden.
«Cyberkriminalität» umfasst eine große Bandbreite an Straftaten -
von der Kinderpornoseite im Internet bis zur gestohlenen PIN-Nummer
am Bankautomaten. Die Zahl der Straftaten im Bereich IuK steigt
seit Jahren stark an; laut Landeskriminalamt auf 32 249 Fälle im Jahr
2010 (plus acht Prozent). Die Schätzungen zu Dunkelziffern und entstandenen
Schäden gehen weit auseinander. Es gibt aber auch Positives
zu vermelden: Im Bereich Besitz und Verschaffen von
Kinderpornografie sanken die Fallzahlen von 1051 im Jahr 2007 auf
386 im Jahr 2010. Computer-Forensiker auf digitaler Spurensuche
Sie sollen denken wie Hacker - denn nur so können Polizisten Kriminellen
im Internet auf die Spur kommen. In Balingen lässt die Polizei
Spezialisten für die digitale Spurensuche ausbilden. Und auch große
Unternehmen haben Interesse an den IT-Forensikern.
Balingen (dpa/lsw) - Die Studenten tragen Mundschutz und tasten
sich mit Pinzetten langsam ins Innere von Computer-Festplatten vor.
Kein Körnchen Staub darf hineinfallen. «Wir arbeiten ähnlich wie Gerichtsmediziner,
die bei Leichen nach Spuren suchen», sagt Studiengangleiter
Steve Kovács.
Doch statt mit Leichen arbeiten die Studenten in Balingen (Zollernalbkreis)
mit kaputten Festplatten. Der Studiengang Digitale Forensik an
der Hochschule Albstadt-Sigmaringen bildet als erster in Deutschland
Experten für die Suche nach Spuren einer Straftat in der digitalen Welt
aus. Die Polizei, aber auch große Unternehmen suchen längst händeringend
nach gut ausgebildeten Spurensuchern in der digitalen Welt.
«Es gibt heute kaum noch Delikte, bei denen keine elektronischen
Geräte ausgewertet werden», sagt Horst Haug vom Landeskriminalamt
(LKA) Baden-Württemberg. Bei nahezu jedem Mord und anderen
schweren Straftaten würden die digitalen Daten von Handy, Laptop
oder Navigationsgerät von Tätern oder Opfern nach Spuren durchsucht.
Hinzu komme die rasant ansteigende Zahl der Straftaten im
Internet. Kinderpornos, Daten-Klau, das Hacken von Netzwerken und
das Verbreiten bösartiger Software: «Das Gebiet der Online-Kriminalität
nimmt immer breiteren Raum der täglichen Arbeit ein.»
Im Hochschullabor in Balingen lernen die Studenten deshalb, wie man
eine Festplatte öffnet, den Datenträger vorsichtig heraushebt und die
78 DAS BEHÖRDENMAGAZIN Dezember/2011
Dateien darauf ausliest. Ein Haar oder ein Staubkörnchen, das in die
offenen Hightech-Geräte fällt, könnte entscheidende Spuren in einem
Ermittlungsverfahren zerstören.
«Festplatten aufzuschrauben und wiederherzustellen ist nur ein winziger
Teil», erklärt Kovács. Neben den praktischen Erfahrungen mit
dem Mundschutz im Labor büffeln die späteren Computer-Cops
auch einiges an Theorie. Auf dem Stundenplan stehen juristische
Themen, Wirtschaftstheorien und Programmierung. «Um Täter überführen
zu können, muss man die Tricks der Hacker selbst kennen»,
meint Kovács.
Nach drei Jahren Fernstudium nennen sich die Absolventen Computer-Forensiker,
verfolgen für die Polizei Kinderporno-Besitzer oder
kämpfen in großen Unternehmen gegen Daten-Diebe.
Bisher hat die Polizei Beamte in eigenen Lehrgängen geschult. «Der
Studiengang greift das noch recht junge Thema aber viel umfassender
und tiefer auf», sagt der Esslinger Kommissar Rainer Belz, der gerade
das erste Studienjahr an der Hochschule Albstadt-Sigmaringen hinter
sich hat. Drei Jahre dauert das berufsbegleitende Fernstudium zum
«Master of Science».
Aber nicht alle Studenten sind Polizisten - der Studiengang ist offen
für alle Branchen. Viele große Konzerne haben eigene Sicherheitsabteilungen
für den digitalen Bereich geschaffen und brauchen dafür
gut ausgebildetes Personal. «Die große Gefahr für Unternehmen
kommt nicht durch Hacker-Angriffe von außen», sagt Kovács. Viel gefährlicher
seien eigene Mitarbeiter, die geheime Daten stehlen oder
Viren einschleusen. «Computer-Forensiker müssen sich auch mit Wirtschaftskriminalität
herumschlagen.»
Im ersten Studienjahr hatten sich 30 Studenten eingeschrieben. Aber
die Zahl werde demnächst wohl deutlich steigen, erwartet Kovács.
«Internetkriminalität ist das Thema der Zukunft.»
Im Moment laufen die Planungen, in Balingen Deutschlands erstes
IT-Sicherheitszentrum mit weiteren Ausbildungs- und Forschungsabteilungen
zu eröffnen. Der Bedarf wäre wohl da.
Der Branchenverband Bitkom warnt schon länger vor einem Mangel
an Spezialisten. Deutschland brauche dringend mehr Sicherheitsmanager.
Anders sei man vor digitalen Angriffen nicht
geschützt.
Bild: Gerd Altmann/pixelio.de

Distanz als
Arbeitsprinzip
Es ist kein schöner, aber ein wichtiger Job:
Regelmäßig deckt Markus Nusser als Internetfahnder
Fälle von Kindesmissbrauch auf.
Dabei versucht er, die Taten nicht an sich ranzulassen.
Stuttgart (dpa/lsw) - In seinem Beruf ist Leidenschaft
fehl am Platz. Emotional und involviert
- diese Adjektive spart sich Markus
Nusser für sein Privatleben auf. An seinem Arbeitsplatz
wird Distanz groß geschrieben.
Denn als Internetfahnder hat er Einblick in
Tatbestände, vor denen viele Menschen lieber
die Augen verschließen.
Seit anderthalb Jahren ist Nusser beim Landeskriminalamt
Baden-Württemberg im Netz
Straftätern auf den Fersen. Der unerfreuliche
Schwerpunkt: Kinderpornografie. «Wir surfen
nicht den ganzen Tag im Internet herum und
schauen uns irgendwelche Filme an. Glücklicherweise
nicht», stellt der 40-Jährige klar.
Seine Fahndung nach strafbaren Inhalten
und ihren Verbreitern läuft weitaus professioneller
ab als die berühmte Suche nach der
Stecknadel im Heuhaufen. Bei der sogenannten
anlassunabhängigen Recherche durchforstet
er mit Programmen gezielt das
Internet nach pornografischem Material. «Es
ist nicht so, dass ich mir jeden Tag diese Dateien
anschauen muss», sagt der Polizist aber
erleichtert.
Bekannte Filme werden in ein spezielles Programm
eingepflegt. Ab dann übernimmt der
Computer die Arbeit. Findet er den Clip auf
anderen Seiten, wird der entsprechende Internetanschluss
des Verbreiters ermittelt. Die
Beamten müssen die Filminhalte, die sie als
eindeutig strafbar einstufen, zudem detailliert
beschreiben.
Nusser bevorzugt den Ausdruck «Dateien»
wenn er von kinderpornografischen Filmen
spricht. Es ist eine Distanz, die notwendig ist,
wenn er seinen Beruf professionell ausführen
will. Gerade an Tagen, an denen er nur mit
der technischen Seite zu tun habe, mache er
sich nicht immer so direkt klar, was sich hinter
den Dateinamen und Internetanschlüssen
verberge. «Ich fahnde einfach.»
Die schrecklichen Bilder versucht er mental
im Büro zurückzulassen. Das funktioniere jedoch
nicht immer. «Wenn man auf frisches
Filmmaterial gestoßen ist, das einen besonders
krassen Kindesmissbrauch zeigt, ist es
nicht so, dass man nach Hause geht und die
Delete-Taste drückt. So funktioniert der Kopf
natürlich nicht.»
Mit den belastenden Eindrücken werden die
Fahnder nicht alleingelassen. «Wir besuchen
häufiger als andere Kollegen entsprechende
Seminare, um solche Dinge verarbeiten zu
können.» Diese sehr spezielle Arbeit sei nicht
für jeden etwas. «Wenn man ein Typ ist, der
dazu neigt, sich zu sehr in jedes Opfer hineinzuversetzen,
dann kann man diese Aufgabe
nicht machen. Man muss eine gewisse
Stabilität mitbringen und auch eine gewisse
professionelle Distanz wahren.»
In bestimmten Bereichen sei er sicherlich
durch seine Arbeit sensibler als andere Menschen,
sagt Nusser. Fotos von seiner jungen
Tochter, als sie nackt im Swimmingpool
spielte, habe er ihrem Opa beispielsweise
nicht erlaubt. Zu unsicher sei es ihm, wenn
die Bilder irgendwo entwickelt werden und
in falsche Hände geraten könnten.
Mit seinen Kollegen initiiert der studierte Informatiker
zahlreiche Verfahren, die häufig
auch andauernde Missbrauchsfälle aufdekken
und beenden. Wie die entsprechenden
Strafverfahren ausgehen, verfolge er selten.
Allein vom Umfang her, sei dies kaum möglich.
Das entsprechende Strafmaß möchte er
nicht beurteilen. «Ich weiß, warum ich mich
dazu entschieden habe, Polizeibeamter zu
werden und nicht Richter. Ich will Straftaten
verfolgen und ich möchte nicht das abschließende
Urteil über einen Menschen abgeben.
DAS BEHÖRDENMAGAZIN Dezember/2011 79

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Die Pläne zur Reform der
Sicherungsverwahrung
Das Verfassungsgericht hatte sich im Mai unmissverständlich
ausgedrückt: Bis 2013 muss
die Sicherungsverwahrung für Schwerverbrecher
neu geregelt werden. Die Zeit drängt.
