05.07.2014 Views

Download hele bladet - SFI

Download hele bladet - SFI

Download hele bladet - SFI

SHOW MORE
SHOW LESS

You also want an ePaper? Increase the reach of your titles

YUMPU automatically turns print PDFs into web optimized ePapers that Google loves.

DET KOMMUNALE

RÅDERUM

Kvalitet, effektivitet og forskellighed

i velfærdsydelserne

Social Forskning

Januar 2004

TEMA


DET KOMMUNALE

RÅDERUM

Kvalitet, effektivitet og forskellighed

i velfærdsydelserne

SOCIAL FORSKNING

TEMANUMMER

JANUAR 2004


INDHOLD

Forord 4

Palle Simonsen, formand for Socialforskningsinstituttets bestyrelse

DE POLITISKE RAMMER

Råderum til lokal forskellighed 7

Direktør Jørgen Søndergaard

Pendulet svinger – hvad er retningen? 11

Kommunaldirektør Allan Vendelbo

Lokalpolitikken skal præge servicen 15

– og vi skal lære af hinanden

Borgmester Anker Boye

Kvalitet, effektivitet og forskellighed 20

kan godt gå op i en højere enhed

Indenrigs- og sundhedsminister Lars Løkke Rasmussen

Hvad betyder partifarve for de 28

kommunale indtægter

Lektor Jens Blom-Hansen

2

INDHOLD


STRUKTUR OG ORGANISERING

Politik, forvaltningsbeslutninger og 35

anbringelse uden for hjemmet

Lektor Thomas Pallesen

Er store kommuner mere effektive, og er små kommuner 42

mere demokratiske?

Direktør Kurt Houlberg

DEA – en metode til at sammenligne kommuner 50

og til at fi nde ‘best practice’ kommuner

Forskningsleder Ole Gregersen

Konkurrence mellem offentlig og privat giver bonus 56

i børnetandplejen

Ph.d.-stipendiat Lotte Bøgh Andersen & overtandlæge Marianne Blegvad

Succesrige skoler nu og fremover! 64

Kvalitetsarbejde – et vindende koncept

Verksamhetschef Agneta Jörbeck

FORSKELLIGHED I PRAKSIS

Bestemmes kommunernes indsats over for 73

borgerne af politikerne eller sagsbehandlerne?

Forskningsprofessor Søren Winter

Det faglige skøn i socialt arbejde med børn og unge 80

Seniorforsker Tine Egelund

Sygedagpengesager: Hvad gør kommunerne 86

og virker det?

Seniorforsker Jan Høgelund, seniorforsker Trine Filges

& forskningsassistent Søren Jensen

Den kommunale beskæftigelsesindsats 94

– kan det gøres bedre?

Seniorforsker Henning Bach og forskningsleder Lisbeth Pedersen

Organisatoriske barrierer for at få handicappede 100

i beskæftigelse

Forsker Thomas Clausen

INDHOLD

3


FORORD

PALLE SIMONSEN

De sidste 10-15 år har der været diskussion

om, hvordan den mest hensigtsmæssige fordeling

af opgaver er mellem stat, amter, og

kommuner. Den debat er højaktuel nu efter,

at Strukturkommissionen har afsluttet sit arbejde.

Men uanset, hvilke beslutninger der

træffes om kommunestørrelser, regionale samarbejder

og lignende, er der stor enighed om,

at det fortsat skal være kommunerne som forvalter

og udmønter store dele af velfærdspolitikken.

Ønsket er stadig en offentlig sektor,

hvor beslutningerne træffes så tæt på borgerne

som muligt.

Der er en række begrænsninger for det kommunale

råderum – og det skal der også være.

Det drejer sig bl.a. om borgernes retssikkerhed.

Borgerne forventer nogle grundlæggende

rettigheder og en rimelig ensartet behandling,

uanset hvor i landet de bor. Små grupper af

borgere med særlige behov, kan bedst få sikret

deres rettigheder, hvis der centralt bliver

fastlagt nogle retningslinjer. Og endelig er

der nogle økonomiske rammer som gælder på

tværs af kommunegrænserne.

I de kommende årtier vil der være færre i arbejde

til at betale til flere ældre på pension og

til velfærdsydelser i det hele taget. Det betyder,

at der med begrænsede ressourcer skal løses

flere opgaver end i dag. Det stiller krav til effektivitet,

men ikke kun det. Borgerne har også

forventninger til kvalitet i ydelserne. Det er en

stor udfordring for kommunerne. Der er behov

for at udvikle og implementere værktøjer, der

kan måle og sammenligne ressourceforbrug,

effektivitet og kvalitet.

Kommunerne får brug for at tænke utraditionelt,

arbejde innovativt og hurtigt lære af hinanden.

Der vil på visse områder også kunne

hentes inspiration ved at kigge uden for Danmarks

grænser.

På sagsbehandlerniveauet er der også behov

for at diskutere det lokale råderum. På den ene

side er det vigtigt, at de borgere der har brug

for hjælp, behandles som individer. Løsninger

på det sociale område kan ikke alene klares udfra

procedurer og regelsæt. Der kræves engagement

og indlevelse fra sagsbehandleren. Men

sagsbehandlerne skal på den anden side ikke

4

FORORD


PALLE SIMONSEN

Bestyrelsesformand for

Social forskningsinstituttet

selv frit kunne vælge metode og løsninger. Der

er behov for en faglig dialog i forvaltningerne

og på tværs af kommunerne. Borgerne vil med

rette forvente en nogenlunde ensartet sagsbehandling

fra kommune til kommune og fra sagsbehandler

til sagsbehandler.

Dette temanummer rummer netop artikler,

der diskuterer råderummet og hvordan det

præges af de politiske rammer, organiseringen

og struktureringen på regionalt og kommunalt

niveau og praksis på det udførende niveau.

En række centrale spørgsmål bliver berørt:

• Udrydder benchmarking og best practise forskelligheden?

• Er det politikerne eller sagsbehandlerne, der

lægger linjen i sagsbehandlingen?

• Er der kommunale forskelle i praksis, fx i

forhold til langtidssyge, ledige, anbragte

børn?

Artiklerne giver stof til eftertanke, inspiration

og nye vinkler på diskussionen om den mest

hensigtsmæssige struktur inden for den offentlige

sektor. Men det står også klart, at udfordringer

er store, når der skal leveres flere ydelser

af højere kvalitet for færre penge.

• Kommunerne både kan og vil lære af hinanden:

Får de lov?

• Er store kommuner mere effektive og små

kommuner mere demokratiske?

• Er der overhovedet noget decentralt råderum

tilbage?

• Hvad betyder partifarve for de kommunale

indtægter?

• Hvordan udvikler man succesrige organisationer

i den offentlige sektor?

FORORD

5


DE POLITISKE

RAMMER

6


RÅDERUM TIL LOKAL

FORSKELLIGHED

Kommunerne skal varetage så mange opgaver som muligt. Men mange

tendenser peger i retning af, at det kan blive svært at sikre frihed til lokal

forskellighed. Der er en risiko for, at den decentrale politiske struktur kan

blive uden reelt råderum. En af vejene til styrke det lokale selvstyre kan

være innovation og hurtigere læring mellem kommunerne. Jørgen Søndergaard

har været medlem af regeringens strukturkommission, som netop

har afsluttet sit arbejde.

JØRGEN SØNDERGAARD

Vi har en offentlig sektor i Danmark, som bygger

på en hierarkisk decentralisering: Folketinget

fastlægger rammerne for de lokale politiske

myndigheder, som i større eller mindre udstrækning

delegerer udførelsen til deres forvaltning,

som igen delegerer især serviceproduktionen til

kommunale institutioner eller til eksterne leverandører.

Politisk decentralisering forudsætter,

at der er et råderum til lokale politiske beslutninger.

Uddelegering af opgaver til veldrevne

forvaltninger forudsætter, at der er et råderum

til at udvikle nye organisatoriske løsninger og til

strategisk ledelse. Hvis det offentlige skal være

en attraktiv arbejdsplads med motiverede medarbejdere

såvel i forvaltning som i de offentlige

institutioner, forudsætter det, at medarbejderne

har råderum til indflydelse og selvstændighed i

opgaveudførelsen.

Spørgsmålet er, om dette råderum vil være til

stede fremover.

Lige nu befinder vi os midt i en strukturdebat

om den fremtidige indretning af den offentlige

sektor i Danmark. Strukturkommissionens rapport

(Strukturkommissionen 2004) er baseret

på den grundlæggende præmis – formuleret af

regeringen i kommissoriet til Strukturkommissionen

– at det er bedst, at den politiske ledelse

af den offentlige sektor i videst mulig omfang

er decentraliseret. Det skal være de politikere,

der er i tæt kontakt med de borgere beslutningerne

vedrører, som prioriterer, fastsætter mål

og udøver myndighed.

Begrundelserne er bl.a. en antagelse om, at det

styrker borgernes indflydelse og demokratiske

kontrol, at det fører til større tilfredshed, når

der er mulighed for at vælge forskellige lokale

løsninger, og at der er bedre muligheder for

helhedssyn og prioritering på tværs i kommuner

end i staten. Samlet antages dette at føre til

en offentlig sektor præget af lokal forskellighed

og med stor legitimitet over for borgerne. Der

lægges således ikke op til nogen grundlæggende

ændring i den hierarkiske decentralisering, vi

har kendt hidtil. Det vil alene dreje sig om en

samtidig ændring i de lokale enheders størrelse

og opgavefordelingen mellem de forskellige

myndigheder.

RÅDERUM TIL LOKAL FORSKELLIGHED

7


Hvis medierne får

færten af en interessant

enkeltsag

i en kommune i

Jylland, går der kun

nogle minutter, før

folketingspolitikere

kræver handling af

den minister området

hører under.

Den grundlæggende præmis for strukturdebatten

er altså, at så mange opgaver som muligt skal

placeres i kommunerne, og at der er (eller bør

være) et råderum til forskellighed i løsningen af

alle disse opgaver.

Men råderummet skal på den anden side ikke

være ubegrænset. Der er behov for at sikre grundlæggende

rettigheder for borgerne uanset bopæl

for at sikre en vis ensartethed i behandlingen af

ens tilfælde af hensyn til befolkningens retfærdighedsopfattelse.

Der er også behov for minimumsstandarder

specielt på områder, hvor det

drejer sig om (små) minoriteter. En offentlig

indsats, der kun vedrører en lille minoritet kan

ofte med fordel være centralt reguleret, fordi det

vil være alt for tilfældigt, om en sådan gruppes

interesser vil blive varetaget i alle kommuner.

En minoritetsgruppe på fx 1.000 indbyggere

kan bedre beskyttes eller få varetaget sine legitime

interesser på landsplan, fordi der vil være

så få i den enkelte kommune, at deres behov

evt. slet ikke kommer frem. Argumenterne for

politisk decentralisering og lokalt råderum er

således stærkest på områder, der berører store

befolkningsgrupper.

Behovet for et råderum i det lokale selvstyre

er altså langt fra en uindskrænket autonomi

– der kan udmærket være fastsat nogle rammer

og mindstekrav, som skal respekteres på

lokalt niveau. Men der skal på den anden side

være reelle lokale handlemuligheder og et reelt

lokalt ansvar for opgaveløsningen.

Frihed til forskellighed

– lettere sagt end gjort

I den danske forfatning er det staten, der afgør

om og i hvilken udstrækning, der skal være et

sådant råderum til kommunal forskellighed.

Det er altså op til Folketinget at sikre den nødvendige

frihed til lokal forskellighed for at

opnå en velfungerende decentraliseret offent lig

sektor i Danmark. Men det kan af flere grunde

vise sig at være lettere sagt end gjort.

For det første bliver vores samfund mere og mere

gennemsigtigt og mediernes indfl ydelse på politik

er voksende. Hvis medierne får færten af en interessant

enkeltsag i en kommune i Jylland, går

der kun nogle minutter, før folketingspolitikere

kræver handling af den minister området hører

under. Det er uproblematisk, hvis kommunen

ikke har overholdt lovgivningens rammer eller

mindstekrav. Men det kan være problematisk,

hvis der blot er tale om, at nogle af folketingets

medlemmer er uenige i en lokal prioritering,

som er foretaget i fuld respekt for lovgivningen.

Principielt er det selvsagt helt i orden, hvis

en sådan enkeltsag – hvilket der er mange eksempler

på – fører til, at et flertal i Folketinget

skærper lovgivningens krav på det pågældende

område. Det problematiske er, at summen af

alle disse indgreb i enkeltsager risikerer at udhule

det lokale råderum. Forestillingerne om,

hvor meget ensartethed, der kan skabes gennem

lovgivning, er nok ofte noget overvurderet

– uanset om opgaverne varetages centralt af staten

eller decentralt af kommunerne.

For det andet kan der iagttages en stigende retsliggørelse

af de offentlige ydelser – borgerne får

rettigheder til bestemte ydelser eller til at foretage

valg. Herved bliver der alt andet lige mindre

plads til lokale prioriteringer. For eksempel

har det frie sygehusvalg, herunder de udvidede

rettigheder, hvis ventetiden er længere end 2

måneder, frataget det enkelte amt muligheden

for at prioritere på en måde, der giver sig udslag

i ventelister. Tilsvarende har adgangen til

at vælge sygehus i et andet amt mindsket mulighederne

for lokale prioriteringer. Der er –

uden at det er formuleret direkte – i realiteten

sket en centralisering af sundhedspolitikken,

hvor det enkelte amt ikke har nævneværdig

indflydelse på, hvilke behandlingstilbud deres

borgere skal have adgang til. Men amtet skal

fortsat betale udgifterne. Der er al mulig grund

8

RÅDERUM TIL LOKAL FORSKELLIGHED


til at tro, at denne udvikling vil fortsætte. Befolkningen

pendler over stadigt større afstande

og har derfor let adgang til nabokommunernes

tilbud. Samtidig bliver der bl.a. via internettet

en stadig bedre adgang til information om

servicetilbud og kvalitet overalt i landet – og i

udlandet for den sags skyld.

For det tredje har professionerne og deres organisationer

ofte en interesse i at få fastsat høje

og meget detaljerede mindstekrav. Det ses for

eksempel ret tydeligt på uddannelsesområdet,

hvor indholdet i uddannelserne – ikke blot målene

– fastlægges i detaljer i lovgivningen. Især

for uddannelser med en fælles centralt styret

eksamen som fx gymnasier kan det virke overraskende

med en så detaljeret central styring

af indhold og input, som efterlader meget små

frihedsgrader til de lokale politikere og rektorer.

For det fjerde tegner de makroøkonomiske rammevilkår

for den offentlige sektor sig radikalt

anderledes en tidligere. Igennem forrige århundrede

skete der hen ved en 50-dobling af

de offentlige udgifter i faste priser og ca. en

syvdobling af de offentlige udgifters andel af

nationalproduktet(se Søndergaard 2000). Perspektiverne

for dette århundrede er en meget

snæver økonomisk ramme for den offentlige

sektor, hvor man vanskeligt kan forestille sig

nogen nævneværdig stigning i de offentlige udgifters

andel af nationalproduktet. Samtidig

står vi over for en demografisk udvikling, hvor

der bliver færre i de erhvervsaktive aldersklasser

(hvilket begrænser væksten i nationalproduktet)

og flere ældre med deraf følgende større behov

for offentlige udgifter. Dette bevirker, at hovedudfordringen

for såvel den offentlige sektor

i sin helhed som for det kommunale selvstyre

bliver at effektivisere og omprioritere inden for

denne snævre ramme i takt med, at den demografiske

forskydning sætter sig igennem.

Tilsammen medfører disse tendenser i udviklingen

en vis sandsynlighed/risiko for, at mange

kommuner de facto i perioder vil være fastlåst

– de skal fx overholde et skattestop, der skal

sikre at den offentlige sektor som helhed ikke

vokser stærkere end nationalproduktet, og samtidig

skal de leve op til stadig højere mindstekrav

på de fleste områder samt flytte ressourcer

fra børne-, unge- og voksenområderne til ældreområdet.

Risiko for decentralisering

uden reelt råderum

Konsekvenserne af en formelt politisk decentraliseret

struktur uden reelt råderum kendes

ikke, men det indebærer en risiko for, at den

legitimitet, der er begrundelse for strukturen,

går i opløsning, fordi forestillingen om, at der

en sammenhæng mellem kompetencen til at

prioritere, vælge serviceniveau og løsninger på

den ene side og det økonomiske ansvar på den

anden side bliver illusorisk. Derfor bliver det

vigtigt at overvåge det lokale politiske råderum

fremover og evt. justere rammerne med mellemrum.

Desuden kan risikoen for udhuling af

kommunernes økonomiske råderum sandsynligvis

mindskes noget ved reformer af de kommunale

finansierings- og udligningsordninger.

Ikke mindst på baggrund af de snævre økonomiske

rammer bliver det endnu vigtigere at forvaltninger

og institutioner kan eksperimentere

med nye organiseringer og nye måder at løse

opgaver på. Vi ved ikke, hvad der er den bedste

løsning. Den offentlige sektor befinder sig

i en konstant søge- og læreproces. Derfor skal

der være et vist spillerum til eksperimenter og

nyskabelser. Det er også afgørende for motivationen

hos de offentligt ansatte. Den offentlige

sektor stivner og går i stå, hvis al udvikling skal

komme fra de centrale myndigheder.

Perspektiverne for

dette århundrede er

en meget snæver

økonomisk ramme

for den offentlige

sektor.

RÅDERUM TIL LOKAL FORSKELLIGHED

9


JØRGEN SØNDERGAARD

Direktør for Socialforskningsinstituttet

Bedre læring mellem

kommunerne

Det kunne tale for, at den statslige styring og

overvågning skal have mere fokus på målopfyldelse

og effektivitet og mindre fokus på at

regulere, hvordan opgaverne skal udføres. En

mere systematisk dokumentation af, hvordan

forskellige indsatser virker og af forskelle i effektivitet

mellem kommunerne ville øge de lokale

muligheder for løbende at implementere

bedre løsningsmetoder. Det indebærer, at staten

understøtter kommunernes muligheder for

og incitament til hele tiden at tage ved lære af

dem, der gør det bedst på de forskellige områder.

En mere systematisk overførsel af erfaringer

mellem kommunerne indbyrdes og dermed

en hurtigere implementering af best practise er

ikke en hindring for lokal autonomi. Det er

snarere omvendt. En styrkelse af innovationskapaciteten

og hurtigere læring mellem kommuner

indbyrdes kan vise sig at være en forudsætning

for lokal autonomi på længere sigt.

Der er i dag meget store forskelle i graden af

autonomi i det yderste led – hos sagsbehandlere,

undervisere, behandlere osv. Sådan vil det

sikkert fortsætte med at være, fordi vores velfærdsmodel

jo i stadigt stigende grad bygger på,

at vi “tager udgangspunkt i den enkeltes behov

og ressourcer”. Det forudsætter en stor professionalisme

i de forvaltninger og institutioner,

der skal udøve myndighed over for borgerne

og servicere disse. Men der er på en række områder

konstateret et behov for et bedre vidensgrundlag

for denne individuelle behandling af

den enkelte borger. Det er vigtigt, at det skøn,

der nødvendigvis må udøves i den enkelte sag,

kan baseres på robust viden om indsatsmuligheder

og disses effekter – noget der i vidt omfang

gør sig gældende i sygdomsbehandling,

men er langt mindre udbredt inden for mange

af de andre offentlige opgaver.

En strukturreform kan ikke i sig selv løse disse

udfordringer. Men den kan sandsynligvis forbedre

mulighederne for at opretholde et nødvendigt

og tilstrækkeligt lokalt råderum og

forbedre mulighederne for styrke den offentlige

sektors evne til at prioritere. Det bliver der

stærkt brug for i fremtiden.

Litteratur

Strukturkommissionen (2004), Strukturkommissionens betænkning.

København. Betænkning nr. 1434.

Søndergaard J. (2000), Velfærdsstatens udvikling i det 20.

århundrede og perspektiverne for det 21., Nationaløkonomisk

Tidsskrift 138, pp 24-39.

10

RÅDERUM TIL LOKAL FORSKELLIGHED


PENDULET SVINGER

– HVAD ER RETNINGEN?

Det er godt, at vi har fået mere decentralisering. Men hvordan finder vi

en balance mellem central styring og decentral ledelse? Det diskuteres i

denne artikel, især med udgangspunkt i indsatsen over for børn og unge.

ALLAN VENDELBO

80’erne og 90’erne var decentraliseringens årtier.

Det var i de år, kommunerne tog de fornuftige

konsekvenser af de ulemper som mere

centralistiske beslutningstraditioner førte med

sig.

Det var i de år:

• Vi gjorde det muligt at overføre uforbrugte

midler til næste budgetår – eller at låne af

næste års budget, hvis det kneb med at få

midlerne til at slå til

• Vi uddelte pengeposer i stedet for detailbudgetter

• Hvor vi gav lederne af de decentrale institutioner

et større handlerum – ikke bare i

forhold til de økonomiske dispositioner,

men også i forhold til personaleledelse

• Hvor vi pålagde vores ledere flere styringsmæssige

opgaver

Decentraliseringsbølgen rettede sig primært mod

de decentrale institutioner, men smittede også

af i forhold til forvaltningsniveauet.

Set i bakspejlet er der ingen tvivl om, at vi gjorde

det rigtige. Alle erfaringer har vist, at decentraliseringen

af ansvar og kompetence giver bedre

løsninger til gavn for borgerne.

Nogle vil hævde, at pendulet i slutningen af

90’erne begyndte at svinge tilbage – med direkte

retning mod centralisme. Og det kan

de gøre med nogen ret: Nye styreformer som

målstyring, kontraktstyring og et fornyet fokus

på behovet for synlig ledelse er vel i et eller

andet omfang tegn på, at også decentraliseringens

herligheder har sine begrænsninger. Det

vil være min påstand, at decentraliseringen på

nogle områder i nogen grad har medført at vi:

• Opfinder den dybe tallerken op til flere

gange

• Indimellem tænker mere i den “lille virksomhed”

(institutionen/forvaltningen) frem for

den store (kommunen)

• Har forsømt at fokusere på, hvad der er lederens

kerneopgave

• Hylder det decentrale handlerum så højt,

at vi glemmer at udfordre og stille krav til

hinanden

PENDULET SVINGER – HVAD ER RETNINGEN? 11


Borgerne må aldrig

opleve, at kvaliteten

i serviceydelsen

eller myndighedsudøvelsen

er tilfældig

eller afhængig

af, hvilken medarbejder,

man møder

i systemet.

Jeg ønsker mig på ingen måde tilbage til tiden

med detailstyring. Lige så lidt ønsker jeg at decentraliseringsbølgen

skal afløses af en centraliserings-

og bureaukratiseringsbølge. Men jeg

synes ikke, at spørgsmålet om balancen mellem

central styring og decentral ledelse alene er et

anliggende for Strukturkommissionen – det

er en debat, som vi må også løbende må tage

internt i kommunerne, uanset hvordan vi har

indrettet os styringsmæssigt og organisatorisk.

Mit bud – central styring og

decentral ledelse

Kommunen er en kompleks virksomhed. Den

er borgerens demokratiske organ, den er myndighed

og serviceleverandør, og den er en ofte

stor arbejdsplads. Samtidig lever vi i en tid,

hvor borgerne stiller krav om fl eksible og individuelle

løsninger, og hvor vi kun kan tiltrække

og fastholde de gode medarbejdere gennem et

fleksibelt arbejdsmiljø.

Derfor kan der ikke gives et helt klart svar på,

hvor balancen mellem central styring og decentral

ledelse ligger. Men jeg vil alligevel vove

at give et overordnet bud.

Borgernes og medarbejdernes krav om fleksibilitet

kan kun imødekommes gennem en decentral

beslutningsmodel. Det bør altid være den

enkelte medarbejders ansvar at vurdere, hvad

der er den rigtige løsning i den konkrete situation

– men naturligvis med udgangspunkt en

fælles opfattelse af, hvad der skal være retningen

og hvilke krav, der stilles til resultatet.

Borgerne må aldrig opleve, at kvaliteten i serviceydelsen

eller myndighedsudøvelsen er tilfæl -

dig eller afhængig af, hvilken medarbejder, man

møder i systemet. Tilsvarende bør en medarbejder

heller ikke opleve, at de ledelsesmæssige

beslutninger, der træffes er et resultat af den

enkelte leders lune lige den dag.

Børn og unge med særlige

behov

Der er ingen tvivl om, at det offentlige har en

væsentlig opgave i forhold til at støtte børn

og unge med særlige behov. Men der er heller

ingen tvivl om, at disse børns behov kun kan

tilgodeses gennem et tæt samspil mellem det

offentlige og familien og det civile samfund i

mere bred forstand. Vi løser ingen problemer

ved at klientgøre de familier, der har brug for

støtte. Ansvaret for disse børn bør ikke primært

placeres hos det offentlige, men derimod

hos den enkelte familie. De gode løsninger kan

kun findes gennem en god og ligeværdig dialog

mellem alle parter.

Ser man på indsatsen over for børn og unge, er

der ingen tvivl om, at debatten om kvalitetsudvikling

bør indeholde overvejelser om standardisering

af den sagsforberedelse, kommunerne

arbejder med. Det bør sikres, at de nødvendige

hensyn og alternativer indgår i beslutningsprocesserne,

og det bør afspejle sig i det udviklingsarbejde,

som vi igangsætter fælleskommunalt

og med de relevante ministerier. Men dette bør

ikke føre til, at metoder og løsninger standardiseres.

Det vil af mange årsager være uholdbart,

ikke mindst fordi der i dag mangler helt

fundamental viden om effekter af indsatsen, se

også Tine Egelunds artikel i dette temanummer

(red.). Det er i høj grad en national opgave

at tilvejebringe viden om konsekvenserne

af vores indsats Det er derfor oplagt, at der skal

igangsættes forskningsinitiativer, der kan give

os svar på bl.a.:

• Hvilken effekt har den tidlige indsats?

• Hvilken effekt har de forskellige typer af

indsatser (anbringelser, støtte i normalsystemet,

specialklasseordninger etc.)

• Hvilke metoder virker bedst i forebyggelsen

og når der gribes ind?

12

PENDULET SVINGER – HVAD ER RETNINGEN?


Vi bør ikke have berøringsangst, når det handler

om at formulere fælles mål for indsatsen

eller standarder for kvalitet i sagsforberedelsen.

Men kommunerne bør have metodefrihed

– ikke mindst på områder, hvor der mangler

viden, for her kan anvendelse af forskellige metoder

og løsninger bidrage til at tilvejebringe

den nødvendige viden.

Men det forudsætter, at der iværksættes udviklingsaktiviteter,

og her er der allerede taget en

række initiativer for at styrke indsatsen. KVISprogrammet

(KValitet I Specialundervisningen)

og Socialministeriets metodeudviklingsprogram

(KABU) er blot to eksempler, og jeg

håber, at vi ad den vej får taget fat i diskussionen

om, hvor vi finder en fornuftig balance

mellem central styring og decentral ledelse i et

nationalt perspektiv.

Når det er sagt...

Så ved vi også godt, at indsatsen over for børn

og unge med særlige behov ikke kan sammenlignes

med ydelserne på en skofabrik, hvor produktionen

er automatiseret og kvaliteten af

resultatet nem at identificere. Og lige så vel

ved vi, at motivationen bag den gode indsats

(uanset om man er ansat i kommunen eller på

skofabrikken) ofte hænger sammen med den

enkeltes mulighed for at træffe beslutninger

og tage selvstændige initiativer. God kvalitet

i sagsbehandlingen forudsætter også naturligt,

at der er plads til skøn og hensyn til borgerens

individuelle behov, når indsatsen fastlægges.

Derfor mener jeg, at vi på en række områder

bør tage et centralt ledelsesmæssigt ansvar for,

at vi arbejder mod fælles mål og samtidig give

rum og ansvar til den enkelte. Ingen kan argumentere

for fornuften i, at hver kommune

eller hver sagsbehandler opfinder egne løsninger

uden at kunne dokumentere sammenhængen

mellem indsats og resultat. I et lidt bredere

perspektiv kan vi lige så lidt leve med, at den

enkelte forvaltning udvikler sin egen model for

politiske sagsfremstillinger, eller for medarbejderudviklingsssamtaler.

Der er ingen tvivl om, at kommunerne i dag har

behov for, at der skabes fælles løsninger: fælles

mål, fælles styrings- og kvalitetskoncepter, fælles

værdisæt, personalepolitikker, ledelsesgrundlag,

lønpolitikker etc. Og så bør vi gøre op med

holdningen om, at løsningerne skal komme fra

rådhuset/forvaltningerne.

Vi skal i langt højere grad betragte kommunen

som en virksomhed, uanset om man arbejder

på en decentral institution eller på rådhuset.

Rådhuset vil typisk have den koordinerende

funktion, men inddragelsen af ledere og medarbejdere

fra de decentrale institutioner i de processer,

der fører til de fælles løsninger er ikke

blot en god idé – det er en nødvendighed.

Lærer forvaltningerne af

andre kommuners erfaringer

Ja, men ikke nok. Jeg tror, at vi kan blive langt

bedre til at kigge hinanden over skulderen og

lade os inspirere af hinanden. Denne videndeling

må ikke alene være båret af personlige netværk

på tværs af kommunerne. Vi skal blive

langt bedre til systematisk at dele vores viden

og erfaringer på tværs – ikke blot på ledelsesniveau,

men også blandt medarbejderne. Udstationeringer

i andre kommuner kunne være en

del af svaret, benchmarking kunne være et andet.

Det afgørende er, at vi skaber rammerne

for at lære af hinanden – ikke blot på tværs

af kommunerne, men også på tværs af landegrænserne.

I forhold til indsatsen over for børn

med særlige behov kunne vi måske lære noget

af vores naboland Sverige, hvor antallet af anbringelser

er markant lavere end i Danmark.

Forudsat, naturligvis, at vi er i stand til at identificere

effekten – i Danmark og på den anden

side af Sundet.

PENDULET SVINGER – HVAD ER RETNINGEN?

13


Og lad mig endelig bruge anledningen til at

understrege, at betragtningen om, at vi skal

ligne hinanden for at kunne lære af hinanden

er stærkt forældet. Jeg er sikker på, at det offentlige

og det private har meget at lære af hinanden

– og jeg tror, at vi i fremtiden skal have

et langt bredere perspektiv, når det handler om

metodeudvikling, læring og kompetenceudvikling.

ALLAN VENDELBO

Kommunaldirektør i Ballerup

Kommune

Formand for Kommunaldirektørforeningen

i Danmark

14

PENDULET SVINGER – HVAD ER RETNINGEN?


LOKALPOLITIKKEN SKAL PRÆGE

SERVICEN – OG VI SKAL LÆRE AF

HINANDEN

Det er vigtigt at fastholde den decentrale samfundsmodel. Det øger effektiviteten,

at de lokale behov, holdninger og forudsætninger er med til at

forme kommunernes service. Men samtidig er det vigtigt at lære af hin anden

– uden at kopiere hinanden.

ANKER BOYE

Kommunerne både kan og vil lære af hinanden.

Det er der en lang tradition for. Spørgsmålet er

imidlertid: Får de lov?

Med dette spørgsmål vil jeg gerne sætte fingeren

på en helt afgørende problemstilling både i

forhold til kommunestyret og generelt i forhold

til udviklingen af vores velfærdssamfund. Det

handler om, hvem vi giver indflydelse på vores

samfundsudvikling. Vælger vi en decentral eller

en centralistisk samfundsmodel? Hvordan

placerer vi balancen mellem de folkevalgte og

embedsmændene? Hvilke muligheder får borgerne

for selv at vælge løsninger og serviceniveau?

Og hvilket spillerum giver vi den enkelte

medarbejder i udførelse af opgaverne?

Inden jeg prøver at besvare disse spørgsmål,

vil jeg starte med at formulere to påstande.

Den første er, at der i de senere år har været

en stigende tendens i retning af centralisering,

hvor staten autoriserer bestemte måder at udføre

opgaverne på. Den anden er, at voksende

kvalitets- og effektivitetskrav nødvendiggør, at

kommunerne udvikler nye og ofte fælles løs-

ninger, da det er for dyrt at opfinde den dybe

tallerken i hver kommune.

Man kan umiddelbart få indtryk af, at de to påstande

er modstridende. Det er imidlertid ikke

tilfældet. Og det vil jeg prøve at begrunde i det

følgende.

Behov for lokal forskellighed

Det er grundidéen med kommunestyret, at lokale

folkevalgte har mulighed for at prioritere

forskelligt, så den offentlige service kan tilpasses

de lokale behov og de særlige forudsætninger,

der er til stede i den enkelte kommune.

Udgangspunktet er, at der netop er forskel i

både behov, holdninger og forudsætninger i

kommunerne. Den decentrale model giver derfor

mulighed for tilpasning af løsningerne, så

de er i overensstemmelse med behov og forudsætninger.

Det øger effektiviteten. Det er også

centralt i modellen, at de folkevalgte kan prioritere

mellem serviceniveau og skatteprocent.

Det er en grundsten i dansk kommunestyre.

LOKALPOLITIKKEN SKAL PRÆGE SERVICEN – OG VI SKAL LÆRE AF HINANDEN

15


Det er en grundsten

i dansk kommunestyre,

at de folkevalgt

kan prioritere

mellem serviceniveau

og skatteprocent.

Spørgsmålet er, om de folkevalgte i kommunerne

udnytter de handlemuligheder, de er tillagt.

Svaret er et ubetinget ja.

Hvis man analyserer forskellene mellem kommunerne

nærmere, opdager man hurtigt, at

der både er meget forskellige løsninger og ligeledes

forskelligt serviceniveau. Det afspejler sig

fx i forskelle i gennemsnitsudgifter fra den ene

kommune til den anden. Denne forskel i gennemsnitsudgifter

udtrykker primært en forskel

i den politiske prioritering og en forskel i de

økonomiske muligheder. Den er kun sekundært

et udtryk for effektivitetsforskelle mellem

kommunerne.

Derfor præger de lokale politiske holdninger i

høj grad den faktiske service i kommunerne.

Men de politiske forskelle i kommunerne er naturligvis

også præget af den generelle samfundsudvikling.

På nogle områder ser man derfor at

både løsninger og serviceniveau tilnærmer sig

hinanden. På andre områder kan der udvikle sig

større forskelle. Som eksempel på det første kan

jeg nævne dagpasningsområdet. Går vi blot 20

år tilbage var befolkningens holdninger til dagpasning

og dermed behov og efterspørgsel meget

forskellig fra egn til egn. På dette punkt er

der sket en ændring. I dag er der en lang mere

homogen efterspørgsel på dagpasning, og det

er også afspejlet i de lokalpolitiske beslutninger.

For 20 år siden var der stor variation i dækningsgraderne.

Det er der ikke i dag, og langt

de fleste kommuner har en pasningsgaranti.

Hvis man ser nærmere på serviceområder som

folkeskole, ældreomsorg, kultur m.v. er der vidt

forskellige løsninger. Naturligvis er forskellen i

nogle tilfælde begrundet af kommunens struktur.

På folkeskoleområdet er der en mere decentral

skolestruktur i kommuner med stor geografisk

udstrækning og tynd spredt bebyggel se,

end vi ser i en kommune med lille geografi sk

udstrækning og et stort bycenter. Men først og

fremmest giver den decentrale kompetence til

kommunerne mulighed for at etablere meget

forskellige løsninger, og de folkevalgte giver

disse løsninger legitimitet.

Lokal forskellighed skaber

udvikling

Det er et særkende ved kommunestyret, at mulighederne

for forskellige løsninger skaber gode

udviklingsmuligheder. Der er på alle områder

spydspidskommuner, der går nye veje eller laver

anderledes eksperimenter. Derfor er der en

rodfæstet tradition for, at både folkevalgte og

administrative ledere og medarbejdere kigger

hinanden over skuldrene på tværs af kommunegrænser.

Det har igangsat mange udviklingsprocesser,

og det er en af styrkerne i den kommunale

model. Så kommunerne både kan og

vil lære af hinanden.

Udfordringen er at gøre det på en effektiv måde.

Som sagt behøver man jo ikke opfinde den dybe

tallerken i hver kommune, og derfor er det vigtigt

at formidle erfaringerne effektivt mellem

kommunerne. Det er også centralt at der skabes

fælleskommunale løsninger på de områder,

hvor der er behov herfor. Endelig bør der også

være opmærksomhed på, om man i nogle udviklingsprocesser

“taber” en kommunegruppe på

gulvet, som ikke får moderniseret og fulgt op

på nye udviklingstendenser. Helt uaccepta belt

er det naturligvis, hvis enkelte kommuner ikke

overholder de lovbestemmelser, der er fast sat

på et givet område.

Men man skal hele tiden have sig for øje, at den

gensidige læring og udvikling ikke har det formål

at standardisere løsningerne – tværtimod.

Eksperimentet i én kommune fører netop til,

at man i nabokommunen tilpasser løsningen

til egne forudsætninger. Derfor er læring ikke

lig med kopiering. Det giver nemlig stilstand

og ikke udvikling.

16

LOKALPOLITIKKEN SKAL PRÆGE SERVICEN – OG VI SKAL LÆRE AF HINANDEN


Snigende centralisering

I de senere år har der været en voksende interesse

i centraladministrationen for at påvirke

de mere praktiske løsninger i kommunernes arbejde

med serviceopgaverne. Det gælder både

ønsket om at regulere kommunernes arbejdsprocesser

og pege på mere konkrete løsninger.

Centraladministrationen flytter altså fokus fra

mål til midler. Det er en uheldig tendens.

Risikoen er nemlig, at man stirrer sig blind på

en løsning, der måske kan fungere udmærket

under visse betingelser, men som under andre

forudsætninger bliver ineffektiv. Centraladministrationen

har af naturlige årsager en tendens

til at hente sine redskaber til påvirkning af

kommunerne i kassen med love og regler. Det

indebærer standardisering og dermed risiko for

effektivitetsstab.

Som eksempel kan man pege på de mange kommuner,

der havde etableret velfungerende fritvalgsordninger

på ældreområdet. En række af

disse kommuner fortæller, at den nye lovgivning

har sænket både kvalitet og effektivitet i

de lokale frit valgs ordninger.

Det er naturligvis et legitimt ønske hos regeringen,

at man ønsker at fremme anvendelsen

af friere valg generelt. Det bør man imidlertid

tilstræbe gennem formulering af mål og aftaler

og ikke gennem standardisering via regler og

lovgivning, der i en række tilfælde har vist sig at

være en barriere for det overordnede mål, som

regeringen selv forfølger. Et eksempel herpå er

ældrepakkens regler om leverandører til madudbringning,

hvor regeringen dog fornuftigvis

nu har indset, at disse regler var et fejlskud.

Lokale folkevalgte eller statslige embedsmænd

Den aktuelle debat om decentralisering eller

centralisering handler et stykke af vejen også om,

hvorvidt beslutningerne skal overlades til lokale

folkevalgte eller statsansatte embedsmænd.

I den politiske dialog mellem kommunerne og

regeringen og folketinget bør der være opmærksomhed

om, at statslige vejledninger og regler

hurtigt kan udvikle sig til at tjene specielle særinteresser

i de faglige miljøer. Der skal naturligvis

stå respekt om den faglighed og den faglige

kvalitet der er knyttet til løsningen af de kommunale

opgaver, men hvis dette misbruges til

at understøtte og fremme faglige særinteresser

på bekostning af andre hensyn, bør politikerne

imødegå sådanne udviklingstendenser.

De folkevalgte i kommunerne har et særligt ansvar

for at varetage helhedshensyn og prioritere

opgaverne på tværs. Derfor er det i kommunerne

synligt, når ensidige faglige hensyn søges

fremmet på bekostning af helheden. Derfor er

lokalpolitikerne særlig opmærksomme, hvis

statslige standardiseringsinitiativer i realiteten

dækker over at prioritere særlige indsatser på

bekostning af andre.

Kommunernes ansvar

Kommunernes ret til forskellighed både med

hensyn til valg af løsninger og valg af serviceniveau

fritager ikke kommunerne for at løse

opgaverne effektivt og med kvalitet. Her skal

kommunerne lære af hinanden, men de skal

også gå sammen og samarbejde om at udvikle

effektive standarder.

