Klausur im Öffentlichen Recht für Fortgeschrittene - CF Müller Campus

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Prof. Dr. Arndt
Universität Mannheim
Klausur im Öffentlichen Recht
für Fortgeschrittene
Musterlösung
Aufgabe 1:
Die Frage lautet, ob die S-Partei und die G-Partei für ihre Reform auf die Beteiligung
der F-Partei angewiesen sind. Damit sind in Aufgabe 1 allein formale Fragen des
Gesetzgebungsverfahrens zu erörtern, nicht hingegen die materielle Rechtmäßigkeit
oder aber eine - im übrigen unproblematische - Zuständigkeit des Bundes (Art. 73 Nr.
2 GG). Das Initiativrecht steht der Bundesregierung - ohne daß sie auf die F-Partei
angewiesen wäre - zu (Art. 76 Abs. 1 GG), wobei die Regierung ihre Vorlage aber
zunächst dem Bundesrat zuzuleiten hat (Art. 76 Abs. 2 S. 1 GG). Ebenfalls ohne
Beteiligung der F-Partei kann die Beschlußfassung im Bundestag erfolgen, da S-
Partei und G-Partei hier über die erforderliche Mehrheit verfügen. Für die
Beschlußfassung des Gesetzes genügt die einfache Mehrheit (Art. 42 Abs. 2 S. 1
GG), die die S-Partei und die G-Partei problemlos herbeiführen können, da sie über
die Mehrheit der Mitglieder verfügen.
Das Problem ist jedoch die Beschlußfassung im Bundesrat. Hier stellt sich die Frage,
in welcher Form der Bundesrat an der Gesetzgebung zu beteiligen ist und ob C-
Partei und F-Partei demgemäß die Verabschiedung des Gesetzes verhindern
können bzw. ob S-Partei und G-Partei zumindest die F-Partei für ihre Reform
benötigen.
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I. Die Beteiligungsform des Bundesrates
Das Grundgesetz unterscheidet zwischen Einspruchs- und Zustimmungsgesetzen.
Ob es sich um ein Zustimmungs- oder ein Einspruchsgesetz handelt, bemißt sich
nach dem GG. Dabei ist der Regelfall das Vorliegen eines Einspruchsgesetzes. D.h.:
Ein Zustimmungsgesetz liegt nur vor, wenn das GG dies ausdrücklich vorschreibt;
die Fälle der Zustimmungsbedürftigkeit sind im GG enumerativ aufgeführt. Die Frage
nach der Beteiligungsform ist aus folgenden Gründen entscheidungsrelevant:
• Zustimmungsgesetze kommen nur zustande, wenn der Bundesrat ausdrücklich
zustimmt. Gem. Art. 52 Abs. 3 S. 1 GG faßt der Bundesrat seine Beschlüsse mit
mindestens der Mehrheit seiner Stimmen. Sollte es sich bei dem Gesetz zur
Novellierung des Staatsangehörigkeitsrechts um ein Zustimmungsgesetz
handeln, wäre für die Beschlußfassung über die Zustimmung eine
Stimmenmehrheit im Bundesrat erforderlich. Eine Mehrheit von S-Partei und G-
Partei im Bundesrat ist zumindest problematisch, wenn nicht sogar
ausgeschlossen.
• Bei Einspruchsgesetzen hingegen hat der Bundesrat (lediglich) die Möglichkeit,
Einspruch gegen den Gesetzesbeschluß einzulegen. Der Bundestag hat dann
jedoch die Befugnis, den Einspruch zurückzuweisen und somit ein Gesetz auch
gegen den Willen des Bundesrates durchzubringen. Für die Befugnis des
Bundestages, den Einspruch zurückzuweisen, ist nach Art. 77 Abs. 4 GG
maßgeblich, mit welcher Mehrheit der Bundesrat den Einspruch beschlossen hat.