In Magdeburg suchen die Justizminister von
Bund und Ländern nach einer Lösung.
Magdeburg (dpa) - Für die Reform der Sicherungsverwahrung
wollen die Justizminister von
Bund und Ländern die letzten Streitpunkte möglichst
schnell aus dem Weg räumen. Seit Donnerstagmittag
verhandeln die Ressortchefs auf
einer Sonderkonferenz in Magdeburg über das
Thema. Bundesjustizministerin Sabine Leutheusser-Schnarrenberger
(FDP) will ihr neues Gesamtkonzept
vorstellen.
Strittig ist unter anderem noch, nach welchen
Delikten die Maßnahme grundsätzlich überhaupt
möglich sein soll. Das Bundesverfassungsgericht
hatte erklärt, dass die Sicherungsverwahrung
für Schwerverbrecher bis 2013
komplett neu zu regeln ist.
Die Unionsminister pochen darauf, dass die geplante
Neuregelung sich auch auf Jugendliche
und Heranwachsende erstreckt. Auch hoch gefährliche
junge Menschen müsse der Staat zum
Schutz der Bevölkerung notfalls in Sicherungsverwahrung
nehmen dürfen, forderte Bayerns
Justizministerin Beate Merk (CSU) in der
«Neuen Osnabrücker Zeitung» (Donnerstag).
Die Union werde auf eine Regelung für Jugendliche
und Heranwachsende nicht verzichten.
«Es gibt in unserer Gesellschaft leider einige
extrem verrohte junge Leute, darauf müssen
wir als Gesetzgeber reagieren», sagte sie.
Zudem gibt es Forderungen nach einer Neuregelung
der nachträglichen Sicherungsverwahrung
- die allerdings juristisch äußerst
umstritten ist. «Wenn eine psychische Störung
bei einem hochgefährlichen Straftäter erst nach
seiner Verurteilung während der Haft zu erkennen
ist, sollte eine Sicherungsverwahrung auch
noch nachträglich angeordnet werden dürfen»,
forderte Merk.
Die Vorsitzende der Justizministerkonferenz,
Sachsen-Anhalts Ressortchefin Angela Kolb
(SPD) verwies am Donnerstag auf den Zeitdruck.
Sie erwarte, dass Leitlinien vereinbart
werden, so dass unverzüglich ein Gesetzge-
82 DAS BEHÖRDENMAGAZIN Dezember/2011
bungsverfahren eingeleitet werden könne. Ähnlich
äußerte sich Jochen Hartloff (SPD), Justizminister
von Rheinland-Pfalz. Man brauche
dringend das Gesetzgebungsverfahren, sagte
auch er kurz vor der Konferenz. Man sei «auf
einem passablen Weg».
Grundsätzlich einig sind sich die Ressortchefs
bei der von Karlsruhe geforderten klaren Unterscheidung
der Sicherungsverwahrung von
der Strafhaft. Insgesamt haben Bund und Länder
bei der Reform wenig Spielraum, wenn sie
nicht Gefahr laufen wollen, dass die Gerichte
die Sicherungsverwahrung komplett verwerfen.
Die Karlsruher Richter hatten in ihrem Urteil
vom Mai klare Vorgaben gemacht. Die Zeit
drängt: Bis 2013 muss die Sicherungsverwahrung
für Schwerverbrecher in Deutschland
komplett neu geregelt werden. Das hat das
Bundesverfassungsgericht in Karlsruhe entschieden.
Bundesjustizministerin Sabine Leutheusser-Schnar-
renberger (FDP) legte nun ihre
Pläne vor:
ANLASSTATEN: Die Sicherungsverwahrung
soll grundsätzlich nur nach schwersten Gewaltund
Sexualdelikten verhängt werden können.
So soll sie beispielsweise für Diebe, Betrüger
und Urkundenfälscher nicht infrage kommen -
das steht auch bereits in dem Gesetz, das zum
Jahresbeginn in Kraft trat. Die Länder wollen
aber, dass der Katalog der Anlasstaten nach
dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts noch
einmal genau überprüft wird.
ZEITPUNKT DER ANORDNUNG: Eine Sicherungsverwahrung
muss künftig bereits im Urteil
angeordnet werden - zumindest vorbehaltlich.
Eine nachträgliche Anordnung während der
Haftzeit des Täters soll es nicht mehr geben.
Nach geltendem Recht ist die juristisch äußerst
umstrittene nachträgliche Sicherungsverwahrung
derzeit im Jugendstrafrecht noch möglich
- künftig aber den Plänen zufolge nicht mehr.
Eine Arbeitsgruppe soll aber prüfen, was mit Tätern
geschieht, bei denen die Gefährlichkeit erst
nach dem Urteil deutlich wird.
ALTFÄLLE: Für Altfälle soll es Ausnahmen
geben. Darunter fallen beispielsweise Täter, für
die die Sicherungsverwahrung - wie sich herausstellte
unzulässigerweise - rückwirkend verlängert
wurde. Sie sollen eingesperrt bleiben,
wenn bei ihnen eine psychische Störung vorliegt
oder zu erwarten ist, dass sie bei einer
Freilassung schwerste Gewalt- oder Sexualstraftaten
begehen.
UNTERBRINGUNG: Täter in Sicherungsverwahrung
sollen künftig vom Strafvollzug getrennt
in besonderen Gebäuden oder
Abteilungen untergebracht werden. Die Sicherungsverwahrung
muss sich deutlich von der
Strafhaft unterscheiden - das hatte Karlsruhe
auch so gefordert. Die Sicherungsverwahrung
soll künftig Sicherungsunterbringung heißen.
THERAPIE: Die Täter haben Anspruch auf eine
für sie geeignete psychiatrische, psycho- oder
sozialtherapeutische Behandlung. Ziel muss
künftig sein, die Gefährlichkeit der Täter so zu
mindern, dass die Sicherungsverwahrung sich
erledigt. Wenn es diese Betreuung nicht gibt,
soll die Sicherungsverwahrung - nach einer Vorwarnung
und dem Ablauf einer Frist - aufgehoben
werden. Geeignete Therapieangebote muss
es auch bereits in der vorausgehenden Haft
geben. Überraschende Freilassungen sollen
aber ausdrücklich vermieden werden. Ungewohnter
Konsens unter den Justizministern:
Überraschend einig zeigen sie sich nun bei der
nötigen Reform der Sicherungsverwahrung -
die nun Sicherheitsunterbringung heißen soll.
Vor Monaten hatte es noch heftigen Streit gegeben.
Magdeburg (dpa) - Bei der nötigen Reform der
Sicherungsverwahrung für Schwerverbrecher
gibt es Fortschritte. Das neue Gesamtkonzept
von Bundesjustizministerin Sabine Leutheusser-
Schnarrenberger (FDP) sei bei den Ländern auf
große Akzeptanz gestoßen, sagte die bayerische
Justizministerin Beate Merk (CSU) am Donnerstag
in Magdeburg bei einer Sonderkonferenz
der Justizminister von Bund und Ländern.
Das Konzept sieht unter anderem vor, dass die
Sicherungsverwahrung grundsätzlich bereits im
Urteil - zumindest vorbehaltlich - angeordnet
werden muss und die Maßnahme nur nach
schwersten Sexual- und Gewaltdelikten möglich
sein soll.
Die geplante Abschaffung der nachträglichen
Sicherungsverwahrung ist aber weiterhin strittig:
Eine Arbeitsgruppe der Länder soll bis zur

nächsten Justizministerkonferenz im November
prüfen, ob sie nicht doch möglich ist für Täter,
bei denen sich die Gefährlichkeit erst in der
Haft herausstellt. Kritiker führen aber rechtliche
Bedenken an.
Das Bundesverfassungsgericht hatte im Mai erklärt,
dass die Sicherungsverwahrung bis 2013
komplett neu zu regeln ist. Angesichts dieses
Zeitdrucks forderten die Länder die Bundesjustizministerin
zu einer schnellen Gesetzgebung
auf. Leutheusser-Schnarrenberger kündigte
einen Gesetzentwurf für die zweite Oktober-
Hälfte an. Die Vorsitzende der Justizministerkonferenz,
Sachsen-Anhalts Justizministerin
Angela Kolb (SPD) sagte, bis Juni 2012 müsse
das Bundesgesetz stehen, damit die Länder die
Beschlüsse umsetzen könnten. Auch sie erklärte,
es gebe «in weiten Punkten Übereinstimmung»
von Bund und Ländern.
Hamburgs Justizsenatorin Jana Schiedek (SPD)
kritisierte das Gesamtkonzept der Bundesministerin
allerdings als lückenhaft. «Vor allem werden
nicht alle Möglichkeiten ausgeschöpft, die
Bevölkerung wirksam vor gefährlichen Straftätern
mit einer psychischen Störung zu schützen»,
meinte sie.
Bayerns Ressortchefin Merk sagte: «Bund und
Länder übernehmen Verantwortung für die Sicherheit
der Bevölkerung. Die Bevölkerung bekommt
die Sicherheit, die sie erwartet.»
Deutschland hatte die Sicherungsver-wahrung
bereits zum Jahresbeginn 2011 reformiert. Damals
war die umstrittene nachträgliche Sicherungsverwahrung
grundsätz- lich abgeschafft
worden, für Jugendliche ist sie aber weiter
möglich. Leutheusser-Schnarrenberger will dies
ändern und auch hier die vorbehaltene Sicherungsverwahrung
ausbauen.
Grundsätzlich einig waren sich die Ressortchefs
schon vor der Konferenz bei der
von Karlsruhe geforderten klaren Unterscheidung
der Sicherungsverwahrung von der Strafhaft.
Nach den Plänen von Leutheusser-
Schnarrenberger müssen Täter in Sicherungsverwahrung
künftig vom Strafvollzug getrennt
in besonderen Gebäuden oder Abteilungen untergebracht
werden. Zwingend nötig ist auch
eine Therapie für die Täter, um ihre Gefährlichkeit
zu mindern.
