Download hele bladet - SFI

DET KOMMUNALE 

RÅDERUM 

Kvalitet, effektivitet og forskellighed 

i velfærdsydelserne 

Social Forskning 

Januar 2004 

TEMA

DET KOMMUNALE 

RÅDERUM 

Kvalitet, effektivitet og forskellighed 

i velfærdsydelserne 

SOCIAL FORSKNING 

TEMANUMMER 

JANUAR 2004

INDHOLD 

Forord 4 

Palle Simonsen, formand for Socialforskningsinstituttets bestyrelse 

DE POLITISKE RAMMER 

Råderum til lokal forskellighed 7 

Direktør Jørgen Søndergaard 

Pendulet svinger – hvad er retningen? 11 

Kommunaldirektør Allan Vendelbo 

Lokalpolitikken skal præge servicen 15 

– og vi skal lære af hinanden 

Borgmester Anker Boye 

Kvalitet, effektivitet og forskellighed 20 

kan godt gå op i en højere enhed 

Indenrigs- og sundhedsminister Lars Løkke Rasmussen 

Hvad betyder partifarve for de 28 

kommunale indtægter 

Lektor Jens Blom-Hansen 

2 

INDHOLD

STRUKTUR OG ORGANISERING 

Politik, forvaltningsbeslutninger og 35 

anbringelse uden for hjemmet 

Lektor Thomas Pallesen 

Er store kommuner mere effektive, og er små kommuner 42 

mere demokratiske? 

Direktør Kurt Houlberg 

DEA – en metode til at sammenligne kommuner 50 

og til at fi nde ‘best practice’ kommuner 

Forskningsleder Ole Gregersen 

Konkurrence mellem offentlig og privat giver bonus 56 

i børnetandplejen 

Ph.d.-stipendiat Lotte Bøgh Andersen & overtandlæge Marianne Blegvad 

Succesrige skoler nu og fremover! 64 

Kvalitetsarbejde – et vindende koncept 

Verksamhetschef Agneta Jörbeck 

FORSKELLIGHED I PRAKSIS 

Bestemmes kommunernes indsats over for 73 

borgerne af politikerne eller sagsbehandlerne? 

Forskningsprofessor Søren Winter 

Det faglige skøn i socialt arbejde med børn og unge 80 

Seniorforsker Tine Egelund 

Sygedagpengesager: Hvad gør kommunerne 86 

og virker det? 

Seniorforsker Jan Høgelund, seniorforsker Trine Filges 

& forskningsassistent Søren Jensen 

Den kommunale beskæftigelsesindsats 94 

– kan det gøres bedre? 

Seniorforsker Henning Bach og forskningsleder Lisbeth Pedersen 

Organisatoriske barrierer for at få handicappede 100 

i beskæftigelse 

Forsker Thomas Clausen 

INDHOLD 

3

FORORD 

PALLE SIMONSEN 

De sidste 10-15 år har der været diskussion 

om, hvordan den mest hensigtsmæssige fordeling 

af opgaver er mellem stat, amter, og 

kommuner. Den debat er højaktuel nu efter, 

at Strukturkommissionen har afsluttet sit arbejde. 

Men uanset, hvilke beslutninger der 

træffes om kommunestørrelser, regionale samarbejder 

og lignende, er der stor enighed om, 

at det fortsat skal være kommunerne som forvalter 

og udmønter store dele af velfærdspolitikken. 

Ønsket er stadig en offentlig sektor, 

hvor beslutningerne træffes så tæt på borgerne 

som muligt. 

Der er en række begrænsninger for det kommunale 

råderum – og det skal der også være. 

Det drejer sig bl.a. om borgernes retssikkerhed. 

Borgerne forventer nogle grundlæggende 

rettigheder og en rimelig ensartet behandling, 

uanset hvor i landet de bor. Små grupper af 

borgere med særlige behov, kan bedst få sikret 

deres rettigheder, hvis der centralt bliver 

fastlagt nogle retningslinjer. Og endelig er 

der nogle økonomiske rammer som gælder på 

tværs af kommunegrænserne. 

I de kommende årtier vil der være færre i arbejde 

til at betale til flere ældre på pension og 

til velfærdsydelser i det hele taget. Det betyder, 

at der med begrænsede ressourcer skal løses 

flere opgaver end i dag. Det stiller krav til effektivitet, 

men ikke kun det. Borgerne har også 

forventninger til kvalitet i ydelserne. Det er en 

stor udfordring for kommunerne. Der er behov 

for at udvikle og implementere værktøjer, der 

kan måle og sammenligne ressourceforbrug, 

effektivitet og kvalitet. 

Kommunerne får brug for at tænke utraditionelt, 

arbejde innovativt og hurtigt lære af hinanden. 

Der vil på visse områder også kunne 

hentes inspiration ved at kigge uden for Danmarks 

grænser. 

På sagsbehandlerniveauet er der også behov 

for at diskutere det lokale råderum. På den ene 

side er det vigtigt, at de borgere der har brug 

for hjælp, behandles som individer. Løsninger 

på det sociale område kan ikke alene klares udfra 

procedurer og regelsæt. Der kræves engagement 

og indlevelse fra sagsbehandleren. Men 

sagsbehandlerne skal på den anden side ikke 

4 

FORORD

PALLE SIMONSEN 

Bestyrelsesformand for 

Social forskningsinstituttet 

selv frit kunne vælge metode og løsninger. Der 

er behov for en faglig dialog i forvaltningerne 

og på tværs af kommunerne. Borgerne vil med 

rette forvente en nogenlunde ensartet sagsbehandling 

fra kommune til kommune og fra sagsbehandler 

til sagsbehandler. 

Dette temanummer rummer netop artikler, 

der diskuterer råderummet og hvordan det 

præges af de politiske rammer, organiseringen 

og struktureringen på regionalt og kommunalt 

niveau og praksis på det udførende niveau. 

En række centrale spørgsmål bliver berørt: 

• Udrydder benchmarking og best practise forskelligheden? 

• Er det politikerne eller sagsbehandlerne, der 

lægger linjen i sagsbehandlingen? 

• Er der kommunale forskelle i praksis, fx i 

forhold til langtidssyge, ledige, anbragte 

børn? 

Artiklerne giver stof til eftertanke, inspiration 

og nye vinkler på diskussionen om den mest 

hensigtsmæssige struktur inden for den offentlige 

sektor. Men det står også klart, at udfordringer 

er store, når der skal leveres flere ydelser 

af højere kvalitet for færre penge. 

• Kommunerne både kan og vil lære af hinanden: 

Får de lov? 

• Er store kommuner mere effektive og små 

kommuner mere demokratiske? 

• Er der overhovedet noget decentralt råderum 

tilbage? 

• Hvad betyder partifarve for de kommunale 

indtægter? 

• Hvordan udvikler man succesrige organisationer 

i den offentlige sektor? 

FORORD 

5

DE POLITISKE 

RAMMER 

6

RÅDERUM TIL LOKAL 

FORSKELLIGHED 

Kommunerne skal varetage så mange opgaver som muligt. Men mange 

tendenser peger i retning af, at det kan blive svært at sikre frihed til lokal 

forskellighed. Der er en risiko for, at den decentrale politiske struktur kan 

blive uden reelt råderum. En af vejene til styrke det lokale selvstyre kan 

være innovation og hurtigere læring mellem kommunerne. Jørgen Søndergaard 

har været medlem af regeringens strukturkommission, som netop 

har afsluttet sit arbejde. 

JØRGEN SØNDERGAARD 

Vi har en offentlig sektor i Danmark, som bygger 

på en hierarkisk decentralisering: Folketinget 

fastlægger rammerne for de lokale politiske 

myndigheder, som i større eller mindre udstrækning 

delegerer udførelsen til deres forvaltning, 

som igen delegerer især serviceproduktionen til 

kommunale institutioner eller til eksterne leverandører. 

Politisk decentralisering forudsætter, 

at der er et råderum til lokale politiske beslutninger. 

Uddelegering af opgaver til veldrevne 

forvaltninger forudsætter, at der er et råderum 

til at udvikle nye organisatoriske løsninger og til 

strategisk ledelse. Hvis det offentlige skal være 

en attraktiv arbejdsplads med motiverede medarbejdere 

såvel i forvaltning som i de offentlige 

institutioner, forudsætter det, at medarbejderne 

har råderum til indflydelse og selvstændighed i 

opgaveudførelsen. 

Spørgsmålet er, om dette råderum vil være til 

stede fremover. 

Lige nu befinder vi os midt i en strukturdebat 

om den fremtidige indretning af den offentlige 

sektor i Danmark. Strukturkommissionens rapport 

(Strukturkommissionen 2004) er baseret 

på den grundlæggende præmis – formuleret af 

regeringen i kommissoriet til Strukturkommissionen 

– at det er bedst, at den politiske ledelse 

af den offentlige sektor i videst mulig omfang 

er decentraliseret. Det skal være de politikere, 

der er i tæt kontakt med de borgere beslutningerne 

vedrører, som prioriterer, fastsætter mål 

og udøver myndighed. 

Begrundelserne er bl.a. en antagelse om, at det 

styrker borgernes indflydelse og demokratiske 

kontrol, at det fører til større tilfredshed, når 

der er mulighed for at vælge forskellige lokale 

løsninger, og at der er bedre muligheder for 

helhedssyn og prioritering på tværs i kommuner 

end i staten. Samlet antages dette at føre til 

en offentlig sektor præget af lokal forskellighed 

og med stor legitimitet over for borgerne. Der 

lægges således ikke op til nogen grundlæggende 

ændring i den hierarkiske decentralisering, vi 

har kendt hidtil. Det vil alene dreje sig om en 

samtidig ændring i de lokale enheders størrelse 

og opgavefordelingen mellem de forskellige 

myndigheder. 

RÅDERUM TIL LOKAL FORSKELLIGHED 

7

Hvis medierne får 

færten af en interessant 

enkeltsag 

i en kommune i 

Jylland, går der kun 

nogle minutter, før 

folketingspolitikere 

kræver handling af 

den minister området 

hører under. 

Den grundlæggende præmis for strukturdebatten 

er altså, at så mange opgaver som muligt skal 

placeres i kommunerne, og at der er (eller bør 

være) et råderum til forskellighed i løsningen af 

alle disse opgaver. 

Men råderummet skal på den anden side ikke 

være ubegrænset. Der er behov for at sikre grundlæggende 

rettigheder for borgerne uanset bopæl 

for at sikre en vis ensartethed i behandlingen af 

ens tilfælde af hensyn til befolkningens retfærdighedsopfattelse. 

Der er også behov for minimumsstandarder 

specielt på områder, hvor det 

drejer sig om (små) minoriteter. En offentlig 

indsats, der kun vedrører en lille minoritet kan 

ofte med fordel være centralt reguleret, fordi det 

vil være alt for tilfældigt, om en sådan gruppes 

interesser vil blive varetaget i alle kommuner. 

En minoritetsgruppe på fx 1.000 indbyggere 

kan bedre beskyttes eller få varetaget sine legitime 

interesser på landsplan, fordi der vil være 

så få i den enkelte kommune, at deres behov 

evt. slet ikke kommer frem. Argumenterne for 

politisk decentralisering og lokalt råderum er 

således stærkest på områder, der berører store 

befolkningsgrupper. 

Behovet for et råderum i det lokale selvstyre 

er altså langt fra en uindskrænket autonomi 

– der kan udmærket være fastsat nogle rammer 

og mindstekrav, som skal respekteres på 

lokalt niveau. Men der skal på den anden side 

være reelle lokale handlemuligheder og et reelt 

lokalt ansvar for opgaveløsningen. 

Frihed til forskellighed 

– lettere sagt end gjort 

I den danske forfatning er det staten, der afgør 

om og i hvilken udstrækning, der skal være et 

sådant råderum til kommunal forskellighed. 

Det er altså op til Folketinget at sikre den nødvendige 

frihed til lokal forskellighed for at 

opnå en velfungerende decentraliseret offent lig 

sektor i Danmark. Men det kan af flere grunde 

vise sig at være lettere sagt end gjort. 

For det første bliver vores samfund mere og mere 

gennemsigtigt og mediernes indfl ydelse på politik 

er voksende. Hvis medierne får færten af en interessant 

enkeltsag i en kommune i Jylland, går 

der kun nogle minutter, før folketingspolitikere 

kræver handling af den minister området hører 

under. Det er uproblematisk, hvis kommunen 

ikke har overholdt lovgivningens rammer eller 

mindstekrav. Men det kan være problematisk, 

hvis der blot er tale om, at nogle af folketingets 

medlemmer er uenige i en lokal prioritering, 

som er foretaget i fuld respekt for lovgivningen. 

Principielt er det selvsagt helt i orden, hvis 

en sådan enkeltsag – hvilket der er mange eksempler 

på – fører til, at et flertal i Folketinget 

skærper lovgivningens krav på det pågældende 

område. Det problematiske er, at summen af 

alle disse indgreb i enkeltsager risikerer at udhule 

det lokale råderum. Forestillingerne om, 

hvor meget ensartethed, der kan skabes gennem 

lovgivning, er nok ofte noget overvurderet 

– uanset om opgaverne varetages centralt af staten 

eller decentralt af kommunerne. 

For det andet kan der iagttages en stigende retsliggørelse 

af de offentlige ydelser – borgerne får 

rettigheder til bestemte ydelser eller til at foretage 

valg. Herved bliver der alt andet lige mindre 

plads til lokale prioriteringer. For eksempel 

har det frie sygehusvalg, herunder de udvidede 

rettigheder, hvis ventetiden er længere end 2 

måneder, frataget det enkelte amt muligheden 

for at prioritere på en måde, der giver sig udslag 

i ventelister. Tilsvarende har adgangen til 

at vælge sygehus i et andet amt mindsket mulighederne 

for lokale prioriteringer. Der er – 

uden at det er formuleret direkte – i realiteten 

sket en centralisering af sundhedspolitikken, 

hvor det enkelte amt ikke har nævneværdig 

indflydelse på, hvilke behandlingstilbud deres 

borgere skal have adgang til. Men amtet skal 

fortsat betale udgifterne. Der er al mulig grund 

8 

RÅDERUM TIL LOKAL FORSKELLIGHED

til at tro, at denne udvikling vil fortsætte. Befolkningen 

pendler over stadigt større afstande 

og har derfor let adgang til nabokommunernes 

tilbud. Samtidig bliver der bl.a. via internettet 

en stadig bedre adgang til information om 

servicetilbud og kvalitet overalt i landet – og i 

udlandet for den sags skyld. 

For det tredje har professionerne og deres organisationer 

ofte en interesse i at få fastsat høje 

og meget detaljerede mindstekrav. Det ses for 

eksempel ret tydeligt på uddannelsesområdet, 

hvor indholdet i uddannelserne – ikke blot målene 

– fastlægges i detaljer i lovgivningen. Især 

for uddannelser med en fælles centralt styret 

eksamen som fx gymnasier kan det virke overraskende 

med en så detaljeret central styring 

af indhold og input, som efterlader meget små 

frihedsgrader til de lokale politikere og rektorer. 

For det fjerde tegner de makroøkonomiske rammevilkår 

for den offentlige sektor sig radikalt 

anderledes en tidligere. Igennem forrige århundrede 

skete der hen ved en 50-dobling af 

de offentlige udgifter i faste priser og ca. en 

syvdobling af de offentlige udgifters andel af 

nationalproduktet(se Søndergaard 2000). Perspektiverne 

for dette århundrede er en meget 

snæver økonomisk ramme for den offentlige 

sektor, hvor man vanskeligt kan forestille sig 

nogen nævneværdig stigning i de offentlige udgifters 

andel af nationalproduktet. Samtidig 

står vi over for en demografisk udvikling, hvor 

der bliver færre i de erhvervsaktive aldersklasser 

(hvilket begrænser væksten i nationalproduktet) 

og flere ældre med deraf følgende større behov 

for offentlige udgifter. Dette bevirker, at hovedudfordringen 

for såvel den offentlige sektor 

i sin helhed som for det kommunale selvstyre 

bliver at effektivisere og omprioritere inden for 

denne snævre ramme i takt med, at den demografiske 

forskydning sætter sig igennem. 

Tilsammen medfører disse tendenser i udviklingen 

en vis sandsynlighed/risiko for, at mange 

kommuner de facto i perioder vil være fastlåst 

– de skal fx overholde et skattestop, der skal 

sikre at den offentlige sektor som helhed ikke 

vokser stærkere end nationalproduktet, og samtidig 

skal de leve op til stadig højere mindstekrav 

på de fleste områder samt flytte ressourcer 

fra børne-, unge- og voksenområderne til ældreområdet. 

Risiko for decentralisering 

uden reelt råderum 

Konsekvenserne af en formelt politisk decentraliseret 

struktur uden reelt råderum kendes 

ikke, men det indebærer en risiko for, at den 

legitimitet, der er begrundelse for strukturen, 

går i opløsning, fordi forestillingen om, at der 

en sammenhæng mellem kompetencen til at 

prioritere, vælge serviceniveau og løsninger på 

den ene side og det økonomiske ansvar på den 

anden side bliver illusorisk. Derfor bliver det 

vigtigt at overvåge det lokale politiske råderum 

fremover og evt. justere rammerne med mellemrum. 

Desuden kan risikoen for udhuling af 

kommunernes økonomiske råderum sandsynligvis 

mindskes noget ved reformer af de kommunale 

finansierings- og udligningsordninger. 

Ikke mindst på baggrund af de snævre økonomiske 

rammer bliver det endnu vigtigere at forvaltninger 

og institutioner kan eksperimentere 

med nye organiseringer og nye måder at løse 

opgaver på. Vi ved ikke, hvad der er den bedste 

løsning. Den offentlige sektor befinder sig 

i en konstant søge- og læreproces. Derfor skal 

der være et vist spillerum til eksperimenter og 

nyskabelser. Det er også afgørende for motivationen 

hos de offentligt ansatte. Den offentlige 

sektor stivner og går i stå, hvis al udvikling skal 

komme fra de centrale myndigheder. 

Perspektiverne for 

dette århundrede er 

en meget snæver 

økonomisk ramme 

for den offentlige 

sektor. 

RÅDERUM TIL LOKAL FORSKELLIGHED 

9

JØRGEN SØNDERGAARD 

Direktør for Socialforskningsinstituttet 

Bedre læring mellem 

kommunerne 

Det kunne tale for, at den statslige styring og 

overvågning skal have mere fokus på målopfyldelse 

og effektivitet og mindre fokus på at 

regulere, hvordan opgaverne skal udføres. En 

mere systematisk dokumentation af, hvordan 

forskellige indsatser virker og af forskelle i effektivitet 

mellem kommunerne ville øge de lokale 

muligheder for løbende at implementere 

bedre løsningsmetoder. Det indebærer, at staten 

understøtter kommunernes muligheder for 

og incitament til hele tiden at tage ved lære af 

dem, der gør det bedst på de forskellige områder. 

En mere systematisk overførsel af erfaringer 

mellem kommunerne indbyrdes og dermed 

en hurtigere implementering af best practise er 

ikke en hindring for lokal autonomi. Det er 

snarere omvendt. En styrkelse af innovationskapaciteten 

og hurtigere læring mellem kommuner 

indbyrdes kan vise sig at være en forudsætning 

for lokal autonomi på længere sigt. 

Der er i dag meget store forskelle i graden af 

autonomi i det yderste led – hos sagsbehandlere, 

undervisere, behandlere osv. Sådan vil det 

sikkert fortsætte med at være, fordi vores velfærdsmodel 

jo i stadigt stigende grad bygger på, 

at vi “tager udgangspunkt i den enkeltes behov 

og ressourcer”. Det forudsætter en stor professionalisme 

i de forvaltninger og institutioner, 

der skal udøve myndighed over for borgerne 

og servicere disse. Men der er på en række områder 

konstateret et behov for et bedre vidensgrundlag 

for denne individuelle behandling af 

den enkelte borger. Det er vigtigt, at det skøn, 

der nødvendigvis må udøves i den enkelte sag, 

kan baseres på robust viden om indsatsmuligheder 

og disses effekter – noget der i vidt omfang 

gør sig gældende i sygdomsbehandling, 

men er langt mindre udbredt inden for mange 

af de andre offentlige opgaver. 

En strukturreform kan ikke i sig selv løse disse 

udfordringer. Men den kan sandsynligvis forbedre 

mulighederne for at opretholde et nødvendigt 

og tilstrækkeligt lokalt råderum og 

forbedre mulighederne for styrke den offentlige 

sektors evne til at prioritere. Det bliver der 

stærkt brug for i fremtiden. 

Litteratur 

Strukturkommissionen (2004), Strukturkommissionens betænkning. 

København. Betænkning nr. 1434. 

Søndergaard J. (2000), Velfærdsstatens udvikling i det 20. 

århundrede og perspektiverne for det 21., Nationaløkonomisk 

Tidsskrift 138, pp 24-39. 

10 

RÅDERUM TIL LOKAL FORSKELLIGHED

PENDULET SVINGER 

– HVAD ER RETNINGEN? 

Det er godt, at vi har fået mere decentralisering. Men hvordan finder vi 

en balance mellem central styring og decentral ledelse? Det diskuteres i 

denne artikel, især med udgangspunkt i indsatsen over for børn og unge. 

ALLAN VENDELBO 

80’erne og 90’erne var decentraliseringens årtier. 

Det var i de år, kommunerne tog de fornuftige 

konsekvenser af de ulemper som mere 

centralistiske beslutningstraditioner førte med 

sig. 

Det var i de år: 

• Vi gjorde det muligt at overføre uforbrugte 

midler til næste budgetår – eller at låne af 

næste års budget, hvis det kneb med at få 

midlerne til at slå til 

• Vi uddelte pengeposer i stedet for detailbudgetter 

• Hvor vi gav lederne af de decentrale institutioner 

et større handlerum – ikke bare i 

forhold til de økonomiske dispositioner, 

men også i forhold til personaleledelse 

• Hvor vi pålagde vores ledere flere styringsmæssige 

opgaver 

Decentraliseringsbølgen rettede sig primært mod 

de decentrale institutioner, men smittede også 

af i forhold til forvaltningsniveauet. 

Set i bakspejlet er der ingen tvivl om, at vi gjorde 

det rigtige. Alle erfaringer har vist, at decentraliseringen 

af ansvar og kompetence giver bedre 

løsninger til gavn for borgerne. 

Nogle vil hævde, at pendulet i slutningen af 

90’erne begyndte at svinge tilbage – med direkte 

retning mod centralisme. Og det kan 

de gøre med nogen ret: Nye styreformer som 

målstyring, kontraktstyring og et fornyet fokus 

på behovet for synlig ledelse er vel i et eller 

andet omfang tegn på, at også decentraliseringens 

herligheder har sine begrænsninger. Det 

vil være min påstand, at decentraliseringen på 

nogle områder i nogen grad har medført at vi: 

• Opfinder den dybe tallerken op til flere 

gange 

• Indimellem tænker mere i den “lille virksomhed” 

(institutionen/forvaltningen) frem for 

den store (kommunen) 

• Har forsømt at fokusere på, hvad der er lederens 

kerneopgave 

• Hylder det decentrale handlerum så højt, 

at vi glemmer at udfordre og stille krav til 

hinanden 

PENDULET SVINGER – HVAD ER RETNINGEN? 11

Borgerne må aldrig 

opleve, at kvaliteten 

i serviceydelsen 

eller myndighedsudøvelsen 

er tilfældig 

eller afhængig 

af, hvilken medarbejder, 

man møder 

i systemet. 

Jeg ønsker mig på ingen måde tilbage til tiden 

med detailstyring. Lige så lidt ønsker jeg at decentraliseringsbølgen 

skal afløses af en centraliserings- 

og bureaukratiseringsbølge. Men jeg 

synes ikke, at spørgsmålet om balancen mellem 

central styring og decentral ledelse alene er et 

anliggende for Strukturkommissionen – det 

er en debat, som vi må også løbende må tage 

internt i kommunerne, uanset hvordan vi har 

indrettet os styringsmæssigt og organisatorisk. 

Mit bud – central styring og 

decentral ledelse 

Kommunen er en kompleks virksomhed. Den 

er borgerens demokratiske organ, den er myndighed 

og serviceleverandør, og den er en ofte 

stor arbejdsplads. Samtidig lever vi i en tid, 

hvor borgerne stiller krav om fl eksible og individuelle 

løsninger, og hvor vi kun kan tiltrække 

og fastholde de gode medarbejdere gennem et 

fleksibelt arbejdsmiljø. 

Derfor kan der ikke gives et helt klart svar på, 

hvor balancen mellem central styring og decentral 

ledelse ligger. Men jeg vil alligevel vove 

at give et overordnet bud. 

Borgernes og medarbejdernes krav om fleksibilitet 

kan kun imødekommes gennem en decentral 

beslutningsmodel. Det bør altid være den 

enkelte medarbejders ansvar at vurdere, hvad 

der er den rigtige løsning i den konkrete situation 

– men naturligvis med udgangspunkt en 

fælles opfattelse af, hvad der skal være retningen 

og hvilke krav, der stilles til resultatet. 

Borgerne må aldrig opleve, at kvaliteten i serviceydelsen 

eller myndighedsudøvelsen er tilfæl - 

dig eller afhængig af, hvilken medarbejder, man 

møder i systemet. Tilsvarende bør en medarbejder 

heller ikke opleve, at de ledelsesmæssige 

beslutninger, der træffes er et resultat af den 

enkelte leders lune lige den dag. 

Børn og unge med særlige 

behov 

Der er ingen tvivl om, at det offentlige har en 

væsentlig opgave i forhold til at støtte børn 

og unge med særlige behov. Men der er heller 

ingen tvivl om, at disse børns behov kun kan 

tilgodeses gennem et tæt samspil mellem det 

offentlige og familien og det civile samfund i 

mere bred forstand. Vi løser ingen problemer 

ved at klientgøre de familier, der har brug for 

støtte. Ansvaret for disse børn bør ikke primært 

placeres hos det offentlige, men derimod 

hos den enkelte familie. De gode løsninger kan 

kun findes gennem en god og ligeværdig dialog 

mellem alle parter. 

Ser man på indsatsen over for børn og unge, er 

der ingen tvivl om, at debatten om kvalitetsudvikling 

bør indeholde overvejelser om standardisering 

af den sagsforberedelse, kommunerne 

arbejder med. Det bør sikres, at de nødvendige 

hensyn og alternativer indgår i beslutningsprocesserne, 

og det bør afspejle sig i det udviklingsarbejde, 

som vi igangsætter fælleskommunalt 

og med de relevante ministerier. Men dette bør 

ikke føre til, at metoder og løsninger standardiseres. 

Det vil af mange årsager være uholdbart, 

ikke mindst fordi der i dag mangler helt 

fundamental viden om effekter af indsatsen, se 

også Tine Egelunds artikel i dette temanummer 

(red.). Det er i høj grad en national opgave 

at tilvejebringe viden om konsekvenserne 

af vores indsats Det er derfor oplagt, at der skal 

igangsættes forskningsinitiativer, der kan give 

os svar på bl.a.: 

• Hvilken effekt har den tidlige indsats? 

• Hvilken effekt har de forskellige typer af 

indsatser (anbringelser, støtte i normalsystemet, 

specialklasseordninger etc.) 

• Hvilke metoder virker bedst i forebyggelsen 

og når der gribes ind? 

12 

PENDULET SVINGER – HVAD ER RETNINGEN?

Vi bør ikke have berøringsangst, når det handler 

om at formulere fælles mål for indsatsen 

eller standarder for kvalitet i sagsforberedelsen. 

Men kommunerne bør have metodefrihed 

– ikke mindst på områder, hvor der mangler 

viden, for her kan anvendelse af forskellige metoder 

og løsninger bidrage til at tilvejebringe 

den nødvendige viden. 

Men det forudsætter, at der iværksættes udviklingsaktiviteter, 

og her er der allerede taget en 

række initiativer for at styrke indsatsen. KVISprogrammet 

(KValitet I Specialundervisningen) 

og Socialministeriets metodeudviklingsprogram 

(KABU) er blot to eksempler, og jeg 

håber, at vi ad den vej får taget fat i diskussionen 

om, hvor vi finder en fornuftig balance 

mellem central styring og decentral ledelse i et 

nationalt perspektiv. 

Når det er sagt... 

Så ved vi også godt, at indsatsen over for børn 

og unge med særlige behov ikke kan sammenlignes 

med ydelserne på en skofabrik, hvor produktionen 

er automatiseret og kvaliteten af 

resultatet nem at identificere. Og lige så vel 

ved vi, at motivationen bag den gode indsats 

(uanset om man er ansat i kommunen eller på 

skofabrikken) ofte hænger sammen med den 

enkeltes mulighed for at træffe beslutninger 

og tage selvstændige initiativer. God kvalitet 

i sagsbehandlingen forudsætter også naturligt, 

at der er plads til skøn og hensyn til borgerens 

individuelle behov, når indsatsen fastlægges. 

Derfor mener jeg, at vi på en række områder 

bør tage et centralt ledelsesmæssigt ansvar for, 

at vi arbejder mod fælles mål og samtidig give 

rum og ansvar til den enkelte. Ingen kan argumentere 

for fornuften i, at hver kommune 

eller hver sagsbehandler opfinder egne løsninger 

uden at kunne dokumentere sammenhængen 

mellem indsats og resultat. I et lidt bredere 

perspektiv kan vi lige så lidt leve med, at den 

enkelte forvaltning udvikler sin egen model for 

politiske sagsfremstillinger, eller for medarbejderudviklingsssamtaler. 

Der er ingen tvivl om, at kommunerne i dag har 

behov for, at der skabes fælles løsninger: fælles 

mål, fælles styrings- og kvalitetskoncepter, fælles 

værdisæt, personalepolitikker, ledelsesgrundlag, 

lønpolitikker etc. Og så bør vi gøre op med 

holdningen om, at løsningerne skal komme fra 

rådhuset/forvaltningerne. 

Vi skal i langt højere grad betragte kommunen 

som en virksomhed, uanset om man arbejder 

på en decentral institution eller på rådhuset. 

Rådhuset vil typisk have den koordinerende 

funktion, men inddragelsen af ledere og medarbejdere 

fra de decentrale institutioner i de processer, 

der fører til de fælles løsninger er ikke 

blot en god idé – det er en nødvendighed. 

Lærer forvaltningerne af 

andre kommuners erfaringer 

Ja, men ikke nok. Jeg tror, at vi kan blive langt 

bedre til at kigge hinanden over skulderen og 

lade os inspirere af hinanden. Denne videndeling 

må ikke alene være båret af personlige netværk 

på tværs af kommunerne. Vi skal blive 

langt bedre til systematisk at dele vores viden 

og erfaringer på tværs – ikke blot på ledelsesniveau, 

men også blandt medarbejderne. Udstationeringer 

i andre kommuner kunne være en 

del af svaret, benchmarking kunne være et andet. 

Det afgørende er, at vi skaber rammerne 

for at lære af hinanden – ikke blot på tværs 

af kommunerne, men også på tværs af landegrænserne. 

I forhold til indsatsen over for børn 

med særlige behov kunne vi måske lære noget 

af vores naboland Sverige, hvor antallet af anbringelser 

er markant lavere end i Danmark. 

Forudsat, naturligvis, at vi er i stand til at identificere 

effekten – i Danmark og på den anden 

side af Sundet. 

PENDULET SVINGER – HVAD ER RETNINGEN? 

13

Og lad mig endelig bruge anledningen til at 

understrege, at betragtningen om, at vi skal 

ligne hinanden for at kunne lære af hinanden 

er stærkt forældet. Jeg er sikker på, at det offentlige 

og det private har meget at lære af hinanden 

– og jeg tror, at vi i fremtiden skal have 

et langt bredere perspektiv, når det handler om 

metodeudvikling, læring og kompetenceudvikling. 

ALLAN VENDELBO 

Kommunaldirektør i Ballerup 

Kommune 

Formand for Kommunaldirektørforeningen 

i Danmark 

14 

PENDULET SVINGER – HVAD ER RETNINGEN?

LOKALPOLITIKKEN SKAL PRÆGE 

SERVICEN – OG VI SKAL LÆRE AF 

HINANDEN 

Det er vigtigt at fastholde den decentrale samfundsmodel. Det øger effektiviteten, 

at de lokale behov, holdninger og forudsætninger er med til at 

forme kommunernes service. Men samtidig er det vigtigt at lære af hin anden 

– uden at kopiere hinanden. 

ANKER BOYE 

Kommunerne både kan og vil lære af hinanden. 

Det er der en lang tradition for. Spørgsmålet er 

imidlertid: Får de lov? 

Med dette spørgsmål vil jeg gerne sætte fingeren 

på en helt afgørende problemstilling både i 

forhold til kommunestyret og generelt i forhold 

til udviklingen af vores velfærdssamfund. Det 

handler om, hvem vi giver indflydelse på vores 

samfundsudvikling. Vælger vi en decentral eller 

en centralistisk samfundsmodel? Hvordan 

placerer vi balancen mellem de folkevalgte og 

embedsmændene? Hvilke muligheder får borgerne 

for selv at vælge løsninger og serviceniveau? 

Og hvilket spillerum giver vi den enkelte 

medarbejder i udførelse af opgaverne? 

Inden jeg prøver at besvare disse spørgsmål, 

vil jeg starte med at formulere to påstande. 

Den første er, at der i de senere år har været 

en stigende tendens i retning af centralisering, 

hvor staten autoriserer bestemte måder at udføre 

opgaverne på. Den anden er, at voksende 

kvalitets- og effektivitetskrav nødvendiggør, at 

kommunerne udvikler nye og ofte fælles løs- 

ninger, da det er for dyrt at opfinde den dybe 

tallerken i hver kommune. 

Man kan umiddelbart få indtryk af, at de to påstande 

er modstridende. Det er imidlertid ikke 

tilfældet. Og det vil jeg prøve at begrunde i det 

følgende. 

Behov for lokal forskellighed 

Det er grundidéen med kommunestyret, at lokale 

folkevalgte har mulighed for at prioritere 

forskelligt, så den offentlige service kan tilpasses 

de lokale behov og de særlige forudsætninger, 

der er til stede i den enkelte kommune. 

Udgangspunktet er, at der netop er forskel i 

både behov, holdninger og forudsætninger i 

kommunerne. Den decentrale model giver derfor 

mulighed for tilpasning af løsningerne, så 

de er i overensstemmelse med behov og forudsætninger. 

Det øger effektiviteten. Det er også 

centralt i modellen, at de folkevalgte kan prioritere 

mellem serviceniveau og skatteprocent. 

Det er en grundsten i dansk kommunestyre. 

LOKALPOLITIKKEN SKAL PRÆGE SERVICEN – OG VI SKAL LÆRE AF HINANDEN 

15

Det er en grundsten 

i dansk kommunestyre, 

at de folkevalgt 

kan prioritere 

mellem serviceniveau 

og skatteprocent. 

Spørgsmålet er, om de folkevalgte i kommunerne 

udnytter de handlemuligheder, de er tillagt. 

Svaret er et ubetinget ja. 

Hvis man analyserer forskellene mellem kommunerne 

nærmere, opdager man hurtigt, at 

der både er meget forskellige løsninger og ligeledes 

forskelligt serviceniveau. Det afspejler sig 

fx i forskelle i gennemsnitsudgifter fra den ene 

kommune til den anden. Denne forskel i gennemsnitsudgifter 

udtrykker primært en forskel 

i den politiske prioritering og en forskel i de 

økonomiske muligheder. Den er kun sekundært 

et udtryk for effektivitetsforskelle mellem 

kommunerne. 

Derfor præger de lokale politiske holdninger i 

høj grad den faktiske service i kommunerne. 

Men de politiske forskelle i kommunerne er naturligvis 

også præget af den generelle samfundsudvikling. 

På nogle områder ser man derfor at 

både løsninger og serviceniveau tilnærmer sig 

hinanden. På andre områder kan der udvikle sig 

større forskelle. Som eksempel på det første kan 

jeg nævne dagpasningsområdet. Går vi blot 20 

år tilbage var befolkningens holdninger til dagpasning 

og dermed behov og efterspørgsel meget 

forskellig fra egn til egn. På dette punkt er 

der sket en ændring. I dag er der en lang mere 

homogen efterspørgsel på dagpasning, og det 

er også afspejlet i de lokalpolitiske beslutninger. 

For 20 år siden var der stor variation i dækningsgraderne. 

Det er der ikke i dag, og langt 

de fleste kommuner har en pasningsgaranti. 

Hvis man ser nærmere på serviceområder som 

folkeskole, ældreomsorg, kultur m.v. er der vidt 

forskellige løsninger. Naturligvis er forskellen i 

nogle tilfælde begrundet af kommunens struktur. 

På folkeskoleområdet er der en mere decentral 

skolestruktur i kommuner med stor geografisk 

udstrækning og tynd spredt bebyggel se, 

end vi ser i en kommune med lille geografi sk 

udstrækning og et stort bycenter. Men først og 

fremmest giver den decentrale kompetence til 

kommunerne mulighed for at etablere meget 

forskellige løsninger, og de folkevalgte giver 

disse løsninger legitimitet. 

Lokal forskellighed skaber 

udvikling 

Det er et særkende ved kommunestyret, at mulighederne 

for forskellige løsninger skaber gode 

udviklingsmuligheder. Der er på alle områder 

spydspidskommuner, der går nye veje eller laver 

anderledes eksperimenter. Derfor er der en 

rodfæstet tradition for, at både folkevalgte og 

administrative ledere og medarbejdere kigger 

hinanden over skuldrene på tværs af kommunegrænser. 

Det har igangsat mange udviklingsprocesser, 

og det er en af styrkerne i den kommunale 

model. Så kommunerne både kan og 

vil lære af hinanden. 

Udfordringen er at gøre det på en effektiv måde. 

Som sagt behøver man jo ikke opfinde den dybe 

tallerken i hver kommune, og derfor er det vigtigt 

at formidle erfaringerne effektivt mellem 

kommunerne. Det er også centralt at der skabes 

fælleskommunale løsninger på de områder, 

hvor der er behov herfor. Endelig bør der også 

være opmærksomhed på, om man i nogle udviklingsprocesser 

“taber” en kommunegruppe på 

gulvet, som ikke får moderniseret og fulgt op 

på nye udviklingstendenser. Helt uaccepta belt 

er det naturligvis, hvis enkelte kommuner ikke 

overholder de lovbestemmelser, der er fast sat 

på et givet område. 

Men man skal hele tiden have sig for øje, at den 

gensidige læring og udvikling ikke har det formål 

at standardisere løsningerne – tværtimod. 

Eksperimentet i én kommune fører netop til, 

at man i nabokommunen tilpasser løsningen 

til egne forudsætninger. Derfor er læring ikke 

lig med kopiering. Det giver nemlig stilstand 

og ikke udvikling. 

16 

LOKALPOLITIKKEN SKAL PRÆGE SERVICEN – OG VI SKAL LÆRE AF HINANDEN

Snigende centralisering 

I de senere år har der været en voksende interesse 

i centraladministrationen for at påvirke 

de mere praktiske løsninger i kommunernes arbejde 

med serviceopgaverne. Det gælder både 

ønsket om at regulere kommunernes arbejdsprocesser 

og pege på mere konkrete løsninger. 

Centraladministrationen flytter altså fokus fra 

mål til midler. Det er en uheldig tendens. 

Risikoen er nemlig, at man stirrer sig blind på 

en løsning, der måske kan fungere udmærket 

under visse betingelser, men som under andre 

forudsætninger bliver ineffektiv. Centraladministrationen 

har af naturlige årsager en tendens 

til at hente sine redskaber til påvirkning af 

kommunerne i kassen med love og regler. Det 

indebærer standardisering og dermed risiko for 

effektivitetsstab. 

Som eksempel kan man pege på de mange kommuner, 

der havde etableret velfungerende fritvalgsordninger 

på ældreområdet. En række af 

disse kommuner fortæller, at den nye lovgivning 

har sænket både kvalitet og effektivitet i 

de lokale frit valgs ordninger. 

Det er naturligvis et legitimt ønske hos regeringen, 

at man ønsker at fremme anvendelsen 

af friere valg generelt. Det bør man imidlertid 

tilstræbe gennem formulering af mål og aftaler 

og ikke gennem standardisering via regler og 

lovgivning, der i en række tilfælde har vist sig at 

være en barriere for det overordnede mål, som 

regeringen selv forfølger. Et eksempel herpå er 

ældrepakkens regler om leverandører til madudbringning, 

hvor regeringen dog fornuftigvis 

nu har indset, at disse regler var et fejlskud. 

Lokale folkevalgte eller statslige embedsmænd 

Den aktuelle debat om decentralisering eller 

centralisering handler et stykke af vejen også om, 

hvorvidt beslutningerne skal overlades til lokale 

folkevalgte eller statsansatte embedsmænd. 

I den politiske dialog mellem kommunerne og 

regeringen og folketinget bør der være opmærksomhed 

om, at statslige vejledninger og regler 

hurtigt kan udvikle sig til at tjene specielle særinteresser 

i de faglige miljøer. Der skal naturligvis 

stå respekt om den faglighed og den faglige 

kvalitet der er knyttet til løsningen af de kommunale 

opgaver, men hvis dette misbruges til 

at understøtte og fremme faglige særinteresser 

på bekostning af andre hensyn, bør politikerne 

imødegå sådanne udviklingstendenser. 

De folkevalgte i kommunerne har et særligt ansvar 

for at varetage helhedshensyn og prioritere 

opgaverne på tværs. Derfor er det i kommunerne 

synligt, når ensidige faglige hensyn søges 

fremmet på bekostning af helheden. Derfor er 

lokalpolitikerne særlig opmærksomme, hvis 

statslige standardiseringsinitiativer i realiteten 

dækker over at prioritere særlige indsatser på 

bekostning af andre. 

