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JURA Heft 11/2012 Friedrich Schoch Untersagung »Unerwünschten Verhaltens« im öffentlichen Raum REPETITORIUM 861 In der Entscheidung zu Fall 2 hat der VGH nach den vorliegenden Erkenntnissen allenfalls einen Gefahrenverdacht (an)erkannt, nicht aber eine abstrakte Gefahr. Dass Alkoholgenuss generell und typischerweise zu Aggressivität führe, widerspreche der Lebenserfahrung. Der Alkoholgenuss sei auch nur selten die einzige Ursache von Gewaltausbrüchen. Polizeiliche Studien vermittelten zudem keinen Aufschluss darüber, ob Gewalttäter bereits zu Hause »vorgeglüht« sich in alkoholisiertem Zustand in die Innenstadt begeben hätten oder in den dortigen Kneipen Alkohol konsumiert hätten und anschließend aggressiv und gewalttätig geworden seien. Mangels hinreichender Gefahr für die öffentliche Sicherheit sei die PolVO von der gesetzlichen Verordnungsermächtigung nicht gedeckt und damit unwirksam 40 . b) Allgemeinverfügung (§ 35 S. 2 VwVfG) Fall 3: Mittels Allgemeinverfügung untersagt die Stadt K unmittelbar vor dem bevorstehenden Straßenkarneval räumlich und zeitlich begrenzt das Mitführen und Benutzen von Glasbehältnissen außerhalb von geschlossenen Räumen (»Glasverbot«). In den vergangenen drei Jahren musste die Polizei eine deutliche Steigerung der Aggressionsbereitschaft von »Narren« und eine Zunahme auf über 1.000 Delikte an den »tollen Tagen« registrieren; die meisten Straftaten wurden unter dem Einfluss von Alkohol begangen. Das am Boden liegende Glas (Scherben von Glasflaschen) führte zu mehreren Dutzend Reifenschäden (v. a. bei Fahrzeugen der Polizei, Feuerwehr, von Hilfsdiensten und bei Taxen); zudem kam es zu zahlreichen Schnittverletzungen. Die aufgestellten Abfallbehälter wurden von den Besuchern des Straßenkarnevals ignoriert; Glasflaschen wurden vielmehr weggeworfen und gingen zu Bruch. N möchte im Karneval von K auch weiterhin Glasbehältnisse nutzen und fragt nach der Rechtmäßigkeit der Untersagung 41 . Die Allgemeinverfügung nach § 35 S. 2 VwVfG ist eine spezielle Ausprägung der Handlungsform »Verwaltungsakt« und vom Handlungstyp der »Rechtsnorm« abzugrenzen 42 . Die Allgemeinverfügung, mit der für einen konkreten Lebenssachverhalt (d. h. einen bestimmten Fall) eine unbestimmte Vielzahl von Adressaten (Personen) erreicht werden kann, findet im Gefahrenabwehrrecht immer wieder Anwendung; geläufige Beispiele hierfür sind die Platzverweisung und das Aufenthaltsverbot 43 . Weniger problematisch ist in der Regel der Einsatz der Handlungsform als solcher als vielmehr das Vorliegen der materiellen Voraussetzungen für das behördliche Verbot; rechtliche Fragen wirft zudem die Inanspruchnahme von Störern und Nichtstörern auf. Als Rechtsgrundlage für die Gefahrenabwehr mittels Allgemeinverfügung fungiert, falls nicht ausnahmsweise eine spezielle Ermächtigungsgrundlage eingreift, die Generalklausel für den Erlass von Einzelfallmaßnahmen 44 . Danach können die Polizei bzw. Ordnungsbehörden die notwendigen Maßnahmen treffen, um eine im Einzelfall bestehende Gefahr für die öffentliche Sicherheit (oder Ordnung) abzuwehren. Eine konkrete Gefahr liegt bei einer Sachlage vor, in der bei ungehindertem Ablauf des objektiv zu erwartenden Geschehens in absehbarer Zeit mit hinreichender Wahrscheinlichkeit ein Schaden für eines der Schutzgüter eintreten wird 45 . Das ist im Fall des Glasverbots nicht zweifelhaft. Schon in der Vergangenheit haben