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JURA Heft 11/2012 Friedrich Schoch Untersagung »Unerwünschten Verhaltens« im öffentlichen Raum REPETITORIUM 859 ner Kombination aus behördlichen Meldeauflagen und Maßnahmen nach dem Passgesetz bzw. Personalausweisgesetz geführt 12 . Um bereits im Vorfeld agieren zu können, hat die Verwaltung die »Gefährderansprache« entwickelt 13 ; dabei handelt es sich um ein auf die Generalklausel gestütztes informelles behördliches Vorgehen, das eine Mischung aus »Empfehlung« und »Warnung« (z. B. behördlicher »Rat«, von einer bestimmten Veranstaltung besser fernzubleiben) darstellt 14 . Aktuell dominieren zwei andere Perspektiven die Diskussion. Immer mehr Kommunen wenden sich zwecks Wahrung der Integrität des Raumes (z. B. öffentliche Sicherheit, sauberes Stadtbild, Verhinderung auffälligen Benehmens) 15 gegen – aus ihrer Sicht – unerwünschte Verhaltensweisen (z. B. Alkoholgenuss, Betteln, Straßenprostitution 16 ); ein probates Mittel insoweit scheint die Qualifizierung des betreffenden Verhaltens als »Sondernutzung« zu sein 17 . Auf der anderen Seite sehen sich die Behörden – vor allem angesichts unabsehbarer Auswirkungen mancher »Events« – aus Gründen der Gefahrenabwehr zunehmend zu ordnungsrechtlichem Einschreiten gezwungen; das betrifft insbesondere Flashmobs, Smartmobs und Massenpartys 18 . Angesichts erneut fataler Folgen einer Facebook-Party 19 haben sich nun die Stadt Konstanz und das baden-württembergische Innenministerium entschlossen, ein Exempel mit präventiver Wirkung zu statuieren; ein 20 Jahre alter Lehrling, der zur Facebook-Party geladen hatte und trotz behördlichen Verbots der Veranstaltung sowie persönlicher Gefährderansprache (durch einen Hausbesuch der Polizei) nicht reagierte und den Aufruf aufrechterhielt, soll zu den entstandenen Kosten für den Polizeieinsatz i. H. v. 200.000 Euro herangezogen werden 20 . 3. Handlungsinstrumente der Verwaltung Für die Untersagung »unerwünschten Verhaltens« im öffentlichen Raum stehen den zuständigen Verwaltungsbehörden verschiedene Handlungsinstrumente zur Verfügung. Im »echten« Einzelfall (konkret-individuelle Regelung) kommt typischerweise der Verwaltungsakt (§ 35 S. 1 VwVfG) zur Anwendung; das Beispiel der Gefährderansprache zeigt allerdings, dass auch informelles Verwaltungshandeln eingesetzt wird. In bestimmten Situationen, in denen ein konkreter Sachverhalt eine Vielzahl von Personen betrifft, bietet sich der Erlass einer Allgemeinverfügung an (s. u. II. 1. b). Abstrakt-generelle Regelungen zur Untersagung »unerwünschten Verhaltens« im öffentlichen Raum aus Gründen der Gefahrenabwehr werden mittels Verordnung getroffen. Das Handlungsinstrument der Satzung findet im Straßenrecht (Sondernutzungssatzung) und im Kommunalrecht (in Gestalt der Benutzungsordnung für öffentliche Einrichtungen) seine Anwendung. Das jeweilige Handlungsinstrument der Verwaltung unterliegt unterschiedlichen formellen und materiellen Rechtmäßigkeitsvoraussetzungen. Gemeinsam ist allen administrativen Handlungsformen im vorliegenden Zusammenhang, dass ihr Einsatz im behördlichen Ermessen liegt (Verordnungsermessen, Satzungsermessen, VA-Handlungsermessen). In