Derfor har vi i de senere år set flere og flere fælleskommunale

initiativer i retning af, at man

skaber fælles systemer til beskrivelse af serviceopgaverne,

og man udvikler kvalitetsstandarder til

sine sagsbehandlingsrutiner. “Det fælles sprog”

på ældreområdet er et eksempel på en standardisering.

Endvidere kan nævnes vanskeligt stillede

børn og unge, som eksempel på et opgaveområde,

hvor der er kommunal enighed om udviklingsbehovet

for standarder i sagsbehandlingen.

Det centrale for denne standardisering i kommunernes

arbejde er imidlertid, at det fortsat

Den gensidige

læring og udvikling

har ikke til formål

at standardisere

løsningerne – tværtimod.

Læring er ikke

lig med kopiering.

LOKALPOLITIKKEN SKAL PRÆGE SERVICEN – OG VI SKAL LÆRE AF HINANDEN

17


skal være fleksibelt over for varierende forudsætninger

og nye udviklingsbehov. Derfor bør

det ikke ske gennem regler “fra oven”, men derimod

gennem udviklingsarbejde “fra neden”.

Benchmarking

Der er over hele landet mange forskellige kommunale

nøgletalsklubber. Disse klubber er udviklet

over en årrække, fordi der både politisk

og administrativt er behov for at sammenligne

kommunernes resultater, udgifter og produktivitet.

Interessen for at lære af hinanden på tværs af

kommunegrænsen omfatter også sammenligninger

af udgifter og produktivitet. For de

folkevalgte er det afgørende, at man har disse

sammenligningsmuligheder. De skaber mulighed

for at sætte den lokale opgaveløsning i

et større perspektiv, og selv om man både har

ansvar og kendskab til indhold i den lokale opgaveløsning,

bør denne løbende sammenlignes

med tilrettelæggelsen i andre kommuner.

Svagheden med benchmarking og nøgletalsanalyser

er imidlertid, at man meget let kommer

til at sammenligne æbler og pærer. Det er

naturligvis nytteløst, og kan tværtimod bidrage

til, at relevant information afvises.

Derfor er det vigtigt, at der arbejdes seriøst med

at fjerne fejlkilder fra benchmark analyserne.

Det kan fx ske ved et tæt samarbejde mellem en

gruppe af kommuner, der dels har ligheder i forudsætningerne

og dels gør en indsats for at gøre

statistikkerne sammenlignelige. Odense kommune

har fx i en årrække samarbejdet med de

andre store kommuner Århus, Aalborg, Esbjerg,

Randers og København om nøgletal, der indgår

i benchmark analyser mellem kommunerne.

Med tiden er kvaliteten i disse nøgletal forøget

til et niveau, hvor der i kommunerne er politisk

vilje til at anvende benchmarkanalyserne som

en del af det politiske beslutningsgrundlag.

Mange andre kommunegrupper har et tilsvarende

samarbejde, og derfor spiller anvendelsen

af benchmarkanalyser og bedst practice en betydelig

rolle i de politiske beslutningsprocesser

i kommunerne.

Men benchmarkanalyser bør ikke føre til standardisering

og lighed. Kommunerne anvender

i høj grad analyserne til at sætte egne præstationer

i relief. Målet er ikke at ligge på gennemsnittet,

men derimod at vurdere, om effektivitet

og kvalitet er tilstrækkelig i forhold

til de lokale politiske mål.

I den landspolitiske og mediemæssige debat kan

der imidlertid være en uheldig tendens til, at

afvigelser fra et gennemsnit er et problem. Der

er ligeledes en tyrkertro på, at statslige løsninger

medfører øget lighed og ensartethed i løsningen.

Det er der på ingen måde sikkerhed

for. Det at man har et målesystem fordelt på

271 geografiske enheder skaber formodentlig

en højere homogenitet i opgaveløsningen, end

man ser i de statslige dekoncentrerede opgaver

som fx i AF-regionerne og i de statslige skatteregioner,

hvor statistikker for ressourceindsatsen

og effekten ikke er opdelt i samme finmaskede

geografiske net.

Konklusionen er derfor, at benchmark og best

praktice er et redskab, som alle kommuner bør

betjene sig af. Det skal vi ikke med henblik på

at standardisere, men derimod fordi redskabet

kan anvendes til at bedømme effektivitet og

kvalitet.

Velfærdsservice i forandring

Kommunernes arbejde med velfærdsopgaverne

er også påvirket af generelle samfundsmæssige

tendenser, der præger borgernes holdninger

og forventninger. Vi kommer ikke uden om,

at morgendagens borger forventer en offentlig

service, hvor der er mulighed for at tilpasse

de offentlige tilbud mere efter de individuelle

18

LOKALPOLITIKKEN SKAL PRÆGE SERVICEN – OG VI SKAL LÆRE AF HINANDEN


ehov hos den enkelte, herunder at valgmulighederne

forøges for den enkelte borger.

Det forudsætter en offentlig sektor, der er fleksibel

og i stand til at imødekomme borgernes

behov.

Derfor bør den enkelte medarbejder have stor

autonomi i dialogen med de borgere, der benytter

den offentlige service. Det har været et

politisk mål i de fleste kommuner gennem en

årrække at decentralisere kompetence ud til de

enkelte institutioner og de enkelte medarbejdere,

der har ansvaret for dialogen med borgerne.

Den udvikling vil i de kommende år

blive forstærket.

ANKER BOYE

Borgmester, Odense kommune

Derfor bør den offentlige sektor fortsat indrettes

efter et decentralt princip. Kommunerne

bør både have vidtgående kompetencer og finansieringsansvar,

og flere opgaver bør løses så

tæt på borgerne som muligt. Fx bør socialopgaverne

og undervisningsopgaverne i folkeskolen

ikke være delt på to myndigheder.

Det forudsætter naturligvis, at den faglige bæredygtighed

er til stede i kommunerne, så man

kan sikre den fornødne kvalitet i de mere specialiserede

opgaver. Hvis kommunerne skal have

det fulde ansvar for de sociale opgaver, skal de

derfor også være større. Herved kan man fremtidssikre

en decentral samfundsmodel, hvor

man fastholder ansvaret for den væsentlige del

af vores velfærdsservice hos et lokalt folkevalgt

niveau, og hvor staten afholder sig fra gennem

love og regler at standardisere løsningerne ned

i mindste detalje.

LOKALPOLITIKKEN SKAL PRÆGE SERVICEN – OG VI SKAL LÆRE AF HINANDEN

19


KVALITET, EFFEKTIVITET OG

FORSKELLIGHED KAN GODT GÅ

OP I HØJERE ENHED

Frit valg, konkurrence samt åbenhed og gennemsigtighed. Det er nogle

af nøgleordene i regeringens bestræbelser på at udvikle serviceydelserne.

Kunststykket er at forbedre effektivitet og kvalitet, uden at det går ud over

kommunernes handlerum. At lære af hinanden bliver særligt vigtigt i den

proces. Benchmarking og best practice er nogle af de redskaber, der kan

bruges til konstant at højne effektiviteten og kvaliteten – og bevare forskelligheden.

Netop forskelligheden giver mulighed for gensidig inspiration og

videreudvikling.

LARS LØKKE RASMUSSEN

Regeringen har siden sin tiltræden arbejdet for

en reform og udvikling af det danske samfund.

I august 2003 har regeringen offentliggjort et

supplerende program Vækst, velfærd – fornyelse

II, der præsenterer nye mål og initiativer i det

videre arbejde med at modernisere og udvikle

velfærdssamfundet.

Det overordnede sigte med regeringens politik

er at sikre grundlaget for social tryghed og et

godt fungerede velfærdssystem i fremtiden. Velfærdssamfundet

står over for nogle store udfordringer.

Vi ved, at der i de kommende år bliver

stadig flere ældre – især efter 2010. Vi skylder

vore ældre medborgere, at de får ordentlige

vilkår i alderdommen. Men vi skylder også

de unge at investere i deres uddannelse, og vi

skylder børnefamilierne ordentlige tilbud, der

kan skabe sammenhæng mellem arbejdsliv og

familieliv på en fleksibel og hensigtsmæssig

måde. Alt dette skal vi prioritere, men i fremtiden

bliver det inden for et andet økonomisk

råderum end det, vi har i dag. Derfor er det

også nødvendigt at se fordomsfrit på, hvordan

vi skaffer pengene til at hjælpe dem, som har

behov for hjælp. Løsningen er som bekendt

ikke at udskrive nye skatter. Det ligger fast.

En stadig forbedring af kvalitet og effektivitet i

den offentlige opgaveløsning er derfor et uomgængeligt

krav.

Fornyelsen af den offentlige sektor skal ske med

udgangspunkt i den enkelte borger. Velfærdssamfundets

succes hænger sammen med, om det

er i stand til i rimelig udstrækning at følge med

borgernes forventninger. Vi ønsker derfor at

skabe en offentlig sektor, som er i stand til at

sætte borgeren først. Det forudsætter, at den

offentlige sektor hele tiden er parat til at gå nye

veje i opgaveløsningen. Vi ønsker, at den enkelte

borger skal have en større grad af frihed

til at vælge, fordi borgerne bedre end nogen er

20

KVALITET, EFFEKTIVITET OG FORSKELLIGHED...


i stand til at vælge den ydelse, der passer dem

bedst. Derfor åbner regeringen for øget frit

valg på en række områder.

Når vi giver øgede frihedsgrader, bliver det samtidig

vigtigt for os at sikre, at der er fuldstændig

åbenhed om ydelsen og en klar fastlæggelse af

kvaliteten.

Hvis det frie valg skal have mening for borgerne,

bliver de nødt til at vide, hvad de kan

vælge mellem, og dette forudsætter åbenhed

og gennemsigtighed om kvaliteten og prisen

på en ydelse. Det samme gør sig i princippet

gældende for den kommune, som sender en opgave

i udbud eller bliver udfordret i opgavevaretagelsen

af en privat virksomhed. Åbenhed og

gennemsigtighed betyder, at der vil ske en form

for fastsættelse af et kvalitetsniveau, hvor det

bliver helt tydeligt, om niveauet på et bestemt

område hæves eller sænkes i forhold til det nuværende

serviceniveau. Det betyder også, at der

er bedre grundlag for en diskussion af, hvad

velfærd er, og hvad velfærd med kvalitet er. Der

skal være klare kvalitetskrav indbygget i en opgave.

Derfor er det nødvendigt for offentlige

institutioner at fortsætte med benchmarking og

best pratice, ikke mindst fordi der er et stigende

forventningspres i forhold til det økonomiske

råderum.

På den ene side ønsker regeringen at give øgede

frihedsgrader til lokalt at løse de mange velfærdsopgaver.

På den anden side er det en forudsætning

for regeringen, at der opstilles kvalitetsmål,

i visse tilfælde fra centralt hold fx på

sygehusområdet. Med andre ord er der tale om

en proces, som kører parallelt i to spor.

Regeringen ønsker at gøre en forskel, og der

skal ikke være nogen tvivl om, at det er en

grundlæggende modernisering og udvikling af

velfærdssamfundet, som er igangsat.

Frit valg

Regeringen vil som nævnt sikre en offentlig

sektor, hvor borgeren i højere grad har indflydelse

på den service, der tilbydes af det offentlige.

Opfattelsen af, at staten bedst ved, hvad

borgeren har brug for, holder ikke længere. I

stedet er medindflydelse og medansvar blevet

de nye nøgleord i diskussionen om, hvordan

det moderne velfærdssamfund skal indrettes

med udgangspunkt i borgernes ønsker.

Borgerne har i dag helt andre forventninger til

den offentlige sektor end tidligere. I dag forventer

den moderne borger, at velfærdsydelserne

i langt højere grad end før tilgodeser den enkeltes

behov. Frem for at få standardtilbud trukket

ned over hovedet, skal der være mulighed for at

vælge individuelle løsninger.

Regeringen har allerede taget en række initiativer,

som øger borgernes valgfrihed. Eksempelvis

har regeringen på sundhedsområdet udvidet

det frie sygehusvalg, børnefamilierne har fået

mulighed for fleksibel barselsorlov, og de ældre

medborgere har fået mere fleksibilitet og flere

valgmuligheder på hjemmehjælpsområdet.

Regeringen ønsker at udvide og styrke den enkelte

borgers valgmuligheder. Reformprogrammet

Velfærd og valgfrihed vil blive fortsat og udbygget

med nye områder, hvor der er mulighed

for at vælge mellem forskellige offentlige og

private løsninger. Det drejer sig bl.a. om følgende

områder:

• Frit valg mellem offentlige og private daginstitutioner,

som der i dag er det mellem

folkeskoler og private skoler

• Mere frit skolevalg inden for og over kommunegrænsen

• Bedre grundlag for frit valg af sygehuse

gennem øget information om ventetid, behandlingstilbud

og behandlingsresultater

KVALITET, EFFEKTIVITET OG FORSKELLIGHED...

21


Frit valg giver borgerne mulighed for at gå der

hen, hvor de kan få den service, som bedst passer

til deres behov. Politikerne vil samtidig kunne

få et fingerpeg om, hvilke områder og institutioner

der halter bagud i forhold til at følge

tidens krav. På den måde skabes der med det

frie valg en markedslignende dynamik, hvor

der vil være et stærkt incitament til at levere de

bedste og økonomisk mest effektive løsninger.

Det frie valg er således også et redskab i regeringens

bestræbelser på at øge effektiviteten og

kvaliteten i den offentlige sektor.

Herudover er det frie valg med til at styrke

nærdemokratiet gennem øget fokusering på

omkostninger og prioritering af lokale tilbud.

Det frie valg, hvor borgeren i stadig større udstrækning

kan vælge en individuel løsning,

bidrager til at øge forskelligheden og dermed

også mangfoldigheden. Hvad der er kvalitet for

den ene borger, vil ikke nødvendigvis i samme

omfang blive betragtet som kvalitet for den anden

borger. Fx vil nogle forældre tillægge det

stor betydning, at børnene får varm mad i vuggestuen,

mens andre forældre hellere vil have

deres børn i en anden vuggestue med et større

legeareal.

Åbenhed og gennemsigtighed

Åbenhed og gennemsigtighed er en forudsætning

for det frie valg. Regeringen ønsker at

styrke borgernes frie valg yderligere gennem

størst muligt åbenhed og gennemsigtighed om

offent lige institutioners servicemål, resultater,

pris, kvalitet, sagsbehandlingstid mv. Gennemsigtighed

og åbenhed skal i kombination med

det frie valg bidrage til at sikre en fortsat udvikling

af effektivitet og kvalitet.

Hvis det frie valg skal fungere optimalt, skal

borgerne have relevante, let tilgængelige og

brugerrettede oplysninger om pris og kvalitet i

forbindelse med de enkelte ydelser. Regeringen

har med en bred vifte af initiativer udbygget

mulighederne for, at borgerne kan sammenligne

og vurdere serviceydelserne på en række områder.

Et par enkelte eksempler skal trækkes

frem i denne sammenhæng.

I forbindelse med indførelsen af det frie leverandørvalg

på ældreområdet skal den enkelte

kommunes pris- og kvalitetskrav offentliggøres.

Kommunen er forpligtet til at udsende informationspjecer

om det frie valg til ældre medborgere,

som får tilkendt hjemmehjælp. Den ældre skal

vide, hvilke leverandører som opfylder kravene

til kvaliteten af hjælpen, og som er godkendt

af kommunen. Endvidere er der etableret en

Fritvalgsdatabase, som skal give borgere, kommuner,

leverandører og andre interessenter let

adgang til kommunens kvalitets- og priskrav

til alle leverandører – også den kommunale. Af

databasen kan man også se, hvilke leverandører

der er godkendt til levering af personlig og

praktisk hjælp i de enkelte kommuner.

Fru Hansen eller hendes børn kan altså nemt

få oplysninger eksempelvis om de forskellige

leverandører af mad, som kommunen har godkendt.

Det er muligt at få information om

kommunens kvalitetskrav i forbindelse med levering

af mad, priser ved forskellige ydelser, de

enkelte leverandørers særlige kendetegn osv. På

den måde får fru Hansen et kvalificeret grundlag

for at vælge netop det tilbud, der bedst tilgodeser

hendes ønsker og behov.

Den sammenlignelige brugerinformation er et

system i sin vorden. Det er et internetbaseret

information om kommunens tilbud, der er opstillet

på en sådan måde, at det er muligt at

sammenligne de forskellige serviceydelser og

institutioner. Sammenlignelig brugerinformation

omfatter folkeskole-, gymnasie-, ældre- og

dagtilbudsområdet. Det er frivilligt for kommunerne

at udarbejde den sammenlignelige

22

KVALITET, EFFEKTIVITET OG FORSKELLIGHED...


ugerinformation. Gennem sammenlignelig

bruger information vil borgerne imidlertid få

et bedre grundlag for at kunne gøre brug af

de valgmuligheder, der findes, samtidig med,

at borgerne generelt får bedre mulighed for at

deltage i drøftelser og vurderinger af serviceydelserne.

Regeringen har en vision om et åbent, gennemsigtigt

og informativt sundhedsvæsen. Det er

således ønsket at sætte fuld kraft på en moderniseringsproces,

der skaber optimal åbenhed om

kvalitet, aktivitet, ventetider mv. På den måde

får patienterne det bedst tænkelige grundlag,

når der skal træffes valg i mødet med sundhedsvæsenet.

En ny gennemsigtighed er et centralt

element i regeringens bestræbelser på at ændre

rammerne og dermed sikre og udvikle kvaliteten

i sundhedsvæsenet. I samarbejde med sygehusejerne

er regeringen ved at udvikle en dansk

Kvalitetsmodel for Sundhedsvæsenet, som har

til formål at fremme kvaliteten via systematisk

måling og dokumentation af kvali teten i hele

sundhedsvæsenet. Regeringen har i foråret 2003

indgået aftale med amterne om øget takstfinansiering

i sygehusvæsenet, hvorved det sikres, at

patienternes frie valg får umiddelbare konsekvenser

for de valgte – og fravalgte – sygehuse.

Sygehusene får herved et økonomisk incitament

til at yde god service og god kvalitet.

På sigt er det regeringens ønske at uddele en

form for karakterer eller stjerner til landets

sygehuse ud fra en sammenvejning af en række

faktorer. Der skal først og fremmest være fokus

på den kliniske kvalitet på de enkelte afdelinger,

men også andre faktorer vil kunne indgå,

bl.a. økonomi og patienternes tilfredshed

med behandlingen. Karaktergivning vil skabe

et fagligt pres for at forbedre kvalitet og effektivitet.

Samtidig er det tanken at belønne

de gode sygehuse med flere forskningsmidler,

højt specialiserede afdelinger eller ledelsesmæssige

frihedsgrader. Dette vil skabe grobund for

en vigtig debat mellem politikere og professionelle

i sundhedssektoren om, hvordan driften

af sundheds æsenet kan gøres endnu bedre.

Konkurrence – et redskab

til udvikling af kvalitet og

effektivitet

En videreudvikling og modernisering af velfærdssamfundet

er tæt forbundet med, at der er mulighed

for at afprøve nye veje og at få nye aktører

på banen.

Hvis det offentlige ikke kan levere den ydelse,

som borgeren forventer, skal der være et alternativ.

Samtidig opnås den mest optimale ressourceanvendelse,

når der er konstant konkurrence

om at levere en ydelse bedst og billigst.

En fællesnævner for regeringens bestræbelser er

således at sikre et vedvarende pres for fornyelse

og udvikling i den offentlige sektor.

Valgfrihed er som nævnt en af måderne, hvorpå

der kan skabes konkurrence. En anden måde er

udfordringsretten, der giver private virksomheder

ret til at udfordre kommuner ved at afgive

konkrete tilbud på udførelse af opgaver, som

kommunen udfører for sig selv. Kommunalbestyrelsen

er som udgangspunkt forpligtet til at

sammenligne omkostningerne ved at tage det

indkomne bud med omkostningerne ved kommunens

egen udførelse af opgaven. Kommunalbestyrelsen

skal herefter træffe beslutning om,

hvorvidt opgaven fortsat bør varetages af kommunen

selv, eller om den samme opgave vil

kunne løses bedre og billigere af andre.

Der skal være gennemskuelighed i anvendelsen

af offentlige midler. Derfor har regeringen igangsat

en reform af det kommunale budget- og regnskabssystem,

som skal sikre, at alle omkostninger

medregnes ved prisberegninger. Det nye

system skal samtidig gøre det nemmere at opdele

den kommunale organisation i bestillerog

udfører-enheder således, at kommunerne

lettere kan overskue, hvad forbruget på et be-

Benchmarking og

best practice udrydder

ikke forskelligheden,

men det

er klart, at disse to

metoder medvirker

til at begrænse

uacceptable forskelle

i kvalitet og

effektivitet.

KVALITET, EFFEKTIVITET OG FORSKELLIGHED...

23


Kan man blive

be handlet for en

bestemt sygdom

i Ringkjøbing Amt,

vil langt de fleste

finde det urimeligt,

hvis man ikke

kan få den samme

behandling i Storstrøms

Amt.

stemt område faktisk er, og hvor ressourceanvendelsen

eventuelt kan forbedres. På samme

tid bliver det nemmere for private virksomheder

at bruge udfordringsretten til at byde ind

på offentlige opgaver.

Kommunale servicestrategier

Et andet væsentligt redskab er indførelsen af den

nye servicestrategiordning. Hovedformålet er at

skabe en fælles ramme for de kommende års arbejde

i kommunerne med udvikling af de kommunale

ydelser. Kommunerne forpligtes til at

gennemtænke deres opgaveløsning med henblik

på at udvikle effektiviteten og kvaliteten i den

kommunale opgavevaretagelse. I den forbindelse

skal kommunen vurdere, om den vil gøre

brug af udbud, og på hvilken måde dette skal

ske. Hensigten med servicestrategien er således

at skabe klarhed om kommunalbestyrelsens mål

og om de midler, kommunalbestyrelsen vil tage

i anvendelse for at opfylde målene.

Samtidig er der lagt vægt på at skabe åbenhed

og gennemsigtighed over for såvel kommunens

borgere som nuværende og potentielle

leverandører om kommunens overvejelser vedrørende

udvikling af opgavevaretagelsen.

Der er store frihedsgrader ved udarbejdelsen af

en servicestrategi. En netop gennemført evaluering

af den første runde af servicestrategier

viser da også stor spændvidde i den indfaldsvinkel

og metode, som kommunerne har valgt.

Kommunerne har med andre ord brugt de frie

rammer meget forskelligt.

Sådan skal det også være i et decentralt kommunestyre.

Det er jo netop forskelligheden, som

giver mulighed for gensidig inspiration og videreudvikling.

På den måde går arbejdet med

at udvikle effektivitet og kvalitet hånd i hånd

med stor handlerum for den enkelte kommune.

Benchmarking og best

practice

Den offentlige sektor skal give borgerne kvalitet

for pengene. Derfor skal offentlige institutioner

være effektive og tidssvarende.

En stadig forbedring af den offentlige sektor

kræver, at man bruger de gode erfaringer, lærer

af hinanden, tænker nyt og er parat til at gribe

opgaverne anderledes an. Benchmarking og

best practice bruges allerede i vid udstrækning,

og det er vigtigt at fortsætte med at anvende

disse metoder som løftestang i udviklingen af

velfærdssamfundet.

Resultatsammenligninger og erfaringsudveksling

giver den enkelte kommune eller institution

mulighed for at opnå indsigt og viden om,

hvordan en opgave kan gribes an. Det betyder

ikke, at løsningerne bliver ens, men det betyder,

at man kan drage nytte af allerede indhøstede

resultater og erfaringer i sin egen varetagelse af

en opgave. Hvis en kommune eksempelvis indgår

en samarbejdsaftale med et privat firma om

nogle driftsmæssige opgaver i en række daginstitutioner,

vil det være naturligt, at nabokommunen

spørger sig selv: Er det noget vi kan

lære af og på hvilken måde?

Det gælder om at lære af de bedste. I nogle sammenhænge

har der ikke hidtil været tradition for

åbenhed om fejl og kvalitetsmæssige mangler,

hvilket kan skyldes kollegiale hensyn, kultur

eller til en vis grad selvtilstrækkelighed. Imidlertid

er der ikke i sig selv noget problem i,

at andre er bedre på et bestemt felt. Det bliver

kun et problem, hvis der ikke tages fat om de

områder, hvor der kan ske en forbedring.

Benchmarking og best practice udrydder ikke

forskelligheden, men det er klart, at disse to

metoder medvirker til at begrænse uacceptable

forskelle i kvalitet og effektivitet. Der vil fortsat

eksistere forskelle i effektivitet og kvalitet i

24

KVALITET, EFFEKTIVITET OG FORSKELLIGHED...


den offentlige sektor. Alt andet vil være utopisk

at forestille sig. En forbedring af effektivitet og

kvalitet vil være en fortløbende proces, hvor de

enkelte kommuner og institutioner til stadighed

kan lade sig inspirere af hinanden og kan

bruge hinanden som målestok. Samtidig er forskelligheden

en uundværlig del af et moderne

velfærdssamfund, hvor den enkelte borger har

mulighed for at vælge det tilbud, som passer

den pågældende bedst. En konstant højnelse

af kvaliteten betyder ikke, at alle tilbud bliver

ens. Som nævnt tidligere kan der være forskel

på, hvad den enkelte borger opfatter som god

kvalitet.

Det kommunale selvstyre

Regeringen lægger samtidig stor vægt på decentral

opgaveløsning og handlerum for lokale

politiske beslutninger. Det er selve kernen i det

kommunale selvstyre.

Nærhed er en af de grundlæggende værdier i det

kommunale selvstyre, og det er derfor vigtigt at

indrette velfærdssamfundet så borgernært som

muligt. Den enkelte skal opleve, at den offentlige

sektor er indrettet med udgangspunkt i

borgernes behov og forskellighed.

Nærhed handler også om muligheden for dialog

mellem politikere og borgere om lokale ønsker

og lokale prioriteringer. Forudsætningen

for et velfungerende samfund er netop, at der

er mulighed for lokalt at skabe løsninger, som

er tilpasset de særlige forhold på stedet. På

den måde er forskellighed en integreret del af

et moderne samfund, der skal sikre effektive

løsninger både for den enkelte borger og for

lokalsamfundet.

Serviceydelser skal finansieres, og ressourcerne

er begrænsede. Niveauet for serviceydelser og

sammensætningen heraf er derfor også et prioriteringsspørgsmål.

Det er i vid udstrækning

kommunerne, som har ansvaret for at levere

serviceydelser til borgerne, og som træffer beslutning

om det konkrete serviceniveau i den

enkelte kommune. Sådan skal det blive ved

med at være. Regeringen vil værne om kommunernes

frihed til at fastlægge den ønskede

sammenhæng mellem serviceniveau og skatteudskrivning.

Grænser for forskellighed

Der vil dog naturligvis altid være tale om

frihedsgrader inden for nogle mere eller mindre

detaljerede grænser. Det er indiskutabelt,

at der er et generelt dilemma mellem friheden

til lokale prioriteringer og viljen til at acceptere

forskelsbehandling.

Det er samtidig et faktum, at borgernes tolerance

på centrale områder ikke er særlig stor. Kan

man blive behandlet for en bestemt sygdom i

Ringkjøbing Amt, vil langt de fleste finde det

urimeligt, hvis man ikke kan få den samme behandling

i Storstrøms Amt. Samtidig er der en

naturlig forventning om, at der ikke er slinger

i valsen, hvad angår kvalitet og effektivitet i

sundhedsvæsenet.

Et andet eksempel er skatteområdet. Her er forventningen

selvfølgelig, at skatteligningen er

ens i hele landet.

På en række centrale områder vil nationale mål

og rammer for den decentrale administration

således sætte grænser for forskelligheden.

Omvendt er der på samme tid en lang række

områder, hvor det kommunale selvstyre kan

udfolde sig.

På disse områder gælder det om at styrke kommuners

mulighed for at kunne agere. Det er

herefter op til kommunerne at udfylde det

lokale selvstyre, så der laves gode lokale løsninger

og skabes mest mulig kvalitet for pengene.

KVALITET, EFFEKTIVITET OG FORSKELLIGHED...

25


Fremtidssikring af

kommunerne

En reform af velfærdssamfundet er i høj grad

en reform af det kommunale område. Det er

nemlig først og fremmest kommunerne, som

har den direkte kontakt med borgerne. Kommunerne

spiller således en helt afgørende rolle,

når det drejer sig om at skabe en offentlig sektor,

der sætter den enkelte borger i centrum.

LARS LØKKE

RASMUSSEN

Indenrigs- og sundhedsminister

Derfor er det vigtigt fordomsfrit at se på, hvordan

opgaverne fremover kan løses bedst muligt og

mest effektivt uden på forhånd at hænge fast i,

om en opgave i dag hører under staten, amter

eller kommuner.

Det må nøje overvejes, om den nuværende opgavefordeling

i den offentlige sektor bedst sikrer

borgeren den bedste service, eller om en anden

fordeling af opgaverne kan skabe en bedre og

mere sammenhængende opgaveløsning.

Det lokale demokrati og den fremtidige organisering

af kommunernes opgaver er sat på

dagsordenen. Med rapporten fra Strukturkommissionen

er der lagt op til en konstruktiv og

saglig dialog i de kommende måneder om

velfærdssamfundets fremtidige indretning. Det

er mit håb, at rigtig mange vil deltage i denne

diskussion.

Der skal ikke herske tvivl om regeringens

udgangspunkt: Den kommende struktur skal

tage udgangspunkt i, at lokaldemokratiets fremtid

bliver sikret. Regeringen vil således lægge

stor vægt på decentral opgaveløsning og et reelt

råderum for lokale politiske beslutninger. Forskellighed

kan herved forblive en integreret del

af det moderne velfærdssamfund. Samtidig får

kommunerne den tilstrækkelige styrke til at

kunne sikre effektive løsninger af høj kvalitet.

26

KVALITET, EFFEKTIVITET OG FORSKELLIGHED...


HVAD BETYDER PARTIFARVE FOR

DE KOMMUNALE INDTÆGTER?

Det er et ofte diskuteret spørgsmål, hvor meget partipolitik betyder i kommunerne.

Opkræver socialistiske kommuner flere indtægter end borgerlige

kommuner? Vejer brugerbetalinger mindre i socialistiske kommuners indtægter?

En empirisk undersøgelse viser, at ideologien i høj grad har betydning.

JENS BLOM-HANSEN

Der tales meget om, at partipolitik betyder mindre

hos kommunerne end hos staten. Kommunerne

siges at være mindre ideologisk prægede

og mere orienterede mod konsensus. Men er

det rigtigt? I denne artikel belyses spørgsmålet

med udgangspunkt i kommunernes indtægtspolitik,

dvs. deres opkrævning af skatter og brugerbetalinger.

Jeg ser først bredt på spørgsmålet

om, hvorvidt man teoretisk set skulle forvente,

at partipolitik skulle betyde noget i kommunal

sammenhæng. Dernæst snævrer jeg ind på

indtægtspolitikken, som er et velegnet men

underbelyst område at undersøge spørgsmålet

empirisk på. Jeg ser her først på to metodiske

spørgsmål, der må afklares, inden en analyse

kan igangsættes. Dels skal det afklares, hvilke

indtægtskilder analysen skal omfatte. Dels skal

det gennemtænkes, hvordan partipolitik måles.

Herefter gennemføres så en empirisk analyse

af partipolitisk betingede forskelle i kommunernes

indtægtspolitik. Resultatet viser, at

partipolitik betyder en hel del. Kommunerne

er altså ikke præget af søvnig konsensus, men

snarere af ideologiske slagsmål, når det drejer

sig om indtægtspolitiske beslutninger.

Teorien: Kan man forvente

partipolitiske slagsmål i

kommunerne?

Burde man forvente, at partipolitik betyder noget

i kommunerne? Der er argumenter både for

og imod. Det afgørende argument for at forvente

en effekt af partipolitik er det forhold,

at de politiske partier i kommunerne ønsker at

gøre en forskel. Ser man på valgprogrammer,

valgkampagner, hjemmesider, partiprogrammer

og lignende steder, hvor partiernes politik er

formuleret, vil man se, at der er relativt stor forskel

mellem partierne. Officielt er der ikke den

store forskel mellem de målsætninger, som den

kommunale og den nationale del af partierne

forfølger. Grundlæggende er det i kommunal

sammenhæng også højre-venstre skalaen, der

skiller partierne. Højrefløjen ønsker mindre

skatteudskrivning og færre indgreb i den private

sektor, mens venstrefløjen ønsker det

modsatte. På den baggrund må man forvente,

at partierne selv ønsker at gøre en forskel.

Et ønske om at gøre en forskel er en nødvendig,

men ikke tilstrækkelig betingelse for, at parti-

28

HVAD BETYDER PARTIFARVE FOR DE KOMMUNALE INDTÆGTER?


politik kan forventes at have nogen effekt. Og

her kommer vi til argumenterne imod, at partipolitik

skulle gøre en forskel. Partierne skal også

have mulighed for at føre deres ønsker ud i livet.

Problemet er her, at der er mange begrænsninger

på kommunalpolitikernes handlefrihed.

Den kommunale administration, personaleorganisationerne,

brugerne af de kommunale

ydelser og lokale interesseorganisationer har

også interesser at varetage i kommunalpolitik.

De kan sætte ret betydelige grænser for politikernes

råderum. Hertil kommer, at staten regulerer

kommunernes virksomhed. Der er alt i

alt betydelige begrænsninger på kommunalpolitikernes

muligheder for at føre deres ønsker

ud i livet.

Der er altså argumenter både for og imod at

forvente en effekt af partipolitik. Konklusionen

må være, at effekten af partipolitik hos

kommunerne må afhænge af, hvor stor handlefrihed

kommunalpolitikerne har. Er den meget

begrænset – som det fx er tilfældet på folkepensionsområdet,

hvor kommunerne alene fungerer

som udbetalingskontor for staten – er det

ikke rimeligt at forvente en effekt af kommunalbestyrelsens

partipolitiske sammensætning. Er

der derimod tale om stor handlefrihed – som

fx på børnepasningsområdet – er det mere rimeligt

at forvente en lokal partipolitisk effekt.

Tidligere undersøgelser af spørgsmålet er nået

til forskellige resultater. Næsten alle undersøgelser

har fokuseret på kommunernes udgiftsområder.

Den mest systematiske analyse er

gennemført af Odense-professoren Poul Erik

Mouritzen (1991), som i sin doktordisputats

har analyseret næsten alle de kommunale udgiftsområder.

Han finder, at partipolitik betyder

noget – men at effekten varierer en del

mellem de forskellige områder. Næsten ingen

har analyseret kommunernes indtægtspolitik.

Det kan undre, for ifølge den argumentation,

der er fremført ovenfor, burde det være et velegnet

sted at lede efter partipolitiske effekter.

Kommunerne har nemlig ret store frihedsgrader

til at fastsætte både størrelsen og sammensætningen

af deres indtægter. Samtidig er indtægtspolitikken

et godt sted at føre ideologisk

politik. De kommunale indtægter er et omfordelingsinstrument

og burde derfor appellere til

ideologisk politik.

De kommunale indtægter

Kommunerne har tre indtægtskilder. For det

første giver staten tilskud til kommunerne. Det

sker især via bloktilskuddet. Det har den enkelte

kommune ikke selv indflydelse på.

For det andet kan kommunerne opkræve skatter.

Skattekilderne omfatter især indkomstskat, men

også ejendoms- og selskabsskat. På indkomstskatteområdet

kan kommunerne selv bestemme

skatteprocenten. På ejendomsskatteområdet har

de færre, men dog betydelige frihedsgrader, idet

skattesatsen (grundskyldspromillen) kan variere

mellem 6 og 24 promille. På selskabsskatteområdet

har kommunerne ingen frihedsgrader,

men modtager en statsligt fastsat andel af skatteprovenuet.

For det tredje har kommunerne adgang til

brugerbetalinger. De er især relevante på forsyningsområdet

(vand, varme, renovation, spildevand),

hvor staten kræver, at kommunerne

fuldt ud dækker udgifterne med brugerbetaling.

Men der findes også brugerbetaling på velfærdsområderne,

om end udgifterne ikke dækkes

fuldt ind på denne måde. Det gælder især

på børnepasningsområdet, hvor kommunerne

har frihedsgrader til at varierer brugerbetalingsandelen.

Partipolitiske effekter kan forventes, hvis kommunerne

har tilstrækkelige frihedsgrader. Det

krav er ikke opfyldt for statstilskud. På skatteområdet

er det kun opfyldt for indkomst- og

ejendomsskat. På brugerbetalingsområdet er

kravet opfyldt på børnepasningsområdet, her-

Kommunerne er

alt så ikke præget

af søvnig konsensus,

men snarere

af ideologiske

slagsmål, når

det drejer sig om

indtægtspolitiske

beslutninger.

HVAD BETYDER PARTIFARVE FOR DE KOMMUNALE INDTÆGTER?

29


Det antyder, at partipolitikken

ikke kun

er et spørgsmål om

at besidde flertallet

eller ej, men også

om flertallets størrelse.

Jo større flertal,

jo mere udtalte

bliver de ideologiske

forskelle.

under især på skolefritidsområdet hvor staten

ikke har fastsat krav til brugerbetalingens

omfang. Den følgende analyse omfatter derfor

indkomstskatter, ejendomsskatter og brugerbetaling

til skolefritidsordninger. Her kan

man med rette forvente, at partipolitiske forskelle

har mulighed for at slå igennem. Effekten

burde kunne måles på to ledder. For det

første må man forvente, at socialistiske kommuner

opkræver flere indtægter end borgerlige

kommuner (med socialistiske partier menes

Enhedslisten, Socialistisk Folkeparti og Socialdemokraterne).

Det skyldes, at de grundlæggende

ønsker en større offentlig sektor og

derfor har et større finansieringsbehov end

borgerlige kommuner. For det andet må man

forvente, at socialistiske kommuner sammensætter

deres indtægter på en anden måde end

borgerlige kommuner. Socialistiske partier ser

traditionelt med større skepsis på brugerbetalinger

end borgerlige partier. Det skyldes den

fordelingspolitiske effekt af brugerbetalinger,

der som bekendt vender den tunge ende nedad

– alle skal betale det samme i brugerbetaling,

som derfor udgør en relativt større byrde for

lavindkomstfamilier. Altså må man forvente, at

socialistiske partier i mindre grad end borgerlige

partier anvender brugerbetaling som indtægtspolitisk

instrument.

Hvordan måles partipolitik?

Det er ikke enkelt at måle begrebet partipolitik.

Hvad mener vi egentlig, når vi fx bruger et

udtryk som “en socialistisk kommune”? Man

kan forestille sig flere måder at måle partipolitik

på. For det første kunne man se på kommunalbestyrelsens

sammensætning. Her kunne en

socialistisk kommune betyde, at de socialistiske

partier udgør flertallet. Men betyder størrelsen

af flertallet noget?, Eller er spørgsmålet

blot, om de socialistiske partier udgør et flertal

eller ej? Størrelsen af flertallet (dvs. de socialistiske

partiers andel af mandaterne) vil være

det relevante mål, hvis man mener, at et solidt

flertal har færre betænkeligheder ved at føre

ideologisk politik end et lille flertal. Hvis man

derimod mener, at selve kontrollen over flertallet

er det væsentligste, vil en simpel konstatering

af, om de socialistiske partier udgør flertallet

(over eller under 50 pct. af mandaterne)

være det relevante mål. Ifølge denne tankegang

gør det en langt større forskel, om de socialistiske

partier vokser fra 45 til 55 pct., end hvis

de vokser fra 55 til 65 pct. af mandaterne. For

i den første situation vokser de fra et mindretal

til et flertal, mens de i den anden situation kun

øger flertallets størrelse.

For det andet kunne man se på borgmesteren.

Er han (eller hun) socialist? Det mål giver

mening, hvis man mener, at posten som borgmester

normalt dækker over en konstituering

i kommunalbestyrelsen, som giver den største

indflydelse til den fløj, han (eller hun) kommer

fra.

Alt i alt har vi dermed tre mulige måder at måle

partipolitik på: Mandatandele, kontrol over

flertallet i kommunalbestyrelsen og endelig

borgmestrenes partifarve. Alle tre mål kan være

rimelige og medtages derfor i den følgende analyse.

De politiske partier kategoriseres alle som

enten socialistiske eller borgerlige (se anmærkningen

til tabel 1 for den præcise kodning).