Kommunernes ansvar 

Kommunernes ret til forskellighed både med 

hensyn til valg af løsninger og valg af serviceniveau 

fritager ikke kommunerne for at løse 

opgaverne effektivt og med kvalitet. Her skal 

kommunerne lære af hinanden, men de skal 

også gå sammen og samarbejde om at udvikle 

effektive standarder. 

Derfor har vi i de senere år set flere og flere fælleskommunale 

initiativer i retning af, at man 

skaber fælles systemer til beskrivelse af serviceopgaverne, 

og man udvikler kvalitetsstandarder til 

sine sagsbehandlingsrutiner. “Det fælles sprog” 

på ældreområdet er et eksempel på en standardisering. 

Endvidere kan nævnes vanskeligt stillede 

børn og unge, som eksempel på et opgaveområde, 

hvor der er kommunal enighed om udviklingsbehovet 

for standarder i sagsbehandlingen. 

Det centrale for denne standardisering i kommunernes 

arbejde er imidlertid, at det fortsat 

Den gensidige 

læring og udvikling 

har ikke til formål 

at standardisere 

løsningerne – tværtimod. 

Læring er ikke 

lig med kopiering. 


17

skal være fleksibelt over for varierende forudsætninger 

og nye udviklingsbehov. Derfor bør 

det ikke ske gennem regler “fra oven”, men derimod 

gennem udviklingsarbejde “fra neden”. 

Benchmarking 

Der er over hele landet mange forskellige kommunale 

nøgletalsklubber. Disse klubber er udviklet 

over en årrække, fordi der både politisk 

og administrativt er behov for at sammenligne 

kommunernes resultater, udgifter og produktivitet. 

Interessen for at lære af hinanden på tværs af 

kommunegrænsen omfatter også sammenligninger 

af udgifter og produktivitet. For de 

folkevalgte er det afgørende, at man har disse 

sammenligningsmuligheder. De skaber mulighed 

for at sætte den lokale opgaveløsning i 

et større perspektiv, og selv om man både har 

ansvar og kendskab til indhold i den lokale opgaveløsning, 

bør denne løbende sammenlignes 

med tilrettelæggelsen i andre kommuner. 

Svagheden med benchmarking og nøgletalsanalyser 

er imidlertid, at man meget let kommer 

til at sammenligne æbler og pærer. Det er 

naturligvis nytteløst, og kan tværtimod bidrage 

til, at relevant information afvises. 

Derfor er det vigtigt, at der arbejdes seriøst med 

at fjerne fejlkilder fra benchmark analyserne. 

Det kan fx ske ved et tæt samarbejde mellem en 

gruppe af kommuner, der dels har ligheder i forudsætningerne 

og dels gør en indsats for at gøre 

statistikkerne sammenlignelige. Odense kommune 

har fx i en årrække samarbejdet med de 

andre store kommuner Århus, Aalborg, Esbjerg, 

Randers og København om nøgletal, der indgår 

i benchmark analyser mellem kommunerne. 

Med tiden er kvaliteten i disse nøgletal forøget 

til et niveau, hvor der i kommunerne er politisk 

vilje til at anvende benchmarkanalyserne som 

en del af det politiske beslutningsgrundlag. 

Mange andre kommunegrupper har et tilsvarende 

samarbejde, og derfor spiller anvendelsen 

af benchmarkanalyser og bedst practice en betydelig 

rolle i de politiske beslutningsprocesser 

i kommunerne. 

Men benchmarkanalyser bør ikke føre til standardisering 

og lighed. Kommunerne anvender 

i høj grad analyserne til at sætte egne præstationer 

i relief. Målet er ikke at ligge på gennemsnittet, 

men derimod at vurdere, om effektivitet 

og kvalitet er tilstrækkelig i forhold 

til de lokale politiske mål. 

I den landspolitiske og mediemæssige debat kan 

der imidlertid være en uheldig tendens til, at 

afvigelser fra et gennemsnit er et problem. Der 

er ligeledes en tyrkertro på, at statslige løsninger 

medfører øget lighed og ensartethed i løsningen. 

Det er der på ingen måde sikkerhed 

for. Det at man har et målesystem fordelt på 

271 geografiske enheder skaber formodentlig 

en højere homogenitet i opgaveløsningen, end 

man ser i de statslige dekoncentrerede opgaver 

som fx i AF-regionerne og i de statslige skatteregioner, 

hvor statistikker for ressourceindsatsen 

og effekten ikke er opdelt i samme finmaskede 

geografiske net. 

Konklusionen er derfor, at benchmark og best 

praktice er et redskab, som alle kommuner bør 

betjene sig af. Det skal vi ikke med henblik på 

at standardisere, men derimod fordi redskabet 

kan anvendes til at bedømme effektivitet og 

kvalitet. 

Velfærdsservice i forandring 

Kommunernes arbejde med velfærdsopgaverne 

er også påvirket af generelle samfundsmæssige 

tendenser, der præger borgernes holdninger 

og forventninger. Vi kommer ikke uden om, 

at morgendagens borger forventer en offentlig 

service, hvor der er mulighed for at tilpasse 

de offentlige tilbud mere efter de individuelle 

18 

LOKALPOLITIKKEN SKAL PRÆGE SERVICEN – OG VI SKAL LÆRE AF HINANDEN

ehov hos den enkelte, herunder at valgmulighederne 

forøges for den enkelte borger. 

Det forudsætter en offentlig sektor, der er fleksibel 

og i stand til at imødekomme borgernes 

behov. 

Derfor bør den enkelte medarbejder have stor 

autonomi i dialogen med de borgere, der benytter 

den offentlige service. Det har været et 

politisk mål i de fleste kommuner gennem en 

årrække at decentralisere kompetence ud til de 

enkelte institutioner og de enkelte medarbejdere, 

der har ansvaret for dialogen med borgerne. 

Den udvikling vil i de kommende år 

blive forstærket. 

ANKER BOYE 

Borgmester, Odense kommune 

Derfor bør den offentlige sektor fortsat indrettes 

efter et decentralt princip. Kommunerne 

bør både have vidtgående kompetencer og finansieringsansvar, 

og flere opgaver bør løses så 

tæt på borgerne som muligt. Fx bør socialopgaverne 

og undervisningsopgaverne i folkeskolen 

ikke være delt på to myndigheder. 

Det forudsætter naturligvis, at den faglige bæredygtighed 

er til stede i kommunerne, så man 

kan sikre den fornødne kvalitet i de mere specialiserede 

opgaver. Hvis kommunerne skal have 

det fulde ansvar for de sociale opgaver, skal de 

derfor også være større. Herved kan man fremtidssikre 

en decentral samfundsmodel, hvor 

man fastholder ansvaret for den væsentlige del 

af vores velfærdsservice hos et lokalt folkevalgt 

niveau, og hvor staten afholder sig fra gennem 

love og regler at standardisere løsningerne ned 

i mindste detalje. 


19

KVALITET, EFFEKTIVITET OG 

FORSKELLIGHED KAN GODT GÅ 

OP I HØJERE ENHED 

Frit valg, konkurrence samt åbenhed og gennemsigtighed. Det er nogle 

af nøgleordene i regeringens bestræbelser på at udvikle serviceydelserne. 

Kunststykket er at forbedre effektivitet og kvalitet, uden at det går ud over 

kommunernes handlerum. At lære af hinanden bliver særligt vigtigt i den 

proces. Benchmarking og best practice er nogle af de redskaber, der kan 

bruges til konstant at højne effektiviteten og kvaliteten – og bevare forskelligheden. 

Netop forskelligheden giver mulighed for gensidig inspiration og 

videreudvikling. 

LARS LØKKE RASMUSSEN 

Regeringen har siden sin tiltræden arbejdet for 

en reform og udvikling af det danske samfund. 

I august 2003 har regeringen offentliggjort et 

supplerende program Vækst, velfærd – fornyelse 

II, der præsenterer nye mål og initiativer i det 

videre arbejde med at modernisere og udvikle 

velfærdssamfundet. 

Det overordnede sigte med regeringens politik 

er at sikre grundlaget for social tryghed og et 

godt fungerede velfærdssystem i fremtiden. Velfærdssamfundet 

står over for nogle store udfordringer. 

Vi ved, at der i de kommende år bliver 

stadig flere ældre – især efter 2010. Vi skylder 

vore ældre medborgere, at de får ordentlige 

vilkår i alderdommen. Men vi skylder også 

de unge at investere i deres uddannelse, og vi 

skylder børnefamilierne ordentlige tilbud, der 

kan skabe sammenhæng mellem arbejdsliv og 

familieliv på en fleksibel og hensigtsmæssig 

måde. Alt dette skal vi prioritere, men i fremtiden 

bliver det inden for et andet økonomisk 

råderum end det, vi har i dag. Derfor er det 

også nødvendigt at se fordomsfrit på, hvordan 

vi skaffer pengene til at hjælpe dem, som har 

behov for hjælp. Løsningen er som bekendt 

ikke at udskrive nye skatter. Det ligger fast. 

En stadig forbedring af kvalitet og effektivitet i 

den offentlige opgaveløsning er derfor et uomgængeligt 

krav. 

Fornyelsen af den offentlige sektor skal ske med 

udgangspunkt i den enkelte borger. Velfærdssamfundets 

succes hænger sammen med, om det 

er i stand til i rimelig udstrækning at følge med 

borgernes forventninger. Vi ønsker derfor at 

skabe en offentlig sektor, som er i stand til at 

sætte borgeren først. Det forudsætter, at den 

offentlige sektor hele tiden er parat til at gå nye 

veje i opgaveløsningen. Vi ønsker, at den enkelte 

borger skal have en større grad af frihed 

til at vælge, fordi borgerne bedre end nogen er 

20 

KVALITET, EFFEKTIVITET OG FORSKELLIGHED...

i stand til at vælge den ydelse, der passer dem 

bedst. Derfor åbner regeringen for øget frit 

valg på en række områder. 

Når vi giver øgede frihedsgrader, bliver det samtidig 

vigtigt for os at sikre, at der er fuldstændig 

åbenhed om ydelsen og en klar fastlæggelse af 

kvaliteten. 

Hvis det frie valg skal have mening for borgerne, 

bliver de nødt til at vide, hvad de kan 

vælge mellem, og dette forudsætter åbenhed 

og gennemsigtighed om kvaliteten og prisen 

på en ydelse. Det samme gør sig i princippet 

gældende for den kommune, som sender en opgave 

i udbud eller bliver udfordret i opgavevaretagelsen 

af en privat virksomhed. Åbenhed og 

gennemsigtighed betyder, at der vil ske en form 

for fastsættelse af et kvalitetsniveau, hvor det 

bliver helt tydeligt, om niveauet på et bestemt 

område hæves eller sænkes i forhold til det nuværende 

serviceniveau. Det betyder også, at der 

er bedre grundlag for en diskussion af, hvad 

velfærd er, og hvad velfærd med kvalitet er. Der 

skal være klare kvalitetskrav indbygget i en opgave. 

Derfor er det nødvendigt for offentlige 

institutioner at fortsætte med benchmarking og 

best pratice, ikke mindst fordi der er et stigende 

forventningspres i forhold til det økonomiske 

råderum. 

På den ene side ønsker regeringen at give øgede 

frihedsgrader til lokalt at løse de mange velfærdsopgaver. 

På den anden side er det en forudsætning 

for regeringen, at der opstilles kvalitetsmål, 

i visse tilfælde fra centralt hold fx på 

sygehusområdet. Med andre ord er der tale om 

en proces, som kører parallelt i to spor. 

Regeringen ønsker at gøre en forskel, og der 

skal ikke være nogen tvivl om, at det er en 

grundlæggende modernisering og udvikling af 

velfærdssamfundet, som er igangsat. 

Frit valg 

Regeringen vil som nævnt sikre en offentlig 

sektor, hvor borgeren i højere grad har indflydelse 

på den service, der tilbydes af det offentlige. 

Opfattelsen af, at staten bedst ved, hvad 

borgeren har brug for, holder ikke længere. I 

stedet er medindflydelse og medansvar blevet 

de nye nøgleord i diskussionen om, hvordan 

det moderne velfærdssamfund skal indrettes 

med udgangspunkt i borgernes ønsker. 

Borgerne har i dag helt andre forventninger til 

den offentlige sektor end tidligere. I dag forventer 

den moderne borger, at velfærdsydelserne 

i langt højere grad end før tilgodeser den enkeltes 

behov. Frem for at få standardtilbud trukket 

ned over hovedet, skal der være mulighed for at 

vælge individuelle løsninger. 

Regeringen har allerede taget en række initiativer, 

som øger borgernes valgfrihed. Eksempelvis 

har regeringen på sundhedsområdet udvidet 

det frie sygehusvalg, børnefamilierne har fået 

mulighed for fleksibel barselsorlov, og de ældre 

medborgere har fået mere fleksibilitet og flere 

valgmuligheder på hjemmehjælpsområdet. 

Regeringen ønsker at udvide og styrke den enkelte 

borgers valgmuligheder. Reformprogrammet 

Velfærd og valgfrihed vil blive fortsat og udbygget 

med nye områder, hvor der er mulighed 

for at vælge mellem forskellige offentlige og 

private løsninger. Det drejer sig bl.a. om følgende 

områder: 

• Frit valg mellem offentlige og private daginstitutioner, 

som der i dag er det mellem 

folkeskoler og private skoler 

• Mere frit skolevalg inden for og over kommunegrænsen 

• Bedre grundlag for frit valg af sygehuse 

gennem øget information om ventetid, behandlingstilbud 

og behandlingsresultater 

KVALITET, EFFEKTIVITET OG FORSKELLIGHED... 

21

Frit valg giver borgerne mulighed for at gå der 

hen, hvor de kan få den service, som bedst passer 

til deres behov. Politikerne vil samtidig kunne 

få et fingerpeg om, hvilke områder og institutioner 

der halter bagud i forhold til at følge 

tidens krav. På den måde skabes der med det 

frie valg en markedslignende dynamik, hvor 

der vil være et stærkt incitament til at levere de 

bedste og økonomisk mest effektive løsninger. 

Det frie valg er således også et redskab i regeringens 

bestræbelser på at øge effektiviteten og 

kvaliteten i den offentlige sektor. 

Herudover er det frie valg med til at styrke 

nærdemokratiet gennem øget fokusering på 

omkostninger og prioritering af lokale tilbud. 

Det frie valg, hvor borgeren i stadig større udstrækning 

kan vælge en individuel løsning, 

bidrager til at øge forskelligheden og dermed 

også mangfoldigheden. Hvad der er kvalitet for 

den ene borger, vil ikke nødvendigvis i samme 

omfang blive betragtet som kvalitet for den anden 

borger. Fx vil nogle forældre tillægge det 

stor betydning, at børnene får varm mad i vuggestuen, 

mens andre forældre hellere vil have 

deres børn i en anden vuggestue med et større 

legeareal. 

Åbenhed og gennemsigtighed 

Åbenhed og gennemsigtighed er en forudsætning 

for det frie valg. Regeringen ønsker at 

styrke borgernes frie valg yderligere gennem 

størst muligt åbenhed og gennemsigtighed om 

offent lige institutioners servicemål, resultater, 

pris, kvalitet, sagsbehandlingstid mv. Gennemsigtighed 

og åbenhed skal i kombination med 

det frie valg bidrage til at sikre en fortsat udvikling 

af effektivitet og kvalitet. 

Hvis det frie valg skal fungere optimalt, skal 

borgerne have relevante, let tilgængelige og 

brugerrettede oplysninger om pris og kvalitet i 

forbindelse med de enkelte ydelser. Regeringen 

har med en bred vifte af initiativer udbygget 

mulighederne for, at borgerne kan sammenligne 

og vurdere serviceydelserne på en række områder. 

Et par enkelte eksempler skal trækkes 

frem i denne sammenhæng. 

I forbindelse med indførelsen af det frie leverandørvalg 

på ældreområdet skal den enkelte 

kommunes pris- og kvalitetskrav offentliggøres. 

Kommunen er forpligtet til at udsende informationspjecer 

om det frie valg til ældre medborgere, 

som får tilkendt hjemmehjælp. Den ældre skal 

vide, hvilke leverandører som opfylder kravene 

til kvaliteten af hjælpen, og som er godkendt 

af kommunen. Endvidere er der etableret en 

Fritvalgsdatabase, som skal give borgere, kommuner, 

leverandører og andre interessenter let 

adgang til kommunens kvalitets- og priskrav 

til alle leverandører – også den kommunale. Af 

databasen kan man også se, hvilke leverandører 

der er godkendt til levering af personlig og 

praktisk hjælp i de enkelte kommuner. 

Fru Hansen eller hendes børn kan altså nemt 

få oplysninger eksempelvis om de forskellige 

leverandører af mad, som kommunen har godkendt. 

Det er muligt at få information om 

kommunens kvalitetskrav i forbindelse med levering 

af mad, priser ved forskellige ydelser, de 

enkelte leverandørers særlige kendetegn osv. På 

den måde får fru Hansen et kvalificeret grundlag 

for at vælge netop det tilbud, der bedst tilgodeser 

hendes ønsker og behov. 

Den sammenlignelige brugerinformation er et 

system i sin vorden. Det er et internetbaseret 

information om kommunens tilbud, der er opstillet 

på en sådan måde, at det er muligt at 

sammenligne de forskellige serviceydelser og 

institutioner. Sammenlignelig brugerinformation 

omfatter folkeskole-, gymnasie-, ældre- og 

dagtilbudsområdet. Det er frivilligt for kommunerne 

at udarbejde den sammenlignelige 

22 


ugerinformation. Gennem sammenlignelig 

bruger information vil borgerne imidlertid få 

et bedre grundlag for at kunne gøre brug af 

de valgmuligheder, der findes, samtidig med, 

at borgerne generelt får bedre mulighed for at 

deltage i drøftelser og vurderinger af serviceydelserne. 

Regeringen har en vision om et åbent, gennemsigtigt 

og informativt sundhedsvæsen. Det er 

således ønsket at sætte fuld kraft på en moderniseringsproces, 

der skaber optimal åbenhed om 

kvalitet, aktivitet, ventetider mv. På den måde 

får patienterne det bedst tænkelige grundlag, 

når der skal træffes valg i mødet med sundhedsvæsenet. 

En ny gennemsigtighed er et centralt 

element i regeringens bestræbelser på at ændre 

rammerne og dermed sikre og udvikle kvaliteten 

i sundhedsvæsenet. I samarbejde med sygehusejerne 

er regeringen ved at udvikle en dansk 

Kvalitetsmodel for Sundhedsvæsenet, som har 

til formål at fremme kvaliteten via systematisk 

måling og dokumentation af kvali teten i hele 

sundhedsvæsenet. Regeringen har i foråret 2003 

indgået aftale med amterne om øget takstfinansiering 

i sygehusvæsenet, hvorved det sikres, at 

patienternes frie valg får umiddelbare konsekvenser 

for de valgte – og fravalgte – sygehuse. 

Sygehusene får herved et økonomisk incitament 

til at yde god service og god kvalitet. 

På sigt er det regeringens ønske at uddele en 

form for karakterer eller stjerner til landets 

sygehuse ud fra en sammenvejning af en række 

faktorer. Der skal først og fremmest være fokus 

på den kliniske kvalitet på de enkelte afdelinger, 

men også andre faktorer vil kunne indgå, 

bl.a. økonomi og patienternes tilfredshed 

med behandlingen. Karaktergivning vil skabe 

et fagligt pres for at forbedre kvalitet og effektivitet. 

Samtidig er det tanken at belønne 

de gode sygehuse med flere forskningsmidler, 

højt specialiserede afdelinger eller ledelsesmæssige 

frihedsgrader. Dette vil skabe grobund for 

en vigtig debat mellem politikere og professionelle 

i sundhedssektoren om, hvordan driften 

af sundheds æsenet kan gøres endnu bedre. 

Konkurrence – et redskab 

til udvikling af kvalitet og 

effektivitet 

En videreudvikling og modernisering af velfærdssamfundet 

er tæt forbundet med, at der er mulighed 

for at afprøve nye veje og at få nye aktører 

på banen. 

Hvis det offentlige ikke kan levere den ydelse, 

som borgeren forventer, skal der være et alternativ. 

Samtidig opnås den mest optimale ressourceanvendelse, 

når der er konstant konkurrence 

om at levere en ydelse bedst og billigst. 

En fællesnævner for regeringens bestræbelser er 

således at sikre et vedvarende pres for fornyelse 

og udvikling i den offentlige sektor. 

Valgfrihed er som nævnt en af måderne, hvorpå 

der kan skabes konkurrence. En anden måde er 

udfordringsretten, der giver private virksomheder 

ret til at udfordre kommuner ved at afgive 

konkrete tilbud på udførelse af opgaver, som 

kommunen udfører for sig selv. Kommunalbestyrelsen 

er som udgangspunkt forpligtet til at 

sammenligne omkostningerne ved at tage det 

indkomne bud med omkostningerne ved kommunens 

egen udførelse af opgaven. Kommunalbestyrelsen 

skal herefter træffe beslutning om, 

hvorvidt opgaven fortsat bør varetages af kommunen 

selv, eller om den samme opgave vil 

kunne løses bedre og billigere af andre. 

Der skal være gennemskuelighed i anvendelsen 

af offentlige midler. Derfor har regeringen igangsat 

en reform af det kommunale budget- og regnskabssystem, 

som skal sikre, at alle omkostninger 

medregnes ved prisberegninger. Det nye 

system skal samtidig gøre det nemmere at opdele 

den kommunale organisation i bestillerog 

udfører-enheder således, at kommunerne 

lettere kan overskue, hvad forbruget på et be- 

Benchmarking og 

best practice udrydder 

ikke forskelligheden, 

men det 

er klart, at disse to 

metoder medvirker 

til at begrænse 

uacceptable forskelle 

i kvalitet og 

effektivitet. 


23

Kan man blive 

be handlet for en 

bestemt sygdom 

i Ringkjøbing Amt, 

vil langt de fleste 

finde det urimeligt, 

hvis man ikke 

kan få den samme 

behandling i Storstrøms 

Amt. 

stemt område faktisk er, og hvor ressourceanvendelsen 

eventuelt kan forbedres. På samme 

tid bliver det nemmere for private virksomheder 

at bruge udfordringsretten til at byde ind 

på offentlige opgaver. 

Kommunale servicestrategier 

Et andet væsentligt redskab er indførelsen af den 

nye servicestrategiordning. Hovedformålet er at 

skabe en fælles ramme for de kommende års arbejde 

i kommunerne med udvikling af de kommunale 

ydelser. Kommunerne forpligtes til at 

gennemtænke deres opgaveløsning med henblik 

på at udvikle effektiviteten og kvaliteten i den 

kommunale opgavevaretagelse. I den forbindelse 

skal kommunen vurdere, om den vil gøre 

brug af udbud, og på hvilken måde dette skal 

ske. Hensigten med servicestrategien er således 

at skabe klarhed om kommunalbestyrelsens mål 

og om de midler, kommunalbestyrelsen vil tage 

i anvendelse for at opfylde målene. 

Samtidig er der lagt vægt på at skabe åbenhed 

og gennemsigtighed over for såvel kommunens 

borgere som nuværende og potentielle 

leverandører om kommunens overvejelser vedrørende 

udvikling af opgavevaretagelsen. 

Der er store frihedsgrader ved udarbejdelsen af 

en servicestrategi. En netop gennemført evaluering 

af den første runde af servicestrategier 

viser da også stor spændvidde i den indfaldsvinkel 

og metode, som kommunerne har valgt. 

Kommunerne har med andre ord brugt de frie 

rammer meget forskelligt. 

Sådan skal det også være i et decentralt kommunestyre. 

Det er jo netop forskelligheden, som 

giver mulighed for gensidig inspiration og videreudvikling. 

På den måde går arbejdet med 

at udvikle effektivitet og kvalitet hånd i hånd 

med stor handlerum for den enkelte kommune. 

Benchmarking og best 

practice 

Den offentlige sektor skal give borgerne kvalitet 

for pengene. Derfor skal offentlige institutioner 

være effektive og tidssvarende. 

En stadig forbedring af den offentlige sektor 

kræver, at man bruger de gode erfaringer, lærer 

af hinanden, tænker nyt og er parat til at gribe 

opgaverne anderledes an. Benchmarking og 

best practice bruges allerede i vid udstrækning, 

og det er vigtigt at fortsætte med at anvende 

disse metoder som løftestang i udviklingen af 

velfærdssamfundet. 

Resultatsammenligninger og erfaringsudveksling 

giver den enkelte kommune eller institution 

mulighed for at opnå indsigt og viden om, 

hvordan en opgave kan gribes an. Det betyder 

ikke, at løsningerne bliver ens, men det betyder, 

at man kan drage nytte af allerede indhøstede 

resultater og erfaringer i sin egen varetagelse af 

en opgave. Hvis en kommune eksempelvis indgår 

en samarbejdsaftale med et privat firma om 

nogle driftsmæssige opgaver i en række daginstitutioner, 

vil det være naturligt, at nabokommunen 

spørger sig selv: Er det noget vi kan 

lære af og på hvilken måde? 

Det gælder om at lære af de bedste. I nogle sammenhænge 

har der ikke hidtil været tradition for 

åbenhed om fejl og kvalitetsmæssige mangler, 

hvilket kan skyldes kollegiale hensyn, kultur 

eller til en vis grad selvtilstrækkelighed. Imidlertid 

er der ikke i sig selv noget problem i, 

at andre er bedre på et bestemt felt. Det bliver 

kun et problem, hvis der ikke tages fat om de 

områder, hvor der kan ske en forbedring. 

Benchmarking og best practice udrydder ikke 

forskelligheden, men det er klart, at disse to 

metoder medvirker til at begrænse uacceptable 

forskelle i kvalitet og effektivitet. Der vil fortsat 

eksistere forskelle i effektivitet og kvalitet i 

24 


den offentlige sektor. Alt andet vil være utopisk 

at forestille sig. En forbedring af effektivitet og 

kvalitet vil være en fortløbende proces, hvor de 

enkelte kommuner og institutioner til stadighed 

kan lade sig inspirere af hinanden og kan 

bruge hinanden som målestok. Samtidig er forskelligheden 

en uundværlig del af et moderne 

velfærdssamfund, hvor den enkelte borger har 

mulighed for at vælge det tilbud, som passer 

den pågældende bedst. En konstant højnelse 

af kvaliteten betyder ikke, at alle tilbud bliver 

ens. Som nævnt tidligere kan der være forskel 

på, hvad den enkelte borger opfatter som god 

kvalitet. 

Det kommunale selvstyre 

Regeringen lægger samtidig stor vægt på decentral 

opgaveløsning og handlerum for lokale 

politiske beslutninger. Det er selve kernen i det 

kommunale selvstyre. 

Nærhed er en af de grundlæggende værdier i det 

kommunale selvstyre, og det er derfor vigtigt at 

indrette velfærdssamfundet så borgernært som 

muligt. Den enkelte skal opleve, at den offentlige 

sektor er indrettet med udgangspunkt i 

borgernes behov og forskellighed. 

Nærhed handler også om muligheden for dialog 

mellem politikere og borgere om lokale ønsker 

og lokale prioriteringer. Forudsætningen 

for et velfungerende samfund er netop, at der 

er mulighed for lokalt at skabe løsninger, som 

er tilpasset de særlige forhold på stedet. På 

den måde er forskellighed en integreret del af 

et moderne samfund, der skal sikre effektive 

løsninger både for den enkelte borger og for 

lokalsamfundet. 

Serviceydelser skal finansieres, og ressourcerne 

er begrænsede. Niveauet for serviceydelser og 

sammensætningen heraf er derfor også et prioriteringsspørgsmål. 

Det er i vid udstrækning 

kommunerne, som har ansvaret for at levere 

serviceydelser til borgerne, og som træffer beslutning 

om det konkrete serviceniveau i den 

enkelte kommune. Sådan skal det blive ved 

med at være. Regeringen vil værne om kommunernes 

frihed til at fastlægge den ønskede 

sammenhæng mellem serviceniveau og skatteudskrivning. 

Grænser for forskellighed 

Der vil dog naturligvis altid være tale om 

frihedsgrader inden for nogle mere eller mindre 

detaljerede grænser. Det er indiskutabelt, 

at der er et generelt dilemma mellem friheden 

til lokale prioriteringer og viljen til at acceptere 

forskelsbehandling. 

Det er samtidig et faktum, at borgernes tolerance 

på centrale områder ikke er særlig stor. Kan 

man blive behandlet for en bestemt sygdom i 

Ringkjøbing Amt, vil langt de fleste finde det 

urimeligt, hvis man ikke kan få den samme behandling 

i Storstrøms Amt. Samtidig er der en 

naturlig forventning om, at der ikke er slinger 

i valsen, hvad angår kvalitet og effektivitet i 

sundhedsvæsenet. 

Et andet eksempel er skatteområdet. Her er forventningen 

selvfølgelig, at skatteligningen er 

ens i hele landet. 

På en række centrale områder vil nationale mål 

og rammer for den decentrale administration 

således sætte grænser for forskelligheden. 

Omvendt er der på samme tid en lang række 

områder, hvor det kommunale selvstyre kan 

udfolde sig. 

På disse områder gælder det om at styrke kommuners 

mulighed for at kunne agere. Det er 

herefter op til kommunerne at udfylde det 

lokale selvstyre, så der laves gode lokale løsninger 

og skabes mest mulig kvalitet for pengene. 


25

Fremtidssikring af 

kommunerne 

En reform af velfærdssamfundet er i høj grad 

en reform af det kommunale område. Det er 

nemlig først og fremmest kommunerne, som 

har den direkte kontakt med borgerne. Kommunerne 

spiller således en helt afgørende rolle, 

når det drejer sig om at skabe en offentlig sektor, 

der sætter den enkelte borger i centrum. 

LARS LØKKE 

RASMUSSEN 

Indenrigs- og sundhedsminister 

Derfor er det vigtigt fordomsfrit at se på, hvordan 

opgaverne fremover kan løses bedst muligt og 

mest effektivt uden på forhånd at hænge fast i, 

om en opgave i dag hører under staten, amter 

eller kommuner. 

Det må nøje overvejes, om den nuværende opgavefordeling 

i den offentlige sektor bedst sikrer 

borgeren den bedste service, eller om en anden 

fordeling af opgaverne kan skabe en bedre og 

mere sammenhængende opgaveløsning. 

Det lokale demokrati og den fremtidige organisering 

af kommunernes opgaver er sat på 

dagsordenen. Med rapporten fra Strukturkommissionen 

er der lagt op til en konstruktiv og 

saglig dialog i de kommende måneder om 

velfærdssamfundets fremtidige indretning. Det 

er mit håb, at rigtig mange vil deltage i denne 

diskussion. 

Der skal ikke herske tvivl om regeringens 

udgangspunkt: Den kommende struktur skal 

tage udgangspunkt i, at lokaldemokratiets fremtid 

bliver sikret. Regeringen vil således lægge 

stor vægt på decentral opgaveløsning og et reelt 

råderum for lokale politiske beslutninger. Forskellighed 

kan herved forblive en integreret del 

af det moderne velfærdssamfund. Samtidig får 

kommunerne den tilstrækkelige styrke til at 

kunne sikre effektive løsninger af høj kvalitet. 

26 


HVAD BETYDER PARTIFARVE FOR 

DE KOMMUNALE INDTÆGTER? 

Det er et ofte diskuteret spørgsmål, hvor meget partipolitik betyder i kommunerne. 

Opkræver socialistiske kommuner flere indtægter end borgerlige 

kommuner? Vejer brugerbetalinger mindre i socialistiske kommuners indtægter? 

En empirisk undersøgelse viser, at ideologien i høj grad har betydning. 

JENS BLOM-HANSEN 

Der tales meget om, at partipolitik betyder mindre 

hos kommunerne end hos staten. Kommunerne 

siges at være mindre ideologisk prægede 

og mere orienterede mod konsensus. Men er 

det rigtigt? I denne artikel belyses spørgsmålet 

med udgangspunkt i kommunernes indtægtspolitik, 

dvs. deres opkrævning af skatter og brugerbetalinger. 

Jeg ser først bredt på spørgsmålet 

om, hvorvidt man teoretisk set skulle forvente, 

at partipolitik skulle betyde noget i kommunal 

sammenhæng. Dernæst snævrer jeg ind på 

indtægtspolitikken, som er et velegnet men 

underbelyst område at undersøge spørgsmålet 

empirisk på. Jeg ser her først på to metodiske 

spørgsmål, der må afklares, inden en analyse 

kan igangsættes. Dels skal det afklares, hvilke 

indtægtskilder analysen skal omfatte. Dels skal 

det gennemtænkes, hvordan partipolitik måles. 

Herefter gennemføres så en empirisk analyse 

af partipolitisk betingede forskelle i kommunernes 

indtægtspolitik. Resultatet viser, at 

partipolitik betyder en hel del. Kommunerne 

er altså ikke præget af søvnig konsensus, men 

snarere af ideologiske slagsmål, når det drejer 

sig om indtægtspolitiske beslutninger. 

Teorien: Kan man forvente 

partipolitiske slagsmål i 

kommunerne? 

Burde man forvente, at partipolitik betyder noget 

i kommunerne? Der er argumenter både for 

og imod. Det afgørende argument for at forvente 

en effekt af partipolitik er det forhold, 

at de politiske partier i kommunerne ønsker at 

gøre en forskel. Ser man på valgprogrammer, 

valgkampagner, hjemmesider, partiprogrammer 

og lignende steder, hvor partiernes politik er 

formuleret, vil man se, at der er relativt stor forskel 

mellem partierne. Officielt er der ikke den 

store forskel mellem de målsætninger, som den 

kommunale og den nationale del af partierne 

forfølger. Grundlæggende er det i kommunal 

sammenhæng også højre-venstre skalaen, der 

skiller partierne. Højrefløjen ønsker mindre 

skatteudskrivning og færre indgreb i den private 

sektor, mens venstrefløjen ønsker det 

modsatte. På den baggrund må man forvente, 

at partierne selv ønsker at gøre en forskel. 

Et ønske om at gøre en forskel er en nødvendig, 

men ikke tilstrækkelig betingelse for, at parti- 

28 

HVAD BETYDER PARTIFARVE FOR DE KOMMUNALE INDTÆGTER?

politik kan forventes at have nogen effekt. Og 

her kommer vi til argumenterne imod, at partipolitik 

skulle gøre en forskel. Partierne skal også 

have mulighed for at føre deres ønsker ud i livet. 

Problemet er her, at der er mange begrænsninger 

på kommunalpolitikernes handlefrihed. 

Den kommunale administration, personaleorganisationerne, 

brugerne af de kommunale 

ydelser og lokale interesseorganisationer har 

også interesser at varetage i kommunalpolitik. 

De kan sætte ret betydelige grænser for politikernes 

råderum. Hertil kommer, at staten regulerer 

kommunernes virksomhed. Der er alt i 

alt betydelige begrænsninger på kommunalpolitikernes 

muligheder for at føre deres ønsker 

ud i livet. 

Der er altså argumenter både for og imod at 

forvente en effekt af partipolitik. Konklusionen 

må være, at effekten af partipolitik hos 

kommunerne må afhænge af, hvor stor handlefrihed 

kommunalpolitikerne har. Er den meget 

begrænset – som det fx er tilfældet på folkepensionsområdet, 

hvor kommunerne alene fungerer 

som udbetalingskontor for staten – er det 

ikke rimeligt at forvente en effekt af kommunalbestyrelsens 

partipolitiske sammensætning. Er 

der derimod tale om stor handlefrihed – som 

fx på børnepasningsområdet – er det mere rimeligt 

at forvente en lokal partipolitisk effekt. 

Tidligere undersøgelser af spørgsmålet er nået 

til forskellige resultater. Næsten alle undersøgelser 

har fokuseret på kommunernes udgiftsområder. 

Den mest systematiske analyse er 

gennemført af Odense-professoren Poul Erik 

Mouritzen (1991), som i sin doktordisputats 

har analyseret næsten alle de kommunale udgiftsområder. 

Han finder, at partipolitik betyder 

noget – men at effekten varierer en del 

mellem de forskellige områder. Næsten ingen 

har analyseret kommunernes indtægtspolitik. 

Det kan undre, for ifølge den argumentation, 

der er fremført ovenfor, burde det være et velegnet 

sted at lede efter partipolitiske effekter. 

Kommunerne har nemlig ret store frihedsgrader 

til at fastsætte både størrelsen og sammensætningen 

af deres indtægter. Samtidig er indtægtspolitikken 

et godt sted at føre ideologisk 

politik. De kommunale indtægter er et omfordelingsinstrument 

og burde derfor appellere til 

ideologisk politik. 

De kommunale indtægter 

Kommunerne har tre indtægtskilder. For det 

første giver staten tilskud til kommunerne. Det 

sker især via bloktilskuddet. Det har den enkelte 

kommune ikke selv indflydelse på. 

For det andet kan kommunerne opkræve skatter. 

Skattekilderne omfatter især indkomstskat, men 

også ejendoms- og selskabsskat. På indkomstskatteområdet 

kan kommunerne selv bestemme 

skatteprocenten. På ejendomsskatteområdet har 

de færre, men dog betydelige frihedsgrader, idet 

skattesatsen (grundskyldspromillen) kan variere 

mellem 6 og 24 promille. På selskabsskatteområdet 

har kommunerne ingen frihedsgrader, 

men modtager en statsligt fastsat andel af skatteprovenuet. 

For det tredje har kommunerne adgang til 

brugerbetalinger. De er især relevante på forsyningsområdet 

(vand, varme, renovation, spildevand), 

hvor staten kræver, at kommunerne 

fuldt ud dækker udgifterne med brugerbetaling. 

Men der findes også brugerbetaling på velfærdsområderne, 

om end udgifterne ikke dækkes 

fuldt ind på denne måde. Det gælder især 

på børnepasningsområdet, hvor kommunerne 

har frihedsgrader til at varierer brugerbetalingsandelen. 

Partipolitiske effekter kan forventes, hvis kommunerne 

har tilstrækkelige frihedsgrader. Det 

krav er ikke opfyldt for statstilskud. På skatteområdet 

er det kun opfyldt for indkomstog 

ejendomsskat. På brugerbetalingsområdet er 

kravet opfyldt på børnepasningsområdet, her- 

Kommunerne er 

alt så ikke præget 

af søvnig konsensus, 

men snarere 

af ideologiske 

slagsmål, når 

det drejer sig om 

indtægtspolitiske 

beslutninger. 

HVAD BETYDER PARTIFARVE FOR DE KOMMUNALE INDTÆGTER? 

29

Det antyder, at partipolitikken 

ikke kun 

er et spørgsmål om 

at besidde flertallet 

eller ej, men også 

om flertallets størrelse. 

Jo større flertal, 

jo mere udtalte 

bliver de ideologiske 

forskelle. 

under især på skolefritidsområdet hvor staten 

ikke har fastsat krav til brugerbetalingens 

omfang. Den følgende analyse omfatter derfor 

indkomstskatter, ejendomsskatter og brugerbetaling 

til skolefritidsordninger. Her kan 

man med rette forvente, at partipolitiske forskelle 

har mulighed for at slå igennem. Effekten 

burde kunne måles på to ledder. For det 

første må man forvente, at socialistiske kommuner 

opkræver flere indtægter end borgerlige 

kommuner (med socialistiske partier menes 

Enhedslisten, Socialistisk Folkeparti og Socialdemokraterne). 

Det skyldes, at de grundlæggende 

ønsker en større offentlig sektor og 

derfor har et større finansieringsbehov end 

borgerlige kommuner. For det andet må man 

forvente, at socialistiske kommuner sammensætter 

deres indtægter på en anden måde end 

borgerlige kommuner. Socialistiske partier ser 

traditionelt med større skepsis på brugerbetalinger 

end borgerlige partier. Det skyldes den 

fordelingspolitiske effekt af brugerbetalinger, 

der som bekendt vender den tunge ende nedad 

– alle skal betale det samme i brugerbetaling, 

som derfor udgør en relativt større byrde for 

lavindkomstfamilier. Altså må man forvente, at 

socialistiske partier i mindre grad end borgerlige 

partier anvender brugerbetaling som indtægtspolitisk 

instrument. 

Hvordan måles partipolitik? 

Det er ikke enkelt at måle begrebet partipolitik. 

Hvad mener vi egentlig, når vi fx bruger et 

udtryk som “en socialistisk kommune”? Man 

kan forestille sig flere måder at måle partipolitik 

på. For det første kunne man se på kommunalbestyrelsens 

sammensætning. Her kunne en 

socialistisk kommune betyde, at de socialistiske 

partier udgør flertallet. Men betyder størrelsen 

af flertallet noget?, Eller er spørgsmålet 

blot, om de socialistiske partier udgør et flertal 

eller ej? Størrelsen af flertallet (dvs. de socialistiske 

partiers andel af mandaterne) vil være 

det relevante mål, hvis man mener, at et solidt 

flertal har færre betænkeligheder ved at føre 

ideologisk politik end et lille flertal. Hvis man 

derimod mener, at selve kontrollen over flertallet 

er det væsentligste, vil en simpel konstatering 

af, om de socialistiske partier udgør flertallet 

(over eller under 50 pct. af mandaterne) 

være det relevante mål. Ifølge denne tankegang 

gør det en langt større forskel, om de socialistiske 

partier vokser fra 45 til 55 pct., end hvis 

de vokser fra 55 til 65 pct. af mandaterne. For 

i den første situation vokser de fra et mindretal 

til et flertal, mens de i den anden situation kun 

øger flertallets størrelse. 