Am Donnerstag einigten sich die Justizminister
darauf, die Sicherungsverwahrung in Sicherheitsunterbringung
umzubenennen. Kolb erklärte,
damit solle deutlich gemacht werden,
dass die Täter künftig ein intensives Therapieangebot
bekämen.
Einsatz über den Wolken -
Sky Marshals bleiben umstritten
Im Ernstfall sollen sie einen Terrorschlag verhindern.
Doch nicht alle sind von Sky Marshals an
Bord von Flugzeugen überzeugt. Kritiker pochen
darauf, lieber die Kontrollen am Boden zu
verbessern.
Berlin (dpa) - Sie mischen sich unauffällig unter
die Fluggäste und sollen notfalls Terrorangriffe
verhindern: bewaffnete Polizisten ohne Uniform.
Seit den Anschlägen vom 11. September
2001 setzt auch Deutschland regelmäßig Sky
Marshals ein. Der Aufbau der Sondereinheit bei
der heutigen Bundespolizei begann im Oktober
2001 - veranschlagt wurden damals 200 Mann.
Einen terroristischen Ernstfall gab es bislang
nicht. Der Nutzen von Flugsicherheitsbegleitern
bleibt aber umstritten. Kritiker sähen es lieber,
dass die Kontrollen am Boden so gut wären,
dass Terroristen gar nicht erst an Bord kommen
können.
Schon vor zehn Jahren stießen Sky Marshals
vor allem unter Piloten auf Skepsis. Im Falle
einer Schießerei an Bord könnten technische
Leitungen oder auch die Außenhaut der Kabine
so beschädigt werden, dass auch ein Absturz
nicht auszuschließen sei, so die
Befürchtung. Weiterer Punkt: «Die Polizeigewalt
an Bord hat im Prinzip der Pilot. Aber es
kann natürlich nicht sein, dass der Sky Marshal
im Falle eines Falles erst einmal an die Cockpittür
klopft und fragt, ob er eingreifen darf»,
erinnert sich der Generalsekretär des Airline-
Verbandes Barig, Martin Gaebges, an die da-
malige Debatte. Aber alle diese Themen habe
man «geregelt», sagt er.
Wie - darüber schweigen sich Airlines und Sicherheitsbehörden
aus. Das Bundesinnenministerium
gibt kaum Auskünfte zu dem Thema -
aus Sicherheitsgründen, wie ein Sprecher erklärt.
Ein Lufthansa-Sprecher bestätigt lediglich,
dass es Sky Marshals noch gibt. Der Sprecher
der Pilotenvereinigung Cockpit, Jörg Handwerg,
zieht eine sehr kritische Zwischenbilanz: Die
Sky Marshals seien «maximal als nachgeordneter
Bestandteil einer Gesamtlösung» zu
sehen, sagt er. «Es muss wesentlich früher angesetzt
werden, nämlich (bei den Sicherheitskontrollen)
am Boden.» Sky Marshals würden
schließlich erst dann aktiv, wenn ein Attentäter
bereits zuschlage.
Auch Barig-Generalsekretär Gaebges plädiert
dafür, die Maßnahmen am Boden zu verbessern
- wenngleich er dafür auch andere Gründe anführt.
«Unser Ziel ist, dass die Sicherheitskontrollen
effizient, bezahlbar und vom Zeitaufwand
her erträglich sein müssen.» Heute dauere
alles viel zu lange. «Es kann nicht sein, dass man
die Passagiere bei Flügen in die USA zwei oder
drei Stunden vorher zum Flughafen bitten muss,
damit die Sicherheitskontrollen durchgeführt
werden können.» Gaebges setzt seine Hoffnungen
in Körperscanner - doch die deutschen Testgeräte
hatten bei einem Probelauf in Hamburg
noch zu viele Kinderkrankheiten gezeigt und
mussten zurück ins Labor.
en Airlines geht es vor allem auch um die Kosten.
Für Sky Marshals müssen sie Plätze auf
den Flügen umsonst bereitstellen - gerade auch
in den teureren Klassen nahe des Cockpits, wo
ein Platz schnell mehrere tausend Euro kostet.
Dazu sind sie per Gesetz verpflichtet. Auf welchen
Flügen Sky Marshals eingesetzt werden,
entscheidet die Bundespolizei. Theoretisch
könnten sie überall auftauchen - auch in Ferienfliegern,
sagt der Chef der Deutschen Polizeigewerkschaft,
Rainer Wendt. Cockpit-Sprecher
Handwerg sagt: «Es muss auf jedem Flug, egal
ob lang oder kurz, damit gerechnet werden,
dass Sky Marshals an Bord sind. Gerade dieses
Element des Ungewissen ist ein wichtiger Faktor
in der Abschreckungsstrategie.»
Über die Sky Marshals selbst ist ebenfalls
wenig bekannt. DPolG-Chef Wendt sagt, dass
die Polizisten genau ausgewählt würden. «Die
Rambos fliegen als erstes raus.» Sky Marshals
müssten nicht nur Kampftechniken beherrschen,
sondern auch stressresistent und psychisch
stabil sein. «Die müssen stundenlang in
einem Flugzeug sitzen, wo nichts passiert, und
trotzdem müssen sie auch nach zehn Stunden
noch hellwach sein.» Bisher setze man darauf,
dass sich Polizisten freiwillig für das Auswahlverfahren
zu dem anspruchsvollen Job meldeten.
Damit dies so bleibt, fordert er höhere
Zulagen für die Sky Marshals - ein «paar hundert
Euro» seien jedenfalls nicht genug.
DAS BEHÖRDENMAGAZIN Dezember/2011 83

Polizeitaucher -
Ermitteln in
der Tiefe
Sie spüren in Flüssen Diebesgut auf, suchen
Badeseen nach Weltkriegsbomben ab oder
bergen die Körper von Ertrunkenen. Polizeitaucher
sind Experten für Tatorte unter Wasser.
Ihr Job ist einer der gefährlichsten, den
die Polizei zu bieten hat.
Talheim (dpa/lsw) - Robert Kunz hat seine
Kollegen an der Leine. Der Wasserschutzpolizist
steht neben dem Tauchsteinsee bei Talheim
(Kreis Heilbronn) und hält ein gelbes
Seil, das direkt ins Wasser führt. Rund 13
Meter tiefer arbeiten zwei seiner Kollegen.
Das Seil ist an ihrer fast 40 Kilogramm
schweren Tauchausrüstung befestigt, verbindet
sie mit der Oberfläche. «Sie suchen ein
Giftfass», erklärt der 50-Jährige. Allerdings
handelt es sich diesmal nur um eine Attrappe
- die Taucher müssen schließlich üben. Regelmäßig
kommen die Polizeitaucher aus
ganz Baden-Württemberg zum Training zusammen.
84 DAS BEHÖRDENMAGAZIN Dezember/2011
Die Taucher sind die Experten
für Ermittlungsarbeit
unter Wasser. Was
schon an Land oft eine
schwierige Aufgabe ist,
wird in einem Fluss oder
einem See zur extremen
Herausforderung. Dunkelheit,
Strömungen,
unbekanntes Terrain -
wenn der Taucher die
Orientierung verliert, in
Panik gerät, sich verletzt
oder gar ohnmächtig
wird, besteht sofort Lebensgefahr.
Deshalb
sind Polizeitaucher
immer zu zweit unterwegs,
an Land wartet ein Leinenführer wie
Robert Kunz, der bei Bedarf seine Kollegen
in wenigen Sekunden an die Oberfläche ziehen
kann.
«Ich bin dafür verantwortlich, dass meine
Taucher wieder heil rauskommen», sagt
der 50-Jährige. Sein Blick weicht dabei
nicht von der gelben Leine in seinen Händen,
die auch als
Kommunikationsmittel
dient. «Zweimal
ziehen heißt
links, dreimal ziehen
heißt rechts, viermal
ziehen bedeutet auftauchen»,
erklärt
Kunz. «So kann ich
die Taucher von
oben aus führen.»
Das Schwerpunktthema
der Übung
in Talheim ist Spuren-
und Beweissicherung.
An einem
Unterwasser-Tatort
muss genauso sorgfältig
gearbeitet
werden wie an
einem Tatort an

Land. «An einer Tatwaffe oder an einer Leiche
lassen sich selbst nach längerer Zeit im
Wasser immer noch Spuren sichern», erklärt
Michael Hönig, Leiter der Wasserschutzpolizei
Heilbronn. «Wir hatten schon
den Fall, dass wir an einem Beil, das ein
Vierteljahr im fließenden Neckar gelegen
hatte, noch Blutspuren nachweisen konnten.»
Manchmal blieben sogar Fingerabdrücke
erhalten.
An vier Stationen im See trainieren die
Kursteilnehmer deshalb das Auffinden und
Dokumentieren verschiedener Objekte. Mit
wasserdichten Kameras werden Fotos gemacht,
mit Maßbändern vermessen die
Taucher die Gegenstände, auf kleinen weißen
Tafeln machen sie sich mit Fettstiften
vor Ort Notizen über Lage, Zustand und
Auffälligkeiten.
In Baden-Württemberg gibt es insgesamt
50 Polizeitaucher, 48 Männer und zwei
Frauen. Die freiwillige Zusatzausbildung
umfasst 257 Theorie- und Praxisstunden,
abschließend muss noch ein einwöchiger
Tieftauchlehrgang absolviert werden. Einsatzbereiche
der Tauchpolizisten sind das
Bergen von Diebesgut, die Ermittlungsarbeit
bei Kapitalverbrechen, das Suchen
nach Vermissten, das Aufspüren von
Kampfmitteln oder auch das Absuchen von
Booten nach Sprengsätzen.
Im Jahr 2010 gab es im Land 187 Polizeieinsätze,
an denen Taucher beteiligt waren.