Hvad betyder partipolitiske

forskelle for kommunernes

indtægtspolitik?

I det følgende skal der gennemføres en analyse

af de to hypoteser, der blev udledt ovenfor: Opkræver

socialistiske kommuner flere indtægter

end borgerlige kommuner? Vejer brugerbetalinger

mindre i socialistiske kommuners indtægtssammensætning?

Spørgsmålet analyseres

som nævnt ved at se nærmere på indkomstog

ejendomsskatterne samt brugerbetaling til

skolefritidsordninger. Det er de tre indtægtspolitiske

områder, hvor kommunerne har flest

30

HVAD BETYDER PARTIFARVE FOR DE KOMMUNALE INDTÆGTER?


frihedsgrader. Analysen omfatter alle landets

kommuner, og der ses på forholdene i 2001.

Resultatet af analysen fremgår af tabel 1.

Tabellen viser, at partipolitik betyder noget for

kommunernes indtægtspolitik. På alle tre områder

har partipolitik den forventede effekt. På

indkomstskatteområdet har socialistisk styrede

kommuner som forventet en højere udskrivningsprocent.

Det samme gælder på ejendomsskatteområdet.

Derimod gælder – som forventet

– det modsatte på brugerbetalingsområdet.

Dette instrument bruger de socialistisk styrede

kommuner i mindre omfang end de borgerlige

kommuner.

Tabellen viser også, at det betyder noget, hvordan

partipolitik måles. På alle tre områder giver

mandatandele den største effekt. Resultatet

er derimod ikke ret følsomt over for, om partipolitik

måles ved socialistisk kontrol med

kommunalbestyrelsen eller ved borgmesterens

partifarve. Her opnås næsten samme resultat.

Men mandatandele giver en bemærkelsesværdigt

større effekt. Det antyder, at partipolitikken

ikke kun er et spørgsmål om at besidde

flertallet eller ej, men også om flertallets størrelse.

Jo større flertal, jo mere udtalte bliver de

ideologiske forskelle.

Lad os se lidt nærmere de enkelte områder i

tabel 1. På indkomstskatteområdet udtrykker

tallet på 1,4 effekten af at gå fra at se på en

situation med ingen socialistiske mandater i

kommunalbestyrelsen til en situation med kun

socialistiske kommunalbestyrelsesmedlemmer.

Effekten er altså, at udskrivningsprocenten stiger

med 1,4 procentpoints, fx fra 20 til 21,4

pct. Det er en hel del, når man betænker, at udskrivningsprocenterne

varierer fra ca. 18 til ca.

Tabel 1.

Partipolitik og indtægtspolitik.

Socialistiske partiers mandatandel 1

Mål for partipolitik

Socialistisk kontrol med

kommunalbestyrelsens flertal 2 Socialistisk borgmester 3

Indkomstskatter +1,4 +0,14 +0,14

Statistisk signifikant resultat? Ja Nej Nej

Ejendomsskatter +18,7 +4,4 +3,9

Statistisk signifikant resultat? Ja Ja Ja

Takster til skolefritidsordning -15,4 - 4,9 -4,2

Statistisk signifikant resultat? Ja Ja Ja

1. Dette mål udtrykker effekten af at gå fra en situation uden socialistiske mandater til en situation med kun socialistiske mandater i kommunalbestyrelsen.

2. Dette mål udtrykker effekten af, at de socialistiske partier kontrollerer mere end 50 pct. af mandaterne sammenlignet med en situation, hvor de kontrollerer mindre end 50 pct. af

mandaterne i kommunalbestyrelsen.

3. Dette mål udtrykker effekten af at have en socialistisk borgmester.

Anmærkninger:

Tabellen viser partielle koefficienter fra en regressionsanalyse, der omfatter følgende kontrolvariabler: Indkomstulighed, indbyggertal, udgiftsbehov, indtægtsgrundlag og

partifragmentering (i analysen af ejendomsskatter er desuden kontrolleret for forskelle i ejendomsværdier og sommerhuse). Alle tal er fra 2001. For den fulde analyse henvises til

Blom-Hansen, Monkerud & Sørensen (2003).

Kodning af partier: Socialistiske partier omfatter: Enhedslisten, Socialistisk Folkeparti og Socialdemokraterne. Borgerlige partier omfatter: Det Radikale Venstre, Centrum-

Demokraterne, Kristeligt Folkeparti, Det Konservative Folkeparti, Dansk Folkeparti og Fremskridtspartiet. Lokallisterne er klassificeret som enten borgerlige eller socialistiske efter en

vurdering af deres navn.

Måling af indtægter: Indkomstskatteniveauet måles ved udskrivningsprocenten. Ejendomsskatteniveauet måles ved grundskyldspromillen. Brugerbetalingsniveauet for

skolefritidsordninger måles som brugerbetalingen i pct. af udgifterne.

HVAD BETYDER PARTIFARVE FOR DE KOMMUNALE INDTÆGTER?

31


22 blandt kommunerne. Tabellen viser, at resultatet

er statistisk signifikant, dvs. vi kan være

ret sikre på, at det ikke beror på tilfældigheder.

Bruger vi de to alternative måder at måle effekten

af partipolitik på, viser det sig, at socialistiske

partier også efter disse mål har en forøgende

effekt på udskrivningsprocenten. Men

bemærk, at disse resultater ikke er statistisk signifikante.

Det vil sige, at vi ikke kan være sikre

på, at de ikke beror på tilfældigheder. Da alle

tre måder at måle partipolitik på er rimelige,

burde de give det samme resultat. Når de ikke

gør det, svækker det naturligvis tilliden til resultatet.

Man må derfor sige, at indkomstskattens

afhængighed af partipolitik ikke fremstår

helt afklaret.

Ser vi herefter på ejendomsskatterne er billedet

helt entydigt. Alle tre mål for partipolitik viser

det samme: Kommuner styret af socialistiske

partier har en højere grundskyldspromille. Resultatet

er i alle tilfælde statistisk signifikant,

dvs. det beror ikke på tilfældigheder. Men igen

viser tabellen, at effekten af mandatandele er

større end de to øvrige måder at måle partipolitik

på. Tallet i den første kolonne viser igen

effekten af at gå fra en situation med ingen

socialistiske mandater i kommunalbestyrelsen

til en situation med kun socialistiske kommunalbestyrelsesmedlemmer.

Tallet viser, at grundskyldspromillen

så vokser med 18,7 promillepoints.

Det er en hel del, når man tænker på, at

grundskyldspromillen kun må variere mellem

6 og 24. Socialistisk kontrol med kommunalbestyrelsen

og en socialistisk borgmester indebærer

derimod kun en stigning i grundskyldspromillen

på ca. 4 promillepoints.

Ser vi endelig på brugerbetaling til skolefritidsordning,

som nok er den brugerbetalingsordning,

hvor kommunerne har flest frihedsgrader,

så er billedet igen entydigt. Alle tre mål for partipolitik

viser, at socialistiske kommuner har

lavere brugerbetaling. Alle tre mål er statistisk

sig nifikante. Ser vi igen på tallet i den første

kolonne, så viser det, at kommuner kun med

socialistiske mandater i kommunalbestyrelsen

har en brugerbetaling, der er 15,4 procentpoints

lavere end kommuner uden socialistiske

mandater i kommunalbestyrelsen. Socialistisk

kontrol med kommunalbestyrelsen og en socialistisk

borgmester viser den samme effekt, men

i mindre omfang.

Den samlede konklusion bliver, at de to hypoteser,

der blev opstillet ovenfor, bliver be kræftet

Det skal igen understreges, at billedet ikke

er helt entydigt. Men dette må være den overordnede

konklusion. For det første peger resultaterne

på, at socialistiske kommuner op kræver

flere indtægter end borgerlige kommuner. Denne

kon klusion baserer sig på resulta tet på indkomstskatteområdet.

Det er langt den vigtigste

indtægtskilde hos kommunerne, så hvis socialistiske

kommuner opkræver flere indtægter, må

det give sig udslag her. Resulta tet viser som

sagt, at socialistiske kommuner har en højere

udskrivningsprocent (men også at resultatet er

følsomt over for, hvordan partipolitik måles).

For det andet viser resultatet, at socialistiske

kommuner sammensætter deres indtægter på en

anden måde. De foretrækker at bero på brugerbetalinger

i mindre grad end ikke-socialistiske

kommuner. Det resultat stemmer godt overens

med socialistiske partiers traditionelle skepsis

over for brugerbetalingernes fordelingspolitiske

virkning.

Konklusion

Kommunerne kritiseres ofte for at være for konsensussøgende.

Derfor er det ganske bemærkelsesværdigt,

at der kan findes betydelige partipolitisk

betingede forskelle i kommunernes

ind tægtspolitik. For det første opkræver socialistiske

kommuner flere indtægter hos borgerne.

Det forhold må ses i lyset af, at socialistiske

partier grundlæggende ønsker en større offentlig

sektor og derfor har et større finansierings-

32

HVAD BETYDER PARTIFARVE FOR DE KOMMUNALE INDTÆGTER?


ehov end borgerlige kommuner. For det andet

sammensætter socialistiske kommuner deres

indtægter på en anden måde end borgerlige

kommuner. De søger at undgå indtægtskilder,

der vender den tunge ende nedad, dvs. brugerbetalinger.

Det forhold må ses i lyset af socialistiske

partiers grundlæggende ønske om at omfordele

midler fra familer med høje indkomster

til familier med lave indkomster.

JENS BLOM-HANSEN

Litteratur

Lektor ved Institut for Statskundskab,

Århus Universitet

Blom-Hansen, Jens, Lars Chr. Monkerud & Rune Sørensen

(2003).“Ideology and Taxation: Do Parties Matter for Local

Revenue Policies?”, upubliceret manuskript. Kan rekvireres ved

henvendelse til forfatteren.

Mouritzen, Poul Erik (1991). Den politiske cyklus. Århus:

Politica.

HVAD BETYDER PARTIFARVE FOR DE KOMMUNALE INDTÆGTER?

33


STRUKTUR

OG ORGANISERING


POLITIK, FORVALTNINGS BE SLUT-

NINGER OG ANBRINGELSER UDEN

FOR HJEMMET

Gør det en forskel, om et politikområde er organiseret på den ene eller

den anden måde, og om det er det ene eller det andet politiske parti, der

sidder på magten? Det diskuteres i denne artikel med anbringelse af børn

og unge som case. En konklusion er, at selv på et så stærkt reguleret område,

hvor beslutningerne er bestemt af ydre sociale forhold, betyder det

noget, hvordan beslutningprocessen er organiseret.

THOMAS PALLESEN

Forestillingen om, at organiseringen af et givet

politikområde har en selvstændig betydning

for indholdet af den offentlige politik, er ikke

ny. Den forestilling lå til grund for den klassiske

forvaltningsteori i dens stræben efter at

indrette den offentlige forvaltning på den mest

effektive måde. Den nyere forvaltningsteori,

uanset hvilken variant der er tale om, beskæftiger

sig også indgående med formelle og uformelle

reglers betydning for indholdet af politikken.

Det er lige så åbenbart, at praktisk politik

i høj grad handler om at formulere og etablere

regler og organisationer, der fremmer et givet

formål eller et bestemt hensyn.

Om de så altid virker efter hensigten, er en anden

sag. Budskabet i en prominent teori inden

for samfunsvidenskaberne er fx, at det i det

store billede ikke gør den store forskel, om et

politikområde er organiseret på den ene eller

den anden måde, og for den sags skyld, om

det er det ene eller det andet politiske parti,

der sidder på magten. Efter den opfattelse er

det mere eller mindre objektive faktorer i det

politiske systems omgivelser – det være sig velstandsniveauet,

urbaniseringsgraden, kvindernes

erhvervsfrekvens etc., der i alt væsentlighed

er afgørende for politikkens indhold.

Formålet med denne artikel er at belyse et

hjørne af den større problemstilling om, hvad

der er afgørende for udformningen af den offentlige

politik, herunder hvilken rolle regler

og organisering spiller.

Emnet er anbringelser af børn og unge uden

for deres eget hjem, et sagsområde som i denne

sammenhæng er interessant på flere måder.

Det er kommunerne, der træffer den konkrete

beslutning om en anbringelse uden for hjemmet.

Men til forskel fra en lang række af kommunernes

andre opgaver, så er det område meget

stærkt statligt reguleret. Det gælder både

i beskrivelsen af de forhold, der kan føre til

en anbringelse uden for hjemmet, og de procedurer

kommunerne skal følge, når et barn eller

en ung anbringes uden for deres eget hjem.

Dette skal selvsagt skal ses på baggrund af, at

POLITIK, FORVALTNINGS BE SLUT NINGER OG ANBRINGELSER...

35


De kommunale forskelle

bør imidlertid

i væsentlig grad

være begrundet i

lokale forskelle på

de objektive sociale

og familiemæssige

omstændigheder.

der er tale om er en meget indgribende foranstaltning.

Kompetencen er ikke placeret på lokalt niveau

for at kommunerne skal udøve et “politisk” skøn.

På anbringelsesområdet er lokale politiske præferenceforskelle

en mulig, men ikke en legitim

og ej heller en sandsynlig kilde til variation i

kommunernes anbringelsesfrekvens. Der er således

en århundrede lang tradition for, at lovgivningen

på området er vedtaget med brede

politiske flertal. Det betyder ikke, at der ikke

er eller kan værre variation i kommunernes

anbringelsesfrekvens. De kommunale forskelle

bør imidlertid i væsentlig grad være begrundet

i lokale forskelle på de objektive sociale og familiemæssige

omstændigheder, der i lovgivningen

angives som grundlag for en anbringelse

uden for hjemmet.

Det finmaskede regelsæt på børne- og ungeområdet

behandler også spørgsmålet om, hvor i

det kommunale system kompetencen skal ligge

i forskellige typer af sager. I de tilfælde hvor anbringelsen

sker med forældrenes eller den unges

samtykke, er det op til kommunerne at vælge,

om beslutningen skal træffes på politisk eller

administrativt niveau. Disse såkaldte frivillige

anbringelser udgør langt hovedparten af det

samlede antal anbringelser. I godt halvdelen af

de danske kommuner har lokalpolitikerne valgt

at delegere kompetencen til at foretage frivillige

anbringelser til den kommunale administration.

Ud fra en forvaltningssynsvinkel er

det interessante spørgsmål, om det kan tænkes

at have en selvstændig betydning for anbringelseshyppigheden.

Det gælder så meget desto

mere, fordi delegation er et af de klassiske og

mest brugte instrumenter i den forvaltningsmæssige

værktøjskasse, men samtidig også er et

af de instrumenter, vi ikke ved så meget om,

hvordan virker.

Det er børn og unge med

massive sociale og familiemæssige

problemer, der

anbringes

Der er 12-14.000 børn og unge, der er anbragt

udenfor hjemmet, og selvom de dermed udgør

de en lille del af det samlede antal børn og unge,

er det et område, der anvendes der betydelige ressourcer

på. De samlede udgifter til “særlige foranstaltninger

for børn og unge” udgjorde i 2000

knap 8 mia. kr, hvoraf de godt 2 mia. kr. blev

anvendt på forebyggende foranstaltninger, mens

udgifterne til de egentlige anbringelser udgjorde

de øvrige knap 6 mia. kr. (Amtsrådsforeningen

et al., 2000). Undersøgelser af de anbragte børn

og unge viser, det er børn og unge, der har svære

sociale og adfærdsmæssige problemer eller lever

hos forældre, typisk en enlig, der ikke yder tilstrækkelig

omsorg, er syge eller misbrugere, der

som regel ikke har arbejde (Hestbæk, 1997: 13)

En tredjedel af de anbragte børn og unge har

forældre, der har fået mindst en fængselsdom

(Danmarks Statistik, 2002).

De anbragte børn og unges svære livsvilkår afspejler

sig også i deres voksenliv. Sammenlignet

med andre børn går det ikke anbragte børn og

unge særlig godt senere i livet. Mere end halvdelen

kommer ikke i gang med en uddannelse

efter folkeskolen; en fjerdedel lever af overførselsindkomster

og næsten halvdelen er kendt

skyldige i en lovovertrædelse (Danmarks Statistik,

2002).

De anbragte børn og unge er kort sagt en

gruppe, der er præget af massive sociale og familiemæssige

problemer. Samlet set er der altså

god grund til at forvente, at den variation, der

er i kommunernes anbringelseshyppighed i meget

stort omfang vil være betinget af de sociale

forhold i kommunerne. Det har også i nogen

grad vist sig i de undersøgelser, der tidligere

er foretaget. (Jørgensen m.fl. 1989: 150-154),

(Socialministeriet, 2000: 18-19). Til gengæld

36

POLITIK, FORVALTNINGS BE SLUT NINGER OG ANBRINGELSER...


tyder de tidligere undersøgelser også på, at der

også kan være andre relevante forklaringer på

variationen i anbringelsespolitik end de sociale

forhold i kommunerne, ligesom det kan

være vanskeligt at afgøre, hvilke af de sociale

forhold, der er afgørende, da de ofte er sammenfaldende.

En analyse af de sociale faktorer i kommunerne

viser, at der er to underliggende dimensioner

(Pallesen, 2003). Den egentlige sociale dimension

udgøres af antallet af voldsforbrydelser og

tyverier, antallet af børn af enlige samt størrel sen

af kontanthjælpsudgifterne. Arbejdsmar keds dimensionen

udgøres af andelen uden erhvervsuddannelse,

antal fuldtidsledige og andel indkomster

under 125.000. Antallet af børn af

enlige forsørgere og andel af skattepligtige med

en indkomst under 125.000 er samtidig de to

faktorer, der fra hver af de to dimensioner, isoleret

set hænger stærkest sammen med anbringelsesfrekvensen.

Det betyder, at kommuner med

mange børn af enlige og en høj andel af skatteydere

med lave indkomster, i større omfang end

andre kommuner anbringer børn og unge uden

for hjemmet.

Analyser viser, at der alt andet lige er en tendens

til, at der anbringes flere børn og unge uden for

hjemmet i socialdemokratiske end i borger ligt

styrede kommuner. Men det skyldes i hovedsagen,

at der forskel på de sociale forhold i

de to typer af kommuner. Tages der højde for

andelen af børn af enlige, andelen af indkomster

under 125.000 og kommunestørrelsen, så

forsvinder effekten af partipolitik helt for alle

kommunerne under ét. I de partipolitiske højborge,

der alene omfatter de kommuner, hvor

det samme parti har siddet ved magten siden

kommunalreformen i 1970, er der en beskeden

tendens til, at borgerligt styrede kommuner har

en lavere anbringelseshyppighed end de socialdemokratisk

ledede kommuner. Samlet set har

partipolitik således ikke den store betydning

for anbringelseshyppigheden. Som forventet er

det de sociale forhold, især andelen af børn af

enlige forsørgere, der har størst betydning for

anbringelseshyppigheden.

De socialdemokratiske

højborge uddelegerer

kompetencen

Da lovgivningen på området i det store og hele

altid har fulgt anbefalingerne fra udpræget fagligt

sammensatte kommissioner, så kunne det

indikere, at der ikke var den store forskel på

den faglige og politiske vurdering af spørgsmålet.

På den anden side set er der langt fra generelle

kommissionsvurderinger og anbefalinger

til konkrete beslutninger om anbringelser i den

enkelte kommunes forvaltning. Nøgternt vurderet

er det på forhånd vanskeligt at vurdere,

hvilken betydning delegation af beslutningskompetencen

har for anbringelseshyppigheden.

Analyser påviser, at der er en sammenhæng mellem

delegation og anbringelseshyppigheden, således

at der er en højere anbringelseshyppighed

i de kommuner, der har delegeret kompetencen

til forvaltningen. Alt andet lige er anbringelsesfrekvensen

10 pct. lavere i de kommuner, hvor

kompetencen er et politisk anliggende. Sammenhængen

er imidlertid ikke specielt stærk,

og betydningen af delegation bliver ydermere

svækket, når der tages højde for de politiske og

sociale forhold. Deraf kan der imidlertid ikke

nødvendigvis sluttes, at delegation af beslutningskompetencen

er uden betydning. Delegationsforholdene

kan tænkes at havde en betydning

i samspil med de politiske faktorer, også

fordi der er en partipolitisk betinget forskel på

tilbøjeligheden til at delegere beslutningskompetencen

til den kommunale forvaltning. I tre

fjerdedele af de socialdemokratisk ledede kommuner

er kompetencen delegeret til forvaltningen,

mens det kun er tilfældet i halvdelen af de

borgerlige kommuner. Den partipolitiske fordeling

er tillige stærkt påvirket af, om det er en

De socialdemokratisk

ledede kommuner

kan roligt

delegere kompetencen

til forvaltningen,

uden at det får

den store betydning

for den kommunale

anbringelsespraksis

– og gør det også i

stort omgang.

POLITIK, FORVALTNINGS BE SLUT NINGER OG ANBRINGELSER...

37


partipolitisk højborg eller ej. I de kommuner,

hvor den partipolitiske ledelse er skiftet en eller

flere gange i perioden efter inddelingsreformen

i 1970, er der ikke den store forskel, mens der

i de partipolitiske højborge er et meget klart

partipolitisk mønster i delegationstilbøjeligheden.

I mere end 4 ud 5 socialdemokratiske højborge

er kompetencen delegeret, hvilket kun er

tilfældet i knap hver tredje borgerlige højborg.

Betydningen af delegation

afhænger af partifarve

Hvad betyder de politiske styrkeforhold og delegationsforholdene

for anbringelseshyppigheden?

Analyser peger på, at der er tale om et

samspil, således at betydningen af delegation

af beslutningskompetencen til forvaltningen

er betinget af, om det foregår i en borgerligt

eller socialdemokratisk ledet kommune. I de

borgerligt ledede kommuner har delegation af

beslutningskompetencen en stærk selvstændig

betydning for anbringelsesfrekvensen, hvilket

ikke er tilfældet i de socialdemokratiske styrede

kommuner. Her er det er alene de sociale omstændigheder,

der er afgørende for hvor mange

børn og unge, der anbringes uden for hjemmet.

I de partipolitiske højborge forstærkes tendensen

til, at delegationen til forvaltningen har en

selvstændig betydning for anbringelsesfrekvensen

i de borgerligt ledede kommuner, hvorimod

det forsat i de socialdemokratiske kommuner

ikke er afgørende, om beslutningerne

træffes på politisk eller administrativt niveau.

Den meget forskellige delegationspraksis i de

socialdemokratisk og borgerligt ledede kommuner,

der især er markant i de partipolitiske højborge,

sammenholdt med tendensen til, at delegation

af beslutningskompetencen alene har

en betydning i de borgerligt ledede kommuner,

tyder på, at ikke alle kommunalpolitikere

kan opfatte forvaltningen som et neutralt instrument

i anbringelsessagerne. Det indikerer

også, at politikerne drager en vidt forskellig,

men logisk konsekvens af dette forhold afhængigt

af deres politiske ståsted: De socialdemokratisk

ledede kommuner kan roligt delegere

kompetencen til forvaltningen, uden at det får

den store betydning for den kommunale anbringelsespraksis

– og gør det også i stort omgang.

Det samme er ikke tilfældet i borgerligt

styrede kommuner. Den delegation, der trods

alt forekommer i de borgerligt styrede kommuner,

er medvirkende til at reducere de partipolitiske

forskelle på anbringelseshyppigheden i

kommunerne.

Det kan selvsagt være en politisk beslutning, der

er truffet med netop det sigte. Det gælder især

i de borgerligt styrede højborge, hvor delegation

af beslutningskompetencen til forvaltningen

har den allerstørste selvstændige betydning

for anbringelseshyppigheden og tilmed større

betydning end de sociale faktorer. Hvorvidt

mindre erfarne borgerlige borgmesterpartier

er bevidste om, at delegation til forvaltningen

alt andet lige har en tendens til at øge anbringelsesfrekvensen,

kan kun blive gisninger. Nu

ved de det i hvert fald. Og det kan være, at

de handler på det. Og så er det ikke længere

sikkert, at delegation af beslutningskompetencen

vil have den betydning, som der ovenfor

er beskrevet. Det ændrer imidlertid ikke på, at

selv på et område, der er meget stærkt reguleret,

og hvor beslutningerne i høj forventes at

være (og i høj grad er) bestemt af ydre sociale

forhold, kan organiseringen af beslutningsprocessen

også have en vis betydning for indholdet

af de politiske beslutninger. På et ellers dystert

sagområde må det være den gode nyhed for politikere,

praktikere og politologer.

38

POLITIK, FORVALTNINGS BE SLUT NINGER OG ANBRINGELSER...


Note

Data vedr. delegationsforholdene er venligst stillet til rådighed

af William Flugge.

Litteratur

Amtsrådsforeningen et.al. (2000). Rapport fra udvalget til undersøgelse

af udgiftspresset på særlige foranstaltninger på børne- og

unge området. København: Amtsrådsforeningen.

Danmarks Statistik (2002). Børns levevilkår. København:

Danmarks Statistik.

Hestbæk, Anne Dorthe (1997). Når børn og unge anbringes.

En undersøgelse af kommunernes praksis i anbringelsessager.

København: SFI, Rapport 97:6.

THOMAS PALLESEN

Lektor ved Institut for Statskundskab

Århus

Jørgensen, Per Schultz et.al (1989). Kommunernes børnesager

– En undersøgelse af forebyggelse, visitation, og anbringelser i syv

kommuner. København: SFI, Rapport 89:2.

Pallesen, Thomas (2003). Den vellykkede kommunalreform

og decentraliseringen af den politiske magt i Danmark. Århus:

Århus Universitetsforlag.

Socialministeriet (2000). Anbrigelser af børn og unge. Aktuel

praksis – fremtidige udfordringer. København: Socialministeriet.

Se bilagstabeller næste side

POLITIK, FORVALTNINGS BE SLUT NINGER OG ANBRINGELSER...

39


Bilagstabeller

Tabel 1.

Politiske og sociale faktorers betydning for anbringelseshyppigheden,

1998-2000.

Alle kommuner under ét og de partipolitiske

højborge (fremhævet med fed). Regressionsanalyse

(std. betakoefficient), forklaret varians (R2)

i parentes.

Tabel 2.

Delegation og de politiske og sociale faktorers

betydning for anbringelseshyppigheden, 1998-

2000. Alle kommuner under ét og de partipolitiske

højborge (fremhævet med fed). Regressionsanalyse

(std. betakoefficient), forklaret varians (R2) i

parentes.

1998-2000

Bivariat analyse

Partipolitik -0,283***

(0,08)

-0,585***

(0,33)

Multivariat analyse

Samlet R2

(0,36) (0,40)

-0,049

Partipolitik

-0,285*

Andel børn af enlige +0,443***

+0,324**

Andel med indkomst under 125.000 +0,319***

+0,198**

Indbyggertal -0,019

+0,020

Bivariat analyse

Delegation +0,175**

(0,03)

+0,443***

(0,19)

Multivariat analyse

Samlet R2

(0,36) (0,41)

Delegation

+0,079

+0,171

Partipolitik -0,035

-0,237

Andel børn af enlige +0,420***

+0,260

Andel med indkomst under

125.000

+0,339***

+0,233*

Indbyggertal -0,022

+0,011

Note: Signifikansniveau: *** 1 pct., ** 5 pct., * 10 pct.

Kilder: Indenrigsministeriets Kommunale Nøgletal (sociale forhold)

og Kommunal Aarbog (politiske forhold), Danmarks Statistik

(anbringelsesfrekvens).

Note: Signifikansniveau: *** 1 pct., ** 5 pct., * 10 pct.

Kilder: Indenrigsministeriets Kommunale Nøgletal (sociale forhold)

og Kommunal Aarbog (politiske forhold), Danmarks Statistik

(anbringelsesfrekvens).

40

POLITIK, FORVALTNINGS BE SLUT NINGER OG ANBRINGELSER...


Tabel 3.

Samspillet mellem de politiske forhold, delegation og de sociale faktorers betydning for

anbringelseshyppigheden, 1998-2000. Alle kommuner under ét og de partipolitiske højborge (fremhævet

med fed). Regressionsanalyse (std. betakoefficient), forklaret varians (R2) i parentes.

Socialdemokratisk styre

Borgerligt styre

Multivariat analyse

Samlet R2

(0,34) (0,00)

(0,32) (0,18)

Delegation

-0,118

+0,068

Andel børn af enlige +0,477***

+0,268

Andel med indkomst under 125.000 +0,287***

+0,132

Indbygertal -0,054

+0,020

+0,262***

+0,387**

+0,263***

+0,030

+0,440***

+0,465***

+0,056

+0,053

Note: Signifikansniveau: *** 1 pct., ** 5 pct., * 10 pct.

Kilder: Indenrigsministeriets Kommunale Nøgletal (sociale forhold) og Kommunal Aarbog (politiske forhold), Danmarks Statistik

(anbringelsesfrekvens).


ER STORE KOMMUNER MERE

EFFEKTIVE OG SMÅ KOMMUNER

MERE DEMOKRATISKE?

Hvor meget hold er der i 2003 i argumenterne om, at stort er godt og småt

er smukt? Er store kommuner mere effektive? Og er små kommuner mere

demokratiske? Det diskuteres i denne artikel på baggrund af nye forskningsresultater.

KURT HOULBERG

Strukturdebatten har siden slutningen af

1980’ erne med varierende styrke bølget over

det kommunale landskab, og i kølvandet på

nedsættelsen af Strukturkommissionen i sommeren

2002 har bølgen nærmest fået flodbølgekarakter.

Alle med relation til den kommunale

verden snakker fremtidig struktur, lufter deres

forestillinger og usikkerhed om, hvad strukturkommissionen

vil komme frem til, og de kommunale

aktører søger at præge debatten, påpege

skævheder og artikulere deres synspunkter og

interesser. Mange kommuner sonderer terrænet

og har “ægteskabsfølere” ude i forhold til

nabokommunerne – ikke mindst foranlediget

af, at der er nogle, man for alt i verden ikke ønsker

at blive lagt sammen med1. Mange steder

afledt af en overbevisning om, at der kommer

en kommunalreform, og at man står sig bedst

ved selv at søge at påvirke udfaldet – inden

“strukturkommissionen” kommer og træffer

be slutningen for én2.

Om Strukturkommissionens arbejde munder ud

i anbefalingen af en bestemt kommune størrelse

som værende optimal- eller minimumsstørrelsen

på en kommune vides ikke på skrivende

tidspunkt. Det vides heller ikke, om de analy ser,

som Strukturkommissionen har fået foretaget,

bidrager med ny viden omkring kommunernes

faglige bæredygtighed. Det er muligt, at “faglig

bæredygtighed” bliver et centralt ele ment i

kommissionens betænkning og bliver et kerneargument

for kommunesammenlægninger,

men med vores nuværende viden må vi fortsat

sige, at vi ikke ved, om opgaveløsningen i de

små kommuner lider af dårlig kvalitet, og om

de små kommuner har særligt store problemer

med den faglige bæredygtighed. Som strukturdebatten

er kommet til udtryk i medierne,

tegner der sig et klassisk dilemma mellem effektivitet

og demokrati, idet sammenlægningsfortalere

ofte peger på effektiviseringsge vinster

ved kommunesammenlægninger, mens småkommune-forsvarerne

fremhæver risikoen for

demokratiske tab. Dilemmaet understøttes af

tidligere danske undersøgelser, der blandt andet

har vist, at det ud fra en service- og driftsmæssig

betragtning kan være en fordel med relativt

store kommuner, idet der er stordriftsfordele op

til en kommunestørrelse omkring 40.000 indbyggere.

Samtidig har andre under søgelser vist,

at demokratiet på forskellig vis har det bedre i

42

ER STORE KOMMUNER MERE EFFEKTIVE...


små homogene kommuner end i store urbaniserede

kommuner, og at små kommuner derfor

er at foretrække, hvis det er kommunens demokratiske

funktion, der prior iteres højest.

Men hvor meget hold er der i 2003 i argumenterne

om, at stort er godt og småt er smukt?

Er store kommuner mere effektive? Og er små

kommuner mere demokratiske?

Det er disse spørgsmål denne artikel vil søge at

besvare. Jeg vil tage afsæt i de netop offentliggjorte

resultater fra den største og mest omfattende

undersøgelse, der til dato er lavet i Danmark

af kommunestørrelse og demokrati (Kjær

& Mouritzen 2003a). Undersøgelsens hovedkonklusion

er, at de små kommuner hverken er

mere eller mindre demokratiske end de store.

Denne hovedkonklusion vil blive uddybet

neden for, ligesom nuancerne i konklusionen

vil blive diskuteret nærmere.

Kommunestørrelse og

demokrati

Hvad er demokrati?

Demokrati er et af de mest positivt ladede

be greber i den vestlige verden. Men dermed

ikke sagt, at det er afklaret, hvad demokrati er

– og hvordan demokratiets sundhedstilstand

kan måles. På det helt overordnede plan kan

nøgle principperne i et demokrati siges at være

politisk lighed og borgernes kontrol med det

politiske system. Kjær & Mouritzen (2003b:

17) omformulerer de to nøgleprincipper til tre

overordnede demokrati-indikatorer: respon sivitet,

ansvarligholdelse og repræsentativitet.

Hermed lægges der begrebsligt vægt på, at et

demokratisk politisk system skal træffe beslutninger,

der er i overensstemmelse med borgernes

ønsker, de politiske ledere skal stå til ansvar

over for borgerne (på valgdagen), og alle borgere

skal have lige muligheder og vilkår for at

deltage i den demokratiske proces. Men der er

meget divergerende meninger om, hvad dette

indebærer i praksis og ikke mindst, hvad det

implicerer for borgernes rolle i det politiske system.

Selv hvis vi kun ser på demokrati som

repræsentativt demokrati, er der et utal af forskellige

opfattelser af, hvad demokrati er og bør

være. I forhold til den aktuelle problemstilling

er det relevant at skitsere forskellen mellem fire

normative demokratiteorier:

• Konkurrencedemokrati

• Deltagelsesdemokrati

• Pluralisme

• Kommunitarisme

I den konkurrencedemokratiske demokra ti forståelse

er valgmekanismen demokratiets centrale

omdrejningspunkt, idet demokrati opfattes som

en metode, hvor borgerne vælger, genvælger eller

afsætter de politikere, der træffer de parlamentariske

beslutninger. Demo kratiet udfolder sig

for en konkurrencedemokrat på valgdagen, og

borgeren udfylder sin demokratiske rolle ved

at være vælger. For en deltagelsesdemokrat, en

pluralist eller en kommunitarist er adgangen

til at deltage i valg en nødvendig, men ikke en

tilstrækkelig betingelse for demokrati. Deltagelsesdemokrater

lægger således afgørende vægt

på, at borgerne også deltager aktivt i det lokaldemokratiske

liv mellem valgene, mens pluralister

ser det som alfa og omega, at der også mellem

valgene er tale om aktive organisa tioner og

pressionsgrupper i det kommunale politiske liv.

Endelig vil en kommunitarist i sin demokratiforståelse

lægge eksplicit vægt på, hvorvidt en

kommune opfattes som et følelsesmæssigt fællesskab

og dermed borgeren som medborger.

Kan demokrati måles?

På baggrund af ovenstående er det åbenlyst, at

der ikke kan opstilles noget universalgyldigt

svar på, hvordan demokrati kan måles. Svaret

vil afhænge af, hvad man forstår ved demokrati

– af den normative demokratiteoretiske platform.

ER STORE KOMMUNER MERE EFFEKTIVE...

43


Hovedkonklusionen

er således, at

de små kommuner

hverken er mere

eller mindre demokratiske

end de

store.

Når Kjær & Mouritzen transformerer principperne

om responsivitet, ansvarligholdelse og

repræsentativitet til otte mere operationelle demokrati-indikatorer

(Kjær & Mouritzen 2003b:

23), er der derfor ikke tale om nogen endelig og

udtømmende liste med universalgyldige vægte:

• Borgernes følelse af tilknytning til kom munen

• Borgernes interesse for lokalpolitik

• Borgernes kommunalpolitiske viden

• Valgdeltagelsen

• Den kommunalpolitiske deltagelse mellem

valgene

• Politisk tillid

• Politisk selvtillid

• Tilfredshed med kommunernes opgaveløsning

Disse otte indikatorer indgår som demokratiske

målepunkter i den omtalte aktuelle undersøgelse

af kommunestørrelse og demokrati

i Danmark (Kjær & Mouritzen 2003a). Vægtningen

af indikatorernes demokratiske værdi vil

som nævnt afhænge af den demokratiteoretiske

observans, men selv i en snæver konkurrencedemokratisk

forståelse kan det siges at være af

betydning for borgernes mulighed for at straffe

eller belønne politikerne på valgdagen, at borgerne

fx har et vist minimum af interesse for og

viden om den lokale politik.

De seneste forskningsresultater

Den overordnede konklusion i undersøgelsen

af kommunestørrelse og lokalt demokrati er,

at de teoretiske forventninger og de tidligere

undersøgelsesresultater om, at demokratiet har

det bedre i de små kommuner, ikke finder empirisk

støtte i den danske kommunalverden i

starten af det 21. århundrede. På størstedelen

af de analyserede dimensioner findes der ingen

sammenhæng mellem kommunestørrelse

og demokrati, når der er taget højde for kommunernes

forskellige befolkningsmæssige sammensætning.

Hovedkonklusionen er således,

at de små kommuner hverken er mere eller

mindre demokratiske end de store. Det gælder

mht. borgernes tilknytning til, interesse for og

viden om kommunen samt borgernes politiske

tillid og selvtillid. Heller ikke på de øvrige

indikatorer findes der stort set nogen forskelle

mellem kommuner med under 50.000 indbyggere.

Det er umuligt nøjagtigt at fastlægge ved

hvilken kommunestørrelse, nuancerne i konklusionen

begynder at spille ind, men et eller

andet sted i spændet mellem 30.000 og 70.000

indbyggere kan der spores størrelsestendenser

på enkelte af demokrati-indikatorerne, om

end svage. For de største kommuner nuanceres

hovedkonklusionen således derhen, at der i

disse kommuner ser ud til at være en lidt lavere

valgdeltagelse, en svagere politisk tillid og en

lidt større utilfredshed med den kommunale

service kombineret med, at den individuelle

deltagelse mellem valgene tenderer at blive lavere

og borgenes aktionsgruppeprægede deltagelse

højere. Selv om hovedkonklusionen for

de otte indikatorer er, at kommunestørrelsen

ikke har nogen betydning for demokratiet, så

er der altså dimensioner, hvor kommunestørrelsen

har betydning. Disse indikatorer vender

vi tilbage til i opsummeringen.

Kommunestørrelse

og effektivitet

Hvad er effektivitet?

“Effektivitet” er som demokrati et stærkt værdiladet

begreb, men er i modsætning til demokrati

ikke et entydigt positivt ladet begreb. Hvad

der ud fra et økonomisk synspunkt er effektivitet/produktivitet

i en børnehave, opfattes af

pædagogers og forældres som dårlig personalenormering.

I debatten om den kommunale struktur er effektivitet

ofte blevet kædet sammen med spørgsmålet

om stordriftsfordele og overvejelser om

potentielle besparelser ved kommunesammenlægninger.

Det er derfor også denne betydning

44

ER STORE KOMMUNER MERE EFFEKTIVE...


af effektivitet – omkostningseffektivitet – der

vil blive diskuteret her. Men det skal understreges,

at “effektivitet” hermed forbigår spørgsmålet

om effekt, og dermed ikke er i overensstemmelse

med den måde begrebet bruges i

litteraturen, hvor produktivitet relaterer ressourceindsatsen

til det præsterede (fx antal underviste

timer i folkeskolen), mens effektivitet

relaterer ressourceindsatsen til effekten af det

præsterede (fx faglig og social “kunnen” hos

skolebørnene).

Kan kommunal effektivitet måles?