der Entscheidung zu Fall 1 hat das OLG die städtische Benutzungsordnung gleich unter drei Aspekten geprüft: kommunale Satzung, Sondernutzungssatzung, Gefahrenabwehrverordnung. Auch dies indiziert die Komplexität der Materie. Der nachfolgende Überblick zu den rechtlichen MöglichkeitenundGrenzenderUntersagung»unerwünschtenVerhaltens« im öffentlichen Raum konzentriert sich auf examensrelevante Rechtsgebiete (Polizei- und Ordnungsrecht, Kommunalrecht, Recht der öffentlichen Sachen am Beispiel des Straßenrechts); andere Materien (z. B. Straßenverkehrsrecht, Gaststättenrecht) bleiben weitgehend außer Betracht. Soweit verfassungsrechtliche Überlegungen angezeigt sind, werden diese im Rahmen der verwaltungsrechtlichen Ausführungen einbezogen. II. Alkoholkonsum im öffentlichen Raum 1. Verfassungsrechtliche Ausgangslage Das Unterbinden des Alkoholkonsums im öffentlichen Raum ist aus Sicht der zuständigen Behörden eine der vordringlichsten Aufgaben im vorliegenden Zusammenhang. Die Verwaltung will vor allem der Gewaltdelinquenz und immer wieder beobachteten Lärmbelästigungen (insbesondere in Innenstädten zur Nachtzeit) begegnen. Neben der Abwendung von Körperverletzungen und Sachbeschädigungen (nach entsprechendem Konsum alkoholischer Getränke) geht es mitunter aber auch um die Sauberhaltung bestimmter Örtlichkeiten (z. B. Grünanlagen), um deren widmungsgemäße Nutzung durch die Berechtigten zu gewährleisten. In verfassungsrechtlicher Hinsicht ist zu beachten, dass der Alkoholgenuss durch die allgemeine Handlungsfreiheit (Art. 2 I GG) geschützt ist 21 . Das gilt auch, soweit damit eine Gesundheitsgefährdung verbunden ist. Verhaltensweisen, die Risiken fürdieeigeneGesundheitodersogarderenBeschädigunginKauf nehmen, sind durch Art. 2 I GG gedeckt 22 . Folglich ist der mit einer Selbstgefährdung verbundene Alkoholgenuss Ausdruck der freien Entfaltung der Persönlichkeit (sofern damit keine Fremdgefährdung verbunden ist) 23 . Ein behördliches Alkoholkonsumverbot ist danach als Eingriff in den Schutzbereich des Art. 2 I GG zu qualifizieren 24 . Die allgemeine Handlungsfreiheit steht allerdings unter dem Vorbehalt der verfassungsmäßigen Ordnung. Diese Schrankenregelung erlaubt rechtliche Begrenzungen der Persönlichkeitsentfaltung. Die »verfassungsmäßige Ordnung« i. S. d. Art. 2 I GG umfasstalle Rechtsnormen,die formell und materiell mit der Verfassung in Einklang stehen 25 . Das können neben Parlamentsgesetzen auch Verordnungen und Satzungen sein (Gesetze im materiellen Sinne). Ein generelles gesetzliches Ver- 12 BVerwGE 129, 142 = NVwZ 2007, 1439 ? Ehlers JK 6/08, Pol. Generalklausel/10; VGH BW DVBl 2000, 1630 = NJW 2000, 3658 = VBlBW 2000, 474 ? Schoch JK 01, POR, pol. Gk/5; NdsOVG NVwZ-RR 2006, 613 = NdsVBl 2006, 241 ? Schoch JK 1/07, Pol. u. OrdR, pol. Generalklausel/7; ferner Breucker NJW 2004, 1631 ff.; Schucht NVwZ 2011, 709 ff. 13 Dazu Hebeler NVwZ 2011, 1364 ff. 14 Aus der Rspr. dazu NdsOVG NJW 2006, 391 = NdsVBl 2006, 19 ? Schoch JK 6/06, Pol-. u. OrdR Pol. Generalklausel/6; HessVGH NVwZ-RR 2012, 344; vgl. auch Fallbearbeitung von Unkroth JURA 2008, 464 ff. 15 Einzelheiten zur Integrität des öffentlichen Raumes bei Finger Die offenen Szenen der Städte, 2006, S. 44 ff. 16 Die Reglementierung erfolgt durch Sperrgebietsverordnung nach Art. 297 EGStGB (Schönfelder Nr. 85 a); vgl. aus der Rspr. dazu BVerfG-K NVwZ 2009, 239; BVerfG-K DVBl 2009, 841 = NVwZ 2009, 905 ? Schoch JK 12/09, GG Art. 80 I 2/5; BVerwG NVwZ 2005, 597; VGH BW NVwZ 2001, 1299; VBlBW 2009, 220; NdsOVG NdsVBl 2003, 154; OVG NW NVwZ-RR 2012, 516; OVG RP NVwZ-RR 2006, 611. 