Dabei wurden neben 34 Fahrrädern, 14
Motorrollern, sechs Tresoren, fünf Pistolen
und zwei Autos auch eine Wasserleiche
sowie zwei Panzersprenggranaten und vier
Stabbrandbomben aus dem 2. Weltkrieg
geborgen.
Hansjörg Seemann hat alle Übungen des
Trainingskurses in Talheim absolviert. Gerade
ist er nach der letzten Station aufgetaucht
- er musste eine Leichenattrappe
finden und untersuchen. «Weibliche Person
in 6,5 Metern Tiefe, 18 Grad Wassertemperatur,
Schussverletzung an der
rechten Schläfe», berichtet Seemann. Der
49-Jährige aus Kehl (Ortenaukreis) ist
schon seit 21 Jahren Polizeitaucher. Regelmäßige
Übungen wie diese hält er dennoch
für wichtig. «Man muss immer
wieder trainieren, um fit zu bleiben», sagt
Seemann. «Vor allem sind solche Kurse
aber wichtig, damit wir Taucher uns untereinander
kennenlernen. Wenn wir dort
unten im Einsatz sind, müssen wir uns
blind aufeinander verlassen können.»
NRW-Ministerien
kommen nur langsam
zu Facebook und Twitter
Twitter und Facebook - für die in Berlin erfolgreiche
Piratenpartei eine Selbstverständlichkeit.
Doch staatliche Behörden fremdeln
noch immer, wenn es um soziale Netzwerke
im Internet geht. Auch in der NRW-Regierung
sind zum Beispiel die «Twitterer» eine
Ausnahme.
Düsseldorf (dpa/lnw) - Politik im Internet:
Der Erfolg der Piratenpartei in Berlin gilt als
deutliches Signal dafür, dass Regieren und
Opponieren nicht an der digitalen Welt vorbeikommen.
Aber offizielle Stellen machen
um trendige Kommunikationskanäle wie
Twitter oder Facebook noch immer einen
Bogen - auch die meisten Ministerien in
Nordrhein-Westfalen.
Neun Ministerien kommen lieber ohne aus,
nur drei machen mit: Die Staatskanzlei von
Ministerpräsidentin Hannelore Kraft (SPD)
lässt ab und an bei Twitter und im sozialen
Netzwerk Facebook von sich lesen, ebenso
das Wissenschaftsministerium. Das Umweltministerium
ist seit kurzem bei Twitter zu
sehen, Facebook wird noch gemieden. Kraft
verbreitet zudem regelmäßig Videobotschaften
im Netz.
Über Twitter können Mitglieder Nachrichten
mit einer Länge von maximal 140 Zeichen
verschicken. Außerdem lesen sie sämtliche
Mitteilungen anderer Teilnehmer, denen sie
folgen. Bei Facebook kann man Texte an
eine virtuelle Pinnwand schreiben, Freunde
auf interessante Links hinweisen oder Bilder
und Videos hochladen.
«Facebook und Twitter geben uns die Gelegenheit,
ganz aktuell und gezielt auf neue
Informationen hinzuweisen», sagt Regierungssprecher
Thomas Breustedt. Nutzer
hätten die Möglichkeit, diese Informationen
zu kommentieren und so ihre Fragen, Meinungen
und Anregungen mitzuteilen. «Bei
klassischen Websites ist das häufig nicht der
Fall.» Beim Umweltministerium heißt es,
man habe das Twitter-Profil gestartet, weil
sich das einige Bürger gewünscht hätten.
Experten sind geteilter Meinung über den
Nutzen für die Bürgerkommunikation der
Behörden. Stefan Laurin vom Journalisten-
Blog «Ruhrbarone» sieht bei Twitter und Facebook
«sehr gute Dialogmöglichkeiten», die
er jedem Ministerium empfehlen wolle. Bürger
würden dort eher etwas schreiben als per Mail
oder mit der Post. Man müsse sehen, wie die
Ministerialbeamten auf Anfragen reagierten.
Thilo von Pape hingegen glaubt, der Nutzen
werde überschätzt. Der Kommunikationswissenschaftler
an der Universität Hohenheim
sagt, bei Twitter seien hauptsächlich Journalisten
und andere Multiplikatoren aktiv. «Man
erreicht sehr wenig Privatleute.» Trotzdem sei
ein Ministeriumsangebot dort «mittelfristig
sinnvoll».
Bei Facebook seien mehr Bürger angemeldet,
allerdings informierten sich dort nur diejenigen
Menschen bei den Ministerien, die ein besonderes
Interesse daran hätten. «Damit
erreicht man auch nicht die große Masse», urteilt
von Pape. Facebook sei dann interessant,
wenn Nachrichten der Ministerien auch über
den engen Kreis von Interessierten hinaus verbreitet
würden - etwa bei kontroversen Themen
wie Stuttgart 21. «Dann kann das extrem
durchschlagen.»
«Es ist nicht so, dass wir es ablehnen», sagte
ein Sprecher des Justizministeriums, einen
speziellen Grund für das Fernbleiben gebe es
nicht. Das Innenministerium bereitet einen
Auftritt in den sozialen Netzwerken vor: «Wir
erhoffen uns einen besseren Zugang zu der
jüngeren Zielgruppe», sagt ein Sprecher. Beim
Gesundheitsministerium heißt es, man habe
nicht genügend Mitarbeiter, um ein Profil bei
Twitter oder Facebook zu pflegen.
Ohne die entsprechenden Ressourcen können
die Vorteile der neuen Medien womöglich in
ihr Gegenteil umschlagen. «Sie müssen jemanden
haben, der sehr schnell antwortet»,
sagt Stefan Laurin von den «Ruhrbaronen».
«Ansonsten produziert man Frustration.»
Ärger macht auch der Datenschutz. Das Umweltministerium
etwa ist nicht bei Facebook,
wegen des «unzureichenden Datenschutzes».
Das Wissenschaftsministerium allerdings
schon - dort sieht man keine Probleme, solange
Facebook-Anwendungen nicht in die offizielle
Internetseite eingebunden würden.
DAS BEHÖRDENMAGAZIN Dezember/2011 85

Klassische Feile gibt's nicht mehr -
Drogenschmuggel im Knast
Darmstadt/Frankfurt (dpa/lhe) - Die Nachricht
aus Berlin ließ aufhorchen: Im deutschlandweit
größten Männergefängnis in Tegel wurden
bei gezielten Kontrollen in den Zellen
etliche Handys, tausende Kinderporno-Fotos,
Drogen und sogar Schnaps und Heroin gefunden.
Aber trotz immer strenger werdender
Kontrollen gelingt es auch Häftlingen in hessischen
Gefängnissen immer wieder, vor
allem Drogen in ihre Zellen zu schmuggeln -
zum Teil auf abenteuerlichen Wegen und
nicht immer erfolgreich: In Darmstadt steht
von morgen (Mittwoch) an eine mutmaßliche
Bande vor Gericht, die monatelang Hunderte
von Tabletten und Heroin in der Justizvollzugsanstalt
(JVA) Darmstadt-Eberstadt geschmuggelt
und dort verkauft haben soll.
«Drogen im Gefängnis sind ein fortdauerndes
Problem», beklagt Birgit Kannegießer,
86 DAS BEHÖRDENMAGAZIN Dezember/2011
Landesvorsitzende des Bunds der Strafvollzugsbediensteten
(BSBD) in Hessen. Ein Gefängnis
lasse sich eben nicht komplett
abschotten. «Wir werden immer einen
Schritt hinterher sein. Denn vorausschauend
lassen sich die Tricks der Häftlinge nur
schwer erahnen.» Auch Hans Liedel, Sprecher
des Justizministeriums in Wiesbaden,
spricht zwar von «strengsten Maßnahmen»,
räumt aber auch ein: «Das ist ein Problem -
und zwar in jedem Gefängnis der Welt.»
In Hünfeld und Fulda zum Beispiel schmuggelten
sie über Monate hinweg Heroin mit
getürkter Anwaltspost in den Knast, in Butzbach
machte ein Ex-Justizbeamter gemeinsame
Sache mit zwei Häftlingen und
beschaffte Haschisch, Mobiltelefone und
Anabolika. Ein Häftling in Schwalmstadt
bekam die Ware beim Besuch seiner
Schwester zugesteckt, die Bekannte eines
Häftlings der JVA Ziegenhain (Schwalm-Eder-
Kreis) führte sich vor einem Besuch ein Heroin-Kondom
ein, schmuggelte es in die
Besuchertoilette und gab es an ihren inhaftierten
Freund weiter. Auch mit Drogen, die
unter Fingernägeln versteckt wurden, hat
man in Schwalmstadt schon Bekanntschaft
gemacht. Insgesamt wurde das hessische
JVA-Personal im vergangenen Jahr 74 mal
fündig (2009: 64), mit Abstand am häufigsten
in Darmstadt (19).
Hadmut Birgit Jung-Silberreis, Leiterin der Justizvollzugsanstalt
in Wiesbaden, kann ein
Lied singen vom Erfindungsreichtum hinter
den Gefängnismauern: «Es gibt grundsätzlich
nichts, das es nicht gibt», sagt sie. «Aber
wir versuchen so gut es geht, den Kreis der
Möglichkeiten einzuschränken.» Überwa-

chungskameras und gläserne Tische in Besuchszimmern,
Schnüffelhunde vor der Verwandtenvisite,
außerdem dürfen Gefangene
erst raus, wenn das Gelände vor allem an
den Mauern kontrolliert wurde. In der Justizvollzugsanstalt
in Frankfurt werden bei Hinweisen
auf Drogenmissbrauch und bei
Neuzugängen Urinkontrollen durchgeführt.
Wie in den meisten anderen Gefängnissen
auch, werden bei Besuchen nur noch durchsichtige
Getränke gereicht - früher konnten
zum Beispiel in Cola Pillen vom Besucher
zum Häftling geschoben werden. So geschehen
unter anderem in der JVA Hünfeld: Besucher
hatten Drogen in Kaffeebecher fallen
lassen, der Häftling trank den Kaffee mitsamt
dem Stoff.