Im Fall der Reform des Staatsangehörigkeitsrechts könnten C-Partei und F-Partei
allenfalls mit einfacher Mehrheit den Einspruch beschließen; näher liegt - wegen
der politischen Konstellation im Bundesland B - sogar, daß C-Partei und F-Partei
nicht einmal dies können. Da S-Partei und G-Partei im Bundestag über die
Mehrheit der Mitglieder verfügen, könnten sie den Einspruch zurückweisen. Damit
gilt: Sollte es sich bei dem Gesetz zur Novellierung der Staatsangehörigkeit um
ein Einspruchsgesetz handeln, wären S-Partei und G-Partei nicht zwingend auf
die F-Partei angewiesen.
Es gilt damit zu klären, ob es sich bei dem Gesetzentwurf von S-Partei und G-Partei
(bzw. der Bundesregierung) um ein Zustimmungsgesetz oder um ein
Einspruchsgesetz handelt. Hier ist zu beachten, daß das Bundesgesetz auch
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besondere Verfahrensvorschriften (Antragserfordernisse, Form- und
Fristvorschriften) enthalten soll. Damit folgt eine Zustimmungsbedürftigkeit des
Gesetzes aus Art. 84 Abs. 1 GG. Denn das Verwaltungsverfahren fällt in die
Landeszuständigkeit, soweit nicht Bundesgesetze mit Zustimmung des Bundesrates
etwas anderes bestimmen. Damit handelt es sich bei dem Gesetzentwurf um ein
Zustimmungsgesetz.
Nach der Rechtsprechung des BVerfG unzulässig wäre die Argumentation, daß
allein die Verfahrensbestimmungen zustimmungsbedürftig sind und das materielle
Konzept des Gesetzes hiervon ggf. unberührt bleibt. Denn nach Ansicht des BVerfG
verwendet Art. 78 GG den Begriff des Gesetzes i.S. einer
gesetzgebungstechnischen Einheit. Das hat zur Folge: Wenn nur eine einzige
Regelung innerhalb eines Gesetzes zustimmungsbedürftig ist, ist das Gesetz
insgesamt zustimmungsbedürftig.
Anmerkung: Durch den Sachverhalt nicht angedeutet wird die Variante, daß die
Regierung ihren Entwurf ggf. in einen zustimmungsbedürftigen und einen nicht
zustimmungsbedürftigen Teil aufspalten könnte, um so das Mitwirkungsrecht des
Bundesrates einzuschränken. Das BVerfG hält ein solches Vorgehen - unter
Betonung der Gestaltungsfreiheit des Gesetzgebers - für prinzipiell zulässig. Daß der
Bearbeiter auf diese Problematik eingeht, wird nicht erwartet.
Zwischenergebnis: Der Gesetzentwurf zur Novellierung des
Staatsangehörigkeitsrechts ist zustimmungsbedürftig.
II. Die Beschlußfassung im Bundesrat
Die Zustimmung im Bundesrat zu dem Gesetzentwurf zur Novellierung des
Staatsangehörigkeitsrechts setzt einen Mehrheitsbeschluß im Bundesrat voraus (Art.
52 Abs. 3 S. 1 GG). Für die Abstimmung im Bundesrat stehen jedem Bundesland
eine bestimmte Anzahl an Stimmen zu; der Schlüssel ist in Art. 52 Abs. 2 GG
niedergelegt.
Laut Sachverhalt fehlen den von der S-Partei und der G-Partei regierten
Bundesländern zwei Stimmen für die Mehrheit im Bundesrat. Die Frage ist nun, ob
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sie sich auch die Stimmen des Bundeslandes B zu Nutze machen können, das von
einer Koalition aus S-Partei und F-Partei regiert wird. Insoweit gilt zunächst, daß S-
Partei und F-Partei ihre Bundesratsstimmen nicht „splitten“ können. Denn gem. Art.
51 Abs. 3 S. 2 GG können die Stimmen eines Landes nur einheitlich abgegeben
werden.
