Das Urteil des BVerwG vom 5. 9. 2013 oder vom Versuch, den ...

Das Urteil des BVerwG vom 5. 9. 2013 oder vom Versuch, den „slowakischen
Braunbären“ zu zähmen
Dr. Marcus Lau, Leipzig *
Um das Urteil des EuGH vom 18. 3. 2011 zum slowakischen Braunbären rankten
sich in der deutschen Rechtsprechung und verwaltungsjuristischen Literatur die
unterschiedlichsten Mutmaßungen über die Zukunft des deutschen Rechtsschutzsystems
und wurde vielfach ein nunmehr unumschränktes Klagerecht anerkannter
Umweltverbände im Bereich des Umweltrechts proklamiert. Mit Urteil
vom 5. 9. 2013 äußerte sich nun erstmals auch das BVerwG hierzu. Das Ergebnis
fällt zweischneidig aus. Der Beitrag stellt das Urteil in seinen wesentlichen
Punkten dar, erläutert die kontextuellen Hintergründe und unternimmt eine erste
Bewertung inklusive eines kurzen Ausblicks.
I. Einleitung
Bären haben es in Deutschland nicht leicht. Im Zoo sind sie nett anzusehen, aber
in freier Wildbahn hält man sie eher für eine Gefahr als für eine Bereicherung. Als
sich im Sommer 2006 der Bär Bruno über die Grenze nach Deutschland verirrte,
wurde dies von nicht wenigen begeistert aufgenommen. Schon bald überwog jedoch
die Skepsis und weil alle Versuche, des Bären habhaft zu werden, misslangen,
gab es am Ende nur noch den Abschuss.
Am 18. 3. 2011 überschritt mit dem „slowakischen Braunbären“ ein weiterer Bär
die deutsche Grenze, diesmal in Gestalt eines EuGH-Urteils. Wieder gab es teils
Begeisterungsstürme, schnell aber auch die Mahner, die dem „Bären“ attestierten,
in Deutschland fehl am Platz zu sein. Nach einigen verwaltungs- und oberverwaltungsgerichtlichen
Klärungsversuchen wurde zuletzt auch das BVerwG zu
Rate gezogen, dessen 7. Senat dem „slowakischen Braunbären“ mit Urteil vom
5. 9. 2013 angesichts der aktuell in Deutschland geltenden Rechtslage eine Absage
erteilte. So ganz wohl hat sich der 7. Senat dabei aber offenbar nicht gefühlt
und so suchte er im Angesicht des dahinscheidenden „slowakischen Braunbären“
Trost bei „Janecek“.
Dies deutet nicht auf beste Voraussetzungen für eine rundum überzeugende richterliche
Entscheidung hin. In der Tat wirft das Urteil des BVerwG vom
5. 9. 2013 eine Reihe von Fragen auf. Um etwas Licht ins Dunkel zu bringen,
* Der Verf. ist Rechtsanwalt und Partner in der Kanzlei Füßer & Kollegen, Leipzig, Deutschland
(www.fuesser.de).
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sollen im Folgenden zunächst die Hintergründe skizziert (II.) und anschließend
das Urteil in seinen wesentlichen Punkten dargestellt werden (III.). Es folgen einige
zustimmende, aber auch kritische Anmerkungen (IV.) sowie ein kurzes Fazit
(V.).
II.
Hintergründe
Ausgangspunkt war die Frage nach der Reichweite der Klagebefugnisse von
Umweltverbänden. Die Diskussion, inwieweit es sinnvoll und rechtlich möglich
ist, innerhalb des deutschen Individualrechtsschutzsystems eine demgegenüber
als Fremdkörper erscheinende altruistische Umweltverbandsklage einzuführen, ist
nicht neu 1 . Befeuert wurde diese Diskussion in jüngerer Zeit durch entsprechende
Überlegungen auf internationaler Ebene, insbesondere durch die sog. Aarhus-
Konvention (AK) 2 . Dieses vom 25. 6. 1998 stammende UN/ECE-Übereinkommen
über den Zugang zu Informationen, die Öffentlichkeitsbeteiligung an Entscheidungsverfahren
und den Zugang zu gerichtlichen Umweltangelegenheiten ist von
der Bundesrepublik Deutschland mit Gesetz vom 9. 12. 2006 ratifiziert worden 3 .
Vertragspartei ist auch die EU, die mit der sog. Öffentlichkeitsbeteiligungsrichtlinie
4 bereits 2003 Art. 9 II AK nahezu wortgleich mit Art. 10a der UVP-Richtlinie 5
und Art. 15a der seinerzeitigen IVU-Richtlinie 6 umgesetzt hat. Die
Implementation in Deutschland erfolgte 2006 durch das Umweltrechtsbehelfsgesetz
7 . Dabei wurde die eigentlich erstrebte altruistische Verbandsklage vom
deutschen Gesetzgeber jedoch in ein schutznormakzessorisches Klagerecht umgedeutet
(vgl. § 2 I Nr. 1 UmwRG a.F.) 8 . Dies ist in der Literatur fast vollständig
1 So bereits Rehbinder/Burgbacher/Knieper, Bürgerklage im Umweltrecht, 1972, passim; zum
Ganzen auch Schmidt/Zschiesche/Rosenbaum, Die naturschutzrechtliche Verbandsklage in
Deutschland, 2004, passim.
2 Hierzu Calliess, NJW 2003, 97 ff.
3 BGBl. II 2006 S. 1251.
4 Richtlinie 2003/35/EG des Europäischen Parlaments und des Rates v. 25. 6. 2003 über die
Beteiligung der Öffentlichkeit bei der Ausarbeitung bestimmter umweltbezogener Pläne und
Programme und zur Änderung der Richtlinie 85/337/EWG und 96/61/EG des Rates in Bezug
auf die Öffentlichkeitsbeteiligung und den Zugang zu Gerichten, ABl. EU L 156, S. 17.