Eine weitere Schwachstelle: Die Post. «Da
wurde früher so Einiges versucht», erinnert
sich Hadmut Birgit Jung-Silberreis. «Ausgehöhlte
Schinken, getränkte Gummibärchen,
Kekse und Kuchen.» Dieser Schmugglerweg
ist nun gesperrt: Nach einer seit November
geltenden Regelung im Strafvollzug dürfen
Gefängnisinsassen aus Sicherheitsgründen
keine Pakete mehr von Privatpersonen erhalten.
«Das mag Romantik und Nähe genommen
haben», sagt Wiesbadens Anstaltsleiterin.
«Aber da ging die Sicherheit einfach
vor.»
Eine weitere Masche: Das Einschmuggeln
per fingierter Anwaltspost. Diese Briefe werden
üblicherweise nicht kontrolliert, um das
Persönlichkeitsrecht der Gefangenen zu ach-
Polizei-Bewerber (5)
bekommt Post vom Minister
Bocholt/Düsseldorf (dpa) - Die Bewerbung
eines Fünfjährigen für den Polizeidienst hat
auch Nordrhein-Westfalens Innenminister
gerührt. Ralf Jäger (SPD) - in der Landesregierung
zuständig für die Polizeibeamten -
schickte dem kleinen Niklas aus dem westfälischen
Bocholt einen Brief: «Die Polizei
braucht viel guten Nachwuchs wie dich»,
schrieb Jäger. «Aus deiner Bewerbung ist
leicht zu erkennen, dass du dich schon mit
dem Polizeiberuf beschäftigt hast», lobte er.
ten. In Schwalmstadt wurden Drogen sogar
unter Briefmarken in die Anstalt geschmuggelt
- seitdem dürfen die Häftlinge die Briefumschläge
nicht mehr in die Hafträume
mitnehmen. Damit das Briefgeheimnis weiter
gewahrt wird, werden die Briefe im Beisein
der Strafgefangenen geöffnet.
Am häufigsten werden Rauschgiftpäckchen
über die Gefängnismauern geworfen, bilanzierte
das Justizministerium in früheren Angaben.
So auch in Darmstadt: Dort sollen
mindestens sieben Männer zwischen März
2009 und September 2010 mit Drogen gehandelt
haben, die sie durch Mauerwürfe und
bei Besuchen auf das Gelände der JVA Darmstadt-Eberstadt
brachten.
Geschmuggelt wurden laut Anklage in rund
60 Fällen über 900 Tabletten sowie 50
Gramm Heroin sowie Kokain. Der Prozessbeginn
war schon drei Wochen zuvor geplant
gewesen. Der Auftakt platzte aber überraschend,
weil statt der vorgeschriebenen
Hauptschöffen nur Hilfsschöffen geladen
waren. Nun sind noch neun Verhandlungstage
vorgesehen.
Die Angeklagten gehören laut Frankfurter
Staatsanwaltschaft zu einem russischen Verbrechersystem,
das unter dem Namen
«Diebe im Gesetz» in Deutschland gut vernetzt
und organisiert ist - und dabei auch aus
den Gefängnissen heraus operiert. Nach dem
Betäubungsmittelgesetz liegt der Strafrahmen
bei bandenmäßigem Drogenhandel
Zwar kann Kindergartenkind Niklas wohl erst
in frühestens 13 Jahren in den Polizeidienst
eintreten. Aber weil seine Bewerbung so toll
war, darf der Knirps schon nächstes Jahr als
Ehrengast zu einer Feier von 1400 Ausbildungsanfängern.
Jäger legte dem Brief ein Begrüßungspaket
bei. «Du bekommst von mir eine große Polizeitasche
mit einem Polizeibären und einem
echten Polizeifußball.»
zwischen zwei und fünf Jahren Haft. Immer
wieder werden die JVA-Bediensteten bei
ihren Kontrollgängen in hessischen Gefängnissen
fündig. Über die Jahre hinweg ist die
Zahl der Drogenfunde allerdings zurückgegangen.
Das Justizministerium beantwortet
die wichtigsten Fragen: Wie häufig werden
Drogen entdeckt? Die Zahl schwankt enorm,
der Trend ist aber deutlich: Es wird immer seltener
etwas entdeckt; sei es, weil die Sicherheitsmaßnahmen
strenger oder weil die
Häftlinge erfindungsreicher sind. Wurden
1999 noch in 220 Fällen Drogen in den Zellen
oder bei Häftlingen gefunden, so sank diese
Zahl kontinuierlich auf 64 im Jahr 2009 und
zuletzt 74 im vergangenen Jahr. Wo wird besonders
oft etwas gefunden? Spitzenreiter
der vergangenen Jahre ist die JVA in Darmstadt,
die größte Strafanstalt in Südhessen.
Alleine im vergangenen Jahr wurden dort
laut Justizministerium 19 Funde registriert.
In Butzbach, Hünfeld und Frankfurt III wurden
die JVA-Bediensteten siebenmal fündig,
in Kassel I und Fulda sechsmal. Was wird am
meisten gefunden? Das hält sich fast die
Waage. Im vergangenen Jahr wurde vor
allem Kokain entdeckt (109,20 Gramm), die
Kontrolleure stießen allerdings auch auf eine
vergleichsweise große Menge Heroin
(100,84 Gramm) sowie auf Haschisch
(75,14). Interessant ist eher ein Vergleich mit
dem Jahr 2009: Da lag Haschisch noch deutlich
vorne (335,66) vor Heroin (143,32). Kokain
wurde 2009 dagegen so gut wie keines
gefunden (1,80 Gramm).
Beim Tag der Offenen Tür der Polizei in Bocholt
hatte Niklas vor ein paar Tagen eine Bewerbungsmappe
mit Lichtbild, Anschreiben
und einem - sehr kurzen - Lebenslauf abgegeben.
«Besuch des Kindergartens "Über den
Wolken"» ist der einzige Eintrag in der Rubrik
«Werdegang». Er wolle unbedingt Polizist
werden. Zu seinen Hobbys gehöre das
Spielen mit Polizeiautos und Polizeihubschraubern.
DAS BEHÖRDENMAGAZIN Dezember/2011 87

WIR WIR DANKEN DANKEN DER DER POLIZEI POLIZEI FÜR FÜR IHREN IHREN KAMPF KAMPF
GEGEN GEGEN DIE DIE DROGENKRIMINALITÄT
DROGENKRIMINALITÄT
Aachen Dr. K. Axmacher • Dr. K. Braune • Ralf Budde • Renate Schreiber • Aalen Central Shishabar • Spielhallen Aalen • Abenberg Djk-Sportheim •
Alling Heiko Klee • Altenkunstadt Elektro Fiedler GmbH • Motorgeräte Heinecke • Altenmarkt Josef Stigloher • Althengstett Wilh. Goldschmidt GmbH
& Co. KG • Ansbach Dr. H. Böckler • Nölp Malerwerkstätte GmbH • Antdorf Annette Gernhardt • Aschaffenburg Laser Medizin Zentrum • Asperg
Rathaus Apotheke • Auerbach Büchert-Apotheke • Augsburg Dr. J. Weigel • Dr. M. Ringeisen • Dr. R. Kirchmair • Stephen McMillan • Dr. Ch. Etschberger
• Dr. R. Weber • Eiscafe Dolomiti • KaTrans GmbH • Dr. A. Berlin • Augsburg Drs. J. Chrobot & Ch. Scholibo • Backnang Gyromania • Manuel Vilaca
• Bad Aibling Sylvia Rosendorfer • Bad Dürrheim Luschin Reisen GmbH • Bad Homburg A. Weidemann-Maszewski • Dr. B. Hertz • Dr. M. Demmler •
Dr. P. Amini • Kur-Apotheke • Rist. Da Claudio • Deco Event KG • Linden-Apotheke • Bad Krozingen Dunowell • Outdoor Shop Kiefer • Schlosserei & Metallbau
Hänsler • Zimmerei Anton Lamb • Bad Neustadt Ofen-Floth • Rae Fischer, Voß & Partner • Bad Schachen Dr. M. Müller • Bad Staffelstein Hans
Batzner GmbH • Bad Tölz Buchhandlung Urban • Drs. Lang & Zötl • F. Weber GmbH • Hotel Kolberbräu • Bad Vilbel D. Lachner • Baden-Baden Dr. H.
K. König • Drs. Wassmann & U. Paulus • Goldschmiede • Hartmann GmbH • Badenweiler Cafe Gerwing • Gasthaus Blume • Gasthof zum Grünen Baum
• Goldschmiede Hermann • Hotel Luisenstuben • Hotel Rebekka mit Haus am Brühl • Markgrafen-Apotheke • Regine Klastat • Trattoria Bella Sicilia • Bamberg
Dr. M. Nagengast • Drs. Hoffmann • Gaststätte Kachelofen • Rest. Alt-Ringlein • Rosenapotheke • Wetz GmbH & Co. KG • Bechhofen Entsorgung
+ Transport Tremel GmbH • Beilngrieß Josef Funk • Tenniscenter Neuzell • Bellheim TUI ReiseCenter • Berching Sport König • Berchtesgaden Plenk
& Foisner Stb. GmbH • Berlin Dr. C. Reinke • Dr. Ch. Kramer • Christiane Weigmann • J. Wiesenthal • Rest. Kuchi • Scheibert & Partner • Drs. K. Bachus-
Banaschak & R. Van Heys • Prof. Dr. K.-R. Jahn & H. Cicek • Zentrum f. Ganzheitliche Medizin • Yesi Werbetechnik • Prof. Dr. Y. Ridha • Mustafa Mih • Frossini
Kiriakidu • Späth´sche Baumschule Handel GmbH • Drs. J. Czerny, T. Leimbach, S. Aign & K. Biolik • RA Gustav Rausch • RA Peter Vogel • Wirtshaus Rolands-
Eck • Druckerei Kistmacher e. K. • Ayain Baraktar • Dr. S. Sohl • Sinus Property Management • Alexander Kutscherskij • Dr. B. Rimkus • Dr. G. Teschke • Hypoxi
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Drs. O. Pfranger & M. Neef • Bietigheim Cafe Posto • Deniz Kebap • Gaststätte Treff • SBS Markant GmbH & Co.KG • Binzen Gasthaus zum Schwanen
• Hotel-Rest. Ochsen • Birkenfeld Markt Apotheke • Tanzschule Löwen • Bogen Dr. R. Raab • Bonn Manfred Koslowski • Rae Scholl & Jülich • Dr.