Daß sich die S-Partei alle fünf Stimmen des Bundeslandes dadurch sichert, daß sie
in der Landesregierung einen ihr genehmen Beschluß fassen läßt, steht im
Widerspruch zum geltenden Koalitionsvertrag, an den sich die S-Partei gebunden
sieht. Der Koalitionsvertrag sieht für den Fall unterschiedlicher
Abstimmungspositionen eine Enthaltung im Bundesrat vor. Die Frage ist damit
letztlich, wie eine Enthaltung des Bundeslandes B im Bundesrat zu werten ist.
Insoweit ist von Art. 52 Abs. 3 S. 1 GG auszugehen, nach dem eine Mehrheit der
Stimmen erforderlich ist. Maßgeblicher Bezugspunkt ist dabei die
Gesamtstimmenzahl im Bundesrat, so daß Enthaltungen praktisch als Nein-Stimmen
zählen. Damit erlangen S-Partei und G-Partei durch eine Enthaltung der Regierung
von B auch keinen Vorteil.
Im Ergebnis ist damit festzuhalten, daß allein die von S-Partei und G-Partei geführten
Bundesländer keine positive Zustimmung zum Gesetzentwurf im Bundesrat
erreichen können. Sie sind vielmehr auf die Mitwirkung der Stimmen des
Bundeslandes B angewiesen. Aus diesem Grund haben S-Partei und G-Partei ihr
Konzept zur Novellierung des Staatsangehörigkeitsrechts mit der F-Partei
abzustimmen.
Anmerkung: Auf das Problem der Rechtsnatur des Koalitionsvertrages war nicht
einzugehen, da die S-Partei den Koalitionsvertrag - laut Sachverhalt - nicht in Frage
stellen will.
Aufgabe 2:
I. In der ersten Fallalternative der Aufgabe 2 wird K als Vertreter der
Landesregierung von B mit der Weisung in den Bundesrat entsandt, sich in der
Bundesratssitzung der Stimme zu enthalten. Gleichwohl stimmt K für den
Gesetzentwurf der Bundesregierung. Sollte dies in der Abstimmung als fünf Ja-
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Stimmen des Bundeslandes B zu werten sein, wäre von einer Zustimmung seitens
des Bundesrates auszugehen. Allerdings ist fraglich, ob diese Sichtweise zutreffend
ist. Dies gilt es im folgenden näher zu diskutieren.
Erstens ist festzustellen, daß es keinen rechtlichen Bedenken unterliegt, wenn der
Minister K als Vertreter der Landesregierung von B in den Bundesrat entsandt wird,
um dort das Gesamtstimmrecht für B auszuüben. Die rechtliche Zulässigkeit dieser
Praxis folgt aus Art. 51 Abs. 1 S. 2 GG und Art. 51 Abs. 3 GG.
Zweitens ist zu überlegen, ob der Landesregierung überhaupt ein Weisungsrecht
gegenüber dem von ihm entsandten Vertreter zusteht. Wenn dies nicht der Fall wäre,
ließen sich gegen das Stimmverhalten ohnehin keine rechtlichen Bedenken
vorbringen; und für das Bundesland B wäre von fünf Ja-Stimmen auszugehen.
Allerdings ist die Weisungsgebundenheit der in den Bundesrat entsandten Vertreter
allgemein anerkannt. Hierfür sprechen in der Tat gewichtige Argumente: Es gibt in
den Art. 50 ff. GG keine dem Art. 38 Abs. 1 S. 2 GG vergleichbare Vorschrift; die
Einheitlichkeit der Stimmabgabe (vgl. Art. 51 Abs. 3 S. 2 GG) läßt sich nur über ein
Weisungsrecht der Landesregierung verwirklichen; es besteht eine Abhängigkeit von
der Landesregierung gem. Art. 51 Abs. 1 S. 1 GG; und schließlich spricht auch der
Umkehrschluß aus Art. 77 Abs. 2 S. 3 GG und Art. 53a Abs. 1 S. 3 GG für die
Weisungsgebundenheit, da dort ausnahmsweise eine Freistellung von Weisungen
erfolgt.