I offentlig produktion er produktet typisk ikke

fysiske varer men serviceydelser produceret på

grundlag af nogle abstrakte og ofte svært målbare

målsætninger. Dette gør det vanskeligt at

måle ikke bare effekten (“outcome”) af de kommunale

ydelser, men i mange situationer også

produktionens “output”, ligesom den samtidige

produktion af flere ydelser vanskeliggør en

fastlæggelse af, hvad “input” er. På afgrænsede

serviceområder, hvor det er muligt at kvantificere

nogle centrale input- og outputindikatorer,

er det inden for de seneste 10-15 år forsøgt

at analysere produktiviteten i den kommunale

serviceproduktion, blandt andet gennem brug

af den såkaldte DEA-metode. Der er gennemført

produktivitetsanalyser på ældreområdet,

i folkeskolen, på folkebibliotekerne, af skolerengøring

samt benchmarking-analyser af fx.

kommunernes førtidspensionsindsats og kommunernes

arbejdsmarkedsindsats. Der er imidlertid

kun en af disse, der inddrager kommunestørrelse

i analysen – med den konklusion,

at effektiviteten på folkebiblioteksområdet er

stigende fra en kommunestørrelse på omkring

20.000 indbyggere (Dilling-Hansen 2001: 181).

Når det kommer til kommunernes samlede

“produktion” er det ikke muligt at isolere nogle

få centrale input- og outputindikatorer, endsige

opstille en produktionsfunktion. De analyser,

der har været lavet af stordriftsfordele og

størrelseseffekter har derfor typisk været baseret

på udgiftsmodeller, hvor det, der analyseres, er

forskelle i kommunernes udgifter pr. indbygger,

idet det antages at udgiftsforskellene bestemmes

af politiske prioriteringer, effektivitet

og udgiftsbehov. Disse analysemodeller kan ikke

endegyldigt isolere effektivitetsforskelle fra serviceforskelle,

idet det ikke på grundlag af udgifterne

er muligt at fastlægge, hvad og hvor

meget der produceres – og af hvilken kvalitet.

Det er vigtigt at fastholde, at der ikke er tale

om en produktivitetsanalyse, men en udgiftsniveau-analyse.

Indbyggerne i en kommune er

ikke den kommunale serviceproduktions output

– men de potentielle forbrugere af servicen.

De seneste forskningsresultater

De mest aktuelle analyser af udgiftsforskelle

mellem kommunestørrelse konkluderer, at den

optimale kommunestørrelse ligger i henholdsvis

intervallet 25.000-35.000 (Houlberg 2000)

og intervallet 30.000-50.000 indbyggere (Indenrigsministeriet

2000). Begge analyser finder

også, at det især er på administrationsområdet,

der er et stordriftspotentiale.

Hvis det geografisk var uproblematisk at slå de

mindre kommuner sammen til optimale kommunestørrelser

og hvis det politisk var uden

omkostninger at realisere de teoretiske stordriftsfordele

(læs: lukke skoler, rådhuse, biblioteker

mv.), så beregner Houlberg, at der i teorien ville

kunne spares 3/4 mia. kroner om året, svarende

til 0,7 pct. af de samlede skattefinan sierede

nettodriftsudgifter. Indenrigsministeriet estimerer

tilsvarende en potentiel besparelse på

1/2-1½ mia., svarende til 1/2-1½ procent af

de samlede nettodriftsudgifter.

På basis af de kommunestørrelsesintervaller,

der blev brugt i demokratianalysen tidligere, er

der gennemført en aktuel udgiftsniveau-analyse

på grundlag af regnskabstal for 2001 (Houlberg

2003, upubliceret) – med stort set samme re-

ER STORE KOMMUNER MERE EFFEKTIVE...

45


Det teoretiske

stor driftspotentiale

er som i tidligere

undersøgelser

størst i kommuner

med 25.000-50.000

indbyggere. I denne

kommunestørrelse

er kommunernes

udgift pr. indbygger

ca. 1250 kroner

lavere end i de

mindste kommuner.

sultat som de tidligere undersøgelser. Anbringelser

af børn og unge kommer nu ind som en

paraplyvariabel for sociale problemer og påvirker

kommunernes samlede udgifter, men ellers

minder resultaterne umiskendeligt om de tidligere

resultater fra regnskab 1996 (Houlberg

2000: 19). Der er tale om de samme udgiftsbehovsfaktorer,

og selv om der er tale om ændrede

intervaller for kommunestørrelse, så er der tale

om et identisk U-mønster mht. stordriftsfordele.

Udgifterne falder fra de mindste kommuner

op til en kommunestørrelse på 25.000-

50.000 indbyggere, hvorefter stordriftsulemper

sætter ind. Kurven for kommunestørrelsens betydning

er dog en anelse stejlere end i den tidligere

undersøgelse. Dette antyder, at der er

stigende faste omkostninger i den kommunale

serviceproduktion, og dermed at de potentielle

stordriftsfordele ved en kommunesammenlægning

er blevet større i løbet af de sidste 5 år. På

grundlag af analyserne kan der beregnes teoretiske

besparelser ved en kommunesammenlægning

på 1,8 mia. kroner, svarende til 1,3 pct.

af de samlede skattefinansierede nettodriftsudgifter

i 2001. Men det kræver fortsat, at det

uden videre kan lade sig gøre at optimere det

kommunale Danmarkskort, så alle kommuner,

der i dag har mindre end 25.000 indbyggere,

bliver lagt sammen til kommuner med 25.000-

50.000 indbyggere – og får samme geografi som

de nuværende kommuner med 25.000-50.000

indbyggere – og ikke har flere rådhuse, områdekontorer,

skoler, biblioteksbetjeningssteder mv.

Samlet opsummering om

kommunestørrelse, effektivitet

og demokrati.

Som effektivitet og demokrati er blevet defi neret

og operationaliseret i denne artikel kan vi

nu opsummere de seneste forskningsresultater

vedrørende sammenhængen mellem kommunestørrelse,

demokrati og effektivitet. På fem af otte

demokrati-indikatorer viser det sig, at borgernes

oplevelse af og deltagelse i det kommunale demokrati

ikke er anderledes i små end i store

kommuner. Kommunestørrelsen spiller således

ingen rolle for borgernes fø lelse af tilknytning

til kommunen, borgernes kommunalpolitiske

viden og interesse samt borgernes kommunalpolitiske

tillid og selvtillid.

Tabel 1 opsummerer de dimensioner, hvor kommunestørrelsen

har betydning for demokratiet

kombineret med resultatet vedrørende effektivitet.

Sammenligner vi de største og de mindste kommuner

– og forestiller os det usandsynlige at vi

kunne lægge fx 10 kommuner med 6.000 indbyggere

sammen til en bykommune med 60.000

indbyggere – så peger resultaterne i tabel 1 på,

at der teoretisk ville kunne spares ca. 600 kroner

pr. indbygger på driften og at der ville være

en mindre (usikker) stigning i deltagelsen i aktionsgruppeaktiviteter,

men at det ville “koste” en

nedgang på 4-5 procentpoint i valgdeltagelsen

og den individuelle deltagelse mellem valgene

kombineret med en svag reduktion i borgernes

tilfredshed med den offentlige service 4 . Det

teoretiske stordriftspotentiale er som i tidligere

undersøgelser størst i kommuner med 25.000-

50.000 indbyggere. I denne kommunestørrelse

er kommunernes udgift pr. indbygger ca. 1250

kroner lavere end i de mindste kommuner, svarende

til en forskel på 4,5 procent. Da der ikke

bor så mange mennesker i de små kommuner

er den samlede potentielle stordriftsgevinst

på landsplan som tidligere nævnt betydeligt

mindre i procent, nemlig ca. 1,2 procent, hvis

brikkerne i det geografiske puslespil kunne gå

uproblematisk op. Tilsvarende vil en kommunesammenlægning

heller ikke give den “fulde

effekt” fra de mindste til de største kommuner

på de demokratiske indikatorer, alene af den

grund, at under 10 pct. af indbyggerne bor i

kommuner med under 7.500 indbyggere. Ved

sammenlægninger til kommuner på 50.000 eller

derover vil det samlede fald i valgdeltagelsen

og den individuelle deltagelse på landsplan

46

ER STORE KOMMUNER MERE EFFEKTIVE...


Tabel 1.

Fem udvalgte indikatorer for demokrati og effektivitet, hvor kommunestørrelsen har betydning 3

Kommunestørrelse

(indb.)

Skattefinan sierede

netto drifts udgifter 2001

pr. indb.

Valg deltagelse

Aktions gruppe

aktivitet

Individuel

kontakt

Oplevede

problemer

mht.

kommunal

service

< 7.500 27.842 75,5 22,7 20,9 27,3

7.500 - 10.000 27.466 74,7 27,2 23,7 26,8

10.000 - 15.000 (ref.) 27.160 74,0 22,6 20,3 26,8

15.000 - 25.000 27.151 72,9 21,2 21,3 27,9

25.000 - 50.000 26.576 71,6 23,9 18,5 28,4

> 50.000 27.232 70,3 25,5 15,6 29,5

derfor snarere være 2-3 procentpoint end 4-5

procentpoint.

Et politisk valg

I forhold til den aktuelle strukturdebat må vi

på baggrund af de indikatorer for demokrati

og effektivitet, der er valgt her, konkludere, at

op til en kommunestørrelse omkring 20.000

indbyggere er den demokratiske betydning af

kommunestørrelse stort set nul – ligesom de potentielle

stordriftsfordele er beskedne. For fem

af otte demokrati-indikatorer spiller kommunestørrelsen

heller ingen rolle ved større kommuner.

Men fokuserer man på valgdeltagelse,

deltagelse mellem valgene og tilfredsheden med

kommunens service, så anes konturerne af et

dilemma mellem demokrati og effektivitet,

hvis kommunestørrelsen nærmer sig 50.000

indbyggere eller mere. En teoretisk stordriftsgevinst

på 1/2-11/2 mia. kroner (ved 25.000-

50.000 indbyggere) skal i givet fald holdes op

mod et teoretisk fald i valgdeltagelsen på 2-3

procentpoint, en mindre forskydning i deltagelsen

mellem valgene fra individuel deltagelse

til mere aktionsgruppepræget deltagelse og et

mindre fald i borgernes tilfredshed med den

kommunale service. Store effekter er der ikke

tale om. Om effekterne er store nok til at blive

opfattet som betydningsfulde, vil afhænge af

temperament og demokratiteoretisk observans.

En eventuel afvejning af disse forhold vil under

alle omstændigheder ikke kunne foretages på et

rationelt grundlag, men vil nødvendigvis være

baseret på et politisk valg. Et valg som det i et

demokrati er politikernes pligt at træffe – og stå

til ansvar over for vælgerne for. En lang række

andre forhold vil skulle inddrages, men uanset

hvilke indikatorer, man måtte inddrage, så vil

den endelige vægtning og afvejning af eventuelle

demokratiske tab og gevinster nødvendigvis

afhænge af, hvilke normative demokratiteoretiske

briller strukturspørgsmålet anskues

igennem – og i forlængelse heraf også, hvad

vi vil med det kommunale selvstyre. Skal det

kommunale selvstyre først og fremmest være et

servicedemokrati, hvor essensen er så effektivt

som muligt at tilfredsstille borgernes krav om

service – eller skal vi i højere grad satse på at

fremme kommunen som et fællesskabsdemokrati,

hvor borgerne med interesse og engagement

forholder sig til de fælles lokale problemer

og anliggender?

ER STORE KOMMUNER MERE EFFEKTIVE...

47


KURT HOULBERG

Direktør, ECO-Analyse

Litteratur

Dilling-Hansen, Mogens (2001). “Folkebibliotekernes ressourceforbrug

og effektivitet” i Norstrand, Rolf & Nils Groes

(red.): Det fremtidige kommunestyre, AKF, København

Frandsen, Annie Gaardsted (2003): “Valgdeltagelse” i Ulrik

Kjær & Poul Erik Mouritzen (red.): Kommunestørrelse og lokalt

demokrati. Syddansk Universitetsforlag, Odense.

Houlberg, Kurt (2000): Kommunale stordriftsfordele – hvor

fi nder vi dem og hvor store er de?, AKF, København

Kurt Houlberg (2003): “Kommunalpolitisk deltagelse mellem

valgene” i Kjær, Ulrik & Poul Erik Mouritzen (red.): Kommunestørrelse

og lokalt demokrati, Syddansk Universitetsforlag,

Odense.

Noter

1. De “sorte får” på markedet for giftemodne kommuner er

typisk de store, de økonomisk og/eller socialt belastede

kommuner.

2. Strukturkommissionen skal godt nok ikke tegne streger

på landkortet. Det er ekspliceret i dens kommissorium.

Men “truslen” fra strukturkommissionen spøger ofte i

debatten, fx i forbindelse med den seneste folkeafstemning

på Langeland, hvor den daværende formand for KL

udtalte, at “kan langelænderne ikke selv finde ud af det,

kommer der nogen og finder ud af det for dem” (Anker

Boye, citeret i Fyens Stiftstidende 13. februar 2003)

Indenrigsministeriet (2000): Den kommunale struktur – Størrelseseffekter

i den kommunale sektor. J. H. Schultz Grafisk A/S,

København.

Kjær, Ulrik & Poul Erik Mouritzen (red.) (2003a): “Kommunestørrelse

og lokalt demokrati”. Syddansk Universitetsforlag,

Odense.

Kjær, Ulrik & Poul Erik Mouritzen (2003b): “Er der sammenhæng

mellem kommunestørrelse og lokalt demokrati?”.

pp. 11-31 i Ulrik Kjær & Poul Erik Mouritzen (red.): Kommunestørrelse

og lokalt demokrati. Syddansk Universitetsforlag,

Odense.

Lolle, Henrik (2000). Kommunestørrelse og tilfredshed med

offentlig kommunal service, AKF, København.

Lolle, Henrik (2003): “Tilfredshed med kommunernes

opgaveløsning” i Ulrik Kjær & Poul Erik Mouritzen (red.):

Kommunestørrelse og lokalt demokrati. Syddansk Universitetsforlag,

Odense.

48

ER STORE KOMMUNER MERE EFFEKTIVE...


3. Tabel 1 bygger på følgende data:

Måleniveau

Statistisk

analysemetode

Kilde og datagrundlag

Skattefinansierede nettodriftsudgifter

regnskab 2001

Valgdeltagelse

Individuel kontakt og aktionsgruppeaktivitet

mellem valgene

Oplevede problemer mht.

kommunal service

Aggregerede data

på kommuneniveau

Aggregerede data

på kommuneniveau

Surveydata på

individniveau

Surveydata på

individniveau

OLS regression

Houlberg 2003, upubliceret

Tabel 1 viser kommunernes udgifter pr. indbygger korrigeret for forskelle i

udgiftsbehov, velstand og mandatfordeling i kommunalbestyrelsen

OLS regression Frandsen 2003.

Modelsøgning og analyser er gennemført af Annie G. Frandsen, der velvilligt har

stillet grunddataene til rådighed. Min analyse svarer til Frandsens (2003: 121)

model A3, blot med grupperede befolkningstal.

Jeg har i denne artikel valgt at basere analysen af valgdeltagelse på aggregerede

data og undlader i denne sammenhæng at analysere på individbaseredesurveydata.

Tabel 1 viser de faktiske stemmeprocenter korrigeret for forskelle i kommunernes

befolkningsmæssige sammensætning

Multilevel analyse Houlberg 2003.

Individuel kontakt omfatter at have kontaktet en kommunal politiker, en kommunal

embedsmand, indgivet en formel klage og/eller ytret sig i de lokale medier.

Aktionsgruppeaktivitet og mødedeltagelse omfatter at have kontakte eller

deltaget i en aktionsgruppe, organisation, foreninger eller andre organiserede

aktiviteter vedr. et lokalt spørgsmål samt deltagelse i møder vedr. nabolaget eller

kommunen.

Multilevel analyse Lolle 2003.

Dataene er venligst stillet til rådighed af Henrik Lolle.

Tallene i tabel 1 er beregnet som et 0-100 indeks over syv serviceområder, hvor

0 betyder “ikke noget problem” og 100 betyder “et meget alvorligt problem”. De

syv serviceområder omfatter problemer i fht. tilstrækkelig undervisning, børnepasning,

sikre veje, tilstrækkelig hjælp til folk i vanskeligheder, omsorg for ældre,

sociale og kulturelle problemer og tilstrækkelige sundhedsforanstaltninger

4. Resultatet mht. oplevede problemer er i overensstemmelse

med en mere omfattende undersøgelse, der viser at borgerne

er lidt mere tilfredse med servicen i kommuner med

under 20.000 indbyggere (Lolle 2000).

ER STORE KOMMUNER MERE EFFEKTIVE...

49


DEA – EN METODE TIL AT SAM-

MENLIGNE KOMMUNER OG FINDE

‘BEST PRACTICE’ KOMMUNER

I denne artikel præsenteres nogle af de redskaber, som man kan bruge til

at måle forskelle i ressourceforbruget til kommunale serviceydelser. Med

DEA-metoden får man samtidig et redskab, der kan pege på, hvilke andre

kommuner den enkelte kommune især vil kunne lære noget af.

OLE GREGERSEN

Der er ingen tvivl om, at der er endog meget

store forskelle mellem kommuner med hensyn

til ressourceforbruget til produktion af nogle

af de ydelser, kommunerne leverer. Nogle af

forskellene er et resultat af det kommunale selvstyre

i den forstand, at forskellige kommunalbestyrelser

har besluttet sig for forskellige serviceniveauer.

Så længe det fastlagte serviceniveau

er inden for lovens rammer, er det fuldstændig

i forlængelse af hensigten med at have politisk

styrede kommuner.

Det er ikke sikkert – og vel heller ikke særlig

sandsynligt – at alle forskellene mellem kommuner

skyldes bevidste beslutninger om forskellige

serviceniveauer. Der er givetvis nogle

kommuner, der er bedre til at producere ydelserne,

end andre. Ét eksempel, der antyder

sådanne markante forskelle, er priserne på at

producere en hjemmehjælpstime. Det er priser,

som kommunerne er nået frem til i forbindelse

med indførelsen af frit-valgs-ordningen på ældreområdet.

De dyreste kommuner er næsten

dobbelt så dyre som de billigste kommuner.

Hensigten med denne artikel er at præsentere

redskaber til at måle disse forskelle – redskaber,

der samtidig kan pege på, hvilke andre

kommuner, den enkelte kommune især burde

kunne lære noget af. Den slags systematiske

sammenligninger, der kan bruges til at forbed re

de enkelte kommuners eller institutioners præstation

ved at lære af de bedste, kaldes benchmarking.

Der er i hvert fald tre typer analyser, man kan

bruge til at sammenligne forskellige producenter

af en ydelse med. Den første er sammenligning

af nøgletal. Den sammenligning er meget

simpel at bruge – og det er relativt hurtigt og

billigt at producere en række nøgletal, der kan

benyttes som input. Den anden er regressionsanalyser

og den tredje er DEA-metoden (Data

Envelopment Analysis). De tre metoder præsenteres

i det følgende.

Kommunerne optræder både som myndighed

og som serviceproducent. Det er muligt at gennemføre

benchmarking på begge disse aktivitetstyper.

I nedenstående afsnit er der i afsnittet

om regressionsanalyser givet et eksempel på

50

DEA – EN METODE TIL AT SAMMENLIGNE KOMMUNER...


enchmarking af en af kommunernes myndighedsopgaver

– afgørelse af sager om førtidspension,

mens afsnittet om DEA-metoden handler

om serviceproduktion.

Nøgletal

Ét nøgletal kunne være antal førtidspensionister

pr. 100 17-66 årige (jf. Indenrigsministeriets

kommunale nøgletal). Hvis man som kommune

sammenligner sig med andre kommuner

på dette nøgletal, kan man få et indtryk af, om

man ligger højere eller lavere end andre kommuner.

Men der er så mange forhold, der har

indflydelse på antallet af førtidspensionister, at

det kan være svært at sige på baggrund af nøgletallet,

om man som kommune ligger for højt

eller for lavt – altså om det er noget, man bør

gøre noget ved. Alt andet lige stiger sandsynligheden

for, at en person får behov for en

førtidspension med alderen (indtil folkepensionsalderen).

Det betyder, at en kommune med

en befolkningssammensætning bestående af relativt

mange i 50’erne må regne med at skulle

tilkende flere førtidspensioner. En sådan kommune

må altså forvente at ligge noget højere

på et nøgletal som tilkendelser pr. hundrede

indbyggere. Men hvor højt? Det hjælper nøgletallet

ikke til at sige. Man kunne selvfølgelig

forestille sig, at man så udviklede aldersopdelte

nøgletal i retning af antal 30-40-årige førtidspensionister

pr. 100 30-40-årige indbyggere i

kommunen (og tilsvarende for alle de andre aldersgrupper).

Men vi ved også, at uddannelse

har betydning for sandsynligheden for at få

behov for førtidspension – og det har erhvervsstrukturen

også. Lige præcis på dette område

der det derfor ikke enkelt at konstruere nøgletal,

der er meget sigende, når man skal sammenligne

én kommune med en anden. Det er

formodentlig mere relevant at bruge nøgletal

til at holde øje med udviklingen over tid i den

samme organisation.

Regressionsanalyse

En mulighed for at kontrollere for en række

af ovennævnte forhold samtidig er at gennemføre

en regressionsanalyse. Formålet med regressionsanalysen

er i denne sammenhæng at

beregne det antal tilkendelser, man skulle forvente

i hver kommune, når man korrigerer for

en række af de sociale forhold i kommunen. I

en regressionsanalyse tegnes den linie gennem

en sky af punkter, som bedst beskriver skyen.

Et eksempel er vist i figur 1. Her er for 8 kommuner

vist sammenhængen mellem andel kontanthjælpsmodtagere

og antal tilkendelser af

førtidspension. Hvis man bare kigger på de 8

punkter, synes det som om der er den sammenhæng,

at jo højere andel kontanthjælpsmodtagere,

man har i kommunen, jo flere førtidspensioner

tilkendes der også i kommunen. Et

kig på regressionslinien bekræfter indtrykket.

Linien har en klar positiv hældning, dvs. den

stiger fra venstre mod højre.

Linien udtrykker det forventede antal tilkendelser

af førtidspension for en given andel

kontanthjælpsmodtagere. Kommune A, som i

eksemplet har ca. 9 procent kontanthjælpsmodtagere,

skulle således forvente at tilkende førtidspension

til i størrelsesordenen 6,5 promille

af de 18-64-årige i kommunen. De ligger noget

over det forventede og tilkender førtidspension

til ca. 8 promille. Regressionsanalysen

giver altså et bud på, hvor mange tilkendelser

af førtidspension, man skulle forvente i kommunen,

når man tager højde for, hvor mange

kontanthjælpsmodtagere, der er i kommunen.

Det er svært at afbilde korrektion af mere en

én faktor – i dette tilfælde andelen af kontanthjælpsmodtagere.

Analysen kan imidlertid sagtens

gennemføres, så der samtidigt kontrolleres

for en lang række faktorer. Socialforskningsinstituttet

har opstillet en sådan model, der hvert

år opdateres med nye tal – og bruges af Den

Sociale Ankestyrelse i det praksiskoordineren de

arbejde.

DEA – EN METODE TIL AT SAMMENLIGNE KOMMUNER...

51


DEA-metoden

Mange af de sammenligninger, det vil være

relevant at foretage, handler om hvor gode man

er til at producere et givet serviceniveau (dvs.

forholdet mellem ressourceforbrug og det, der

kommer ud af indsatsen). Her er regressionsanalysen

ikke nødvendigvis det bedste redskab.

I en regressionsanalyse sammenlignes den enkelte

kommune med det forventede (svarende

til at ligge på linien i figur 1). Det betyder, at

den enkelte kommune sammenlignes med en

gennemsnitlig præstation – mens vi egentlig

gerne ville sammenligne med best practice.

Når man måler produktivitet, måles der hvor

meget output, man får for pengene (hvor mange

aktiveringsforløb eller hvor mange hjemmehjælpstimer,

man får for et bestemt ressourceforbrug).

Effektivitet er forholdet mellem målopnåelse

og ressourceforbrug. Det kunne være

hvor meget selvforsørgelse, man fik for ressourceforbruget

på aktivering eller hvor mange rene

hjem eller hvor meget højere livskvalitet blandt

de ældre, man får for hjemmehjælpskronerne.

Hvis vi skal måle produktiviteten af kommunernes

ældrepleje kunne man på outputsiden

måle antal leverede hjemmehjælpstimer og antal

plejehjemspladser, mens vi på input siden

kunne måle antal hjemmehjælpere, forbruget

af administrativt personale og de øvrige omkost -

ninger. Produktiviteten måles som outputtet

divideret med inputtet. I dette tilfælde altså antal

hjemmehjælpstimer lagt sammen med antal

plejehjemspladser – og så divideret med antal

hjemmehjælpere, antal administrativt personale

og øvrige omkostninger. Det er klart, at der

skal ske en eller anden form for vægtning af tallene,

når de lægges sammen. Én fremgangsmåde

Figur 1

Sammenhæng mellem andel kontanthjælpsmodtagere og andel tilkendelser af førtidspension

(konstrueret eksempel)

9

8

Andel tilkendelser (promille)

A

7

6

5

4

3

2

1

0

0

5 10 15

Andel kontanthjælpsmodtagere (procent)

52

DEA – EN METODE TIL AT SAMMENLIGNE KOMMUNER...


Figur 2

Ressourceforbrug til produktion af en bestemt mængde ældreydelser

(Konstrueret eksempel)

8

Administrativt personale

7

6

5

A

D

4

3

2

1

0

B

0 2 4 6 8

C

Antal hjemmehjælpere

kunne være at omregne både ressourceforbruget

og ydelserne til kroner. I DEA-meto den benyttes

en anden fremgangsmåde. Her konstrueres

et sæt vægte således, at den enkelte kommune

kommer til at fremstå så effektiv som muligt.

Ideen i DEA-metoden er illustreret i figur 2.

Her er i et konstrueret eksempel for en række

kommuner afbildet deres forbrug af henholdsvis

hjemmehjælpere og administrativt personale

– for et givet output (dvs. for en given

mænge leverede hjemmehjælpstimer og plejehjemspladser).

Af figuren ses, at kommunerne

A, B og C bruger færre ressourcer for at præstere

det givne output, end de øvrige kommuner.

Derimod er det ikke ligetil at sige, om der

er en af disse tre kommuner, der er bedre end

de to andre. Man skal selvfølgelig holde fast i,

at det eneste, vi har observeret om at være mest

produktiv, er det miks af ressourceforbrug, A, B

og C har. Man antager dog ofte, at alle kombinationer,

der ligger på de liniestykker, der forbinder

A, B og C også er mulige. Denne linie

kaldes produktionsfronten: De kommuner, der

ligger på fronten, er ikke domineret af andre og

hører altså til dem, der gør det bedst.

Det er meget tænkeligt, at også kommune A,

B og C kan gøre det endnu bedre, end de gør i

dag. Det eneste, vi kan konstatere med analysen

er, at der ikke i dag er observeret nogen, der

gør det bedre end dem. Kommune D er en af

de kommuner, der har et forbedringspotentiale.

Målet må være at reducere det samlede ressourceforbrug

mest muligt (for et givet output),

hvilket svarer til at bevæge kommune D mod

nulpunktet. For at få et indtryk af, hvor stort

forbedringspotentialet er, kan man derfor se

på liniestykket mellem nulpunktet og D: Hvis

D skulle være effektiv, skulle det givne output

kunne produceres med et ressourceforbrug svarende

til det, der ligger på produktionsfronten.

Effektivitetsgraden ville så være forholdet mellem

afstanden fra nulpunktet op til produkti-

DEA – EN METODE TIL AT SAMMENLIGNE KOMMUNER...

53


Figur 3

Ressourceforbrug til produktion af en bestemt mængde ældreydelser

(Konstrueret eksempel)

8

Administrativt personale

7

6

A

x

x

D

5

4

3

2

x

x

1

0

B

0 2 4 6 8

C

Antal hjemmehjælpere

onsfronten og afstanden fra nulpunktet og hele

vejen op til D. Og forbedringspotentialet ville

være afstanden mellem D og produktionsfronten

sat i forhold til hele afstanden mellem D og

nulpunktet (det stiplede liniestykke i forhold

til hele liniestykket).

Det ovenfor beskrevne indeks for effektivitetsgrad

giver ét samlet mål for, hvor effektiv en

organisation er til at producere de ydelser, der

analyseres. Men det er langt fra sikkert, at en

organisation har lige stort forbedringspotentiale

med hensyn til alle typer ressourceforbrug

eller alle typer produkter. Det ser heller ikke ud

til at være tilfældet for kommune D. Af figur 2

synes det at se ud til, at der burde kunne spares

mere på de administrative ressourcer end på

forbruget af hjemmehjælpere. Når vi sammenligner

den vandrette linie med den lodrette,

ser det det stiplede liniestykke ud til at udgøre

en større andel af den lodrette linie end af den

vandrette.

I stedet for at se på det samlede forbedringspotentiale

kunne man derfor i stedet se på det

særskilt for hver ressourcetype eller for hvert

output. Det er illustreret på figur 3. I virkeligheden

ville vi gerne reducere forbruget af hver

enkelt type ressource isoleret. Det svarer til at

reducere D’s ressourceforbrug med henholdsvis

det vandrette og det lodrette stiplede liniestykke

over produktionsfronten. I stedet for

at beregne ét forbedringspotentiale, beregnes

der nu ét for hver type ressourceforbrug. For

kommune D’s vedkommende burde forbruget

af hjemmehjælpstimer kunne bringes vandret

hen på produktionsfronten – dvs. reduceres

fra de nuværende 3,5 til 2,2. Det svarer til en

forbedring på ca. 37 procent. Forbruget af administrativt

personale burde kunne reduceres

fra de nuværende 5,5 enheder til 2,25 (skæringspunktet

mellem den lodrette linie fra D

og produktionsfronten). Det svarer til en forbedring

på ca. 59 procent. Omvendt er det

også klart, at der er ikke belæg for at hævde,

54

DEA – EN METODE TIL AT SAMMENLIGNE KOMMUNER...


at alle disse gevinster ville kunne indkasseres

samtidigt. Hvis vi gjorde det, ville vi havne i

D+. Det ville svare til at gøre det bedre end de

bedste (det ligger på den anden side af produktionsfronten).

Men man kunne med rimelighed

bruge D+ som sigtepunkt for D i den forstand,

at det er den retning, D burde bevæge sig

i. Vi kan også hævde, at D burde kunne reducere

sit ressourceforbrug svarende til at komme

hen til fronten ad den stiplede diagonal. Dette

skæringspunkt – mellem den stiplede diagonal

og fronten – bruges derfor som benchmark for

D og som udgangspunkt for at regne forbedringspotentialer

ud. I figur 3 er der sat ring

om dette punkt. I det konkrete eksempel fører

det i øvrigt til en konklusion om, at D burde

kunne reducere forbruget af hjemmehjælpere

med omkring 19 procent og samtidig kunne

reducere forbruget af administrativt personale

med omkring 29 procent.

Den anden åbenlyse fordel er, at analysen umiddelbart

kan bruges til at udpege partnere til

benchmarking. For hver ineffektiv kommune

fremgår det nemlig af figuren, hvilke af de effektive

kommuner, som har nogenlunde det

samme miks af ressourceforbrug, som de selv

har – men bare gør det bedre. Det vil derfor

være naturligt for den ineffektive kommune,

når den skal finde ud af, hvad der kan gøres

bedre, at undersøge, hvordan netop disse kommuner

gør – og søge at lære af dem. Omvendt

fremgår det også af figuren, hvilke andre effektive

kommuner, som det er knap så relevant at

besøge, fordi de har en markant anden sammensætning

af deres ressourceforbrug.

OLE GREGERSEN

Forskningsleder ved Socialforskningsinstituttet

Hvem kan man lære noget

af? – udpegning af benchmarking

partnere

Der er to åbenlyse fordele ved at bruge DEAmetoden.

Den første er gennemgået i det ovenstående:

Man får et indtryk af, hvilke kommuner

eller institutioner, der burde kunne gøre det

bedre. Man får også et indtryk af, hvilke typer

af ressourceforbrug, man burde kunne reducere

(eller hvilke ydelser, man burde kunne producere

noget mere af uden at bruge flere ressourcer).

DEA – EN METODE TIL AT SAMMENLIGNE KOMMUNER...

55


KONKURRENCE MELLEM

OFFENTLIG OG PRIVAT GIVER

BONUS I BØRNETANDPLEJEN

Hvordan hænger kvalitet og produktivitet sammen med den måde, man

organiserer de offentlige velfærdsydelser på? Med udgangspunkt i en

succeshistorie om børnetandplejen diskuterer forfatterne, hvilke forudsætninger

der er for, at sameksistensen af private og offentlige løsninger kan

have positive effekter på både kvalitet og produktivitet.

LOTTE BØGH ANDERSEN &

MARIANNE BLEGVAD

Der tales og skrives meget om at lade private

producere en del af de offentligt finansierede

serviceydelser, og hensigten er ofte at øge effektiviteten.

Det vil sige at reducere udgifterne pr.

produceret enhed, uden at det går ud over kvaliteten.

I realiteten er der imidlertid ikke sket ret

meget i de danske kommuner. På samme måde

som i de sidste 20 år bliver kun cirka 10 pct.

af bruttodriftsudgifterne brugt til køb af fremmede

tjenesteydelser. Nogle områder er mere

hellige end andre: Mens der er gennemført en

del udbud og udliciteringer på det tekniske område,

spiller den private sektor stadig en meget

lille rolle for velfærdsydelserne.

Svært, men muligt at sammenligne

produktivitet og

kvalitet

Det er således kontroversielt at inddrage den

private sektor i velfærdsproduktionen, og den

store frygt er, at inddragelsen af den private

sektor skulle forringe de producerede serviceydelser.

Altså at produktiviteten skulle blive

forbedret på bekostning af kvaliteten. Om det

er tilfældet, er der næsten ikke skrevet noget om

i Danmark. Kvaliteten af velfærdsydelserne er

nemlig som oftest både svær at definere og måle.

Kvalitet kan bredt defineres som at producere

det ønskede resultat, men der er sjældent enighed

om, hvad det ønskede resultat er (Boyne

2003). For en enkelt velfærdsydelse, nemlig

børne tandpleje, findes der imidlertid en præcis

opgørelse af kvaliteten. Der er nogenlunde enighed

om, at forebyggelse af huller i tænderne er

den vigtigste (men selvfølgelig ikke den eneste)

målsætning for børnetandplejen. Private tandlæger

leverer tandplejeydelserne i en fjerdedel

af alle danske kommuner og har gjort det siden

1970’erne. Derfor er tandplejen meget velegnet

til at belyse betydningen af, hvordan kommunerne

organiserer en serviceydelse.

Hvad siger litteraturen?

Før vi går i gang med børnetandplejen, er det

på sin plads at kigge på litteraturens forventninger

til sammenhæng mellem organisering,

produktivitet og kvalitet (se Domberger &

56

KONKURRENCE MELLEM OFFENTLIG OG PRIVAT GIVER BONUS...


Jensen 1997 for en oversigt). Der er to hovedargumenter.

Ejerskabsargumentet er det mest

kendte. Det siger, at private leverandører altid

vil være mere effektive end offentlige leverandører,

fordi sidstnævnte ikke kan gå fallit og

har brede og vage mål.

Konkurrenceargumentet siger derimod, at private

leverandører kun kan forventes at være

billigere end offentlige leverandører, når der er

mere konkurrence i denne sektor. Hvis der er

lige meget intern konkurrence i den offentlige

sektor og i den private sektor, forventes produktiviteten

(og kvaliteten) at være ens.

Hvis der både er private og offentlige producenter

på et område, kan konkurrencen mellem

sektorerne endvidere virke befordrende for

produktivitet og kvalitet. Den private og den

offentlige sektor holder simpelthen hinanden i

skak (Savas 1987). Mange af velfærdsydelserne

produceres af professionelle eller semi-professionelle

erhvervsgrupper, hvilket kan gøre det

svært for udenforstående at vurdere produktivitet

og kvalitet (Robert & Dietrich 1999).

Hvis der både findes en offentlig og en privat

løsning, kan professionelle fra den konkurrerende

sektor levere denne information.

Professionelle producenter

Tandplejeydelserne produceres netop af professionelle:

Selvom tandplejere og klinikassistenter

spiller en rolle, så leder tandlægerne arbejdet,

og en række essentielle ydelser må kun udføres

af tandlæger. Selvom de kommunalt ansatte

tandlæger brød ud af Dansk Tandlægeforening

i 1985 og dannede deres egen fagforening, så

er tandlægestanden stadig én profession. Alle

tandlæger modtager samme uddannelse og har

samme professionelle normer. Mange offentlige

ydelser produceres af professionelle, og det

betyder normalt, at der stort set ingen konkurrence

er på området, og at informationsasymmetrien

mellem politikerne og de professionelle

er stor, dvs. at det er svært for politikerne

at vurdere kvalitet og produktivitet.

På tandplejeområdet eksisterer der imidlertid

private udbydere, og lovgivningen tillader, at

kom munerne indgår kontrakter med private

tandlæger om varetagelsen af tandplejen for de

0-18-årige. Udlicitering af børnetandplejen til

en enkelt tandlæge er indtil årsskiftet 2003/4

ikke tilladt, så hvis den private løsning vælges,

har brugerne frit valg mellem alle områdets privatpraktiserende

tandlæger. Afregningen med de

private tandlæger sker per udført ydelse (forebyggelse

eller behandling), og taksten bestemmes

i overenskomsten mellem Kommunernes

Landsforening og Dansk Tandlægeforening. Over

for dette står den mest anvendte løsning med

offentligt ansatte tandlæger. For at der skal

være konkurrence, kræver det imidlertid, at de

to sektorer kan sammenlignes, hvilket vi netop

har gjort i dette projekt.

Målingen af kvalitet og produktivitet

i børnetandplejen

Vi har sammenlignet offentligt og privat produceret

tandpleje på to parametre: Kvalitet og

produktivitet. Kvalitetsmålene udregnes på baggrund

af indberetninger fra landets 5-, 7-, 12- og

15-årige børn: I hvor mange tandflader har der

gennemsnitlig været caries, og hvor stor en andel

af børnene er helt uden huller i tænderne.

Selvom målene ikke indfanger alle aspekter af

kvaliteten (f.eks. om tandlægeskræk forebygges) ,

så må tandsundhed i denne forstand siges at

være den væsentligste kvalitetsdimension. Og

sandsynligvis hænger tandsundhed tæt sammen

med lovgivningens andre mål, fx opbygning af

gode tandplejevaner. Ud af de fire nævnte årgange

valgte vi at fokusere på de to ældste, da

vi vurderede de blivende tænder som vigtigst.

Resultaterne for disse to årgange viste samme

forskelle, og nedenstående resultater er derfor

udelukkende for 12-årige.

Privat og offentlig

børnetandpleje

sameksisterer. Omkostninger

og kvalitet

er den samme

i de to sektorer.

Kvaliteten bliver

bedre og bedre, og

enhedsomkostningerne

stiger ikke.

KONKURRENCE MELLEM OFFENTLIG OG PRIVAT GIVER BONUS...

57


Der er naturligvis fejlkilder i denne kvalitetsmåling:

Den enkelte tandlæges registrering af tænderne

kan være unøjagtig, og det er også ’kun’

87 pct. af børnene i de seks undersøgte år, vi

har data fra. Men det er stadig 606.015 børn,

og ingen af de gennemførte tests tyder på, at der

skulle være nogen skævhed imellem indberettede

og ikke-indberettede børn. Så med disse

forbehold kan kvaliteten af børnetandplejeydelserne

altså måles meget præcist.

Omkostningerne kan relativt uproblematisk udregnes

ud fra Danmark Statistiks tal som nettoudgifter

pr. barn i kommunen (med små

korrektioner, eksempelvis skal udgifterne til

betaling af regningerne i kommunerne med

privat tandpleje medregnes).

Kommuner med privat produceret tandpleje

adskiller sig fra kommuner med offentlig produceret

tandpleje på andre faktorer end tandplejeorganiseringen.

Eksempelvis er uddannelsesniveau

og fluorindhold lavere i de kommuner,

der bruger den private løsning (mange af dem

ligger i Vestjylland). Disse strukturelle variable

påvirker tandsundheden, og vi kontrollerer derfor

for dem statistisk. Flere tekniske detaljer

om sammenligningen kan ses i baggrundsrapporten

om undersøgelsen (Andersen & Blegvad

2002).