sich die unübersehbaren Mengen Glasabfall zwischen Zehntausenden von dicht gedrängt feiernden Karnevalisten als erhebliche Störung der öffentlichen Sicherheit dargestellt (Körperverletzungen, Sachschäden); vor diesem Hintergrund ist der Eintritt vergleichbarer Schäden beim bevorstehenden Straßenkarneval sicher zu erwarten 46 . In Fall 3 ist das allgemeine Glasverbot nach der Generalklausel tatbestandlich zulässig und nach der Rechtsfolge (Gefahrenabwehr) notwendig. Rechtlich problematisch ist allerdings, dass sich die Allgemeinverfügung nicht nur an (Verhaltens-)Verantwortliche richtet, sondern auch an Nichtstörer. Das OVG bejahte indes die Voraussetzungen für die Inanspruchnahme nicht verantwortlicher Personen (§ 19 OBG NW 47 ): Vorliegen einer gegenwärtigen erheblichen Gefahr für Leib und Leben von Personen; kein Erfolg versprechendes Vorgehen gegen die für den Glasbruch primär Verantwortlichen, die in dem großen Menschenandrang kaum festgestellt werden können, erkennbar; keine effektive Gefahrenabwehr auf andere Weise möglich; keine Gefährdung oder Verletzung höherwertiger Pflichten der behördlich in Anspruch genommenen Nichtstörer. Da auch keine Ermessensfehler ersichtlich sind, ist die Allgemeinverfügung rechtmäßig. c) Verwaltungsakt (§ 35 S. 1 VwVfG) Nur der Vollständigkeit halber sei angemerkt, dass ein Alkoholkonsumverbot bzw. das Verbot eines damit verknüpften Verhaltens als konkret-individuelle Regelung im Einzelfall durch Verwaltungsakt verfügt werden kann, falls die gesetzlichen Voraussetzungen dafür vorliegen 48 . In Entscheidungen, die entsprechende Polizei-/Gefahrenabwehrverordnungen verworfen haben, wird darauf ausdrücklich hingewiesen, um deutlich zu machen, dass gegenüber den von alkoholisierten Personen für die Bevölkerung ausgehenden Gefahren eingeschritten werden kann 49 . Aus der Sicht der Behörden ist das aber nur begrenzt eine akzeptable Alternative, weil die von einer Verordnungsregelung ausgehenden Vereinfachungseffekte und Entlastungswirkungen nicht erreicht werden können. 3. Alkoholkonsumverbot nach Straßenrecht Fall 4: Die Landeshauptstadt X erlässt eine »Satzung über Sondernutzungen an öffentlichen Verkehrsflächen (Sondernutzungssatzung)«. Darin ist bestimmt, dass das Niederlassen zum Genuss von Alkohol außerhalb der genehmigten Außenausschankflächen im Stadtgebiet eine Sondernutzung darstellt, die nicht genehmigt werde; Verstöße stellten nach dem Landesstraßengesetz eine Ordnungswidrigkeit dar. C hat im Stadtgebiet von X außerhalb genehmigter Außenausschankflächen Alkohol getrunken und wird daher mit einem Bußgeld von 100 Euro belegt. C will nicht zahlen, weil die Satzung nichtig sei 50 . Die Landesstraßengesetze ermächtigen die Gemeinden zum Erlass von Sondernutzungssatzungen 51 . Durch Satzung kann geregelt werden, dass bestimmte Sondernutzungen (an Ge- 40 Die Entscheidung erging im verwaltungsgerichtlichen Normenkontrollverfahren; die Unwirksamkeit der Rechtsvorschrift wird nach § 47 V 2 VwGO erklärt. 41 Fall nach OVG NW NVwZ-RR 2012, 470. Vgl. ferner OVG NW GewArch 2012, 265 = Schoch JK 11/12, OBG NW § 14/3: An die Allgemeinverfügung anschließendes Verbot des Verkaufs von Glasbehältnissen gegenüber Kioskbetreibern. 42 Näher dazu Schoch JURA 2012, 26 ff. 43 Für rechtswidrig erachtet z. B. von VGH BW NVwZ-RR 1997, 225 = VBlBW 1997, 66 ? Erichsen JK 97, Pol-. u. OrdR, Platzverweis/1; VGH BW NVwZ 2003, 115 = VBlBW 2003, 31. 