17 Krit. dazu Sauthoff Öffentliche Straßen, 2. Aufl. 2010, Rdn. 298. 18 Näher dazu Ernst DÖV 2011, 537 ff.; C. Neumann NVwZ 2011, 1171 ff. 19 Dazu Klas/Bauer K&R 2011, 533 ff.; Levin/Schwarz DVBl 2012, 10 ff. 20 Vgl. den Bericht von Soldt in FAZ Nr. 176 vom 31. 7. 2012 S. 7; ferner SPIEGEL ONLINE vom 13. 7. 2012. – Vgl. zu den aufgeworfenen Rechtsfragen unten V. 21 K. Stein NdsVBl 2010, 193 (194); Brückner LKV 2012, 202 (204). 22 BVerfG-K NJW 2012, 1062 = GewArch 2012, 115 ? Schoch JK 8/12, GG Art. 2 I/57. 23 VGH BW VBlBW 1999, 101 (104); Kohl NVwZ 1991, 620 (623); Hebeler/ Schäfer DVBl 2009, 1424 (1426). 24 OLG Hamm NVwZ 2010, 1319 (1320); Hecker NVwZ 2010, 359 (363). 25 BVerfGE 90, 145 (172) ? Kunig JK 94, GG Art. 2 I/26. Angemeldet | mail@juraexamen.info Heruntergeladen am | 10.11.13 21:52
860 REPETITORIUM Untersagung »Unerwünschten Verhaltens« im öffentlichen Raum Friedrich Schoch Heft 11/2012 JURA bot des Alkoholkonsums in der Öffentlichkeit besteht nicht 26 . Soll ein derartiges Verbot rechtswirksam für einen bestimmten Ort und/oder für einen bestimmten Zeitraum bzw. für ein bestimmtes Ereignis verhängt werden können, bedarf es sowohl für die entsprechende administrative Rechtsetzung (Verordnung, Satzung) als auch für die behördliche Einzelfallregelung (»normaler« VA, Allgemeinverfügung) einer parlamentsgesetzlichen Grundlage. Nach Art. 2 I GG sind Beschränkungen der allgemeinen Handlungsfreiheit nach Maßgabe des Übermaßverbots (»Schranken-Schranke«) zulässig, wenn sie zum Schutz eines bestimmten Rechtsguts geeignet und erforderlich sind und zur Art und Intensität der Rechtsgutgefährdung in einem angemessenen Verhältnis stehen 27 . 2. Alkoholkonsumverbot nach Polizei- und Ordnungsrecht Fall 2: Die Stadt F hat zur Eindämmung von Straftaten in bestimmten Bereichen der Innenstadt auf Grund vorangegangenen Alkoholkonsums formell ordnungsgemäß eine Polizeiverordnung (PolVO) 28 erlassen. § 1 definiert den räumlichen Geltungsbereich der PolVO durch Bezeichnung bestimmter Straßen und Plätze (»Bermuda Dreieck«). § 2 PolVO bestimmt: »Im Geltungsbereich dieser Verordnung ist es auf den öffentlich zugänglichen Flächen außerhalb konzessionierter Freisitzflächen verboten, alkoholische Getränke jeglicher Art zu konsumieren sowie alkoholische Getränke jeglicher Art mit sich zu führen, wenn auf Grund der konkreten Umstände die Absicht erkennbar ist, diese im Geltungsbereich der Verordnung konsumieren zu wollen.