Stort set ingen forskel i

produktivitet eller kvalitet

Når vi har kontrolleret statistisk for de strukturelle

variable, viser det sig, at der stort set ingen

forskel er mellem kommunerne med de to

løsningsmodeller hverken på pris pr. barn eller

i tandsundheden. Figur 1 og 2 viser henholdsvis

det gennemsnitlige antal tandflader med

caries og andelen uden huller efter kontrol for

de strukturelle variable. Mens der er en lille

forskel (statistisk insignifikant, men konsistent

over tid) på det gennemsnitlige antal tandfl a-

der med huller, så er der lige mange børn uden

huller i de to kommunetyper. Figu rerne viser

også, at børnenes tandsundhed stadig bliver

bedre år for år. Figur 3 viser den langsigtede

udvikling i omkostninger pr. barn. Også her

er lighederne i udviklingen væsentlig mere slående

end forskellene.

Desuden viser figur 3 en tendens, som vi sjældent

ser i studiet af den offentlige sektor: Enhedsomkostningerne

har været faldende og/eller

konstante. Den svage stigning i 1990’erne

kan oven i købet fuldstændig forklares af inddragelsen

af omsorgspatienterne fra 1994. Finansministeriets

budgetredegørelser har ellers

vist et markant fald i produktiviteten for alle

væsentlige danske velfærdsydelser i 1990’erne.

Tandplejens usædvanlige produktivitetsudvikling

kan også illustreres ved en sammenligning

med folkeskoleområdet, der har nogen lunde

samme målgruppe (se figur 4). Mens skoleområdet

siden 1990 har haft stigende enhedsomkostninger

(korrigeret for inflation), har tandplejeomkostningerne

pr. patient været konstante.

Forskellen i udgiftsudvikling på folkeskole- og

tandplejeområdet kan skyldes mange ting. Forbedringen

i tandsundheden kan eksempelvis

have tilladt en lille produktivitetsstigning i tandplejen.

Sammenligninger mellem kommunerne

i de enkelte år indikerer imidlertid, at det drejer

sig om temmelig lidt (under en halv procents

potentiale for produktivitetsstigning pr. år), og

derfor kan den forbedrede tandsundhed næppe

forklare hele forskellen mellem børnetandplejen

og de øvrige velfærdsydelser i produktivitetsudvikling.

Konkurrencen mellem privat og

offentlig tandpleje kan meget vel have medvirket

til at holde udgifterne i ro samtidig med, at

kvaliteten er blevet forbedret.

58

KONKURRENCE MELLEM OFFENTLIG OG PRIVAT GIVER BONUS...


Figur 1

Gennemsnitligt antal tandflader i de 12-årige børns blivende tænder, som er eller har været inficeret med

caries, afhængig af kommunens tandplejeorganisering (1996-2001).

2

1,8

1,6

1,4

1,2

Privat

1

0,8

Offentlig

0,6

0,4

0,2

0 År

1996 1997 1998 1999 2000 2001

Note: Privat: Kommuner med privat leveret tandpleje (n=68-69 per år). Offentlig: Kommuner med offentligt leveret børnetandpleje (n=202-

203 per år). Tallene er kontrolleret for befolkningstæthed, uddannelsesniveau, andel indvandrere, indkomst, skattegrundlag efter udligning og

fluorindhold i drikkevandet. Kilder: Danmarks Statistik, GEUS, Indenrigsministeriets Kommunale Nøgletal og det nationale SCOR-register.

En succeshistorie – men

hvor meget konkurrence er

der egentlig?

Børnetandplejen er således en sjælden succeshistorie:

Privat og offentlig børnetandpleje sameksisterer,

omkostninger og kvalitet er den

samme i de to sektorer, kvaliteten bliver bedre

og bedre, og enhedsomkostningerne stiger ikke.

Men er tandplejen nu så perfekt, og hvor meget

konkurrence er der egentlig på området?

Graden af konkurrence i en sektor afhænger af

informationsforholdene, transaktionsomkostningerne

og markedsstrukturen (Kirkpatrick,

Kitchener & Whipp 2001, side 51). Både køber

og sælger af ydelserne skal have information

om såvel produktivitet som kvalitet. Særkendetegnet

for børnetandpleje er netop, at kvaliteten

er målbar og udgør en konkurrenceparameter

i valget mellem den offentlige og den

private løsning. Hvis kvaliteten overhovedet

ikke kunne måles, ville konkurrencen mellem

ejerskabsformerne udelukkende blive på prisen.

Og så kunne kvaliteten sagtens tænkes at

blive forringet. Men i stedet for umiddelbart

at forkaste brugen af private producenter på

områder, hvor kvaliteten ikke umiddelbart kan

måles, skulle man måske forsøge at defi nere,

hvad man forstår ved kvalitet på disse områder.

Hvis vi ikke kan måle kvaliteten, kan vi jo heller

ikke vide, om traditionel offentlig serviceproduktion

giver høj kvalitet. Et klarere fokus

på, hvad der kræves, kan også forbedre kvalite-

KONKURRENCE MELLEM OFFENTLIG OG PRIVAT GIVER BONUS...

59


Figur 2

Andelen af de 12-årige børn i kommunen, som ikke har haft caries i de blivende tænder, afhængig af

kommunens tandplejeorganisering (1996-2001).

0,7

Andel af 12-årige uden caries

0,6

0,5

Privat

0,4

0,3

Offentlig

0,2

0,1

0 År

1996 1997 1998 1999 2000 2001

Note: Privat: Kommuner med privat leveret tandpleje (n=68-69 per år). Offentlig: Kommuner med offentligt leveret børnetandpleje (n=202-

203 per år). Tallene er kontrolleret for befolkningstæthed, uddannelsesniveau, andel indvandrere, indkomst, skattegrundlag efter udligning og

fluorindhold i drikkevandet. Kilder: Danmarks Statistik, GEUS, Indenrigsministeriets Kommunale Nøgletal og det nationale SCOR-register.

Figur 3

Tandplejeomkostninger pr. 0-17-årig afhængig af kommunens tandplejeorganisering

2500

Pris per barn, 2000 priser

2000

Privat

1500

1000

Offentlig

500

0

År

1978 1983 1987 1991 1993 1995 1997 1999 2001

Note: Datagrundlaget er 271-272 kommuner pr. år. Prisen pr. barn er ikke kontrolleret for strukturelle forhold, da dette ikke er muligt så langt

tilbage, men de kontrollerede priser udviser samme billede for 1996-2001. Kilder: Danmarks Statistik og Brian Larsen (1999).

60

KONKURRENCE MELLEM OFFENTLIG OG PRIVAT GIVER BONUS...


Figur 4

Udvikling i pris pr. patient/elev i tandpleje og folkeskoler (1990=100)

140

Udgifter (1990=100)

120

100

Skoler

80

60

Tandpleje

40

20

0 År

1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002

Note: For at tage højde for forskellige investeringsbehov i sektorerne er kun driftsudgifterne medregnet. Disse udgifter er divideret med antal

elever i folkeskolen og antal patienter for tandplejen. Alle tal er korrigeret for inflation og indekseret (1990=100). Sammenligningen er for samtlige

275 kommuner for alle 13 år. Kilder: Danmarks Statistik og Undervisningsministeriet (2003).

ten af ydelserne. Både kvalitet og produktivitet

skal således gøres målbare, for at konkurrencen

kan virke.

Transaktionsomkostninger er omkostningerne

ved konkurrencen, eksempelvis til udfærdigelse

og kontrol af kontrakter samt investeringsbehov

ved skift mellem udbydere. Eftersom Kommunernes

Landsforening laver tandplejeoverenskomsterne,

har den enkelte kommune ikke

udgifter til kontraktudfærdigelse, og det koster

heller ikke noget, når børnene skifter mellem

forskellige private tandlæger. Men omkostningerne

kan være ret store, når en kommune vil

skifte mellem privat og offentligt leveret tandpleje.

Investeringsbehovene er store ved skift til

offentlig tandpleje (etablering af klinik etc.), og

skift fra offentlig til privat tandpleje kan give

besvær og dårlig presseomtale for politikerne:

De offentlige tandlæger og deres fagforening

forsøger (selvfølgelig) med alle midler at undgå

nedlæggelsen af den offentlige tandpleje.

Med markedsstrukturen menes antallet af købere

og udbydere. Mens stordriftsfordelene for

visse offentlige serviceydelser (f.eks. brandslukning)

kun muliggør eksistensen af nogle få private

virksomheder, er der på tandplejeområdet

formelt set mange private udbydere (ca. 2500

private tandlæger). Men da prisen per ydelse i

privat børnetandpleje ikke bestemmes af udbud

og efterspørgsel, men forhandles mellem Dansk

Tandlægeforening og Kommunernes Landsforening,

er de private tandlæger kun udsat for

priskonkurrence fra offentligt produceret børnetandpleje.

Endvidere har brugerne i kommuner

med privat tandpleje også (i hvert fald frem

til 2004) frit valg mellem alle de private tandlæger,

og da ydelsen er gratis for brugeren, vil

der for børnetandplejens vedkommende ikke

være nogen priskonkurrence mellem de private

tandlæger. Lovgivningen begrænser endvidere

tandlægernes muligheder for at reklamere, og

de etiske retningslinjer i Dansk Tandlægeforening

modvirker også reel konkurrence mellem

Mange offentlige

ydelser produceres

af professionelle,

og det betyder

normalt, at der stort

set ingen konkurrence

er på området.

KONKURRENCE MELLEM OFFENTLIG OG PRIVAT GIVER BONUS...

61


de private tandlæger. Samlet set har der således

stort set ikke været konkurrence internt i den

private sektor (og heller ikke internt i den offentlige

sektor, da valgfrihed mellem forskellige

kommuners tandplejetilbud først introduceres

ved årsskiftet 2003/4).

Gælder det også for andre

offentlige serviceydelser?

Børnetandplejen ligner således mange andre

offentlige serviceydelser ved, at der er en lang

række institutionelle hindringer for, at markedet

kan fungere effektivt. Der er hverken konkurrence

internt mellem offentligt producerede

tilbud eller mellem de private producenter. Men

der er en vis konkurrence mellem den offen tlige

og den private løsning, og her adskiller børnetandplejen

sig fra mange andre offentlige ydelser.

Dette er tilsyneladende nok til at give en

række positive effekter.

I hvilket omfang kan de positive erfaringer så

overføres til resten af den offentlige sektor? Kan

andre sektorer også med fordel introducere

konkurrence mellem en privat og en offent lig

løsning?

For det første skal kompetencen til at vælge

mellem den offentlige og private løsning ligge

hos en aktør, for hvem udgifterne (og kvaliteten)

har en vis betydning. Som det er nu, vælger

kommunalbestyrelsen mellem den offentlige

og den private tandplejeydelse. Hvis brugeren

af en gratisydelse har frit valg mellem løsningerne,

vil der ikke være konkurrence på prisen.

For det andet skal beslutningstagerne have informationer

om såvel kvalitet som produktivitet.

Det betyder, at kvaliteten skal defineres og måles,

så denne faktor også bliver en konkurrenceparameter.

Men hvis det kan lade sig gøre,

kan man tilsyneladende opnå forbedringer på

begge kriterier.

For det tredje er tandlægerne professionelle i professionssociologisk

forstand og har derfor en

række faste professionelle normer. Det betyder

eksempelvis, at de vigtigste forebyggende tiltag

er blevet anvendt stort set lige ofte i privat

og offentlig tandpleje, selvom aflønningen for

behandling har været bedre end for forebyggelse

i den private sektor (Andersen & Blegvad

2003). Afregningen på det private område sker

også efter omfanget af forebyggelse og behandling,

hvor den private tandlæge selv vurderer

behovet. Der er ingen kontrol af, at ydelserne

rent faktisk bliver udført. Dette fungerer tilsyneladende

fint på det professionaliserede tandplejeområde,

men de økonomiske incitamenter

og kontrollen af kontraktens overholdelse

bør nok overvejes mere på områder, hvor der

ikke gælder så faste professionelle normer som

i børnetandplejen.

Sammenfattende viser børnetandplejen, at eksistensen

af både en offentlig og en privat løsning

kan have en række positive effekter, selvom

der er mange institutionelle hindringer for

konkur rence internt i sektorerne. For offentlige

ydelser, hvor både kvalitet og produktivitet kan

måles, men hvor forholdene forhindrer konkurrence

internt i sektorerne, er konkurrence mellem

sektorerne således en oplagt mulighed. Det

er altså en rigtig god ide at lade kommunerne

have et vist råderum med hensyn til valget af

organisatoriske løsninger.

Ud over denne artikel er der offentliggjort en

baggrundsrapport med fundene (Andersen &

Blegvad 2002) samt en artikel om betydningen

af tandlægernes professionelle normer (Andersen

& Blegvad 2003). To artikler til internationale

tidsskrifter om hhv. konkurrenceforholdene og

institutionsændringer i tandplejesektoren er på

vej. Undersøgelsen af børnetandplejen er en del

af et ph.d. projekt om offentligt ansattes strategier.

62

KONKURRENCE MELLEM OFFENTLIG OG PRIVAT GIVER BONUS...


Litteratur

Andersen, L.B. & M. Blegvad. 2002. Private or Public Service

Provision? Economic and professional incentives in Danish dental

care for children. Aarhus: Department of Political Science,

University of Aarhus

(http://www.ps.au.dk/lotte/Baggrundsrapport.pdf).

Andersen, L.B. & M. Blegvad. 2003. ’Normer eller egennytte?

Professionelle og økonomiske incitamenter i dansk børnetandpleje’.

Politica, 35, nr. 2, 125-135.

Boyne, G.A. 2003. ’What is public sector improvement?’.

Public Administration, 81, 211-227.

Domberger, Simon & Paul Jensen. 1997. ’Contracting out

by the public sector: Theory, evidence and prospects’. Oxford

Review of Economic Policy, 13, 67-78.

MARIANNE BLEGVAD

Overtandlæge i Lemvig

Kirkpatrick, I., M. Kitchener & R. Whipp. 2001. ’“Out

of sight, out of mind”: Assessing the impact of markets for

children’s residential care’. Public Administration, 79, 49-71.

Larsen, B. 1999. ’Organisering af den kommunale børnetandpleje

- et valg mellem privat og offentlig’. Politica, 31, nr. 3,

256-271.

Roberts, J. & M. Dietrich. 1999. ’Conceptualizing Professionalism:

Why Economics Needs Sociology’. American Journal

of Economics & Sociology, 58, 977-998.

Savas, E.S. 1987. Privatization. The Key to Better Government.

Chatham NJ: Chatham House Publishers.

Undervisningsministeriet (2003) Folkeskolen i tal 2001/2002,

revideret udgave

(http://www.uvm.dk/statistik/grundskole/index.

htm?menuid=1060).

LOTTE BØGH

ANDERSEN

Ph.d.-stipendiat ved institut

for Statskundskeb, Aarhus

Universitet

KONKURRENCE MELLEM OFFENTLIG OG PRIVAT GIVER BONUS...

63


SUCCESFULDE SKOLER NU OG

FREMOVER! KVALITETSARBEJDE

– ET VINDENDE KONCEPT

Hvordan udvikler man succesrige organisationer i den offentlige sektor?

Klare mål, “kunden i fokus” og systematisk forbedringsarbejde. Det er nogle

af de kendetegn, Agneta Jörbeck fremhæver på baggrund af mange års

arbejde med kvalitetsudvikling i det svenske skolevæsen.

AGNETA JÖRBECK

For at beskrive hvordan succesrige organisationer

i den offentlige sektor kan udvikles, ser jeg

nærmere på, hvordan forskellige skoler i Sverige

har fået succes. Jeg tror, at succesfaktorer

for skoler også kan være succesfaktorer for andre

områder inden for den offentlige sektor.

Mine erfaringer er fra børnehaver, grundskoler,

gymnasier og fritidsklubber.

Akkurat som i andre lande er der i Sverige store

forskelle mellem de skoler, det går godt for, og

dem, det går mindre godt for. Efter al sandsynlighed

er disse forskelle desuden blevet større

i løbet af det seneste årti, hvilket er en naturlig

følge af den decentralisering, der er sket i

Sverige. De succesrige skoler kommer let ind

i en “god spiral”, mens de skoler, det går mindre

godt for, ofte havner i en “ond spiral”. Den

gode spiral betyder, at succes føder succes, og at

selvtillid giver øget selvtillid.

Den succesrige skole har altid en skoleledelse,

der både er klar i sin ledelsesstil, og som sammen

med de ansatte udvikler skolen. Den succesrige

skole har en god organisation. Der er

sat klare mål, og bedømmelsessystemer er ud-

viklet. Skolen har tæt kontakt med forældre,

“sætter kunden i fokus” og betragter forældre

som medansvarlige for børnenes læring. Der er

også enighed omkring, hvordan man udøver et

systematisk forbedringsarbejde. Desuden bliver

det stadig mere klart, at den succesrige skole

åbner sig mere og mere for det omgivende samfund,

ikke mindst ved hjælp af IT, samt at den

samarbejder med andre i netværk for at skabe

egen udvikling. Den succesrige skole kan også

kaldes en “kvalitetsskole”, da den anvender tanker

og redskaber, der er blevet udviklet ifølge

moderne TQM-tankegang (Total Quality Management).

En god skole skal gives mulighed for at vokse

i gode omgivelser. Skolens omgivelse er kommunen.

Det er svært at blive – og endnu sværere

at forblive – en god skole i en dårlig skolekommune.

En skole skal have støtte for at

kunne udvikle sig i en den rigtige retning. Det

kan den kun i en kommune, hvor skolens fane

holdes højt og som tillader skoler at udvikle

sig i den retning, det kræves af en professionel

organisation.

64

SUCCESFULDE SKOLER NU OG FREMOVER!...


En god skoles kendetegn

Det tager lang tid at skabe en god skole. Dels

fordi skolens arbejdsområder er komplekse, og

dels fordi kvalitetsudvikling indeholder mange

forskellige led. For seks år siden startede min

forfatterkollega, Sören Levén, og jeg et lærende

netværk for grundskoler og gymnasier fra hele

Sverige. I dette lærende netværk har flere end

20 skoler samarbejdet om kvalitetsudvikling i

alle led. Netværket har egen hjemmeside: www.

qualis.nu. En god skole

• har en klar og velforankret ledelse, der systematisk

udvikler skolen.

• har en klar organisation, der er tilpasset

skolens opgaver, med afgrænsede ansvarsområder,

ikke mindst for arbejdsholdene.

• har et fælles værdigrundlag, der gennemsyrer

skolens arbejdsområder.

• opsætter mål på forskellige niveauer og

foretager en systematisk bedømmelse både

af elever og af selve skolens arbejde.

• har skabt individbaseret læring, der bygger

på individuelle mål og udviklingsplaner.

• har udviklet naturligt og regelmæssigt samarbejde

med forældrene, der bygger på medansvar

for deres egne børns læring.

• har en åben og kontinuerlig intern og ekstern

kommunikation, med IT som naturligt

grundlag.

• arbejder i eksterne netværk, hvor arbejdsområder

sammenlignes.

• arbejder systematisk med kvalitetsudvikling,

hvor velafprøvede forbedringsredskaber anvendes

hele vejen igennem.

• har kontrol over sin økonomi og anvender

ressourcer på en optimal måde.

Synliggørelse og ledelse

At “vide hvad man vil ” og “skabe et varemærke”

er for en succesrig skole to sider af samme sag.

Begge dele er nødvendige. Et godt varemærke

skaber genkendelse og tryghed hos kunderne

og stolthed hos medarbejderne. Varemærket er

en måde at opbygge et image på.

Siden i hvert fald begyndelsen af 90’ernes har

skoler – til en vis grad også skolekommuner

– arbejdet med at opbygge et image. I begyndelsen

blev det ofte kaldt “profilering”. Skoler

blev profileret som grundlag for elevers og forældres

frie valg af skole.

I dag kan vi konstatere en meget stor variation

i skolers måde at håndtere dette på. Succesrige

skoler søger på forskellige måder at tydeliggøre,

hvad man er dygtig til, hvad man står for,

eller med et andet begreb: at tydeliggøre skolens

“kerneværdier”. På forskellige måder stræber

man efter at kommunikere klarere, såvel

internt som eksternt. Man opbygger et image,

dvs. et billede af skolens arbejdsområde, der

tydeliggøres for forældre, elever og de øvrige

omgivelser. Samtidig fungerer billedet som et

samlende udtryk for, hvad skolens personale

står for, og hvordan personalet arbejder. Da

kan billedet også skabe glæde og stolthed. I en

skoles image kan en vis indholdsprofil naturligvis

også indgå.

At have kontrol over sin

arbejdssituation

I alt for mange arbejdsmiljøundersøgelser i skolen

har det vist sig, at lærerne oplever, at de har

fået mindre frihed. Det er naturligvis alvorligt

i en kundskabsorganisation som skolen. Det

betyder jo, at lærernes autonomi mindskes,

hvilket yderligere medvirker til den såkaldte

deprofessionalisering af lærerfaget. Diskussionen

er interessant rent principielt. Som jeg ser

det, skal lærerne have det fulde ansvar og desuden

føle tiltro til det arbejde, de udfører. Det

betyder i og for sig ikke, at hver enkelt lærer

skal danne sig sin egen opfattelse af, hvad en

opgave går ud på, for derefter at løse den, som

han vil. Derimod betyder det, at man i skolen

eller inden for arbejdsholdet bliver enige om,

SUCCESFULDE SKOLER NU OG FREMOVER!...

65


Omgivelserne har

ret til at vide,

hvordan det står til

med skolekvaliteten

helt ind i de enkelte

klasselokaler.

hvordan man ser på opgaven, og at man udformer

målene og sørger for, at de bedømmes.

Men det er lærerne selv, der skal tage ansvaret

for dette arbejde. Det handler om en “pædagogisk”

diskussion i ordets egentlige forstand.

At have frihed og autonomi i sit arbejde betyder,

at man, i den grad det er muligt, får ansvaret

for egen indsats, tid og ressourcer. Med

andre ord at ansvar og beføjelser følges ad.

Til frihed hører det i dag også at vælge undervisningens

indhold, hvilket læreren gør sammen

med eleverne. Vedrørende lærernes frihed

til at vælge indhold, så er Sverige nået meget

langt, set i et internationalt perspektiv. Skal

man læse om buddhismen i 3. klasse, eller skal

man vente til senere, eller gøre begge dele. Svaret

er, at læreren bestemmer det sammen med

eleverne. Kravet til lærerne er, at de skal udforme

deres kursusplaner og præsentere dem

på en måde, så elever og forældre forstår dem.

Mål, bedømmelse og kvalitetskontrol er en naturlig

del af autonomien. Skoler, der virkelig

gennemfører en decentralisering, som ikke stopper

ved rektors kontor, arbejder meget med

spørgsmålet om, hvordan det selvstændige ansvar

både tydeliggøres for andre end dem, som

har ansvaret, og samtidig forenes med en indbygget

kvalitetskontrol.

For at skabe arbejdstilfredsstillelse er det helt

grundlæggende, at der er overensstemmelse

mellem organisationens mål og individets mål.

I billedet af den effektive og succesrige skole

indgår, at medarbejderne har det godt.

For at skabe overensstemmelse mellem organisationens

mål og individets mål, skal den lærende

organisation få sin næring fra den fælles

vision. Visionen giver et overordnet mål, der

stimulerer til nye måder at tænke og handle på.

Visionen stiller også et ror til rådighed, som

skal holde udviklingen på rette kurs i pressede

situationer. De skoler, der vil tage udfordringen

op og fungere som lærende organisationer, skal

arbejde med deres visioner og strukturere deres

kalender og ugeskemaer på en måde, så diskussioner

om “hvor er vi på vej hen”, “hvilke mål

har vi sat os” og “hvilke normer skal styre vores

daglige handlinger” kan blive til virkelighed.

Her er nogle spørgsmål, som alle skoleledere

bør stille sig og samtidig forsøge at besvare:

• Har alle vores medarbejdere et klart billede

af deres opgaver?

• Har vi indbygget “egenkontrol” i vores organisation

for alle medarbejdere?

• Ved vi hvilke former for støtte lærere og andre

behøver?

• Får de denne støtte i dag?

• Har vi et program for introduktion af nyansatte?

• Har vi metoder klar ved konfliktløsning?

• Har vi et godt mødeskema, og er alle tilfredse

med møderne?

• Føler vores medarbejdere sig effektive i deres

respektive roller?

• Kan vi sige, at vores organisation er effektiv

og giver mulighed for velbefindende?

Det er vigtigt for en god

skole at beskrive skolens

kvaliteter

Det er af højeste prioritet for den gode skole

at beskrive skolens kvaliteter både for forældre,

der har børn i skolen, og for andre, der eventuelt

måtte overveje at lade deres børn gå der.

Dette er en del af forældres og børns tryghed:

at vide, at deres skole er en god skole. Omgivelserne

har ret til at vide, hvordan det står til

med skolekvaliteten helt ind i de enkelte klasselokaler.

Som det omgivende samfunds repræsentanter

ønsker politikerne at vide det. Særligt

interesserede er de i at få at vide, hvilken

kvalitet man får for de penge, politikerne har

tildelt skolen.

66

SUCCESFULDE SKOLER NU OG FREMOVER!...


Derfor gøres der store anstrengelser over hele

verden for at udvikle metoder til at “måle” kvalitet.

Det er ingen let opgave. Den er desuden

kontroversiel, da måling og kvalitetskontrol let

kommer i konflikt med grundlæggende værdier

om for eksempel decentralisering og individuel

frihed, som ofte er forankrede i nationale læreplaner.

Der findes to fremgangsmåder til måling af

kvalitet: oppefra og nedefter-perspektivet og

nedefra og opefter-perspektivet.

Det, som udmærker nedefra og opefter-perspektivet

er, at kvalitetskriterierne opbygges

lokalt, først og fremmest af lærerne og skolelederne

i de enkelte skoler. Målemetoderne

udformes i første omgang også lokalt, selv om

visse (for kommunen eller et netværk, eller i

visse tilfælde hele nationen) fælles målemetoder

med fordel kan komplettere den lokale

måling. Ifølge dette perspektiv er det naturligt,

at skolerne selv beskriver skolens kvalitet, med

andre ord udformer kvalitetsrapporter. Selvvurderingen

bliver en naturlig konsekvens af

denne måde at anskue tingene på. Det ser ud

til, at de allerfleste lande i dag vælger denne

fremgangsmåde. Sverige er et eksempel. Ifølge

den nuværende ordning skal skolerne mindst

en gang om året afgive en kvalitetsrapport.

I Qualis-netværket har skolerne udviklet en

række “kvalitetsindikatorer”.

• tryghed og trivsel

• elevernes ansvar for egen læring

• arbejdsmetode og lærernes rolle

• kundskaber og færdigheder

• medansvar

• organisation

• ledelse og lederskab

• kommunikation

• kompetence

• ressourceudnyttelse

• image

Inden for hvert af disse områder kan en skole

“klatre op ad stigen”. Indikatorerne angiver,

hvilket trin skolen befinder sig på. Vi kan sammenligne

denne liste på elleve kvalitetsfaktorer

med de syv kriterier som USK, Utmärkelsen

Svensk Kvalitet, anvender. Samme kriterier for

udmærkelsen anvendes for skoler, sygehuse, fabrikker

og rådgivende organisationer. En kommunal

grundskole i Nacka kommune modtog

Utmärkelsen Svensk Kvalitet i 2001. Skolen beskrev

sine kvaliteter under syv hovedrubrikker:

information og analyse, strategisk planlægning,

medarbejdernes udvikling, skolens processer,

lederskab, skolens resultater og kundetilfredsstillelse.

Hvad kræves der så ifølge USK for at en skole

bedømmes som havende høj kvalitet inden for

de syv områder? Kvaliteten beskrives ved, at

man angiver, om der er fremgangsmetoder, i

hvilket omfang metoderne anvendes, hvilket

resultat de giver, og endelig hvad man gør for

at bedømme og forbedre metoderne. Det er

denne tankegang, som TQM bygger på.

En god kvalitetsrapport bør kunne give svar på

følgende spørgsmål:

• Har vi nået de mål, vi har sat os?

• Hvordan kan vi argumentere for det?

• Kan vi sammenligne os med andre?

• Kan vi sammenligne os med andre over tid?

En god skole har et godt

lederskab for læring

I den såkaldte managementlitteratur plejer man

at tale om et særligt skandinavisk lederskab, som

ofte kaldes demokratisk lederskab. Det kendetegnes

ved nærhed mellem og fravær af hierarkier

mellem chefer og medarbejdere. Beslutninger

træffes ofte af medarbejderen selv. Gruppen

har stor betydning, når beslutninger skal træffes.

Modellen findes også i svenske virksomheder, i

svensk forvaltning og blandt svenske trænere i

SUCCESFULDE SKOLER NU OG FREMOVER!...

67


Når skolekommunen

er klar i sine

ambitioner, så på -

virker dette også

den enkelte pædagog.

forskellige holdidrætter, både Sverige og i andre

lande.

Dette “nære”, eller demokratiske lederskab om

man vil, er en model for chefer overalt i arbejdslivet.

Chefen for en skole, fabrikschefen

og chefen for et revisionsfirma kæmper alle med

problemstillinger som: Hvordan får jeg mit personale

med i udviklings- og forbedringsarbejdet?

Hvordan kan jeg få tid nok til alle de samtaler

og møder, der er nødvendige?

I virksomhederne, i forskellige forvaltninger

og i skolen er der såvel gode som dårlige ledere.

Der er ledere, som er klare, strategiske

og kommunikative, akkurat som der er ledere,

der er det modsatte. Der er ledere, som evner

at få medarbejderne med sig mod dristige mål

og i fantastiske forbedringsprocesser. Og der er

ledere, der ikke orker noget ud over den daglige

krisestyring, uanset om det så omhandler

leveringer, der ikke er nået frem til tiden, eller

unge, der slås i skolegården.

Visse egenskaber er til stede i alle kompetente

skoleledere. De har en klar vision eller et klart

billede af, hvor de vil hen. De er også klare, når

de kommunikerer budskaber vedrørende mål,

beslutninger, kvalitet osv. De har også mod og

vover at tage beslutninger. Og de er bestemt

ikke bange for at kommunikere, selv ikke når

det drejer sig om kontroversielle spørgsmål og

konfliktsituationer. Med disse egenskaber vinder

de ofte respekt. Hvis de derudover samtidig

har evnen til at skabe entusiasme omkring

sig, er det et stort aktiv.

Kompetente skoleledere analyserer omhyggeligt

udfaldet af fælles prøver. De gennemtænker

grundigt, hvad prøverne viser om skolens

“standard”, hvordan man skal håndtere både de

svage og dygtige elever. Og sidst men ikke mindst

hvor der er behov for forbedringer. Derefter går

skoleledelsen ud til lærerne og diskuterer disse

spørgsmål. Dette er “pædagogisk lederskab” i

højeste grad. Sådan handler skoleledelserne i

de succesrige svenske skoler i Qualis-netværket.

Hvis skolen har en ledelsesgruppe med

arbejdsholdsledere, kan disse få ansvaret for en

sådan diskussion blandt lærerne.

En god skolekommune er

klar i sine ambitioner

En langsigtet grundfilosofi omkring ledelse af

en kommune er den vigtigste grundsten for

god skoleudvikling. En anden hjørnesten er, at

såvel ledelse som stor frihed er klare og centrale

begreber i alle led i kommunen. Frihed for skolen

til at være professionel, til at have ansvar

og beføjelser til at drive og udvikle de kvalitative

arbejdsområder: den for alle medvirkende

gode skole.

Der skal være tillid og respekt for menneskers

evner og vilje til at tage et ansvar. I den skolekommune,

hvor jeg er chef for de kommunale

børnehaver, skoler og fritidsklubber, skal alle

medvirke til at udvikle systemer, der skaber tillid

til alles evner og vilje til at være engagerede,

bevidste og til at tage et ansvar.

Det er politikken, der bestemmer rollefordelingen.

I Nacka har denne været klar og velfungerende

i mange år. Politikken fastsætter målene

for, hvad der skal udføres. Den fastlægger finansiering

og fordeler midlerne på en forståelig og

målrettet måde. Politikken skal sikre, at opfølgning

og bedømmelse foregår på en sådan måde,

at politiske beslutninger træffes på faktabaseret

viden. Det er vigtigt, at den embedsmandmand,

der udarbejder politiske beslutningsgrundlag på

alle måder forankrer de beslutninger, der træffes

ude i organisationen. Med andre ord – intet

kommer som en overraskelse, det som besluttes

er velfunderet og følger en udstukket vej, som

er langsigtet. Det er rektor, der sammen med

sine medarbejdere har ansvaret for, hvordan

ressourcerne skal prioriteres inden for den enkelte

enhed. I et sådan system er det vigtigt, at

68

SUCCESFULDE SKOLER NU OG FREMOVER!...


pengenes vej gennem systemet er synlig, og at

rektor ser fordelene ved at få dette store og betydningsfulde

ansvar at fordele midlerne på en

effektiv måde til gavn for læring. Det betyder,

at man ved konstant tilbagevendende dialoger

med medarbejdere og forældre bedømmer og

følger op på nøgletal og resultater. De enkelte

skoler i Nacka har også ansvaret for profil og

målsætning, og for de resultater, som måles,

følges op og bedømmes. Det er fra politisk side

besluttet, at de professionelle tager det sidste

ansvar for “HVAD” og “HVORDAN”, det vil

altså sige, at de har stor frihed til at forme indholdet

i skolen.

Når skolekommunen er klar i sine ambitioner,

så påvirker dette også den enkelte pædagog.

Siden begyndelsen af halvfemserne har Nacka

kommunes ambition om at udvikle systemer

for valgfrihed også påvirket de interne relationer.

Det er naturligt at udvikle skolens arbejdsområde

sammen med forældre i forældreråd

eller forbedringsgrupper, hvor forældre, skoleledelsen

og pædagoger arbejder sammen om at

skabe udvikling. I nogle skoler er forældrene

med i skolens kvalitetsråd. Nacka kommunes

klare ambition for valgfrihed styrker skolens

ambitioner om at udvikle kvalitetsarbejde og

kundefokus.

Opfølgning og bedømmelse

Når ansvar og beføjelser findes på enhedsniveau

og i arbejdsholdet, så kræves der et klart opfølgnings-

og bedømmelsessystem. I Nacka kommune

har man i lang tid fulgt trends og forbedringer.

Dels anvendes fælles spørgeskemaer for

kommunerne samt opfølgninger, og dels følges

processen op inden for de respektive enheder.

For at kunne følge op på den indre proces, har vi

i Nacka skabt et system til resultatopfølgning. Systemet

giver bedre forudsætninger for selvstændigt

og systematisk at kunne følge forbedringsarbejdet.

Systemet gør, at forældre og politikere

bedre kan følge en skoles forbedringsarbejde og

resultater via internettet. Formålet med at udvikle

et webbaseret resultatopfølgningssystem er

at flytte fokus og ressourceforbrug fra indsamling

og sammenligning af resultater til at give

mere plads til kvalitative analyser og faktiske

kvalitetsforøgende foranstaltninger.

For en mere kvalitativ opfølgning gøres brug

af observationer fra professionelle. Et flerårigt

samarbejdeprojekt mellem syv kommuner inden

for Storstockholmsområdet blev igangsat

på initiativ af Nacka. Skoleledere og lærere uddannes

til at vurdere kvalitet i skolen ud fra forskellige

kvalitetskriterier. To professionelle besøger

derefter en skole i en anden kommune i

fem dage og skriver en rapport, der præsenteres

i det politiske nævn. Rapporten afsluttes med

forslag til forskellige forbedringer, som skolen

bør arbejde med i den nærmeste tid. Rapporten

bliver en kvalitativ bedømmelse og samtidig en

støtte i det fortsatte forbedringsarbejde.

Økonomi i balance

For en succesrig skole er der balance i økonomien.

I det system, som vi anvender til styring

af de forskellige arbejdsområder i Nacka, følges

økonomien op med nøgletal og analyser hver

måned. Det er vigtigt, at også arbejdsholdene

involveres i økonomiprocessen. Økonomi er

en støtteproces for skolen og hver enkelt resultatenhedschef

skal arbejde for, at enhederne

forstår, hvilke opgaver skolen har. Den ledestjerne,

som Nacka forholder sig til, gør det

muligt for enhederne hele tiden at være ajour

med skolens udvikling. Arbejdsfordelingen i

skolen balancerer kontrollen med den strategiske

ledelsesproces med kontrol over budget- og

økonomiprocessen.

Succesrige skoler

søger på forskellige

måder at tydeliggøre,

hvad man er

dygtig til, hvad man

står for, eller med

et andet begreb: at

tydeliggøre skolens

“kerneværdier”

SUCCESFULDE SKOLER NU OG FREMOVER!...

69


AGNETA JÖRBECK

Chef for børnehaver, grundskoler,

gymnasier og fritidsklubber

i Nacka kommune.

Organisation og samarbejde

eksternt og internt

For Nackas kommunale skoler og børnehaver

har vi udarbejdet en strategi, Strategi 2000, for

dels at yde støtte, dels være en ledestjerne for,

hvordan den enkelte leder og den enkelte medarbejder

på forskellige måder kan samarbejde

og lære af hinanden. Den “røde tråd” skabes

ved at samtlige ledere mødes, i forskellige konstellationer,

for sammen at sikre, at forudsætningerne

er de rette for, at børnenes læring skal

kunne udvikles fra børnehaven og op til gymnasiet.

Strategi 2000 blev udarbejdet som en lærende

proces. I et år arbejdede to grupper med at udvikle

en strategi for børnehaverne og skolerne.

Den ene gruppe bestod af samtlige resultatenhedschefer,

rektorer og børnehaveledere. Den

anden gruppe var en udvalgt gruppe bestående

af de yngste medarbejdere fra samtlige resultatenheder.

Der var således lige mange deltagere i

hver gruppe, men helt forskellige aldersstrukterer.

At finde frem til et fælles syn på fremtiden

blev på denne måde en proces, hvor medansvar

og forankring blev et middel i processen.

For at konstante forbedringer skal blive en levende

del af en skole, organiseres forbedringsprocessen

i projekter. Et projekt er en afgrænset

og tidsbegrænset del af en udvikling, der skal

måles og sammenlignes. I Nacka følger samtlige

projekter en gennemarbejdet projektplan,

og metoden udgøres af forbedringshjulets dele,

hvor fokus er på at bedømme og udvikle, analysere

og igangsætte.

• Hvor er vi?

• Hvor skal vi hen?

• Hvordan kommer vi derhen?

• Hvordan ved vi, hvornår vi er der?

• Hvornår er vi der?

Den lærende organisation

Netværk er både interne og eksterne i en lærende

organisation. Fordelen med en lærende

organisation er, at deltagelse ikke bare bliver

en målformulering, men i endnu højere grad

et redskab til at opnå resultater. Det er gennem

samarbejde og erfaringsudveksling, at forbedringer

opstår. Kommunen skal selv fungere

som “et godt eksempel”, for at kundskab skal

kunne nå ud i alle led. I Nacka kommune er

der blevet skabt en kultur, der sætter kunden,

medborgeren, i fokus, og hvor eksternt og internt

samarbejde betragtes som den største

fremgangsfaktor.

Kilde

Agneta Jörbeck og Sören Levén. Vinnande skola i dag och i

morgon. Förlagshuset Gothia AB 2003. ISBN 91-7205-325-9.

Den succesrige forbedringsproces som vi følger,

er baseret på fem problematikker. Disse

problematikker skaber struktur i en skoles forbedringsarbejde.

70

SUCCESFULDE SKOLER NU OG FREMOVER!...


FORSKELLIGHED I PRAKSIS

72 SFI TEMANUMMER


BESTEMMES KOMMUNERNES

INDSATS OVER FOR BORGERNE

AF POLITIKERNE ELLER SAGS-

BEHANDLERNE?

De kommunale politikeres kontrol med sagsbehandlingen er generelt ret

begrænset. Det viser foreløbige resultater af en igangværende undersøgelse.

Politikerne har en vis indflydelse på nogle meget synlige former for

sagsbehandling. Til gengæld har de meget begrænset indflydelse på de

mere skjulte former for sagsbehandling. De foregår bl.a. bag sagsbehandlernes

lukkede kontordøre og på tilsynsbesøg i marken langt fra rådhuset.

Sagsbehandlernes egne holdninger påvirker på den anden side ikke blot

de skjulte former for sagsbehandling, men også de synlige.