Drittens ist - ausgehend von einer bestehenden Weisungsgebundenheit - zu fragen,
welche Rechtsfolgen eintreten, wenn der von der Landesregierung entsandte
Vertreter gegen eine Weisung verstößt. Zu erwägen ist, ob dies ggf. die Ungültigkeit
der Stimmabgabe nach sich zieht. Dies ist jedoch zu verneinen, da die Weisung nur
das Innenverhältnis zwischen Regierung und Minister betrifft. Im Außenverhältnis
hingegen ist der Vertreter frei, wie er abstimmt. Das bedeutet: Die Gültigkeit einer
Stimmabgabe hängt nicht davon ab, welches Abstimmungsverhalten eine Regierung
von dem Vertreter erwartet. Dies führt hier zu dem Ergebnis, daß von fünf gültigen
Ja-Stimmen des Bundeslandes B auszugehen ist. Damit ist im Bundesrat eine
Mehrheit für den Gesetzentwurf festzustellen.
II. In der zweiten Fallalternative der Aufgabe 2 stellt sich das Problem einer
uneinheitlichen Stimmabgabe im Bundesrat seitens eines Bundeslandes. Dies stellt
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sich als einen Verstoß gegen Art. 51 Abs. 3 S. 2 GG dar. Umstritten ist, wie dieser
Verstoß rechtlich zu bewerten ist. Unstrittig ist freilich, daß die Mißachtung des Art.
51 Abs. 3 S. 2 GG nicht sanktionslos bleiben kann.
Mitunter wird vertreten, daß bei einer uneinheitlichen Stimmabgabe die Stimme des
Stimmführers (hier: des Ministerpräsidenten) maßgeblich sei. Dann wäre hier für das
Bundesland B von fünf Stimmenthaltungen auszugehen. Allerdings finden sich für
diese Sichtweise - alleiniges Abstellen auf den Ministerpräsidenten - im Grundgesetz
keine Anhaltspunkte. Ebenso abzulehnen ist die Ansicht, bei einer uneinheitlichen
Stimmabgabe eines Bundeslandes die gesamte Abstimmung im Bundesrat für
ungültig zu erklären. Denn dies hätte die Konsequenz, daß ein Bundesland den
gesamten Abstimmungsprozeß im Bundesrat blockieren könnte. Vorzugswürdig
erscheint damit der Ansatz der wohl h.M., daß die Uneinheitlichkeit zur Ungültigkeit
aller Stimmen des betreffenden Bundeslandes führt. Legt man die h.M. zugrunde,
gelangt man - im vorliegenden Fall - zu keiner Zustimmung des Bundesrates.
Aufgabe 3:
Als Verfahren vor dem BVerfG kommt allein eine abstrakte Normenkontrolle gem.
Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG, §§ 13 Nr. 6, 76 ff. BVerfGG in Betracht. Eine
Verfassungsbeschwerde (Art. 93 Abs. 1 Nr. 4a GG) scheidet hingegen aus, da
keine Verletzung eigener Grundrechte im Raum steht. Und auch ein Bund-Länder-
Streit (Art. 93 Abs. 1 Nr. 3 GG) kommt nicht in Betracht, da es nicht um die
Verletzung von Rechten der Länder geht.
I. Zulässigkeit der abstakten Normenkontrolle gem. Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG, §§
13 Nr. 6, 76 ff. BVerfGG
1. Antragsberechtigung
• Die C-Partei stellt kein Drittel der Mitglieder des Bundestages. Die der C-Partei
angehörigen Mitglieder des Bundestages können daher nicht im Wege einer
abstrakten Normenkontrolle vorgehen.
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• Um einen zulässigen Antragsteller handelt es sich jedoch bei der
Landesregierung von A.