« § 3 PolVO begrenzt die zeitliche Geltung des § 2 PolVO auf die Zeit zwischen 22 Uhr und 6 Uhr vor Wochenenden (Freitag, Samstag) und Feiertagen. Die PolVO wurde auf Grund polizeilicher Erfahrungen erlassen, wonach der Konsum alkoholischer Getränke im »Bermuda- Dreieck« mitursächlich für die Begehung von Körperverletzungen und Sachbeschädigungen ist. Seit dem Inkrafttreten der PolVO ist die Gewaltkriminalität im »Bermuda-Dreieck« um 16% gesunken. Student T ist mit dem Alkoholkonsumverbot nicht einverstanden und fragt nach der Rechtswirksamkeit der PolVO 29 . a) Polizei-/Gefahrenabwehrverordnung Das Verbot des Alkoholkonsums im öffentlichen Raum durch den Erlass einer Verordnung nach dem allgemeinen Polizeiund Ordnungsrecht 30 gehört zu den üblichen Vorgehensweisen der zuständigen Gefahrenabwehrbehörden. Rechtsgrundlage für die Verordnungsgebung ist – soweit keine spezielle Regelung 31 besteht – die Generalermächtigung zum Erlass von Polizei-/Gefahrenabwehrverordnungen 32 . Danach können zur Gefahrenabwehr (Aufgabenwahrnehmung) Gebote oder Verbote erlassen werden, die für eine unbestimmte Anzahl von Fällen an eine unbestimmte Anzahl von Personen gerichtet sind. Kaum problematisch ist in den einschlägigen Fällen in Bezug auf den Tatbestand das Schutzgut. Es geht vornehmlich um den Schutz der körperlichen Unversehrtheit (Art. 2 II 1 GG) insbesondere von Bewohnern und Gästen der betroffenen (Stadt-)Gebiete und um den Schutz des (Sach-)Eigentums (Art. 14 I 1 GG), durch die (auch strafrechtlich bewehrte) Abwehr von Sachbeschädigungen (vgl. § 303 StGB). Problematisch ist hingegen das Vorliegen einer »Gefahr«. Gefordert ist eine abstrakte Gefahr für das Schutzgut. Diese 33 setzt eine nach allgemeiner Lebenserfahrung oder fachlichen Erkenntnissen bestehende Sachlage voraus, die bei ungehindertem Geschehensablauf mit hinreichender Wahrscheinlichkeit das Eintreten einer konkreten Gefahr als möglich erscheinen lässt; es geht dabei um einen regelmäßig und typischerweise (wenn auch nicht ausnahmslos) zu erwartenden Schadenseintritt 34 . Kein Unterschied besteht zwischen konkreter und abstrakter Gefahr beim Grad der Wahrscheinlichkeit des Schadenseintritts. Abzugrenzen ist die »Gefahr« vom bloßen »Gefahrenverdacht« und von Vorsorgemaßnahmen auf Grund eines gewissen Besorgnispotentials im »Gefahrenvorfeld«; derartige Sachlagen erlauben nach dem Tatbestand der Generalermächtigung den Erlass einer Verordnung nicht 35 . Zu den durch Verordnung verhängten Alkoholkonsumverboten konnten die Behörden in den gerichtlich entschiedenen Fällen den Ursachenzusammenhang zwischen Alkoholkonsum und regelmäßig sowie typischerweise auftretender Gewalt (mit der Gefahr von Körperverletzungen, Sachbeschädigungen etc.) bislang nicht belegen. Die Gerichte sehen in derartigen Verboten bloße Vorsorgemaßnahmen zur Abwehr möglicher Beeinträchtigungen im Gefahrenvorfeld, die von der Ermächtigungsgrundlage nicht gedeckt sind 36 . Das Schrifttum teilt diese Auffassung ganz überwiegend 37 . Soweit die Behörden auf sonstige Folgeerscheinungen des Alkoholkonsums wie z. B. Verunreinigungen öffentlicher Straßen, Wege und Plätze und Zurücklassung von Gegenständen verweisen, bestehen bereits gesetzliche Verbots- und (überwiegend auch) Sanktionsnormen 38 . Unabhängig von den materiellen Anforderungen scheitern Verordnungen im vorliegenden Zusammenhang immerwiederauchandenGebotenderBestimmtheitundNormenklarkeit 39 . 