SØREN C. WINTER

Denne artikel bygger på en igangværende undersøgelse

af kommunernes administration af

integrationsloven over for flygtninge og indvandrere

og af deres miljøtilsyn med landbruget

(Winter 2002b; 2003). En af undersøgelsens

problemstillinger er, om sagsbehandlernes adfærd

i forhold til borgerne og virksomhederne

afspejler kommunalpolitikernes holdninger og

de bevilgede ressourcer eller i stedet afspejler

sagsbehandlernes egne holdninger. Undersøgelsen

viser, at sagsbehandlerne i virkeligheden

er vigtige politiske beslutningstagere, og at deres

indflydelse i forhold til de valgte politikere

udgør et demokratisk dilemma.

Omfanget af den kommunale indsats hører til

de mere synlige forvaltningsformer, som politikerne

har størst indflydelse på. Det drejer sig fx

om sagsbehandlingstider og tilsynsfrekvenser.

Men den politiske indflydelse virker ikke så

meget gennem de politiske synspunkter, som

kommunalbestyrelserne giver udtryk for, bl.a.

i form af deres opbakning til lovgivningen.

Nej, indflydelsen udøves snarere indirekte i

form af den mængde personale eller administrative

ressourcer, som kommunalbestyrelsen

bevilger. Større bevillinger giver en større forvaltningsindsats

med hurtigere sagsbehandling

og større tilsynsfrekvens til følge.

Nogle former for sagsbehandling påvirkes af,

hvor stor politisk opmærksomhed og konflikt,

der hersker i kommunalbestyrelsen omkring

den pågældende lovgivning. Således får øget

politisering integrations-sagsbehandlerne til at

lægge mere vægt på kontrol i forhold til rådgivning

og til hurtigere at skride til brug af sanktioner,

når udlændinge udebliver fra sprogun-

BESTEMMES KOMMUNERNES INDSATS OVER FOR BORGERNE...

73


Sagsbehandlere,

som er meget tolerante

over for

etniske minoriteter,

placerer færre flygtninge

og indvandrere

i aktivering.

dervisning eller aktivering. Desuden forøger

politisering tilsyneladende gennemslagskraften

af de politiske prioriteringer på sagsbehandlingen.

Bag sagsbehandlernes

lukkede døre

Men politikerne har på mange andre områder

vanskeligt ved at have indsigt i forvaltningens

arbejde. Det er ikke nemt at følge med i, hvad

der foregår i samspillet mellem sagsbehandlerne

og klienterne. Det drejer sig bl.a. om den

stil, sagsbehandleren anvender i det daglige arbejde

i samspillet med borgere eller virksomheder

og om sagsbehandlernes prioritering mellem

rådgivning og kontrol. Men det gælder også i

nogen grad forvaltningens beslutninger om,

hvorvidt og hvor hurtigt der skal aktiveres eller

bruges sanktioner over for borgere eller virksomheder.

Det er ikke altid let at gennemskue,

om der evt. findes særlige omstændigheder,

der kan begrunde, at der gøres en undtagelse.

Kommunalbestyrelsens politiske synspunkter

– og til dels også den bevilgede personalekapacitet

– påvirker i meget ringe grad disse mindre

synlige forvaltningsaktiviteter.

Her spiller til gengæld sagsbehandlernes egne

holdninger en stor rolle for deres adfærd. Det

gælder dog ikke kun de mere usynlige adfærdsformer.

Selv på de synlige områder konkurrerer

de med politikernes holdninger og prioriteringer.

Sagsbehandlernes adfærd i forhold til borgerne

præges både af, om de synes lovgivningen

er rimelig i forhold til klienterne, om de

vurderer, at de instrumenter, de har til rådighed

i den daglige sagsbehandling, er effektive,

om de har modvilje eller tolerance i forhold til

deres klienter, og om de finder deres arbejdsbyrde

passende eller for stor.

Det kommunale selvstyre

og det repræsentative

demokrati

Sagsbehandlernes store indflydelse på sagsbehandlingen

i forhold til de valgte politikere

rejser et demokratisk dilemma. I Danmark har

kommunerne flere opgaver end i andre lande,

og på de fleste områder overlader lovgivningen

et større eller mindre råderum til kommunerne.

Lovgivningen henlægger kompetencen til kommunalbestyrelsen,

som dels i varierende omfang

delegerer beslutningerne til forvaltningen,

dels søger at lægge grænser for og påvirke dette

delegerede skøn.

Denne udstrakte grad af kommunalt selvstyre

og de gængse forestillinger om det danske lokaldemokrati

tilsiger, at forvaltningens afgørelser

afspejler kommunalpolitikernes holdninger,

hvis ikke indsatsen er fastlagt i lovgivningen.

I det omfang kommunalpolitikerne ikke har

ytret ønske om en bestemt fremgangsmåde,

sætter man sin lid til, at råderummet udfyldes

ved hjælp af et professionelt, fagligt skøn.

Men der er vel ikke noget der tilsiger, at dette

skøn bør udøves forskelligt i forskellige kommuner,

hvis sagerne i øvrigt er ensartede. Klassiske,

stærke professioner, som lægerne og juristerne,

formodes i vidt omfang at følge fælles

faglige normer, mens det måske er mere tvivlsomt,

i hvilket omfang “blødere” professioner,

som fx socialrådgivere, har udviklet et fælles

normsæt, som kan styre adfærden.

Et demokratisk dilemma

Undersøgelsen viser, at kommunerne i betydeligt

omfang udnytter deres råderum på integrations-

og miljøområdet. For alle de undersøgte

former for sagsbehandling er der store forskelle

i forvaltningsadfærden mellem kommunerne i

Danmark. Det faktiske råderum går undertiden

videre end det legale, idet ikke alle kom-

74

BESTEMMES KOMMUNERNES INDSATS OVER FOR BORGERNE...


muner nødvendigvis overholder alle regler. Da

integrationsloven indførtes med virkning fra

1999, skulle kommunerne udarbejde en individuel

handlingsplan for alle nye flygtninge og

indvandrere inden for en måned. Men i begyndelsen

af 2000 havde kun knap en fjerdedel af

landets kommuner levet fuldt op til dette krav.

Men er det politikerne eller sagsbehandlerne,

der udfylder det store råderum, som kommunerne

benytter sig af? Undersøgelsen viser, at

selv om politikerne har en vis – især indirekte

– indflydelse på nogle af de synlige forvaltningsaktiviteter,

så præger sagsbehandlernes egne

holdninger til lovgivningen og dens instrumenter,

til målgruppen og til en passende arbejdsbyrde

i høj grad sagsbehandlingen. Det gælder

ikke kun de relativt usynlige, men også de mere

synlige aktiviteter.

I den moderne velfærdsstat med dens omfattende

indgreb i borgernes og virksomhedernes

liv er det nødvendigt at overlade et vist skøn til

sagsbehandlerne. Lovgivningen og kommunalbestyrelsens

interne regler kan ikke tage højde

for de mange individuelle omstændigheder,

som sagsbehandlerne møder i deres arbejde.

Men eftersom sagsbehandlernes skøn i høj grad

påvirkes af deres egne værdier og holdninger,

må de betragtes som vigtige politiske aktører,

som i høj grad konkurrerer med politikerne

om indflydelse. At forvaltningens beslutninger

og adfærd i så stort omfang afspejler embedsværkets

egne personlige værdier, skaber således

et vanskeligt demokratisk dilemma.

Nogle vil måske indvende, at professionelle

sagsbehandlere bør have en vis metodefrihed,

men denne indvending har efter min opfattelse

begrænset vægt. En metodefrihed bør vel

ikke gælde beslutninger, om man skal leve op

til integrationslovens krav om at aktivere flygtninge,

eller om man skal trække i introduktionsydelsen,

hvis en flygtning udebliver fra

sprogundervisning eller aktivering uden gyldig

grund. Undersøgelsen viser, at det ikke er politikernes,

men sagsbehandlernes egne værdier,

der forklarer forskellene på sagsbehandlingen

på disse områder.

Sagsbehandlernes holdninger

får konsekvenser for

borgerne

Selv når det drejer sig om sagsbehandlernes personlige

stil i forhold til målgruppen, kunne der

være god grund for politikerne til at interessere

sig for disse stile og søge at påvirke dem. Dels

kan visse sagsbehandlerstile stride mod politikernes

værdier, dels kan de have vigtige effekter

på borgernes og virksomhedernes adfærd og situation.

På miljøområdet er det således dokumenteret,

at sagsbehandlernes anvendelse af formelle og

tvangsorienterede stile har betydning for, om

målgruppen overholder reglerne (May & Winter,

1999, Winter & May 2001; 2002; Winter

2002a). Formelle sagsbehandlere, der holder sig

til reglerne frem for at være fleksible, får landmændene

til at overholde lovgivningen bedre.

Til gengæld opnår sagsbehandlere, som er skeptiske

over for landmændene og truer dem med

sanktioner, det stik modsatte resultat over for

de landmænd, som ikke rigtig kender reglerne.

De går tilsyneladende i baglås. Disse – relativt

usynlige – stile er i vidt omfang blevet fastlagt

af sagsbehandlerne selv ud fra deres egne

holdninger. På integrationsområdet er sagsbehandlingens

konsekvenser for integrationen af

flygtninge og indvandrere på arbejdsmarkedet i

øjeblikket ved at blive undersøgt for Integrationsministeriet.

Resultaterne gælder sikkert

også på andre områder!

Resultaterne af undersøgelsen i denne artikel

har formentlig en betydelig gyldighed også på

andre politiske sagområder. For det første er

Dette betyder par a-

doksalt nok, at de

sagsbehandlere,

der føler et stort

arbejdspres, faktisk

får mindre for hånden!

BESTEMMES KOMMUNERNES INDSATS OVER FOR BORGERNE...

75


Metodefrihed bør

vel ikke gælde

beslutninger om,

hvorvidt man skal

leve op til integrationslovens

krav

om at aktivere flygtninge,

eller om man

skal trække i introduktionsydelsen,

hvis en flygtning

udebliver fra sprogundervisning.

resultaterne i vidt omfang ens for begge de to

undersøgte politikområder, som ellers er meget

forskellige. Integrationsområdet er et socialt

serviceområde, der er præget af svage klienter

med en stor efterspørgsel efter service. Derimod

er miljøområdet et reguleringspolitisk område,

der er præget af stærke virksomheder som målgrupper.

I mange kommuner udgør landmændene

således et flertal i kommunalbestyrelsen,

og de fleste landmænd vil sikkert hellere vil se

de tilsynsførendes hæl end deres tå.

For det andet har begge politikområder en stor

politisk bevågenhed, som alt andet lige skulle

gøre politikerne mere interesserede i at påvirke

sagsbehandlingen. Når dette ikke er lykkedes i

større omfang, er der grund til at tro, at politikernes

indflydelse er endnu mindre på andre

områder.

Sagsbehandlernes holdninger

til loven, instrumenter,

klienter og arbejdsbyrde

Hvilke holdninger hos sagsbehandlerne er det

så, der påvirker deres adfærd i forhold til borgerne

og virksomhederne? Om sagsbehandlerne

finder den lov, de skal administrere, rimelig i forhold

til klienterne, har faktisk en vis betydning

for sagsbehandlingen. På miljøområdet får en

sådan holdning dem til at lægge større vægt på

kontrol i forhold til rådgivning og til at skride

hurtigere til at bruge sanktioner, når landmænd

overtræder miljøreglerne.

Desuden har sagsbehandlernes holdninger til de

forskellige instrumenter, de har til rådighed i deres

daglige arbejde, stor betydning for deres adfærd.

Hvis de synes, at et instrument er effektivt,

bruger de det, og hvis ikke, så lader de være. Hvis

sagsbehandlerne på integrationsområdet mener,

at det er effektivt at udarbejde de obligatoriske

handlingsplaner for flygtningenes fremtid,

så udarbejder de i højere grad disse planer til

tiden , og de giver sig hurtigere til at trække i

introduktionsydelsen, hvis klienterne udebliver

fra sprogundervisning eller aktivering. Hvis

sagsbehandlerne finder, at sanktioner er effektive,

lægger de mere vægt på kontrol end rådgivning

og bruger oftere trusler og sanktioner.

Også sagsbehandlernes holdninger til målgruppen

har betydning for adfærden. Sagsbehandlere ,

som er meget tolerante over for etniske minoriteter

(Togeby 1997; 2000), placerer færre flygtninge

og indvandrere i aktivering, og de opprioriterer

rådgivning på bekostning af kontrol.

Tolerance er formentligt tæt forbundet med

ikke-interventionistiske holdninger hos sagsbehandlere,

– ja måske ligefrem med en vis berøringsangst.

Endelig har sagsbehandlernes egen subjektive

oplevelse af arbejdspresset betydning for deres

arbejde, også når man kontrollerer for den objektive

arbejdsbyrde i form af bemandingen i

forhold til antallet af sager. Oplevelse af tilstrækkelige

ressourcer får sagsbehandlerne til at øge

indsatsomfanget, hvilket især ses på miljøområdet.

Dette betyder paradoksalt, at de sagsbehandlere,

der føler et stort arbejdspres, faktisk

får mindre for hånden!

Typer af sagsbehandling

Forvaltningens adfærd kan naturligvis beskrives

og måles ud fra mange forskellige dimensioner,

og der findes ingen generelt accepteret måde at

gøre det på. Jeg har imidlertid – i samarbejde

med professor Peter J. May fra University of

Washington – udviklet er begrebsapparat, der

fokuserer på tre hovedformer for adfærd (May

& Winter 1999; 2000).

Den første hovedtype af adfærd drejer sig om

myndighedshandlinger, som omhandler udstedel

sen af forvaltningsakter og en evt. prioritering

af indsatsen. Myndighedshandlinger kan

yderligere opdeles i indsatsomfanget, valg af

instrumenter (herunder fx information/vejled-

76

BESTEMMES KOMMUNERNES INDSATS OVER FOR BORGERNE...


ning, subsidier, sanktioner samt anden intervention

som fx aktivering og opkvalificering)

– samt en evt. målretning af indsatsen.

På integrationsområdet er indsatsens omfang

blevet målt med andelen af individuelle handlingsplaner

for flygtninge og indvandrere, der

er udarbejdet til tiden, mens det tilsvarende

mål på miljøområdet er tilsynsfrekvensen i forhold

til kommunens landbrug. På integrationsområdet

belyses instrumentvalget med, hvordan

sagsbehandlerne vægter kontrol i forhold til rådgivning,

og hvor stor en andel af deres klienter,

de har placeret i aktivering eller revalidering. På

begge politikområder måles, hvor strikse sagsbehandlerne

er ved at se på, hvor hurtigt og hvor

kraftigt de reagerer, når en klient gentagne

gange overtræder lovgivningen eller udebliver

fra sprogundervisning eller aktivering.

Den anden hovedtype af adfærd er sagsbehandlernes

personlige stil i det daglige samspil med

målgruppen. Analyser på begge politikområder

har vist, at sagsbehandlerne for det første ikke

er lige formelle. Formelle sagsbehandlere holder

sig til love og regler og er meget konsekvente,

mens uformelle sagsbehandlere i stedet er fleksible,

forhandler og forsøger at påvirke holdninger.

For det andet kan sagsbehandlerne være

mere eller mindre tvangsorienterede. Nogle truer

således med sanktioner og er skeptiske over for

målgruppen, mens andre møder klienten tillidsfuldt

og undgår at bruge trusler. Mens disse to

stildimensioner er relevante på begge politikområder,

er der på integrationsområdet desuden set

på, hvor meget sagsbehandlerne involverer sig i

personlig interaktion med klienterne, herunder

følger op på deres sager.

Endelig udgør sagsbehandlernes anvendelse af

såkaldte afværgemekanismer eller mestringsstrategier

en tredje hovedkategori af adfærd,

som vi skal se lidt nærmere på.

Sagsbehandlernes brug af

afværgemekanismer

Begrebet afværgemekanisme bygger på den amerikanske

forsker Michael Lipskys (1980) teori

om “street-level bureaucracy”. Lipsky mener, at

det offentliges gade-bureaukrater – eller med et

mere dansk udtryk “markarbejdere” eller “frontarbejdere”

– har en afgørende indflydelse på den

offentlige politik gennem den måde, hvorpå de

“afleverer” denne i det direkte møde med borgerne.

De har ofte et vidt skøn, som – efter

Lipskys opfattelse – gør dem til de egentlige

politiske beslutningstagere. Han vender således

det politiske system på hovedet i forhold til det

repræsentative demokratis hovedidé. Lipsky

mener imidlertid, at markarbejderne – pga.

ensartede arbejdsbetingelser i form af en kronisk

mangel på ressourcer i forhold til de stillede

krav – reagerer med en forholdsvis ensartet

adfærd. De betjener sig nemlig af en række

såkaldte coping- eller afværgemekanismer, som

letter det daglige arbejdspres, men som – igen

ifølge Lipsky – forvrider implementeringen i

forhold til lovgivningen. Disse afværgemekanismer

kan være rutiner, som

• reducerer efterspørgslen efter sagsbehandlernes

service

• opprioriterer lette sager – og sager, hvor klienten

selv møder op og rykker for et svar – i

forhold til vanskelige sager og mere passive

klienter

• indfører få grove standardklassifikationer af

klienter med ledsagende tommelfingerregler

for håndteringen af hver af dem frem for

en egentlig individuel behandling

• skummer fløden, så man tager sig af de mest

ressourcestærke klienter, som måske lettest

kan klare sig selv, på bekostning af de svagere

klienter

• søger at kontrollere klienten, så sagerne kan

afsluttes hurtigere og

BESTEMMES KOMMUNERNES INDSATS OVER FOR BORGERNE...

77


• over tid får markarbejderen til at udvikle

kyniske klientopfattelser og modifi cere lovgivningens

mål til lettere opnåelige mål.

Med andre ord: markarbejderne kapper en hæl

og klipper en tå for at klare sig gennem hverdagen!

Lipsky har fokuseret på ligheden i adfærden

mellem markarbejderne, men ikke interesseret

sig for forskelle. Han har heller ikke tillagt

markarbejdernes individuelle holdninger nogen

betydning for afværgemekanismerne. Han mener

desuden, at afværgemekanismerne er uundgåelige,

og at de heller ikke kan afhjælpes ved at

bevilge flere ressourcer. De vil blot medføre en

endnu større efterspørgsel efter service.

Denne undersøgelse tager afsæt i Lipskys begreb

om afværgemekanismer, men videreudvikler

teorien (Winter 2002b). Hvor Lipsky ser på

lig heder i markarbejderes anvendelse af afværgemekanismer,

ser denne undersøgelse på forskelle

og forsøger at forklare disse forskelle på

både miljø- og integrationsområdet. I praksis

undersøges forskelle i markarbejdernes brug af

afværgemekanismer ved at konstruere et indeks

for hvert af de to politikområder på baggrund

af sagsbehandlernes grad af enighed med en

række udsagn om deres adfærd i samspillet

med målgruppen.

I delvis modsætning til Lipsky har denne undersøgelse

fundet, at der er betydelige forskelle

på sagsbehandlernes brug af afværgemekanismer,

og at større personalekapacitet faktisk reducerer

brugen. Selv om afværgemekanismer er

relativt usynlige, er de alligevel så tæt forbundne

med ressourcer, at en sådan effekt forekommer

naturlig.

Det er dog vigtigt at bemærke, at sagsbehandlernes

subjektive oplevelse af tilstrækkelige ressourcer

reducerer brugen af afværgemekanismer

langt mere end den objektive administrative kapacitet.

Endelig påvirker sagsbehandlernes øvrige

holdninger til instrumenter og målgruppen

også deres brug af afværgemekanismer. Positive

vurderinger af visse instrumenter reducerer således

brugen af afværgemekanismer, hvorimod

såvel modvilje mod målgruppen som tolerance

øger brugen.

De forskellige former for adfærd, der er beskrevet

ovenfor, er næppe lige synlige i forhold til

politikerne. Mest synlig er indsatsomfanget,

hvor der let kan udarbejdes sagsstatistik. De øvrige

myndighedshandlinger udgør en mellemposition,

fordi brug af sanktioner og intervention

i form af aktivering nok er relativ synlig,

mens de nærmere omstændigheder hos klienter,

der evt. kan begrunde en undtagelse er mindre

synlige. Sagsbehandlernes stile og brug af afværgemekanismer

er relativt usynlige, fordi de udøves

bag lukkede døre og på tilsynsbesøg fjernt

fra rådhuset. Som nævnt viser undersøgelsen,

at graden af synlighed – eller informationsasymmetri

mellem politikere og sagsbehandlere – har

stor betydning for politikernes indflydelse.

Om undersøgelsen

Undersøgelsen bygger på to landsdækkende

spørgeskemaundersøgelser. Miljøundersøgelsen

blev foretaget ved en spørgeskemaundersøgelse i

1997 til de hovedtilsynsførende i kommunerne.

Integrationsundersøgelsen bygger på spørgeskemadata,

som PLS Rambøll A/S (2001) med

mig som konsulent indsamlede i 2000 blandt

sagsbehandlere og ledere i landets kommuner

for Indenrigsministeriet (nu Integrationsministeriet).

I de fleste kommuner er der kun en

integrationssagsbehandler, mens der kan være

mange i de største kommuner.

Undersøgelsen i denne artikel er gennemført

ved at se på, om den variation, der er i sagsbehandlernes

adfærd, afspejler politikernes præferencer

og bevillinger eller sagsbehandlernes egne

præferencer. Det sker ved multivariate statistiske

analyser, hvor effekten af en variabel kan måles,

mens effekten af alle andre holdes konstant.

78

BESTEMMES KOMMUNERNES INDSATS OVER FOR BORGERNE...


Nogle forbehold

Til sidst skal der dog nævnes nogle forbehold.

For det første er de foretagne analyser foreløbige.

Jeg forbeholder mig ret til at blive klogere,

efterhånden som undersøgelserne skrider

frem.

For det andet er sagsbehandlernes holdninger

blevet mere præcist og mere differentieret belyst

i undersøgelsen end politikernes, hvilket

kan betyde en relativ undervurdering af politikernes

indflydelse.

For det tredje er holdningerne hos sagsbehandlerne

næppe udelukkende individuelt bestemt,

men kan også i mindre omfang været påvirket

af politikernes holdninger, hvilket kan give politikerne

en reelt større indirekte indflydelse end

målt i undersøgelsen. For det fjerde kan holdningerne

hos sagsbehandlerne være præget af

kollektive værdier i den lokale fagforvaltning,

der er udviklet i samspillet med kollegerne. De

kan også være præget af sagsbehandlernes uddannelsesmæssige

og øvrige baggrund, hvilket

endnu ikke er undersøgt.

Endelig er integrationsundersøgelsen gennemført

kun godt et år efter integrationslovens ind -

førelse, hvor mange kommuner endnu kun

havde meget beskedne erfaringer med opgaven ,

mens kommunerne havde meget mere erfaring

med miljøtilsynet med landbrug. På den anden

side er der så stor overensstemmelse mellem

resultaterne af de to undersøgelser, at der

er grund til at fæste en betydelig lid også til

integrationsundersøgelsens hovedtræk.

Litteratur

Lipsky, Michael (1980). Street-Level Bureaucracy. Dilemmas

of the Individual in Public Services. New York: Russel Sage

Foundation.

May, Peter J. and Søren Winter (1999). “Regulatory Enforcement

and Compliance: Examining Danish Agro-Environmental

Policy.” Journal of Policy Analysis and Management 18:

625-51.

May, Peter J. and Søren Winter (2000). “Reconsidering Styles

of Regulatory Enforcement: Patterns in Danish Agro-Environmental

Inspection.” Law & Policy 22 (2): 143-73.

PLS Rambøll Management (2000). Integration i praksis: Kommunernes

første erfaringer med integrationsloven. Copenhagen:

Indenrigsministeriet.

Togeby, Lise (1997). Fremmedhed og fremmedhad i Danmark:

Teorier til forklaring af etnocentrisme. Columbus.

Togeby, Lise (2000). “Som man råber i skoven”. Politica 32:

191-205.

Winter, Søren C. and Peter J. May (2001). Motivations for

Compliance with Environmental Regulation. Journal of Policy

Analysis and Management 20: 675-698.

Winter, Søren C. and Peter J. May (2002).“Information, Interests,

and Environmental Regulation.” Journal of Comparative

Policy Analysis 4 (2): 115-142.

Winter, Søren C. (2002a). The Role of Enforcement and Social

Norms in Shaping Deterrence. Draft paper prepared for the

2002 Annual Meeting of the Law and Society Association,

May 30 - June 1 in Vancouver, British Columbia. Danish

National Institute of Social Research, Copenhagen, 2002.

Winter, Søren C. (2002b). Explaining Street-Level Bureaucratic

Behavior in Social and Regulatory Policy. Draft paper presented

at the 2002 meeting of the American Political Science Association

held in Boston, September 2002. Danish National

Institute of Social Research, Copenhagen.

Winter, Søren C. (2003). Political Control, Street-Level Bureaucrats

and Information Asymmetry in Regulatory and Social

Policies. Draft paper presented at the Annual Meeting of the

Association for Public Policy Analysis and Management held

in Washington D.C., November 6-8, 2003. Danish National

Institute of Social Research, Copenhagen.

SØREN C. WINTER

Forskningsprofessor ved

Socialforskningsinstituttet

BESTEMMES KOMMUNERNES INDSATS OVER FOR BORGERNE...

79


DET FAGLIGE SKØN I SOCIALT

ARBEJDE MED BØRN OG UNGE

Det faglige skøn i børnesager udøves forskelligt fra sagsbehandler til sagsbehandler

og er sjældent baseret på sikker faglig viden. Samtidig er der

et fundament af “fælles gods” i sagsbehandlernes tænkning, som heller

ikke trækker i den fagligt funderede retning. Men en selvstændig udøvelse

af fagligt skøn er samtidig en nødvendig forudsætning for et fantasifuldt,

engageret og forpligtende socialt arbejde. Artiklen diskuterer til slut, hvor

stort sagsbehandlernes selvstændige handlerum bør være.

TINE EGELUND

På nogle områder af socialt arbejde er det muligt

i detaljer at regulere socialarbejdernes adfærd

i deres direkte møde med klienten. Fx er

udmåling af kontanthjælp reguleret ved lov og

i eksterne og interne forskrifter. Sådanne klassiske

bureaukratiske opgaver kan reguleres stramt,

fordi det drejer sig om at forbinde entydige fakta

korrekt med gældende regler, hvorefter ydelsen

og dens omfang så at sige giver sig selv. Samtidig

kan det relativt nemt kontrolleres, om

sagsbehandlerne har tildelt ydelserne i overensstemmelse

med reglerne. Anderledes forholder

det sig med opgaver, hvor mange komplekse og

flertydige faktorer skal vejes sammen i et fagligt

skøn, før det kan afgøres, om en klient er berettiget

til hjælp, og hvilken indsats, der i givet

fald vil være den formålstjenlige. Arbejde, der

forudsætter et sådant fagligt skøn, karakteriseres

i almindelighed som professionelt i modsætning

til bureaukratisk arbejde.

Det faglige skøn

Mange opgaver i socialt arbejde hviler på et fagligt

skøn. Det gælder ikke mindst i det sociale

arbejde med socialt dårligt stillede børn og unge.

Selvom området er stærkt statsligt reguleret,

kan lovgivningen ikke i detaljer fastsætte, hvad

det vil sige, at et barn vokser op under risikable

forhold, og man kan heller ikke regulere sig ud

af, hvilke indgreb der konkret vil modsvare et

barns særlige behov. Man kan naturligvis – og

har gjort det – lovgivningsmæssigt fastsætte et

stigende antal krav til de procedurer, der skal

gennemløbes i en faglig skønsproces. Men i sidste

ende beror selve afgørelsen på kundskaber,

vurderinger mv. af faglig art. Det gælder både

spørgsmålet om, hvor alvorlige barnets konflikter

er, og hvilke indgreb som vil være formålstjenlige.

Abbott (1988) beskriver den professionelle proces,

hvori et fagligt skøn indgår, som en proces,

80

DET FAGLIGE SKØN I SOCIALT ARBEJDE MED BØRN OG UNGE


der ideelt set har videnskabeligt funderede diagnose-

og løsningskategorier. Dvs. at diagnosen

– hvad er der i vejen? – kan stilles på baggrund

af videnskabelig kundskab, ligesom det er videnskabeligt

verificeret, at de valgte løsninger

og indgreb har en sandsynlighed for at afhjælpe,

forbedre eller lindre problemerne. Selve

det faglige skøn – “the middle game” – beskriver

Abbott (ibid) som den proces, der søger at

forbinde diagnose- med løsningskategorier. I

realiteten foregår naturligvis mange professionelle

processer ikke så velordnet som idealbilledet.

I mange tilfælde er der ikke sikker viden

at forankre en diagnose i. Det samme gælder

løsningerne, og det er langt fra altid sådan, at

en bestemt diagnose nemt kan forbindes med

en bestemt løsning, snarere vil der være tale om

at prøve sig frem i en “trial and error” proces.

I disse tilfælde kan det faglige skøn blive en ret

obskur proces, hvori erfaring, intuition, værdier,

gæt, fordomme mv. indgår, og hvis grundlag

vil være uhyre vanskeligt at formidle klart

til andre.

På usikker grund

Meget taler for, at den professionelle proces i socialt

arbejde med børn og unge oftest vil have

denne obskure karakter. Nyere forskning om

børns modstandskraft (Rutter, 1989; Werner &

Smith, 1992, 2001) peger på, at det som regel

vil være vanskeligt eller umuligt at forudsige et

barns udvikling, selvom dets opvækst er fyldt

af modgang og risici. Dvs. at det diagnostiske

grundlag for bedømmelse i enkeltsager er

svagt. Desuden ved man i socialt arbejde relativt

lidt om, hvorvidt forskellige løsninger/behandlingsformer

har sandsynlighed for at løse

bestemte problemer. Interessen for behandlingsprogrammers

effekter har indtil nu – i

hvert fald under vore himmelstrøg – været begrænset.

Dvs. at et fagligt skøn i socialt arbejde

med børn og unge skal forbinde en usikker

diagnosticering med usikre løsningskategorier.

Man kan sige, at hele det grundlag, en professionel

proces ideelt set hviler på, er vakkelvornt

i dette sociale arbejde.

Socialarbejdere vurderer

de samme problemstillinger

forskelligt

Egelund & Thomsen (2002) konstaterer i en

undersøgelse af sagsbehandleres vurderinger af

børns risiko og af behovet for indgreb, at ens

sagsforløb bliver vurderet forskelligt fra sagsbehandler

til sagsbehandler. Forskellene findes

både mellem socialforvaltninger og inden for

den samme forvaltning. Undersøgelser fra andre

nordiske lande viser det samme (Östberg,

Wåhlander & Milton, 1999). Forskellene i vurderinger

gælder alle aspekter af det faglige skøn:

1) hvor alvorlig barnets situation anses for at

være, 2) hvad der lægges vægt på i vurderingen

af alvorsgrad, 3) hvilke foranstaltninger der er

behov for, herunder om man finder anbringelse

uden for hjemmet nødvendig, og 4) – hvis anbringelse

kommer på tale – hvilken anbringelsesform

der er mest hensigtsmæssig.

Der er så stor variation i bedømmelserne, at det

kan tyde på, at samme familie kan blive vurderet

forskelligt og modtage forskellige typer

af hjælp, afhængigt af hvilken sagsbehandler de

tilfældigvis tildeles.

Af Egelund & Thomsens (2002) undersøgelse

bliver det også klart, at sagsbehandlernes vurderinger

hviler på, hvad de hver især anser for

normal og ønskværdig forældreadfærd, normal

adfærd for børn i en given alder, normale og

ønskværdige omgivelser for et barn m.v. Disse

opfattelser bunder først og fremmest i praksiserfaringer

fra lignende sager, intuition og personlige

moralopfattelser. Det er sjældnere, at

sagsbehandlerne lader sig vejlede af eksplicit

professionel viden.

I praksis er sagsbehandlernes autonomi således

stor i valget af, hvilke former for viden, de væl-

Hele det grundlag,

en professionel proces

ideelt set hviler

på, er vakkelvornt i

det sociale arbejde

med børn og unge.

DET FAGLIGE SKØN I SOCIALT ARBEJDE MED BØRN OG UNGE

81


Ingen stiller spørgsmålstegn

ved, om

børn med de konflikter,

der optræder

i sagerne, hører

hjemme under socialforvaltningens

regi.

ger at tage i brug i vurderingen af et barns situation.

Det fremgår desuden af sagsbehandlernes

gruppediskussioner (Egelund & Thomsen,

2002), at det anses for legitimt at argumentere

med erfaringer fra lignende sager, fornemmelser,

egne moralopfattelser mv. Det anses også

for legitimt at være uenige om bedømmelsen af

den samme sag og komme til forskellige konklusioner

om, hvad der bør ske.

Fælles tankegods hos sagsbehandlerne

Når sagsbehandlerne fremlægger deres argumenter

i gruppediskussionerne om de enkelte

sager, er der trods de markante forskelligheder

i resultater en række fællestræk i argumentationerne

(Egelund & Thomsen, 2002).

Et væsentligt fællestræk er, at ingen stiller spørgsmålstegn

ved, om børn med de konflikter, der

optræder i sagerne, hører hjemme under socialforvaltningens

regi. Der er således ingen diskussion

om, hvorvidt et barn er forvaltningens

“sag” eller “normalsystemets”, for eksempel

skolens, “sag”. Alle børn med problemer af en

vis tyngde accepteres uden videre som klienter.

Denne enighed er overvejende uudtalt, men

bliver understøttet af en markant tro på, at

børn, der vokser op under vanskelige forhold

(for eksempel en mors udviklingshæmning eller

misbrug), på længere sigt vil udvikle alvorlige

skader. Dvs. at den proces, i hvilken klientens

berettigelse til organisationens ydelser

bedømmes, forløber i fuldstændig enighed.

Endnu et fællestræk er, at det er af afgørende

betydning for vurderingen af barnets situation ,

om forældrene har samme forståelse som de

professionelle af barnets problemer og er villige

til at samarbejde med forvaltningen. Hvis

forældrene har nogenlunde samme problemforståelse

som sagsbehandlerne (eller i det

mindste en forståelse af, at der eksisterer problemer)

og signalerer samarbejdsvilje og samarbejdsevne

medfører det, at barnets situation

bedømmes som mindre alvorlig og vice versa.

Dvs. at en “god” klient også bedømmes som

en bedre forælder, mens en “dårlig” klient som

hovedregel også opfattes som en “dårlig” mor.

At være en “usamarbejdsvillig” og “problemfornægtende”

klient – dvs. ikke umiddelbart

at leve op til systemkrav – er naturligvis ikke

ensbetydende med at være en dårlig forældre.

Ikke desto mindre har opfattelsen af manglende

samarbejdsvilje og manglende forståelse

af børnenes problemer karakter af et “trumfkort”

(Backe-Hansen, 2001), hvilket vil sige

et argument, der er så stærkt, at det i sig selv

afgør, at sagen er alvorlig. Det vil sige, at klienternes

konformitet i forhold til systemkrav

bliver et kriterium for alvorsgrad i stedet for en

i streng forstand faglig bedømmelse af barnets

situation.

Endnu et fællestræk i sagsbehandlernes vurdering

er, at der ikke fokuseres på effekterne af

forskellige indgreb, når man lægger sig fast på

en indsatstype. Som hovedregel står valget i første

omgang mellem de såkaldte forebyggende

foranstaltninger (dvs. foranstaltninger der ikke

indebærer anbringelse) og anbringelse uden for

hjemmet, og dette valg afgøres af, hvor alvorlig

sagsbehandleren vurderer barnets situation

til at være. Efter dette overordnede valg argumenteres

så for, hvilken forebyggende foranstaltning

(for eksempel familiebehandling,

“hjemmehos”, aflastning m.v.) respektive anbringelsesforanstaltning

(tvang eller frivillig,

familiepleje, institution m.v.), der bør udløses

blandt de foranstaltninger, der er til rådighed.

Detailvalget af foranstaltning ser ud til at blive

truffet ud fra tidligere erfaringer fra lignende

sager, sagsbehandlerens præferencer, lokalt foranstaltningsudbud

m.v. Men det sker ikke ud

fra en refleksion om, hvilke effekter denne foranstaltning

vil få for barnet. Man kan måske se

denne manglende interesse for foranstaltningernes

effekter i lyset af, at det mulige foranstaltningsunivers

er givet i lovgivningen.

82

DET FAGLIGE SKØN I SOCIALT ARBEJDE MED BØRN OG UNGE


Selvom listen over foranstaltninger ved lovændringer

siden 1993 er udvidet, og selvom kommunerne

selv har udbygget det lokale foranstaltningsrepertoire,

er der for hver aldersgruppe for

sig et begrænset antal relevante foranstaltninger

til rådighed. Man kan vælge inden for dette repertoire,

men man kan ikke gøre noget andet,

som man måtte anse for mere effektivt. Dette

fremmer næppe en nysgerrighed om foranstaltningers

virkninger for klienterne. Det giver

ikke mening at spørge, om ”hjemmehos” er et

effektivt middel, hvis det er den mest nærliggende

foranstaltning af de mulige. Og det giver

heller ikke megen mening at spørge om effektiviteten

af indsatser, der ikke fremgår af det

mulige foranstaltningsrepertoire.

Endelig skal nævnes, at et fællestræk i sagsbehandlernes

argumentation er, at foranstaltningsstyrken

bør optrappes, hvis “mildere” foranstaltninger

ikke har de forventede virkninger, dvs.

ikke afgørende forandrer familiens situation.

Sagsbehandlerne argumenterer, som om foranstaltningsregistret

er et kontinuum, hvor mindre

indgribende foranstaltninger afløses af

mere indgribende, hvis de mindre indgribende

ikke har nogen virkning. Der skelnes i denne

sammen hæng ikke afgørende mellem konflikter

i familien, der kun kan give anledning til

forebyggende foranstaltninger, og konflikter,

der kan give anledning til anbringelse. En sådan

lineær tænkning om foranstaltningsregistret

kan dermed føre til, at problemer af en

vis størrelsesorden principielt kan kvalificere til

anbringelse uden for hjemmet, hvis forebyggende

foranstaltninger ikke forandrer situationen

væsentligt.

Til trods for de åbenbare forskelligheder i sagsbehandlernes

bedømmelser af børns situation

og behovet for indsats, er der således også åbenbare

fællestræk i den måde, de argumenterer

på. Sammenfattende kan man sige, at disse fællestræk

har en karakter, så der ikke rejses tvivl

om, hvorvidt børn med en eller anden form

for mildere eller mere graverende risikofaktorer

i deres opvækst, hører hjemme i socialforvaltningens

regi. Barnet defineres som børneklient.

I bedømmelsen af barnets situation anvendes

ofte det “hjælpekriterium”, at forældrene ikke

lever op til systemets krav til en “god” klient,

dvs. at barnet kan vurderes som et risikobarn,

selvom viden om risikofaktorers betydning for

børns udvikling er tvetydig og ikke uden videre

kan bringes til anvendelse på individniveau.

Endelig bidrager den lineære tænkning

om foranstaltningsregistret og den begrænsede

diskussion om foranstaltningernes effekter til,

at alle foranstaltninger kan udløses over for

dem, der anses for risikobørn.

Hvor stor autonomi bør

sagsbehandlere have på

børneområdet?

Dette spørgsmål vil aldrig kunne besvares entydigt.

Svaret beror på, hvilke målsætninger man

anser for de vigtigste i socialt arbejde med børn.

Svarene her baseres blot på enkelte af de målsætninger

som aktuelt formuleres på børneområdet.

Som udgangspunkt må man sige, at en vis autonomi

er en forudsætning for et fagligt skøn.

Man må derfor forvente, at afgørelser, der hviler

på et fagligt skøn, i et vist omfang kan falde

forskelligt ud fra professionel til professionel.

På den anden side er det en forventning til et

fagligt skøn, at det hviler på fælles faglige standarder,

dvs. på et fundament af viden om diagnosticering

og effektive løsninger, der er fælles

for en profession. Denne forventning får imidlertid

en særlig karakter i socialt arbejde, idet

både kriterier for indgreb (dvs. diagnosekategorier)

og foranstaltninger (dvs. løsningskategorier)

er angivet i loven (om end specielt indgrebskriterierne

er angivet vagt og upræcist).