For det andet kunne man se på borgmesteren. 

Er han (eller hun) socialist? Det mål giver 

mening, hvis man mener, at posten som borgmester 

normalt dækker over en konstituering 

i kommunalbestyrelsen, som giver den største 

indflydelse til den fløj, han (eller hun) kommer 

fra. 

Alt i alt har vi dermed tre mulige måder at måle 

partipolitik på: Mandatandele, kontrol over 

flertallet i kommunalbestyrelsen og endelig 

borgmestrenes partifarve. Alle tre mål kan være 

rimelige og medtages derfor i den følgende analyse. 

De politiske partier kategoriseres alle som 

enten socialistiske eller borgerlige (se anmærkningen 

til tabel 1 for den præcise kodning). 

Hvad betyder partipolitiske 

forskelle for kommunernes 

indtægtspolitik? 

I det følgende skal der gennemføres en analyse 

af de to hypoteser, der blev udledt ovenfor: Opkræver 

socialistiske kommuner flere indtægter 

end borgerlige kommuner? Vejer brugerbetalinger 

mindre i socialistiske kommuners indtægtssammensætning? 

Spørgsmålet analyseres 

som nævnt ved at se nærmere på indkomstog 

ejendomsskatterne samt brugerbetaling til 

skolefritidsordninger. Det er de tre indtægtspolitiske 

områder, hvor kommunerne har flest 

30 


frihedsgrader. Analysen omfatter alle landets 

kommuner, og der ses på forholdene i 2001. 

Resultatet af analysen fremgår af tabel 1. 

Tabellen viser, at partipolitik betyder noget for 

kommunernes indtægtspolitik. På alle tre områder 

har partipolitik den forventede effekt. På 

indkomstskatteområdet har socialistisk styrede 

kommuner som forventet en højere udskrivningsprocent. 

Det samme gælder på ejendomsskatteområdet. 

Derimod gælder – som forventet 

– det modsatte på brugerbetalingsområdet. 

Dette instrument bruger de socialistisk styrede 

kommuner i mindre omfang end de borgerlige 

kommuner. 

Tabellen viser også, at det betyder noget, hvordan 

partipolitik måles. På alle tre områder giver 

mandatandele den største effekt. Resultatet 

er derimod ikke ret følsomt over for, om partipolitik 

måles ved socialistisk kontrol med 

kommunalbestyrelsen eller ved borgmesterens 

partifarve. Her opnås næsten samme resultat. 

Men mandatandele giver en bemærkelsesværdigt 

større effekt. Det antyder, at partipolitikken 

ikke kun er et spørgsmål om at besidde 

flertallet eller ej, men også om flertallets størrelse. 

Jo større flertal, jo mere udtalte bliver de 

ideologiske forskelle. 

Lad os se lidt nærmere de enkelte områder i 

tabel 1. På indkomstskatteområdet udtrykker 

tallet på 1,4 effekten af at gå fra at se på en 

situation med ingen socialistiske mandater i 

kommunalbestyrelsen til en situation med kun 

socialistiske kommunalbestyrelsesmedlemmer. 

Effekten er altså, at udskrivningsprocenten stiger 

med 1,4 procentpoints, fx fra 20 til 21,4 

pct. Det er en hel del, når man betænker, at udskrivningsprocenterne 

varierer fra ca. 18 til ca. 

Tabel 1. 

Partipolitik og indtægtspolitik. 

Socialistiske partiers mandatandel 1 

Mål for partipolitik 

Socialistisk kontrol med 

kommunalbestyrelsens flertal 2 Socialistisk borgmester 3 

Indkomstskatter +1,4 +0,14 +0,14 

Statistisk signifikant resultat? Ja Nej Nej 

Ejendomsskatter +18,7 +4,4 +3,9 

Statistisk signifikant resultat? Ja Ja Ja 

Takster til skolefritidsordning -15,4 - 4,9 -4,2 

Statistisk signifikant resultat? Ja Ja Ja 

1. Dette mål udtrykker effekten af at gå fra en situation uden socialistiske mandater til en situation med kun socialistiske mandater i kommunalbestyrelsen. 

2. Dette mål udtrykker effekten af, at de socialistiske partier kontrollerer mere end 50 pct. af mandaterne sammenlignet med en situation, hvor de kontrollerer mindre end 50 pct. af 

mandaterne i kommunalbestyrelsen. 

3. Dette mål udtrykker effekten af at have en socialistisk borgmester. 

Anmærkninger: 

Tabellen viser partielle koefficienter fra en regressionsanalyse, der omfatter følgende kontrolvariabler: Indkomstulighed, indbyggertal, udgiftsbehov, indtægtsgrundlag og 

partifragmentering (i analysen af ejendomsskatter er desuden kontrolleret for forskelle i ejendomsværdier og sommerhuse). Alle tal er fra 2001. For den fulde analyse henvises til 

Blom-Hansen, Monkerud & Sørensen (2003). 

Kodning af partier: Socialistiske partier omfatter: Enhedslisten, Socialistisk Folkeparti og Socialdemokraterne. Borgerlige partier omfatter: Det Radikale Venstre, Centrum- 

Demokraterne, Kristeligt Folkeparti, Det Konservative Folkeparti, Dansk Folkeparti og Fremskridtspartiet. Lokallisterne er klassificeret som enten borgerlige eller socialistiske efter en 

vurdering af deres navn. 

Måling af indtægter: Indkomstskatteniveauet måles ved udskrivningsprocenten. Ejendomsskatteniveauet måles ved grundskyldspromillen. Brugerbetalingsniveauet for 

skolefritidsordninger måles som brugerbetalingen i pct. af udgifterne. 


31

22 blandt kommunerne. Tabellen viser, at resultatet 

er statistisk signifikant, dvs. vi kan være 

ret sikre på, at det ikke beror på tilfældigheder. 

Bruger vi de to alternative måder at måle effekten 

af partipolitik på, viser det sig, at socialistiske 

partier også efter disse mål har en forøgende 

effekt på udskrivningsprocenten. Men 

bemærk, at disse resultater ikke er statistisk signifikante. 

Det vil sige, at vi ikke kan være sikre 

på, at de ikke beror på tilfældigheder. Da alle 

tre måder at måle partipolitik på er rimelige, 

burde de give det samme resultat. Når de ikke 

gør det, svækker det naturligvis tilliden til resultatet. 

Man må derfor sige, at indkomstskattens 

afhængighed af partipolitik ikke fremstår 

helt afklaret. 

Ser vi herefter på ejendomsskatterne er billedet 

helt entydigt. Alle tre mål for partipolitik viser 

det samme: Kommuner styret af socialistiske 

partier har en højere grundskyldspromille. Resultatet 

er i alle tilfælde statistisk signifikant, 

dvs. det beror ikke på tilfældigheder. Men igen 

viser tabellen, at effekten af mandatandele er 

større end de to øvrige måder at måle partipolitik 

på. Tallet i den første kolonne viser igen 

effekten af at gå fra en situation med ingen 

socialistiske mandater i kommunalbestyrelsen 

til en situation med kun socialistiske kommunalbestyrelsesmedlemmer. 

Tallet viser, at grundskyldspromillen 

så vokser med 18,7 promillepoints. 

Det er en hel del, når man tænker på, at 

grundskyldspromillen kun må variere mellem 

6 og 24. Socialistisk kontrol med kommunalbestyrelsen 

og en socialistisk borgmester indebærer 

derimod kun en stigning i grundskyldspromillen 

på ca. 4 promillepoints. 

Ser vi endelig på brugerbetaling til skolefritidsordning, 

som nok er den brugerbetalingsordning, 

hvor kommunerne har flest frihedsgrader, 

så er billedet igen entydigt. Alle tre mål for partipolitik 

viser, at socialistiske kommuner har 

lavere brugerbetaling. Alle tre mål er statistisk 

sig nifikante. Ser vi igen på tallet i den første 

kolonne, så viser det, at kommuner kun med 

socialistiske mandater i kommunalbestyrelsen 

har en brugerbetaling, der er 15,4 procentpoints 

lavere end kommuner uden socialistiske 

mandater i kommunalbestyrelsen. Socialistisk 

kontrol med kommunalbestyrelsen og en socialistisk 

borgmester viser den samme effekt, men 

i mindre omfang. 

Den samlede konklusion bliver, at de to hypoteser, 

der blev opstillet ovenfor, bliver be kræftet 

Det skal igen understreges, at billedet ikke 

er helt entydigt. Men dette må være den overordnede 

konklusion. For det første peger resultaterne 

på, at socialistiske kommuner op kræver 

flere indtægter end borgerlige kommuner. Denne 

kon klusion baserer sig på resulta tet på indkomstskatteområdet. 

Det er langt den vigtigste 

indtægtskilde hos kommunerne, så hvis socialistiske 

kommuner opkræver flere indtægter, må 

det give sig udslag her. Resulta tet viser som 

sagt, at socialistiske kommuner har en højere 

udskrivningsprocent (men også at resultatet er 

følsomt over for, hvordan partipolitik måles). 

For det andet viser resultatet, at socialistiske 

kommuner sammensætter deres indtægter på en 

anden måde. De foretrækker at bero på brugerbetalinger 

i mindre grad end ikke-socialistiske 

kommuner. Det resultat stemmer godt overens 

med socialistiske partiers traditionelle skepsis 

over for brugerbetalingernes fordelingspolitiske 

virkning. 

Konklusion 

Kommunerne kritiseres ofte for at være for konsensussøgende. 

Derfor er det ganske bemærkelsesværdigt, 

at der kan findes betydelige partipolitisk 

betingede forskelle i kommunernes 

ind tægtspolitik. For det første opkræver socialistiske 

kommuner flere indtægter hos borgerne. 

Det forhold må ses i lyset af, at socialistiske 

partier grundlæggende ønsker en større offentlig 

sektor og derfor har et større finansierings- 

32 


ehov end borgerlige kommuner. For det andet 

sammensætter socialistiske kommuner deres 

indtægter på en anden måde end borgerlige 

kommuner. De søger at undgå indtægtskilder, 

der vender den tunge ende nedad, dvs. brugerbetalinger. 

Det forhold må ses i lyset af socialistiske 

partiers grundlæggende ønske om at omfordele 

midler fra familer med høje indkomster 

til familier med lave indkomster. 

JENS BLOM-HANSEN 

Litteratur 

Lektor ved Institut for Statskundskab, 

Århus Universitet 

Blom-Hansen, Jens, Lars Chr. Monkerud & Rune Sørensen 

(2003).“Ideology and Taxation: Do Parties Matter for Local 

Revenue Policies?”, upubliceret manuskript. Kan rekvireres ved 

henvendelse til forfatteren. 

Mouritzen, Poul Erik (1991). Den politiske cyklus. Århus: 

Politica. 


33

STRUKTUR 

OG ORGANISERING

POLITIK, FORVALTNINGS BE SLUT- 

NINGER OG ANBRINGELSER UDEN 

FOR HJEMMET 

Gør det en forskel, om et politikområde er organiseret på den ene eller 

den anden måde, og om det er det ene eller det andet politiske parti, der 

sidder på magten? Det diskuteres i denne artikel med anbringelse af børn 

og unge som case. En konklusion er, at selv på et så stærkt reguleret område, 

hvor beslutningerne er bestemt af ydre sociale forhold, betyder det 

noget, hvordan beslutningprocessen er organiseret. 

THOMAS PALLESEN 

Forestillingen om, at organiseringen af et givet 

politikområde har en selvstændig betydning 

for indholdet af den offentlige politik, er ikke 

ny. Den forestilling lå til grund for den klassiske 

forvaltningsteori i dens stræben efter at 

indrette den offentlige forvaltning på den mest 

effektive måde. Den nyere forvaltningsteori, 

uanset hvilken variant der er tale om, beskæftiger 

sig også indgående med formelle og uformelle 

reglers betydning for indholdet af politikken. 

Det er lige så åbenbart, at praktisk politik 

i høj grad handler om at formulere og etablere 

regler og organisationer, der fremmer et givet 

formål eller et bestemt hensyn. 

Om de så altid virker efter hensigten, er en anden 

sag. Budskabet i en prominent teori inden 

for samfunsvidenskaberne er fx, at det i det 

store billede ikke gør den store forskel, om et 

politikområde er organiseret på den ene eller 

den anden måde, og for den sags skyld, om 

det er det ene eller det andet politiske parti, 

der sidder på magten. Efter den opfattelse er 

det mere eller mindre objektive faktorer i det 

politiske systems omgivelser – det være sig velstandsniveauet, 

urbaniseringsgraden, kvindernes 

erhvervsfrekvens etc., der i alt væsentlighed 

er afgørende for politikkens indhold. 

Formålet med denne artikel er at belyse et 

hjørne af den større problemstilling om, hvad 

der er afgørende for udformningen af den offentlige 

politik, herunder hvilken rolle regler 

og organisering spiller. 

Emnet er anbringelser af børn og unge uden 

for deres eget hjem, et sagsområde som i denne 

sammenhæng er interessant på flere måder. 

Det er kommunerne, der træffer den konkrete 

beslutning om en anbringelse uden for hjemmet. 

Men til forskel fra en lang række af kommunernes 

andre opgaver, så er det område meget 

stærkt statligt reguleret. Det gælder både 

i beskrivelsen af de forhold, der kan føre til 

en anbringelse uden for hjemmet, og de procedurer 

kommunerne skal følge, når et barn eller 

en ung anbringes uden for deres eget hjem. 

Dette skal selvsagt skal ses på baggrund af, at 

POLITIK, FORVALTNINGS BE SLUT NINGER OG ANBRINGELSER... 

35

De kommunale forskelle 

bør imidlertid 

i væsentlig grad 

være begrundet i 

lokale forskelle på 

de objektive sociale 

og familiemæssige 

omstændigheder. 

der er tale om er en meget indgribende foranstaltning. 

Kompetencen er ikke placeret på lokalt niveau 

for at kommunerne skal udøve et “politisk” skøn. 

På anbringelsesområdet er lokale politiske præferenceforskelle 

en mulig, men ikke en legitim 

og ej heller en sandsynlig kilde til variation i 

kommunernes anbringelsesfrekvens. Der er således 

en århundrede lang tradition for, at lovgivningen 

på området er vedtaget med brede 

politiske flertal. Det betyder ikke, at der ikke 

er eller kan værre variation i kommunernes 

anbringelsesfrekvens. De kommunale forskelle 

bør imidlertid i væsentlig grad være begrundet 

i lokale forskelle på de objektive sociale og familiemæssige 

omstændigheder, der i lovgivningen 

angives som grundlag for en anbringelse 

uden for hjemmet. 

Det finmaskede regelsæt på børne- og ungeområdet 

behandler også spørgsmålet om, hvor i 

det kommunale system kompetencen skal ligge 

i forskellige typer af sager. I de tilfælde hvor anbringelsen 

sker med forældrenes eller den unges 

samtykke, er det op til kommunerne at vælge, 

om beslutningen skal træffes på politisk eller 

administrativt niveau. Disse såkaldte frivillige 

anbringelser udgør langt hovedparten af det 

samlede antal anbringelser. I godt halvdelen af 

de danske kommuner har lokalpolitikerne valgt 

at delegere kompetencen til at foretage frivillige 

anbringelser til den kommunale administration. 

Ud fra en forvaltningssynsvinkel er 

det interessante spørgsmål, om det kan tænkes 

at have en selvstændig betydning for anbringelseshyppigheden. 

Det gælder så meget desto 

mere, fordi delegation er et af de klassiske og 

mest brugte instrumenter i den forvaltningsmæssige 

værktøjskasse, men samtidig også er et 

af de instrumenter, vi ikke ved så meget om, 

hvordan virker. 

Det er børn og unge med 

massive sociale og familiemæssige 

problemer, der 

anbringes 

Der er 12-14.000 børn og unge, der er anbragt 

udenfor hjemmet, og selvom de dermed udgør 

de en lille del af det samlede antal børn og unge, 

er det et område, der anvendes der betydelige ressourcer 

på. De samlede udgifter til “særlige foranstaltninger 

for børn og unge” udgjorde i 2000 

knap 8 mia. kr, hvoraf de godt 2 mia. kr. blev 

anvendt på forebyggende foranstaltninger, mens 

udgifterne til de egentlige anbringelser udgjorde 

de øvrige knap 6 mia. kr. (Amtsrådsforeningen 

et al., 2000). Undersøgelser af de anbragte børn 

og unge viser, det er børn og unge, der har svære 

sociale og adfærdsmæssige problemer eller lever 

hos forældre, typisk en enlig, der ikke yder tilstrækkelig 

omsorg, er syge eller misbrugere, der 

som regel ikke har arbejde (Hestbæk, 1997: 13) 

En tredjedel af de anbragte børn og unge har 

forældre, der har fået mindst en fængselsdom 

(Danmarks Statistik, 2002). 

De anbragte børn og unges svære livsvilkår afspejler 

sig også i deres voksenliv. Sammenlignet 

med andre børn går det ikke anbragte børn og 

unge særlig godt senere i livet. Mere end halvdelen 

kommer ikke i gang med en uddannelse 

efter folkeskolen; en fjerdedel lever af overførselsindkomster 

og næsten halvdelen er kendt 

skyldige i en lovovertrædelse (Danmarks Statistik, 

2002). 

De anbragte børn og unge er kort sagt en 

gruppe, der er præget af massive sociale og familiemæssige 

problemer. Samlet set er der altså 

god grund til at forvente, at den variation, der 

er i kommunernes anbringelseshyppighed i meget 

stort omfang vil være betinget af de sociale 

forhold i kommunerne. Det har også i nogen 

grad vist sig i de undersøgelser, der tidligere 

er foretaget. (Jørgensen m.fl. 1989: 150-154), 

(Socialministeriet, 2000: 18-19). Til gengæld 

36 

POLITIK, FORVALTNINGS BE SLUT NINGER OG ANBRINGELSER...

tyder de tidligere undersøgelser også på, at der 

også kan være andre relevante forklaringer på 

variationen i anbringelsespolitik end de sociale 

forhold i kommunerne, ligesom det kan 

være vanskeligt at afgøre, hvilke af de sociale 

forhold, der er afgørende, da de ofte er sammenfaldende. 

En analyse af de sociale faktorer i kommunerne 

viser, at der er to underliggende dimensioner 

(Pallesen, 2003). Den egentlige sociale dimension 

udgøres af antallet af voldsforbrydelser og 

tyverier, antallet af børn af enlige samt størrel sen 

af kontanthjælpsudgifterne. Arbejdsmar keds dimensionen 

udgøres af andelen uden erhvervsuddannelse, 

antal fuldtidsledige og andel indkomster 

under 125.000. Antallet af børn af 

enlige forsørgere og andel af skattepligtige med 

en indkomst under 125.000 er samtidig de to 

faktorer, der fra hver af de to dimensioner, isoleret 

set hænger stærkest sammen med anbringelsesfrekvensen. 

Det betyder, at kommuner med 

mange børn af enlige og en høj andel af skatteydere 

med lave indkomster, i større omfang end 

andre kommuner anbringer børn og unge uden 

for hjemmet. 

Analyser viser, at der alt andet lige er en tendens 

til, at der anbringes flere børn og unge uden for 

hjemmet i socialdemokratiske end i borger ligt 

styrede kommuner. Men det skyldes i hovedsagen, 

at der forskel på de sociale forhold i 

de to typer af kommuner. Tages der højde for 

andelen af børn af enlige, andelen af indkomster 

under 125.000 og kommunestørrelsen, så 

forsvinder effekten af partipolitik helt for alle 

kommunerne under ét. I de partipolitiske højborge, 

der alene omfatter de kommuner, hvor 

det samme parti har siddet ved magten siden 

kommunalreformen i 1970, er der en beskeden 

tendens til, at borgerligt styrede kommuner har 

en lavere anbringelseshyppighed end de socialdemokratisk 

ledede kommuner. Samlet set har 

partipolitik således ikke den store betydning 

for anbringelseshyppigheden. Som forventet er 

det de sociale forhold, især andelen af børn af 

enlige forsørgere, der har størst betydning for 

anbringelseshyppigheden. 

De socialdemokratiske 

højborge uddelegerer 

kompetencen 

Da lovgivningen på området i det store og hele 

altid har fulgt anbefalingerne fra udpræget fagligt 

sammensatte kommissioner, så kunne det 

indikere, at der ikke var den store forskel på 

den faglige og politiske vurdering af spørgsmålet. 

På den anden side set er der langt fra generelle 

kommissionsvurderinger og anbefalinger 

til konkrete beslutninger om anbringelser i den 

enkelte kommunes forvaltning. Nøgternt vurderet 

er det på forhånd vanskeligt at vurdere, 

hvilken betydning delegation af beslutningskompetencen 

har for anbringelseshyppigheden. 

Analyser påviser, at der er en sammenhæng mellem 

delegation og anbringelseshyppigheden, således 

at der er en højere anbringelseshyppighed 

i de kommuner, der har delegeret kompetencen 

til forvaltningen. Alt andet lige er anbringelsesfrekvensen 

10 pct. lavere i de kommuner, hvor 

kompetencen er et politisk anliggende. Sammenhængen 

er imidlertid ikke specielt stærk, 

og betydningen af delegation bliver ydermere 

svækket, når der tages højde for de politiske og 

sociale forhold. Deraf kan der imidlertid ikke 

nødvendigvis sluttes, at delegation af beslutningskompetencen 

er uden betydning. Delegationsforholdene 

kan tænkes at havde en betydning 

i samspil med de politiske faktorer, også 

fordi der er en partipolitisk betinget forskel på 

tilbøjeligheden til at delegere beslutningskompetencen 

til den kommunale forvaltning. I tre 

fjerdedele af de socialdemokratisk ledede kommuner 

er kompetencen delegeret til forvaltningen, 

mens det kun er tilfældet i halvdelen af de 

borgerlige kommuner. Den partipolitiske fordeling 

er tillige stærkt påvirket af, om det er en 

De socialdemokratisk 

ledede kommuner 

kan roligt 

delegere kompetencen 

til forvaltningen, 

uden at det får 

den store betydning 

for den kommunale 

anbringelsespraksis 

– og gør det også i 

stort omgang. 


37

partipolitisk højborg eller ej. I de kommuner, 

hvor den partipolitiske ledelse er skiftet en eller 

flere gange i perioden efter inddelingsreformen 

i 1970, er der ikke den store forskel, mens der 

i de partipolitiske højborge er et meget klart 

partipolitisk mønster i delegationstilbøjeligheden. 

I mere end 4 ud 5 socialdemokratiske højborge 

er kompetencen delegeret, hvilket kun er 

tilfældet i knap hver tredje borgerlige højborg. 

Betydningen af delegation 

afhænger af partifarve 

Hvad betyder de politiske styrkeforhold og delegationsforholdene 

for anbringelseshyppigheden? 

Analyser peger på, at der er tale om et 

samspil, således at betydningen af delegation 

af beslutningskompetencen til forvaltningen 

er betinget af, om det foregår i en borgerligt 

eller socialdemokratisk ledet kommune. I de 

borgerligt ledede kommuner har delegation af 

beslutningskompetencen en stærk selvstændig 

betydning for anbringelsesfrekvensen, hvilket 

ikke er tilfældet i de socialdemokratiske styrede 

kommuner. Her er det er alene de sociale omstændigheder, 

der er afgørende for hvor mange 

børn og unge, der anbringes uden for hjemmet. 

I de partipolitiske højborge forstærkes tendensen 

til, at delegationen til forvaltningen har en 

selvstændig betydning for anbringelsesfrekvensen 

i de borgerligt ledede kommuner, hvorimod 

det forsat i de socialdemokratiske kommuner 

ikke er afgørende, om beslutningerne 

træffes på politisk eller administrativt niveau. 

Den meget forskellige delegationspraksis i de 

socialdemokratisk og borgerligt ledede kommuner, 

der især er markant i de partipolitiske højborge, 

sammenholdt med tendensen til, at delegation 

af beslutningskompetencen alene har 

en betydning i de borgerligt ledede kommuner, 

tyder på, at ikke alle kommunalpolitikere 

kan opfatte forvaltningen som et neutralt instrument 

i anbringelsessagerne. Det indikerer 

også, at politikerne drager en vidt forskellig, 

men logisk konsekvens af dette forhold afhængigt 

af deres politiske ståsted: De socialdemokratisk 

ledede kommuner kan roligt delegere 

kompetencen til forvaltningen, uden at det får 

den store betydning for den kommunale anbringelsespraksis 

– og gør det også i stort omgang. 

Det samme er ikke tilfældet i borgerligt 

styrede kommuner. Den delegation, der trods 

alt forekommer i de borgerligt styrede kommuner, 

er medvirkende til at reducere de partipolitiske 

forskelle på anbringelseshyppigheden i 

kommunerne. 

Det kan selvsagt være en politisk beslutning, der 

er truffet med netop det sigte. Det gælder især 

i de borgerligt styrede højborge, hvor delegation 

af beslutningskompetencen til forvaltningen 

har den allerstørste selvstændige betydning 

for anbringelseshyppigheden og tilmed større 

betydning end de sociale faktorer. Hvorvidt 

mindre erfarne borgerlige borgmesterpartier 

er bevidste om, at delegation til forvaltningen 

alt andet lige har en tendens til at øge anbringelsesfrekvensen, 

kan kun blive gisninger. Nu 

ved de det i hvert fald. Og det kan være, at 

de handler på det. Og så er det ikke længere 

sikkert, at delegation af beslutningskompetencen 

vil have den betydning, som der ovenfor 

er beskrevet. Det ændrer imidlertid ikke på, at 

selv på et område, der er meget stærkt reguleret, 

og hvor beslutningerne i høj forventes at 

være (og i høj grad er) bestemt af ydre sociale 

forhold, kan organiseringen af beslutningsprocessen 

også have en vis betydning for indholdet 

af de politiske beslutninger. På et ellers dystert 

sagområde må det være den gode nyhed for politikere, 

praktikere og politologer. 

38 


Note 

Data vedr. delegationsforholdene er venligst stillet til rådighed 

af William Flugge. 

Litteratur 

Amtsrådsforeningen et.al. (2000). Rapport fra udvalget til undersøgelse 

af udgiftspresset på særlige foranstaltninger på børne- og 

unge området. København: Amtsrådsforeningen. 

Danmarks Statistik (2002). Børns levevilkår. København: 

Danmarks Statistik. 

Hestbæk, Anne Dorthe (1997). Når børn og unge anbringes. 

En undersøgelse af kommunernes praksis i anbringelsessager. 

København: SFI, Rapport 97:6. 

THOMAS PALLESEN 

Lektor ved Institut for Statskundskab 

Århus 

Jørgensen, Per Schultz et.al (1989). Kommunernes børnesager 

– En undersøgelse af forebyggelse, visitation, og anbringelser i syv 

kommuner. København: SFI, Rapport 89:2. 

Pallesen, Thomas (2003). Den vellykkede kommunalreform 

og decentraliseringen af den politiske magt i Danmark. Århus: 

Århus Universitetsforlag. 

Socialministeriet (2000). Anbrigelser af børn og unge. Aktuel 

praksis – fremtidige udfordringer. København: Socialministeriet. 

Se bilagstabeller næste side 


39

Bilagstabeller 

Tabel 1. 

Politiske og sociale faktorers betydning for anbringelseshyppigheden, 

1998-2000. 

Alle kommuner under ét og de partipolitiske 

højborge (fremhævet med fed). Regressionsanalyse 

(std. betakoefficient), forklaret varians (R2) 

i parentes. 

Tabel 2. 

Delegation og de politiske og sociale faktorers 

betydning for anbringelseshyppigheden, 1998- 

2000. Alle kommuner under ét og de partipolitiske 

højborge (fremhævet med fed). Regressionsanalyse 

(std. betakoefficient), forklaret varians (R2) i 

parentes. 

1998-2000 

Bivariat analyse 

Partipolitik -0,283*** 

(0,08) 

-0,585*** 

(0,33) 

Multivariat analyse 

Samlet R2 

(0,36) (0,40) 

-0,049 

Partipolitik 

-0,285* 

Andel børn af enlige +0,443*** 

+0,324** 

Andel med indkomst under 125.000 +0,319*** 

+0,198** 

Indbyggertal -0,019 

+0,020 

Bivariat analyse 

Delegation +0,175** 

(0,03) 

+0,443*** 

(0,19) 


Samlet R2 

(0,36) (0,41) 

Delegation 

+0,079 

+0,171 

Partipolitik -0,035 

-0,237 


+0,260 

Andel med indkomst under 

125.000 

+0,339*** 

+0,233* 

Indbyggertal -0,022 

+0,011 

Note: Signifikansniveau: *** 1 pct., ** 5 pct., * 10 pct. 

Kilder: Indenrigsministeriets Kommunale Nøgletal (sociale forhold) 

og Kommunal Aarbog (politiske forhold), Danmarks Statistik 

(anbringelsesfrekvens). 


Kilder: Indenrigsministeriets Kommunale Nøgletal (sociale forhold) 

og Kommunal Aarbog (politiske forhold), Danmarks Statistik 

(anbringelsesfrekvens). 

40 


Tabel 3. 

Samspillet mellem de politiske forhold, delegation og de sociale faktorers betydning for 

anbringelseshyppigheden, 1998-2000. Alle kommuner under ét og de partipolitiske højborge (fremhævet 

med fed). Regressionsanalyse (std. betakoefficient), forklaret varians (R2) i parentes. 

Socialdemokratisk styre 

Borgerligt styre 


Samlet R2 

(0,34) (0,00) 

(0,32) (0,18) 

Delegation 

-0,118 

+0,068 


+0,268 

Andel med indkomst under 125.000 +0,287*** 

+0,132 

Indbygertal -0,054 

+0,020 

+0,262*** 

+0,387** 

+0,263*** 

+0,030 

+0,440*** 

+0,465*** 

+0,056 

+0,053 


Kilder: Indenrigsministeriets Kommunale Nøgletal (sociale forhold) og Kommunal Aarbog (politiske forhold), Danmarks Statistik 

(anbringelsesfrekvens).

ER STORE KOMMUNER MERE 

EFFEKTIVE OG SMÅ KOMMUNER 

MERE DEMOKRATISKE? 

Hvor meget hold er der i 2003 i argumenterne om, at stort er godt og småt 

er smukt? Er store kommuner mere effektive? Og er små kommuner mere 

demokratiske? Det diskuteres i denne artikel på baggrund af nye forskningsresultater. 

KURT HOULBERG 

Strukturdebatten har siden slutningen af 

1980’ erne med varierende styrke bølget over 

det kommunale landskab, og i kølvandet på 

nedsættelsen af Strukturkommissionen i sommeren 

2002 har bølgen nærmest fået flodbølgekarakter. 

Alle med relation til den kommunale 

verden snakker fremtidig struktur, lufter deres 

forestillinger og usikkerhed om, hvad strukturkommissionen 

vil komme frem til, og de kommunale 

aktører søger at præge debatten, påpege 

skævheder og artikulere deres synspunkter og 

interesser. Mange kommuner sonderer terrænet 

og har “ægteskabsfølere” ude i forhold til 

nabokommunerne – ikke mindst foranlediget 

af, at der er nogle, man for alt i verden ikke ønsker 

at blive lagt sammen med1. Mange steder 

afledt af en overbevisning om, at der kommer 

en kommunalreform, og at man står sig bedst 

ved selv at søge at påvirke udfaldet – inden 

“strukturkommissionen” kommer og træffer 

be slutningen for én2. 

Om Strukturkommissionens arbejde munder ud 

i anbefalingen af en bestemt kommune størrelse 

som værende optimal- eller minimumsstørrelsen 

på en kommune vides ikke på skrivende 

tidspunkt. Det vides heller ikke, om de analy ser, 

som Strukturkommissionen har fået foretaget, 

bidrager med ny viden omkring kommunernes 

faglige bæredygtighed. Det er muligt, at “faglig 

bæredygtighed” bliver et centralt ele ment i 

kommissionens betænkning og bliver et kerneargument 

for kommunesammenlægninger, 

men med vores nuværende viden må vi fortsat 

sige, at vi ikke ved, om opgaveløsningen i de 

små kommuner lider af dårlig kvalitet, og om 

de små kommuner har særligt store problemer 

med den faglige bæredygtighed. Som strukturdebatten 

er kommet til udtryk i medierne, 

tegner der sig et klassisk dilemma mellem effektivitet 

og demokrati, idet sammenlægningsfortalere 

ofte peger på effektiviseringsge vinster 

ved kommunesammenlægninger, mens småkommune-forsvarerne 

fremhæver risikoen for 

demokratiske tab. Dilemmaet understøttes af 

tidligere danske undersøgelser, der blandt andet 

har vist, at det ud fra en service- og driftsmæssig 

betragtning kan være en fordel med relativt 

store kommuner, idet der er stordriftsfordele op 

til en kommunestørrelse omkring 40.000 indbyggere. 

Samtidig har andre under søgelser vist, 

at demokratiet på forskellig vis har det bedre i 

42 

ER STORE KOMMUNER MERE EFFEKTIVE...

små homogene kommuner end i store urbaniserede 

kommuner, og at små kommuner derfor 

er at foretrække, hvis det er kommunens demokratiske 

funktion, der prior iteres højest. 

Men hvor meget hold er der i 2003 i argumenterne 

om, at stort er godt og småt er smukt? 

Er store kommuner mere effektive? Og er små 

kommuner mere demokratiske? 

Det er disse spørgsmål denne artikel vil søge at 

besvare. Jeg vil tage afsæt i de netop offentliggjorte 

resultater fra den største og mest omfattende 

undersøgelse, der til dato er lavet i Danmark 

af kommunestørrelse og demokrati (Kjær 

& Mouritzen 2003a). Undersøgelsens hovedkonklusion 

er, at de små kommuner hverken er 

mere eller mindre demokratiske end de store. 

Denne hovedkonklusion vil blive uddybet 

neden for, ligesom nuancerne i konklusionen 

vil blive diskuteret nærmere. 

Kommunestørrelse og 

demokrati 

Hvad er demokrati? 

Demokrati er et af de mest positivt ladede 

be greber i den vestlige verden. Men dermed 

ikke sagt, at det er afklaret, hvad demokrati er 

– og hvordan demokratiets sundhedstilstand 

kan måles. På det helt overordnede plan kan 

nøgle principperne i et demokrati siges at være 

politisk lighed og borgernes kontrol med det 

politiske system. Kjær & Mouritzen (2003b: 

17) omformulerer de to nøgleprincipper til tre 

overordnede demokrati-indikatorer: respon sivitet, 

ansvarligholdelse og repræsentativitet. 

Hermed lægges der begrebsligt vægt på, at et 

demokratisk politisk system skal træffe beslutninger, 

der er i overensstemmelse med borgernes 

ønsker, de politiske ledere skal stå til ansvar 

over for borgerne (på valgdagen), og alle borgere 

skal have lige muligheder og vilkår for at 

deltage i den demokratiske proces. Men der er 

meget divergerende meninger om, hvad dette 

indebærer i praksis og ikke mindst, hvad det 

implicerer for borgernes rolle i det politiske system. 

Selv hvis vi kun ser på demokrati som 

repræsentativt demokrati, er der et utal af forskellige 

opfattelser af, hvad demokrati er og bør 

være. I forhold til den aktuelle problemstilling 

er det relevant at skitsere forskellen mellem fire 

normative demokratiteorier: 

• Konkurrencedemokrati 

• Deltagelsesdemokrati 

• Pluralisme 

• Kommunitarisme 

I den konkurrencedemokratiske demokra ti forståelse 

er valgmekanismen demokratiets centrale 

omdrejningspunkt, idet demokrati opfattes som 

en metode, hvor borgerne vælger, genvælger eller 

afsætter de politikere, der træffer de parlamentariske 

beslutninger. Demo kratiet udfolder sig 

for en konkurrencedemokrat på valgdagen, og 

borgeren udfylder sin demokratiske rolle ved 

at være vælger. For en deltagelsesdemokrat, en 

pluralist eller en kommunitarist er adgangen 

til at deltage i valg en nødvendig, men ikke en 

tilstrækkelig betingelse for demokrati. Deltagelsesdemokrater 

lægger således afgørende vægt 

på, at borgerne også deltager aktivt i det lokaldemokratiske 

liv mellem valgene, mens pluralister 

ser det som alfa og omega, at der også mellem 

valgene er tale om aktive organisa tioner og 

pressionsgrupper i det kommunale politiske liv. 

Endelig vil en kommunitarist i sin demokratiforståelse 

lægge eksplicit vægt på, hvorvidt en 

kommune opfattes som et følelsesmæssigt fællesskab 

og dermed borgeren som medborger. 

Kan demokrati måles? 

På baggrund af ovenstående er det åbenlyst, at 

der ikke kan opstilles noget universalgyldigt 

svar på, hvordan demokrati kan måles. Svaret 

vil afhænge af, hvad man forstår ved demokrati 

– af den normative demokratiteoretiske platform. 

ER STORE KOMMUNER MERE EFFEKTIVE... 

43

Hovedkonklusionen 

er således, at 

de små kommuner 

hverken er mere 

eller mindre demokratiske 

end de 

store. 

Når Kjær & Mouritzen transformerer principperne 

om responsivitet, ansvarligholdelse og 

repræsentativitet til otte mere operationelle demokrati-indikatorer 

(Kjær & Mouritzen 2003b: 

23), er der derfor ikke tale om nogen endelig og 

udtømmende liste med universalgyldige vægte: 

• Borgernes følelse af tilknytning til kom munen 

• Borgernes interesse for lokalpolitik 

• Borgernes kommunalpolitiske viden 

• Valgdeltagelsen 

• Den kommunalpolitiske deltagelse mellem 

valgene 

• Politisk tillid 

• Politisk selvtillid 

• Tilfredshed med kommunernes opgaveløsning 

Disse otte indikatorer indgår som demokratiske 

målepunkter i den omtalte aktuelle undersøgelse 

af kommunestørrelse og demokrati 

i Danmark (Kjær & Mouritzen 2003a). Vægtningen 

af indikatorernes demokratiske værdi vil 

som nævnt afhænge af den demokratiteoretiske 

observans, men selv i en snæver konkurrencedemokratisk 

forståelse kan det siges at være af 

betydning for borgernes mulighed for at straffe 

eller belønne politikerne på valgdagen, at borgerne 

fx har et vist minimum af interesse for og 

viden om den lokale politik. 

De seneste forskningsresultater 

Den overordnede konklusion i undersøgelsen 

af kommunestørrelse og lokalt demokrati er, 

at de teoretiske forventninger og de tidligere 

undersøgelsesresultater om, at demokratiet har 

det bedre i de små kommuner, ikke finder empirisk 

støtte i den danske kommunalverden i 

starten af det 21. århundrede. På størstedelen 

af de analyserede dimensioner findes der ingen 

sammenhæng mellem kommunestørrelse 

og demokrati, når der er taget højde for kommunernes 

forskellige befolkningsmæssige sammensætning. 

Hovedkonklusionen er således, 

at de små kommuner hverken er mere eller 

mindre demokratiske end de store. Det gælder 

mht. borgernes tilknytning til, interesse for og 

viden om kommunen samt borgernes politiske 

tillid og selvtillid. Heller ikke på de øvrige 

indikatorer findes der stort set nogen forskelle 

mellem kommuner med under 50.000 indbyggere. 

Det er umuligt nøjagtigt at fastlægge ved 

hvilken kommunestørrelse, nuancerne i konklusionen 

begynder at spille ind, men et eller 

andet sted i spændet mellem 30.000 og 70.000 

indbyggere kan der spores størrelsestendenser 

på enkelte af demokrati-indikatorerne, om 

end svage. For de største kommuner nuanceres 

hovedkonklusionen således derhen, at der i 

disse kommuner ser ud til at være en lidt lavere 

valgdeltagelse, en svagere politisk tillid og en 

lidt større utilfredshed med den kommunale 

service kombineret med, at den individuelle 

deltagelse mellem valgene tenderer at blive lavere 

og borgenes aktionsgruppeprægede deltagelse 

højere. Selv om hovedkonklusionen for 

de otte indikatorer er, at kommunestørrelsen 

ikke har nogen betydning for demokratiet, så 

er der altså dimensioner, hvor kommunestørrelsen 

har betydning. Disse indikatorer vender 

vi tilbage til i opsummeringen. 

Kommunestørrelse 

og effektivitet 

Hvad er effektivitet? 

“Effektivitet” er som demokrati et stærkt værdiladet 

begreb, men er i modsætning til demokrati 

ikke et entydigt positivt ladet begreb. Hvad 

der ud fra et økonomisk synspunkt er effektivitet/produktivitet 

i en børnehave, opfattes af 

pædagogers og forældres som dårlig personalenormering. 

I debatten om den kommunale struktur er effektivitet 

ofte blevet kædet sammen med spørgsmålet 

om stordriftsfordele og overvejelser om 

potentielle besparelser ved kommunesammenlægninger. 

Det er derfor også denne betydning 

44 


af effektivitet – omkostningseffektivitet – der 

vil blive diskuteret her. Men det skal understreges, 

at “effektivitet” hermed forbigår spørgsmålet 

om effekt, og dermed ikke er i overensstemmelse 

med den måde begrebet bruges i 

litteraturen, hvor produktivitet relaterer ressourceindsatsen 

til det præsterede (fx antal underviste 

timer i folkeskolen), mens effektivitet 

relaterer ressourceindsatsen til effekten af det 

præsterede (fx faglig og social “kunnen” hos 

skolebørnene). 

Kan kommunal effektivitet måles? 