2. Antragsgegenstand
• Es geht um die Vereinbarkeit eines formellen Bundesgesetzes mit dem
Grundgesetz. Es handelt sich damit um einen zulässigen Antragsgegenstand.
3. Antragsgrund
• Während Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG Meinungsverschiedenheiten oder Zweifel
genügen läßt, ist nach § 76 Nr. 1 BVerfGG erforderlich, daß das gerügte Recht für
nichtig gehalten wird. Ob § 76 BVerfGG noch eine zulässige Konkretisierung des
Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG darstellt, ist umstritten. Hier lassen sich beide Sichtweisen
vertreten: Während in der Literatur zumeist von einer Unvereinbarkeit des § 76
BVerfGG mit Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG ausgegangen wird, geht das BVerfG (vgl.
BVerfG, NJW 1998, 589) wohl von einer noch zulässigen einfachgesetzlichen
Konkretisierung aus.
• Unabhängig davon, wie man die Streitigfrage entscheidet ist zu beachten, daß die
Landesregierung selbst die Verfassungsmäßigkeit nicht anzweifelt. Dies ist nach
dem Wortlaut des Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG auch nicht zwingend erforderlich. Es
genügt, daß diese Zweifel überhaupt bestehen. Hier wurde von der Opposition in
ernstzunehmender Weise die Unvereinbarkeit mit dem Grundgesetz gerügt. Dies
wird man als Antragsgrund genügen lassen müssen (a.A. vertretbar).
4. Klarstellungsinteresse
• Ein objektives Klarstellungsinteresse genügt, was ab Inkrafttreten der Norm
unproblematisch ist.
5. Ordnungsgemäßer Antrag, § 23 BVerfGG
• Die Erfüllung der Formalien kann als gegeben unterstellt werden. Dies betrifft die
Schriftform, bei der Einreichung besteht kein Fristerfordernis.
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II. Begründetheit
Das BVerfG prüft die angegriffene Norm umfassend am GG. Hier kommt allein ein
Verstoß gegen Art. 16 GG in Betracht. In formeller Hinsicht ist das Gesetz
verfassungsgemäß: Der Bund ist gem. Art. 73 Nr. 2 GG ausschließlich zuständig,
das Gesetzgebungsverfahren ist ordnungsgemäß verlaufen.
Nicht einfach zu beurteilen ist, ob ein Verstoß gegen Art. 16 Abs. 1 S. 1 GG vorliegt.
Hier hat der Bearbeiter - der regelmäßig keine nähere Kenntnis von dem
angesprochenen GG-Artikel hat - mögliche Sichtweisen zu entwickeln und
darzustellen. Hierfür gibt der Sachverhalt den wichtigen Hinweis, daß Art. 16 Abs. 1
S. 1 GG vorbehaltlos gegen die Entziehung der Staatsangehörigkeit schützt. Das
bedeutet, daß jeder Entzug gleichsam einen nicht zu rechtfertigenden und damit
verfassungswidrigen Eingriff darstellt. Demgegenüber steht der Verlust gem. Art. 16
Abs. 1 S. 2 GG unter einem Gesetzesvorbehalt. Satz 1 ist lex specialis gegenüber
Satz 2.
Unter einem Entzug läßt sich jede staatliche Maßnahme verstehen, die jemandem
ohne oder gegen seinen Willen seine deutsche Staatsangehörigkeit wegnimmt. Auf
der Grundlage dieser Definition läßt sich argumentieren: Wenn ein Doppelstaatler im
Alter von 23 Jahren die ausländische Staatsangehörigkeit wählt, muß er seine
deutsche Staatsangehörigkeit abgeben. Dies auch dann, wenn er die deutsche
Staatsangehörigkeit neben der ausländischen eigentlich behalten möchte. Dies sei
eine gegen den Willen erfolgende Wegnahme der Staatsangehörigkeit und damit ein
Entzug i.S.d. Art. 16 Abs. 1 S. 1 GG.