5 Richtlinie 85/337/EWG des Rates v. 27. 6. 1985 über die Umweltverträglichkeitsprüfung bei
bestimmten öffentlichen und privaten Projekten, ABl. EU L 175, S. 40.
6 Richtlinie 96/61/EG des Rates v. 24. 9. 1996 über die integrierte Vermeidung und Verminderung
der Umweltverschmutzung, ABl. EU L 257, S. 26.
7 Gesetz über ergänzende Vorschriften zu Rechtsbehelfen in Umweltangelegenheiten nach der
EG-Richtlinie 2003/35/EG (Umweltrechtsbehelfsgesetz) v. 7. 12. 2006, BGBl. I S. 2816.
8 Hierzu Ziekow, NVwZ 2007, 259 (261).
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auf Ablehnung gestoßen 9 . Ähnlich restriktiv ist der Gesetzgeber bis zuletzt hinsichtlich
der erfolgreichen Rügbarkeit von Verfahrensfehlern, insbesondere bei
der Umweltverträglichkeitsprüfung, vorgegangen (vgl. § 4 UmwRG) 10 . In beiderlei
Hinsicht musste er sich inzwischen jedoch vom EuGH eines Besseren belehren
lassen 11 .
In letzter Zeit ist zudem Art. 9 III AK zunehmend in den Fokus der fachöffentlichen
Aufmerksamkeit gelangt. Dieser lautet:
„Zusätzlich und unbeschadet der in den Absätzen 1 und 2 genannten Überprüfungsverfahren
stellt jede Vertragspartei sicher, dass Mitglieder der Öffentlichkeit,
sofern sie etwaige in ihrem innerstaatlichen Recht festgelegte
Kriterien erfüllen, Zugang zu verwaltungsbehördlichen oder gerichtlichen Verfahren
haben, um die von Privatpersonen oder Behörden vorgenommenen
Handlungen und begangenen Unterlassungen anzufechten, die gegen umweltbezogene
Bestimmungen ihres innerstaatlichen Rechts verstoßen.“
Insoweit war von einem „schlafenden Riesen“ die Rede 12 . Der Versuch der EU-
Kommission, auch diese Bestimmung auf unionsrechtlicher Ebene umzusetzen 13 ,
ist indes gescheitert. Mit dem Urteil des EuGH vom 18. 3. 2011 zum slowakischen
Braunbären wurde der „schlafende Riese“ dann aber doch noch geweckt.
Der EuGH hielt hier dreierlei fest, nämlich dass
— erstens zwecks Vermeidung voneinander abweichender Auslegungen eine
spezielle Frage, zu der noch keine Rechtsvorschriften der Union ergangen
sind, dem Unionsrecht unterliege, wenn sie in völkerrechtlichen Übereinkommen
geregelt wird, die sowohl von der Union als auch ihren Mitgliedstaaten
geschlossen wurden, und einen weitgehend vom Unionsrecht erfassten Bereich
betrifft 14 ;
— zweitens Art. 9 III AK keine klare und präzise Verpflichtung enthalte, die die
rechtliche Situation Einzelner unmittelbar regeln könnte; da nur „Mitglieder
der Öffentlichkeit, sofern sie etwaige [im] innerstaatlichen Recht festgelegte
Kriterien erfüllen“, Inhaber der darin vorgesehenen Rechte sind, hingen die
Durchführung und die Wirkungen dieser Vorschrift vom Erlass eines weiteren
Rechtsaktes ab 15 und
9 Statt vieler Gellermann, NVwZ 2006, 7 ff.; Koch, NVwZ 2007, 369 ff.; Alleweldt, DÖV
2006, 621 ff.; Schmidt/Kremer, ZUR 2007, 57 ff.
10 Zur bisherigen Sichtweise siehe etwa BVerwG, ZfBR 2008, 278 (279).
11 EuGH, Slg. 2011, I-3701 = NVwZ 2011, 801 – Trianel sowie EuGH, BeckRS 2013, 82129
– Altrip.
12 Franzius, NuR 2009, 384 (386).
13 Vgl. KOM(2003) 624 endg.
14 EuGH, Slg. 2011, I-1285 (Rdnr. 36, 42) = NVwZ 2011, 673 – slowakischer Braunbär.
15 EuGH, Slg. 2011, I-1285 (Rdnr. 45) = NVwZ 2011, 673 – slowakischer Braunbär.
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— drittens gleichwohl hinreichend deutlich werde, dass Art. 9 III AK darauf abzielt,
die Gewährleistung eines effektiven Umweltschutzes zu ermöglichen
und der nationale Richter daher immer dann, wenn es um einen dem Unionsrecht
unterliegenden Sachverhalt geht, etwa eine nach der FFH-Richtlinie 16
geschützte Art betroffen ist, sein nationales Recht im Hinblick auf die Gewährung
eines effektiven gerichtlichen Rechtsschutzes in den vom Umweltrecht
der Union erfassten Bereichen so auszulegen habe, dass es so weit wie
möglich im Einklang mit diesem Ziel des Art. 9 III AK steht 17 .
Was damit in concreto gemeint ist, hat zu allerlei Spekulationen geführt 18 .