I offentlig produktion er produktet typisk ikke 

fysiske varer men serviceydelser produceret på 

grundlag af nogle abstrakte og ofte svært målbare 

målsætninger. Dette gør det vanskeligt at 

måle ikke bare effekten (“outcome”) af de kommunale 

ydelser, men i mange situationer også 

produktionens “output”, ligesom den samtidige 

produktion af flere ydelser vanskeliggør en 

fastlæggelse af, hvad “input” er. På afgrænsede 

serviceområder, hvor det er muligt at kvantificere 

nogle centrale input- og outputindikatorer, 

er det inden for de seneste 10-15 år forsøgt 

at analysere produktiviteten i den kommunale 

serviceproduktion, blandt andet gennem brug 

af den såkaldte DEA-metode. Der er gennemført 

produktivitetsanalyser på ældreområdet, 

i folkeskolen, på folkebibliotekerne, af skolerengøring 

samt benchmarking-analyser af fx. 

kommunernes førtidspensionsindsats og kommunernes 

arbejdsmarkedsindsats. Der er imidlertid 

kun en af disse, der inddrager kommunestørrelse 

i analysen – med den konklusion, 

at effektiviteten på folkebiblioteksområdet er 

stigende fra en kommunestørrelse på omkring 

20.000 indbyggere (Dilling-Hansen 2001: 181). 

Når det kommer til kommunernes samlede 

“produktion” er det ikke muligt at isolere nogle 

få centrale input- og outputindikatorer, endsige 

opstille en produktionsfunktion. De analyser, 

der har været lavet af stordriftsfordele og 

størrelseseffekter har derfor typisk været baseret 

på udgiftsmodeller, hvor det, der analyseres, er 

forskelle i kommunernes udgifter pr. indbygger, 

idet det antages at udgiftsforskellene bestemmes 

af politiske prioriteringer, effektivitet 

og udgiftsbehov. Disse analysemodeller kan ikke 

endegyldigt isolere effektivitetsforskelle fra serviceforskelle, 

idet det ikke på grundlag af udgifterne 

er muligt at fastlægge, hvad og hvor 

meget der produceres – og af hvilken kvalitet. 

Det er vigtigt at fastholde, at der ikke er tale 

om en produktivitetsanalyse, men en udgiftsniveau-analyse. 

Indbyggerne i en kommune er 

ikke den kommunale serviceproduktions output 

– men de potentielle forbrugere af servicen. 

De seneste forskningsresultater 

De mest aktuelle analyser af udgiftsforskelle 

mellem kommunestørrelse konkluderer, at den 

optimale kommunestørrelse ligger i henholdsvis 

intervallet 25.000-35.000 (Houlberg 2000) 

og intervallet 30.000-50.000 indbyggere (Indenrigsministeriet 

2000). Begge analyser finder 

også, at det især er på administrationsområdet, 

der er et stordriftspotentiale. 

Hvis det geografisk var uproblematisk at slå de 

mindre kommuner sammen til optimale kommunestørrelser 

og hvis det politisk var uden 

omkostninger at realisere de teoretiske stordriftsfordele 

(læs: lukke skoler, rådhuse, biblioteker 

mv.), så beregner Houlberg, at der i teorien ville 

kunne spares 3/4 mia. kroner om året, svarende 

til 0,7 pct. af de samlede skattefinan sierede 

nettodriftsudgifter. Indenrigsministeriet estimerer 

tilsvarende en potentiel besparelse på 

1/2-1½ mia., svarende til 1/2-1½ procent af 

de samlede nettodriftsudgifter. 

På basis af de kommunestørrelsesintervaller, 

der blev brugt i demokratianalysen tidligere, er 

der gennemført en aktuel udgiftsniveau-analyse 

på grundlag af regnskabstal for 2001 (Houlberg 

2003, upubliceret) – med stort set samme re- 


45

Det teoretiske 

stor driftspotentiale 

er som i tidligere 

undersøgelser 

størst i kommuner 

med 25.000-50.000 

indbyggere. I denne 

kommunestørrelse 

er kommunernes 

udgift pr. indbygger 

ca. 1250 kroner 

lavere end i de 

mindste kommuner. 

sultat som de tidligere undersøgelser. Anbringelser 

af børn og unge kommer nu ind som en 

paraplyvariabel for sociale problemer og påvirker 

kommunernes samlede udgifter, men ellers 

minder resultaterne umiskendeligt om de tidligere 

resultater fra regnskab 1996 (Houlberg 

2000: 19). Der er tale om de samme udgiftsbehovsfaktorer, 

og selv om der er tale om ændrede 

intervaller for kommunestørrelse, så er der tale 

om et identisk U-mønster mht. stordriftsfordele. 

Udgifterne falder fra de mindste kommuner 

op til en kommunestørrelse på 25.000- 

50.000 indbyggere, hvorefter stordriftsulemper 

sætter ind. Kurven for kommunestørrelsens betydning 

er dog en anelse stejlere end i den tidligere 

undersøgelse. Dette antyder, at der er 

stigende faste omkostninger i den kommunale 

serviceproduktion, og dermed at de potentielle 

stordriftsfordele ved en kommunesammenlægning 

er blevet større i løbet af de sidste 5 år. På 

grundlag af analyserne kan der beregnes teoretiske 

besparelser ved en kommunesammenlægning 

på 1,8 mia. kroner, svarende til 1,3 pct. 

af de samlede skattefinansierede nettodriftsudgifter 

i 2001. Men det kræver fortsat, at det 

uden videre kan lade sig gøre at optimere det 

kommunale Danmarkskort, så alle kommuner, 

der i dag har mindre end 25.000 indbyggere, 

bliver lagt sammen til kommuner med 25.000- 

50.000 indbyggere – og får samme geografi som 

de nuværende kommuner med 25.000-50.000 

indbyggere – og ikke har flere rådhuse, områdekontorer, 

skoler, biblioteksbetjeningssteder mv. 

Samlet opsummering om 

kommunestørrelse, effektivitet 

og demokrati. 

Som effektivitet og demokrati er blevet defi neret 

og operationaliseret i denne artikel kan vi 

nu opsummere de seneste forskningsresultater 

vedrørende sammenhængen mellem kommunestørrelse, 

demokrati og effektivitet. På fem af otte 

demokrati-indikatorer viser det sig, at borgernes 

oplevelse af og deltagelse i det kommunale demokrati 

ikke er anderledes i små end i store 

kommuner. Kommunestørrelsen spiller således 

ingen rolle for borgernes fø lelse af tilknytning 

til kommunen, borgernes kommunalpolitiske 

viden og interesse samt borgernes kommunalpolitiske 

tillid og selvtillid. 

Tabel 1 opsummerer de dimensioner, hvor kommunestørrelsen 

har betydning for demokratiet 

kombineret med resultatet vedrørende effektivitet. 

Sammenligner vi de største og de mindste kommuner 

– og forestiller os det usandsynlige at vi 

kunne lægge fx 10 kommuner med 6.000 indbyggere 

sammen til en bykommune med 60.000 

indbyggere – så peger resultaterne i tabel 1 på, 

at der teoretisk ville kunne spares ca. 600 kroner 

pr. indbygger på driften og at der ville være 

en mindre (usikker) stigning i deltagelsen i aktionsgruppeaktiviteter, 

men at det ville “koste” en 

nedgang på 4-5 procentpoint i valgdeltagelsen 

og den individuelle deltagelse mellem valgene 

kombineret med en svag reduktion i borgernes 

tilfredshed med den offentlige service 4 . Det 

teoretiske stordriftspotentiale er som i tidligere 

undersøgelser størst i kommuner med 25.000- 

50.000 indbyggere. I denne kommunestørrelse 

er kommunernes udgift pr. indbygger ca. 1250 

kroner lavere end i de mindste kommuner, svarende 

til en forskel på 4,5 procent. Da der ikke 

bor så mange mennesker i de små kommuner 

er den samlede potentielle stordriftsgevinst 

på landsplan som tidligere nævnt betydeligt 

mindre i procent, nemlig ca. 1,2 procent, hvis 

brikkerne i det geografiske puslespil kunne gå 

uproblematisk op. Tilsvarende vil en kommunesammenlægning 

heller ikke give den “fulde 

effekt” fra de mindste til de største kommuner 

på de demokratiske indikatorer, alene af den 

grund, at under 10 pct. af indbyggerne bor i 

kommuner med under 7.500 indbyggere. Ved 

sammenlægninger til kommuner på 50.000 eller 

derover vil det samlede fald i valgdeltagelsen 

og den individuelle deltagelse på landsplan 

46 


Tabel 1. 

Fem udvalgte indikatorer for demokrati og effektivitet, hvor kommunestørrelsen har betydning 3 


(indb.) 

Skattefinan sierede 

netto drifts udgifter 2001 

pr. indb. 

Valg deltagelse 

Aktions gruppe 

aktivitet 

Individuel 

kontakt 

Oplevede 

problemer 

mht. 

kommunal 

service 

< 7.500 27.842 75,5 22,7 20,9 27,3 

7.500 - 10.000 27.466 74,7 27,2 23,7 26,8 

10.000 - 15.000 (ref.) 27.160 74,0 22,6 20,3 26,8 

15.000 - 25.000 27.151 72,9 21,2 21,3 27,9 

25.000 - 50.000 26.576 71,6 23,9 18,5 28,4 

> 50.000 27.232 70,3 25,5 15,6 29,5 

derfor snarere være 2-3 procentpoint end 4-5 

procentpoint. 

Et politisk valg 

I forhold til den aktuelle strukturdebat må vi 

på baggrund af de indikatorer for demokrati 

og effektivitet, der er valgt her, konkludere, at 

op til en kommunestørrelse omkring 20.000 

indbyggere er den demokratiske betydning af 

kommunestørrelse stort set nul – ligesom de potentielle 

stordriftsfordele er beskedne. For fem 

af otte demokrati-indikatorer spiller kommunestørrelsen 

heller ingen rolle ved større kommuner. 

Men fokuserer man på valgdeltagelse, 

deltagelse mellem valgene og tilfredsheden med 

kommunens service, så anes konturerne af et 

dilemma mellem demokrati og effektivitet, 

hvis kommunestørrelsen nærmer sig 50.000 

indbyggere eller mere. En teoretisk stordriftsgevinst 

på 1/2-11/2 mia. kroner (ved 25.000- 

50.000 indbyggere) skal i givet fald holdes op 

mod et teoretisk fald i valgdeltagelsen på 2-3 

procentpoint, en mindre forskydning i deltagelsen 

mellem valgene fra individuel deltagelse 

til mere aktionsgruppepræget deltagelse og et 

mindre fald i borgernes tilfredshed med den 

kommunale service. Store effekter er der ikke 

tale om. Om effekterne er store nok til at blive 

opfattet som betydningsfulde, vil afhænge af 

temperament og demokratiteoretisk observans. 

En eventuel afvejning af disse forhold vil under 

alle omstændigheder ikke kunne foretages på et 

rationelt grundlag, men vil nødvendigvis være 

baseret på et politisk valg. Et valg som det i et 

demokrati er politikernes pligt at træffe – og stå 

til ansvar over for vælgerne for. En lang række 

andre forhold vil skulle inddrages, men uanset 

hvilke indikatorer, man måtte inddrage, så vil 

den endelige vægtning og afvejning af eventuelle 

demokratiske tab og gevinster nødvendigvis 

afhænge af, hvilke normative demokratiteoretiske 

briller strukturspørgsmålet anskues 

igennem – og i forlængelse heraf også, hvad 

vi vil med det kommunale selvstyre. Skal det 

kommunale selvstyre først og fremmest være et 

servicedemokrati, hvor essensen er så effektivt 

som muligt at tilfredsstille borgernes krav om 

service – eller skal vi i højere grad satse på at 

fremme kommunen som et fællesskabsdemokrati, 

hvor borgerne med interesse og engagement 

forholder sig til de fælles lokale problemer 

og anliggender? 


47

KURT HOULBERG 

Direktør, ECO-Analyse 

Litteratur 

Dilling-Hansen, Mogens (2001). “Folkebibliotekernes ressourceforbrug 

og effektivitet” i Norstrand, Rolf & Nils Groes 

(red.): Det fremtidige kommunestyre, AKF, København 

Frandsen, Annie Gaardsted (2003): “Valgdeltagelse” i Ulrik 

Kjær & Poul Erik Mouritzen (red.): Kommunestørrelse og lokalt 

demokrati. Syddansk Universitetsforlag, Odense. 

Houlberg, Kurt (2000): Kommunale stordriftsfordele – hvor 

fi nder vi dem og hvor store er de?, AKF, København 

Kurt Houlberg (2003): “Kommunalpolitisk deltagelse mellem 

valgene” i Kjær, Ulrik & Poul Erik Mouritzen (red.): Kommunestørrelse 

og lokalt demokrati, Syddansk Universitetsforlag, 

Odense. 

Noter 

1. De “sorte får” på markedet for giftemodne kommuner er 

typisk de store, de økonomisk og/eller socialt belastede 

kommuner. 

2. Strukturkommissionen skal godt nok ikke tegne streger 

på landkortet. Det er ekspliceret i dens kommissorium. 

Men “truslen” fra strukturkommissionen spøger ofte i 

debatten, fx i forbindelse med den seneste folkeafstemning 

på Langeland, hvor den daværende formand for KL 

udtalte, at “kan langelænderne ikke selv finde ud af det, 

kommer der nogen og finder ud af det for dem” (Anker 

Boye, citeret i Fyens Stiftstidende 13. februar 2003) 

Indenrigsministeriet (2000): Den kommunale struktur – Størrelseseffekter 

i den kommunale sektor. J. H. Schultz Grafisk A/S, 

København. 

Kjær, Ulrik & Poul Erik Mouritzen (red.) (2003a): “Kommunestørrelse 

og lokalt demokrati”. Syddansk Universitetsforlag, 

Odense. 

Kjær, Ulrik & Poul Erik Mouritzen (2003b): “Er der sammenhæng 

mellem kommunestørrelse og lokalt demokrati?”. 

pp. 11-31 i Ulrik Kjær & Poul Erik Mouritzen (red.): Kommunestørrelse 

og lokalt demokrati. Syddansk Universitetsforlag, 

Odense. 

Lolle, Henrik (2000). Kommunestørrelse og tilfredshed med 

offentlig kommunal service, AKF, København. 

Lolle, Henrik (2003): “Tilfredshed med kommunernes 

opgaveløsning” i Ulrik Kjær & Poul Erik Mouritzen (red.): 

Kommunestørrelse og lokalt demokrati. Syddansk Universitetsforlag, 

Odense. 

48 


3. Tabel 1 bygger på følgende data: 

Måleniveau 

Statistisk 

analysemetode 

Kilde og datagrundlag 

Skattefinansierede nettodriftsudgifter 

regnskab 2001 

Valgdeltagelse 

Individuel kontakt og aktionsgruppeaktivitet 

mellem valgene 

Oplevede problemer mht. 

kommunal service 

Aggregerede data 

på kommuneniveau 

Aggregerede data 

på kommuneniveau 

Surveydata på 

individniveau 

Surveydata på 

individniveau 

OLS regression 

Houlberg 2003, upubliceret 

Tabel 1 viser kommunernes udgifter pr. indbygger korrigeret for forskelle i 

udgiftsbehov, velstand og mandatfordeling i kommunalbestyrelsen 

OLS regression Frandsen 2003. 

Modelsøgning og analyser er gennemført af Annie G. Frandsen, der velvilligt har 

stillet grunddataene til rådighed. Min analyse svarer til Frandsens (2003: 121) 

model A3, blot med grupperede befolkningstal. 

Jeg har i denne artikel valgt at basere analysen af valgdeltagelse på aggregerede 

data og undlader i denne sammenhæng at analysere på individbaseredesurveydata. 

Tabel 1 viser de faktiske stemmeprocenter korrigeret for forskelle i kommunernes 

befolkningsmæssige sammensætning 

Multilevel analyse Houlberg 2003. 

Individuel kontakt omfatter at have kontaktet en kommunal politiker, en kommunal 

embedsmand, indgivet en formel klage og/eller ytret sig i de lokale medier. 

Aktionsgruppeaktivitet og mødedeltagelse omfatter at have kontakte eller 

deltaget i en aktionsgruppe, organisation, foreninger eller andre organiserede 

aktiviteter vedr. et lokalt spørgsmål samt deltagelse i møder vedr. nabolaget eller 

kommunen. 

Multilevel analyse Lolle 2003. 

Dataene er venligst stillet til rådighed af Henrik Lolle. 

Tallene i tabel 1 er beregnet som et 0-100 indeks over syv serviceområder, hvor 

0 betyder “ikke noget problem” og 100 betyder “et meget alvorligt problem”. De 

syv serviceområder omfatter problemer i fht. tilstrækkelig undervisning, børnepasning, 

sikre veje, tilstrækkelig hjælp til folk i vanskeligheder, omsorg for ældre, 

sociale og kulturelle problemer og tilstrækkelige sundhedsforanstaltninger 

4. Resultatet mht. oplevede problemer er i overensstemmelse 

med en mere omfattende undersøgelse, der viser at borgerne 

er lidt mere tilfredse med servicen i kommuner med 

under 20.000 indbyggere (Lolle 2000). 


49

DEA – EN METODE TIL AT SAM- 

MENLIGNE KOMMUNER OG FINDE 

‘BEST PRACTICE’ KOMMUNER 

I denne artikel præsenteres nogle af de redskaber, som man kan bruge til 

at måle forskelle i ressourceforbruget til kommunale serviceydelser. Med 

DEA-metoden får man samtidig et redskab, der kan pege på, hvilke andre 

kommuner den enkelte kommune især vil kunne lære noget af. 

OLE GREGERSEN 

Der er ingen tvivl om, at der er endog meget 

store forskelle mellem kommuner med hensyn 

til ressourceforbruget til produktion af nogle 

af de ydelser, kommunerne leverer. Nogle af 

forskellene er et resultat af det kommunale selvstyre 

i den forstand, at forskellige kommunalbestyrelser 

har besluttet sig for forskellige serviceniveauer. 

Så længe det fastlagte serviceniveau 

er inden for lovens rammer, er det fuldstændig 

i forlængelse af hensigten med at have politisk 

styrede kommuner. 

Det er ikke sikkert – og vel heller ikke særlig 

sandsynligt – at alle forskellene mellem kommuner 

skyldes bevidste beslutninger om forskellige 

serviceniveauer. Der er givetvis nogle 

kommuner, der er bedre til at producere ydelserne, 

end andre. Ét eksempel, der antyder 

sådanne markante forskelle, er priserne på at 

producere en hjemmehjælpstime. Det er priser, 

som kommunerne er nået frem til i forbindelse 

med indførelsen af frit-valgs-ordningen på ældreområdet. 

De dyreste kommuner er næsten 

dobbelt så dyre som de billigste kommuner. 

Hensigten med denne artikel er at præsentere 

redskaber til at måle disse forskelle – redskaber, 

der samtidig kan pege på, hvilke andre 

kommuner, den enkelte kommune især burde 

kunne lære noget af. Den slags systematiske 

sammenligninger, der kan bruges til at forbed re 

de enkelte kommuners eller institutioners præstation 

ved at lære af de bedste, kaldes benchmarking. 

Der er i hvert fald tre typer analyser, man kan 

bruge til at sammenligne forskellige producenter 

af en ydelse med. Den første er sammenligning 

af nøgletal. Den sammenligning er meget 

simpel at bruge – og det er relativt hurtigt og 

billigt at producere en række nøgletal, der kan 

benyttes som input. Den anden er regressionsanalyser 

og den tredje er DEA-metoden (Data 

Envelopment Analysis). De tre metoder præsenteres 

i det følgende. 

Kommunerne optræder både som myndighed 

og som serviceproducent. Det er muligt at gennemføre 

benchmarking på begge disse aktivitetstyper. 

I nedenstående afsnit er der i afsnittet 

om regressionsanalyser givet et eksempel på 

50 

DEA – EN METODE TIL AT SAMMENLIGNE KOMMUNER...

enchmarking af en af kommunernes myndighedsopgaver 

– afgørelse af sager om førtidspension, 

mens afsnittet om DEA-metoden handler 

om serviceproduktion. 

Nøgletal 

Ét nøgletal kunne være antal førtidspensionister 

pr. 100 17-66 årige (jf. Indenrigsministeriets 

kommunale nøgletal). Hvis man som kommune 

sammenligner sig med andre kommuner 

på dette nøgletal, kan man få et indtryk af, om 

man ligger højere eller lavere end andre kommuner. 

Men der er så mange forhold, der har 

indflydelse på antallet af førtidspensionister, at 

det kan være svært at sige på baggrund af nøgletallet, 

om man som kommune ligger for højt 

eller for lavt – altså om det er noget, man bør 

gøre noget ved. Alt andet lige stiger sandsynligheden 

for, at en person får behov for en 

førtidspension med alderen (indtil folkepensionsalderen). 

Det betyder, at en kommune med 

en befolkningssammensætning bestående af relativt 

mange i 50’erne må regne med at skulle 

tilkende flere førtidspensioner. En sådan kommune 

må altså forvente at ligge noget højere 

på et nøgletal som tilkendelser pr. hundrede 

indbyggere. Men hvor højt? Det hjælper nøgletallet 

ikke til at sige. Man kunne selvfølgelig 

forestille sig, at man så udviklede aldersopdelte 

nøgletal i retning af antal 30-40-årige førtidspensionister 

pr. 100 30-40-årige indbyggere i 

kommunen (og tilsvarende for alle de andre aldersgrupper). 

Men vi ved også, at uddannelse 

har betydning for sandsynligheden for at få 

behov for førtidspension – og det har erhvervsstrukturen 

også. Lige præcis på dette område 

der det derfor ikke enkelt at konstruere nøgletal, 

der er meget sigende, når man skal sammenligne 

én kommune med en anden. Det er 

formodentlig mere relevant at bruge nøgletal 

til at holde øje med udviklingen over tid i den 

samme organisation. 

Regressionsanalyse 

En mulighed for at kontrollere for en række 

af ovennævnte forhold samtidig er at gennemføre 

en regressionsanalyse. Formålet med regressionsanalysen 

er i denne sammenhæng at 

beregne det antal tilkendelser, man skulle forvente 

i hver kommune, når man korrigerer for 

en række af de sociale forhold i kommunen. I 

en regressionsanalyse tegnes den linie gennem 

en sky af punkter, som bedst beskriver skyen. 

Et eksempel er vist i figur 1. Her er for 8 kommuner 

vist sammenhængen mellem andel kontanthjælpsmodtagere 

og antal tilkendelser af 

førtidspension. Hvis man bare kigger på de 8 

punkter, synes det som om der er den sammenhæng, 

at jo højere andel kontanthjælpsmodtagere, 

man har i kommunen, jo flere førtidspensioner 

tilkendes der også i kommunen. Et 

kig på regressionslinien bekræfter indtrykket. 

Linien har en klar positiv hældning, dvs. den 

stiger fra venstre mod højre. 

Linien udtrykker det forventede antal tilkendelser 

af førtidspension for en given andel 

kontanthjælpsmodtagere. Kommune A, som i 

eksemplet har ca. 9 procent kontanthjælpsmodtagere, 

skulle således forvente at tilkende førtidspension 

til i størrelsesordenen 6,5 promille 

af de 18-64-årige i kommunen. De ligger noget 

over det forventede og tilkender førtidspension 

til ca. 8 promille. Regressionsanalysen 

giver altså et bud på, hvor mange tilkendelser 

af førtidspension, man skulle forvente i kommunen, 

når man tager højde for, hvor mange 

kontanthjælpsmodtagere, der er i kommunen. 

Det er svært at afbilde korrektion af mere en 

én faktor – i dette tilfælde andelen af kontanthjælpsmodtagere. 

Analysen kan imidlertid sagtens 

gennemføres, så der samtidigt kontrolleres 

for en lang række faktorer. Socialforskningsinstituttet 

har opstillet en sådan model, der hvert 

år opdateres med nye tal – og bruges af Den 

Sociale Ankestyrelse i det praksiskoordineren de 

arbejde. 

DEA – EN METODE TIL AT SAMMENLIGNE KOMMUNER... 

51

DEA-metoden 

Mange af de sammenligninger, det vil være 

relevant at foretage, handler om hvor gode man 

er til at producere et givet serviceniveau (dvs. 

forholdet mellem ressourceforbrug og det, der 

kommer ud af indsatsen). Her er regressionsanalysen 

ikke nødvendigvis det bedste redskab. 

I en regressionsanalyse sammenlignes den enkelte 

kommune med det forventede (svarende 

til at ligge på linien i figur 1). Det betyder, at 

den enkelte kommune sammenlignes med en 

gennemsnitlig præstation – mens vi egentlig 

gerne ville sammenligne med best practice. 

Når man måler produktivitet, måles der hvor 

meget output, man får for pengene (hvor mange 

aktiveringsforløb eller hvor mange hjemmehjælpstimer, 

man får for et bestemt ressourceforbrug). 

Effektivitet er forholdet mellem målopnåelse 

og ressourceforbrug. Det kunne være 

hvor meget selvforsørgelse, man fik for ressourceforbruget 

på aktivering eller hvor mange rene 

hjem eller hvor meget højere livskvalitet blandt 

de ældre, man får for hjemmehjælpskronerne. 

Hvis vi skal måle produktiviteten af kommunernes 

ældrepleje kunne man på outputsiden 

måle antal leverede hjemmehjælpstimer og antal 

plejehjemspladser, mens vi på input siden 

kunne måle antal hjemmehjælpere, forbruget 

af administrativt personale og de øvrige omkost - 

ninger. Produktiviteten måles som outputtet 

divideret med inputtet. I dette tilfælde altså antal 

hjemmehjælpstimer lagt sammen med antal 

plejehjemspladser – og så divideret med antal 

hjemmehjælpere, antal administrativt personale 

og øvrige omkostninger. Det er klart, at der 

skal ske en eller anden form for vægtning af tallene, 

når de lægges sammen. Én fremgangsmåde 

Figur 1 

Sammenhæng mellem andel kontanthjælpsmodtagere og andel tilkendelser af førtidspension 

(konstrueret eksempel) 

9 

8 

Andel tilkendelser (promille) 

A 

7 

6 

5 

4 

3 

2 

1 

0 

0 

5 10 15 

Andel kontanthjælpsmodtagere (procent) 

52 


Figur 2 

Ressourceforbrug til produktion af en bestemt mængde ældreydelser 

(Konstrueret eksempel) 

8 

Administrativt personale 

7 

6 

5 

A 

D 

4 

3 

2 

1 

0 

B 

0 2 4 6 8 

C 

Antal hjemmehjælpere 

kunne være at omregne både ressourceforbruget 

og ydelserne til kroner. I DEA-meto den benyttes 

en anden fremgangsmåde. Her konstrueres 

et sæt vægte således, at den enkelte kommune 

kommer til at fremstå så effektiv som muligt. 

Ideen i DEA-metoden er illustreret i figur 2. 

Her er i et konstrueret eksempel for en række 

kommuner afbildet deres forbrug af henholdsvis 

hjemmehjælpere og administrativt personale 

– for et givet output (dvs. for en given 

mænge leverede hjemmehjælpstimer og plejehjemspladser). 

Af figuren ses, at kommunerne 

A, B og C bruger færre ressourcer for at præstere 

det givne output, end de øvrige kommuner. 

Derimod er det ikke ligetil at sige, om der 

er en af disse tre kommuner, der er bedre end 

de to andre. Man skal selvfølgelig holde fast i, 

at det eneste, vi har observeret om at være mest 

produktiv, er det miks af ressourceforbrug, A, B 

og C har. Man antager dog ofte, at alle kombinationer, 

der ligger på de liniestykker, der forbinder 

A, B og C også er mulige. Denne linie 

kaldes produktionsfronten: De kommuner, der 

ligger på fronten, er ikke domineret af andre og 

hører altså til dem, der gør det bedst. 

Det er meget tænkeligt, at også kommune A, 

B og C kan gøre det endnu bedre, end de gør i 

dag. Det eneste, vi kan konstatere med analysen 

er, at der ikke i dag er observeret nogen, der 

gør det bedre end dem. Kommune D er en af 

de kommuner, der har et forbedringspotentiale. 

Målet må være at reducere det samlede ressourceforbrug 

mest muligt (for et givet output), 

hvilket svarer til at bevæge kommune D mod 

nulpunktet. For at få et indtryk af, hvor stort 

forbedringspotentialet er, kan man derfor se 

på liniestykket mellem nulpunktet og D: Hvis 

D skulle være effektiv, skulle det givne output 

kunne produceres med et ressourceforbrug svarende 

til det, der ligger på produktionsfronten. 

Effektivitetsgraden ville så være forholdet mellem 

afstanden fra nulpunktet op til produkti- 


53

Figur 3 

Ressourceforbrug til produktion af en bestemt mængde ældreydelser 

(Konstrueret eksempel) 

8 

Administrativt personale 

7 

6 

A 

x 

x 

D 

5 

4 

3 

2 

x 

x 

1 

0 

B 

0 2 4 6 8 

C 

Antal hjemmehjælpere 

onsfronten og afstanden fra nulpunktet og hele 

vejen op til D. Og forbedringspotentialet ville 

være afstanden mellem D og produktionsfronten 

sat i forhold til hele afstanden mellem D og 

nulpunktet (det stiplede liniestykke i forhold 

til hele liniestykket). 

Det ovenfor beskrevne indeks for effektivitetsgrad 

giver ét samlet mål for, hvor effektiv en 

organisation er til at producere de ydelser, der 

analyseres. Men det er langt fra sikkert, at en 

organisation har lige stort forbedringspotentiale 

med hensyn til alle typer ressourceforbrug 

eller alle typer produkter. Det ser heller ikke ud 

til at være tilfældet for kommune D. Af figur 2 

synes det at se ud til, at der burde kunne spares 

mere på de administrative ressourcer end på 

forbruget af hjemmehjælpere. Når vi sammenligner 

den vandrette linie med den lodrette, 

ser det det stiplede liniestykke ud til at udgøre 

en større andel af den lodrette linie end af den 

vandrette. 

I stedet for at se på det samlede forbedringspotentiale 

kunne man derfor i stedet se på det 

særskilt for hver ressourcetype eller for hvert 

output. Det er illustreret på figur 3. I virkeligheden 

ville vi gerne reducere forbruget af hver 

enkelt type ressource isoleret. Det svarer til at 

reducere D’s ressourceforbrug med henholdsvis 

det vandrette og det lodrette stiplede liniestykke 

over produktionsfronten. I stedet for 

at beregne ét forbedringspotentiale, beregnes 

der nu ét for hver type ressourceforbrug. For 

kommune D’s vedkommende burde forbruget 

af hjemmehjælpstimer kunne bringes vandret 

hen på produktionsfronten – dvs. reduceres 

fra de nuværende 3,5 til 2,2. Det svarer til en 

forbedring på ca. 37 procent. Forbruget af administrativt 

personale burde kunne reduceres 

fra de nuværende 5,5 enheder til 2,25 (skæringspunktet 

mellem den lodrette linie fra D 

og produktionsfronten). Det svarer til en forbedring 

på ca. 59 procent. Omvendt er det 

også klart, at der er ikke belæg for at hævde, 

54 


at alle disse gevinster ville kunne indkasseres 

samtidigt. Hvis vi gjorde det, ville vi havne i 

D+. Det ville svare til at gøre det bedre end de 

bedste (det ligger på den anden side af produktionsfronten). 

Men man kunne med rimelighed 

bruge D+ som sigtepunkt for D i den forstand, 

at det er den retning, D burde bevæge sig 

i. Vi kan også hævde, at D burde kunne reducere 

sit ressourceforbrug svarende til at komme 

hen til fronten ad den stiplede diagonal. Dette 

skæringspunkt – mellem den stiplede diagonal 

og fronten – bruges derfor som benchmark for 

D og som udgangspunkt for at regne forbedringspotentialer 

ud. I figur 3 er der sat ring 

om dette punkt. I det konkrete eksempel fører 

det i øvrigt til en konklusion om, at D burde 

kunne reducere forbruget af hjemmehjælpere 

med omkring 19 procent og samtidig kunne 

reducere forbruget af administrativt personale 

med omkring 29 procent. 

Den anden åbenlyse fordel er, at analysen umiddelbart 

kan bruges til at udpege partnere til 

benchmarking. For hver ineffektiv kommune 

fremgår det nemlig af figuren, hvilke af de effektive 

kommuner, som har nogenlunde det 

samme miks af ressourceforbrug, som de selv 

har – men bare gør det bedre. Det vil derfor 

være naturligt for den ineffektive kommune, 

når den skal finde ud af, hvad der kan gøres 

bedre, at undersøge, hvordan netop disse kommuner 

gør – og søge at lære af dem. Omvendt 

fremgår det også af figuren, hvilke andre effektive 

kommuner, som det er knap så relevant at 

besøge, fordi de har en markant anden sammensætning 

af deres ressourceforbrug. 

OLE GREGERSEN 

Forskningsleder ved Socialforskningsinstituttet 

Hvem kan man lære noget 

af? – udpegning af benchmarking 

partnere 

Der er to åbenlyse fordele ved at bruge DEAmetoden. 

Den første er gennemgået i det ovenstående: 

Man får et indtryk af, hvilke kommuner 

eller institutioner, der burde kunne gøre det 

bedre. Man får også et indtryk af, hvilke typer 

af ressourceforbrug, man burde kunne reducere 

(eller hvilke ydelser, man burde kunne producere 

noget mere af uden at bruge flere ressourcer). 


55

KONKURRENCE MELLEM 

OFFENTLIG OG PRIVAT GIVER 

BONUS I BØRNETANDPLEJEN 

Hvordan hænger kvalitet og produktivitet sammen med den måde, man 

organiserer de offentlige velfærdsydelser på? Med udgangspunkt i en 

succeshistorie om børnetandplejen diskuterer forfatterne, hvilke forudsætninger 

der er for, at sameksistensen af private og offentlige løsninger kan 

have positive effekter på både kvalitet og produktivitet. 

LOTTE BØGH ANDERSEN & 

MARIANNE BLEGVAD 

Der tales og skrives meget om at lade private 

producere en del af de offentligt finansierede 

serviceydelser, og hensigten er ofte at øge effektiviteten. 

Det vil sige at reducere udgifterne pr. 

produceret enhed, uden at det går ud over kvaliteten. 

I realiteten er der imidlertid ikke sket ret 

meget i de danske kommuner. På samme måde 

som i de sidste 20 år bliver kun cirka 10 pct. 

af bruttodriftsudgifterne brugt til køb af fremmede 

tjenesteydelser. Nogle områder er mere 

hellige end andre: Mens der er gennemført en 

del udbud og udliciteringer på det tekniske område, 

spiller den private sektor stadig en meget 

lille rolle for velfærdsydelserne. 

Svært, men muligt at sammenligne 

produktivitet og 

kvalitet 

Det er således kontroversielt at inddrage den 

private sektor i velfærdsproduktionen, og den 

store frygt er, at inddragelsen af den private 

sektor skulle forringe de producerede serviceydelser. 

Altså at produktiviteten skulle blive 

forbedret på bekostning af kvaliteten. Om det 

er tilfældet, er der næsten ikke skrevet noget om 

i Danmark. Kvaliteten af velfærdsydelserne er 

nemlig som oftest både svær at definere og måle. 

Kvalitet kan bredt defineres som at producere 

det ønskede resultat, men der er sjældent enighed 

om, hvad det ønskede resultat er (Boyne 

2003). For en enkelt velfærdsydelse, nemlig 

børne tandpleje, findes der imidlertid en præcis 

opgørelse af kvaliteten. Der er nogenlunde enighed 

om, at forebyggelse af huller i tænderne er 

den vigtigste (men selvfølgelig ikke den eneste) 

målsætning for børnetandplejen. Private tandlæger 

leverer tandplejeydelserne i en fjerdedel 

af alle danske kommuner og har gjort det siden 

1970’erne. Derfor er tandplejen meget velegnet 

til at belyse betydningen af, hvordan kommunerne 

organiserer en serviceydelse. 

Hvad siger litteraturen? 

Før vi går i gang med børnetandplejen, er det 

på sin plads at kigge på litteraturens forventninger 

til sammenhæng mellem organisering, 

produktivitet og kvalitet (se Domberger & 

56 

KONKURRENCE MELLEM OFFENTLIG OG PRIVAT GIVER BONUS...

Jensen 1997 for en oversigt). Der er to hovedargumenter. 

Ejerskabsargumentet er det mest 

kendte. Det siger, at private leverandører altid 

vil være mere effektive end offentlige leverandører, 

fordi sidstnævnte ikke kan gå fallit og 

har brede og vage mål. 

Konkurrenceargumentet siger derimod, at private 

leverandører kun kan forventes at være 

billigere end offentlige leverandører, når der er 

mere konkurrence i denne sektor. Hvis der er 

lige meget intern konkurrence i den offentlige 

sektor og i den private sektor, forventes produktiviteten 

(og kvaliteten) at være ens. 

Hvis der både er private og offentlige producenter 

på et område, kan konkurrencen mellem 

sektorerne endvidere virke befordrende for 

produktivitet og kvalitet. Den private og den 

offentlige sektor holder simpelthen hinanden i 

skak (Savas 1987). Mange af velfærdsydelserne 

produceres af professionelle eller semi-professionelle 

erhvervsgrupper, hvilket kan gøre det 

svært for udenforstående at vurdere produktivitet 

og kvalitet (Robert & Dietrich 1999). 

Hvis der både findes en offentlig og en privat 

løsning, kan professionelle fra den konkurrerende 

sektor levere denne information. 

Professionelle producenter 

Tandplejeydelserne produceres netop af professionelle: 

Selvom tandplejere og klinikassistenter 

spiller en rolle, så leder tandlægerne arbejdet, 

og en række essentielle ydelser må kun udføres 

af tandlæger. Selvom de kommunalt ansatte 

tandlæger brød ud af Dansk Tandlægeforening 

i 1985 og dannede deres egen fagforening, så 

er tandlægestanden stadig én profession. Alle 

tandlæger modtager samme uddannelse og har 

samme professionelle normer. Mange offentlige 

ydelser produceres af professionelle, og det 

betyder normalt, at der stort set ingen konkurrence 

er på området, og at informationsasymmetrien 

mellem politikerne og de professionelle 

er stor, dvs. at det er svært for politikerne 

at vurdere kvalitet og produktivitet. 

På tandplejeområdet eksisterer der imidlertid 

private udbydere, og lovgivningen tillader, at 

kom munerne indgår kontrakter med private 

tandlæger om varetagelsen af tandplejen for de 

0-18-årige. Udlicitering af børnetandplejen til 

en enkelt tandlæge er indtil årsskiftet 2003/4 

ikke tilladt, så hvis den private løsning vælges, 

har brugerne frit valg mellem alle områdets privatpraktiserende 

tandlæger. Afregningen med de 

private tandlæger sker per udført ydelse (forebyggelse 

eller behandling), og taksten bestemmes 

i overenskomsten mellem Kommunernes 

Landsforening og Dansk Tandlægeforening. Over 

for dette står den mest anvendte løsning med 

offentligt ansatte tandlæger. For at der skal 

være konkurrence, kræver det imidlertid, at de 

to sektorer kan sammenlignes, hvilket vi netop 

har gjort i dette projekt. 

Målingen af kvalitet og produktivitet 

i børnetandplejen 

Vi har sammenlignet offentligt og privat produceret 

tandpleje på to parametre: Kvalitet og 

produktivitet. Kvalitetsmålene udregnes på baggrund 

af indberetninger fra landets 5-, 7-, 12- og 

15-årige børn: I hvor mange tandflader har der 

gennemsnitlig været caries, og hvor stor en andel 

af børnene er helt uden huller i tænderne. 

Selvom målene ikke indfanger alle aspekter af 

kvaliteten (f.eks. om tandlægeskræk forebygges) , 

så må tandsundhed i denne forstand siges at 

være den væsentligste kvalitetsdimension. Og 

sandsynligvis hænger tandsundhed tæt sammen 

med lovgivningens andre mål, fx opbygning af 

gode tandplejevaner. Ud af de fire nævnte årgange 

valgte vi at fokusere på de to ældste, da 

vi vurderede de blivende tænder som vigtigst. 

Resultaterne for disse to årgange viste samme 

forskelle, og nedenstående resultater er derfor 

udelukkende for 12-årige. 

Privat og offentlig 

børnetandpleje 

sameksisterer. Omkostninger 

og kvalitet 

er den samme 

i de to sektorer. 

Kvaliteten bliver 

bedre og bedre, og 

enhedsomkostningerne 

stiger ikke. 

KONKURRENCE MELLEM OFFENTLIG OG PRIVAT GIVER BONUS... 

57

Der er naturligvis fejlkilder i denne kvalitetsmåling: 

Den enkelte tandlæges registrering af tænderne 

kan være unøjagtig, og det er også ’kun’ 

87 pct. af børnene i de seks undersøgte år, vi 

har data fra. Men det er stadig 606.015 børn, 

og ingen af de gennemførte tests tyder på, at der 

skulle være nogen skævhed imellem indberettede 

og ikke-indberettede børn. Så med disse 

forbehold kan kvaliteten af børnetandplejeydelserne 

altså måles meget præcist. 

Omkostningerne kan relativt uproblematisk udregnes 

ud fra Danmark Statistiks tal som nettoudgifter 

pr. barn i kommunen (med små 

korrektioner, eksempelvis skal udgifterne til 

betaling af regningerne i kommunerne med 

privat tandpleje medregnes). 

Kommuner med privat produceret tandpleje 

adskiller sig fra kommuner med offentlig produceret 

tandpleje på andre faktorer end tandplejeorganiseringen. 