44 § 3 i. V. m. § 1 I 1 PolG BW; Art. 7 II BayLStVG u. Art. 11 I BayPAG; § 17 I ASOG Bln; § 13 I BbgOBG u. § 10 BbgPolG; § 10 I 1 BremPolG; § 3 HbgSOG; § 11 HessSOG; § 13 SOG MV; § 11 i. V. m. § 2 Nr. 1 lit. a NdsSOG; § 14 I OBG NWu. § 8 I PolG NW; § 9 I 1 POG RP; § 8 I PolG SL; § 3 I SächsPolG; § 13 i. V. m. § 3 Nr. 3 lit. a SOG LSA; § 174 LVwG SH; § 5 I ThürOBG u. § 12 ThürPAG – zu Hamburg: § 4 GlasflaschenverbotsG.. 45 Schoch in: BesVwR (Fn. 4) 2. Kap. Rdn. 132 (m. umfangr. Nachw.). 46 OVG NW NWVBl 2011, 108; GewArch 2012, 265 (266); NVwZ-RR 2012, 470 (471); ausf. Heckel NVwZ 2012, 88 (89 f.). 47 Parallelvorschriften: § 9 PolG BW; Art. 9 III BayLStVG; § 16 ASOG Bln; § 18 BbgOBG; § 7 BremPolG; § 10 HbgSOG; § 9 HessSOG; § 71 SOG MV; § 8 NdsSOG; § 7 POG RP; § 6 PolG SL; § 7 SächsPolG; § 10 SOG LSA; § 220 LVwG SH; § 13 ThürOBG. 48 Näher dazu (am Beispiel auffälliger Jugendlicher) K. Stein NdsVBl 2010, 193 ff. 49 VGH BW VBlBW 1999, 101 (103, 104); NVwZ-RR 2010, 55 (58) = VBlBW 2010, 29 (33). 50 Fall nach OLG Saarbrücken NJW 1998, 251; dazu Bespr. Bindzus/Lange JuS 1998, 696. 51 § 16 VII StrG BW; Art. 22 a BayStrWG; § 18 I 4 BbgStrG; § 18 IX BremLStrG; § 37 HessStrG; § 24 I StrWG MV; § 18 I 4 NdsStrG; § 19 StrWG NW; § 42 II LStrG RP; § 19 III StrG SL; § 18 I 4 SächsStrG; § 50 I Nr. 1 StrG LSA; § 23 I StrWG SH; § 18 I 4 ThürStrG; eine VO-Ermächtigung normiert § 19 VII 1 HbgWG; keine vergleichbare Regelung in Berlin. Angemeldet | mail@juraexamen.info Heruntergeladen am | 10.11.13 21:52
862 REPETITORIUM Untersagung »Unerwünschten Verhaltens« im öffentlichen Raum Friedrich Schoch Heft 11/2012 JURA meindestraßen, z. T. auch an Ortsdurchfahrten von Bundes-, Landes- und Kreisstraßen) keiner (Einzel-)Erlaubnis bedürfen; ferner kann die Sondernutzung satzungsrechtlich abweichend von den Modalitäten, die bei der einzelnen Sondernutzungserlaubnis zu beachten sind, geregelt werden. Gegenstand der Satzung kann demnach allein die Ausübung von Sondernutzungen sein 52 . Es geht also um die Erleichterung der über den Gemeingebrauch hinausgehenden Straßennutzung. Der Regelungsbefugnis des Satzungsgebers entzogen bleibt hingegen die Grenzziehung zwischen Gemeingebrauch und Sondernutzung 53 . Diese Abgrenzung ist landesgesetzlich bindend vorgegeben. Eine »Grenzverschiebung« mittels Satzung ist unzulässig. Deshalb hat der Satzungsgeber keine Befugnis, ein Verhalten, das nach dem Gesetz Gemeingebrauch darstellt, als Sondernutzung zu qualifizieren 54 . In Bezug auf den Alkoholkonsum auf öffentlichen Straßen, Wegen und Plätzen bedeuten diese gesetzlichen Vorgaben, dass sich eine Sondernutzungssatzung nur dann im Rahmen der Ermächtigungsgrundlage hält, wenn der Regelungsgegenstand tatsächlich eine »Sondernutzung« betrifft. Es ist mittlerweile jedoch unstreitig, dass sich der Alkoholkonsum auf öffentlichen Verkehrsflächen straßenrechtlich noch im Rahmen des Gemeingebrauchs hält 55 . Zwar geht es nicht primär um Ortsveränderung (Verkehr i. e. S.); jedoch umfasst der Gemeingebrauch auch den kommunikativen Verkehr (Verkehr i. w. S.) 56 , so dass die Nutzung einer öffentlichen Verkehrsfläche durch Menschen zum zeitweiligen Aufenthalt, zur kurzzeitigen Erholung sowie zur Kontaktaufnahme untereinander und Kommunikation miteinander noch vom Gemeingebrauch gedeckt ist 57 . Wenn dabei alkoholische Getränke konsumiert werden, ist dies unbeachtlich. Denn ein generelles rechtliches Verbot des Alkoholkonsums im öffentlichen Raum kennt unsere Rechtsordnung