Es folgten erste verwaltungsgerichtliche Entscheidungen, die gestützt auf
Art. 9 III AK die bis dato im deutschen Verwaltungsprozess vorherrschende
Schutznormtheorie jedenfalls in Bezug auf die Umweltverbände verabschiedeten
19 . Auch gleichlautende oberverwaltungsgerichtliche Entscheidungen ließen
nicht lange auf sich warten 20 . Der Frage, ob aus Art. 9 III AK eine innerstaatliche
Klagebefugnis abgeleitet werden kann, hieß es, komme eine besondere Bedeutung
zu; denn Art. 9 III AK gehe weit über den Regelungsbereich des Art. 9 II AK
hinaus. Der Gegenstandsbereich des Art. 9 II AK sei auf die in Art. 6 i.V.m. Anhang
I AK aufgeführten Tätigkeiten beschränkt, wohingegen Art. 9 III AK eine
allgemeine umweltrechtsbezogene Verbandsklage behandle. Der nationale Richter
habe nach dem Verständnis des EuGH im Anwendungsbereich des Unionsrechts
sein nationales Recht im Hinblick auf die Gewährung eines effektiven gerichtlichen
Rechtsschutzes in den vom Umweltrecht der Union erfassten Bereichen so
auszulegen, so dass es so weit wie möglich im Einklang mit den in Art. 9 III AK
festgelegten Zielen stehe. Dem EuGH gehe es damit um die Mobilisierung der Öffentlichkeit
zur Durchsetzung des unionsrechtlichen Umweltschutzes. Die Klagebefugnisse
gerade von Verbänden, die keine eigenen Rechtsverletzungen, sondern
Verletzungen objektiven Umweltrechts geltend machen könnten, sollten erkennbar
gestärkt werden 21 .
Dem wurde von anderer Seite entgegengehalten, dass es sich bei Art. 9 III AK
nicht um eine andere gesetzliche Bestimmung im Sinne des § 42 II VwGO hand-
16 Richtlinie 92/43/EG des Rates vom 21. 5. 1992 zur Erhaltung der natürlichen Lebensräume
sowie der wildlebenden Tiere und Pflanzen, ABl. EU L 206, S. 7; zuletzt geändert durch die
Richtlinie 2006/105/EG des Rates vom 20. 11. 2006, ABl. EU L 363, S. 368.
17 EuGH, Slg. 2011, I-1285 (Rdnr. 46, 50) = NVwZ 2011, 673 – slowakischer Braunbär.
18 Bspw. Berkemann, DVBl. 2011, 1253 ff.
19 VG Wiesbaden, ZUR 2012, 113 (115 f.); VG Wiesbaden, BeckRS 2012, 55841;
VG München, ZUR 2012, 699 (700); VG Augsburg, NuR 2013, 284 = BeckRS 2013,
47972.
20 VGH Kassel, ZUR 2012, 438 (440); OVG Koblenz, NVwZ 2013, 883 (887 f.);
OVG Koblenz, ZUR 2013, 293 (296).
21 So OVG Koblenz, ZUR 2013, 293 (296).
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le. Die durch das Zustimmungsgesetz zur Aarhus-Konvention bewirkte innerstaatliche
Geltung eines völkerrechtlichen Vertrages könne nämlich nur dann zur
unmittelbaren Anwendbarkeit des Art. 9 III AK mit Wirkung für und gegen die
von der Regelung Betroffenen führen, wenn diese Bestimmung nach Wortlaut,
Zweck und Inhalt geeignet und hinreichend bestimmt ist, wie eine innerstaatliche
Vorschrift rechtliche Wirkung zu entfalten, also dafür keiner weiteren normativen
Ausfüllung bedarf 22 . Dass Art. 9 III AK diese Eigenschaft fehlt, habe aber bereits
der EuGH in seinem Urteil zum slowakischen Braunbären festgestellt. Eine ausdrückliche
Privilegierung von Nichtregierungsorganisationen, wie sie Art. 9 II
i.V.m. Art. 2 Nr. 5 AK innewohnt, gebe Art. 9 III AK ebenfalls nicht her, so dass
nicht unterstellt werden könne, jedenfalls die innerstaatlich anerkannten Umweltverbände
seien umfassend klagebefugt 23 . Der Verweis des EuGH auf eine
völkerrechtsfreundliche Auslegung gebe für ein entsprechend weites Klagerecht
ebenfalls nichts her. Denn nach ständiger Rechtsprechung des BVerfG dürfe richterliche
Rechtsfortbildung nicht dazu führen, dass die Gerichte ihre eigene materielle
Gerechtigkeitsvorstellung an die Stelle derjenigen des Gesetzgebers setzen;
die Aufgabe der Rechtsprechung beschränke sich vielmehr darauf, den vom Gesetzgeber
festgelegten Sinn und Zweck eines Gesetzes unter gewandelten Bedingungen
möglichst zuverlässig zur Geltung zu bringen oder eine planwidrige
Regelungslücke mit den anerkannten Auslegungsmethoden zu füllen 24 . Insofern
habe der Gesetzgeber aber erst jüngst durch die Novellierung des Umweltrechtsbehelfsgesetzes
per Gesetz vom 21. 1. 2013 25 nochmals das grundlegende
Festhalten an der Schutznormtheorie und eine eher restriktive Handhabung von
Verbandsklagerechten zum Ausdruck gebracht; hierüber könne sich der Richter
nicht einfach hinwegsetzen 26 .
Als Zwischenfazit ist daher zunächst festzuhalten, dass an der fehlenden unmittelbaren
Anwendbarkeit von Art. 9 III AK kein Zweifel bestehen kann. Die Bestimmung
ist ersichtlich auf nähere Ausgestaltung durch den innerstaatlichen
Normgeber ausgerichtet 27 . Des Weiteren respektiert die Aarhus-Konvention das
jeweilige innerstaatliche Prozessrecht. So werden insbesondere in Art. 9 II AK die
Interessenten- und die Rechtsverletztenklage gleichwertig nebeneinandergestellt.
Zutreffend ist andererseits freilich auch, dass die Aarhus-Konvention das Ziel verfolgt,
der Öffentlichkeit einen weiten Zugang zu Gerichten zu gewähren. Aus-
22 OVG Koblenz, NVwZ 2013, 881 (882), mit Verweis auf BVerwG, NVwZ 2011, 752
(Rdnr. 9) und OVG Münster, NuR 2012, 722 (729) = BeckRS 2012, 55735.