A. Ising • Dr. M. Teßmann • Dr. D. Mons • Borna Katrin Junghanns • Bötzingen Döring GmbH • Brannenburg Dr. C. Schütz • Breisach Argus Dienstleistungen
• Autohaus Gutmann GmbH • Commeco Solutions • Breitengüßbach Birgid Muckelbauer • Bretten Hans Beyle GmbH • Brigachtal Mahler
Immobilien • Stahlbau Münch • Bruckberg Michael Schönfelder • Burghausen GB – Fußpflege • Burgheim RA Petra Hagenloch • Burglauer Norbert
Biebereich • Burgoberbach Friseur Metroploitan • Schrott Allabau • Burgstädt Dr. S. Kühnert • Dr. U. Straube • Cadolzburg Fruchtgroßhandel Schepp
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Felgentreff • Ruth Kobel • Bernd Malak • Dr. R. Lauterbach • Crailsheim Dr. T. Pfänder • Deggendorf E. Lippert • Kronner-Silbereisen-Kaiser GbR • La-
Crema • Schwankl – Immobilien • Deining Wolfgang Jäger • Denzlingen Gartenbau Leimenstoll GbR • Kohler Eck • Plating Electronic GmbH • Dettenheim
Dr. K. Wächter • Dietfurt Berschel Bau GmbH • Mürbeth & Tischler • Dietfurth Dr. W. Kanis • Dingolfing Herbert Mückl • Dinkelsbühl Anja Schrader
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• Dresden Uschi´s Pfannbar • Friseursalon Haarmonie • Dr. D. Beckert • Dr. K. Niekler • Karsten Wagner • Dr. A. Schindhelm • Frank Ostermann • Schuhexpress
Weigel • Dr. G. Focke • Hannelore Rzitki • Dr. W. Klimank • Ing.-Büro Prätorius • Duisburg Drs. H. Rott & S. Halimeh & G. Kappert • Prof. Dr. H.
Tropisch • Dürrwangen Mertlein-Pinsel GmbH • Ebersbach Dr. G. Schuster & E. Quarch • Eberswalde Elektro Eilers GmbH • Eggenfelder Hausverwaltung
Luger • Eggolsheim Metzgerei Bauer • Ehingen Schreinerei R. Fuchshuber • Eichenau St. Georg Apotheke • Eichstätt Czech´s Autowasch-
Center • Drs. Eberhard, Eberhard & Miller • Friseur Braun • Metzgerei M. Schneider • N. Brummer • Eilenburg Frank Winkler • Elzach Hubert Becherer •
Emmendingen Drs. V. & C. Tornier • Brezelstüble • Buchhandlung Sillmann • Copycenter am Tor • Der Obstladen • Detail • Döner King • Eis Saviane •
Lederwaren Sulzberger • Roswitha Lässle • Schwarzwälder Kartoffel Hof • Stadt-Apotheke • Endingen Gasthaus-Hotel Engel • L & M Service GmbH • Weber
GmbH • Erftstadt Dr. E. Schönefelder • Erlangen Döner Haus • Planungs-Büro Horic • Eschenlohe Auto-Gries • Esslingen Blue Line Bistro & Imbiss •
Pippo´s Pizza Express • Ettlingen Dress-Line GmbH • Drs. J. Keller, G. Mairhöfer & B. Kuhnert • OPM GmbH • Orthopäden am Stadtgarten • Falkensee
Dr. C. Wolf • Feldkirch Jörg Zimmermannn • Feucht Dr. W. Müller • Möbel Haas • Feuchtwangen Bonnfinanz Jürgen Brunner • Filderstadt Asia Spez.
Drachen • Automobile Rafeh • Bambus – Schnellrestaurant • Bonländer Kebap Haus • Cafè 61 • Cafe-Bar Baraza • Filder Kebap • Hantat Süpermarkt •
Kebap World • Parea Imbiss • Pizzeria Capristo • Pizzeria Da Franco • Rest. Wok-Haus GmbH • Rist. Da Tonini • Rest. Stern • Üasa Markt • Flachslanden
Formenbau Buck GmbH • Forchheim Dr. G. Nagel • Drs. S. Henkel & C. Haas • Frankenberg Dr. A. Völker • Sonnen Apotheke • Frankfurt Cafe-Bistro
Dichtung & Wahrheit • Dr. G. Sauerwein • SPG Prematechnik GmbH • Dr. L. Bierbrauer • Guido Kirchmayer • Dr. J. Rungenhagen • G & K Architekten • Dr.
U. Rietheimer • Freiburg Arrong-Beauty & Food int. • Dimas-Fototechnik • For People • Heiliggeist-Stüble • Optik Seifert • Red Devil GmbH • Schuhwerk
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• Franz Schneider GmbH • M & R Kfz • Küche & Co Freiburg • Bluhotel Freiburg • Cafe Ambiente • Kaiser Dentaltechnik • Haslach Apotheke • Pizza-Boxx
• HUI GmbH • KFZ-Reifenservice Yildiz • Holzmarkt-Apotheke • Russischer Laden Trojka • Freilassing Dr. J. Hallmann • Dr. L. Vork • Speisekammer • Freising
Rest. Irodion • Viva-Hair • Freital Möbelhaus Friede • Freyung Dr. J. Michl • Pizzeria Da Antonio • Friedberg Alexandra Kirchner • Deutrich & Dr.
Ihrig • Dr. H.-P. Warnberger & Heidrun Mayr • Drs. A. & Ch. Erk • Fußner-Kühne-Architekten • Friesenheim Blumenhex´ • Ehlenbröker GmbH • Fürth Früchte
Oase • Praxis WiGe • Rest. Alexander der Große • Garching Johann Leinthaler • Garmisch-Partenkirchen Dr. T. May • Gauting Drs. Mayer, Stern &
Kuhnle-Krahl • Sabine Haack • Geislingen Cafe Point • City Pizza & Kebap • No Limits Casino • Pilsstube im Sonnencenter • Pizzeria Don Alfredo • Pizzeria
Europa • Sahan Döner • Geltendorf Gasthof Alter Wirt • Georgensmünd Bonnfinanz Jochen Endres • Geretsried Dr. E. Schäfer • Germering
Angelika Heller • Dr. E. Gollwitzer • Atelier Schneider • Hotel Mayer • Thomas Schwarz • Gerolfingen Motorentechnik B. John • Gilching Drs. C. & B. Schmidtner
• Göppingen Galip Döner • Görlitz Dr. L. Hille • Elke Saliger • Gornsdorf Wilfried Andreas Windisch • Grafenau Dr. G. Dembski • Greding Kirschner
Bad + Küche • Greifenberg Oliver K. Ferlings • Großenhain Dr. U. Philipp • Großenseebach Friseur Haarscharf • Sanitätshaus Seebachgrund
GmbH • Großpostwitz Hans-Eberhard Kaulfürst • Grünwald R. & Ch. Otter GmbH • Gunzenhausen Dr. K. Güerk • Getränke Jäger • Hüttl GmbH • Nürminger
Immobilien • Hanau Dr. A. B. Arzuyan • Farid Mohammad & Said Masud Raufi • Haßfurt Dr. G. Henlein • Haundorf JTG Installationstechnik •
Hechendorf Gaststätte Alter Wirt • Heidenau Kinderhaus Annett • Heidenheim Devran Schnellrestaurant • Tinas Kneipe • Habibi Automobile • Heilbronn
Arkadas Market • Cafe-Bar CoC • Cafe-Bar Evergreen • Cafe-Bar Libre • Cafe-Brasserie Täglich • Cina-Rest. Kaiser Palast • Ham Ham Go • Hinkelstein
• Imbiss-Bistro Rang Dong • O & B Automaten • Pizza-Kebap-Haus • Wollhaus Kebap-Pizza • Zeus Casino • Besir Özdemir • Bistro Sunrise • Cafe Siesta
Shiha • Ikram Kebaphaus • Lausbub Tatoo • Pizzeria Casanova • Heiligenstadt Auto Dorn • Heimsheim PlanZept • RBI GmbH • Hengersberg
Kremhöller Bestattungen • Hennigdorf Erika Krause • Lena Hegel • Peter Heck • Rest. Kim Kim • Herbolzheim Stadt-Apotheke • Herrenberg Reisebüro
Pflanzer • Herrieden Gipser- u. Malerbedarf Zahner • Herrsching Auto-Pfrogner • Pier 48 • Heßdorf Robert Linsenmeyer • Verwaltungs-Gemeinde
Heßdorf • Hildburghausen J. Vonderlind • Hilpoltstein Praxis Für Logopädie • Höchstadt Laufer Mühle GmbH • Xpeerience • Hochstadt a. M.
Firma Zirkelbach • Hockenheim Altenberger GmbH • Bähr Optik • Eiscafe Italia • Merdan Capkur • Hofheim Th. Pirkl • Höhenkirchen Dr. A. Bodura •

WIR DANKEN DER POLIZEI FÜR IHREN KAMPF
GEGEN DIE DROGENKRIMINALITÄT
Hohenpeißenberg Dr. B. Heinrich • Maschinenbau R. Schwab • Holzkirchen Honda-Motortreff • Homburg Christa Pirrung • Dr. H. J. Schöndorf • Dr.