Eksempelvis er uddannelsesniveau 

og fluorindhold lavere i de kommuner, 

der bruger den private løsning (mange af dem 

ligger i Vestjylland). Disse strukturelle variable 

påvirker tandsundheden, og vi kontrollerer derfor 

for dem statistisk. Flere tekniske detaljer 

om sammenligningen kan ses i baggrundsrapporten 

om undersøgelsen (Andersen & Blegvad 

2002). 

Stort set ingen forskel i 

produktivitet eller kvalitet 

Når vi har kontrolleret statistisk for de strukturelle 

variable, viser det sig, at der stort set ingen 

forskel er mellem kommunerne med de to 

løsningsmodeller hverken på pris pr. barn eller 

i tandsundheden. Figur 1 og 2 viser henholdsvis 

det gennemsnitlige antal tandflader med 

caries og andelen uden huller efter kontrol for 

de strukturelle variable. Mens der er en lille 

forskel (statistisk insignifikant, men konsistent 

over tid) på det gennemsnitlige antal tandfl a- 

der med huller, så er der lige mange børn uden 

huller i de to kommunetyper. Figu rerne viser 

også, at børnenes tandsundhed stadig bliver 

bedre år for år. Figur 3 viser den langsigtede 

udvikling i omkostninger pr. barn. Også her 

er lighederne i udviklingen væsentlig mere slående 

end forskellene. 

Desuden viser figur 3 en tendens, som vi sjældent 

ser i studiet af den offentlige sektor: Enhedsomkostningerne 

har været faldende og/eller 

konstante. Den svage stigning i 1990’erne 

kan oven i købet fuldstændig forklares af inddragelsen 

af omsorgspatienterne fra 1994. Finansministeriets 

budgetredegørelser har ellers 

vist et markant fald i produktiviteten for alle 

væsentlige danske velfærdsydelser i 1990’erne. 

Tandplejens usædvanlige produktivitetsudvikling 

kan også illustreres ved en sammenligning 

med folkeskoleområdet, der har nogen lunde 

samme målgruppe (se figur 4). Mens skoleområdet 

siden 1990 har haft stigende enhedsomkostninger 

(korrigeret for inflation), har tandplejeomkostningerne 

pr. patient været konstante. 

Forskellen i udgiftsudvikling på folkeskole- og 

tandplejeområdet kan skyldes mange ting. Forbedringen 

i tandsundheden kan eksempelvis 

have tilladt en lille produktivitetsstigning i tandplejen. 

Sammenligninger mellem kommunerne 

i de enkelte år indikerer imidlertid, at det drejer 

sig om temmelig lidt (under en halv procents 

potentiale for produktivitetsstigning pr. år), og 

derfor kan den forbedrede tandsundhed næppe 

forklare hele forskellen mellem børnetandplejen 

og de øvrige velfærdsydelser i produktivitetsudvikling. 

Konkurrencen mellem privat og 

offentlig tandpleje kan meget vel have medvirket 

til at holde udgifterne i ro samtidig med, at 

kvaliteten er blevet forbedret. 

58 


Figur 1 

Gennemsnitligt antal tandflader i de 12-årige børns blivende tænder, som er eller har været inficeret med 

caries, afhængig af kommunens tandplejeorganisering (1996-2001). 

2 

1,8 

1,6 

1,4 

1,2 

Privat 

1 

0,8 

Offentlig 

0,6 

0,4 

0,2 

0 År 

1996 1997 1998 1999 2000 2001 

Note: Privat: Kommuner med privat leveret tandpleje (n=68-69 per år). Offentlig: Kommuner med offentligt leveret børnetandpleje (n=202- 

203 per år). Tallene er kontrolleret for befolkningstæthed, uddannelsesniveau, andel indvandrere, indkomst, skattegrundlag efter udligning og 

fluorindhold i drikkevandet. Kilder: Danmarks Statistik, GEUS, Indenrigsministeriets Kommunale Nøgletal og det nationale SCOR-register. 

En succeshistorie – men 

hvor meget konkurrence er 

der egentlig? 

Børnetandplejen er således en sjælden succeshistorie: 

Privat og offentlig børnetandpleje sameksisterer, 

omkostninger og kvalitet er den 

samme i de to sektorer, kvaliteten bliver bedre 

og bedre, og enhedsomkostningerne stiger ikke. 

Men er tandplejen nu så perfekt, og hvor meget 

konkurrence er der egentlig på området? 

Graden af konkurrence i en sektor afhænger af 

informationsforholdene, transaktionsomkostningerne 

og markedsstrukturen (Kirkpatrick, 

Kitchener & Whipp 2001, side 51). Både køber 

og sælger af ydelserne skal have information 

om såvel produktivitet som kvalitet. Særkendetegnet 

for børnetandpleje er netop, at kvaliteten 

er målbar og udgør en konkurrenceparameter 

i valget mellem den offentlige og den 

private løsning. Hvis kvaliteten overhovedet 

ikke kunne måles, ville konkurrencen mellem 

ejerskabsformerne udelukkende blive på prisen. 

Og så kunne kvaliteten sagtens tænkes at 

blive forringet. Men i stedet for umiddelbart 

at forkaste brugen af private producenter på 

områder, hvor kvaliteten ikke umiddelbart kan 

måles, skulle man måske forsøge at defi nere, 

hvad man forstår ved kvalitet på disse områder. 

Hvis vi ikke kan måle kvaliteten, kan vi jo heller 

ikke vide, om traditionel offentlig serviceproduktion 

giver høj kvalitet. Et klarere fokus 

på, hvad der kræves, kan også forbedre kvalite- 


59

Figur 2 

Andelen af de 12-årige børn i kommunen, som ikke har haft caries i de blivende tænder, afhængig af 

kommunens tandplejeorganisering (1996-2001). 

0,7 

Andel af 12-årige uden caries 

0,6 

0,5 

Privat 

0,4 

0,3 

Offentlig 

0,2 

0,1 

0 År 

1996 1997 1998 1999 2000 2001 

Note: Privat: Kommuner med privat leveret tandpleje (n=68-69 per år). Offentlig: Kommuner med offentligt leveret børnetandpleje (n=202- 

203 per år). Tallene er kontrolleret for befolkningstæthed, uddannelsesniveau, andel indvandrere, indkomst, skattegrundlag efter udligning og 

fluorindhold i drikkevandet. Kilder: Danmarks Statistik, GEUS, Indenrigsministeriets Kommunale Nøgletal og det nationale SCOR-register. 

Figur 3 

Tandplejeomkostninger pr. 0-17-årig afhængig af kommunens tandplejeorganisering 

2500 

Pris per barn, 2000 priser 

2000 

Privat 

1500 

1000 

Offentlig 

500 

0 

År 

1978 1983 1987 1991 1993 1995 1997 1999 2001 

Note: Datagrundlaget er 271-272 kommuner pr. år. Prisen pr. barn er ikke kontrolleret for strukturelle forhold, da dette ikke er muligt så langt 

tilbage, men de kontrollerede priser udviser samme billede for 1996-2001. Kilder: Danmarks Statistik og Brian Larsen (1999). 

60 


Figur 4 

Udvikling i pris pr. patient/elev i tandpleje og folkeskoler (1990=100) 

140 

Udgifter (1990=100) 

120 

100 

Skoler 

80 

60 

Tandpleje 

40 

20 

0 År 

1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 

Note: For at tage højde for forskellige investeringsbehov i sektorerne er kun driftsudgifterne medregnet. Disse udgifter er divideret med antal 

elever i folkeskolen og antal patienter for tandplejen. Alle tal er korrigeret for inflation og indekseret (1990=100). Sammenligningen er for samtlige 

275 kommuner for alle 13 år. Kilder: Danmarks Statistik og Undervisningsministeriet (2003). 

ten af ydelserne. Både kvalitet og produktivitet 

skal således gøres målbare, for at konkurrencen 

kan virke. 

Transaktionsomkostninger er omkostningerne 

ved konkurrencen, eksempelvis til udfærdigelse 

og kontrol af kontrakter samt investeringsbehov 

ved skift mellem udbydere. Eftersom Kommunernes 

Landsforening laver tandplejeoverenskomsterne, 

har den enkelte kommune ikke 

udgifter til kontraktudfærdigelse, og det koster 

heller ikke noget, når børnene skifter mellem 

forskellige private tandlæger. Men omkostningerne 

kan være ret store, når en kommune vil 

skifte mellem privat og offentligt leveret tandpleje. 

Investeringsbehovene er store ved skift til 

offentlig tandpleje (etablering af klinik etc.), og 

skift fra offentlig til privat tandpleje kan give 

besvær og dårlig presseomtale for politikerne: 

De offentlige tandlæger og deres fagforening 

forsøger (selvfølgelig) med alle midler at undgå 

nedlæggelsen af den offentlige tandpleje. 

Med markedsstrukturen menes antallet af købere 

og udbydere. Mens stordriftsfordelene for 

visse offentlige serviceydelser (f.eks. brandslukning) 

kun muliggør eksistensen af nogle få private 

virksomheder, er der på tandplejeområdet 

formelt set mange private udbydere (ca. 2500 

private tandlæger). Men da prisen per ydelse i 

privat børnetandpleje ikke bestemmes af udbud 

og efterspørgsel, men forhandles mellem Dansk 

Tandlægeforening og Kommunernes Landsforening, 

er de private tandlæger kun udsat for 

priskonkurrence fra offentligt produceret børnetandpleje. 

Endvidere har brugerne i kommuner 

med privat tandpleje også (i hvert fald frem 

til 2004) frit valg mellem alle de private tandlæger, 

og da ydelsen er gratis for brugeren, vil 

der for børnetandplejens vedkommende ikke 

være nogen priskonkurrence mellem de private 

tandlæger. Lovgivningen begrænser endvidere 

tandlægernes muligheder for at reklamere, og 

de etiske retningslinjer i Dansk Tandlægeforening 

modvirker også reel konkurrence mellem 

Mange offentlige 

ydelser produceres 

af professionelle, 

og det betyder 

normalt, at der stort 

set ingen konkurrence 

er på området. 


61

de private tandlæger. Samlet set har der således 

stort set ikke været konkurrence internt i den 

private sektor (og heller ikke internt i den offentlige 

sektor, da valgfrihed mellem forskellige 

kommuners tandplejetilbud først introduceres 

ved årsskiftet 2003/4). 

Gælder det også for andre 

offentlige serviceydelser? 

Børnetandplejen ligner således mange andre 

offentlige serviceydelser ved, at der er en lang 

række institutionelle hindringer for, at markedet 

kan fungere effektivt. Der er hverken konkurrence 

internt mellem offentligt producerede 

tilbud eller mellem de private producenter. Men 

der er en vis konkurrence mellem den offen tlige 

og den private løsning, og her adskiller børnetandplejen 

sig fra mange andre offentlige ydelser. 

Dette er tilsyneladende nok til at give en 

række positive effekter. 

I hvilket omfang kan de positive erfaringer så 

overføres til resten af den offentlige sektor? Kan 

andre sektorer også med fordel introducere 

konkurrence mellem en privat og en offent lig 

løsning? 

For det første skal kompetencen til at vælge 

mellem den offentlige og private løsning ligge 

hos en aktør, for hvem udgifterne (og kvaliteten) 

har en vis betydning. Som det er nu, vælger 

kommunalbestyrelsen mellem den offentlige 

og den private tandplejeydelse. Hvis brugeren 

af en gratisydelse har frit valg mellem løsningerne, 

vil der ikke være konkurrence på prisen. 

For det andet skal beslutningstagerne have informationer 

om såvel kvalitet som produktivitet. 

Det betyder, at kvaliteten skal defineres og måles, 

så denne faktor også bliver en konkurrenceparameter. 

Men hvis det kan lade sig gøre, 

kan man tilsyneladende opnå forbedringer på 

begge kriterier. 

For det tredje er tandlægerne professionelle i professionssociologisk 

forstand og har derfor en 

række faste professionelle normer. Det betyder 

eksempelvis, at de vigtigste forebyggende tiltag 

er blevet anvendt stort set lige ofte i privat 

og offentlig tandpleje, selvom aflønningen for 

behandling har været bedre end for forebyggelse 

i den private sektor (Andersen & Blegvad 

2003). Afregningen på det private område sker 

også efter omfanget af forebyggelse og behandling, 

hvor den private tandlæge selv vurderer 

behovet. Der er ingen kontrol af, at ydelserne 

rent faktisk bliver udført. Dette fungerer tilsyneladende 

fint på det professionaliserede tandplejeområde, 

men de økonomiske incitamenter 

og kontrollen af kontraktens overholdelse 

bør nok overvejes mere på områder, hvor der 

ikke gælder så faste professionelle normer som 

i børnetandplejen. 

Sammenfattende viser børnetandplejen, at eksistensen 

af både en offentlig og en privat løsning 

kan have en række positive effekter, selvom 

der er mange institutionelle hindringer for 

konkur rence internt i sektorerne. For offentlige 

ydelser, hvor både kvalitet og produktivitet kan 

måles, men hvor forholdene forhindrer konkurrence 

internt i sektorerne, er konkurrence mellem 

sektorerne således en oplagt mulighed. Det 

er altså en rigtig god ide at lade kommunerne 

have et vist råderum med hensyn til valget af 

organisatoriske løsninger. 

Ud over denne artikel er der offentliggjort en 

baggrundsrapport med fundene (Andersen & 

Blegvad 2002) samt en artikel om betydningen 

af tandlægernes professionelle normer (Andersen 

& Blegvad 2003). To artikler til internationale 

tidsskrifter om hhv. konkurrenceforholdene og 

institutionsændringer i tandplejesektoren er på 

vej. Undersøgelsen af børnetandplejen er en del 

af et ph.d. projekt om offentligt ansattes strategier. 

62 


Litteratur 

Andersen, L.B. & M. Blegvad. 2002. Private or Public Service 

Provision? Economic and professional incentives in Danish dental 

care for children. Aarhus: Department of Political Science, 

University of Aarhus 

(http://www.ps.au.dk/lotte/Baggrundsrapport.pdf). 

Andersen, L.B. & M. Blegvad. 2003. ’Normer eller egennytte? 

Professionelle og økonomiske incitamenter i dansk børnetandpleje’. 

Politica, 35, nr. 2, 125-135. 

Boyne, G.A. 2003. ’What is public sector improvement?’. 

Public Administration, 81, 211-227. 

Domberger, Simon & Paul Jensen. 1997. ’Contracting out 

by the public sector: Theory, evidence and prospects’. Oxford 

Review of Economic Policy, 13, 67-78. 

MARIANNE BLEGVAD 

Overtandlæge i Lemvig 

Kirkpatrick, I., M. Kitchener & R. Whipp. 2001. ’“Out 

of sight, out of mind”: Assessing the impact of markets for 

children’s residential care’. Public Administration, 79, 49-71. 

Larsen, B. 1999. ’Organisering af den kommunale børnetandpleje 

- et valg mellem privat og offentlig’. Politica, 31, nr. 3, 

256-271. 

Roberts, J. & M. Dietrich. 1999. ’Conceptualizing Professionalism: 

Why Economics Needs Sociology’. American Journal 

of Economics & Sociology, 58, 977-998. 

Savas, E.S. 1987. Privatization. The Key to Better Government. 

Chatham NJ: Chatham House Publishers. 

Undervisningsministeriet (2003) Folkeskolen i tal 2001/2002, 

revideret udgave 

(http://www.uvm.dk/statistik/grundskole/index. 

htm?menuid=1060). 

LOTTE BØGH 

ANDERSEN 

Ph.d.-stipendiat ved institut 

for Statskundskeb, Aarhus 

Universitet 


63

SUCCESFULDE SKOLER NU OG 

FREMOVER! KVALITETSARBEJDE 

– ET VINDENDE KONCEPT 

Hvordan udvikler man succesrige organisationer i den offentlige sektor? 

Klare mål, “kunden i fokus” og systematisk forbedringsarbejde. Det er nogle 

af de kendetegn, Agneta Jörbeck fremhæver på baggrund af mange års 

arbejde med kvalitetsudvikling i det svenske skolevæsen. 

AGNETA JÖRBECK 

For at beskrive hvordan succesrige organisationer 

i den offentlige sektor kan udvikles, ser jeg 

nærmere på, hvordan forskellige skoler i Sverige 

har fået succes. Jeg tror, at succesfaktorer 

for skoler også kan være succesfaktorer for andre 

områder inden for den offentlige sektor. 

Mine erfaringer er fra børnehaver, grundskoler, 

gymnasier og fritidsklubber. 

Akkurat som i andre lande er der i Sverige store 

forskelle mellem de skoler, det går godt for, og 

dem, det går mindre godt for. Efter al sandsynlighed 

er disse forskelle desuden blevet større 

i løbet af det seneste årti, hvilket er en naturlig 

følge af den decentralisering, der er sket i 

Sverige. De succesrige skoler kommer let ind 

i en “god spiral”, mens de skoler, det går mindre 

godt for, ofte havner i en “ond spiral”. Den 

gode spiral betyder, at succes føder succes, og at 

selvtillid giver øget selvtillid. 

Den succesrige skole har altid en skoleledelse, 

der både er klar i sin ledelsesstil, og som sammen 

med de ansatte udvikler skolen. Den succesrige 

skole har en god organisation. Der er 

sat klare mål, og bedømmelsessystemer er ud- 

viklet. Skolen har tæt kontakt med forældre, 

“sætter kunden i fokus” og betragter forældre 

som medansvarlige for børnenes læring. Der er 

også enighed omkring, hvordan man udøver et 

systematisk forbedringsarbejde. Desuden bliver 

det stadig mere klart, at den succesrige skole 

åbner sig mere og mere for det omgivende samfund, 

ikke mindst ved hjælp af IT, samt at den 

samarbejder med andre i netværk for at skabe 

egen udvikling. Den succesrige skole kan også 

kaldes en “kvalitetsskole”, da den anvender tanker 

og redskaber, der er blevet udviklet ifølge 

moderne TQM-tankegang (Total Quality Management). 

En god skole skal gives mulighed for at vokse 

i gode omgivelser. Skolens omgivelse er kommunen. 

Det er svært at blive – og endnu sværere 

at forblive – en god skole i en dårlig skolekommune. 

En skole skal have støtte for at 

kunne udvikle sig i en den rigtige retning. Det 

kan den kun i en kommune, hvor skolens fane 

holdes højt og som tillader skoler at udvikle 

sig i den retning, det kræves af en professionel 

organisation. 

64 

SUCCESFULDE SKOLER NU OG FREMOVER!...

En god skoles kendetegn 

Det tager lang tid at skabe en god skole. Dels 

fordi skolens arbejdsområder er komplekse, og 

dels fordi kvalitetsudvikling indeholder mange 

forskellige led. For seks år siden startede min 

forfatterkollega, Sören Levén, og jeg et lærende 

netværk for grundskoler og gymnasier fra hele 

Sverige. I dette lærende netværk har flere end 

20 skoler samarbejdet om kvalitetsudvikling i 

alle led. Netværket har egen hjemmeside: www. 

qualis.nu. En god skole 

• har en klar og velforankret ledelse, der systematisk 

udvikler skolen. 

• har en klar organisation, der er tilpasset 

skolens opgaver, med afgrænsede ansvarsområder, 

ikke mindst for arbejdsholdene. 

• har et fælles værdigrundlag, der gennemsyrer 

skolens arbejdsområder. 

• opsætter mål på forskellige niveauer og 

foretager en systematisk bedømmelse både 

af elever og af selve skolens arbejde. 

• har skabt individbaseret læring, der bygger 

på individuelle mål og udviklingsplaner. 

• har udviklet naturligt og regelmæssigt samarbejde 

med forældrene, der bygger på medansvar 

for deres egne børns læring. 

• har en åben og kontinuerlig intern og ekstern 

kommunikation, med IT som naturligt 

grundlag. 

• arbejder i eksterne netværk, hvor arbejdsområder 

sammenlignes. 

• arbejder systematisk med kvalitetsudvikling, 

hvor velafprøvede forbedringsredskaber anvendes 

hele vejen igennem. 

• har kontrol over sin økonomi og anvender 

ressourcer på en optimal måde. 

Synliggørelse og ledelse 

At “vide hvad man vil ” og “skabe et varemærke” 

er for en succesrig skole to sider af samme sag. 

Begge dele er nødvendige. Et godt varemærke 

skaber genkendelse og tryghed hos kunderne 

og stolthed hos medarbejderne. Varemærket er 

en måde at opbygge et image på. 

Siden i hvert fald begyndelsen af 90’ernes har 

skoler – til en vis grad også skolekommuner 

– arbejdet med at opbygge et image. I begyndelsen 

blev det ofte kaldt “profilering”. Skoler 

blev profileret som grundlag for elevers og forældres 

frie valg af skole. 

I dag kan vi konstatere en meget stor variation 

i skolers måde at håndtere dette på. Succesrige 

skoler søger på forskellige måder at tydeliggøre, 

hvad man er dygtig til, hvad man står for, 

eller med et andet begreb: at tydeliggøre skolens 

“kerneværdier”. På forskellige måder stræber 

man efter at kommunikere klarere, såvel 

internt som eksternt. Man opbygger et image, 

dvs. et billede af skolens arbejdsområde, der 

tydeliggøres for forældre, elever og de øvrige 

omgivelser. Samtidig fungerer billedet som et 

samlende udtryk for, hvad skolens personale 

står for, og hvordan personalet arbejder. Da 

kan billedet også skabe glæde og stolthed. I en 

skoles image kan en vis indholdsprofil naturligvis 

også indgå. 

At have kontrol over sin 

arbejdssituation 

I alt for mange arbejdsmiljøundersøgelser i skolen 

har det vist sig, at lærerne oplever, at de har 

fået mindre frihed. Det er naturligvis alvorligt 

i en kundskabsorganisation som skolen. Det 

betyder jo, at lærernes autonomi mindskes, 

hvilket yderligere medvirker til den såkaldte 

deprofessionalisering af lærerfaget. Diskussionen 

er interessant rent principielt. Som jeg ser 

det, skal lærerne have det fulde ansvar og desuden 

føle tiltro til det arbejde, de udfører. Det 

betyder i og for sig ikke, at hver enkelt lærer 

skal danne sig sin egen opfattelse af, hvad en 

opgave går ud på, for derefter at løse den, som 

han vil. Derimod betyder det, at man i skolen 

eller inden for arbejdsholdet bliver enige om, 

SUCCESFULDE SKOLER NU OG FREMOVER!... 

65

Omgivelserne har 

ret til at vide, 

hvordan det står til 

med skolekvaliteten 

helt ind i de enkelte 

klasselokaler. 

hvordan man ser på opgaven, og at man udformer 

målene og sørger for, at de bedømmes. 

Men det er lærerne selv, der skal tage ansvaret 

for dette arbejde. Det handler om en “pædagogisk” 

diskussion i ordets egentlige forstand. 

At have frihed og autonomi i sit arbejde betyder, 

at man, i den grad det er muligt, får ansvaret 

for egen indsats, tid og ressourcer. Med 

andre ord at ansvar og beføjelser følges ad. 

Til frihed hører det i dag også at vælge undervisningens 

indhold, hvilket læreren gør sammen 

med eleverne. Vedrørende lærernes frihed 

til at vælge indhold, så er Sverige nået meget 

langt, set i et internationalt perspektiv. Skal 

man læse om buddhismen i 3. klasse, eller skal 

man vente til senere, eller gøre begge dele. Svaret 

er, at læreren bestemmer det sammen med 

eleverne. Kravet til lærerne er, at de skal udforme 

deres kursusplaner og præsentere dem 

på en måde, så elever og forældre forstår dem. 

Mål, bedømmelse og kvalitetskontrol er en naturlig 

del af autonomien. Skoler, der virkelig 

gennemfører en decentralisering, som ikke stopper 

ved rektors kontor, arbejder meget med 

spørgsmålet om, hvordan det selvstændige ansvar 

både tydeliggøres for andre end dem, som 

har ansvaret, og samtidig forenes med en indbygget 

kvalitetskontrol. 

For at skabe arbejdstilfredsstillelse er det helt 

grundlæggende, at der er overensstemmelse 

mellem organisationens mål og individets mål. 

I billedet af den effektive og succesrige skole 

indgår, at medarbejderne har det godt. 

For at skabe overensstemmelse mellem organisationens 

mål og individets mål, skal den lærende 

organisation få sin næring fra den fælles 

vision. Visionen giver et overordnet mål, der 

stimulerer til nye måder at tænke og handle på. 

Visionen stiller også et ror til rådighed, som 

skal holde udviklingen på rette kurs i pressede 

situationer. De skoler, der vil tage udfordringen 

op og fungere som lærende organisationer, skal 

arbejde med deres visioner og strukturere deres 

kalender og ugeskemaer på en måde, så diskussioner 

om “hvor er vi på vej hen”, “hvilke mål 

har vi sat os” og “hvilke normer skal styre vores 

daglige handlinger” kan blive til virkelighed. 

Her er nogle spørgsmål, som alle skoleledere 

bør stille sig og samtidig forsøge at besvare: 

• Har alle vores medarbejdere et klart billede 

af deres opgaver? 

• Har vi indbygget “egenkontrol” i vores organisation 

for alle medarbejdere? 

• Ved vi hvilke former for støtte lærere og andre 

behøver? 

• Får de denne støtte i dag? 

• Har vi et program for introduktion af nyansatte? 

• Har vi metoder klar ved konfliktløsning? 

• Har vi et godt mødeskema, og er alle tilfredse 

med møderne? 

• Føler vores medarbejdere sig effektive i deres 

respektive roller? 

• Kan vi sige, at vores organisation er effektiv 

og giver mulighed for velbefindende? 

Det er vigtigt for en god 

skole at beskrive skolens 

kvaliteter 

Det er af højeste prioritet for den gode skole 

at beskrive skolens kvaliteter både for forældre, 

der har børn i skolen, og for andre, der eventuelt 

måtte overveje at lade deres børn gå der. 

Dette er en del af forældres og børns tryghed: 

at vide, at deres skole er en god skole. Omgivelserne 

har ret til at vide, hvordan det står til 

med skolekvaliteten helt ind i de enkelte klasselokaler. 

Som det omgivende samfunds repræsentanter 

ønsker politikerne at vide det. Særligt 

interesserede er de i at få at vide, hvilken 

kvalitet man får for de penge, politikerne har 

tildelt skolen. 

66 


Derfor gøres der store anstrengelser over hele 

verden for at udvikle metoder til at “måle” kvalitet. 

Det er ingen let opgave. Den er desuden 

kontroversiel, da måling og kvalitetskontrol let 

kommer i konflikt med grundlæggende værdier 

om for eksempel decentralisering og individuel 

frihed, som ofte er forankrede i nationale læreplaner. 

Der findes to fremgangsmåder til måling af 

kvalitet: oppefra og nedefter-perspektivet og 

nedefra og opefter-perspektivet. 

Det, som udmærker nedefra og opefter-perspektivet 

er, at kvalitetskriterierne opbygges 

lokalt, først og fremmest af lærerne og skolelederne 

i de enkelte skoler. Målemetoderne 

udformes i første omgang også lokalt, selv om 

visse (for kommunen eller et netværk, eller i 

visse tilfælde hele nationen) fælles målemetoder 

med fordel kan komplettere den lokale 

måling. Ifølge dette perspektiv er det naturligt, 

at skolerne selv beskriver skolens kvalitet, med 

andre ord udformer kvalitetsrapporter. Selvvurderingen 

bliver en naturlig konsekvens af 

denne måde at anskue tingene på. Det ser ud 

til, at de allerfleste lande i dag vælger denne 

fremgangsmåde. Sverige er et eksempel. Ifølge 

den nuværende ordning skal skolerne mindst 

en gang om året afgive en kvalitetsrapport. 

I Qualis-netværket har skolerne udviklet en 

række “kvalitetsindikatorer”. 

• tryghed og trivsel 

• elevernes ansvar for egen læring 

• arbejdsmetode og lærernes rolle 

• kundskaber og færdigheder 

• medansvar 

• organisation 

• ledelse og lederskab 

• kommunikation 

• kompetence 

• ressourceudnyttelse 

• image 

Inden for hvert af disse områder kan en skole 

“klatre op ad stigen”. Indikatorerne angiver, 

hvilket trin skolen befinder sig på. Vi kan sammenligne 

denne liste på elleve kvalitetsfaktorer 

med de syv kriterier som USK, Utmärkelsen 

Svensk Kvalitet, anvender. Samme kriterier for 

udmærkelsen anvendes for skoler, sygehuse, fabrikker 

og rådgivende organisationer. En kommunal 

grundskole i Nacka kommune modtog 

Utmärkelsen Svensk Kvalitet i 2001. Skolen beskrev 

sine kvaliteter under syv hovedrubrikker: 

information og analyse, strategisk planlægning, 

medarbejdernes udvikling, skolens processer, 

lederskab, skolens resultater og kundetilfredsstillelse. 

Hvad kræves der så ifølge USK for at en skole 

bedømmes som havende høj kvalitet inden for 

de syv områder? Kvaliteten beskrives ved, at 

man angiver, om der er fremgangsmetoder, i 

hvilket omfang metoderne anvendes, hvilket 

resultat de giver, og endelig hvad man gør for 

at bedømme og forbedre metoderne. Det er 

denne tankegang, som TQM bygger på. 

En god kvalitetsrapport bør kunne give svar på 

følgende spørgsmål: 

• Har vi nået de mål, vi har sat os? 

• Hvordan kan vi argumentere for det? 

• Kan vi sammenligne os med andre? 

• Kan vi sammenligne os med andre over tid? 

En god skole har et godt 

lederskab for læring 

I den såkaldte managementlitteratur plejer man 

at tale om et særligt skandinavisk lederskab, som 

ofte kaldes demokratisk lederskab. Det kendetegnes 

ved nærhed mellem og fravær af hierarkier 

mellem chefer og medarbejdere. Beslutninger 

træffes ofte af medarbejderen selv. Gruppen 

har stor betydning, når beslutninger skal træffes. 

Modellen findes også i svenske virksomheder, i 

svensk forvaltning og blandt svenske trænere i 


67

Når skolekommunen 

er klar i sine 

ambitioner, så på - 

virker dette også 

den enkelte pædagog. 

forskellige holdidrætter, både Sverige og i andre 

lande. 

Dette “nære”, eller demokratiske lederskab om 

man vil, er en model for chefer overalt i arbejdslivet. 

Chefen for en skole, fabrikschefen 

og chefen for et revisionsfirma kæmper alle med 

problemstillinger som: Hvordan får jeg mit personale 

med i udviklings- og forbedringsarbejdet? 

Hvordan kan jeg få tid nok til alle de samtaler 

og møder, der er nødvendige? 

I virksomhederne, i forskellige forvaltninger 

og i skolen er der såvel gode som dårlige ledere. 

Der er ledere, som er klare, strategiske 

og kommunikative, akkurat som der er ledere, 

der er det modsatte. Der er ledere, som evner 

at få medarbejderne med sig mod dristige mål 

og i fantastiske forbedringsprocesser. Og der er 

ledere, der ikke orker noget ud over den daglige 

krisestyring, uanset om det så omhandler 

leveringer, der ikke er nået frem til tiden, eller 

unge, der slås i skolegården. 

Visse egenskaber er til stede i alle kompetente 

skoleledere. De har en klar vision eller et klart 

billede af, hvor de vil hen. De er også klare, når 

de kommunikerer budskaber vedrørende mål, 

beslutninger, kvalitet osv. De har også mod og 

vover at tage beslutninger. Og de er bestemt 

ikke bange for at kommunikere, selv ikke når 

det drejer sig om kontroversielle spørgsmål og 

konfliktsituationer. Med disse egenskaber vinder 

de ofte respekt. Hvis de derudover samtidig 

har evnen til at skabe entusiasme omkring 

sig, er det et stort aktiv. 

Kompetente skoleledere analyserer omhyggeligt 

udfaldet af fælles prøver. De gennemtænker 

grundigt, hvad prøverne viser om skolens 

“standard”, hvordan man skal håndtere både de 

svage og dygtige elever. Og sidst men ikke mindst 

hvor der er behov for forbedringer. Derefter går 

skoleledelsen ud til lærerne og diskuterer disse 

spørgsmål. Dette er “pædagogisk lederskab” i 

højeste grad. Sådan handler skoleledelserne i 

de succesrige svenske skoler i Qualis-netværket. 

Hvis skolen har en ledelsesgruppe med 

arbejdsholdsledere, kan disse få ansvaret for en 

sådan diskussion blandt lærerne. 

En god skolekommune er 

klar i sine ambitioner 

En langsigtet grundfilosofi omkring ledelse af 

en kommune er den vigtigste grundsten for 

god skoleudvikling. En anden hjørnesten er, at 

såvel ledelse som stor frihed er klare og centrale 

begreber i alle led i kommunen. Frihed for skolen 

til at være professionel, til at have ansvar 

og beføjelser til at drive og udvikle de kvalitative 

arbejdsområder: den for alle medvirkende 

gode skole. 

Der skal være tillid og respekt for menneskers 

evner og vilje til at tage et ansvar. I den skolekommune, 

hvor jeg er chef for de kommunale 

børnehaver, skoler og fritidsklubber, skal alle 

medvirke til at udvikle systemer, der skaber tillid 

til alles evner og vilje til at være engagerede, 

bevidste og til at tage et ansvar. 

Det er politikken, der bestemmer rollefordelingen. 

I Nacka har denne været klar og velfungerende 

i mange år. Politikken fastsætter målene 

for, hvad der skal udføres. Den fastlægger finansiering 

og fordeler midlerne på en forståelig og 

målrettet måde. Politikken skal sikre, at opfølgning 

og bedømmelse foregår på en sådan måde, 

at politiske beslutninger træffes på faktabaseret 

viden. Det er vigtigt, at den embedsmandmand, 

der udarbejder politiske beslutningsgrundlag på 

alle måder forankrer de beslutninger, der træffes 

ude i organisationen. Med andre ord – intet 

kommer som en overraskelse, det som besluttes 

er velfunderet og følger en udstukket vej, som 

er langsigtet. Det er rektor, der sammen med 

sine medarbejdere har ansvaret for, hvordan 

ressourcerne skal prioriteres inden for den enkelte 

enhed. I et sådan system er det vigtigt, at 

68 


pengenes vej gennem systemet er synlig, og at 

rektor ser fordelene ved at få dette store og betydningsfulde 

ansvar at fordele midlerne på en 

effektiv måde til gavn for læring. Det betyder, 

at man ved konstant tilbagevendende dialoger 

med medarbejdere og forældre bedømmer og 

følger op på nøgletal og resultater. De enkelte 

skoler i Nacka har også ansvaret for profil og 

målsætning, og for de resultater, som måles, 

følges op og bedømmes. Det er fra politisk side 

besluttet, at de professionelle tager det sidste 

ansvar for “HVAD” og “HVORDAN”, det vil 

altså sige, at de har stor frihed til at forme indholdet 

i skolen. 

Når skolekommunen er klar i sine ambitioner, 

så påvirker dette også den enkelte pædagog. 

Siden begyndelsen af halvfemserne har Nacka 

kommunes ambition om at udvikle systemer 

for valgfrihed også påvirket de interne relationer. 

Det er naturligt at udvikle skolens arbejdsområde 

sammen med forældre i forældreråd 

eller forbedringsgrupper, hvor forældre, skoleledelsen 

og pædagoger arbejder sammen om at 

skabe udvikling. I nogle skoler er forældrene 

med i skolens kvalitetsråd. Nacka kommunes 

klare ambition for valgfrihed styrker skolens 

ambitioner om at udvikle kvalitetsarbejde og 

kundefokus. 

Opfølgning og bedømmelse 

Når ansvar og beføjelser findes på enhedsniveau 

og i arbejdsholdet, så kræves der et klart opfølgnings- 

og bedømmelsessystem. I Nacka kommune 

har man i lang tid fulgt trends og forbedringer. 

Dels anvendes fælles spørgeskemaer for 

kommunerne samt opfølgninger, og dels følges 

processen op inden for de respektive enheder. 

For at kunne følge op på den indre proces, har vi 

i Nacka skabt et system til resultatopfølgning. Systemet 

giver bedre forudsætninger for selvstændigt 

og systematisk at kunne følge forbedringsarbejdet. 

Systemet gør, at forældre og politikere 

bedre kan følge en skoles forbedringsarbejde og 

resultater via internettet. Formålet med at udvikle 

et webbaseret resultatopfølgningssystem er 

at flytte fokus og ressourceforbrug fra indsamling 

og sammenligning af resultater til at give 

mere plads til kvalitative analyser og faktiske 

kvalitetsforøgende foranstaltninger. 

For en mere kvalitativ opfølgning gøres brug 

af observationer fra professionelle. Et flerårigt 

samarbejdeprojekt mellem syv kommuner inden 

for Storstockholmsområdet blev igangsat 

på initiativ af Nacka. Skoleledere og lærere uddannes 

til at vurdere kvalitet i skolen ud fra forskellige 

kvalitetskriterier. To professionelle besøger 

derefter en skole i en anden kommune i 

fem dage og skriver en rapport, der præsenteres 

i det politiske nævn. Rapporten afsluttes med 

forslag til forskellige forbedringer, som skolen 

bør arbejde med i den nærmeste tid. Rapporten 

bliver en kvalitativ bedømmelse og samtidig en 

støtte i det fortsatte forbedringsarbejde. 

Økonomi i balance 

For en succesrig skole er der balance i økonomien. 

I det system, som vi anvender til styring 

af de forskellige arbejdsområder i Nacka, følges 

økonomien op med nøgletal og analyser hver 

måned. Det er vigtigt, at også arbejdsholdene 

involveres i økonomiprocessen. Økonomi er 

en støtteproces for skolen og hver enkelt resultatenhedschef 

skal arbejde for, at enhederne 

forstår, hvilke opgaver skolen har. Den ledestjerne, 

som Nacka forholder sig til, gør det 

muligt for enhederne hele tiden at være ajour 

med skolens udvikling. Arbejdsfordelingen i 

skolen balancerer kontrollen med den strategiske 

ledelsesproces med kontrol over budget- og 

økonomiprocessen. 

Succesrige skoler 

søger på forskellige 

måder at tydeliggøre, 

hvad man er 

dygtig til, hvad man 

står for, eller med 

et andet begreb: at 

tydeliggøre skolens 

“kerneværdier” 


69

AGNETA JÖRBECK 

Chef for børnehaver, grundskoler, 

gymnasier og fritidsklubber 

i Nacka kommune. 

Organisation og samarbejde 

eksternt og internt 

For Nackas kommunale skoler og børnehaver 

har vi udarbejdet en strategi, Strategi 2000, for 

dels at yde støtte, dels være en ledestjerne for, 

hvordan den enkelte leder og den enkelte medarbejder 

på forskellige måder kan samarbejde 

og lære af hinanden. Den “røde tråd” skabes 

ved at samtlige ledere mødes, i forskellige konstellationer, 

for sammen at sikre, at forudsætningerne 

er de rette for, at børnenes læring skal 

kunne udvikles fra børnehaven og op til gymnasiet. 

Strategi 2000 blev udarbejdet som en lærende 

proces. I et år arbejdede to grupper med at udvikle 

en strategi for børnehaverne og skolerne. 

Den ene gruppe bestod af samtlige resultatenhedschefer, 

rektorer og børnehaveledere. Den 

anden gruppe var en udvalgt gruppe bestående 

af de yngste medarbejdere fra samtlige resultatenheder. 

Der var således lige mange deltagere i 

hver gruppe, men helt forskellige aldersstrukterer. 

At finde frem til et fælles syn på fremtiden 

blev på denne måde en proces, hvor medansvar 

og forankring blev et middel i processen. 

For at konstante forbedringer skal blive en levende 

del af en skole, organiseres forbedringsprocessen 

i projekter. Et projekt er en afgrænset 

og tidsbegrænset del af en udvikling, der skal 

måles og sammenlignes. I Nacka følger samtlige 

projekter en gennemarbejdet projektplan, 

og metoden udgøres af forbedringshjulets dele, 

hvor fokus er på at bedømme og udvikle, analysere 

og igangsætte. 

• Hvor er vi? 

• Hvor skal vi hen? 

• Hvordan kommer vi derhen? 

• Hvordan ved vi, hvornår vi er der? 

• Hvornår er vi der? 

Den lærende organisation 

Netværk er både interne og eksterne i en lærende 

organisation. Fordelen med en lærende 

organisation er, at deltagelse ikke bare bliver 

en målformulering, men i endnu højere grad 

et redskab til at opnå resultater. Det er gennem 

samarbejde og erfaringsudveksling, at forbedringer 

opstår. Kommunen skal selv fungere 

som “et godt eksempel”, for at kundskab skal 

kunne nå ud i alle led. I Nacka kommune er 

der blevet skabt en kultur, der sætter kunden, 

medborgeren, i fokus, og hvor eksternt og internt 

samarbejde betragtes som den største 

fremgangsfaktor. 

Kilde 

Agneta Jörbeck og Sören Levén. Vinnande skola i dag och i 

morgon. Förlagshuset Gothia AB 2003. ISBN 91-7205-325-9. 

Den succesrige forbedringsproces som vi følger, 

er baseret på fem problematikker. Disse 

problematikker skaber struktur i en skoles forbedringsarbejde. 

70 


FORSKELLIGHED I PRAKSIS 

72 SFI TEMANUMMER

BESTEMMES KOMMUNERNES 

INDSATS OVER FOR BORGERNE 

AF POLITIKERNE ELLER SAGS- 

BEHANDLERNE? 