23 OVG Koblenz, NVwZ 2013, 881 (882), mit Verweis auf Schink, DÖV 2012, 622 (629).
24 OVG Koblenz, NVwZ 2013, 881 (883), mit Verweis auf BVerfG, NJW 2012, 3081 (3085).
25 BGBl. I 2013 S. 95.
26 OVG Koblenz, NVwZ 2013, 881 (883); offen lassend OVG Lüneburg, ZUR 2013, 627
(629).
27 So bereits Seelig/Gündling, NVwZ 2002, 1033 (1040).
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weislich der Präambel der Aarhus-Konvention sollen sowohl für den einzelnen
Bürger als auch für Nichtregierungsorganisationen die notwendigen Rahmenbedingungen
geschaffen werden, damit diese ihre Interessen und Rechte an einer
gesunden Umwelt durchsetzen und darüber hinaus auf einen verbesserten Schutz
der Umwelt im Sinne einer zukunftsorientierten Vorsorge hinwirken können. Eine
Pflicht zur Einführung einer Popularklage in Umweltangelegenheiten folgt daraus
indes nicht 28 . Vielmehr genügt es, wenn – wie auch aus Art. 1 AK deutlich
wird – die Vertragsstaaten den Einzelnen in die Lage versetzen, sein Recht auf
ein Leben in einer seiner Gesundheit und seinem Wohlbefinden zuträglichen Umwelt
gerichtlich durchzusetzen 29 . Als Mindestvoraussetzung für Individualklagen
wird man daher auch im Anwendungsbereich der Aarhus-Konvention voraussetzen
können, dass der Kläger über ein vom Schutzzweck der jeweiligen Bestimmung
gedecktes, individualisierbares Interesse an der Einhaltung der Bestimmung
verfügt 30 .
Anders sieht dies im Hinblick auf Verbandsklagerechte aus. Das weitere Ziel der
Aarhus-Konvention, der Öffentlichkeit Mittel an die Hand zu geben, um das –
objektive – Recht insgesamt durchzusetzen und bestehende Vollzugsdefizite abzubauen
(vgl. 18. Erwägungsgrund der Aarhus-Konvention), schlägt hier stärker
durch. Hintergrund ist, dass diese, letztlich auf die Durchsetzung öffentlicher Interessen
hinauslaufende Kontrollfunktion – obgleich zunehmend auch als eine
Aufgabe der Gesellschaft angesehen – eine originär öffentliche Aufgabe darstellt
31 . Die Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben bedarf indes eines Mindestmaßes
an demokratischer Legitimation 32 , wie sie bei Individualklägern naturgemäß
nicht gegeben ist, aber bei Verbänden über das Anerkennungserfordernis sichergestellt
werden kann und aktuell mit § 3 UmwRG auch weitgehend sichergestellt
ist 33 . Damit kann den anerkannten Verbänden ein weiterer Zugang zu Gerichten
eröffnet werden als dem Einzelnen. Die Gefahr von Missbräuchen – schließlich
ist jede Klage mit privaten Drittbetroffenen schon wegen des damit verbundenen
Verzögerungseffektes grundrechtsrelevant (insbesondere Art. 14 I GG mit Blick
auf die Ausnutzung einer erteilten Genehmigung) – besteht mithin bei Verbandsklagen
weit weniger. Nur so vermag die Durchsetzung des objektiven Rechts
28 Lau, Die Kontrolle des Schutzes von Natur und Landschaft in der Bauleitplanung, 2012,
S. 183 f.
29 Schrödter, NVwZ 2009, 157 (158); vgl. auch OVG Koblenz, DVBl 2009, 390 (393) =
BeckRS 2009, 31451; VG Karlsruhe, ZUR 2007, 264 (265).
30 So auch die Voraussetzungen für Klagen einzelner auf Unionsebene, vgl. EuGH, Slg. 1963,
215 (238) – Plaumann.
31 Fliegauf, NVwZ 1991, 748 (749); vgl. auch Schmitz, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG,
7. Aufl. 2008, § 1 Rdnr. 265.
32 Breuer, NJW 1978, 1558 (1562 f.); Fliegauf, NVwZ 1991, 748 (750).
33 Lau, Die Kontrolle des Schutzes von Natur und Landschaft in der Bauleitplanung, 2012,
S. 200.
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durch Klagemöglichkeiten Privater auch ihr demokratisches Element vollständig
zur Geltung zu bringen.
Gleichwohl folgt daraus nicht, dass den innerstaatlich anerkannten Umweltverbänden
in Umweltangelegenheiten ein unbeschränktes Klagerecht zugestanden
werden muss. Dann wäre schon nicht einsichtig, weshalb Art. 9 II AK den Nichtregierungsorganisationen
jedenfalls hinsichtlich der in Art. 6 AK genannten Handlungen
ein Klagerecht – gewissermaßen als Mindeststandard – sichert, wenn
gemäß Art. 9 III AK die Nichtregierungsorganisationen ohnehin befugt wären,
schrankenlos die Gerichte anzurufen. Insofern kann auch nicht darauf verwiesen
werden, dass sich Art. 9 III AK nur auf die Durchsetzung umweltbezogener
Rechtsvorschriften erstrecke, während Art. 9 II AK ein vom Umweltrecht losgelöstes
Beanstandungsrecht gewähre; denn die Aarhus-Konvention betrifft ausweislich
ihres Art. 1 überhaupt nur das Umweltrecht, so dass auch Art. 9 II AK
lediglich Umweltangelegenheiten erfasst 34 .
Der deutsche Gesetzgeber hat nun aber Art. 9 III AK eher restriktiv umgesetzt,
nämlich in dem Sinne, dass er mit der Implementierung des Art. 9 II AK und mit
den darüber hinausgehenden altruistischen Verbandsklagerechten nach
§ 64 BNatSchG und § 11 II USchadG offenbar angenommen hat, den Mindestverpflichtungen
aus Art. 9 III AK gerecht zu werden. Dies ist bei der jüngsten
Novellierung des Umweltrechtsbehelfsgesetzes nochmals deutlich geworden.