Dvs. at man i socialt arbejde opererer med et

politisk bundet fagligt skøn.

En stor autonomi

bliver i et retssikkerhedsperspektiv

problematisk på

børneområdet, fordi

autonome vurderinger

ikke primært er

vejledt af i snæver

forstand faglige

kundskaber – eller

fælles faglige standarder.

DET FAGLIGE SKØN I SOCIALT ARBEJDE MED BØRN OG UNGE

83


Retssikkerheden

Ud fra en retssikkerhedsmålsætning er det næppe

hensigtsmæssigt, at sagsbehandlere har en stor

autonomi i afgørelsen af, om et barn opfylder

lovens kriterier for indgreb, og hvilke indgreb

af de mulige der er formålstjenlige for barnet.

Det kan ikke være ønskværdigt, at den samme

familie kan blive vurderet vidt forskelligt af forskellige

socialarbejdere, oven i købet inden for

samme forvaltning. En stor autonomi bliver

i et retssikkerhedsperspektiv problematisk på

børneområdet, fordi autonome vurderinger ikke

primært er vejledt af i snæver forstand faglige

kundskaber – eller fælles faglige standarder

– men i høj grad af kulturelle, personlige og

moralske synspunkter på familieliv og børneopdragelse.

Den videnskabelige forankring

Ud fra en socialpolitisk målsætning om at evidensbasere

det sociale arbejde, er en stor autonomi,

der ikke er forankret i videnskabelig

kundskab, også problematisk. Her skal indskydes,

at det næppe er en realistisk målsætning

nogensinde fuldt ud at evidensbasere socialt arbejde.

Socialt arbejde er så komplekst, at også

andre kundskabsformer spiller en væsentlig

rolle, herunder erfaring, intuition m.v. Det er

måske mere realistisk at ønske sig, at socialt arbejde

i højere grad blev evidensinspireret, dvs.

ved siden af andre kundskabsformer i højere

grad også blev inspireret af forskningsbaseret

viden. Evidensinspireret socialt arbejde støder

imidlertid ind i det problem, at dansk forskning

på børneområdet indtil nu er begrænset.

Den internationale forskning på området er

mere omfattende, men kan vanskeligt omsættes

til individniveau, og vedrører derudover andre

kulturer og socialpolitiske systemer. Endnu et

problem er, at det er uhyre fremmed for dansk

praksis i socialt arbejde (både på organisationsog

socialarbejderniveauet) at forankre arbejdet

i forskningsbaseret viden. Endelig er det et

problem, at de socialpolitiske rammer for det

faglige skøn heller ikke er evidensbaserede. For

eksempel er foranstaltningsregistret ikke fastsat

med rod i dybtgående viden om foranstaltningernes

effekter, og der er vel heller ikke nogen,

der forestiller sig, at en politisk demokratisk

proces skal eller nogensinde vil blive entydigt

styret af forskningsindsigter. Selvom sagsbehandlernes

autonomi kan være et problem i

lyset af et ønske om et evidensbaseret socialt

arbejde, er det derfor måske et endnu større

problem, at grundlaget for at evidensbasere arbejdet

kun delvis findes.

Hvis udgifterne skal ned

Den måske hyppigst formulerede målsætning

på børneområdet aktuelt er et mål om at nedbringe

udgifterne. Man kan ikke på forskningsmæssig

grund sige noget om, hvad det betyder

for udgiftspresset, at autonomien udøves, som

den gør. Man vil heller ikke kunne gætte på,

hvad et egentligt professionelt arbejde (for eksempel

med medicinen som forbillede), hvor

såvel diagnosticering som indgreb er professionelt

og ikke politisk legitimeret, ville betyde

for udgiftspresset. Sandsynligvis vil udgifterne

være nemmest at styre politisk via strammere

indgrebskriterier i lovgivningen og prækodede

løsninger på centralt eller lokalt niveau. Men

dette vil samtidigt kunne komme i konflikt

med andre centrale målsætninger om at yde en

samfundsmæssig indsats til alle socialt dårligt

stillede børn og ikke blot til de allerdårligst stillede

og om at vurdere komplekse behov individuelt

og dybtgående. Prækodede løsninger vil

også nemt kunne komme i konflikt med målsætningen

om et evidensbaseret socialt arbejde.

Effektiv hjælp

Hvis målsætningen er at hjælpe socialt udsatte

børn effektivt kan autonomien både være en

hæmsko og en nødvendig forudsætning. Autonomien

bliver en hæmsko, hvis den får karakter

af metodefrihed, der legitimerer, at alle metoder

og foranstaltninger er lige gode. Autonomi

er imidlertid en nødvendig forudsætning for et

fantasifuldt, engageret og forpligtende socialt

84

DET FAGLIGE SKØN I SOCIALT ARBEJDE MED BØRN OG UNGE


arbejde, som ikke kan frembringes via procedurer

og prækodede løsninger.

Litteratur

Abbott, A. (1988). The system of professions – An essay on the

division of expert labor. Chicago: The university og Chicago

Press.

Backe-Hansen, E. (2001). Rettferdiggjøring av omsorgsovertakelse.

En beslutningsteoretisk analyse av barnevernstjenestens

argumentasjon i en serie typiske saker om små barn. Oslo:

NOVA, 2/01.

Egelund, T. & Thomsen, S.A. (2002). Tærskler for anbringelse.

En vignetundersøgelse om socialforvaltningernes vurderinger i

børnesager. København: Socialforskningsinstituttet, 02:13.

Rutter, M. (1989). Pathways from childhood to adult life.

J.Child Psychol. Psychiat., Vol. 30, N0. 1, 23-51.

TINE EGELUND

Seniorforsker på Socialforskningsinstituttet

Fil.dr.

Werner, E.E & Smith, R.S (1992). Overcoming the odds.

Ithaca: Cornell University Press.

Werner, E.E. & Smith, R.S. (2001). Journeys from childhood

til midlife. Risk, resilience and recovery. Ithaca og London:

Cornell University Press.

Östberg, F., Wåhlander, E. & Milton, P. (1999). Barnavårdsutredningar

i sex kommuner. En vignettstudie. Stockholm:

Centrum för utvärdering av socialt arbete, CUS-skrift 1999:8.

DET FAGLIGE SKØN I SOCIALT ARBEJDE MED BØRN OG UNGE

85


SYGEDAGPENGESAGER: HVAD GØR

KOMMUNERNE OG VIRKER DET?

Indsatsen med at få langtidssygemeldte fastholdt på arbejdsmarkedet

eller tilbage på arbejdsmarkedet hviler i høj grad på kommunerne. Hvordan

håndterer kommunerne indsatsen? Hvordan er effekterne? Og er der

forskelle mellem kommunerne?

JAN HØGELUND, TRINE FILGES &

SØREN JENSEN

Internationalt set har Danmark et meget lavt

sygefravær. På trods af det positive budskab er

sygefraværet kommet på den politiske dagsorden.

Det skyldes formodentlig, at kommunernes

udgifter til sygedagpenge er vokset i gennem

90’erne, og, måske især, at der i de kommende

år bliver behov for, at alle der kan arbejde,

også gør det. Øget fastholdelse af langvarigt sygemeldte

på arbejdsmarkedet er en af de veje,

som man kan gå for at øge arbejdsudbuddet.

Og her kommer man ikke uden om kommunerne,

fordi den danske sygefraværspolitik i den

grad hviler på kommunerne og deres indsats.

På baggrund af forskellige undersøgelser belyser

denne artikel, hvad kommunerne gør i sygedagpengesager,

og om det virker.

Lavt sygefravær kan

reduceres yderligere

Når det gælder kommunernes indsats synes

konklusionen alt i alt at være, at de på flere

områder lever op til sygedagpengelovens hensigt.

De koncentrer ressourcerne om de sygemeldte,

som må formodes at have en stor risiko

for at miste tilknytningen til arbejdsmarkedet.

Dette gælder både med hensyn til opfølgningssamtaler,

opfølgningsplaner og iværksættelse af

revalidering. Samtidig viser undersøgelserne, at

denne prioritering er vanskelig, og at der derfor

i princippet er mulighed for, at kommunerne

kan blive bedre til at foretage den. Det gælder

fx i udvælgelsen af sager, hvor der skal afholdes

tidlig opfølgningssamtale.

Når det gælder mulighederne for en øget fastholdelse

af langvarigt sygemeldte på arbejdsmarkedet,

synes konklusionen for det første

at være, at tidlig opfølgningssamtale virker, og

at der er et potentiale i en øget brug af tidlig

opfølgningssamtale. For det andet kan der muligvis

opnås en øget fastholdelse ved at give arbejdsgivere

bedre information om muligheder

for tilskud til fx tilpasninger af arbejdsforhold,

som kan medvirke til at fastholde sygemeldte

på arbejdspladserne. For det tredje ser effekten

af revalidering gennemgående ud til at være

yderst begrænset, og der er derfor behov for at

målrette brugen af revalidering.

86

SYGEDAGPENGESAGER: HVAD GØR KOMMUNERNE OG VIRKER DET?


Selvom sygefraværet er lavt i Danmark, peger

den foreliggende viden med andre ord på, at

det vil være muligt at forøge fastholdelsen og

reducere sygefraværet yderligere. Resultaterne

vil blive uddybet i det følgende.

Kommunen: en vigtig brik

i et stort puslespil

En del af de personer, som bliver langvarigt

syge meldt, kommer ikke i arbejde igen. I Socialforskningsinstituttets

nye undersøgelse af personer,

som var sygemeldt i mere end 8 uger, blev

de sygemeldte interviewet i gennemsnit 18 måneder

efter første fraværsdag (Høgelund, Filges

og Jensen, 2003). På det tidspunkt var 62 pct.

i arbejde, mens de resterende modtog en eller

anden form for overførselsindkomst. Når man

skal prøve at forklare, hvorfor nogle af disse

langvarigt sygemeldte fastholdes, mens andre

udstødes, bliver det hurtigt svært, fordi så

mange aktører er involveret. Ud over den sygemeldte

drejer det sig om alment praktiserende

læger, speciallæger, hospitaler, revaliderings- og

uddannelsesinstitutioner, AF, A-kasser, den sygemeldtes

arbejdsgiver og andre arbejdsgivere,

hvor den sygemeldte eventuelt kan komme i

arbejde samt kommunen.

På trods af de mange forskellige aktører er det

danske system alligevel enkelt i den forstand, at

alle trådene samles i kommunen. Det er kommunen,

som udbetaler sygedagpengene, og som

i forbindelse med dagpengeopfølgningen har

ansvaret for, at den sygemeldte fastholdes på

arbejdsmarkedet. Det er også kommunen, som

administrerer andre ordninger, som kan komme

på tale i forbindelse med langvarigt sygefravær.

Hvis den sygemeldte ikke umiddelbart kan

komme tilbage i (ordinært) arbejde er det kommunen,

som visiterer til revalidering og fleksjob.

Og i tilfælde, hvor den sygemeldtes arbejdsevne

er så begrænset, at hverken ordinært arbejde eller

et fleksjob er muligt, er det kommunen, som

tilkender førtidspension.

Både social- og arbejdsmarkedspolitikken er i

løbet af 1990’erne blevet mere aktiv og rettet

mod beskæftigelse. Det gælder også sygefraværsområdet,

hvor kommunerne har fået et større

ansvar og øget tilskyndelse til at undgå passiv

forsørgelse. Fx blev kommunernes pligt til at

følge op på sygedagpengesager fremrykket i

1997 fra hver 13. uge til hver 8. uge. Det blev

også præciseret, at kommunerne skulle inddrage

blandt andet arbejdsgivere i opfølgningen, og at

kommunerne skulle udarbejde en opfølgningsplan

senest efter 6 måneders sygefravær. I løbet

af 90’erne blev de statslige refusionstakster også

ændret, så det blev dyrere for kommunerne at

tilkende førtidspension og billigere at iværksætte

aktive arbejdsmarkedsrettede tiltag som

revalidering og fleksjob. Kommunernes har med

andre ord fået en endnu mere central rolle i den

danske sygefraværspolitik.

Kommunernes sygedagpengeopfølgning

Kommunerne har pligt til at følge op på alle

sygedagpengesager inden for 8 uger efter første

fraværsdag og herefter mindst hver 8. uge. I

den forbindelse skal kommunen på grundlag af

lægelige oplysninger og socialfaglige oplysninger

om fx personlige ressourcer og tilknytning

til arbejdsmarkedet vurdere, hvad der skal ske

i sagen. Er der behov for lægelig behandling,

optræning, revalidering eller andre former for

hjælp? Formålet med kommunens indsats er,

at den sygemeldte bevarer tilknytningen til arbejdsmarkedet.

Dagpengeopfølgningen skal ske i samarbejde

med den sygemeldte og andre relevante aktører

som fx egen læge, arbejdsgiver eller revalideringsinstitution.

Kommunerne skal lave opfølgningen

som en personlig samtale, når der

er fare for, at den sygemeldte mister tilknytningen

til arbejdsmarkedet. Hvis den sygemeldte

ikke er særlig syg og har udsigt til at komme

i arbejde igen uden hjælp, kan de nøjes med

SYGEDAGPENGESAGER: HVAD GØR KOMMUNERNE OG VIRKER DET?

87


at kontakte den sygemeldte pr. brev. Valget af

fremgangsmåde skal sikre, at den involverede

socialarbejder hele tiden er fuldt opdateret med

de seneste oplysninger om klienten, samtid ig

med, at sagsbehandlerne bruger deres ressourcer

bedst set i lyset af, hvordan sygemeldtes situation

er.

Hvordan organiserer

kommunerne indsatsen?

Når kommunen modtager en anmodning om

udbetaling af sygedagpenge visiteres sagen til

en sagsbehandler, som varetager dagpengeopfølgningen.

Hvordan foregår kommunernes visitation

og dagpengeopfølgning? Og gør kommunerne

det på samme måde?

De fleste sygedagpengeafsnit benytter sig af

en regel som fx personnummer, når de fordeler

sager mellem afsnittets dagpengemedarbejdere.

Indhentes der yderligere informationer

end dem, der står i dagpengeanmodningen,

beror det på et skøn baseret på den sygemeldte

og dennes situation. Det er i de fleste tilfælde

overladt til den enkelte medarbejder i sygedagpengeafsnittet

at foretage dette skøn. Til brug

for det videre sagsforløb benyttes regelstyrede

visitationskategorier. Det sker for at give de

ukomplicerede administrationssager til de administrative

medarbejdere, mens de tunge sager

med komplicerede diagnoser gives til sagsbehandlere

med ekspertise i at tage sig af sådanne

sager.

Under opfølgningen på sagen anvender omkring

halvdelen af sygedagpengeafsnittene et

spørgeskema eller en checkliste, når de indhenter

oplysninger om den sygemeldte. Det er med

til at sikre en nogenlunde ensartet opfølgning.

De andre forvaltninger gør det efter et skønnet

behov i den enkelte sag. Stort set alle afsnit oplyser,

at de sørger for at denne opfølgning sker

hurtigt, hvis der er risiko for, at sygemeldte mister

tilknytningen til arbejdsmarkedet.

Brugen af eksperter er ikke særlig udstrakt og

begrænser sig overvejende til lægekonsulenter,

som kan være nødvendige, for at sagsbehandlerne

kan forstå de lægelige aspekter i komplicerede

sager. Alle sygedagpengeafsnit gør brug

af lægekonsulenter. I nogle af de små kommuner

benyttes også AF-konsulenter, og det kan

hænge sammen med, at de ikke store nok til

at have eksperter ’i huset’ med forstand på arbejdsmarkedet.

Endelig laver ca. 3/4 af forvaltningerne partnerskabsaftaler

med områdets virksomheder,

hvori det aftales at samarbejde om at få sygemeldte

personer tilbage til arbejdsmarkedet.

Ifølge mange af disse forvaltninger forpligtiger

det både forvaltningen og virksomhederne til

at yde en indsats.

På baggrund af kommunernes svar er det undersøgt,

om kommunerne kan opdeles i nogle,

som er bureaukratiske og holder sig til fastlagte

regel og procedurer, og andre, som er mere

dynamiske og baserer sig på sagsbehandlernes

skøn. Det er ikke tilfældet. De fleste kommuner

er hybride blandingsformer med både bureaukratiske

og dynamiske træk. Det er heller ikke

muligt at udskille nogen faste mønstre, når der

ses på de enkelte administrative opgaver. Det

er med andre ord ikke sådan, at kommunerne

kan opdeles i grupper, som ligner hinanden i

brugen af administrative procedurer.

Ovenstående resultater stammer fra Socialforskningsinstituttets

rapport om langvarigt sygefravær

(Høgelund, Filges og Jensen, 2003). I

undersøgelsen deltog 52 kommuner og 49 besvarede

et spørgeskema om deres administration

af sygedagpengesager. Svarene fra de 49

kommuner er vægtet, så de kan antages at være

repræsentative for landets kommuner, når de

inddeles efter størrelse.

88

SYGEDAGPENGESAGER: HVAD GØR KOMMUNERNE OG VIRKER DET?


Kommunerne prioriterer

ressourcerne hensigtsmæssigt

Den nuværende sygedagpengelov lægger op til

at kommunerne skal prioritere deres ressourcer.

De skal sætte ind i de sager, hvor der er en risiko

for, at den sygemeldte mister tilknytningen til

arbejdsmarkedet. Det betyder blandt andet, at

kommunernes opfølgning skal ske ved personlig

samtale med den sygemeldte, når der skønnes

at være behov for det. Det betyder ligeledes, at

sagsbehandlerne ikke skal etablere revalidering,

medmindre de skønner, at det er nødvendigt

for, at den sygemeldte kan komme i arbejde. I

sig selv en vanskelig opgave, fordi det ofte kan

være svært på forhånd at afgøre, hvordan en

sygedagpengesag udvikler sig.

Spørgsmålet om kommunernes prioritering af

deres ressourcer kan belyses ud fra den nævnte

undersøgelse. I undersøgelsen blev der gennemført

telefoninterview med 1.581 personer med

en afsluttet sygedagpengesag af over 8 ugers varighed.

For alle disse personer besvarede kommunerne

et spørgeskema om sagsbehandlingen.

Besvarelserne er efterfølgende vægtet, så

de repræsenter alle langvarige sager i Danmark.

Både når det gælder om at afholde opfølgningssamtale

og udarbejde opfølgningsplan, prioriterer

kommunerne tilsyneladende sager, hvor

der må formodes at være en stor risiko for, at

den sygemeldte mister tilknytningen til arbejdsmarkedet.

I 65 pct. af sagerne oplyser kommunerne,

at der er afholdt personlig opfølgningssamtale.

I 22 pct. af sagerne er det sket inden

8 uger, i 21 pct. mellem 8. uge og 13. uge efter

sygemeldingens begyndelse, og i 22 pct. er opfølgningssamtale

afholdt senere. Opfølgningssamtaler

afholdes især med sygemeldte, som

tilsyneladende har forholdsvis dårligt helbred

og begrænsede ressourcer i forhold til arbejdsmarkedet,

dvs. sygemeldte, som har mange

kontakter til sundhedssystemet, og sygemeldte

som var ledige, da de blev sygemeldt, eller som

mister deres ansættelse under sygemeldingen.

En lignende prioritering sker ved udarbejdelse

af en opfølgningsplan. Planen beskriver planlagte

tiltag og målet med indsatsen, fx ordinær

beskæftigelse, og den skal under alle omstændigheder

være udarbejdet inden for 6 måneder.

I 39 pct. af sagerne oplyser kommunerne, at

der er udarbejdet en opfølgningsplan. Ligesom

det er tilfældet med opfølgningssamtaler, udarbejdes

opfølgningsplanerne især for sygemeldte

med forholdsvis dårligt helbred og begrænsede

ressourcer i forhold til arbejdsmarkedet.

Også god prioritering når

det gælder revalidering

Også når det gælder revalidering, prioriterer

kommunerne tilsyneladende hensigtsmæssigt.

Kommunerne overvejer revalidering i de sager,

hvor det især må formodes at være relevant. I en

undersøgelse af langvarigt rygsygemeldte fra 24

kommuner afgrænsede man sager med behov

for revalidering som sager, der varede i mere end

et år, uden at den sygemeldte selv havde raskmeldt

sig eller var blevet raskmeldt af kommunen

(Høgelund og Modvig, 1998). I sådanne

sager har kommunen drøftet og/eller iværksat

revalidering i tre fjerdedele af tilfældene. I sager,

hvor det ikke formodes, at det er relevant med

revalidering, har kommunen drøftet revalidering

i 29 pct. af sagerne og iværksat revalidering

i 7 pct. af tilfældene. Der ser med andre ord ud

til, at kommunerne i vidt omfang er i stand til

at udvælge de relevante sager. Det understøttes

af resultaterne fra en ny undersøgelse (Boll,

Pedersen og Høgelund, 2003).

Men der er også problemer

Undersøgelsen af Høgelund, Filges og Jensen

(2003) peger dog på, at der også er problemer

forbundet med kommunernes prioritering. For

det første ser det ud til, at ikke alle sygemeldte,

De fleste kommuner

er hybride

blandings former

med både bureaukratiske

og dynamiske

træk.

SYGEDAGPENGESAGER: HVAD GØR KOMMUNERNE OG VIRKER DET?

89


Små kommuner

af holder meget

oftere end store

kommuner opfølgningssamtaler

med

langvarige sygedagpengemodtagere

inden for de

første 8 uger af

sagen.

som har krav på en opfølgningsplan inden for 6

måneder, får udarbejdet en sådan plan. Blandt

sager med en varighed på mere end et halvt år

er der således mere end en tredjedel, hvor der

ikke er udarbejdet opfølgningsplan.

For det andet ser der ud til, at det kan være

svært at udpege risikosager på et tidligt tidspunkt

i sygemeldingen. Der er en række sager,

som kommunerne tilsyneladende vurderer som

ukomplicerede, og derfor i første omgang ikke

afholder opfølgningssamtaler. Disse sager viser

sig imidlertid efterfølgende at være risikosager

med behov for arbejdsfastholdelse, idet de sygemeldte

mister deres arbejde.

I forlængelse heraf viser undersøgelsen for det

tredje, at kommunerne kun har afholdt møde

med de sygemeldtes arbejdsgivere i 5 pct. af

sagerne, og i yderligere 9 pct. har kommunen

kontaktet arbejdsgiveren på anden måde.

Denne kontakt synes meget beskeden i betragtning

af, at omkring halvdelen af de sygemeldte

lønmodtagere mister deres job i forbindelse

med sygemeldingen. Forklaringen kan igen

være, at det er svært tidligt i sygemeldingen

at identificere sager med behov for en fastholdelsesindsats.

En anden forklaring kan være,

at sagsbehandlerne, delvist på grund af manglende

ressourcer, ikke ser det som en kerneopgave

at kontakte virksomhederne. I Boll og

Clausen (2003), som bygger på interview med

15 langvarigt sygemeldte, deres sagsbehandlere

og nogle af de virksomheder, hvorfra de blev

sygemeldt, er der eksempler på sagsbehandlere,

som giver udtryk for, at de ikke har ressourcer

til dette arbejde. Undersøgelsen peger

også på et andet skisma ved en øget kommunal

kontakt til de sygemeldtes arbejdsgivere. På

den ene side efterlyser nogle af de sygemeldtes

arbejdsgivere en tættere kontakt til kommunen.

På den anden side ønsker de sygemeldte

i nogle tilfælde selv at stå for kontakten til arbejdsgiveren.

Undersøgelsen peger således på,

at kommunens kontakt til arbejdsgiveren kan

virke stigmatiserende for de sygemeldte, som

risikerer at blive “klientgjort”. Problemet er

med andre ord, at det ikke er i alle sager, at det

er en god ide med en særlig (hurtig) indsats. I

nogle sager, fordi mange sygemeldte kommer i

arbejde af sig selv, og i andre sager fordi det kan

være endog skadeligt for den sygemeldte

Er der forskel på kommunernes

indsats?

På nogle områder er der tilsyneladende forskel

på den indsats, som store og små kommuner

yder (Boll, Pedersen og Høgelund, 2003). Små

kommuner afholder meget oftere end store

kommuner opfølgningssamtaler med langvarige

sygedagpengemodtagere inden for de første

8 uger af sagen, ligesom små kommuner har

en mindre andel af sygedagpengesager, hvor

der slet ikke afholdes opfølgningssamtaler, se

figuren.

Figur 1

Opfølgningssamtaler i sygedagpengesager opdelt

efter kommunestørrelse (n=1.610)

Procent af sager

100%

90%

80%

70%

60%

50%

40%

30%

20%

10%

0%

Under 8.000

8-16.000

16-30.000

30-50.000

over 50.000

Kommunestørrelse

Kilde: Boll, Pedersen og Høgelund (2003).

Slet ikke

Senere end

8 uger

Indenfor

8 uger

90

SYGEDAGPENGESAGER: HVAD GØR KOMMUNERNE OG VIRKER DET?


I 38 pct. af sagerne i kommuner med under

8.000 indbyggere er der gennemført opfølgningssamtaler

inden for 8 uger, mens det kun

er tilfældet i 18 pct. af sagerne i kommuner

med over 50.000 indbyggere. Tilsvarende er der

kun 28 pct. af sagerne i kommuner med under

8.000 indbyggere, hvor der ikke er afholdt

opfølgningssamtale, mod 44 pct. i kommuner

med over 50.000 indbyggere.

Til gengæld har store kommuner tilsyneladende

en mere aktiv og udadvendt kontaktform over

for virksomheder end små kommuner.

I nogle spørgsmål er der ikke en systematisk

sammen hæng med kommunestørrelse.

Det gælder, når vi ser på kommunernes evne til

at koncentrere revalideringsindsatsen om personer

med formodet behov for revalidering (jf.

ovenfor), det gælder de langvarigt sygemeldtes

vurdering af kommunens indsats, og det gælder

spørgsmålet om, hvor ofte de sygemeldte

kommer i arbejde.

Hurtig opfølgning virker

Undersøgelsen af Høgelund, Filges og Jensen

(2003) viser, at afholdelse af tidlig opfølgningssamtale

forøger de sygemeldtes chance for at

blive fastholdt hos den arbejdsgiver, som de

blev sygemeldt fra. Effekten aftager imidlertid

hurtigt: jo længere tid efter samtalen desto mindre

er effekten. Den positive effekt af, at kommunen

afholder opfølgningssamtale inden for

8 uger, kan skyldes, at der tidligt i sygeforløbet

opnås en afklaring af, hvornår den sygemeldte

kan vende tilbage i arbejde. Denne afklaring

giver arbejdsgiveren og den sygemeldte en vis

sikkerhed for, at ansættelsesforholdet kan fortsættes.

Dermed kan tidlig opfølgningssamtale

være med til at forhindre, at arbejdsgiveren afskediger

den sygemeldte. Den positive effekt

kan også hænge sammen med, at opfølgningssamtalen

har en motivations- eller skræmmeeffekt,

som får nogle sygemeldte til at forsøge

at genoptage deres arbejde tidligt, hvormed

fyring undgås. Undersøgelsen tyder ikke på, at

tidlig opfølgningssamtale øger de sygemeldtes

sandsynlighed for, at komme i arbejde hos en

ny arbejdsgiver. Tværtimod er der en tendens

til, at tidlig opfølgningssamtale her har en negativ

effekt. Samlet set er effekten af tidlig opfølgningssamtale

imidlertid positiv.

Revalidering øger ikke

chancen for at komme i

arbejde

Kommunen kan etablere revalidering i sager,

hvor der er en særlig risiko for, at den sygemeldte

bliver udstødt fra arbejdsmarkedet. Det

kan være i sager, hvor den sygemeldte har mistet

kontakten til en arbejdsgiver, og hvor helbredsproblemer

udgør en barriere for at fortsætte i

samme erhverv. Revalidering kan være kurser,

uddannelse, eller arbejdsoptræning med løntilskud.

Internationale sammenligninger viser, at

revalidering anvendes ofte i Danmark (EIM,

2000; Bloch og Prins, 2001). Enkelte danske

undersøgelser har belyst beskæftigelseseffekten

af revalidering. I to af undersøgelserne er der

taget hensyn til ikke-målte forskelle mellem

dem, som deltager i revalidering og dem, som

ikke gør (Filges, 2001; Høgelund og Holm,

2002). Disse undersøgelser tyder på, at revalidering

gennemgående ikke forøger sygemeldtes

chance for at komme i arbejde. Høgelund

og Holm (2002) undersøger om revalidering i

form af kurser og uddannelse forøger langvarigt

ryg-sygemeldtes chance for at komme i arbejde

i en 5-årig periode. De finder, at chance for at

komme i arbejde falder, mens de sygemeldte er

under uddannelse, men stiger, når uddannelsen

afsluttes. Samlet set er effekten stort set nul.

Disse nedslående resultater skal dog ikke lede

til, at revalidering / uddannelse helt afskrives.

For det første kan revalidering hjælpe deltagerne

på andre måder, fx give større livskvalitet,

som ikke er direkte relevant for at komme i

Det er derfor

muligt, at flere

sygemeldte vil

kunne fastholdes

i arbejde , hvis

arbejdsgiverne i

højere grad bliver

opmærksomme på

mulighederne for

tilskud.

SYGEDAGPENGESAGER: HVAD GØR KOMMUNERNE OG VIRKER DET?

91


eskæftigelse. For det andet kan der være grupper

af sygemeldte, hvor revalidering har en positiv

beskæftigelseseffekt. Da den målte effekt i

gennemsnit er nul, betyder det samtidig, at der

også vil være sygemeldte, hvor revalidering har

en negativ effekt. Dette understøttes af Filges

(2001), som finder, at der er forskel på effekterne,

afhængigt af blandt andet alder, etnicitet,

uddannelsesbaggrund, og om revalidenderne

kommer fra kontanthjælp, arbejdsløshedsdagpenge

eller sygedagpenge (hvor effekten er

mindst). Det tyder således på, at revalidering

virker for nogle persongrupper, men ikke for

andre. Når det gælder revalidering af sygemeldte,

synes der imidlertid at være brug for

mere viden om effekten for forskellige grupper

af sygemeldte og for forskellige former for revalidering.

En sådan viden vil kunne bruges til

at målrette indsatsen mod de rigtige personer

og til at anvende tiltag med størst virkning.

Tilpasning af arbejdsforholdene

kan måske hjælpe

Undersøgelsen af Høgelund, Filges og Jensen

(2003) peger på, at det måske vil være muligt at

fastholde flere sygemeldte på arbejdsmarkedet,

hvis man forbedrer mulighederne for at tilpasse

de sygemeldtes arbejdsforhold. Flere udenlandske

undersøgelser – der foreligger endnu ingen

danske – tyder på, at ændringer af sygemeldtes

arbejdsforhold forøger de sygemeldtes integration

på arbejdsmarkedet (Krause og Lund,

2003). Der kan fx være tale om tilpasninger af

sygemeldtes arbejdsforhold, fx ved nedsat arbejdstid,

nye arbejdsopgaver og arbejde, hvor

der tages særlige hensyn til den sygemeldtes

helbredsproblemer.

Selvom ca. halvdelen af de sygemeldte, som

kommer i arbejde igen, får ændret deres arbejdsforhold,

sker det tilsyneladende, uden at kommunen

er involveret i nævneværdigt omfang.

Som nævnt har kommunen kun været i kontakt

med arbejdsgiveren i 14 pct. af sygedagpengesagerne.

Hertil kommer, at tilskud til tilpasninger

og hjælpemidler kun anvendes i begrænset omfang.

Høgelund, Filges og Jensen (2003) finder,

at kommunen kun har ydet tilskud til arbejdsredskaber

i 1 pct. af sagerne og til hjælpemidler

i 1 pct.. En tidligere undersøgelse giver samme

resultat (Høgelund og Modvig, 1998). Den begrænsede

brug af tilskud tyder på, at arbejdsgiverne

ikke er tilstrækkeligt opmærksomme på

mulighederne for at få tilskud og vejledning

om fastholdelse og integration af personer med

helbredsproblemer. Det er derfor muligt, at

flere sygemeldte vil kunne fastholdes i arbejde,

hvis arbejdsgiverne i højere grad bliver opmærksom

på disse muligheder. Tilskud og hjælp til

fastholdelse kunne gøre det mere attraktivt for

arbejdsgivere at fastholde den sygemeldte på

arbejdspladsen frem for at afskedige.

Vi mangler viden

Selvom konklusionen af undersøgelserne er, at

det vil være muligt at forøge fastholdelsen og

reducere sygefraværet yderligere, er der imidlertid

en række udfordringer, som skal overvindes.

En positiv virkning af en øget brug af tidlig opfølgningssamtale

forudsætter, at kommunerne

kan identificere de sager, hvor det er formålstjenligt.

Det vil således være spild af ressourcer,

at afholde tidlig opfølgningssamtale med

sygemeldte, som kommer i arbejde af sig selv.

Spørgsmålet er derfor, hvordan kommunerne

skal blive bedre til at identificere de sager, hvor

de skal sætte tidligt ind. Også når det gælder

revalidering mangler der viden. Hvilke tiltag

virker bedst, og for hvilke sygemeldte har revalidering

en negativ/positiv beskæftigelseseffekt?

Tilsvarende problemer gør sig gældende for en

øget tilpasning af sygemeldtes arbejdsforhold.

Virker sådanne tiltag i Danmark? Hvilke tiltag

virker bedst, og er virkningen afhængig af fx de

sygemeldte helbredsproblemer og arbejde? En

større viden om disse spørgsmål er nødvendig,

fordi samfundet (og kommunerne) ellers vil

bruge de knappe ressourcer uhensigtsmæssigt.

92

SYGEDAGPENGESAGER: HVAD GØR KOMMUNERNE OG VIRKER DET?


Referencer

Bloch, F.S. og Prins, R. (red.) (2001)

Who Returns to Work & Why? A Six-Country Study on Work

Incapacity & Reintegration. New Brunswick and London:

Transaction Publishers.

Boll, J., Pedersen, J. G. & Høgelund, J. (2004)

Langvarige sygedagpengesager. I: Bengtsson, S. m.fl.: Betydningen

af kommunestørrelse for løsningen af opgaver. Resultater

af analyser for strukturkommissionen. København: Socialforskningsinstituttet.

(Foreløbig titel. Under udgivelse.)

Boll, J. og Clausen, T. (2003)

Begrænsning af sygefravær og sikring af de sygemeldtes arbejdsmarkedstilknytning.

Resultater fra en kvalitativ undersøgelse i

to kommuner. Arbejdspapir 4:2003. København: Socialforskningsinstituttet.

JAN HØGELUND

Seniorforsker ved Socialforskningsinstituttet

EIM (2002)

Active Labour Market Programmes for people with disabilities.

Fact and fi gures on use and impact. Zoetermeer: EIM Business

& Policy Research.

Filges, T. (2001)

Revalidering – en registerundersøgelse. Arbejdspapir 14:2001.

København: Socialforskningsinstituttet.

Høgelund, J., Filges, T. og Jensen, S. (2003)

Langvarigt sygemeldte – Langvarigt sygefravær – hvad sker der

og hvordan går det? Rapport 03:20. København: Socialforskningsinstituttet.

Høgelund, J. og Holm, A. (2002)

Returning Long-Term Sick-Listed to Work – The Effects of education

in a Competing Risk Model with Time Varying Covariates

and Unobserved Heterogeneity. Working paper: 12: 2002.

København: Socialforskningsinstituttet.

TRINE FILGES

Seniorforsker ved Socialforskningsinstituttet

Høgelund, J. og Modvig, J. (1998)

Langtidssygemeldte med rygproblemer – en forløbsundersøglse i

24 kommuner. Arbejdspapir. København: Socialforskningsinstituttet.

Krause, N. og Lund, T. (2003)

Return to Work i: Barling, J. and Frone, M. (eds.): The

psychology of workplace safety. Washington DC: American

Psychological Association.

SØREN JENSEN

Forskningsassistent ved

Socialforskningsinstituttet .

SYGEDAGPENGESAGER: HVAD GØR KOMMUNERNE OG VIRKER DET?

93


DEN KOMMUNALE BESKÆF TIG EL-

SESINDSATS – KAN DET GØRES

BEDRE?

Det store råderum i tilrettelæggelsen af den kommunale beskæftigelsesindsats

giver mulighed for at tilpasse indsatsen til de lokale rammevilkår.

I denne artikel præsenteres nogle analyseresultater vedrørende forskelle

i kommunernes indsats og i effekter af indsatsen. Resultaterne viser store

regionale variationer i effekt. Det tyder på, at der er et rum for at forbedre

beskæftigelsesindsatsen.

HENNING BJERREGAARD BACH &

LISBETH PEDERSEN

Beskæftigelsesindsatsen og

det kommunale selvstyre

Der er i dag et betydeligt regionalt råderum

for at tilrettelægge beskæftigelsesindsatsen. Det

gælder også kommunernes indsats for at bringe

kontanthjælpsmodtagere i almindelige job eller

i støttet beskæftigelse. Staten yder refusion til

kommunernes udgifter til beskæftigelsesindsatsen

og har op gennem 90’erne brugt refusionstaksterne

til at fremme en prioritering af de aktive

ordninger frem for de passive. Kommunerne

har imidlertid det endelige ansvar for tildelingen

af sociale ydelser og for valg mellem tiltag som

fx aktivering, kontanthjælp, førtidspension eller

fleksjob. Desuden kan kommunerne inden for

centralt fastlagte rammer bestemme beskæftigelsesindsatsens

omfang og indhold.

En succesfuld beskæftigelsesindsats stiller store

krav til den kommunale organisering, samt evne

til at prioritere og implementere indsatsen. Skal

indsatsen være virkningsfuld, skal sagsbehand-

lere kunne vurdere borgerens aktuelle og potentielle

arbejdsmarkedsressourcer samt deres

incitamenter til at være i arbejde. I den virksomhedsrettede

beskæftigelsesindsats skal kommunerne

ligesom AF forsøge at kvalificere de ledige

til at matche virksomhedernes arbejdskraftbehov.

Men de skal også bidrage til at fremme et

mere rummeligt arbejdsmarked, hvor også de

svagest stillede har mulighed for at få og bevare

et job over længere tid. Det er derfor nødvendigt,

at der i kommunerne findes medarbejdere

med et godt arbejdsmarkedskendskab og

en god kontakt til virksomhederne. Derudover

skal den rette faglige ekspertise og de rigtige

beskæftigelsestilbud være til rådighed i kommunen.

I forbindelse med Strukturkommissionens arbejde

har det været diskuteret, om den beskæftigelsesrettede

indsats løses med størst succes i

større eller mindre regionale enheder. Argumenterne

for, at de større kommuner er de mest effektive,

er flere: De kan have flere eksperter og

94

DEN KOMMUNALE BESKÆF TIG EL SESINDSATS – KAN DET GØRES BEDRE?


højere grad af specialisering inden for et fagligt

felt. De har mulighed for at samle mere viden

om det regionale arbejdsmarked samt om, hvilke

beskæftigelsestilbud, der virker bedst for de forskellige

grupper af kontanthjælpsmodtagere.

Desuden vil der muligvis være et større udbud

af job- og uddannelsesmuligheder, hvilket gør

den nemmere at tilbyde individuelt tilpassede

beskæftigelsestilbud. Endelig har de store kommuner

bedre muligheder for at foretage målrettet

styring og evaluering af indsatsen.

Omvendt har der om de mindre kommuner

været sagt, at de har en mere smidig og fleksibel

beslutningsstruktur, og at de har lettere ved

at sikre nærhed og dialog med borgere og virksomheder.

Kommunens størrelse kan således

være afgørende for den faglige bæredygtighed i

beskæftigelsesindsatsen, men en lang række andre

strukturelle forhold kan også spille ind.

Formålet med denne artikel er at diskutere forskelle

i kommunernes beskæftigelsesindsats og

i effekter af indsatsen. Artiklen præsenterer i

kort form de væsentligste resultater vedrørende:

kontanthjælpsgruppens profil, kommunernes

akti veringsindsats og effekten af denne indsats.

Herunder inddrages også resultater, der vedrører

forskelle mellem kommunerne af forskellig størrelse.

Kan kommunestørrelse forklare eventuelle

forskelle eller skal der andre forklaringer til?