Dagegen ergänzt die h.M. (vgl. Pieroth/Schlink, Grundrechte, 16. Aufl., Rdnr. 964)
den Tatbestand des Satzes 1 - um ihn deutlicher vom Tatbestand des Satzes 2 zu
unterscheiden - um das Merkmal der Unvermeidbarkeit. Nur unvermeidbare
Verlusttatbestände sollen Art. 16 Abs. 1 S. 1 GG unterfallen. Z.B. sei der gegen den
Willen erfolgende Verlust der deutschen Staatsangehörigkeit bei Erwerb einer
ausländischen Staatsangehörigkeit vermeidbar, die Entziehung durch Ausbürgerung
und Aberkennung der Staatsangehörigkeit dagegen unvermeidbar, da sie erfolge,
„ohne auf den Willen oder das Verhalten des Betroffenen in irgendeiner Weise
Rücksicht zu nehmen“. Legt man das Kriterium der Unvermeidbarkeit zugrunde, wird
man einen Entzug i.S.v. Art. 16 GG wohl eher abzulehnen haben: Der Doppelstaatler
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kann den Verlust der deutschen Staatsangehörigkeit vermeiden, indem er sich mit 23
Jahren für diese entscheidet. Die Entscheidung für oder gegen die deutsche
Staatsangehörigkeit liegt damit im Willensbereich des Einzelnen.
Im Ergebnis lassen sich sicher beide Argumentationslinien vertreten, wobei m.E. die
Ablehnung eines Entzugs überzeugender erscheint; mit der Folge, daß die abstrakte
Normenkontrolle unbegründet ist.
III. Einstweilige Anordnung gem. § 32 BVerfGG
Da sich die C-Partei eine möglichst baldige Befassung des BVerfG mit dem Fall
wünscht, ist auch der vorläufige Rechtschutz zu diskutieren. Nach § 32 BVerfGG
kann das BVerfG bei jeder Verfahrensart eine einstweilige Anordnung erlassen. Eine
einstweilige Anordnung ist das Mittel, die künftige Entscheidung des BVerfG zu
sichern. Sie kann daher nur ergehen, wenn die Gefahr besteht, daß vor Erlaß der
Entscheidung des BVerfG in der Hauptsache vollendete Tatsachen geschaffen
werden, die es dringend geboten erscheinen lassen, zur Abwehr schwerer Nachteile
oder aus einem anderen wichtigen Grund das Streitverhältnis einstweilen zu ordnen.
Vor Erlaß einer einstweiligen Anordnung nimmt das BVerfG eine Abwägung vor.
Dabei sind auf der einen Seite die Nachteile einzustellen, die eintreten würden, wenn
eine einstweilige Anordnung nicht erginge, der Hoheitsakt später aber aufgehoben
würde. Auf der anderen Seite sind die Folgen zu beachten, die entstünden, wenn die
begehrte einstweilige Anordnung erlassen würde, das Hauptsacheverfahren aber
erfolglos bliebe. Auch die Erfolgsaussichten eines Verfahrens in der Hauptsache
können von Bedeutung sein, was insbesondere dann gilt, wenn der Antrag zum
Bundesverfassungsgericht offensichtlich unzulässig oder offensichtlich unbegründet
wäre.
Der abstrakte Normenkontrollantrag der Landesregierung von A ist weder
offensichtlich unzulässig noch offensichtlich unbegründet. Hinzu kommt, daß die
Ablehnung einer einstweiligen Anordnung zu der Verleihung von doppelten
Staatsangehörigkeiten führen würde, was es nach einer Nichtigerklärung des
Gesetzes nicht mehr geben würde. Gerade im Bereich der Begründung von
Statusrechten erscheint ein vorläufiges Inkrafttreten von umstrittenen Regelwerken
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nicht unbedenklich. Daher wäre hier der Erlaß einer einstweiligen Anordnung, die
das Wirksamwerden des Gesetzes verhindert, durchaus zu erwägen.
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