Angesichts der spätestens seit dem Urteil des EuGH zum slowakischen Braunbären
angeregt geführten öffentlichen Debatte zu Umfang und Reichweite von
Art. 9 III AK wäre es eine Unterstellung anzunehmen, der Gesetzgeber hätte bei
seinen Überlegungen im Rahmen dieser Neuregelung Art. 9 III AK völlig ausgeblendet
35 . Angesichts dieses Befundes kann, selbst wenn die Umsetzung des
Art. 9 III AK in deutsches Recht defizitär sein sollte, weil Art. 9 III AK mehr verlangt
als nur die Umsetzung von Art. 9 II AK und das Vorhalten einzelner sonstiger
altruistischer Klagerechte, wie sie in § 64 BNatSchG und § 11 II USchadG
verankert sind, weder im Wege der Auslegung noch über eine Analogiebildung
oder teleologische Reduktion das geltende innerstaatliche Recht korrigiert werden.
Es bliebe allenfalls noch der Weg über den Anwendungsvorrang des Unionsrechts
im Hinblick auf die europarechtlich intendierten Rechtsvorschriften zum
Schutz der Umwelt 36 . Dies setzt allerdings voraus, dass den betreffenden unionsrechtlichen
Bestimmungen hinreichend deutlich entnommen werden kann, in
welchem Umfang sie von bestimmten Teilen der Öffentlichkeit auch gerichtlich
durchgesetzt werden können sollen.
34 Fellenberg/Schiller, UPR 2011, 321 (325); Schink, DVBl 2012, 197 (199 f.).
35 So aber Klinger, NVwZ 2013, 850 (852).
36 Hierzu Demleitner, NVwZ 2009, 1525 ff.
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III. Urteil des BVerwG vom 5. 9. 2013
Mit Urteil vom 5. 9. 2013 hat das BVerwG über die Sprungrevision des Landes
Hessen gegen das Urteil des VG Wiesbaden vom 16. 8. 2012 entschieden. Das
VG Wiesbaden hatte in diesem Urteil der Klage eines nach § 3 UmwRG anerkannten
Umweltverbandes auf Verpflichtung des Landes Hessen stattgegeben,
den für die Stadt Darmstadt geltenden Luftreinhalteplan – u.a. durch Einführen
einer Umweltzone – so zu ändern, dass dieser die erforderlichen Maßnahmen zur
schnellstmöglichen Einhaltung des über ein Kalenderjahr gemittelten Immissionsgrenzwertes
für NO2 in Höhe von 40 µg/m³ im Stadtgebiet enthält 37 . Die erforderliche
Klagebefugnis generierte das VG Wiesbaden dabei direkt aus
Art. 9 III AK unter Berufung auf das Urteil des EuGH vom 18. 3. 2011 zum slowakischen
Braunbären.
Das BVerwG hat demgegenüber mit seinem Urteil vom 5. 9. 2013 zunächst
festgehalten, dass § 42 II Hs. 1 VwGO keine im Sinne der Rechtsprechung des
EuGH zum slowakischen Braunbären auslegungsfähige Norm ist, sondern lediglich
eine Vorbehalts- bzw. Öffnungsklausel enthält, die durch Entscheidung des
zuständigen Normgebers umgesetzt werden muss 38 . Ausweislich der Denkschrift
zur Ratifizierung der Aarhus-Konvention habe der deutsche Gesetzgeber hinsichtlich
der Verpflichtungen aus Art. 9 III AK keinen Änderungsbedarf im innerstaatlichen
Recht gesehen 39 , was er durch die jüngste Novelle des Umweltrechtsbehelfsgesetzes
nochmals bestätigt habe. Eine andere Sichtweise ergebe sich auch
nicht aus den für das Verständnis der Aarhus-Konvention sehr bedeutsamen
Empfehlungen des Compliance Committee. Danach stehe zwar das „Ob“ einer
umweltrechtlichen Verbandsklage durch das Abkommen fest, die Vertragsstaaten
behielten aber einen nicht unerheblichen Ausgestaltungsspielraum hinsichtlich
des „Wie“ 40 . Auch das Unionsrecht fordere keine Auslegung contra legem im
Sinne einer methodisch unzulässigen richterlichen Rechtsfindung 41 . Im Übrigen
könne eine wegen ihrer Unbestimmtheit nicht unmittelbar anwendbare Bestimmung
nicht Anknüpfungspunkt einer Auslegung sein, die diese Norm der Sache
nach anwendbar macht; eine solche Argumentation wäre zirkulär 42 . Demnach ist
Art. 9 III AK auch nach Ansicht des BVerwG selbst unter Rekurs auf die Intention
der Aarhus-Konvention und der Empfehlungen des Compliance Committee
37 VG Wiesbaden, BeckRS 2012, 55841.
38 BVerwG, BeckRS 2013, 58242 (Rdnr. 26).
39 Vgl. BT-Drs. 16/2497, S. 42 u. 46.
40 BVerwG, BeckRS 2013, 58242 (Rdnr. 33-35).
41 BVerwG, BeckRS 2013, 58242 (Rdnr. 36).
42 BVerwG, BeckRS 2013, 58242 (Rdnr. 37) mit Verweis auf Seibert, NVwZ 2013, 1040
(1042 f.).
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nicht dahingehend zu verstehen, dass den Umweltverbänden, einmal innerstaatlich
anerkannt, hinsichtlich aller Verfahren mit Bezug zu umweltrechtlichen Vorschriften
innerstaatlich ein Klagerecht zugestanden werden muss.