De kommunale politikeres kontrol med sagsbehandlingen er generelt ret 

begrænset. Det viser foreløbige resultater af en igangværende undersøgelse. 

Politikerne har en vis indflydelse på nogle meget synlige former for 

sagsbehandling. Til gengæld har de meget begrænset indflydelse på de 

mere skjulte former for sagsbehandling. De foregår bl.a. bag sagsbehandlernes 

lukkede kontordøre og på tilsynsbesøg i marken langt fra rådhuset. 

Sagsbehandlernes egne holdninger påvirker på den anden side ikke blot 

de skjulte former for sagsbehandling, men også de synlige. 

SØREN C. WINTER 

Denne artikel bygger på en igangværende undersøgelse 

af kommunernes administration af 

integrationsloven over for flygtninge og indvandrere 

og af deres miljøtilsyn med landbruget 

(Winter 2002b; 2003). En af undersøgelsens 

problemstillinger er, om sagsbehandlernes adfærd 

i forhold til borgerne og virksomhederne 

afspejler kommunalpolitikernes holdninger og 

de bevilgede ressourcer eller i stedet afspejler 

sagsbehandlernes egne holdninger. Undersøgelsen 

viser, at sagsbehandlerne i virkeligheden 

er vigtige politiske beslutningstagere, og at deres 

indflydelse i forhold til de valgte politikere 

udgør et demokratisk dilemma. 

Omfanget af den kommunale indsats hører til 

de mere synlige forvaltningsformer, som politikerne 

har størst indflydelse på. Det drejer sig fx 

om sagsbehandlingstider og tilsynsfrekvenser. 

Men den politiske indflydelse virker ikke så 

meget gennem de politiske synspunkter, som 

kommunalbestyrelserne giver udtryk for, bl.a. 

i form af deres opbakning til lovgivningen. 

Nej, indflydelsen udøves snarere indirekte i 

form af den mængde personale eller administrative 

ressourcer, som kommunalbestyrelsen 

bevilger. Større bevillinger giver en større forvaltningsindsats 

med hurtigere sagsbehandling 

og større tilsynsfrekvens til følge. 

Nogle former for sagsbehandling påvirkes af, 

hvor stor politisk opmærksomhed og konflikt, 

der hersker i kommunalbestyrelsen omkring 

den pågældende lovgivning. Således får øget 

politisering integrations-sagsbehandlerne til at 

lægge mere vægt på kontrol i forhold til rådgivning 

og til hurtigere at skride til brug af sanktioner, 

når udlændinge udebliver fra sprogun- 

BESTEMMES KOMMUNERNES INDSATS OVER FOR BORGERNE... 

73

Sagsbehandlere, 

som er meget tolerante 

over for 

etniske minoriteter, 

placerer færre flygtninge 

og indvandrere 

i aktivering. 

dervisning eller aktivering. Desuden forøger 

politisering tilsyneladende gennemslagskraften 

af de politiske prioriteringer på sagsbehandlingen. 

Bag sagsbehandlernes 

lukkede døre 

Men politikerne har på mange andre områder 

vanskeligt ved at have indsigt i forvaltningens 

arbejde. Det er ikke nemt at følge med i, hvad 

der foregår i samspillet mellem sagsbehandlerne 

og klienterne. Det drejer sig bl.a. om den 

stil, sagsbehandleren anvender i det daglige arbejde 

i samspillet med borgere eller virksomheder 

og om sagsbehandlernes prioritering mellem 

rådgivning og kontrol. Men det gælder også i 

nogen grad forvaltningens beslutninger om, 

hvorvidt og hvor hurtigt der skal aktiveres eller 

bruges sanktioner over for borgere eller virksomheder. 

Det er ikke altid let at gennemskue, 

om der evt. findes særlige omstændigheder, 

der kan begrunde, at der gøres en undtagelse. 

Kommunalbestyrelsens politiske synspunkter 

– og til dels også den bevilgede personalekapacitet 

– påvirker i meget ringe grad disse mindre 

synlige forvaltningsaktiviteter. 

Her spiller til gengæld sagsbehandlernes egne 

holdninger en stor rolle for deres adfærd. Det 

gælder dog ikke kun de mere usynlige adfærdsformer. 

Selv på de synlige områder konkurrerer 

de med politikernes holdninger og prioriteringer. 

Sagsbehandlernes adfærd i forhold til borgerne 

præges både af, om de synes lovgivningen 

er rimelig i forhold til klienterne, om de 

vurderer, at de instrumenter, de har til rådighed 

i den daglige sagsbehandling, er effektive, 

om de har modvilje eller tolerance i forhold til 

deres klienter, og om de finder deres arbejdsbyrde 

passende eller for stor. 

Det kommunale selvstyre 

og det repræsentative 

demokrati 

Sagsbehandlernes store indflydelse på sagsbehandlingen 

i forhold til de valgte politikere 

rejser et demokratisk dilemma. I Danmark har 

kommunerne flere opgaver end i andre lande, 

og på de fleste områder overlader lovgivningen 

et større eller mindre råderum til kommunerne. 

Lovgivningen henlægger kompetencen til kommunalbestyrelsen, 

som dels i varierende omfang 

delegerer beslutningerne til forvaltningen, 

dels søger at lægge grænser for og påvirke dette 

delegerede skøn. 

Denne udstrakte grad af kommunalt selvstyre 

og de gængse forestillinger om det danske lokaldemokrati 

tilsiger, at forvaltningens afgørelser 

afspejler kommunalpolitikernes holdninger, 

hvis ikke indsatsen er fastlagt i lovgivningen. 

I det omfang kommunalpolitikerne ikke har 

ytret ønske om en bestemt fremgangsmåde, 

sætter man sin lid til, at råderummet udfyldes 

ved hjælp af et professionelt, fagligt skøn. 

Men der er vel ikke noget der tilsiger, at dette 

skøn bør udøves forskelligt i forskellige kommuner, 

hvis sagerne i øvrigt er ensartede. Klassiske, 

stærke professioner, som lægerne og juristerne, 

formodes i vidt omfang at følge fælles 

faglige normer, mens det måske er mere tvivlsomt, 

i hvilket omfang “blødere” professioner, 

som fx socialrådgivere, har udviklet et fælles 

normsæt, som kan styre adfærden. 

Et demokratisk dilemma 

Undersøgelsen viser, at kommunerne i betydeligt 

omfang udnytter deres råderum på integrations- 

og miljøområdet. For alle de undersøgte 

former for sagsbehandling er der store forskelle 

i forvaltningsadfærden mellem kommunerne i 

Danmark. Det faktiske råderum går undertiden 

videre end det legale, idet ikke alle kom- 

74 

BESTEMMES KOMMUNERNES INDSATS OVER FOR BORGERNE...

muner nødvendigvis overholder alle regler. Da 

integrationsloven indførtes med virkning fra 

1999, skulle kommunerne udarbejde en individuel 

handlingsplan for alle nye flygtninge og 

indvandrere inden for en måned. Men i begyndelsen 

af 2000 havde kun knap en fjerdedel af 

landets kommuner levet fuldt op til dette krav. 

Men er det politikerne eller sagsbehandlerne, 

der udfylder det store råderum, som kommunerne 

benytter sig af? Undersøgelsen viser, at 

selv om politikerne har en vis – især indirekte 

– indflydelse på nogle af de synlige forvaltningsaktiviteter, 

så præger sagsbehandlernes egne 

holdninger til lovgivningen og dens instrumenter, 

til målgruppen og til en passende arbejdsbyrde 

i høj grad sagsbehandlingen. Det gælder 

ikke kun de relativt usynlige, men også de mere 

synlige aktiviteter. 

I den moderne velfærdsstat med dens omfattende 

indgreb i borgernes og virksomhedernes 

liv er det nødvendigt at overlade et vist skøn til 

sagsbehandlerne. Lovgivningen og kommunalbestyrelsens 

interne regler kan ikke tage højde 

for de mange individuelle omstændigheder, 

som sagsbehandlerne møder i deres arbejde. 

Men eftersom sagsbehandlernes skøn i høj grad 

påvirkes af deres egne værdier og holdninger, 

må de betragtes som vigtige politiske aktører, 

som i høj grad konkurrerer med politikerne 

om indflydelse. At forvaltningens beslutninger 

og adfærd i så stort omfang afspejler embedsværkets 

egne personlige værdier, skaber således 

et vanskeligt demokratisk dilemma. 

Nogle vil måske indvende, at professionelle 

sagsbehandlere bør have en vis metodefrihed, 

men denne indvending har efter min opfattelse 

begrænset vægt. En metodefrihed bør vel 

ikke gælde beslutninger, om man skal leve op 

til integrationslovens krav om at aktivere flygtninge, 

eller om man skal trække i introduktionsydelsen, 

hvis en flygtning udebliver fra 

sprogundervisning eller aktivering uden gyldig 

grund. Undersøgelsen viser, at det ikke er politikernes, 

men sagsbehandlernes egne værdier, 

der forklarer forskellene på sagsbehandlingen 

på disse områder. 

Sagsbehandlernes holdninger 

får konsekvenser for 

borgerne 

Selv når det drejer sig om sagsbehandlernes personlige 

stil i forhold til målgruppen, kunne der 

være god grund for politikerne til at interessere 

sig for disse stile og søge at påvirke dem. Dels 

kan visse sagsbehandlerstile stride mod politikernes 

værdier, dels kan de have vigtige effekter 

på borgernes og virksomhedernes adfærd og situation. 

På miljøområdet er det således dokumenteret, 

at sagsbehandlernes anvendelse af formelle og 

tvangsorienterede stile har betydning for, om 

målgruppen overholder reglerne (May & Winter, 

1999, Winter & May 2001; 2002; Winter 

2002a). Formelle sagsbehandlere, der holder sig 

til reglerne frem for at være fleksible, får landmændene 

til at overholde lovgivningen bedre. 

Til gengæld opnår sagsbehandlere, som er skeptiske 

over for landmændene og truer dem med 

sanktioner, det stik modsatte resultat over for 

de landmænd, som ikke rigtig kender reglerne. 

De går tilsyneladende i baglås. Disse – relativt 

usynlige – stile er i vidt omfang blevet fastlagt 

af sagsbehandlerne selv ud fra deres egne 

holdninger. På integrationsområdet er sagsbehandlingens 

konsekvenser for integrationen af 

flygtninge og indvandrere på arbejdsmarkedet i 

øjeblikket ved at blive undersøgt for Integrationsministeriet. 

Resultaterne gælder sikkert 

også på andre områder! 

Resultaterne af undersøgelsen i denne artikel 

har formentlig en betydelig gyldighed også på 

andre politiske sagområder. For det første er 

Dette betyder par a- 

doksalt nok, at de 

sagsbehandlere, 

der føler et stort 

arbejdspres, faktisk 

får mindre for hånden! 


75

Metodefrihed bør 

vel ikke gælde 

beslutninger om, 

hvorvidt man skal 

leve op til integrationslovens 

krav 

om at aktivere flygtninge, 

eller om man 

skal trække i introduktionsydelsen, 

hvis en flygtning 

udebliver fra sprogundervisning. 

resultaterne i vidt omfang ens for begge de to 

undersøgte politikområder, som ellers er meget 

forskellige. Integrationsområdet er et socialt 

serviceområde, der er præget af svage klienter 

med en stor efterspørgsel efter service. Derimod 

er miljøområdet et reguleringspolitisk område, 

der er præget af stærke virksomheder som målgrupper. 

I mange kommuner udgør landmændene 

således et flertal i kommunalbestyrelsen, 

og de fleste landmænd vil sikkert hellere vil se 

de tilsynsførendes hæl end deres tå. 

For det andet har begge politikområder en stor 

politisk bevågenhed, som alt andet lige skulle 

gøre politikerne mere interesserede i at påvirke 

sagsbehandlingen. Når dette ikke er lykkedes i 

større omfang, er der grund til at tro, at politikernes 

indflydelse er endnu mindre på andre 

områder. 

Sagsbehandlernes holdninger 

til loven, instrumenter, 

klienter og arbejdsbyrde 

Hvilke holdninger hos sagsbehandlerne er det 

så, der påvirker deres adfærd i forhold til borgerne 

og virksomhederne? Om sagsbehandlerne 

finder den lov, de skal administrere, rimelig i forhold 

til klienterne, har faktisk en vis betydning 

for sagsbehandlingen. På miljøområdet får en 

sådan holdning dem til at lægge større vægt på 

kontrol i forhold til rådgivning og til at skride 

hurtigere til at bruge sanktioner, når landmænd 

overtræder miljøreglerne. 

Desuden har sagsbehandlernes holdninger til de 

forskellige instrumenter, de har til rådighed i deres 

daglige arbejde, stor betydning for deres adfærd. 

Hvis de synes, at et instrument er effektivt, 

bruger de det, og hvis ikke, så lader de være. Hvis 

sagsbehandlerne på integrationsområdet mener, 

at det er effektivt at udarbejde de obligatoriske 

handlingsplaner for flygtningenes fremtid, 

så udarbejder de i højere grad disse planer til 

tiden , og de giver sig hurtigere til at trække i 

introduktionsydelsen, hvis klienterne udebliver 

fra sprogundervisning eller aktivering. Hvis 

sagsbehandlerne finder, at sanktioner er effektive, 

lægger de mere vægt på kontrol end rådgivning 

og bruger oftere trusler og sanktioner. 

Også sagsbehandlernes holdninger til målgruppen 

har betydning for adfærden. Sagsbehandlere , 

som er meget tolerante over for etniske minoriteter 

(Togeby 1997; 2000), placerer færre flygtninge 

og indvandrere i aktivering, og de opprioriterer 

rådgivning på bekostning af kontrol. 

Tolerance er formentligt tæt forbundet med 

ikke-interventionistiske holdninger hos sagsbehandlere, 

– ja måske ligefrem med en vis berøringsangst. 

Endelig har sagsbehandlernes egen subjektive 

oplevelse af arbejdspresset betydning for deres 

arbejde, også når man kontrollerer for den objektive 

arbejdsbyrde i form af bemandingen i 

forhold til antallet af sager. Oplevelse af tilstrækkelige 

ressourcer får sagsbehandlerne til at øge 

indsatsomfanget, hvilket især ses på miljøområdet. 

Dette betyder paradoksalt, at de sagsbehandlere, 

der føler et stort arbejdspres, faktisk 

får mindre for hånden! 

Typer af sagsbehandling 

Forvaltningens adfærd kan naturligvis beskrives 

og måles ud fra mange forskellige dimensioner, 

og der findes ingen generelt accepteret måde at 

gøre det på. Jeg har imidlertid – i samarbejde 

med professor Peter J. May fra University of 

Washington – udviklet er begrebsapparat, der 

fokuserer på tre hovedformer for adfærd (May 

& Winter 1999; 2000). 

Den første hovedtype af adfærd drejer sig om 

myndighedshandlinger, som omhandler udstedel 

sen af forvaltningsakter og en evt. prioritering 

af indsatsen. Myndighedshandlinger kan 

yderligere opdeles i indsatsomfanget, valg af 

instrumenter (herunder fx information/vejled- 

76 


ning, subsidier, sanktioner samt anden intervention 

som fx aktivering og opkvalificering) 

– samt en evt. målretning af indsatsen. 

På integrationsområdet er indsatsens omfang 

blevet målt med andelen af individuelle handlingsplaner 

for flygtninge og indvandrere, der 

er udarbejdet til tiden, mens det tilsvarende 

mål på miljøområdet er tilsynsfrekvensen i forhold 

til kommunens landbrug. På integrationsområdet 

belyses instrumentvalget med, hvordan 

sagsbehandlerne vægter kontrol i forhold til rådgivning, 

og hvor stor en andel af deres klienter, 

de har placeret i aktivering eller revalidering. På 

begge politikområder måles, hvor strikse sagsbehandlerne 

er ved at se på, hvor hurtigt og hvor 

kraftigt de reagerer, når en klient gentagne 

gange overtræder lovgivningen eller udebliver 

fra sprogundervisning eller aktivering. 

Den anden hovedtype af adfærd er sagsbehandlernes 

personlige stil i det daglige samspil med 

målgruppen. Analyser på begge politikområder 

har vist, at sagsbehandlerne for det første ikke 

er lige formelle. Formelle sagsbehandlere holder 

sig til love og regler og er meget konsekvente, 

mens uformelle sagsbehandlere i stedet er fleksible, 

forhandler og forsøger at påvirke holdninger. 

For det andet kan sagsbehandlerne være 

mere eller mindre tvangsorienterede. Nogle truer 

således med sanktioner og er skeptiske over for 

målgruppen, mens andre møder klienten tillidsfuldt 

og undgår at bruge trusler. Mens disse to 

stildimensioner er relevante på begge politikområder, 

er der på integrationsområdet desuden set 

på, hvor meget sagsbehandlerne involverer sig i 

personlig interaktion med klienterne, herunder 

følger op på deres sager. 

Endelig udgør sagsbehandlernes anvendelse af 

såkaldte afværgemekanismer eller mestringsstrategier 

en tredje hovedkategori af adfærd, 

som vi skal se lidt nærmere på. 

Sagsbehandlernes brug af 

afværgemekanismer 

Begrebet afværgemekanisme bygger på den amerikanske 

forsker Michael Lipskys (1980) teori 

om “street-level bureaucracy”. Lipsky mener, at 

det offentliges gade-bureaukrater – eller med et 

mere dansk udtryk “markarbejdere” eller “frontarbejdere” 

– har en afgørende indflydelse på den 

offentlige politik gennem den måde, hvorpå de 

“afleverer” denne i det direkte møde med borgerne. 

De har ofte et vidt skøn, som – efter 

Lipskys opfattelse – gør dem til de egentlige 

politiske beslutningstagere. Han vender således 

det politiske system på hovedet i forhold til det 

repræsentative demokratis hovedidé. Lipsky 

mener imidlertid, at markarbejderne – pga. 

ensartede arbejdsbetingelser i form af en kronisk 

mangel på ressourcer i forhold til de stillede 

krav – reagerer med en forholdsvis ensartet 

adfærd. De betjener sig nemlig af en række 

såkaldte coping- eller afværgemekanismer, som 

letter det daglige arbejdspres, men som – igen 

ifølge Lipsky – forvrider implementeringen i 

forhold til lovgivningen. Disse afværgemekanismer 

kan være rutiner, som 

• reducerer efterspørgslen efter sagsbehandlernes 

service 

• opprioriterer lette sager – og sager, hvor klienten 

selv møder op og rykker for et svar – i 

forhold til vanskelige sager og mere passive 

klienter 

• indfører få grove standardklassifikationer af 

klienter med ledsagende tommelfingerregler 

for håndteringen af hver af dem frem for 

en egentlig individuel behandling 

• skummer fløden, så man tager sig af de mest 

ressourcestærke klienter, som måske lettest 

kan klare sig selv, på bekostning af de svagere 

klienter 

• søger at kontrollere klienten, så sagerne kan 

afsluttes hurtigere og 


77

• over tid får markarbejderen til at udvikle 

kyniske klientopfattelser og modifi cere lovgivningens 

mål til lettere opnåelige mål. 

Med andre ord: markarbejderne kapper en hæl 

og klipper en tå for at klare sig gennem hverdagen! 

Lipsky har fokuseret på ligheden i adfærden 

mellem markarbejderne, men ikke interesseret 

sig for forskelle. Han har heller ikke tillagt 

markarbejdernes individuelle holdninger nogen 

betydning for afværgemekanismerne. Han mener 

desuden, at afværgemekanismerne er uundgåelige, 

og at de heller ikke kan afhjælpes ved at 

bevilge flere ressourcer. De vil blot medføre en 

endnu større efterspørgsel efter service. 

Denne undersøgelse tager afsæt i Lipskys begreb 

om afværgemekanismer, men videreudvikler 

teorien (Winter 2002b). Hvor Lipsky ser på 

lig heder i markarbejderes anvendelse af afværgemekanismer, 

ser denne undersøgelse på forskelle 

og forsøger at forklare disse forskelle på 

både miljø- og integrationsområdet. I praksis 

undersøges forskelle i markarbejdernes brug af 

afværgemekanismer ved at konstruere et indeks 

for hvert af de to politikområder på baggrund 

af sagsbehandlernes grad af enighed med en 

række udsagn om deres adfærd i samspillet 

med målgruppen. 

I delvis modsætning til Lipsky har denne undersøgelse 

fundet, at der er betydelige forskelle 

på sagsbehandlernes brug af afværgemekanismer, 

og at større personalekapacitet faktisk reducerer 

brugen. Selv om afværgemekanismer er 

relativt usynlige, er de alligevel så tæt forbundne 

med ressourcer, at en sådan effekt forekommer 

naturlig. 

Det er dog vigtigt at bemærke, at sagsbehandlernes 

subjektive oplevelse af tilstrækkelige ressourcer 

reducerer brugen af afværgemekanismer 

langt mere end den objektive administrative kapacitet. 

Endelig påvirker sagsbehandlernes øvrige 

holdninger til instrumenter og målgruppen 

også deres brug af afværgemekanismer. Positive 

vurderinger af visse instrumenter reducerer således 

brugen af afværgemekanismer, hvorimod 

såvel modvilje mod målgruppen som tolerance 

øger brugen. 

De forskellige former for adfærd, der er beskrevet 

ovenfor, er næppe lige synlige i forhold til 

politikerne. Mest synlig er indsatsomfanget, 

hvor der let kan udarbejdes sagsstatistik. De øvrige 

myndighedshandlinger udgør en mellemposition, 

fordi brug af sanktioner og intervention 

i form af aktivering nok er relativ synlig, 

mens de nærmere omstændigheder hos klienter, 

der evt. kan begrunde en undtagelse er mindre 

synlige. Sagsbehandlernes stile og brug af afværgemekanismer 

er relativt usynlige, fordi de udøves 

bag lukkede døre og på tilsynsbesøg fjernt 

fra rådhuset. Som nævnt viser undersøgelsen, 

at graden af synlighed – eller informationsasymmetri 

mellem politikere og sagsbehandlere – har 

stor betydning for politikernes indflydelse. 

Om undersøgelsen 

Undersøgelsen bygger på to landsdækkende 

spørgeskemaundersøgelser. Miljøundersøgelsen 

blev foretaget ved en spørgeskemaundersøgelse i 

1997 til de hovedtilsynsførende i kommunerne. 

Integrationsundersøgelsen bygger på spørgeskemadata, 

som PLS Rambøll A/S (2001) med 

mig som konsulent indsamlede i 2000 blandt 

sagsbehandlere og ledere i landets kommuner 

for Indenrigsministeriet (nu Integrationsministeriet). 

I de fleste kommuner er der kun en 

integrationssagsbehandler, mens der kan være 

mange i de største kommuner. 

Undersøgelsen i denne artikel er gennemført 

ved at se på, om den variation, der er i sagsbehandlernes 

adfærd, afspejler politikernes præferencer 

og bevillinger eller sagsbehandlernes egne 

præferencer. Det sker ved multivariate statistiske 

analyser, hvor effekten af en variabel kan måles, 

mens effekten af alle andre holdes konstant. 

78 


Nogle forbehold 

Til sidst skal der dog nævnes nogle forbehold. 

For det første er de foretagne analyser foreløbige. 

Jeg forbeholder mig ret til at blive klogere, 

efterhånden som undersøgelserne skrider 

frem. 

For det andet er sagsbehandlernes holdninger 

blevet mere præcist og mere differentieret belyst 

i undersøgelsen end politikernes, hvilket 

kan betyde en relativ undervurdering af politikernes 

indflydelse. 

For det tredje er holdningerne hos sagsbehandlerne 

næppe udelukkende individuelt bestemt, 

men kan også i mindre omfang været påvirket 

af politikernes holdninger, hvilket kan give politikerne 

en reelt større indirekte indflydelse end 

målt i undersøgelsen. For det fjerde kan holdningerne 

hos sagsbehandlerne være præget af 

kollektive værdier i den lokale fagforvaltning, 

der er udviklet i samspillet med kollegerne. De 

kan også være præget af sagsbehandlernes uddannelsesmæssige 

og øvrige baggrund, hvilket 

endnu ikke er undersøgt. 

Endelig er integrationsundersøgelsen gennemført 

kun godt et år efter integrationslovens ind - 

førelse, hvor mange kommuner endnu kun 

havde meget beskedne erfaringer med opgaven , 

mens kommunerne havde meget mere erfaring 

med miljøtilsynet med landbrug. På den anden 

side er der så stor overensstemmelse mellem 

resultaterne af de to undersøgelser, at der 

er grund til at fæste en betydelig lid også til 

integrationsundersøgelsens hovedtræk. 

Litteratur 

Lipsky, Michael (1980). Street-Level Bureaucracy. Dilemmas 

of the Individual in Public Services. New York: Russel Sage 

Foundation. 

May, Peter J. and Søren Winter (1999). “Regulatory Enforcement 

and Compliance: Examining Danish Agro-Environmental 

Policy.” Journal of Policy Analysis and Management 18: 

625-51. 

May, Peter J. and Søren Winter (2000). “Reconsidering Styles 

of Regulatory Enforcement: Patterns in Danish Agro-Environmental 

Inspection.” Law & Policy 22 (2): 143-73. 

PLS Rambøll Management (2000). Integration i praksis: Kommunernes 

første erfaringer med integrationsloven. Copenhagen: 

Indenrigsministeriet. 

Togeby, Lise (1997). Fremmedhed og fremmedhad i Danmark: 

Teorier til forklaring af etnocentrisme. Columbus. 

Togeby, Lise (2000). “Som man råber i skoven”. Politica 32: 

191-205. 

Winter, Søren C. and Peter J. May (2001). Motivations for 

Compliance with Environmental Regulation. Journal of Policy 

Analysis and Management 20: 675-698. 

Winter, Søren C. and Peter J. May (2002).“Information, Interests, 

and Environmental Regulation.” Journal of Comparative 

Policy Analysis 4 (2): 115-142. 

Winter, Søren C. (2002a). The Role of Enforcement and Social 

Norms in Shaping Deterrence. Draft paper prepared for the 

2002 Annual Meeting of the Law and Society Association, 

May 30 - June 1 in Vancouver, British Columbia. Danish 

National Institute of Social Research, Copenhagen, 2002. 

Winter, Søren C. (2002b). Explaining Street-Level Bureaucratic 

Behavior in Social and Regulatory Policy. Draft paper presented 

at the 2002 meeting of the American Political Science Association 

held in Boston, September 2002. Danish National 

Institute of Social Research, Copenhagen. 

Winter, Søren C. (2003). Political Control, Street-Level Bureaucrats 

and Information Asymmetry in Regulatory and Social 

Policies. Draft paper presented at the Annual Meeting of the 

Association for Public Policy Analysis and Management held 

in Washington D.C., November 6-8, 2003. Danish National 

Institute of Social Research, Copenhagen. 

SØREN C. WINTER 

Forskningsprofessor ved 

Socialforskningsinstituttet 


79

DET FAGLIGE SKØN I SOCIALT 

ARBEJDE MED BØRN OG UNGE 

Det faglige skøn i børnesager udøves forskelligt fra sagsbehandler til sagsbehandler 

og er sjældent baseret på sikker faglig viden. Samtidig er der 

et fundament af “fælles gods” i sagsbehandlernes tænkning, som heller 

ikke trækker i den fagligt funderede retning. Men en selvstændig udøvelse 

af fagligt skøn er samtidig en nødvendig forudsætning for et fantasifuldt, 

engageret og forpligtende socialt arbejde. Artiklen diskuterer til slut, hvor 

stort sagsbehandlernes selvstændige handlerum bør være. 

TINE EGELUND 

På nogle områder af socialt arbejde er det muligt 

i detaljer at regulere socialarbejdernes adfærd 

i deres direkte møde med klienten. Fx er 

udmåling af kontanthjælp reguleret ved lov og 

i eksterne og interne forskrifter. Sådanne klassiske 

bureaukratiske opgaver kan reguleres stramt, 

fordi det drejer sig om at forbinde entydige fakta 

korrekt med gældende regler, hvorefter ydelsen 

og dens omfang så at sige giver sig selv. Samtidig 

kan det relativt nemt kontrolleres, om 

sagsbehandlerne har tildelt ydelserne i overensstemmelse 

med reglerne. Anderledes forholder 

det sig med opgaver, hvor mange komplekse og 

flertydige faktorer skal vejes sammen i et fagligt 

skøn, før det kan afgøres, om en klient er berettiget 

til hjælp, og hvilken indsats, der i givet 

fald vil være den formålstjenlige. Arbejde, der 

forudsætter et sådant fagligt skøn, karakteriseres 

i almindelighed som professionelt i modsætning 

til bureaukratisk arbejde. 

Det faglige skøn 

Mange opgaver i socialt arbejde hviler på et fagligt 

skøn. Det gælder ikke mindst i det sociale 

arbejde med socialt dårligt stillede børn og unge. 

Selvom området er stærkt statsligt reguleret, 

kan lovgivningen ikke i detaljer fastsætte, hvad 

det vil sige, at et barn vokser op under risikable 

forhold, og man kan heller ikke regulere sig ud 

af, hvilke indgreb der konkret vil modsvare et 

barns særlige behov. Man kan naturligvis – og 

har gjort det – lovgivningsmæssigt fastsætte et 

stigende antal krav til de procedurer, der skal 

gennemløbes i en faglig skønsproces. Men i sidste 

ende beror selve afgørelsen på kundskaber, 

vurderinger mv. af faglig art. Det gælder både 

spørgsmålet om, hvor alvorlige barnets konflikter 

er, og hvilke indgreb som vil være formålstjenlige. 

Abbott (1988) beskriver den professionelle proces, 

hvori et fagligt skøn indgår, som en proces, 

80 

DET FAGLIGE SKØN I SOCIALT ARBEJDE MED BØRN OG UNGE

der ideelt set har videnskabeligt funderede diagnose- 

og løsningskategorier. Dvs. at diagnosen 

– hvad er der i vejen? – kan stilles på baggrund 

af videnskabelig kundskab, ligesom det er videnskabeligt 

verificeret, at de valgte løsninger 

og indgreb har en sandsynlighed for at afhjælpe, 

forbedre eller lindre problemerne. Selve 

det faglige skøn – “the middle game” – beskriver 

Abbott (ibid) som den proces, der søger at 

forbinde diagnose- med løsningskategorier. I 

realiteten foregår naturligvis mange professionelle 

processer ikke så velordnet som idealbilledet. 

I mange tilfælde er der ikke sikker viden 

at forankre en diagnose i. Det samme gælder 

løsningerne, og det er langt fra altid sådan, at 

en bestemt diagnose nemt kan forbindes med 

en bestemt løsning, snarere vil der være tale om 

at prøve sig frem i en “trial and error” proces. 

I disse tilfælde kan det faglige skøn blive en ret 

obskur proces, hvori erfaring, intuition, værdier, 

gæt, fordomme mv. indgår, og hvis grundlag 

vil være uhyre vanskeligt at formidle klart 

til andre. 

På usikker grund 

Meget taler for, at den professionelle proces i socialt 

arbejde med børn og unge oftest vil have 

denne obskure karakter. Nyere forskning om 

børns modstandskraft (Rutter, 1989; Werner & 

Smith, 1992, 2001) peger på, at det som regel 

vil være vanskeligt eller umuligt at forudsige et 

barns udvikling, selvom dets opvækst er fyldt 

af modgang og risici. Dvs. at det diagnostiske 

grundlag for bedømmelse i enkeltsager er 

svagt. Desuden ved man i socialt arbejde relativt 

lidt om, hvorvidt forskellige løsninger/behandlingsformer 

har sandsynlighed for at løse 

bestemte problemer. Interessen for behandlingsprogrammers 

effekter har indtil nu – i 

hvert fald under vore himmelstrøg – været begrænset. 

Dvs. at et fagligt skøn i socialt arbejde 

med børn og unge skal forbinde en usikker 

diagnosticering med usikre løsningskategorier. 

Man kan sige, at hele det grundlag, en professionel 

proces ideelt set hviler på, er vakkelvornt 

i dette sociale arbejde. 

Socialarbejdere vurderer 

de samme problemstillinger 

forskelligt 

Egelund & Thomsen (2002) konstaterer i en 

undersøgelse af sagsbehandleres vurderinger af 

børns risiko og af behovet for indgreb, at ens 

sagsforløb bliver vurderet forskelligt fra sagsbehandler 

til sagsbehandler. Forskellene findes 

både mellem socialforvaltninger og inden for 

den samme forvaltning. Undersøgelser fra andre 

nordiske lande viser det samme (Östberg, 

Wåhlander & Milton, 1999). Forskellene i vurderinger 

gælder alle aspekter af det faglige skøn: 

1) hvor alvorlig barnets situation anses for at 

være, 2) hvad der lægges vægt på i vurderingen 

af alvorsgrad, 3) hvilke foranstaltninger der er 

behov for, herunder om man finder anbringelse 

uden for hjemmet nødvendig, og 4) – hvis anbringelse 

kommer på tale – hvilken anbringelsesform 

der er mest hensigtsmæssig. 

Der er så stor variation i bedømmelserne, at det 

kan tyde på, at samme familie kan blive vurderet 

forskelligt og modtage forskellige typer 

af hjælp, afhængigt af hvilken sagsbehandler de 

tilfældigvis tildeles. 

Af Egelund & Thomsens (2002) undersøgelse 

bliver det også klart, at sagsbehandlernes vurderinger 

hviler på, hvad de hver især anser for 

normal og ønskværdig forældreadfærd, normal 

adfærd for børn i en given alder, normale og 

ønskværdige omgivelser for et barn m.v. Disse 

opfattelser bunder først og fremmest i praksiserfaringer 

fra lignende sager, intuition og personlige 

moralopfattelser. Det er sjældnere, at 

sagsbehandlerne lader sig vejlede af eksplicit 

professionel viden. 

I praksis er sagsbehandlernes autonomi således 

stor i valget af, hvilke former for viden, de væl- 

Hele det grundlag, 

en professionel proces 

ideelt set hviler 

på, er vakkelvornt i 

det sociale arbejde 

med børn og unge. 

DET FAGLIGE SKØN I SOCIALT ARBEJDE MED BØRN OG UNGE 

81

Ingen stiller spørgsmålstegn 

ved, om 

børn med de konflikter, 

der optræder 

i sagerne, hører 

hjemme under socialforvaltningens 

regi. 

ger at tage i brug i vurderingen af et barns situation. 

Det fremgår desuden af sagsbehandlernes 

gruppediskussioner (Egelund & Thomsen, 

2002), at det anses for legitimt at argumentere 

med erfaringer fra lignende sager, fornemmelser, 

egne moralopfattelser mv. Det anses også 

for legitimt at være uenige om bedømmelsen af 

den samme sag og komme til forskellige konklusioner 

om, hvad der bør ske. 

Fælles tankegods hos sagsbehandlerne 

Når sagsbehandlerne fremlægger deres argumenter 

i gruppediskussionerne om de enkelte 

sager, er der trods de markante forskelligheder 

i resultater en række fællestræk i argumentationerne 

(Egelund & Thomsen, 2002). 

Et væsentligt fællestræk er, at ingen stiller spørgsmålstegn 

ved, om børn med de konflikter, der 

optræder i sagerne, hører hjemme under socialforvaltningens 

regi. Der er således ingen diskussion 

om, hvorvidt et barn er forvaltningens 

“sag” eller “normalsystemets”, for eksempel 

skolens, “sag”. Alle børn med problemer af en 

vis tyngde accepteres uden videre som klienter. 

Denne enighed er overvejende uudtalt, men 

bliver understøttet af en markant tro på, at 

børn, der vokser op under vanskelige forhold 

(for eksempel en mors udviklingshæmning eller 

misbrug), på længere sigt vil udvikle alvorlige 

skader. Dvs. at den proces, i hvilken klientens 

berettigelse til organisationens ydelser 

bedømmes, forløber i fuldstændig enighed. 

Endnu et fællestræk er, at det er af afgørende 

betydning for vurderingen af barnets situation , 

om forældrene har samme forståelse som de 

professionelle af barnets problemer og er villige 

til at samarbejde med forvaltningen. Hvis 

forældrene har nogenlunde samme problemforståelse 

som sagsbehandlerne (eller i det 

mindste en forståelse af, at der eksisterer problemer) 

og signalerer samarbejdsvilje og samarbejdsevne 

medfører det, at barnets situation 

bedømmes som mindre alvorlig og vice versa. 

Dvs. at en “god” klient også bedømmes som 

en bedre forælder, mens en “dårlig” klient som 

hovedregel også opfattes som en “dårlig” mor. 

At være en “usamarbejdsvillig” og “problemfornægtende” 

klient – dvs. ikke umiddelbart 

at leve op til systemkrav – er naturligvis ikke 

ensbetydende med at være en dårlig forældre. 

Ikke desto mindre har opfattelsen af manglende 

samarbejdsvilje og manglende forståelse 

af børnenes problemer karakter af et “trumfkort” 

(Backe-Hansen, 2001), hvilket vil sige 

et argument, der er så stærkt, at det i sig selv 

afgør, at sagen er alvorlig. Det vil sige, at klienternes 

konformitet i forhold til systemkrav 

bliver et kriterium for alvorsgrad i stedet for en 

i streng forstand faglig bedømmelse af barnets 

situation. 

Endnu et fællestræk i sagsbehandlernes vurdering 

er, at der ikke fokuseres på effekterne af 

forskellige indgreb, når man lægger sig fast på 

en indsatstype. Som hovedregel står valget i første 

omgang mellem de såkaldte forebyggende 

foranstaltninger (dvs. foranstaltninger der ikke 

indebærer anbringelse) og anbringelse uden for 

hjemmet, og dette valg afgøres af, hvor alvorlig 

sagsbehandleren vurderer barnets situation 

til at være. Efter dette overordnede valg argumenteres 

så for, hvilken forebyggende foranstaltning 

(for eksempel familiebehandling, 

“hjemmehos”, aflastning m.v.) respektive anbringelsesforanstaltning 

(tvang eller frivillig, 

familiepleje, institution m.v.), der bør udløses 

blandt de foranstaltninger, der er til rådighed. 

Detailvalget af foranstaltning ser ud til at blive 

truffet ud fra tidligere erfaringer fra lignende 

sager, sagsbehandlerens præferencer, lokalt foranstaltningsudbud 

m.v. Men det sker ikke ud 

fra en refleksion om, hvilke effekter denne foranstaltning 

vil få for barnet. Man kan måske se 

denne manglende interesse for foranstaltningernes 

effekter i lyset af, at det mulige foranstaltningsunivers 

er givet i lovgivningen. 

82 


Selvom listen over foranstaltninger ved lovændringer 

siden 1993 er udvidet, og selvom kommunerne 

selv har udbygget det lokale foranstaltningsrepertoire, 

er der for hver aldersgruppe for 

sig et begrænset antal relevante foranstaltninger 

til rådighed. Man kan vælge inden for dette repertoire, 

men man kan ikke gøre noget andet, 

som man måtte anse for mere effektivt. Dette 

fremmer næppe en nysgerrighed om foranstaltningers 

virkninger for klienterne. Det giver 

ikke mening at spørge, om ”hjemmehos” er et 

effektivt middel, hvis det er den mest nærliggende 

foranstaltning af de mulige. Og det giver 

heller ikke megen mening at spørge om effektiviteten 

af indsatser, der ikke fremgår af det 

mulige foranstaltningsrepertoire. 

Endelig skal nævnes, at et fællestræk i sagsbehandlernes 

argumentation er, at foranstaltningsstyrken 

bør optrappes, hvis “mildere” foranstaltninger 

ikke har de forventede virkninger, dvs. 

ikke afgørende forandrer familiens situation. 

Sagsbehandlerne argumenterer, som om foranstaltningsregistret 

er et kontinuum, hvor mindre 

indgribende foranstaltninger afløses af 

mere indgribende, hvis de mindre indgribende 

ikke har nogen virkning. Der skelnes i denne 

sammen hæng ikke afgørende mellem konflikter 

i familien, der kun kan give anledning til 

forebyggende foranstaltninger, og konflikter, 

der kan give anledning til anbringelse. En sådan 

lineær tænkning om foranstaltningsregistret 

kan dermed føre til, at problemer af en 

vis størrelsesorden principielt kan kvalificere til 

anbringelse uden for hjemmet, hvis forebyggende 

foranstaltninger ikke forandrer situationen 

væsentligt. 

Til trods for de åbenbare forskelligheder i sagsbehandlernes 

bedømmelser af børns situation 

og behovet for indsats, er der således også åbenbare 

fællestræk i den måde, de argumenterer 

på. Sammenfattende kan man sige, at disse fællestræk 

har en karakter, så der ikke rejses tvivl 

om, hvorvidt børn med en eller anden form 

for mildere eller mere graverende risikofaktorer 

i deres opvækst, hører hjemme i socialforvaltningens 

regi. Barnet defineres som børneklient. 

I bedømmelsen af barnets situation anvendes 

ofte det “hjælpekriterium”, at forældrene ikke 

lever op til systemets krav til en “god” klient, 

dvs. at barnet kan vurderes som et risikobarn, 

selvom viden om risikofaktorers betydning for 

børns udvikling er tvetydig og ikke uden videre 

kan bringes til anvendelse på individniveau. 

Endelig bidrager den lineære tænkning 

om foranstaltningsregistret og den begrænsede 

diskussion om foranstaltningernes effekter til, 

at alle foranstaltninger kan udløses over for 

dem, der anses for risikobørn. 

Hvor stor autonomi bør 

sagsbehandlere have på 

børneområdet? 

Dette spørgsmål vil aldrig kunne besvares entydigt. 

Svaret beror på, hvilke målsætninger man 

anser for de vigtigste i socialt arbejde med børn. 