Schleifer • Dr. W. Metz • Rist. Portofino • Hösbach Gebr. Seubert GmbH • Hoyerswerda Dr. J. Lanzendorf • Lausitz Planung GmbH • Hügelsheim Peter-
Estrich GmbH & Co. KG • Ingolstadt Kanzlei Korbel � & Kremer • Drs. A. Böhm & Koll. • Inning Gasthof Mutz • Iserlohn Dr. J. A. Jast • Kaiserslautern
Dr. Trinkaus • Fuchs Wohnen & Einrichten GmbH & Co. KG • Haaratelier Stugard • Jung GmbH & Co. KG • Kamenz Dr. P. Theissig • Margit Reuter • Kämpfelbach
Jost Drehteile e. K. • Kandern Cos-on-Air OHG • Elektro Schlegel KG • Küchen Karlin • Sonja’s Friseurstüble • Karben Donna K. • Dr. P. Reitz •
Eliya Mobile • Ernst Leßmöllmann • Markt-Apotheke • That´s me • Karlsfeld Dr. Ch. Ried • Karlsruhe Dr. A. Göser • Cafè Ronte 76 • Domicilia GmbH •
Drs. A. Riegsinger & L. Krieglstein • Fielmann AG • Friseur Studio Méwan • Gaststätte Karlstor • Hanimeli Cafe • Mihaela`s Treff • Park Apotheke • Pendel
• Vietnam. Spezialitäten Phò • Spitzweg-Apotheke • Cafè Brohms • Stefans-Werkstatt • Tutmaz – KFZ – Werkstätte GmbH • Karlstadt Bach Metalle GmbH
• Kios am Schnellertor • Zöller Weine • Kaufbeuren Allgäu Kapital GmbH & Co. KG • Cafe am Markt • Dr. A. Zalibera • Gabriele Uhrle • H. Reckziegel &
A. Krumm • Rest. Mediterrano • Uwe Tietz • Kehl Casino Diamond • Kelkheim Sonnemann & Partner GbR • Keltern Kaiser Präzisionsschleiferei • KKE
GmbH • Pe-Te-We Schleiftechnik • Kerpen-Sindorf Dr. R. Bruckschen • Kirchberg Apotheke zur Post • Kirchdorf a. Inn H. P. Entholzner • Öller Solarstromsysteme
• Kirchsarten Rombach GmbH Co. KG • Köln Klaus-Peter Roggendorff • Udo Jansen • Prof. Dr. B. Hünermann & Kollegen • Dr. M. Rath •
Drs. O. Ekert & S. H. Gnoth • Dr. J. Assheuer & F. Forutan • Cengiz Aypar • Dr. H. Dietrich • Dr. K. Schwabe-Neises • Ursula Marie Iven • E. Steffens & A. Winckelmann
& B. Kertz • Günther Reinhardt • Dr. St. Laqua • Natalia Berg & Larissa Brakowski • Maritta Möhn • Königsberg Blumen Elisabeth • Friseur S´Kult • Johann
Bertel • Schloßberg Gaststätte • Königsbrunn Dr. Ch. Bentele • Rae Gabrielli & Collegen • Zeiteisen • Königshofen Mathias Hippold • Königswartha
Dr. D. Stöckel • Königswinter Dr. B. Larenz • Konstanz Drs. F. Hoffmann & W. Stöckle & I. Gauss • Korntal-Münchingen Asia-Rest. Harmonie • Zentral-Apotheke
• Kornwestheim Eis Venezia • Lahr Aukthun Treuhand GmbH • Autoschmiede Lahr • G. Beisel-Vertrieb • HR Tuningcenter GbR • Kebel Lakkierungen
• Küchenatelier Eschbach & Edmonds • Loft Lahr Clubbing • Schwörer & Offenburger GmbH & Co. KG • Landsberg Drs. Stechele & Denkinger
• Malteser-Apotheke • RA Dieter Erl • RA Petra Boden • Landshut Frausnitz-Brautmode • Langenau Delphin Apotheke • Steinbildhauer Atelier • Langenfeld
Ines Dathe • Langenzenn B. Schneiderheinze • Hair Lounge • Metzgerei E. Dootz • Rist. La Cucina Italiana • Lauf a.d. Pegnitz Antalya Supermarkt
• Gaststätte Afroditi • Leinfelden-Echterdingen Drs. A. Kuttruf & H. Sauter • Leipzig Olaf Lehmann • Leonberg Autohaus Wolf GmbH • Bei Inge
& Hansi Im Adler • Gaststätte Germania • Lobby Bar • Tipico Sportwetten • Leutershausen R + M Metallbau GbR • RA Eugen Trumpp • Lichtenau Dr.
R. Bittner • Lichtenfels Flieger-Optik • Alfred Hornung e.K. • Dr. I. Simon-Wagner • Drs. H.-G. Wohn & M. Horn • Kfz-Werkstatt M. Jaud • Spital-Apotheke
• Lindau Bestattungsdienst Friedrich Wurm • Dr. B. Knoll • Dr. C. Jäckel • Dr. Ch. Prem • Dr. K. Steudel • Dr. M. Georgi • Drs. H. u. H. Wille • Drs. M. Meurer
& D.-B. Schimmel • G. M. Riegger • Gasthaus-Hotel Engel • Hotel the Medusa • Hotel-Garni Brugger • Insel-Gaststätten GmbH • La Gelateria • O. Nurberdi
• Physiotherapie Rückenwind • Löbau Dr. S. Drescher • Lörrach Danner Schuhtechnik • Clinical Supplies Management GmbH • Dr. Max Bruch GmbH
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• Maygo • Metallbau Stockmar e.K. • ProfilTec GmbH • Schmuckwerkststt Roschig • Schuhhaus Ströber • Schuhwerk • Thomas Stiefvater • Trend Fasihon
• Auto-Service-Bund • Autohaus Kaufmann • Die Apotheke Am Engelplatz • Dreiland Stickerei • Gaststätte Rauchfang • Kiefer & Schupp • Küchenstudio
Storz • Kühlerbau Lörrach • Markgräfler Hof • Metzgerei Capizzi • Mit freundlichen Grüßen Elektronik • Ogyprint Werbetechnik • Mimot GmbH •
Ludwigsburg G. Vivenzo • Th. Class • Wok In • Bistro Cafe Bar Metropol • C4 Wollenschläger • Cafe Midori • Drs. Friedel & Backhaus & Calm-Wangern
• RA Frank Wieland • Magstadt Thorsten Baumann • Maisach Hotel Auf der Bühn • Mannheim Flip-Inn GmbH • Kozlowski Immobilien • Onyx Bar &
Restaurant • Marbach Kachelöfen Hermann • Marienberg Dr. D. Claußnitzer • Marktzeuln Landhaus Batz • Martinsried Transact GmbH • Maulbronn
Meyer GmbH • Stadtverwaltung Maulbronn • Meinheim Finanzkonzept GmbH • Memmingen Dr. A. Reichert • Merdingen Hubert Selinger • Jürgen
Escher • Michelau Putz – Friedrich • Mitteleschenbach Beyerlein & Pawlitzki • Mittenwald Dr. M. Läritz • Mittweida Katrin Rudolph • Möhringen
Regenbogen Imbiss • Moosburg Birgit Birnstiel • Dr. M. Garreis • Muggensturm Dr. W. Merkel • Mühlacker Dr. E. Szemes • Mühlbach Getränke Hummel
• Muhr am See S. Horn • Müllheim Dr. J. Penner • Gaststätte & Weinhandel Taberna • R P Kfz Service • München CM Equity AG • Dr. G. Voss • Dr.
J. Marek • Dr. T. Schuster • Ametsbichler & Lehr • BFE Architekten • Dominikanerkonvent St. Kajetan e. V. • Dr. J. Keller • Dr. K. Lampe • Lab4more GmbH •
Luitpoldblock GbR • Odigos GmbH & Co. KG • Sessig & Kollegen Treuhand GmbH • Wächtershäußer & Harz • Karl Hümeyer • Therasport GmbH • Wechner
Architekten GmbH • Kanzlei Renauer • Rae Seidl & Hohenbleicher & Mirz • Dr. Th. Angerpointner • Augenklinik Theresienhöhe • Ilona Brenner • Michael
Beck • Dr. A. Rose-Mayer • Dr. P. Huber • Sicura GmbH • RA Albert Löw • RA Sabine Vortmeyer • Dr. M. Brand • Dr. P. Pere • Ralph Scharrer OhG • Dr. P.-P.
Kuklinski • Georg Kraus • Med. Versorg.-Zentrum im Helios • SHP Consult GmbH • Drs. M. Hussain & U. Schmid • Dr. J. Stannius • Neithard Franke-Gricksch
• Dr. H. Bruckmayer • Dr. Hempen & Kollegen • Dr. W. Körber • J. Eggl • Dr. St. Prager • Alantum Europe GmbH • Eventmesseplanung Darge • Dr. R. M. Merten
• Drs. Scherbaum, Sander, v. Radetzky & Kratzer • U. Westenrieder & Partner • AZHK 24h • Comsa GmbH • Martin Küspert • P. Riemhofer & M. Riemhofer
• Drs. Lutz, Gross & Vogel • Dr. J. Heiner • ACS Treuhand GmbH • Dr. E. Wilhelm • Dr. H.-J. Willerding • Dr. K. Kyhnalek • Dr. S. Hanke • Dr. Th. Schrott
• M. Schmuttermaier • Meta GmbH • Dr. I.-P. Weber • Pommer & Pommer • Dr. N. Hoffmann • RA R. Luczak • H. Neumann • Ludwigshöher-Apotheke •
Aßbichler & Paar • Dr. S. Schleifer • Dr. R. v. Faulhaber • Dr. J. Lechner • ARVE GmbH • SB Guido Rohrer • Dr. B. Mundigl • Rae Schaumburg & Kollegen • Dr.