Im Ergebnis hat das BVerwG das mit der Sprungrevision angegriffene Urteil des
VG Wiesbaden gleichwohl unbeanstandet gelassen. Der Kläger sei nämlich jedenfalls
nach § 42 II Hs. 2 VwGO i.V.m. § 47 I BImSchG klagebefugt. Das dem
Kläger insoweit zukommende Klagerecht knüpfe an dem von § 47 I BImSchG bezweckten
Schutz der menschlichen Gesundheit und damit an ein Klagerecht für
die von den in Rede stehenden Immissionsgrenzwertüberschreitungen unmittelbar
betroffenen natürlichen Personen an. Aus dem Urteil des EuGH vom
25. 7. 2008 ergebe sich, dass gegen eine Grenzwertüberschreitung indes nicht
nur die unmittelbar betroffenen natürlichen Personen, sondern auch „unmittelbar
betroffene“ juristische Personen gerichtlich vorgehen können müssen 43 . Die zur
Klage befähigende Betroffenheit werde insoweit letztlich durch den räumlichen
Bezug zum Wirkungsbereich der Immissionen bestimmt, somit folge aus der Janecek-Rechtsprechung
des EuGH, dass sich die an sich nicht betroffenheitsfähigen
juristischen Personen gewissermaßen ein fremdes Interesse zum eigenen Anliegen
machen dürfen, etwa die dort ansässigen Unternehmen die Gesundheit ihrer
Mitarbeiter verteidigen 44 . Damit komme die von Anfang an im Unionsrecht erkennbare
Tendenz zum Ausdruck, durch eine großzügige Anerkennung subjektiver
Rechte den Bürger auch für die dezentrale Durchsetzung des Unionsrechts zu
mobilisieren, so dass der Bürger über die Verteidigung eigener Rechte zugleich –
bezogen auf das objektive Interesse an einer Sicherung und praktischen Wirksamkeit
und der Einhaltung des Unionsrechts – eine „prokuratorische“ Rechtsstellung
innehabe, die im Einzelfall auch einmal in den Vordergrund rücken könne
45 . Ein solches, betroffenheitsakzessorisches eigenes Recht sei es dann auch,
welches die anerkannten Umweltverbände in diesem Zusammenhang zur Klage
befähige. Zwar sei – in Abgrenzung zur Popularklage – Träger entsprechender
materieller subjektiver Rechte nur, wer nicht lediglich Teil der allgemeinen Öffentlichkeit,
sondern der „betroffenen Öffentlichkeit“ ist, doch gehörten die innerstaatlich
anerkannten Umweltverbände gemäß Art. 2 Nr. 5 AK schon per definitionem
zur betroffenen Öffentlichkeit 46 .
43 EuGH, Slg. 2008, I-6221 (Rdnr. 39 u. 42) = NVwZ 2008, 954 – Janecek.
44 BVerwG, BeckRS 2013, 58242 (Rdnr. 45) mit Verweis auf Ziekow, NVwZ 2010, 793
(794).
45 BVerwG, BeckRS 2013, 58242 (Rdnr. 46).
46 BVerwG, BeckRS 2013, 58242 (Rdnr. 49).
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IV.
Anmerkungen zum Urteil
Während dem ersten Teil des Urteils des BVerwG uneingeschränkt zugestimmt
werden kann, wirft der zweite Teil, in dem das Gericht ein „prokuratorisches“
Klagerecht anerkannter Umweltverbände entwickelt, Fragen auf. Ausgangspunkt
war insoweit die Janecek-Rechtsprechung des EuGH, insbesondere der Satz:
„Daraus folgt, dass natürliche oder juristische Personen, die unmittelbar von
der Gefahr einer Überschreitung der Grenzwerte oder der Alarmschwellen betroffen
sind, bei den zuständigen Behörden – gegebenenfalls unter Anrufung
der zuständigen Gerichte – einwirken können müssen, dass beim Vorliegen
einer solchen Gefahr ein Aktionsplan erstellt wird.“ 47
Der EuGH äußerte sich hier also explizit zum Zugang zu Gerichten und bezog dabei
auch die „unmittelbar betroffenen“ juristischen Personen mit ein. Inwieweit
eine juristische Person indes von einer Gesundheitsgefahr unmittelbar betroffen
sein kann, erläutert er nicht. Dabei wäre diese Aussage, wenn sie sich explizit
auch auf das in Deutschland herrschende Rechtsschutzsystem beziehen sollte, in
höchstem Maße erläuterungsbedürftig gewesen; denn der im Übrigen auch
grundrechtlich verbürgte Schutz der menschlichen Gesundheit lässt sich selbst
nur dem Wesen nach nicht auf juristische Personen anwenden 48 . Unter der Prämisse,
der EuGH habe insoweit gerade auch für das deutsche Rechtsschutzsystem
eine Aussage treffen wollen, bleibt daher in der Tat nur die Anknüpfung an
unmittelbar betroffene natürliche Personen, die in einem gewissen Näheverhältnis
zur klagenden juristischen Person stehen.
Es ist aber unverkennbar, dass der EuGH bemüht ist, den Kreis der Klageberechtigten
nicht zu weit ausfallen zu lassen. So sollen ausweislich der oben zitierten
Urteilspassage nur diejenigen natürlichen oder juristischen Personen klagebefugt
sein, die „unmittelbar von der Gefahr einer Überschreitung der Grenzwerte oder
der Alarmschwellen betroffen sind“. Daher liegt es nicht gerade nahe, auch den
anerkannten Umweltverbänden ein entsprechendes Klagerecht zuzusprechen.
Art. 2 Nr. 5 AK zwingt hierzu ebenfalls nicht. Diese Bestimmung definiert den
Begriff der betroffenen Öffentlichkeit als die von umweltbezogenen Entscheidungsverfahren
betroffene oder wahrscheinlich betroffene Öffentlichkeit oder die
Öffentlichkeit mit einem Interesse daran, wobei Nichtregierungsorganisationen,
die sich für den Umweltschutz einsetzten und alle nach innerstaatlichem Recht
geltenden Voraussetzungen erfüllen, – kraft Fiktion – ein Interesse im Sinne dieser
Begriffsbestimmung haben. Der EuGH hat demgegenüber aber gerade nicht
jegliche Betroffenheit gelten lassen, sonder hebt – zu Recht – auf eine unmittelbare
Betroffenheit ab. Das macht einen Unterschied.