Svarene her baseres blot på enkelte af de målsætninger 

som aktuelt formuleres på børneområdet. 

Som udgangspunkt må man sige, at en vis autonomi 

er en forudsætning for et fagligt skøn. 

Man må derfor forvente, at afgørelser, der hviler 

på et fagligt skøn, i et vist omfang kan falde 

forskelligt ud fra professionel til professionel. 

På den anden side er det en forventning til et 

fagligt skøn, at det hviler på fælles faglige standarder, 

dvs. på et fundament af viden om diagnosticering 

og effektive løsninger, der er fælles 

for en profession. Denne forventning får imidlertid 

en særlig karakter i socialt arbejde, idet 

både kriterier for indgreb (dvs. diagnosekategorier) 

og foranstaltninger (dvs. løsningskategorier) 

er angivet i loven (om end specielt indgrebskriterierne 

er angivet vagt og upræcist). 

Dvs. at man i socialt arbejde opererer med et 

politisk bundet fagligt skøn. 

En stor autonomi 

bliver i et retssikkerhedsperspektiv 

problematisk på 

børneområdet, fordi 

autonome vurderinger 

ikke primært er 

vejledt af i snæver 

forstand faglige 

kundskaber – eller 

fælles faglige standarder. 


83

Retssikkerheden 

Ud fra en retssikkerhedsmålsætning er det næppe 

hensigtsmæssigt, at sagsbehandlere har en stor 

autonomi i afgørelsen af, om et barn opfylder 

lovens kriterier for indgreb, og hvilke indgreb 

af de mulige der er formålstjenlige for barnet. 

Det kan ikke være ønskværdigt, at den samme 

familie kan blive vurderet vidt forskelligt af forskellige 

socialarbejdere, oven i købet inden for 

samme forvaltning. En stor autonomi bliver 

i et retssikkerhedsperspektiv problematisk på 

børneområdet, fordi autonome vurderinger ikke 

primært er vejledt af i snæver forstand faglige 

kundskaber – eller fælles faglige standarder 

– men i høj grad af kulturelle, personlige og 

moralske synspunkter på familieliv og børneopdragelse. 

Den videnskabelige forankring 

Ud fra en socialpolitisk målsætning om at evidensbasere 

det sociale arbejde, er en stor autonomi, 

der ikke er forankret i videnskabelig 

kundskab, også problematisk. Her skal indskydes, 

at det næppe er en realistisk målsætning 

nogensinde fuldt ud at evidensbasere socialt arbejde. 

Socialt arbejde er så komplekst, at også 

andre kundskabsformer spiller en væsentlig 

rolle, herunder erfaring, intuition m.v. Det er 

måske mere realistisk at ønske sig, at socialt arbejde 

i højere grad blev evidensinspireret, dvs. 

ved siden af andre kundskabsformer i højere 

grad også blev inspireret af forskningsbaseret 

viden. Evidensinspireret socialt arbejde støder 

imidlertid ind i det problem, at dansk forskning 

på børneområdet indtil nu er begrænset. 

Den internationale forskning på området er 

mere omfattende, men kan vanskeligt omsættes 

til individniveau, og vedrører derudover andre 

kulturer og socialpolitiske systemer. Endnu et 

problem er, at det er uhyre fremmed for dansk 

praksis i socialt arbejde (både på organisationsog 

socialarbejderniveauet) at forankre arbejdet 

i forskningsbaseret viden. Endelig er det et 

problem, at de socialpolitiske rammer for det 

faglige skøn heller ikke er evidensbaserede. For 

eksempel er foranstaltningsregistret ikke fastsat 

med rod i dybtgående viden om foranstaltningernes 

effekter, og der er vel heller ikke nogen, 

der forestiller sig, at en politisk demokratisk 

proces skal eller nogensinde vil blive entydigt 

styret af forskningsindsigter. Selvom sagsbehandlernes 

autonomi kan være et problem i 

lyset af et ønske om et evidensbaseret socialt 

arbejde, er det derfor måske et endnu større 

problem, at grundlaget for at evidensbasere arbejdet 

kun delvis findes. 

Hvis udgifterne skal ned 

Den måske hyppigst formulerede målsætning 

på børneområdet aktuelt er et mål om at nedbringe 

udgifterne. Man kan ikke på forskningsmæssig 

grund sige noget om, hvad det betyder 

for udgiftspresset, at autonomien udøves, som 

den gør. Man vil heller ikke kunne gætte på, 

hvad et egentligt professionelt arbejde (for eksempel 

med medicinen som forbillede), hvor 

såvel diagnosticering som indgreb er professionelt 

og ikke politisk legitimeret, ville betyde 

for udgiftspresset. Sandsynligvis vil udgifterne 

være nemmest at styre politisk via strammere 

indgrebskriterier i lovgivningen og prækodede 

løsninger på centralt eller lokalt niveau. Men 

dette vil samtidigt kunne komme i konflikt 

med andre centrale målsætninger om at yde en 

samfundsmæssig indsats til alle socialt dårligt 

stillede børn og ikke blot til de allerdårligst stillede 

og om at vurdere komplekse behov individuelt 

og dybtgående. Prækodede løsninger vil 

også nemt kunne komme i konflikt med målsætningen 

om et evidensbaseret socialt arbejde. 

Effektiv hjælp 

Hvis målsætningen er at hjælpe socialt udsatte 

børn effektivt kan autonomien både være en 

hæmsko og en nødvendig forudsætning. Autonomien 

bliver en hæmsko, hvis den får karakter 

af metodefrihed, der legitimerer, at alle metoder 

og foranstaltninger er lige gode. Autonomi 

er imidlertid en nødvendig forudsætning for et 

fantasifuldt, engageret og forpligtende socialt 

84 


arbejde, som ikke kan frembringes via procedurer 

og prækodede løsninger. 

Litteratur 

Abbott, A. (1988). The system of professions – An essay on the 

division of expert labor. Chicago: The university og Chicago 

Press. 

Backe-Hansen, E. (2001). Rettferdiggjøring av omsorgsovertakelse. 

En beslutningsteoretisk analyse av barnevernstjenestens 

argumentasjon i en serie typiske saker om små barn. Oslo: 

NOVA, 2/01. 

Egelund, T. & Thomsen, S.A. (2002). Tærskler for anbringelse. 

En vignetundersøgelse om socialforvaltningernes vurderinger i 

børnesager. København: Socialforskningsinstituttet, 02:13. 

Rutter, M. (1989). Pathways from childhood to adult life. 

J.Child Psychol. Psychiat., Vol. 30, N0. 1, 23-51. 

TINE EGELUND 

Seniorforsker på Socialforskningsinstituttet 

Fil.dr. 

Werner, E.E & Smith, R.S (1992). Overcoming the odds. 

Ithaca: Cornell University Press. 

Werner, E.E. & Smith, R.S. (2001). Journeys from childhood 

til midlife. Risk, resilience and recovery. Ithaca og London: 

Cornell University Press. 

Östberg, F., Wåhlander, E. & Milton, P. (1999). Barnavårdsutredningar 

i sex kommuner. En vignettstudie. Stockholm: 

Centrum för utvärdering av socialt arbete, CUS-skrift 1999:8. 


85

SYGEDAGPENGESAGER: HVAD GØR 

KOMMUNERNE OG VIRKER DET? 

Indsatsen med at få langtidssygemeldte fastholdt på arbejdsmarkedet 

eller tilbage på arbejdsmarkedet hviler i høj grad på kommunerne. Hvordan 

håndterer kommunerne indsatsen? Hvordan er effekterne? Og er der 

forskelle mellem kommunerne? 

JAN HØGELUND, TRINE FILGES & 

SØREN JENSEN 

Internationalt set har Danmark et meget lavt 

sygefravær. På trods af det positive budskab er 

sygefraværet kommet på den politiske dagsorden. 

Det skyldes formodentlig, at kommunernes 

udgifter til sygedagpenge er vokset i gennem 

90’erne, og, måske især, at der i de kommende 

år bliver behov for, at alle der kan arbejde, 

også gør det. Øget fastholdelse af langvarigt sygemeldte 

på arbejdsmarkedet er en af de veje, 

som man kan gå for at øge arbejdsudbuddet. 

Og her kommer man ikke uden om kommunerne, 

fordi den danske sygefraværspolitik i den 

grad hviler på kommunerne og deres indsats. 

På baggrund af forskellige undersøgelser belyser 

denne artikel, hvad kommunerne gør i sygedagpengesager, 

og om det virker. 

Lavt sygefravær kan 

reduceres yderligere 

Når det gælder kommunernes indsats synes 

konklusionen alt i alt at være, at de på flere 

områder lever op til sygedagpengelovens hensigt. 

De koncentrer ressourcerne om de sygemeldte, 

som må formodes at have en stor risiko 

for at miste tilknytningen til arbejdsmarkedet. 

Dette gælder både med hensyn til opfølgningssamtaler, 

opfølgningsplaner og iværksættelse af 

revalidering. Samtidig viser undersøgelserne, at 

denne prioritering er vanskelig, og at der derfor 

i princippet er mulighed for, at kommunerne 

kan blive bedre til at foretage den. Det gælder 

fx i udvælgelsen af sager, hvor der skal afholdes 

tidlig opfølgningssamtale. 

Når det gælder mulighederne for en øget fastholdelse 

af langvarigt sygemeldte på arbejdsmarkedet, 

synes konklusionen for det første 

at være, at tidlig opfølgningssamtale virker, og 

at der er et potentiale i en øget brug af tidlig 

opfølgningssamtale. For det andet kan der muligvis 

opnås en øget fastholdelse ved at give arbejdsgivere 

bedre information om muligheder 

for tilskud til fx tilpasninger af arbejdsforhold, 

som kan medvirke til at fastholde sygemeldte 

på arbejdspladserne. For det tredje ser effekten 

af revalidering gennemgående ud til at være 

yderst begrænset, og der er derfor behov for at 

målrette brugen af revalidering. 

86 

SYGEDAGPENGESAGER: HVAD GØR KOMMUNERNE OG VIRKER DET?

Selvom sygefraværet er lavt i Danmark, peger 

den foreliggende viden med andre ord på, at 

det vil være muligt at forøge fastholdelsen og 

reducere sygefraværet yderligere. Resultaterne 

vil blive uddybet i det følgende. 

Kommunen: en vigtig brik 

i et stort puslespil 

En del af de personer, som bliver langvarigt 

syge meldt, kommer ikke i arbejde igen. I Socialforskningsinstituttets 

nye undersøgelse af personer, 

som var sygemeldt i mere end 8 uger, blev 

de sygemeldte interviewet i gennemsnit 18 måneder 

efter første fraværsdag (Høgelund, Filges 

og Jensen, 2003). På det tidspunkt var 62 pct. 

i arbejde, mens de resterende modtog en eller 

anden form for overførselsindkomst. Når man 

skal prøve at forklare, hvorfor nogle af disse 

langvarigt sygemeldte fastholdes, mens andre 

udstødes, bliver det hurtigt svært, fordi så 

mange aktører er involveret. Ud over den sygemeldte 

drejer det sig om alment praktiserende 

læger, speciallæger, hospitaler, revaliderings- og 

uddannelsesinstitutioner, AF, A-kasser, den sygemeldtes 

arbejdsgiver og andre arbejdsgivere, 

hvor den sygemeldte eventuelt kan komme i 

arbejde samt kommunen. 

På trods af de mange forskellige aktører er det 

danske system alligevel enkelt i den forstand, at 

alle trådene samles i kommunen. Det er kommunen, 

som udbetaler sygedagpengene, og som 

i forbindelse med dagpengeopfølgningen har 

ansvaret for, at den sygemeldte fastholdes på 

arbejdsmarkedet. Det er også kommunen, som 

administrerer andre ordninger, som kan komme 

på tale i forbindelse med langvarigt sygefravær. 

Hvis den sygemeldte ikke umiddelbart kan 

komme tilbage i (ordinært) arbejde er det kommunen, 

som visiterer til revalidering og fleksjob. 

Og i tilfælde, hvor den sygemeldtes arbejdsevne 

er så begrænset, at hverken ordinært arbejde eller 

et fleksjob er muligt, er det kommunen, som 

tilkender førtidspension. 

Både social- og arbejdsmarkedspolitikken er i 

løbet af 1990’erne blevet mere aktiv og rettet 

mod beskæftigelse. Det gælder også sygefraværsområdet, 

hvor kommunerne har fået et større 

ansvar og øget tilskyndelse til at undgå passiv 

forsørgelse. Fx blev kommunernes pligt til at 

følge op på sygedagpengesager fremrykket i 

1997 fra hver 13. uge til hver 8. uge. Det blev 

også præciseret, at kommunerne skulle inddrage 

blandt andet arbejdsgivere i opfølgningen, og at 

kommunerne skulle udarbejde en opfølgningsplan 

senest efter 6 måneders sygefravær. I løbet 

af 90’erne blev de statslige refusionstakster også 

ændret, så det blev dyrere for kommunerne at 

tilkende førtidspension og billigere at iværksætte 

aktive arbejdsmarkedsrettede tiltag som 

revalidering og fleksjob. Kommunernes har med 

andre ord fået en endnu mere central rolle i den 

danske sygefraværspolitik. 

Kommunernes sygedagpengeopfølgning 

Kommunerne har pligt til at følge op på alle 

sygedagpengesager inden for 8 uger efter første 

fraværsdag og herefter mindst hver 8. uge. I 

den forbindelse skal kommunen på grundlag af 

lægelige oplysninger og socialfaglige oplysninger 

om fx personlige ressourcer og tilknytning 

til arbejdsmarkedet vurdere, hvad der skal ske 

i sagen. Er der behov for lægelig behandling, 

optræning, revalidering eller andre former for 

hjælp? Formålet med kommunens indsats er, 

at den sygemeldte bevarer tilknytningen til arbejdsmarkedet. 

Dagpengeopfølgningen skal ske i samarbejde 

med den sygemeldte og andre relevante aktører 

som fx egen læge, arbejdsgiver eller revalideringsinstitution. 

Kommunerne skal lave opfølgningen 

som en personlig samtale, når der 

er fare for, at den sygemeldte mister tilknytningen 

til arbejdsmarkedet. Hvis den sygemeldte 

ikke er særlig syg og har udsigt til at komme 

i arbejde igen uden hjælp, kan de nøjes med 

SYGEDAGPENGESAGER: HVAD GØR KOMMUNERNE OG VIRKER DET? 

87

at kontakte den sygemeldte pr. brev. Valget af 

fremgangsmåde skal sikre, at den involverede 

socialarbejder hele tiden er fuldt opdateret med 

de seneste oplysninger om klienten, samtid ig 

med, at sagsbehandlerne bruger deres ressourcer 

bedst set i lyset af, hvordan sygemeldtes situation 

er. 

Hvordan organiserer 

kommunerne indsatsen? 

Når kommunen modtager en anmodning om 

udbetaling af sygedagpenge visiteres sagen til 

en sagsbehandler, som varetager dagpengeopfølgningen. 

Hvordan foregår kommunernes visitation 

og dagpengeopfølgning? Og gør kommunerne 

det på samme måde? 

De fleste sygedagpengeafsnit benytter sig af 

en regel som fx personnummer, når de fordeler 

sager mellem afsnittets dagpengemedarbejdere. 

Indhentes der yderligere informationer 

end dem, der står i dagpengeanmodningen, 

beror det på et skøn baseret på den sygemeldte 

og dennes situation. Det er i de fleste tilfælde 

overladt til den enkelte medarbejder i sygedagpengeafsnittet 

at foretage dette skøn. Til brug 

for det videre sagsforløb benyttes regelstyrede 

visitationskategorier. Det sker for at give de 

ukomplicerede administrationssager til de administrative 

medarbejdere, mens de tunge sager 

med komplicerede diagnoser gives til sagsbehandlere 

med ekspertise i at tage sig af sådanne 

sager. 

Under opfølgningen på sagen anvender omkring 

halvdelen af sygedagpengeafsnittene et 

spørgeskema eller en checkliste, når de indhenter 

oplysninger om den sygemeldte. Det er med 

til at sikre en nogenlunde ensartet opfølgning. 

De andre forvaltninger gør det efter et skønnet 

behov i den enkelte sag. Stort set alle afsnit oplyser, 

at de sørger for at denne opfølgning sker 

hurtigt, hvis der er risiko for, at sygemeldte mister 

tilknytningen til arbejdsmarkedet. 

Brugen af eksperter er ikke særlig udstrakt og 

begrænser sig overvejende til lægekonsulenter, 

som kan være nødvendige, for at sagsbehandlerne 

kan forstå de lægelige aspekter i komplicerede 

sager. Alle sygedagpengeafsnit gør brug 

af lægekonsulenter. I nogle af de små kommuner 

benyttes også AF-konsulenter, og det kan 

hænge sammen med, at de ikke store nok til 

at have eksperter ’i huset’ med forstand på arbejdsmarkedet. 

Endelig laver ca. 3/4 af forvaltningerne partnerskabsaftaler 

med områdets virksomheder, 

hvori det aftales at samarbejde om at få sygemeldte 

personer tilbage til arbejdsmarkedet. 

Ifølge mange af disse forvaltninger forpligtiger 

det både forvaltningen og virksomhederne til 

at yde en indsats. 

På baggrund af kommunernes svar er det undersøgt, 

om kommunerne kan opdeles i nogle, 

som er bureaukratiske og holder sig til fastlagte 

regel og procedurer, og andre, som er mere 

dynamiske og baserer sig på sagsbehandlernes 

skøn. Det er ikke tilfældet. De fleste kommuner 

er hybride blandingsformer med både bureaukratiske 

og dynamiske træk. Det er heller ikke 

muligt at udskille nogen faste mønstre, når der 

ses på de enkelte administrative opgaver. Det 

er med andre ord ikke sådan, at kommunerne 

kan opdeles i grupper, som ligner hinanden i 

brugen af administrative procedurer. 

Ovenstående resultater stammer fra Socialforskningsinstituttets 

rapport om langvarigt sygefravær 

(Høgelund, Filges og Jensen, 2003). I 

undersøgelsen deltog 52 kommuner og 49 besvarede 

et spørgeskema om deres administration 

af sygedagpengesager. Svarene fra de 49 

kommuner er vægtet, så de kan antages at være 

repræsentative for landets kommuner, når de 

inddeles efter størrelse. 

88 


Kommunerne prioriterer 

ressourcerne hensigtsmæssigt 

Den nuværende sygedagpengelov lægger op til 

at kommunerne skal prioritere deres ressourcer. 

De skal sætte ind i de sager, hvor der er en risiko 

for, at den sygemeldte mister tilknytningen til 

arbejdsmarkedet. Det betyder blandt andet, at 

kommunernes opfølgning skal ske ved personlig 

samtale med den sygemeldte, når der skønnes 

at være behov for det. Det betyder ligeledes, at 

sagsbehandlerne ikke skal etablere revalidering, 

medmindre de skønner, at det er nødvendigt 

for, at den sygemeldte kan komme i arbejde. I 

sig selv en vanskelig opgave, fordi det ofte kan 

være svært på forhånd at afgøre, hvordan en 

sygedagpengesag udvikler sig. 

Spørgsmålet om kommunernes prioritering af 

deres ressourcer kan belyses ud fra den nævnte 

undersøgelse. I undersøgelsen blev der gennemført 

telefoninterview med 1.581 personer med 

en afsluttet sygedagpengesag af over 8 ugers varighed. 

For alle disse personer besvarede kommunerne 

et spørgeskema om sagsbehandlingen. 

Besvarelserne er efterfølgende vægtet, så 

de repræsenter alle langvarige sager i Danmark. 

Både når det gælder om at afholde opfølgningssamtale 

og udarbejde opfølgningsplan, prioriterer 

kommunerne tilsyneladende sager, hvor 

der må formodes at være en stor risiko for, at 

den sygemeldte mister tilknytningen til arbejdsmarkedet. 

I 65 pct. af sagerne oplyser kommunerne, 

at der er afholdt personlig opfølgningssamtale. 

I 22 pct. af sagerne er det sket inden 

8 uger, i 21 pct. mellem 8. uge og 13. uge efter 

sygemeldingens begyndelse, og i 22 pct. er opfølgningssamtale 

afholdt senere. Opfølgningssamtaler 

afholdes især med sygemeldte, som 

tilsyneladende har forholdsvis dårligt helbred 

og begrænsede ressourcer i forhold til arbejdsmarkedet, 

dvs. sygemeldte, som har mange 

kontakter til sundhedssystemet, og sygemeldte 

som var ledige, da de blev sygemeldt, eller som 

mister deres ansættelse under sygemeldingen. 

En lignende prioritering sker ved udarbejdelse 

af en opfølgningsplan. Planen beskriver planlagte 

tiltag og målet med indsatsen, fx ordinær 

beskæftigelse, og den skal under alle omstændigheder 

være udarbejdet inden for 6 måneder. 

I 39 pct. af sagerne oplyser kommunerne, at 

der er udarbejdet en opfølgningsplan. Ligesom 

det er tilfældet med opfølgningssamtaler, udarbejdes 

opfølgningsplanerne især for sygemeldte 

med forholdsvis dårligt helbred og begrænsede 

ressourcer i forhold til arbejdsmarkedet. 

Også god prioritering når 

det gælder revalidering 

Også når det gælder revalidering, prioriterer 

kommunerne tilsyneladende hensigtsmæssigt. 

Kommunerne overvejer revalidering i de sager, 

hvor det især må formodes at være relevant. I en 

undersøgelse af langvarigt rygsygemeldte fra 24 

kommuner afgrænsede man sager med behov 

for revalidering som sager, der varede i mere end 

et år, uden at den sygemeldte selv havde raskmeldt 

sig eller var blevet raskmeldt af kommunen 

(Høgelund og Modvig, 1998). I sådanne 

sager har kommunen drøftet og/eller iværksat 

revalidering i tre fjerdedele af tilfældene. I sager, 

hvor det ikke formodes, at det er relevant med 

revalidering, har kommunen drøftet revalidering 

i 29 pct. af sagerne og iværksat revalidering 

i 7 pct. af tilfældene. Der ser med andre ord ud 

til, at kommunerne i vidt omfang er i stand til 

at udvælge de relevante sager. Det understøttes 

af resultaterne fra en ny undersøgelse (Boll, 

Pedersen og Høgelund, 2003). 

Men der er også problemer 

Undersøgelsen af Høgelund, Filges og Jensen 

(2003) peger dog på, at der også er problemer 

forbundet med kommunernes prioritering. For 

det første ser det ud til, at ikke alle sygemeldte, 

De fleste kommuner 

er hybride 

blandings former 

med både bureaukratiske 

og dynamiske 

træk. 


89

Små kommuner 

af holder meget 

oftere end store 

kommuner opfølgningssamtaler 

med 

langvarige sygedagpengemodtagere 

inden for de 

første 8 uger af 

sagen. 

som har krav på en opfølgningsplan inden for 6 

måneder, får udarbejdet en sådan plan. Blandt 

sager med en varighed på mere end et halvt år 

er der således mere end en tredjedel, hvor der 

ikke er udarbejdet opfølgningsplan. 

For det andet ser der ud til, at det kan være 

svært at udpege risikosager på et tidligt tidspunkt 

i sygemeldingen. Der er en række sager, 

som kommunerne tilsyneladende vurderer som 

ukomplicerede, og derfor i første omgang ikke 

afholder opfølgningssamtaler. Disse sager viser 

sig imidlertid efterfølgende at være risikosager 

med behov for arbejdsfastholdelse, idet de sygemeldte 

mister deres arbejde. 

I forlængelse heraf viser undersøgelsen for det 

tredje, at kommunerne kun har afholdt møde 

med de sygemeldtes arbejdsgivere i 5 pct. af 

sagerne, og i yderligere 9 pct. har kommunen 

kontaktet arbejdsgiveren på anden måde. 

Denne kontakt synes meget beskeden i betragtning 

af, at omkring halvdelen af de sygemeldte 

lønmodtagere mister deres job i forbindelse 

med sygemeldingen. Forklaringen kan igen 

være, at det er svært tidligt i sygemeldingen 

at identificere sager med behov for en fastholdelsesindsats. 

En anden forklaring kan være, 

at sagsbehandlerne, delvist på grund af manglende 

ressourcer, ikke ser det som en kerneopgave 

at kontakte virksomhederne. I Boll og 

Clausen (2003), som bygger på interview med 

15 langvarigt sygemeldte, deres sagsbehandlere 

og nogle af de virksomheder, hvorfra de blev 

sygemeldt, er der eksempler på sagsbehandlere, 

som giver udtryk for, at de ikke har ressourcer 

til dette arbejde. Undersøgelsen peger 

også på et andet skisma ved en øget kommunal 

kontakt til de sygemeldtes arbejdsgivere. På 

den ene side efterlyser nogle af de sygemeldtes 

arbejdsgivere en tættere kontakt til kommunen. 

På den anden side ønsker de sygemeldte 

i nogle tilfælde selv at stå for kontakten til arbejdsgiveren. 

Undersøgelsen peger således på, 

at kommunens kontakt til arbejdsgiveren kan 

virke stigmatiserende for de sygemeldte, som 

risikerer at blive “klientgjort”. Problemet er 

med andre ord, at det ikke er i alle sager, at det 

er en god ide med en særlig (hurtig) indsats. I 

nogle sager, fordi mange sygemeldte kommer i 

arbejde af sig selv, og i andre sager fordi det kan 

være endog skadeligt for den sygemeldte 

Er der forskel på kommunernes 

indsats? 

På nogle områder er der tilsyneladende forskel 

på den indsats, som store og små kommuner 

yder (Boll, Pedersen og Høgelund, 2003). Små 

kommuner afholder meget oftere end store 

kommuner opfølgningssamtaler med langvarige 

sygedagpengemodtagere inden for de første 

8 uger af sagen, ligesom små kommuner har 

en mindre andel af sygedagpengesager, hvor 

der slet ikke afholdes opfølgningssamtaler, se 

figuren. 

Figur 1 

Opfølgningssamtaler i sygedagpengesager opdelt 

efter kommunestørrelse (n=1.610) 

Procent af sager 

100% 

90% 

80% 

70% 

60% 

50% 

40% 

30% 

20% 

10% 

0% 

Under 8.000 

8-16.000 

16-30.000 

30-50.000 

over 50.000 


Kilde: Boll, Pedersen og Høgelund (2003). 

Slet ikke 

Senere end 

8 uger 

Indenfor 

8 uger 

90 


I 38 pct. af sagerne i kommuner med under 

8.000 indbyggere er der gennemført opfølgningssamtaler 

inden for 8 uger, mens det kun 

er tilfældet i 18 pct. af sagerne i kommuner 

med over 50.000 indbyggere. Tilsvarende er der 

kun 28 pct. af sagerne i kommuner med under 

8.000 indbyggere, hvor der ikke er afholdt 

opfølgningssamtale, mod 44 pct. i kommuner 

med over 50.000 indbyggere. 

Til gengæld har store kommuner tilsyneladende 

en mere aktiv og udadvendt kontaktform over 

for virksomheder end små kommuner. 

I nogle spørgsmål er der ikke en systematisk 

sammen hæng med kommunestørrelse. 

Det gælder, når vi ser på kommunernes evne til 

at koncentrere revalideringsindsatsen om personer 

med formodet behov for revalidering (jf. 

ovenfor), det gælder de langvarigt sygemeldtes 

vurdering af kommunens indsats, og det gælder 

spørgsmålet om, hvor ofte de sygemeldte 

kommer i arbejde. 

Hurtig opfølgning virker 


(2003) viser, at afholdelse af tidlig opfølgningssamtale 

forøger de sygemeldtes chance for at 

blive fastholdt hos den arbejdsgiver, som de 

blev sygemeldt fra. Effekten aftager imidlertid 

hurtigt: jo længere tid efter samtalen desto mindre 

er effekten. Den positive effekt af, at kommunen 

afholder opfølgningssamtale inden for 

8 uger, kan skyldes, at der tidligt i sygeforløbet 

opnås en afklaring af, hvornår den sygemeldte 

kan vende tilbage i arbejde. Denne afklaring 

giver arbejdsgiveren og den sygemeldte en vis 

sikkerhed for, at ansættelsesforholdet kan fortsættes. 

Dermed kan tidlig opfølgningssamtale 

være med til at forhindre, at arbejdsgiveren afskediger 

den sygemeldte. Den positive effekt 

kan også hænge sammen med, at opfølgningssamtalen 

har en motivations- eller skræmmeeffekt, 

som får nogle sygemeldte til at forsøge 

at genoptage deres arbejde tidligt, hvormed 

fyring undgås. Undersøgelsen tyder ikke på, at 

tidlig opfølgningssamtale øger de sygemeldtes 

sandsynlighed for, at komme i arbejde hos en 

ny arbejdsgiver. Tværtimod er der en tendens 

til, at tidlig opfølgningssamtale her har en negativ 

effekt. Samlet set er effekten af tidlig opfølgningssamtale 

imidlertid positiv. 

Revalidering øger ikke 

chancen for at komme i 

arbejde 

Kommunen kan etablere revalidering i sager, 

hvor der er en særlig risiko for, at den sygemeldte 

bliver udstødt fra arbejdsmarkedet. Det 

kan være i sager, hvor den sygemeldte har mistet 

kontakten til en arbejdsgiver, og hvor helbredsproblemer 

udgør en barriere for at fortsætte i 

samme erhverv. Revalidering kan være kurser, 

uddannelse, eller arbejdsoptræning med løntilskud. 

Internationale sammenligninger viser, at 

revalidering anvendes ofte i Danmark (EIM, 

2000; Bloch og Prins, 2001). Enkelte danske 

undersøgelser har belyst beskæftigelseseffekten 

af revalidering. I to af undersøgelserne er der 

taget hensyn til ikke-målte forskelle mellem 

dem, som deltager i revalidering og dem, som 

ikke gør (Filges, 2001; Høgelund og Holm, 

2002). Disse undersøgelser tyder på, at revalidering 

gennemgående ikke forøger sygemeldtes 

chance for at komme i arbejde. Høgelund 

og Holm (2002) undersøger om revalidering i 

form af kurser og uddannelse forøger langvarigt 

ryg-sygemeldtes chance for at komme i arbejde 

i en 5-årig periode. De finder, at chance for at 

komme i arbejde falder, mens de sygemeldte er 

under uddannelse, men stiger, når uddannelsen 

afsluttes. Samlet set er effekten stort set nul. 

Disse nedslående resultater skal dog ikke lede 

til, at revalidering / uddannelse helt afskrives. 

For det første kan revalidering hjælpe deltagerne 

på andre måder, fx give større livskvalitet, 

som ikke er direkte relevant for at komme i 

Det er derfor 

muligt, at flere 

sygemeldte vil 

kunne fastholdes 

i arbejde , hvis 

arbejdsgiverne i 

højere grad bliver 

opmærksomme på 

mulighederne for 

tilskud. 


91

eskæftigelse. For det andet kan der være grupper 

af sygemeldte, hvor revalidering har en positiv 

beskæftigelseseffekt. Da den målte effekt i 

gennemsnit er nul, betyder det samtidig, at der 

også vil være sygemeldte, hvor revalidering har 

en negativ effekt. Dette understøttes af Filges 

(2001), som finder, at der er forskel på effekterne, 

afhængigt af blandt andet alder, etnicitet, 

uddannelsesbaggrund, og om revalidenderne 

kommer fra kontanthjælp, arbejdsløshedsdagpenge 

eller sygedagpenge (hvor effekten er 

mindst). Det tyder således på, at revalidering 

virker for nogle persongrupper, men ikke for 

andre. Når det gælder revalidering af sygemeldte, 

synes der imidlertid at være brug for 

mere viden om effekten for forskellige grupper 

af sygemeldte og for forskellige former for revalidering. 

En sådan viden vil kunne bruges til 

at målrette indsatsen mod de rigtige personer 

og til at anvende tiltag med størst virkning. 

Tilpasning af arbejdsforholdene 

kan måske hjælpe 


(2003) peger på, at det måske vil være muligt at 

fastholde flere sygemeldte på arbejdsmarkedet, 

hvis man forbedrer mulighederne for at tilpasse 

de sygemeldtes arbejdsforhold. Flere udenlandske 

undersøgelser – der foreligger endnu ingen 

danske – tyder på, at ændringer af sygemeldtes 

arbejdsforhold forøger de sygemeldtes integration 

på arbejdsmarkedet (Krause og Lund, 

2003). Der kan fx være tale om tilpasninger af 

sygemeldtes arbejdsforhold, fx ved nedsat arbejdstid, 

nye arbejdsopgaver og arbejde, hvor 

der tages særlige hensyn til den sygemeldtes 

helbredsproblemer. 

Selvom ca. halvdelen af de sygemeldte, som 

kommer i arbejde igen, får ændret deres arbejdsforhold, 

sker det tilsyneladende, uden at kommunen 

er involveret i nævneværdigt omfang. 

Som nævnt har kommunen kun været i kontakt 

med arbejdsgiveren i 14 pct. af sygedagpengesagerne. 

Hertil kommer, at tilskud til tilpasninger 

og hjælpemidler kun anvendes i begrænset omfang. 

Høgelund, Filges og Jensen (2003) finder, 

at kommunen kun har ydet tilskud til arbejdsredskaber 

i 1 pct. af sagerne og til hjælpemidler 

i 1 pct.. En tidligere undersøgelse giver samme 

resultat (Høgelund og Modvig, 1998). Den begrænsede 

brug af tilskud tyder på, at arbejdsgiverne 

ikke er tilstrækkeligt opmærksomme på 

mulighederne for at få tilskud og vejledning 

om fastholdelse og integration af personer med 

helbredsproblemer. Det er derfor muligt, at 

flere sygemeldte vil kunne fastholdes i arbejde, 

hvis arbejdsgiverne i højere grad bliver opmærksom 

på disse muligheder. Tilskud og hjælp til 

fastholdelse kunne gøre det mere attraktivt for 

arbejdsgivere at fastholde den sygemeldte på 

arbejdspladsen frem for at afskedige. 

Vi mangler viden 

Selvom konklusionen af undersøgelserne er, at 

det vil være muligt at forøge fastholdelsen og 

reducere sygefraværet yderligere, er der imidlertid 

en række udfordringer, som skal overvindes. 

En positiv virkning af en øget brug af tidlig opfølgningssamtale 

forudsætter, at kommunerne 

kan identificere de sager, hvor det er formålstjenligt. 

Det vil således være spild af ressourcer, 

at afholde tidlig opfølgningssamtale med 

sygemeldte, som kommer i arbejde af sig selv. 

Spørgsmålet er derfor, hvordan kommunerne 

skal blive bedre til at identificere de sager, hvor 

de skal sætte tidligt ind. Også når det gælder 

revalidering mangler der viden. Hvilke tiltag 

virker bedst, og for hvilke sygemeldte har revalidering 

en negativ/positiv beskæftigelseseffekt? 

Tilsvarende problemer gør sig gældende for en 

øget tilpasning af sygemeldtes arbejdsforhold. 

Virker sådanne tiltag i Danmark? Hvilke tiltag 

virker bedst, og er virkningen afhængig af fx de 

sygemeldte helbredsproblemer og arbejde? En 

større viden om disse spørgsmål er nødvendig, 

fordi samfundet (og kommunerne) ellers vil 

bruge de knappe ressourcer uhensigtsmæssigt. 

92 


Referencer 

Bloch, F.S. og Prins, R. (red.) (2001) 

Who Returns to Work & Why? A Six-Country Study on Work 

Incapacity & Reintegration. New Brunswick and London: 

Transaction Publishers. 

Boll, J., Pedersen, J. G. & Høgelund, J. (2004) 

Langvarige sygedagpengesager. I: Bengtsson, S. m.fl.: Betydningen 

af kommunestørrelse for løsningen af opgaver. Resultater 

af analyser for strukturkommissionen. København: Socialforskningsinstituttet. 

(Foreløbig titel. Under udgivelse.) 

Boll, J. og Clausen, T. (2003) 

Begrænsning af sygefravær og sikring af de sygemeldtes arbejdsmarkedstilknytning. 

Resultater fra en kvalitativ undersøgelse i 

to kommuner. Arbejdspapir 4:2003. København: Socialforskningsinstituttet. 

JAN HØGELUND 

Seniorforsker ved Socialforskningsinstituttet 

EIM (2002) 

Active Labour Market Programmes for people with disabilities. 

Fact and fi gures on use and impact. Zoetermeer: EIM Business 

& Policy Research. 

Filges, T. (2001) 

Revalidering – en registerundersøgelse. Arbejdspapir 14:2001. 

København: Socialforskningsinstituttet. 

Høgelund, J., Filges, T. og Jensen, S. (2003) 

Langvarigt sygemeldte – Langvarigt sygefravær – hvad sker der 

og hvordan går det? Rapport 03:20. København: Socialforskningsinstituttet. 

Høgelund, J. og Holm, A. (2002) 

Returning Long-Term Sick-Listed to Work – The Effects of education 

in a Competing Risk Model with Time Varying Covariates 

and Unobserved Heterogeneity. Working paper: 12: 2002. 

København: Socialforskningsinstituttet. 

TRINE FILGES 


Høgelund, J. og Modvig, J. (1998) 

Langtidssygemeldte med rygproblemer – en forløbsundersøglse i 

24 kommuner. Arbejdspapir. København: Socialforskningsinstituttet. 

Krause, N. og Lund, T. (2003) 

Return to Work i: Barling, J. and Frone, M. (eds.): The 

psychology of workplace safety. Washington DC: American 

Psychological Association. 

SØREN JENSEN 

Forskningsassistent ved 

Socialforskningsinstituttet . 


93

DEN KOMMUNALE BESKÆF TIG EL- 

SESINDSATS – KAN DET GØRES 

BEDRE? 

Det store råderum i tilrettelæggelsen af den kommunale beskæftigelsesindsats 

giver mulighed for at tilpasse indsatsen til de lokale rammevilkår. 

I denne artikel præsenteres nogle analyseresultater vedrørende forskelle 

i kommunernes indsats og i effekter af indsatsen. Resultaterne viser store 

regionale variationer i effekt. Det tyder på, at der er et rum for at forbedre 

beskæftigelsesindsatsen. 

HENNING BJERREGAARD BACH & 

LISBETH PEDERSEN 

Beskæftigelsesindsatsen og 

det kommunale selvstyre 

Der er i dag et betydeligt regionalt råderum 

for at tilrettelægge beskæftigelsesindsatsen. Det 

gælder også kommunernes indsats for at bringe 

kontanthjælpsmodtagere i almindelige job eller 

i støttet beskæftigelse. Staten yder refusion til 

kommunernes udgifter til beskæftigelsesindsatsen 

og har op gennem 90’erne brugt refusionstaksterne 

til at fremme en prioritering af de aktive 

ordninger frem for de passive. Kommunerne 

har imidlertid det endelige ansvar for tildelingen 

af sociale ydelser og for valg mellem tiltag som 

fx aktivering, kontanthjælp, førtidspension eller 

fleksjob. Desuden kan kommunerne inden for 

centralt fastlagte rammer bestemme beskæftigelsesindsatsens 

omfang og indhold. 

En succesfuld beskæftigelsesindsats stiller store 

krav til den kommunale organisering, samt evne 

til at prioritere og implementere indsatsen. Skal 

indsatsen være virkningsfuld, skal sagsbehand- 

lere kunne vurdere borgerens aktuelle og potentielle 

arbejdsmarkedsressourcer samt deres 

incitamenter til at være i arbejde. I den virksomhedsrettede 

beskæftigelsesindsats skal kommunerne 

ligesom AF forsøge at kvalificere de ledige 

til at matche virksomhedernes arbejdskraftbehov. 

Men de skal også bidrage til at fremme et 

mere rummeligt arbejdsmarked, hvor også de 

svagest stillede har mulighed for at få og bevare 

et job over længere tid. Det er derfor nødvendigt, 

at der i kommunerne findes medarbejdere 

med et godt arbejdsmarkedskendskab og 

en god kontakt til virksomhederne. Derudover 

skal den rette faglige ekspertise og de rigtige 

beskæftigelsestilbud være til rådighed i kommunen. 

I forbindelse med Strukturkommissionens arbejde 

har det været diskuteret, om den beskæftigelsesrettede 

indsats løses med størst succes i 

større eller mindre regionale enheder. Argumenterne 

for, at de større kommuner er de mest effektive, 

er flere: De kan have flere eksperter og 

94 

DEN KOMMUNALE BESKÆF TIG EL SESINDSATS – KAN DET GØRES BEDRE?

højere grad af specialisering inden for et fagligt 

felt. De har mulighed for at samle mere viden 

om det regionale arbejdsmarked samt om, hvilke 

beskæftigelsestilbud, der virker bedst for de forskellige 

grupper af kontanthjælpsmodtagere. 

Desuden vil der muligvis være et større udbud 

af job- og uddannelsesmuligheder, hvilket gør 

den nemmere at tilbyde individuelt tilpassede 

beskæftigelsestilbud. Endelig har de store kommuner 

bedre muligheder for at foretage målrettet 

styring og evaluering af indsatsen. 

Omvendt har der om de mindre kommuner 

været sagt, at de har en mere smidig og fleksibel 

beslutningsstruktur, og at de har lettere ved 

at sikre nærhed og dialog med borgere og virksomheder. 

Kommunens størrelse kan således 

være afgørende for den faglige bæredygtighed i 

beskæftigelsesindsatsen, men en lang række andre 

strukturelle forhold kan også spille ind. 

Formålet med denne artikel er at diskutere forskelle 

i kommunernes beskæftigelsesindsats og 

i effekter af indsatsen. Artiklen præsenterer i 

kort form de væsentligste resultater vedrørende: 

kontanthjælpsgruppens profil, kommunernes 

akti veringsindsats og effekten af denne indsats. 