26 OVG LSA BeckRS 2010, 47490; K. Faßbender NVwZ 2009, 563. 27 BVerfG-K DVBl 2002, 1265 = NJW 2002, 2378 ? Schoch JK 11/02, GG Art. 2 I/36; BVerfG-K NJW 2005, 349 (350) ? Geppert JK 7/05, StVG § 24 a II/1. – Ein »Recht auf Rausch«, das den Beschränkungen des Art. 2 I GG entzogen wäre, gibt es also nicht; BVerfGE 90, 145 (172) ? Kunig JK 94, GG Art. 2 I/26. 28 In Ländern mit einem Trennsystem (dazu Schoch in: BesVwR [Fn. 4] 2. Kap. Rdn. 91): ordnungsbehördliche Gefahrenabwehrverordnung; die Sachprobleme sind identisch. 29 Fall in Anlehnung an VGH BW NVwZ-RR 2010, 55 = VBlBW 2010, 29 ? Schoch JK 6/10, PolG BW § 10/1; dazu Bespr. Pewestorf DVBl 2009, 1396 und Hecker NVwZ 2010, 359. 30 Vgl. Fallbearbeitung von Riegner JURA 2012, 646 ff. – Allg. zu Gefahrenabwehrverordnungen Schoch JURA 2005, 600 ff.; vgl. ferner Fallbearbeitung von Groh/Kaplonek JURA 2006, 304 ff. 31 Beispiel: § 9 a SächsPolG (Ermächtigung zum Erlass örtlich und zeitlich begrenzter Alkoholkonsumverbote durch Polizeiverordnung); Verfassungswidrigkeit dieser Regelung annehmend Brückner LKV 2012, 202 ff. (Verstoß gegen Bestimmtheitsgebot, unverhältnismäßige Einschränkung des Art. 2 I GG). 32 § 10 PolG BW; § 55 ASOG Bln; §§ 25, 26 BbgOBG; §§ 10 I 2, 48, 49 BremPolG; § 1 HbgSOG; §§ 71 ff. HessSOG; § 17 I SOG MV; § 55 NdsSOG; §§ 25 ff. OBG NW; § 43 POG RP; § 59 PolG SL; § 94 SOG LSA; § 175 I LVwG SH; § 27 ThürOBG. – Vgl. zu Hamburg auch: GlasflaschenverbotsG. 33 Legaldefinitionen enthalten § 2 Nr. 2 NdsSOG; § 3 Nr. 3 lit. f SOG LSA; § 54 Nr. 3 lit. e ThürOBG. 34 VerfGH RP NVwZ 2001, 1273 (1274); VGH BW VBlBW 2002, 292 (293); VBlBW 2002, 423 (424); BayVGH NVwZ-RR 2011, 193 f.; OVG Bremen NVwZ 2000, 1435 (1436); OVG SH NVwZ 2001, 1300 (1301) ? Schoch JK 3/02, GG Art. 3 I/34. 35 BVerwGE 116, 347 (352 f.) ? Ehlers JK 3/03, Pol-. u. OrdR/Gefahrenbegriff/6. – Vorsorgemaßnahmen zur Abwehr möglicher Beeinträchtigungen im Gefahrenvorfeld müssten vom (Landes-)Gesetzgeber ausdrücklich erlaubt werden. 36 VGH BW VBlBW 1999, 101 (103); NVwZ-RR 2010, 55 (56 f.) = VBlBW 2010, 29 (31 f.); OVG LSA BeckRS 2010, 47490. 37 Frühzeitig Kohl NVwZ 1991, 620 (621); ferner Hecker NVwZ 2009, 1016 (1017); ders. NVwZ 2010, 359 (362); Pewestorf DVBl 2009, 1396 (1397); Hebeler/Schäfer DVBl 2009, 1424 (1426); Finger Offene Szenen (Fn. 15) S. 196 f.; Köppert Alkoholverbotsverordnungen in der Rechtspraxis, 2011, S. 154 ff.; z. T. a. A. K. Faßbender NVwZ 2009, 563 (565 f.); krit. dazu Hefendehl NVwZ 2009, Heft 11 S. IX. 38 §§ 42 S. 1, 54 I Nr. 6 StrG BW; Art. 16, 66 Nr. 1 BayStrWG; §§ 14 I, 28 I Nr. 5 BlnStrG; §§ 17, 47 I Nr. 1 BbgStrG; §§ 40, 48 I Nr. 3 BremLStrG; §§ 23 I, 72 I Nr. 5 HbgWG; §§ 15, 51 I Nr. 2 HessStrG; §§ 25, 49, 61 I Nr. 7 u. Nr. 8 StrWG MV; § 17 NdsStrG; § 17 I StrWG NW; §§ 40 I, 53 I Nr. 4 LStrG RP; § 16 StrG SL; §§ 17, 20, 52 I Nr. 1 u. Nr. 5 SächsStrG; §§ 17, 48 I Nr. 1 StrG LSA; §§ 46, 56 I Nr. 9 StrWG SH; §§ 17, 50 I Nr. 1 ThürStrG. 39 VGH BW VBlBW 2010, 33 (m. Bespr. Winkelmüller/Misera LKV 2010, 259); OVG LSA BeckRS 2010, 47490. Angemeldet | mail@juraexamen.info Heruntergeladen am | 10.11.13 21:52
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