47 EuGH, Slg. 2008, I-6221 (Rdnr. 39) = NVwZ 2008, 954 – Janecek.
48 vgl. Sachs, in: ders., GG, 6. Aufl. 2011, Art. 19 Rdnr. 68.
BVerwG 05.09.2013

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Da nun aber das BVerwG – zumindest der 7. Senat – ein entsprechend weites
„prokuratorisches“ Klagerecht angenommen hat, stellt sich die Frage, wem (1.)
und in Bezug worauf (2.) ein solches Klagerecht zustehen soll.
1. Kreis der „prokuratorisch“ Klageberechtigten
Explizit zugestanden hat das BVerwG ein solches „prokuratorisches“ Klagerecht
mit Urteil vom 5. 9. 2013 nur den nach § 3 UmwRG anerkannten Umweltverbänden.
Darüber hinaus gibt es zu erkennen, dass ein entsprechendes Klagerecht
wohl auch den im Wirkungsbereich schädlicher Immissionen ansässigen Unternehmen
in Bezug auf die Gesundheit ihrer Mitarbeiter zugestanden werden
muss 49 . Gleiches könnte aber auch für die Wasser- und Bodenverbände, die
Jagd- und Waldgenossenschaften gelten 50 . Nicht zuletzt stellt sich die Frage, ob
sich nicht fortan auch die Gemeinden auf ein solches „prokuratorisches“ Klagerecht
berufen können. Bislang entspricht es ständiger Rechtsprechung, dass sich
die Gemeinden nur möglicher Eingriffe in ihr Selbstverwaltungsrecht oder in ihr –
dann bloß zivilrechtlich geschütztes – Eigentum gerichtlich erwehren, nicht aber
auch gleichsam stellvertretend für ihre Einwohner deren Rechte geltend machen
könne; vielmehr haben Letztere selbst um Rechtsschutz nachzusuchen 51 .
Ob diese Rechtsprechung mit dem Urteil des BVerwG vom 5. 9. 2013 Makulatur
geworden ist, bleibt offen. Gesteht man indes den anerkannten Umweltverbänden
die fürsorgliche Wahrnehmung von Rechten Dritter zu, so liegt es an sich
nahe, den der Sache nach noch weit eher zur Fürsorge für ihre Einwohner berufenen
und im Übrigen auch besser demokratisch legitimierten Gemeinden Gleiches
angedeihen zu lassen. Entscheidend dagegen – übrigens auch was eventuelle
„prokuartorische“ Klagerechte der Wasser- und Bodenverbände sowie der
Jagd- und Waldgenossenschaften angeht – spricht jedoch, dass das BVerwG
dieses „prokuratorische“ Klagerecht anerkannter Umweltverbände letztlich aus
Art. 2 Nr. 5 AK gewinnt, welcher die innerstaatlich anerkannten Umweltverbände
kraft normativer Fiktion in den Stand der betroffenen Öffentlichkeit hebt. Diese
Regelung ist insoweit anders als Art. 9 III AK auch hinreichend bestimmt und
nicht auf weitere Ausgestaltung durch die Vertragsstaaten angelegt, so dass sie
unmittelbar angewendet werden kann und aufgrund des Aarhus-
Vertragsgesetzes in Deutschland auch angewendet werden muss. Hinsichtlich
der Gemeinden sowie sonstiger öffentlich-rechtlicher Zusammenschlüsse fehlt es
hingegen an einer vergleichbaren Regelung. Dies mag man für nicht sachgemäß
erachten, ist aber die geltende Rechtslage. Durchgreifende Bedenken mit Blick
auf Art. 3 I GG bestehen insoweit mit Blick auf die international herausgehobene
49 BVerwG, BeckRS 2013, 58242 (Rdnr. 45).
50 Hinsichtlich Letzteren mit Blick auf den Eigentumsschutz in diese Richtung BVerwG, NVwZ
2013, 1605 (Rdnr. 22).
51 Siehe nur BVerwG, NVwZ 1990, 464 (465).
BVerwG 05.09.2013

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Rolle der Umweltverbände, wie sie insbesondere den Gemeinden gerade nicht
beigemessen wird, ebenfalls nicht. Art. 2 Nr. 5 AK soll dazu beitragen, dass die
Durchsetzung des objektiven Umweltrechts verstärkt auch zu einer gesellschaftlichen
Aufgabe wird.
2. Taugliche Klagegegenstände
Fraglich ist des Weiteren, in welchen Bereichen bzw. in Bezug auf welche
Rechtsvorschriften diese „prokuratorische“ Klage zur Anwendung gelangen soll.
Explizit bejaht worden ist dies vom BVerwG mit Urteil vom 5. 9. 2013 für das
europäisch unterlegte Immissionsschutzrecht. Da das BVerwG im konkret entschiedenen
Fall die Klagebefugnis gerade nicht aus dem Prozessrecht, sondern
aus dem materiellen Recht abgeleitet hat, insoweit eben die Rede von einer
„prokuratorischen“ Klage gewesen ist, können letztlich über die altruistischen
Rechtsbehelfe nach § 64 BNatSchG, § 2 UmwRG und § 11 II USchadG hinaus
nur solche Rechtsverstöße gerichtlich geltend gemacht werden, die Rechte Einzelner
verletzen bzw. hinsichtlich derer zumindest eine vom Schutzzweck der
Norm umfasste unmittelbare individuelle Betroffenheit angenommen werden
kann. Vorschriften insbesondere des Naturschutzrechts können daher auch nach
dem Urteil des BVerwG vom 5. 9. 2013 über die vorgenannten Rechtsbehelfe
nach § 64 BNatSchG, § 2 UmwRG und § 11 II UschadG hinaus nicht vor den
Gerichten von den anerkannten Umweltverbänden verteidigt werden. Anderes
ergibt sich auch nicht etwa aus Art. 6 III der FFH-Richtlinie, wonach bei der
Durchführung der FFH-Verträglichkeitsprüfung gegebenenfalls die Öffentlichkeit
zu beteiligen ist; denn dort ist – unabhängig von dem „gegebenenfalls“ – nur von
der Öffentlichkeit, nicht aber von der betroffenen Öffentlichkeit die Rede. Außerdem
ist nicht ersichtlich, wie der Kreis der Kläger insoweit individualisiert werden
soll, außer man fingiert eine entsprechende Betroffenheit.