K. P. Döring • Dr. I. Denstorff • Physikalische Therapie Biller • Radiologie München-Ost • Rudolf Stamm GmbH • Zehentner & Partner GmbH • Dr. A. Platte
• Murnau Foto-Stoess • Optik-Andres • Neuburg Leimis Spirituosen & Weine • Neuendettelsau Georg Stützer • Neufahrn Rest. Rama Neufahrn •
Neuhausen Gaststätte Saalbau • Gaststätte Zur Post • Apotheke am Rathaus • Neumarkt Dr. Onodi • Neuried Drs. S. Albiole & F. Dogruel • Neusäss
B. H. Benz • Neustadt Kfz-Technik M. Strober • Melanie Greiner • Niederdorfelden AM Bauservice GmbH • Dr. K. Frey • Nonnenhorn Hotel Seehalde
• Hotel Seewirt • Jakobus-Apotheke • Norderstedt Labor f. Zahntechnik Erno Büll • Nürnberg Dr. D. Reisener • Stempel Heinze OHG • Car Corner • GRS
Bachmann GmbH • TT – Automobile • Kfz-Meisterbetrieb J. Stemmert • Astute Logic GmbH • DOL GmbH • Massivholzmöbel Sandl • Obst & Gemüse-Ecke
• Polsterei Heim & Birke • Za-Ra Markt GmbH • Oberstreu G. Müller • Offenburg Cafe Coyote • Drs. M. Müller & B. Linz & A. Jakob • Ölbronn-Dürrn
Kfz-Lackiererei Erling Zentner • Oranienburg BF Nahrungsergänzung • Color of Skin • Computer & Bürobedarf • Dr. S. Philipp • Elektro An- & Verkauf •
Juliane Hube • Renate Hartwig • Sandra Rückert • Spielkultur • Ulrike Reen • Ostfildern Eiscafe Firenze • Jacek Pyka • Ötisheim Hans-Joachim Keller •
Ottobrunn MVZ Ottobrunn • Pappenheim San. Installation Roth • Peiting Charlys-Haarwelt • Dr. D. Soultanopoulus • Dr. M. Anderl • Pforzheim Aposto
Pforzheim GmbH • Cafe Bistro Point • Cafe Music Bar Exil • Dr. J. Hofsäß • Dr. S. Davulcu • Global Star • Hotel am Theater • Karl Fischer GmbH • Kiefer
Buch & Kunstauktion • Klinik für plast. Chirurgie • Mister Bike • Play & Win Funcenter • Rae Dr. K. & G. Nonnenmacher • Schreibwaren und mehr... •
Sportwetten Pforzheim • Strasser & Bogner GmbH • Tatjana Bepple • Zum Faulenzer • German Power Kern & Sorg GmbH • Burkhardt-Automaten • Cafe
M • Casino Atlantis • Dr. W. Swidersky • Friseursalon Styelock • Hanna Barth • Konstantin Österle • L´Tur Agentur Pforzheim • Polierbetrieb Gerundt • Spielhalle
Black Pearl • Café Prag • Klaus Modelle GmbH & Co. KG • Designhaus X GmbH • Dieter Setzer • Kaiser & Götz & Steinmetz • Kirn Ingenieure • Rad-
Sport Düren GmbH • Falken-Apotheke • Lipps-Bau-GmbH • Piding Drs. Gödde & Steger • REWE-Schönwalder OHG • Pirmasens Dr. A. De Giuli • S. Singer
• Pirna Dr. H. Drechsel • Plattling Dr. M. Franke • Pleinfeld Pension Zottmann • Albrecht GmbH • Drs. P. & D. Kohler • Polsingen Kfz-Service Million
• Potsdam Dr. B. Lotz • Pulheim-Branweiler Dr. W. Obervossbeck • Pulsnitz Peter Prescher • Pyrbaum Fa. Kriegeskorte • Radeberg Dr. M. Haase •
Marion Weise • Rattelsdorf Zum Goldenen Löwen • Regen Dr. T. Fischer • Remshalden Bistro Carpe Diem • Gaststätte Imbiss-Stube • Reutlingen

WIR DANKEN DER POLIZEI FÜR IHREN KAMPF
GEGEN DIE DROGENKRIMINALITÄT
Spielothek Stella´s Inn • Rochlitz Sabine Schulze • Rosenheim A-Mes Internet • Art Design GmbH • Dr. H. Wiehl • Roth Auto-Service Cavdar • Dr. Huschka,
Rau & Frank • Haider Druck-Service • InDooRoth • Rest. Kristall • Röttenbach Fuhrunternehmen Kästner • Weber Metallbau GmbH • Rotthalmünster
Eisenhandlung Koch • Saarbrücken Vina Emporium • Sachsenheim Kfz-Lack-Karosserie Sill • Sailauf Bischof GmbH • Salz Sebald Maschinenbau
GmbH • Sebo GmbH • Saulheim Weinterrassen GbR • Schifferstadt Meriz Transporte • Schillingsfürst Richard Vogel • Schleching Vinz
Bachmann e. K. • Schliengen Design 1810 • Gasthaus am Berg • Herr Drehteile GmbH • Mehlhose Antirutschprodukte • Schirmeier & Strübin • Schnelldorf
Elektro Martin Lauchs • Sonnen-Apotheke • Schöllkrippen Schickling´s Backstuben GmbH • Schongau Berg & Radsport Lerf • Schopfheim Hirsch
Apotheke • Schwäbisch Gmünd Alanya Kebap • Billard Cafe Lions • Coffee-Bar • Gaststätte Anno 1900 • Imbiss Anestis • Internet Life • Tipico Sportwetten
• Schwäbisch Hall Café und Kultur im alten Schlachthaus • Dreikönig-Apotheke • No 14 Textil- und Kunstgewerbe • Schwarzenberg Dr. F. Wellner
• Michl`s Welt • Schwarzheide Brigitte Saffert • Schweinfurt Artur Zeißler • Dr. A. Zeißler • Fit Schlafen • Schwetzingen Dr. M. Dillschneider •
Seefeld Drs. Pohl & Hildbrand • Seukendorf Kfz-Betrieb Beigel & Stark • Kfz-Werkstatt Fronius • Rist. Pizzeria Minneci • Simbach Bianca Hahn • Drs.
Sickinger & Stegler • Inferno-Piercing-Tattoo • Kfz Loher e.K. • Simonswald Hotel Tannenhof • Sindelfingen Juwelier & Schmuck Onur • Singen Drs.
B. Oexle & B. Wiesendanger • Sinsheim Ing.-Büro Baumgartner • Solnhofen Dr. Ch. Gedon • Natursteine Friedel • Sonnenberg Monika Jähnich • Spatt
Schreinerei E. Mathes • Speyer Friseur am Kornmarkt • Sepia • Traditionelle Thaimassage • Wolfgang Volandt • St. Georgen Rest. Kaiser Wok • Pflegedienst
Schneiderham • Rettenberger Metallveredelung • Rist. Pizzeria Bei Bani • St. Leon-Rot Gebäudeausrüstung Ackermann • St. Peter Thomas Ruf •
Zähringer-Apotheke • Stadtbergen Dr. G. F. Hopfer • Staffelstein Dr. J. Gärtner • Staufen Dr. J. Toussaint-Gick • Holzfantasien • Rathaus Cafè Staufen
• Stollberg Dr. J. B. Mueller • Straubing Bären Apotheke • Strullendorf OMV Tankstelle • Stutensee Stutensee-Apotheke • Stuttgart BY Management
GmbH • Discothek Rumors • Doppelpunkt • Engcotec GmbH • Indian Palace • Magnus Villing GmbH • Rest. World Of Exotic Food GmbH • Tapas-Cortijo
• Trattoria Santa Lucia • Victoria Etuis GmbH • Wettbüro T. Schlehuber • Wohnen & Garten Ambiente • Anatolien Pizza-Kebap • Cafe-Bar Bados • Cotton
Modehandel • Dr. P. Lee-König • Isn Sandwich Point • Korkuta Gaststätten GmbH • Optik Sichtbar • TÜ 8 Gastronomie GmbH • Vital Lunch • Charly´s
Fahrschule • Erlebnis Schönheit • Ruth Siegle • Gasthaus Schwanen • Bistro Rössle • Cafee Treffpunkt • Gaststätte Rhodos • HC Verwaltungs GmbH • Hotel
Discovery • Rae Hahn & Kollegen • Spielothek-Jackpot • Heslacher Mini Market • Juwelier Hörnle • Top Optik • Sun Dog Tattoo • BLG Lebensmittel-Handelsgesellschaft
mbH • De Marco Luca • Drink City GmbH • Kfz-Meisterbetrieb Wangen • M+M Obst und Gemüsehandel • Onur-Impex GmbH • Endstation
• Abklatsch • Café Royal • Dr. M. Matuschin • TSV Münster • Drs. E. Heinrich & B. Schmidt • Juwelier Aralan • Maistrali GmbH • Billard-Cafe Vaihingen
• MundArt GmbH • Mybet Wettbüro • Pascha Kebap Haus • Cafe Rest. Anno 1897 • ChocolateCity • Eis Cortina • Kfz-Service Markovic • Sidirourgopoulos
Nikolaos • Waldheim Heslach • Ernst Polack GmbH • Sillenbuch´s Kebap • Bullinger GmbH & Co. • ACE Gaming • Suhl Dr. G. Reichel • M. Döhler • Dr. W.
Meißner • Sulzbach Aveva GmbH • Theilenhofen Elektro Schmidt • Thüngersheim Dr. Th. Kühnert • Tiefenbach Edeka – Obergassner • Traunstein
Rosenkavalier • Treuchtlingen Dr. Glöckel • Gebäude u. Technik U. Klier • J. Scheuerlein • Landtechnik Hüttinger • Wellness-Fitness Get-Fit • Tübingen
Tangente-Jour • Afrostore & Telecenter • Er Nadim Automobile • Tutzing Christof Rekus • Ulm Barrique Weine • Betten-Gonser • G. Christiansen • Unterhaching
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Redaktionsschluss: 15.01.2012

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