De svagere kontanthjælpsmodtagere

Den faldende ledighed efter 1994 medførte, at

også antallet af langtidsledige kontanthjælpsmodtagere

blev mindre. Til gengæld blev de problemer,

der fandtes i denne gruppe tydeligere, og

udfordringen for den beskæftigelsespolitiske

indsats større En større andel af de langvarige

kontanthjælpsmodtagere havde sociale og personlige

problemer, der gjorde det vanskeligt at

tilbyde dem et egnet beskæftigelsestilbud og

de, der blev aktiveret, hang ofte fast i systemet i

den forstand, at de gik fra beskæftigelsestilbud

til beskæftigelsestilbud.

I en ny undersøgelse fra Socialforskningsinstituttet

(Bach 2003) har man forsøgt at give

en lidt mere fyldestgørende beskrivelse af de

svagere kontanthjælpsmodtagere ud fra en survey

blandt udvalgte kommuner. Undersøgelsen

omfatter kontanthjælpsmodtagere, som har

været offentligt forsørgede i størstedelen af de

sidste 4 år.

Undersøgelsen viste, at godt 80 pct. i denne

gruppe var uden en erhvervsuddannelse, og

omkring halvdelen havde aldrig været i arbejde.

Kommunerne vurderede, at omkring 60 pct.

ville blive frasorteret af virksomhederne i en

ansættelsessituation, alene fordi de manglede

kompetencer som motivation, initiativ, mødestabilitet,

samarbejdsevne etc. Blandt de mest fremherskende

mangelfulde personlige kompetencer

pegede kommunerne på: proble mer med

personlig fremtræden, psykisk skrøbelighed og

gældsproblemer. Derudover har mange problemer

med familie og socialt netværk. Omkring

en fjerdedel af gruppen af svagere kontanthjælpsmodtagere

har nedsat arbejdsevne pga.

fysisk sygdom eller nedslidning.

Gennemgående er det de samme typer af problemer,

der findes blandt kontanthjælpsmodtagerne

i små og store kommuner. Dog synes

der at være en større andel kontanthjælpsmodtagere

med fysiske helbredsproblemer og diagnosticerede

psykiske lidelser i de store end i de

små kommuner.

Hvad gør kommunerne for

kontanthjælpsmodtagerne?

Hovedinstrumenterne i aktiveringsindsatsen

blev fra 1994 og frem: Jobtræning på private eller

offentlige arbejdspladser, uddannelse, og individuel

jobtræning. Kontanthjælpsmodtager ne

blev især tilbudt individuel jobtræning i form

DEN KOMMUNALE BESKÆF TIG EL SESINDSATS – KAN DET GØRES BEDRE?

95


Der er en tendens

til, at aktivering har

de største beskæftigelseseffekter

i

de store kommuner

med over 100.000

indbyggere og

mindst i de mindste

kommuner med op

til 20.000 indbyggere.

af såkaldte kommunale beskæftigelsesprojekter.

Per 1.7.2003 er lovgrundlaget for den aktive

beskæftigelsesindsats ændret, så hovedredskaberne

nu er ”virksomhedspraktik” og ”løntilskud”

sammen med ”vejledning og opkvalificering”.

De evalueringer, der er foretaget af

indsatsens virkninger, er imidlertid alle foretaget

før januar 2002 og knytter sig således til den

tidligere lovgivning.

I perioden 1995-1999 blev omkring 30 pct. af

kontanthjælpsmodtagerne aktiveret i beskæftigelsesprojekter,

25 pct. i offentlig jobtræning, 14

pct. i privat jobtræning, 20 pct. i uddannelsesaktivering

og resten i andre typer af aktivering.

Denne fordeling varierer kun lidt med kommunestørrelse.

Den mest markante afvigelse er,

at kommuner med mellem 50.000 og 100.000

indbyggere i noget højere grad benytter sig af

privat jobtræning (21 pct.) (Graversen, 2004).

Sammenligning med andre analyser peger dog

på, at denne sammensætning ikke er konstant

over tiden (Beskæftigelsesministeriet, 2003).

Der er betydelig forskel på, hvor meget kommunerne

vælger at aktivere kontanthjælpsmodtagerne.

Blandt de arbejdsmarkedsparate kontanthjælpsmodtagere

varierer andelen fra 20 til

80 pct. mellem kommuner inden for samme

amt. Forskellen kan ikke umiddelbart forklares

med forskelle i kommunestørrelse. En tilsvarende

variation finder man i kommunernes aktivering

af de langvarigt offentligt forsørgede.

For denne gruppe synes der at være en mindre

aktiveringsgrad i de større kommuner (Beskæftigelsesministeriet,

2003)

Fra Socialforskningsinstituttets kommuneundersøgelse

vedrørende de svagere kontanthjælpsmodtagere

ved vi, at der er indholdsmæssig

forskel i de tilbud, som de små og store kommuner

giver. Hovedparten af kommuner (ca.

3 ud af 4) kombinerer erhvervsrettede og socialt

orienterede indsatser for kontanthjælpsmodtagere

med sociale problemer. Men omkring

hver fjerde inddrager ikke virksomheder

i arbejdet med disse kontanthjælpsmodtagere.

Blandt disse kommuner er der en overvægt af

de mindre kommuner (Beskæftigelsesministeriet,

2003)

De 14 største kommuner skønner, at knapt 40

pct. af de svagere kontanthjælpsmodtagere deltager

i tilbud, der tager hånd om deres personlige

problemer, mens denne andel er på ca. 70

pct. i de øvrige kommuner. Der er ligeledes en

mindre andel af dem med fysiske helbredsproblemer,

der modtager særlige tilbud i den forbindelse

i de store kommuner.

Store kommuner synes til gengæld at have bedre

kapacitet til at planlægge og evaluere indsatsen.

Der er således en langt større andel af de store

kommuner, der fastsætter målbare mål (45 pct.

mod 12 pct.) og foretager en systematisk opfølgning

på målene (36 pct. mod 12 pct.). Til

gengæld anvender sagsbehandlerne ikke disse

opgørelser og evalueringer i større udstrækning

i de største kommuner.

Jobtræning i private virksomheder virker bedst

Socialforskningsinstituttet har målt effekterne

af kontanthjælpsmodtageres deltagelse i forskellige

aktiveringstyper ved at sammenligne,

i hvilket omfang deltagerne modtager overførselsindkomster

før og efter aktiveringsforløbet

(Graversen og Weise, 2001, Bach, 2002). Den

anvendte metode tager i nogen grad højde for

kontanthjælpsmodtagernes arbejdsmarkedsressourcer.

Omfanget af offentlig forsørgelse måles ved den

såkaldte overførselsgrad. Overførselsgraden er

den andel af en given periode, hvor en person

modtager offentlig forsørgelse, fx kontanthjælp,

arbejdsløshedsdagpenge, aktiveringsydelser, orlovsydelser,

sygedagpenge eller revalideringsydelser.

Værdien af overførselsgraden kan ligge

mellem 0 og 100. Hvis en person slet ikke

modtager offentlig forsørgelse i en periode, er

96

DEN KOMMUNALE BESKÆF TIG EL SESINDSATS – KAN DET GØRES BEDRE?


overførselsgraden 0, og hvis der modtages offentlig

forsørgelse gennem hele perioden, er

overførselsgraden 100.

De fleste typer af aktiveringsforløb for kontanthjælpsmodtagere

mindsker deltagernes afhængighed

af offentlig forsørgelse, men der er

dog betydelig forskel på effekternes størrelse.

Jobtræning i private virksomheder er det aktiveringsinstrument,

der har den største effekt.

Deltagelse i denne aktiveringstype reducerer

gennemsnitligt set overførselsgraden med 16

procentpoint, hvilket svarer til, at omfanget af

offentlig forsørgelse mindskes med knap 2 måneder

per år. Det er dog kun ca. hvert tiende

aktiveringsforløb, der består af privat jobtræning,

og effekterne af de øvrige aktiveringstyper

er væsentlig mindre.

Den mest udbredte form for aktivering af kontanthjælpsmodtagere

er aktivering på beskæftigelsesprojekter.

Deltagelse i denne aktiveringstype

mindsker overførselsgraden med godt 3

procentpoint, svarende til ca. 11/2 uge per år.

Det er kun ca. en femtedel af effekten ved jobtræning

i en privat virksomhed.

Et andet ofte benyttet aktiveringsinstrument er

individuel jobtræning på en offentlig arbejdsplads.

Denne form for aktivering reducerer

deltagernes overførselsgrad med godt 6 procentpoint,

hvilket svarer til ca. 3 uger per år.

Det eneste aktiveringsinstrument, der ikke har

en positiv effekt, er uddannelsesaktivering på

daghøjskoler. At undervisning på en daghøjskole

ikke reducerer deltagernes overførselsgrad

kan hænge sammen med, at daghøjskoler ofte

anvendes som indledning til et længerevarende

aktiveringsforløb eller til afklaring af deltagernes

fremtidige beskæftigelses- eller uddannelsessituation.

Uddannelsesaktivering på daghøjskoler

kan således evt. muliggøre, at senere aktiveringsforløb

giver det størst mulige udbytte.

Sammenhæng mellem kommunestørrelse

og beskæftigelseseffekt

ikke påvist

I forbindelse med strukturkommissionens arbejde

har både Socialforskningsinstituttet og

Beskæftigelsesministeriet analyseret kommunale

forskelle i effekten af beskæftigelsesindsatsen

I analyserne opdeles kommunerne i 6 størrelseskategorier.

Socialforskningsinstituttets analyser viser, at

der er en tendens til, at aktivering har de største

beskæftigelseseffekter i de store kommuner

med over 100.000 indbyggere og mindst i de

mindste kommuner med op til 20.000 indbyggere.

Der er dog ikke meget markante forskelle

mellem kommunerne, og konklusionen holder

kun som en gennemsnitsbetragtning for al aktivering

i sin helhed. Ser man eksempelvis alene

på privat jobtræning for de 25-59 årige finder

man, at kommuner aktiverer med varierende

succesrate, men der er ikke nogen umiddelbart

forklarlig sammenhæng mellem kommunestørrelse

og beskæftigelseseffekt. Analysen viser

desuden, at privat jobtræning er det aktiveringsredskab,

der inden for alle 6 kommunestørrelser

virker bedst (Graversen, 2004).

Beskæftigelsesministeriet har foretaget en tilsvarende

analyse på lidt nyere, men til gengæld

mindre fuldstændige data. I denne finder man

også store forskelle på beskæftigelseseffekten af

aktivering blandt samtlige kommuner. Resultaterne

af indsatsen svinger mellem en negativ

effekt på ca. 10 pct., hvor den aktiveredes evne

til selvforsørgelse altså formindskes efter indsatsen,

til en positiv effekt på op mod 40 pct.

Selv mellem nabokommuner i samme amt kan

der være store forskelle. Disse analyser viser

også, at der kan være en tendens til at effekterne

er størst i de største kommuner, men der

er ikke nogen meget tydelig sammenhæng mellem

kommunestørrelse og beskæftigelseseffekt

(Beskæftigelsesministeriet, 2003)

Blandt de arbejdsmarkedsparate

kontanthjælpsmodtagere

varierer andelen

der aktiveres fra 20

til 80 pct. mellem

kommuner inden for

samme amt.

DEN KOMMUNALE BESKÆF TIG EL SESINDSATS – KAN DET GØRES BEDRE?

97


Rum for forbedring

Analyserne peger på, at der kan være en tendens

til at de store kommuner præsterer de bedste

resultater i beskæftigelsesindsatsen for kontanthjælpsmodtagere,

men der er ikke en tydelig

sammenhæng mellem kommunestørrelse og

indsatsens effekt. Den mest solide konklusion

er derfor, at der er store forskelle i indsatsen og

i indsatsens effekt. Vores viden om, hvad der

resulterer i positive effekter er ret begrænset.

De hidtidige analyser peger på, at de større

kommuner i lidt mindre grad tager hånd om

de svagere kontanthjælpsmodtageres personlige

eller helbredsmæssige problemer, ligesom

de i mindre grad aktiverer gruppen. Omvendt

er de mere aktive i den virksomhedsrettede

indsats og bruger flere ressourcer på at sætte

mål for indsatsen og evaluere dens virkninger.

På dette område synes de store kommuner derfor

at være klædt bedre på til at imødekomme

de nye krav i beskæftigelsespolitikken.

Alle analyser peger på, at privat jobtræning virker

bedst, men vi ved ikke med sikkerhed, hvilke

barrierer der hindrer en større brug af dette aktiveringsredskab.

Vi har endnu til gode at se resultaterne

af de nye regler om virksomhedspraktik,

hvorefter praktikanter nu må udføre arbejde,

som ellers normalt bliver udført som lønnet arbejde.

Både den her nævnte og tidligere undersøgelser

fra Socialforskningsinstituttet har peget

på, at kontakten mellem kommuner og virksomheder

kan intensiveres. Når det ikke sker, kan

det skyldes ressourcemangel i kommunerne og

forventninger om, at det vil være vanskeligt at

overtale virksomhederne til at tage endnu flere,

men måske mindre egnede jobtræningspersoner.

Det kan også skyldes, at indsatsen ikke har

tilstrækkelig høj politisk prioritet, eller at den

nødvendige faglige kapacitet ikke er til stede.

Endelig kan der være årsager, der skal søges hos

de såkaldte markarbejdere, der i sidste ende står

for den konkrete implementering af indsatsen.

Markarbejderens adfærd i forbindelse med beskæftigelsesindsatsen

har vi endnu ikke megen

forskningsbaseret viden om, men emnet analyseres

nærmere i et netop igangsat forskningsprojekt

på Socialforskningsinstituttet.

Det store råderum i tilrettelæggelsen af den

kommunale beskæftigelsesindsats giver mulighed

for at tilpasse indsatsen til de lokale rammevilkår.

Variationen i indsatsens effekt tyder

imidlertid på, at der er et væsentligt rum for

forbedring, men vi kan desværre ikke på nuværende

tidspunkt sige noget præcist om, hvor

der især skal sættes ind for at øge effekten.

En succesfuld indsats, hvor de lediges kvalifikationer

bruges og udvikles bedst muligt og i

overensstemmelse med arbejdsmarkedets kvalifikationsbehov,

stiller imidlertid mangfoldige

krav til kommunerne.

98

DEN KOMMUNALE BESKÆF TIG EL SESINDSATS – KAN DET GØRES BEDRE?


Litteratur

Bach, Henning Bjerregaard (2003): Svagere grupper af kontanthjælpsmodtagere.

Resultater fra en survey blandt udvalgte

kommuner. Socialforskningsinstituttet. (Under udgivelse)

Bach, Henning Bjerregård (2002): Kontanthjælpsmodtageres

aktivering og arbejdsudbud. Socialforskningsinstituttet. Rapport

02:3.

Beskæftigelsesministeriet (2003): Beskæftigelsesministeriets

sektoranalyse til Strukturkommissionen.

Graversen, Brian Krogh (2004): Effekter af aktiveringsindsatsen

over for kontanthjælpsmodtagere – Har kommunestørrelsen

betydning? I: Bengtsson, S. m.fl.: Betydningen af kommunestørrelse

for løsningen af opgaver. Resultater af analyser for

strukturkommissionen. København: Socialforskningsinstituttet.

(Foreløbig titel. Under udgivelse.)

LISBETH PEDERSEN

Forskningsleder ved Socialforskningsinstituttet

Graversen, Brian Krogh & Weise, Hanne (2001): Effekter af

aktiveringsindsats over for kontanthjælpsmodtagere. Socialforskningsinstituttet.

Arbejdspapir 2:2001.

Harsløf, Ivan & Brian Krogh Graversen (2000): Kommunernes

aktiverings og revalideringsindsats. Arbejdspapir. Socialforskningsinstituttet.

Madsen, Per Kongshøj & Lisbeth Pedersen (red.) (2003):

Drivkræfter bag arbejdsmarkedspolitikken. Socialforskningsinstituttet.

Rapport 03:13.

HENNING BJERRE-

GAARD BACH

Seniorforsker ved Socialforskningsinstituttet

DEN KOMMUNALE BESKÆF TIG EL SESINDSATS – KAN DET GØRES BEDRE?

99


ORGANISATORISKE BARRIERER

FOR AT FÅ HANDICAPPEDE I

BESKÆFTIGELSE

Den generelle beskæftigelsespolitiske debat orienterer sig i stigende grad

mod etableringen af et én-strenget system for beskæftigelsesindsatsen.

Det er måske ikke nogen dårlig idé. Resultater fra en ny undersøgelse af

beskæftigelsesindsatsen over for personer med handicap antyder i hvert

fald, at der er store forskelle på, hvor gode kommuner og Arbejdsformidling

er til at samarbejde og til at udnytte hele den vifte af lovgivningsmæssige

muligheder, der er for at hjælpe handicappede med at få eller beholde

et arbejde.

THOMAS CLAUSEN

Hvilken rolle spiller organisatoriske faktorer for

kvaliteten og effektiviteten af sociale serviceydelser?

Det er et af de spørgsmål, som belyses i

dette temanummer, og som denne artikel tager

afsæt i.

Beskæftigelsesindsatsen over for personer med

handicap har sit udgangspunkt i to forskellige

systemer. På den ene side varetager kommunerne

den del af indsatsen der orienterer sig

mod gruppen af personer, der som følge af handicap

har vanskeligt ved at varetage et fuldtidsarbejde

– flexjobordningen. På den anden side

har Arbejdsformidlingen bl.a. ansvaret for den

del af lovgivningen, der sigter mod at løse handicaprelaterede

problemer, der knytter sig til

udførelsen af konkrete arbejdsfunktioner – den

personlige assistanceordning.

De konkrete målgrupper for de to foranstaltninger,

der er nævnt oven for, lader sig ikke

umiddelbart afgrænse i forhold til hinanden.

Hvorvidt en persons handicaprelaterede problemer

i arbejdssituationen bedst afhjælpes gennem

et flexjob eller gennem en personlig assistanceordning

beror således på en konkret

vurdering. Derfor er det vigtigt, at sagsbehandlerne

i kommunerne og i Arbejdsformidlingen

er opmærksomme på de muligheder, der eksisterer

i det ’andet’ system. Det er især vigtigt,

at de kommunale sagsbehandlere er opmærksomme

på de foranstaltninger, der administreres

af Arbejdsformidlingen, dels fordi det er

kommunerne, der varetager sygedagpengeområdet

(se også artiklen om sygedagpengesager),

dels fordi kommunerne er den instans, som

virksomhederne primært henvender sig til i

forbindelse med helbredsrelaterede problemer

blandt medarbejderne.

Hvad er problemet?

Man skulle således forvente, at der var etableret

faste kommunikationskanaler og samarbejdsre-

100

ORGANISATORISKE BARRIERER FOR AT FÅ HANDICAPPEDE I BESKÆFTIGELSE


lationer mellem kommuner og Arbejdsformidlingen

med henblik på at inddrage det ’andet’

system i de sager, hvor det er relevant. Det

kunne fx være i forbindelse med at få langvarigt

sygemeldte integreret på arbejdsmarkedet

igen, hvis de har pådraget sig en varig funktionsnedsættelse

under sygdomsforløbet. Der er

imidlertid ikke etableret et sådant formaliseret

samarbejde mellem kommuner og Arbejdsformidling,

og graden af kontakt mellem de to

systemer varierer fra kommune til kommune,

alt afhængigt af om de relevante kommunale

sagsbehandlere er opmærksomme på mulighederne

i Arbejdsformidlingen eller ej.

Det kan betyde at kvaliteten i beskæftigelsesindsatsen

varierer fra kommune til kommune så

handicappede borgere i forskellige kommuner

ikke tilbydes de samme beskæftigelsesmæssige

foranstaltninger, der kan bidrage til at de kan

opnå eller bevare en tilknytning til arbejdsmarkedet.

Opsplitningen af beskæftigelsesindsatsen

over for personer med handicap kan ifølge en ny

undersøgelse fra Socialforskningsinstituttet således

medføre et vist tilfældighedspræg i sagsbehandlingen

på området. Herudover indebærer

den administrative opsplitning af beskæftigelsesindsatsen,

at brugerne, dvs. personerne med

handicap og virksomhederne, oplever systemet

som værende komplekst og fragmenteret. Det

kan udgøre en barriere for virksomhedernes

motivation for at integrere eller fastholde medarbejdere

med handicap. 1

En højere grad af samordning af sagsbehandling

og beskæftigelsesindsats i kommunerne og

Arbejdsformidlingen – evt. gennem etableringen

af et én-strenget system for beskæftigelsesindsatsen

– må således forventes at bibringe en

højere grad af ensartethed i sagsbehandlingen

på tværs af kommunerne og øge brugervenligheden

af systemet.

Ligebehandlingsprincippet

Beskæftigelsesindsatsen over for personer med

handicap tager sit udgangspunkt i ligebehandlingsprincippet.

En central komponent i ligebehandlingsprincippet

er den sociale model for

handicap, der er funderet i en sondring mellem

det at have en funktionsnedsættelse og det at

have et handicap. Ligebehandlingsprincippet

fordrer således, at personer med funktionsnedsættelser

skal kompenseres for deres funktionsnedsættelser

på en sådan måde, at funktionsnedsættelsen

ikke begrænser deres muligheder

for at indgå i forskellige samfundsmæssige aktiviteter

– som fx arbejdslivet – på lige fod med

deres ikke-funktionshæmmede medborgere.

Målsætningen med ligebehandlingsprincippet

er således at hindre, at funktionsnedsættelsen bliver

til et aktivitetsbegrænsende handicap.

Ud fra den sociale model for handicap kan der

således ikke formuleres en entydig sammenhæng

mellem grad af funktionsnedsættelse og

grad af handicap i arbejdssituationen. Fx kan

en dårlig ryg udgøre et invaliderende handicap i

arbejdssituationen, såfremt der ikke tages højde

for de arbejdsmæssige begrænsninger, som den

dårlige ryg indebærer, mens fx en blind person

gennem en effektiv kompensationsindsats kan

sættes i stand til at fungere på lige fod med sine

seende kolleger. I denne optik anskues et handicap

således som et situationsbestemt fænomen,

og det betyder, at handicappende begrænsninger,

fx i arbejdssituationen kan gøres til genstand

for handling – dvs. en kompenserende

foranstaltning. Ud fra en konkret vurdering

af den enkelte persons behov orienterer kompensationsindsatsen

sig således mod at tilpasse

arbejdstid, arbejdsfunktioner eller arbejdsredskaber

på en sådan måde, at arbejdssituationen

modsvarer den enkelte handicappede persons

forudsætninger for at udføre sit arbejde.

ORGANISATORISKE BARRIERER FOR AT FÅ HANDICAPPEDE I BESKÆFTIGELSE

101


Arbejdsformidlingens

handicapkonsulenter

er imidlertid

af den opfattelse,

at de kommunale

sagsbehandlere ikke

altid er opmærksomme

på samarbejdsmulighederne

og mulighederne i

Arbejdsformidlingssystemet,

og at der

er stor forskelle i

opmærksomheden

fra kommune til

kommune.

Kompensationsmulighederne

i lovgivningen

Omkring 20 procent af den danske befolkning

– dvs. ca. 700.000 personer – i alderen 16 til

64 år vurderer ifølge tal fra Danmarks Statistik,

at de har et handicap eller et længerevarende

helbredsproblem. Af disse er 58 procent

i beskæf tigelse, 8 procent er arbejdsløse, mens

35 procent står uden for arbejdsstyrken. Personer

med handicap står således til rådighed for

arbejdsmarkedet i et markant lavere omfang

end ikke-handicappede, hvilket antyder, at der

er et behov for en særlig beskæftigelsesindsats

over for personer med handicap for at sikre

denne gruppes muligheder for at opnå eller bevare

en stabil tilknytning til arbejdsmarkedet.

Der findes i social- og arbejdsmarkedslovgivningen

flere muligheder for at kompensere personer

med funktionsnedsættelser. Lov om aktiv

socialpolitik, der administreres af kommunerne,

indeholder gennem flexjobordningen muligheden

for at kompensere personer, der som følge af

deres funktionsnedsættelse har vanskeligheder

med at varetage et fuldtidsarbejde. I 2003 var

der etableret omkring 24.000 flexjob. Herudover

har kommunerne mulighed for at bevilge

særlige hjælpemidler og støtte til indretning af

arbejdspladsen til personer, der indsluses på arbejdsmarkedet

fra kontanthjælpssystemet.

For forsikrede arbejdstagere og ledige er mulighederne

for særlige hjælpemidler og støtte til

indretning af arbejdspladsen tilgængelige i Lov

om en aktiv beskæftigelsesindsats, der administreres

af Arbejdsformidlingen. Herudover er der i

Lov om kompensation til handicappede i erhverv

gennem den personlige assistanceordning mulighed

for at kompensere personer med handicap,

der har vanskeligt ved at udføre bestemte

arbejdsfunktioner. Der kan ifølge lovgivningen

tildeles personlig assistance efter behov, dog

maksimalt 20 timer om ugen. I 2002 var der

kun etableret godt 2.300 personlige assistanceordninger.

Den personlige assistanceordning

kan tilkendes personer, der er ansat i såvel normale

som særlige ansættelsesvilkår.

Der findes således flere forskellige lovgivningsmæssige

muligheder for at kompensere personer

med handicap i arbejdssituationen. De sagsbehandlere

fra Arbejdsformidling og kommuner,

der er blevet interviewet i forbindelse med Socialforskningsinstituttets

undersøgelse, anlægger

en generelt positiv vurdering af det samlede

lovgrundlag for beskæftigelsesindsatsen. Flere

af sagsbehandlerne påpeger imidlertid også, at

den administrative opsplitning af de forskellige

kompensationsordninger kan indebære en

risiko for, at den samlede vifte af kompensationsmuligheder

i social- og arbejdsmarkedslovgivningen

ikke bringes i spil, når behovene for

kompensation til den enkelte person skal afklares.

Den organisatoriske opsplitning af beskæftigelsesindsatsen

over for personer med handicap

indebærer således, at det lovgivningsmæssige

potentiale ikke realiseres i den aktuelle organisering

af beskæftigelsesindsatsen. Mekanismerne

bag denne problemstilling vil blive uddybet i

det følgende.

Samarbejdet mellem

Arbejdsformidlingen

og kommunerne

Det er således centralt for Arbejdsformidlingen

og kommunerne at etablere et gensidigt kendskab

til og samarbejde omkring de kompensationsmuligheder

der administreres i de to systemer

for bedst muligt at integrere eller fastholde

personer med handicap på arbejdsmarkedet.

I de tilfælde hvor der etableres et samarbejde

på tværs af de to systemer, har alle de interviewede

sagsbehandlere fra kommuner og Arbejdsformidlingen

gode erfaringer med samarbejdet.

Sagsbehandlerne vurderer således, at der

i nogle typer af sager er et godt samspil mellem

de muligheder, der findes i kommunalt regi og

102

ORGANISATORISKE BARRIERER FOR AT FÅ HANDICAPPEDE I BESKÆFTIGELSE


de muligheder, der findes inden for Arbejdsformidlingens

ansvarsområde. Arbejdsformidlingens

sagsbehandlere på handicapområdet

(handicapkonsulenter) er imidlertid af den opfattelse,

at de kommunale sagsbehandlere ikke

altid er opmærksomme på samarbejdsmulighederne

og mulighederne i Arbejdsformidlingssystemet,

og at der er store forskelle i opmærksomheden

fra kommune til kommune, hvilket

det forholdsvis lave antal etablerede personlige

assistanceordninger også antyder. En af AF’s

handicapkonsulenter beskriver i det følgende

citat en høj personaleomsætning i kommunerne

som en af årsagerne til det manglende

samarbejde mellem AF og kommunerne:

Problemet det er, at der er meget stor udskiftning

og omdirigering af opgaver ude i kommunerne.

Så selvom jeg har været på en kommune og holde

et oplæg i en uge, så kan jeg godt risikere, at et

kvartal efter, så er det nogen andre sagsbehandlere,

der sidder der. Og hvis de så ikke kender til

lovgivningen, så går der selvfølgelig et stykke tid

inden jeg når derud.

En anden af Arbejdsformidlingens handicapkonsulenter

fremsætter en mere strukturelt orienteret

forklaring på, at det ikke i alle tilfælde lykkes

at etablere samarbejde mellem kommunerne og

Arbejdsformidlingens handicapkonsulenter:

Det er ikke sikkert, at det kun er noget med information,

tror jeg. Jeg tror også, det er noget med

strukturer. Altså, jeg tror, at det er et problem [...],

at der er en kommune, og der er en arbejdsformidling.

Hvis man sidder i en kommune, så har

man øje for de kommunale muligheder, og så kan

det være svært for en kommune at få øje på, at der

fi ndes altså også nogle muligheder i Arbejdsformidlingssystemet

på det her område.

En tredje handicapkonsulent vurderer , at det

vil være relevant at undersøge mulighederne

for en øget formalisering af samarbejdet mellem

kommuner og Arbejdsformidlingen i forbindelse

med en afklaring af beskæftigelsesmulighederne

for personer med handicap:

Men det, jeg synes står mest klart, det er, at hvis

man skal folde en problematik ordentligt ud omkring

en persons fortsatte tilknytning til arbejdsmarkedet,

så kunne det måske handle om, at der

skulle foregå en større grad af samarbejde. [...] Så

jeg mener, at den rigtige udfoldning bør være et

mere formaliseret samarbejde mellem de to sektorer

[kommuner og Arbejdsformidlingen].

Konsekvensen af et sådan manglende samarbejde

og manglende kommunal orientering mod mulighederne

i Arbejdsformidlingssyste met kan fx

være, at en person, der oplever vanskeligheder

med at varetage konkrete arbejdsfunktioner, tilkendes

et flexjob uden at mulighederne for at

etablere en personlig assistanceordning har været

inddraget i afklaringen af sagen, som et eventuelt

supplement eller alternativ til flexjob.

Ser vi på virksomhedernes opfattelse, efterlader

undersøgelsen et indtryk af, at de oftest opfatter

kommunerne som den relevante instans at rette

henvendelse til, når der opstår helbreds- eller

handicaprelaterede problemer hos en medarbejder.

Det indebærer, at en kommunal viden

om kompensationsmulighederne i Arbejdsformidlingen

er central for at kunne henvise til

de mest relevante kompensationsmuligheder.

En tillidsrepræsentant fra en privat virksomhed,

der i kraft af sit sociale engagement er i

kontakt med en del kommuner, har imidlertid

ikke erfaring med, at kommunerne aktivt

inddrager Arbejdsformidlingen i afklaringen af

kompensationsbehovet hos medarbejdere med

handicap:

Den der AF-model, jeg ved ikke hvorfor, men det

er jo ikke kun os, der ikke bruger den. Det er der

jo så at sige ikke nogen, der gør. [...] Hvis kommunerne

gik over og sagde, at det her det må AF

sgu’ blandes ind i, jamen, så tror jeg at man kunne

få et bredere samarbejde, og så er det jo kun en

ORGANISATORISKE BARRIERER FOR AT FÅ HANDICAPPEDE I BESKÆFTIGELSE

103


Flere af de interviewede

personaleansvarlige

har givet

udtryk for en vis

forvirring omkring

arbejdsdelingen mellem

Arbejdsformidlingen

og kommunerne

i forbindelse

med kompensationsindsatsen.

person mere, man skal have med om det runde

bord. Og der er det jo nemt at få plads til en person

mere.

På trods af de gode erfaringer, der er høstet i

samarbejdsrelationen mellem Arbejdsformidlingens

handicapkonsulenter og de kommunale

jobkonsulenter, efterlader undersøgelsen imidlertid

et indtryk af, at omfanget af samarbejdet

mellem Arbejdsformidlingen og kommune i

forbindelse med beskæftigelsesindsatsen varierer

fra kommune til kommune. Den organisatoriske

opsplitning af myndighedsforpligtelsen

i forhold til de forskellige kompensationsmuligheder

i lovgivningen kan således forringe

kvaliteten af beskæftigelsesindsatsen over for

personer med handicap, hvis ikke alle relevante

muligheder i de to systemer afprøves.

Der lader derfor til at være behov for en øget

grad af samordning for at sikre en mere ensartet

sagsbehandling på tværs af de enkelte kommuner

og AF-regioner.

Samarbejdet mellem

virksomheder og offentlige

myndigheder

Både personaleansvarlige på virksomheder og

personer med handicap opfatter systemet omkring

det rummelige arbejdsmarked som komplekst

og vanskeligt at overskue. En personaleansvarlig

fra en offentlig virksomhed beskriver

denne problemstilling i det følgende citat:

Interviewer: I hvor høj grad samarbejder I med

Arbejdsformidlingens handicapkonsulenter og andre

konsulenter inden for området?

En gang imellem. Nogle gange, så er det jævnligt

og andre gange, så går der lang tid imellem. Men

vi har kontakt. [...] Jeg synes, at de gør det godt,

og at vi har et godt forhold til dem, men en gang

imellem, så kunne man godt ønske sig at der var

lidt mere koordinering på det.

Interviewer:. Opfatter du systemet som overskueligt?

Nu er der efterhånden sket nogle forenklinger

på regelområdet, og hvis man også kunne få en

forenkling på aktørområdet, så kunne det måske

hjælpe på det. [...] Det er fi nt, at man har forenklet

lovgivningen, men nu er det jo så bare de

samme aktører, der render rundt med den samme

lovgivning, og det kan næsten virke endnu mere

forvirrende.

En anden personaleansvarlig udtrykker en lignende

holdning til en forenkling på aktørområdet

i beskæftigelsesindsatsen over for personer

med handicap.

Der ligger masser af gode muligheder i det her.

Der er rigtig mange ressourcer i det, men der er

bare ikke nogen koordination imellem dem. [...]

Så det er i hvert fald en af mine kampe som organisationsmand,

det er at prøve at samle alle de

her gode kræfter i et enstrenget system.

Oplevelsen af et fragmenteret og komplekst system

omkring beskæftigelsesindsatsen er et gennemgående

tema i materialet fra undersøgelsen

af beskæftigelsesmulighederne for personer med

handicap. Flere af de interviewede personaleansvarlige

har, på linje med nogle af de interviewede

personer med handicap, givet udtryk

for en vis forvirring omkring arbejdsdelingen

mellem Arbejdsformidlingen og kommunerne i

forbindelse med kompensationsindsatsen

Både på virksomhederne, i kommunerne og i

Arbejdsformidlingen samt i gruppen af personer

med handicap er der således udtrykt ønsker

om en forenkling at systemet omkring

beskæftigelsesindsatsen for personer med handicap.

Brugerne af systemet – virksomhederne

og personer med handicap – finder, at en mere

samordnet eller helt integreret model vil forbedre

deres muligheder for at manøvrere i forhold

til systemet, mens de sagsbehandlere, der

104

ORGANISATORISKE BARRIERER FOR AT FÅ HANDICAPPEDE I BESKÆFTIGELSE


er engagerede i kompensationsindsatsen fi nder,

at en mere samordnet organisering vil forbedre

deres muligheder for at implementere en aktiv

linje i social- og arbejdsmarkedspolitikken. En

af Arbejdsformidlingens handicapkonsulenter

udtrykker det på denne måde:

Det er et samspil af ordningerne, der er meget

vigtigt, uanset om det er arbejdsmarkedsmæssige

foranstaltninger eller sociale foranstaltninger eller

det er overenskomstmæssige foranstaltninger. Og

[...] det, som man i ministeriet [...] er i færd med,

nemlig at sammenskrive et én-strenget system, det

mener jeg, er det eneste rigtige. For uanset om

en person i dag er kontanthjælpsmodtager, eller

vedkommende er sygedagpengemodtager eller A-

kassemedlem, det bør jo være fuldstændig ligegyldigt.

Det må handle om job, og det må handle

om handicap. [...] Og jeg tror, at det vil gavne

ganske meget i arbejdet, at det nu bliver ét sted,

at virksomhederne kan henvende sig.

sted og dermed gøre systemet omkring beskæftigelsesindsatsen

mere overskueligt, set ud fra

brugernes synsvinkel.

For det tredje antyder undersøgelsen endnu en

mulig effekt af en mere samordnet beskæftigelsesindsats.

Virksomhederne i undersøgelsen

oplevede nemlig færre problemer, end de havde

ventet i forbindelse med ansættelse eller fastholdelse

af medarbejdere med handicap, og på

baggrund af disse erfaringer forholdt de sig positivt

til at ansætte flere personer med handicap

på virksomheden. Dette resultat antyder, at et

mere overskueligt system for beskæftigelsesindsatsen

over for personer med handicap ikke

alene kunne få flere virksomheder til at benytte

systemet, men også sætte en god spiral i gang,

fordi virksomhederne gennem gode erfaringer

med handicappede medarbejdere på arbejdspladsen

må forventes at være interesserede i at

gentage succesen.

Perspektiver

Udviklingen af et én-strenget system omkring

beskæftigelsesindsatsen for personer med handicap,

som der også lægges op til i Lov om en

aktiv beskæftigelsesindsats, kan således bidra ge

til at eliminere de problemstillinger, der er blevet

diskuteret ovenfor. For det første må en

mere samordnet organisering af beskæftigelsesindsatsen

forventes at danne grundlag for et

mere ensartet og effektivt samarbejdsmønster

mellem Arbejdsformidlingen og kommunerne

samt øge opmærksomheden omkring den samlede

vifte af kompensationsmuligheder, der

findes i lovgivningen.

For det andet må man forvente, at udviklingen

af et én-strenget system bidrager til at målrette

beskæftigelsesindsatsen i forhold til de behov,

som aktuelle og potentielle brugere – virksomheder

og personer med handicap – har. En sådan

organisering kan imødekomme muligheden for

at samle information om relevante tilbud på ét

ORGANISATORISKE BARRIERER FOR AT FÅ HANDICAPPEDE I BESKÆFTIGELSE

105


Litteratur

Clausen, T, J. Greve Pedersen & B. M. Olsen

(2003) Barrierer for handicappedes beskæftigelsesmuligheder.

Arbejdspapir 15:2003. København :

Socialforskningsinstituttet.

Arbejdspapiret bliver i revideret form udgivet

som SFI-rapport. Der er endnu ikke fastsat en

dato for udgivelsen.

THOMAS CLAUSEN

Forskningsassistent ved

Socialforskningsinstituttet

Note:

1. Jf. Clausen et al, 2003. Undersøgelsen orienterer sig ikke

specifikt mod en vurdering af forskelle i kommunernes

effektivitet eller strategier i forhold til beskæftigelsesindsatsen

for personer med handicap. Undersøgelsen har

imidlertid givet anledning til nogle overvejelser vedrørende

den aktuelle organisering af beskæftigelsesindsatsen

over for personer med handicap, og det er således disse

overvejelser, der danner baggrunden for denne fremstilling

106

ORGANISATORISKE BARRIERER FOR AT FÅ HANDICAPPEDE I BESKÆFTIGELSE


SOCIAL FORSKNING udgives af Socialforskningsinstituttet

for at orientere om resultaterne af instituttets arbejde.

Abonnement på de ordinære numre er gratis og kan tegnes på

e-mail: library@sfi.dk eller ved henvendelse til:

Socialforskningsinstituttet

Herluf Trolles Gade 11

DK-1052 København K

Tlf. 33 48 08 00. Fax 33 48 08 33

E-mail: sfi@sfi.dk

www.SFI.dk

Elektronisk abonnement kan tegnes på www.sfi.dk.

Redaktion: Dette temanummer er redigeret af Ulla Dyrborg,

Ivan Thaulow, Lisbeth Pedersen og Ove Karlsson (ansvarshavende)

Henvendelser og forespørgsler bedes rettet til Ove Karlsson,

e-mail ok@sfi.dk

ISBN-nr.: 87-7487-739-9

ISSN-nr.: 0908-0031

Oplag: 1.200

Grafisk tilrettelæggelse og produktion. KPTO a/s

Tryk: Phønix Trykkeriet A/S

Foto: BAM

Pris: 85,00 kr. inkl. moms.

Socialforskningsinstituttets publikationer kan frit citeres med

tydelig angivelse af kilden. Skrifter, der omtaler, anmelder, henviser

til eller gengiver Socialforskningsinstituttets publikationer,

bedes sendt til instituttet.

108


Social Forskning

Temanummer, januar 2004

85,00 kr. inkl. moms

ISSN 0908-0031

ISBN 87-7487-739-9

Hooray! Your file is uploaded and ready to be published.

Saved successfully!

Ooh no, something went wrong!