Im Übrigen ist das Urteil des BVerwG vom 5. 9. 2013 im Kontext der Rechtsprechung
des EuGH zum slowakischen Braunbären zu sehen. Wie oben dargestellt,
ging es darin um eine effektive Rechtsdurchsetzung des europäischen
Umweltrechts auf mitgliedstaatlicher Ebene im Lichte des Art. 9 III AK. Da die
vom BVerwG entwickelte „prokuratorische“ Klage einen Fremdkörper im deutschen
Rechtsschutzsystem darstellt, hätte es doch etwas deutlicherer Ausführungen
bedurft, wenn das BVerwG diese Klage tatsächlich über den unionsrechtlich
intendierten Bereich des Umweltrechts hinaus als neues gängiges Modell für
den deutschen Verwaltungsprozess hätte verstanden wissen wollen. Somit wird
man auf diese Rechtsprechung nur dann zurückgreifen können, wenn es um die
gerichtliche Durchsetzung von Bestimmungen des auf Unionsrecht zurückgehenden
Umweltrechts geht, denen das europäische Recht zudem die Möglichkeit individueller
unmittelbarer Betroffenheiten beimisst. Hinsichtlich aller sonstigen,
insbesondere rein nationalen Rechtsvorschriften bleibt es bei der Schutznormtheorie
in ihrer bisherigen Gestalt.
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V. Fazit
Zusammenfassend kann daher festgehalten werden, dass das BVerwG mit Urteil
vom 5. 9. 2013 einer ausufernden Aufweitung von Verbandsklagerechten im
Umweltrecht unter Berufung auf Art. 9 III AK einen Riegel vorgeschoben hat.
Sollte das deutsche Prozessrecht tatsächlich hinter den Anforderungen des
Art. 9 III AK zurückbleiben – was zweifelhaft ist, immerhin ist der deutsche Gesetzgeber
nicht bei der Umsetzung nur des Art. 9 II AK stehen geblieben, sondern
hat noch weitere altruistische Verbandsklagerechte vorgesehen 52 –, müsste
dieses Versäumnis durch den Gesetzgeber bereinigt werden, nicht aber ist dies
Sache der Gerichte. Letztlich angestoßen durch die Rechtsprechung des EuGH
zum slowakischen Braunbären hat es das BVerwG indes nicht bei dieser Feststellung
belassen, sondern im konkreten Fall aus § 47 I BImSchG i.V.m. Art. 2
Nr. 5 AK ein „prokuratorisches“ Klagerecht der nach § 3 UmwRG anerkannten
Umweltverbände entwickelt. Dieses stellt mit Blick auf das tradierte deutsche
Prozessrecht einen Fremdkörper dar. Umfang und Reichweite dieses
„prokuratorischen“ Klagerechts bleiben über den konkret entschiedenen Einfall
hinaus daher weitgehend unklar. Es spricht indes vieles dafür, dieses Klagerecht
personell auf gesellschaftliche Vereinigungen, nicht also auf die Gemeinden sowie
diverse öffentlich-rechtliche Verbände, und inhaltlich auf unmittelbare individuelle
Betroffenheiten begründende Vorschriften des europäisch intendierten
Umweltrechts zu beschränken.
Ob diese „Stellvertreterklage“ wirklich der Königsweg gewesen ist, darf zudem
bezweifelt werden. Auch ist keineswegs gewiss, dass die Formulierung „natürliche
oder juristische Personen“ im Urteil des EuGH vom 25. 7. 2008, auf die sich
das BVerwG maßgeblich stützt, meint, dass zwingend immer auch „betroffene“
juristische Personen klagebefugt sein müssen oder dies hier nur so allgemein gefasst
wurde, um auch eine Aussage für Mitgliedstaaten mit anderer prozessrechtlicher
Tradition (z.B. Frankreich) zu treffen, es letztlich aber allein darauf ankommt,
dass – im konkreten Fall – die betroffenen Menschen nicht schutzlos dastehen.
Insofern hat das BVerwG am Ende dann doch eine Entscheidung getroffen,
die über die Intention des deutschen Gesetzgebers hinausgeht und bemüht
ist, den anerkannten Umweltverbänden im Lichte des Art. 9 III AK ein über den
gesetzlichen status quo hinausreichendes Klagerecht zuzubilligen. Da hierbei
maßgeblich auf europäisches Recht und die insoweit nicht gänzlich eindeutige
Rechtsprechung des EuGH rekurriert wurde, hätte es mithin näher gelegen, die
Frage dem EuGH zur Vorabentscheidung vorzulegen. Zugleich hätte dies dem
EuGH Gelegenheit geboten, seine letztlich kryptisch gebliebene Rechtsprechung
zum slowakischen Braunbären zu präzisieren. Mit Blick auf die Auswirkungen und
52 Vgl. VG Neustadt (Weinstraße), Beschl. v. 29. 1. 2013 – 5 L 48/13.NW, S. 11 (unveröff.).
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die Tragweite der getroffenen Entscheidung hätte der 7. Senat zumindest gut daran
getan, die Sache gemäß § 11 IV VwGO dem Großen Senat des BVerwG zur
Entscheidung vorzulegen. Dies alles ist nicht geschehen, so dass weitere Prozesse
vorprogrammiert sind, in denen dann ein solches Vorgehen womöglich nachgeholt
werden muss.
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