Herunder inddrages også resultater, der vedrører 

forskelle mellem kommunerne af forskellig størrelse. 

Kan kommunestørrelse forklare eventuelle 

forskelle eller skal der andre forklaringer til? 

De svagere kontanthjælpsmodtagere 

Den faldende ledighed efter 1994 medførte, at 

også antallet af langtidsledige kontanthjælpsmodtagere 

blev mindre. Til gengæld blev de problemer, 

der fandtes i denne gruppe tydeligere, og 

udfordringen for den beskæftigelsespolitiske 

indsats større En større andel af de langvarige 

kontanthjælpsmodtagere havde sociale og personlige 

problemer, der gjorde det vanskeligt at 

tilbyde dem et egnet beskæftigelsestilbud og 

de, der blev aktiveret, hang ofte fast i systemet i 

den forstand, at de gik fra beskæftigelsestilbud 

til beskæftigelsestilbud. 

I en ny undersøgelse fra Socialforskningsinstituttet 

(Bach 2003) har man forsøgt at give 

en lidt mere fyldestgørende beskrivelse af de 

svagere kontanthjælpsmodtagere ud fra en survey 

blandt udvalgte kommuner. Undersøgelsen 

omfatter kontanthjælpsmodtagere, som har 

været offentligt forsørgede i størstedelen af de 

sidste 4 år. 

Undersøgelsen viste, at godt 80 pct. i denne 

gruppe var uden en erhvervsuddannelse, og 

omkring halvdelen havde aldrig været i arbejde. 

Kommunerne vurderede, at omkring 60 pct. 

ville blive frasorteret af virksomhederne i en 

ansættelsessituation, alene fordi de manglede 

kompetencer som motivation, initiativ, mødestabilitet, 

samarbejdsevne etc. Blandt de mest fremherskende 

mangelfulde personlige kompetencer 

pegede kommunerne på: proble mer med 

personlig fremtræden, psykisk skrøbelighed og 

gældsproblemer. Derudover har mange problemer 

med familie og socialt netværk. Omkring 

en fjerdedel af gruppen af svagere kontanthjælpsmodtagere 

har nedsat arbejdsevne pga. 

fysisk sygdom eller nedslidning. 

Gennemgående er det de samme typer af problemer, 

der findes blandt kontanthjælpsmodtagerne 

i små og store kommuner. Dog synes 

der at være en større andel kontanthjælpsmodtagere 

med fysiske helbredsproblemer og diagnosticerede 

psykiske lidelser i de store end i de 

små kommuner. 

Hvad gør kommunerne for 

kontanthjælpsmodtagerne? 

Hovedinstrumenterne i aktiveringsindsatsen 

blev fra 1994 og frem: Jobtræning på private eller 

offentlige arbejdspladser, uddannelse, og individuel 

jobtræning. Kontanthjælpsmodtager ne 

blev især tilbudt individuel jobtræning i form 

DEN KOMMUNALE BESKÆF TIG EL SESINDSATS – KAN DET GØRES BEDRE? 

95

Der er en tendens 

til, at aktivering har 

de største beskæftigelseseffekter 

i 

de store kommuner 

med over 100.000 

indbyggere og 

mindst i de mindste 

kommuner med op 

til 20.000 indbyggere. 

af såkaldte kommunale beskæftigelsesprojekter. 

Per 1.7.2003 er lovgrundlaget for den aktive 

beskæftigelsesindsats ændret, så hovedredskaberne 

nu er ”virksomhedspraktik” og ”løntilskud” 

sammen med ”vejledning og opkvalificering”. 

De evalueringer, der er foretaget af 

indsatsens virkninger, er imidlertid alle foretaget 

før januar 2002 og knytter sig således til den 

tidligere lovgivning. 

I perioden 1995-1999 blev omkring 30 pct. af 

kontanthjælpsmodtagerne aktiveret i beskæftigelsesprojekter, 

25 pct. i offentlig jobtræning, 14 

pct. i privat jobtræning, 20 pct. i uddannelsesaktivering 

og resten i andre typer af aktivering. 

Denne fordeling varierer kun lidt med kommunestørrelse. 

Den mest markante afvigelse er, 

at kommuner med mellem 50.000 og 100.000 

indbyggere i noget højere grad benytter sig af 

privat jobtræning (21 pct.) (Graversen, 2004). 

Sammenligning med andre analyser peger dog 

på, at denne sammensætning ikke er konstant 

over tiden (Beskæftigelsesministeriet, 2003). 

Der er betydelig forskel på, hvor meget kommunerne 

vælger at aktivere kontanthjælpsmodtagerne. 

Blandt de arbejdsmarkedsparate kontanthjælpsmodtagere 

varierer andelen fra 20 til 

80 pct. mellem kommuner inden for samme 

amt. Forskellen kan ikke umiddelbart forklares 

med forskelle i kommunestørrelse. En tilsvarende 

variation finder man i kommunernes aktivering 

af de langvarigt offentligt forsørgede. 

For denne gruppe synes der at være en mindre 

aktiveringsgrad i de større kommuner (Beskæftigelsesministeriet, 

2003) 

Fra Socialforskningsinstituttets kommuneundersøgelse 

vedrørende de svagere kontanthjælpsmodtagere 

ved vi, at der er indholdsmæssig 

forskel i de tilbud, som de små og store kommuner 

giver. Hovedparten af kommuner (ca. 

3 ud af 4) kombinerer erhvervsrettede og socialt 

orienterede indsatser for kontanthjælpsmodtagere 

med sociale problemer. Men omkring 

hver fjerde inddrager ikke virksomheder 

i arbejdet med disse kontanthjælpsmodtagere. 

Blandt disse kommuner er der en overvægt af 

de mindre kommuner (Beskæftigelsesministeriet, 

2003) 

De 14 største kommuner skønner, at knapt 40 

pct. af de svagere kontanthjælpsmodtagere deltager 

i tilbud, der tager hånd om deres personlige 

problemer, mens denne andel er på ca. 70 

pct. i de øvrige kommuner. Der er ligeledes en 

mindre andel af dem med fysiske helbredsproblemer, 

der modtager særlige tilbud i den forbindelse 

i de store kommuner. 

Store kommuner synes til gengæld at have bedre 

kapacitet til at planlægge og evaluere indsatsen. 

Der er således en langt større andel af de store 

kommuner, der fastsætter målbare mål (45 pct. 

mod 12 pct.) og foretager en systematisk opfølgning 

på målene (36 pct. mod 12 pct.). Til 

gengæld anvender sagsbehandlerne ikke disse 

opgørelser og evalueringer i større udstrækning 

i de største kommuner. 

Jobtræning i private virksomheder virker bedst 

Socialforskningsinstituttet har målt effekterne 

af kontanthjælpsmodtageres deltagelse i forskellige 

aktiveringstyper ved at sammenligne, 

i hvilket omfang deltagerne modtager overførselsindkomster 

før og efter aktiveringsforløbet 

(Graversen og Weise, 2001, Bach, 2002). Den 

anvendte metode tager i nogen grad højde for 

kontanthjælpsmodtagernes arbejdsmarkedsressourcer. 

Omfanget af offentlig forsørgelse måles ved den 

såkaldte overførselsgrad. Overførselsgraden er 

den andel af en given periode, hvor en person 

modtager offentlig forsørgelse, fx kontanthjælp, 

arbejdsløshedsdagpenge, aktiveringsydelser, orlovsydelser, 

sygedagpenge eller revalideringsydelser. 

Værdien af overførselsgraden kan ligge 

mellem 0 og 100. Hvis en person slet ikke 

modtager offentlig forsørgelse i en periode, er 

96 


overførselsgraden 0, og hvis der modtages offentlig 

forsørgelse gennem hele perioden, er 

overførselsgraden 100. 

De fleste typer af aktiveringsforløb for kontanthjælpsmodtagere 

mindsker deltagernes afhængighed 

af offentlig forsørgelse, men der er 

dog betydelig forskel på effekternes størrelse. 

Jobtræning i private virksomheder er det aktiveringsinstrument, 

der har den største effekt. 

Deltagelse i denne aktiveringstype reducerer 

gennemsnitligt set overførselsgraden med 16 

procentpoint, hvilket svarer til, at omfanget af 

offentlig forsørgelse mindskes med knap 2 måneder 

per år. Det er dog kun ca. hvert tiende 

aktiveringsforløb, der består af privat jobtræning, 

og effekterne af de øvrige aktiveringstyper 

er væsentlig mindre. 

Den mest udbredte form for aktivering af kontanthjælpsmodtagere 

er aktivering på beskæftigelsesprojekter. 

Deltagelse i denne aktiveringstype 

mindsker overførselsgraden med godt 3 

procentpoint, svarende til ca. 11/2 uge per år. 

Det er kun ca. en femtedel af effekten ved jobtræning 

i en privat virksomhed. 

Et andet ofte benyttet aktiveringsinstrument er 

individuel jobtræning på en offentlig arbejdsplads. 

Denne form for aktivering reducerer 

deltagernes overførselsgrad med godt 6 procentpoint, 

hvilket svarer til ca. 3 uger per år. 

Det eneste aktiveringsinstrument, der ikke har 

en positiv effekt, er uddannelsesaktivering på 

daghøjskoler. At undervisning på en daghøjskole 

ikke reducerer deltagernes overførselsgrad 

kan hænge sammen med, at daghøjskoler ofte 

anvendes som indledning til et længerevarende 

aktiveringsforløb eller til afklaring af deltagernes 

fremtidige beskæftigelses- eller uddannelsessituation. 

Uddannelsesaktivering på daghøjskoler 

kan således evt. muliggøre, at senere aktiveringsforløb 

giver det størst mulige udbytte. 

Sammenhæng mellem kommunestørrelse 

og beskæftigelseseffekt 

ikke påvist 

I forbindelse med strukturkommissionens arbejde 

har både Socialforskningsinstituttet og 

Beskæftigelsesministeriet analyseret kommunale 

forskelle i effekten af beskæftigelsesindsatsen 

I analyserne opdeles kommunerne i 6 størrelseskategorier. 

Socialforskningsinstituttets analyser viser, at 

der er en tendens til, at aktivering har de største 

beskæftigelseseffekter i de store kommuner 

med over 100.000 indbyggere og mindst i de 

mindste kommuner med op til 20.000 indbyggere. 

Der er dog ikke meget markante forskelle 

mellem kommunerne, og konklusionen holder 

kun som en gennemsnitsbetragtning for al aktivering 

i sin helhed. Ser man eksempelvis alene 

på privat jobtræning for de 25-59 årige finder 

man, at kommuner aktiverer med varierende 

succesrate, men der er ikke nogen umiddelbart 

forklarlig sammenhæng mellem kommunestørrelse 

og beskæftigelseseffekt. Analysen viser 

desuden, at privat jobtræning er det aktiveringsredskab, 

der inden for alle 6 kommunestørrelser 

virker bedst (Graversen, 2004). 

Beskæftigelsesministeriet har foretaget en tilsvarende 

analyse på lidt nyere, men til gengæld 

mindre fuldstændige data. I denne finder man 

også store forskelle på beskæftigelseseffekten af 

aktivering blandt samtlige kommuner. Resultaterne 

af indsatsen svinger mellem en negativ 

effekt på ca. 10 pct., hvor den aktiveredes evne 

til selvforsørgelse altså formindskes efter indsatsen, 

til en positiv effekt på op mod 40 pct. 

Selv mellem nabokommuner i samme amt kan 

der være store forskelle. Disse analyser viser 

også, at der kan være en tendens til at effekterne 

er størst i de største kommuner, men der 

er ikke nogen meget tydelig sammenhæng mellem 

kommunestørrelse og beskæftigelseseffekt 

(Beskæftigelsesministeriet, 2003) 

Blandt de arbejdsmarkedsparate 

kontanthjælpsmodtagere 

varierer andelen 

der aktiveres fra 20 

til 80 pct. mellem 

kommuner inden for 

samme amt. 


97

Rum for forbedring 

Analyserne peger på, at der kan være en tendens 

til at de store kommuner præsterer de bedste 

resultater i beskæftigelsesindsatsen for kontanthjælpsmodtagere, 

men der er ikke en tydelig 

sammenhæng mellem kommunestørrelse og 

indsatsens effekt. Den mest solide konklusion 

er derfor, at der er store forskelle i indsatsen og 

i indsatsens effekt. Vores viden om, hvad der 

resulterer i positive effekter er ret begrænset. 

De hidtidige analyser peger på, at de større 

kommuner i lidt mindre grad tager hånd om 

de svagere kontanthjælpsmodtageres personlige 

eller helbredsmæssige problemer, ligesom 

de i mindre grad aktiverer gruppen. Omvendt 

er de mere aktive i den virksomhedsrettede 

indsats og bruger flere ressourcer på at sætte 

mål for indsatsen og evaluere dens virkninger. 

På dette område synes de store kommuner derfor 

at være klædt bedre på til at imødekomme 

de nye krav i beskæftigelsespolitikken. 

Alle analyser peger på, at privat jobtræning virker 

bedst, men vi ved ikke med sikkerhed, hvilke 

barrierer der hindrer en større brug af dette aktiveringsredskab. 

Vi har endnu til gode at se resultaterne 

af de nye regler om virksomhedspraktik, 

hvorefter praktikanter nu må udføre arbejde, 

som ellers normalt bliver udført som lønnet arbejde. 

Både den her nævnte og tidligere undersøgelser 

fra Socialforskningsinstituttet har peget 

på, at kontakten mellem kommuner og virksomheder 

kan intensiveres. Når det ikke sker, kan 

det skyldes ressourcemangel i kommunerne og 

forventninger om, at det vil være vanskeligt at 

overtale virksomhederne til at tage endnu flere, 

men måske mindre egnede jobtræningspersoner. 

Det kan også skyldes, at indsatsen ikke har 

tilstrækkelig høj politisk prioritet, eller at den 

nødvendige faglige kapacitet ikke er til stede. 

Endelig kan der være årsager, der skal søges hos 

de såkaldte markarbejdere, der i sidste ende står 

for den konkrete implementering af indsatsen. 

Markarbejderens adfærd i forbindelse med beskæftigelsesindsatsen 

har vi endnu ikke megen 

forskningsbaseret viden om, men emnet analyseres 

nærmere i et netop igangsat forskningsprojekt 

på Socialforskningsinstituttet. 

Det store råderum i tilrettelæggelsen af den 

kommunale beskæftigelsesindsats giver mulighed 

for at tilpasse indsatsen til de lokale rammevilkår. 

Variationen i indsatsens effekt tyder 

imidlertid på, at der er et væsentligt rum for 

forbedring, men vi kan desværre ikke på nuværende 

tidspunkt sige noget præcist om, hvor 

der især skal sættes ind for at øge effekten. 

En succesfuld indsats, hvor de lediges kvalifikationer 

bruges og udvikles bedst muligt og i 

overensstemmelse med arbejdsmarkedets kvalifikationsbehov, 

stiller imidlertid mangfoldige 

krav til kommunerne. 

98 


Litteratur 

Bach, Henning Bjerregaard (2003): Svagere grupper af kontanthjælpsmodtagere. 

Resultater fra en survey blandt udvalgte 

kommuner. Socialforskningsinstituttet. (Under udgivelse) 

Bach, Henning Bjerregård (2002): Kontanthjælpsmodtageres 

aktivering og arbejdsudbud. Socialforskningsinstituttet. Rapport 

02:3. 

Beskæftigelsesministeriet (2003): Beskæftigelsesministeriets 

sektoranalyse til Strukturkommissionen. 

Graversen, Brian Krogh (2004): Effekter af aktiveringsindsatsen 

over for kontanthjælpsmodtagere – Har kommunestørrelsen 

betydning? I: Bengtsson, S. m.fl.: Betydningen af kommunestørrelse 

for løsningen af opgaver. Resultater af analyser for 

strukturkommissionen. København: Socialforskningsinstituttet. 

(Foreløbig titel. Under udgivelse.) 

LISBETH PEDERSEN 

Forskningsleder ved Socialforskningsinstituttet 

Graversen, Brian Krogh & Weise, Hanne (2001): Effekter af 

aktiveringsindsats over for kontanthjælpsmodtagere. Socialforskningsinstituttet. 

Arbejdspapir 2:2001. 

Harsløf, Ivan & Brian Krogh Graversen (2000): Kommunernes 

aktiverings og revalideringsindsats. Arbejdspapir. Socialforskningsinstituttet. 

Madsen, Per Kongshøj & Lisbeth Pedersen (red.) (2003): 

Drivkræfter bag arbejdsmarkedspolitikken. Socialforskningsinstituttet. 

Rapport 03:13. 

HENNING BJERRE- 

GAARD BACH 



99

ORGANISATORISKE BARRIERER 

FOR AT FÅ HANDICAPPEDE I 

BESKÆFTIGELSE 

Den generelle beskæftigelsespolitiske debat orienterer sig i stigende grad 

mod etableringen af et én-strenget system for beskæftigelsesindsatsen. 

Det er måske ikke nogen dårlig idé. Resultater fra en ny undersøgelse af 

beskæftigelsesindsatsen over for personer med handicap antyder i hvert 

fald, at der er store forskelle på, hvor gode kommuner og Arbejdsformidling 

er til at samarbejde og til at udnytte hele den vifte af lovgivningsmæssige 

muligheder, der er for at hjælpe handicappede med at få eller beholde 

et arbejde. 

THOMAS CLAUSEN 

Hvilken rolle spiller organisatoriske faktorer for 

kvaliteten og effektiviteten af sociale serviceydelser? 

Det er et af de spørgsmål, som belyses i 

dette temanummer, og som denne artikel tager 

afsæt i. 

Beskæftigelsesindsatsen over for personer med 

handicap har sit udgangspunkt i to forskellige 

systemer. På den ene side varetager kommunerne 

den del af indsatsen der orienterer sig 

mod gruppen af personer, der som følge af handicap 

har vanskeligt ved at varetage et fuldtidsarbejde 

– flexjobordningen. På den anden side 

har Arbejdsformidlingen bl.a. ansvaret for den 

del af lovgivningen, der sigter mod at løse handicaprelaterede 

problemer, der knytter sig til 

udførelsen af konkrete arbejdsfunktioner – den 

personlige assistanceordning. 

De konkrete målgrupper for de to foranstaltninger, 

der er nævnt oven for, lader sig ikke 

umiddelbart afgrænse i forhold til hinanden. 

Hvorvidt en persons handicaprelaterede problemer 

i arbejdssituationen bedst afhjælpes gennem 

et flexjob eller gennem en personlig assistanceordning 

beror således på en konkret 

vurdering. Derfor er det vigtigt, at sagsbehandlerne 

i kommunerne og i Arbejdsformidlingen 

er opmærksomme på de muligheder, der eksisterer 

i det ’andet’ system. Det er især vigtigt, 

at de kommunale sagsbehandlere er opmærksomme 

på de foranstaltninger, der administreres 

af Arbejdsformidlingen, dels fordi det er 

kommunerne, der varetager sygedagpengeområdet 

(se også artiklen om sygedagpengesager), 

dels fordi kommunerne er den instans, som 

virksomhederne primært henvender sig til i 

forbindelse med helbredsrelaterede problemer 

blandt medarbejderne. 

Hvad er problemet? 

Man skulle således forvente, at der var etableret 

faste kommunikationskanaler og samarbejdsre- 

100 

ORGANISATORISKE BARRIERER FOR AT FÅ HANDICAPPEDE I BESKÆFTIGELSE

lationer mellem kommuner og Arbejdsformidlingen 

med henblik på at inddrage det ’andet’ 

system i de sager, hvor det er relevant. Det 

kunne fx være i forbindelse med at få langvarigt 

sygemeldte integreret på arbejdsmarkedet 

igen, hvis de har pådraget sig en varig funktionsnedsættelse 

under sygdomsforløbet. Der er 

imidlertid ikke etableret et sådant formaliseret 

samarbejde mellem kommuner og Arbejdsformidling, 

og graden af kontakt mellem de to 

systemer varierer fra kommune til kommune, 

alt afhængigt af om de relevante kommunale 

sagsbehandlere er opmærksomme på mulighederne 

i Arbejdsformidlingen eller ej. 

Det kan betyde at kvaliteten i beskæftigelsesindsatsen 

varierer fra kommune til kommune så 

handicappede borgere i forskellige kommuner 

ikke tilbydes de samme beskæftigelsesmæssige 

foranstaltninger, der kan bidrage til at de kan 

opnå eller bevare en tilknytning til arbejdsmarkedet. 

Opsplitningen af beskæftigelsesindsatsen 

over for personer med handicap kan ifølge en ny 

undersøgelse fra Socialforskningsinstituttet således 

medføre et vist tilfældighedspræg i sagsbehandlingen 

på området. Herudover indebærer 

den administrative opsplitning af beskæftigelsesindsatsen, 

at brugerne, dvs. personerne med 

handicap og virksomhederne, oplever systemet 

som værende komplekst og fragmenteret. Det 

kan udgøre en barriere for virksomhedernes 

motivation for at integrere eller fastholde medarbejdere 

med handicap. 1 

En højere grad af samordning af sagsbehandling 

og beskæftigelsesindsats i kommunerne og 

Arbejdsformidlingen – evt. gennem etableringen 

af et én-strenget system for beskæftigelsesindsatsen 

– må således forventes at bibringe en 

højere grad af ensartethed i sagsbehandlingen 

på tværs af kommunerne og øge brugervenligheden 

af systemet. 

Ligebehandlingsprincippet 

Beskæftigelsesindsatsen over for personer med 

handicap tager sit udgangspunkt i ligebehandlingsprincippet. 

En central komponent i ligebehandlingsprincippet 

er den sociale model for 

handicap, der er funderet i en sondring mellem 

det at have en funktionsnedsættelse og det at 

have et handicap. Ligebehandlingsprincippet 

fordrer således, at personer med funktionsnedsættelser 

skal kompenseres for deres funktionsnedsættelser 

på en sådan måde, at funktionsnedsættelsen 

ikke begrænser deres muligheder 

for at indgå i forskellige samfundsmæssige aktiviteter 

– som fx arbejdslivet – på lige fod med 

deres ikke-funktionshæmmede medborgere. 

Målsætningen med ligebehandlingsprincippet 

er således at hindre, at funktionsnedsættelsen bliver 

til et aktivitetsbegrænsende handicap. 

Ud fra den sociale model for handicap kan der 

således ikke formuleres en entydig sammenhæng 

mellem grad af funktionsnedsættelse og 

grad af handicap i arbejdssituationen. Fx kan 

en dårlig ryg udgøre et invaliderende handicap i 

arbejdssituationen, såfremt der ikke tages højde 

for de arbejdsmæssige begrænsninger, som den 

dårlige ryg indebærer, mens fx en blind person 

gennem en effektiv kompensationsindsats kan 

sættes i stand til at fungere på lige fod med sine 

seende kolleger. I denne optik anskues et handicap 

således som et situationsbestemt fænomen, 

og det betyder, at handicappende begrænsninger, 

fx i arbejdssituationen kan gøres til genstand 

for handling – dvs. en kompenserende 

foranstaltning. Ud fra en konkret vurdering 

af den enkelte persons behov orienterer kompensationsindsatsen 

sig således mod at tilpasse 

arbejdstid, arbejdsfunktioner eller arbejdsredskaber 

på en sådan måde, at arbejdssituationen 

modsvarer den enkelte handicappede persons 

forudsætninger for at udføre sit arbejde. 

ORGANISATORISKE BARRIERER FOR AT FÅ HANDICAPPEDE I BESKÆFTIGELSE 

101

Arbejdsformidlingens 

handicapkonsulenter 

er imidlertid 

af den opfattelse, 

at de kommunale 

sagsbehandlere ikke 

altid er opmærksomme 

på samarbejdsmulighederne 

og mulighederne i 

Arbejdsformidlingssystemet, 

og at der 

er stor forskelle i 

opmærksomheden 

fra kommune til 

kommune. 

Kompensationsmulighederne 

i lovgivningen 

Omkring 20 procent af den danske befolkning 

– dvs. ca. 700.000 personer – i alderen 16 til 

64 år vurderer ifølge tal fra Danmarks Statistik, 

at de har et handicap eller et længerevarende 

helbredsproblem. Af disse er 58 procent 

i beskæf tigelse, 8 procent er arbejdsløse, mens 

35 procent står uden for arbejdsstyrken. Personer 

med handicap står således til rådighed for 

arbejdsmarkedet i et markant lavere omfang 

end ikke-handicappede, hvilket antyder, at der 

er et behov for en særlig beskæftigelsesindsats 

over for personer med handicap for at sikre 

denne gruppes muligheder for at opnå eller bevare 

en stabil tilknytning til arbejdsmarkedet. 

Der findes i social- og arbejdsmarkedslovgivningen 

flere muligheder for at kompensere personer 

med funktionsnedsættelser. Lov om aktiv 

socialpolitik, der administreres af kommunerne, 

indeholder gennem flexjobordningen muligheden 

for at kompensere personer, der som følge af 

deres funktionsnedsættelse har vanskeligheder 

med at varetage et fuldtidsarbejde. I 2003 var 

der etableret omkring 24.000 flexjob. Herudover 

har kommunerne mulighed for at bevilge 

særlige hjælpemidler og støtte til indretning af 

arbejdspladsen til personer, der indsluses på arbejdsmarkedet 

fra kontanthjælpssystemet. 

For forsikrede arbejdstagere og ledige er mulighederne 

for særlige hjælpemidler og støtte til 

indretning af arbejdspladsen tilgængelige i Lov 

om en aktiv beskæftigelsesindsats, der administreres 

af Arbejdsformidlingen. Herudover er der i 

Lov om kompensation til handicappede i erhverv 

gennem den personlige assistanceordning mulighed 

for at kompensere personer med handicap, 

der har vanskeligt ved at udføre bestemte 

arbejdsfunktioner. Der kan ifølge lovgivningen 

tildeles personlig assistance efter behov, dog 

maksimalt 20 timer om ugen. I 2002 var der 

kun etableret godt 2.300 personlige assistanceordninger. 

Den personlige assistanceordning 

kan tilkendes personer, der er ansat i såvel normale 

som særlige ansættelsesvilkår. 

Der findes således flere forskellige lovgivningsmæssige 

muligheder for at kompensere personer 

med handicap i arbejdssituationen. De sagsbehandlere 

fra Arbejdsformidling og kommuner, 

der er blevet interviewet i forbindelse med Socialforskningsinstituttets 

undersøgelse, anlægger 

en generelt positiv vurdering af det samlede 

lovgrundlag for beskæftigelsesindsatsen. Flere 

af sagsbehandlerne påpeger imidlertid også, at 

den administrative opsplitning af de forskellige 

kompensationsordninger kan indebære en 

risiko for, at den samlede vifte af kompensationsmuligheder 

i social- og arbejdsmarkedslovgivningen 

ikke bringes i spil, når behovene for 

kompensation til den enkelte person skal afklares. 

Den organisatoriske opsplitning af beskæftigelsesindsatsen 

over for personer med handicap 

indebærer således, at det lovgivningsmæssige 

potentiale ikke realiseres i den aktuelle organisering 

af beskæftigelsesindsatsen. Mekanismerne 

bag denne problemstilling vil blive uddybet i 

det følgende. 

Samarbejdet mellem 

Arbejdsformidlingen 

og kommunerne 

Det er således centralt for Arbejdsformidlingen 

og kommunerne at etablere et gensidigt kendskab 

til og samarbejde omkring de kompensationsmuligheder 

der administreres i de to systemer 

for bedst muligt at integrere eller fastholde 

personer med handicap på arbejdsmarkedet. 

I de tilfælde hvor der etableres et samarbejde 

på tværs af de to systemer, har alle de interviewede 

sagsbehandlere fra kommuner og Arbejdsformidlingen 

gode erfaringer med samarbejdet. 

Sagsbehandlerne vurderer således, at der 

i nogle typer af sager er et godt samspil mellem 

de muligheder, der findes i kommunalt regi og 

102 


de muligheder, der findes inden for Arbejdsformidlingens 

ansvarsområde. Arbejdsformidlingens 

sagsbehandlere på handicapområdet 

(handicapkonsulenter) er imidlertid af den opfattelse, 

at de kommunale sagsbehandlere ikke 

altid er opmærksomme på samarbejdsmulighederne 

og mulighederne i Arbejdsformidlingssystemet, 

og at der er store forskelle i opmærksomheden 

fra kommune til kommune, hvilket 

det forholdsvis lave antal etablerede personlige 

assistanceordninger også antyder. En af AF’s 

handicapkonsulenter beskriver i det følgende 

citat en høj personaleomsætning i kommunerne 

som en af årsagerne til det manglende 

samarbejde mellem AF og kommunerne: 

Problemet det er, at der er meget stor udskiftning 

og omdirigering af opgaver ude i kommunerne. 

Så selvom jeg har været på en kommune og holde 

et oplæg i en uge, så kan jeg godt risikere, at et 

kvartal efter, så er det nogen andre sagsbehandlere, 

der sidder der. Og hvis de så ikke kender til 

lovgivningen, så går der selvfølgelig et stykke tid 

inden jeg når derud. 

En anden af Arbejdsformidlingens handicapkonsulenter 

fremsætter en mere strukturelt orienteret 

forklaring på, at det ikke i alle tilfælde lykkes 

at etablere samarbejde mellem kommunerne og 

Arbejdsformidlingens handicapkonsulenter: 

Det er ikke sikkert, at det kun er noget med information, 

tror jeg. Jeg tror også, det er noget med 

strukturer. Altså, jeg tror, at det er et problem [...], 

at der er en kommune, og der er en arbejdsformidling. 

Hvis man sidder i en kommune, så har 

man øje for de kommunale muligheder, og så kan 

det være svært for en kommune at få øje på, at der 

fi ndes altså også nogle muligheder i Arbejdsformidlingssystemet 

på det her område. 

En tredje handicapkonsulent vurderer , at det 

vil være relevant at undersøge mulighederne 

for en øget formalisering af samarbejdet mellem 

kommuner og Arbejdsformidlingen i forbindelse 

med en afklaring af beskæftigelsesmulighederne 

for personer med handicap: 

Men det, jeg synes står mest klart, det er, at hvis 

man skal folde en problematik ordentligt ud omkring 

en persons fortsatte tilknytning til arbejdsmarkedet, 

så kunne det måske handle om, at der 

skulle foregå en større grad af samarbejde. [...] Så 

jeg mener, at den rigtige udfoldning bør være et 

mere formaliseret samarbejde mellem de to sektorer 

[kommuner og Arbejdsformidlingen]. 

Konsekvensen af et sådan manglende samarbejde 

og manglende kommunal orientering mod mulighederne 

i Arbejdsformidlingssyste met kan fx 

være, at en person, der oplever vanskeligheder 

med at varetage konkrete arbejdsfunktioner, tilkendes 

et flexjob uden at mulighederne for at 

etablere en personlig assistanceordning har været 

inddraget i afklaringen af sagen, som et eventuelt 

supplement eller alternativ til flexjob. 

Ser vi på virksomhedernes opfattelse, efterlader 

undersøgelsen et indtryk af, at de oftest opfatter 

kommunerne som den relevante instans at rette 

henvendelse til, når der opstår helbreds- eller 

handicaprelaterede problemer hos en medarbejder. 

Det indebærer, at en kommunal viden 

om kompensationsmulighederne i Arbejdsformidlingen 

er central for at kunne henvise til 

de mest relevante kompensationsmuligheder. 

En tillidsrepræsentant fra en privat virksomhed, 

der i kraft af sit sociale engagement er i 

kontakt med en del kommuner, har imidlertid 

ikke erfaring med, at kommunerne aktivt 

inddrager Arbejdsformidlingen i afklaringen af 

kompensationsbehovet hos medarbejdere med 

handicap: 

Den der AF-model, jeg ved ikke hvorfor, men det 

er jo ikke kun os, der ikke bruger den. Det er der 

jo så at sige ikke nogen, der gør. [...] Hvis kommunerne 

gik over og sagde, at det her det må AF 

sgu’ blandes ind i, jamen, så tror jeg at man kunne 

få et bredere samarbejde, og så er det jo kun en 


103

Flere af de interviewede 

personaleansvarlige 

har givet 

udtryk for en vis 

forvirring omkring 

arbejdsdelingen mellem 

Arbejdsformidlingen 

og kommunerne 

i forbindelse 

med kompensationsindsatsen. 

person mere, man skal have med om det runde 

bord. Og der er det jo nemt at få plads til en person 

mere. 

På trods af de gode erfaringer, der er høstet i 

samarbejdsrelationen mellem Arbejdsformidlingens 

handicapkonsulenter og de kommunale 

jobkonsulenter, efterlader undersøgelsen imidlertid 

et indtryk af, at omfanget af samarbejdet 

mellem Arbejdsformidlingen og kommune i 

forbindelse med beskæftigelsesindsatsen varierer 

fra kommune til kommune. Den organisatoriske 

opsplitning af myndighedsforpligtelsen 

i forhold til de forskellige kompensationsmuligheder 

i lovgivningen kan således forringe 

kvaliteten af beskæftigelsesindsatsen over for 

personer med handicap, hvis ikke alle relevante 

muligheder i de to systemer afprøves. 

Der lader derfor til at være behov for en øget 

grad af samordning for at sikre en mere ensartet 

sagsbehandling på tværs af de enkelte kommuner 

og AF-regioner. 

Samarbejdet mellem 

virksomheder og offentlige 

myndigheder 

Både personaleansvarlige på virksomheder og 

personer med handicap opfatter systemet omkring 

det rummelige arbejdsmarked som komplekst 

og vanskeligt at overskue. En personaleansvarlig 

fra en offentlig virksomhed beskriver 

denne problemstilling i det følgende citat: 

Interviewer: I hvor høj grad samarbejder I med 

Arbejdsformidlingens handicapkonsulenter og andre 

konsulenter inden for området? 

En gang imellem. Nogle gange, så er det jævnligt 

og andre gange, så går der lang tid imellem. Men 

vi har kontakt. [...] Jeg synes, at de gør det godt, 

og at vi har et godt forhold til dem, men en gang 

imellem, så kunne man godt ønske sig at der var 

lidt mere koordinering på det. 

Interviewer:. Opfatter du systemet som overskueligt? 

Nu er der efterhånden sket nogle forenklinger 

på regelområdet, og hvis man også kunne få en 

forenkling på aktørområdet, så kunne det måske 

hjælpe på det. [...] Det er fi nt, at man har forenklet 

lovgivningen, men nu er det jo så bare de 

samme aktører, der render rundt med den samme 

lovgivning, og det kan næsten virke endnu mere 

forvirrende. 

En anden personaleansvarlig udtrykker en lignende 

holdning til en forenkling på aktørområdet 

i beskæftigelsesindsatsen over for personer 

med handicap. 

Der ligger masser af gode muligheder i det her. 

Der er rigtig mange ressourcer i det, men der er 

bare ikke nogen koordination imellem dem. [...] 

Så det er i hvert fald en af mine kampe som organisationsmand, 

det er at prøve at samle alle de 

her gode kræfter i et enstrenget system. 

Oplevelsen af et fragmenteret og komplekst system 

omkring beskæftigelsesindsatsen er et gennemgående 

tema i materialet fra undersøgelsen 

af beskæftigelsesmulighederne for personer med 

handicap. Flere af de interviewede personaleansvarlige 

har, på linje med nogle af de interviewede 

personer med handicap, givet udtryk 

for en vis forvirring omkring arbejdsdelingen 

mellem Arbejdsformidlingen og kommunerne i 

forbindelse med kompensationsindsatsen 

Både på virksomhederne, i kommunerne og i 

Arbejdsformidlingen samt i gruppen af personer 

med handicap er der således udtrykt ønsker 

om en forenkling at systemet omkring 

beskæftigelsesindsatsen for personer med handicap. 

Brugerne af systemet – virksomhederne 

og personer med handicap – finder, at en mere 

samordnet eller helt integreret model vil forbedre 

deres muligheder for at manøvrere i forhold 

til systemet, mens de sagsbehandlere, der 

104 


er engagerede i kompensationsindsatsen fi nder, 

at en mere samordnet organisering vil forbedre 

deres muligheder for at implementere en aktiv 

linje i social- og arbejdsmarkedspolitikken. En 

af Arbejdsformidlingens handicapkonsulenter 

udtrykker det på denne måde: 

Det er et samspil af ordningerne, der er meget 

vigtigt, uanset om det er arbejdsmarkedsmæssige 

foranstaltninger eller sociale foranstaltninger eller 

det er overenskomstmæssige foranstaltninger. Og 

[...] det, som man i ministeriet [...] er i færd med, 

nemlig at sammenskrive et én-strenget system, det 

mener jeg, er det eneste rigtige. For uanset om 

en person i dag er kontanthjælpsmodtager, eller 

vedkommende er sygedagpengemodtager eller A- 

kassemedlem, det bør jo være fuldstændig ligegyldigt. 

Det må handle om job, og det må handle 

om handicap. [...] Og jeg tror, at det vil gavne 

ganske meget i arbejdet, at det nu bliver ét sted, 

at virksomhederne kan henvende sig. 

sted og dermed gøre systemet omkring beskæftigelsesindsatsen 

mere overskueligt, set ud fra 

brugernes synsvinkel. 

For det tredje antyder undersøgelsen endnu en 

mulig effekt af en mere samordnet beskæftigelsesindsats. 

Virksomhederne i undersøgelsen 

oplevede nemlig færre problemer, end de havde 

ventet i forbindelse med ansættelse eller fastholdelse 

af medarbejdere med handicap, og på 

baggrund af disse erfaringer forholdt de sig positivt 

til at ansætte flere personer med handicap 

på virksomheden. Dette resultat antyder, at et 

mere overskueligt system for beskæftigelsesindsatsen 

over for personer med handicap ikke 

alene kunne få flere virksomheder til at benytte 

systemet, men også sætte en god spiral i gang, 

fordi virksomhederne gennem gode erfaringer 

med handicappede medarbejdere på arbejdspladsen 

må forventes at være interesserede i at 

gentage succesen. 

Perspektiver 

Udviklingen af et én-strenget system omkring 

beskæftigelsesindsatsen for personer med handicap, 

som der også lægges op til i Lov om en 

aktiv beskæftigelsesindsats, kan således bidra ge 

til at eliminere de problemstillinger, der er blevet 

diskuteret ovenfor. For det første må en 

mere samordnet organisering af beskæftigelsesindsatsen 

forventes at danne grundlag for et 

mere ensartet og effektivt samarbejdsmønster 

mellem Arbejdsformidlingen og kommunerne 

samt øge opmærksomheden omkring den samlede 

vifte af kompensationsmuligheder, der 

findes i lovgivningen. 

For det andet må man forvente, at udviklingen 

af et én-strenget system bidrager til at målrette 

beskæftigelsesindsatsen i forhold til de behov, 

som aktuelle og potentielle brugere – virksomheder 

og personer med handicap – har. En sådan 

organisering kan imødekomme muligheden for 

at samle information om relevante tilbud på ét 


105

Litteratur 

Clausen, T, J. Greve Pedersen & B. M. Olsen 

(2003) Barrierer for handicappedes beskæftigelsesmuligheder. 

Arbejdspapir 15:2003. København : 

Socialforskningsinstituttet. 

Arbejdspapiret bliver i revideret form udgivet 

som SFI-rapport. Der er endnu ikke fastsat en 

dato for udgivelsen. 

THOMAS CLAUSEN 

Forskningsassistent ved 


Note: 

1. Jf. Clausen et al, 2003. Undersøgelsen orienterer sig ikke 

specifikt mod en vurdering af forskelle i kommunernes 

effektivitet eller strategier i forhold til beskæftigelsesindsatsen 

for personer med handicap. Undersøgelsen har 

imidlertid givet anledning til nogle overvejelser vedrørende 

den aktuelle organisering af beskæftigelsesindsatsen 

over for personer med handicap, og det er således disse 

overvejelser, der danner baggrunden for denne fremstilling 

106 


SOCIAL FORSKNING udgives af Socialforskningsinstituttet 

for at orientere om resultaterne af instituttets arbejde. 

Abonnement på de ordinære numre er gratis og kan tegnes på 

e-mail: library@sfi.dk eller ved henvendelse til: 


Herluf Trolles Gade 11 

DK-1052 København K 

Tlf. 33 48 08 00. Fax 33 48 08 33 

E-mail: sfi@sfi.dk 

www.SFI.dk 

Elektronisk abonnement kan tegnes på www.sfi.dk. 

Redaktion: Dette temanummer er redigeret af Ulla Dyrborg, 

Ivan Thaulow, Lisbeth Pedersen og Ove Karlsson (ansvarshavende) 

Henvendelser og forespørgsler bedes rettet til Ove Karlsson, 

e-mail ok@sfi.dk 

ISBN-nr.: 87-7487-739-9 

ISSN-nr.: 0908-0031 

Oplag: 1.200 

Grafisk tilrettelæggelse og produktion. KPTO a/s 

Tryk: Phønix Trykkeriet A/S 

Foto: BAM 

Pris: 85,00 kr. inkl. moms. 

Socialforskningsinstituttets publikationer kan frit citeres med 

tydelig angivelse af kilden. Skrifter, der omtaler, anmelder, henviser 

til eller gengiver Socialforskningsinstituttets publikationer, 

bedes sendt til instituttet. 

108

Social Forskning 

Temanummer, januar 2004 

85,00 kr. inkl. moms 

ISSN 0908-0031 

ISBN 87-7487-739-9

Download hele bladet - SFI

You also want an ePaper? Increase the reach of your titles

Delete template?

Save as template?