nicht 58 . Für Fall 4 bedeutet dies, dass das sich Niederlassen im innerstädtischen Bereich vom Gemeingebrauch gedeckt ist (falls der Gemeingebrauch anderer hierdurch nicht unzumutbar beeinträchtigt wird). Wenn dabei Alkohol getrunken wird, ändert dies nichts daran, dass die öffentliche Fläche zum Zwecke des Gemeingebrauchs genutzt wird. Die Sondernutzungssatzung von X erfasst Verhaltensweisen, die Gemeingebrauch sind; hierfür fehlt es jedoch an der gesetzlichen Ermächtigung 59 . Die Satzung ist daher – vom OLG im Wege der inzidenten Prüfung festgestellt – nichtig; der Bußgeldbescheid ist mangels wirksamer Rechtsgrundlage rechtswidrig, C muss nicht zahlen. 4. Alkoholkonsumverbot nach Kommunalrecht Das Handlungsinstrument zur Normierung abstrakt-generell wirkender Gebote oder Verbote ist auf kommunaler Ebene die Satzung. Soweit mittels Satzung in Grundrechte eingegriffen wird, reicht die allgemeine Satzungsautonomie 60 als Ermächtigungsgrundlage allerdings nicht aus; vielmehr verlangen der Vorbehalt des Gesetzes und das Bestimmtheitsgebot für die Legitimation von Grundrechtseingriffen eine ausdrückliche (spezielle) gesetzliche Ermächtigungsgrundlage 61 . In Bezug auf den Alkoholkonsum im öffentlichen Raum und damit verbundene Verhaltensweisen besteht eine derartige Befugnisnorm nur vereinzelt 62 . Ist eine satzungsrechtliche Regelung nicht als »Eingriff in Freiheit und/oder Eigentum« zu qualifizieren, reicht in Bezug auf gemeindliche Einrichtungen eine allgemeine Ermächtigungsgrundlage aus, soweit satzungsrechtlich Bestimmungen zur Benutzung der Einrichtung getroffen werden 63 . Derartige gesetzliche Bestimmungen für den Satzungserlass sind im Kommunalrecht vorhanden 64 . Anschaulich ist formuliert worden, mit der Inanspruchnahme der Einrichtung unterwerfe sich der Benutzer gleichsam den Regelungen, die zur Erlangung des Nutzungsvorteils für ihn mit entsprechenden Belastungen verbunden seien 65 . Entscheidend ist in der Tat, dass der Berechtigte die kommunale öffentliche Einrichtung freiwillig betritt und in Anspruch nimmt. Wird insoweit satzungsrechtlich keine Pflicht normiert, liegt kein Grundrechtseingriff vor; einer spezifischen Rechtfertigung bedarf es nicht. Vielmehr umfasst die Ermächtigung zur Schaffung der öffentlichen Einrichtung i. V. m. der allgemeinen Satzungsautonomie nach Maßgabe des Kommunalrechts die Befugnis, das Benutzungsverhältnis durch Satzung zu regeln 66 . Voraussetzung für eine derartige Festlegung des Nutzungsregimes ist, dass es um eine öffentliche Einrichtung i. S. d. Kommunalrechts geht. Ist dies der Fall, stellt die Gestaltung des Benutzungsverhältnisses eine autonome Entscheidung der Gemeinde (Stadt) dar 67 . Begrenzt wird die Satzungsautonomie durch den Einrichtungszweck und durch höherrangiges Recht 68 . Eine kommunale öffentliche Einrichtung ist (nach Maßgabe des entscheidenden funktionalen Verständnisses) die Gesamtheit personeller und sächlicher Mittel, die von der Kommune im Rahmen ihrer (Selbstverwaltungs-)Aufgaben geschaffen und unterhalten sowie durch (i. d. R. formlose) Widmung der bestimmungsgemäßen Nutzung durch die Berechtigten (Einwohner, ggf. auch externe Nutzer) zugänglich gemacht wird 69 . Dazu zählen u. a. öffentliche kommunale Grünanla- 52 ThürOVG ThürVBl 2001, 109 (110) ? Schoch JK 10/01, ThürStrG § 18/1. 53 BayVGH NVwZ-RR 2004, 879 (880) = BayVBl 2004, 336 (337); BayVBl 2009, 661 Tz. 42; Sauthoff Öffentl. Straßen (Fn. 17) Rdn. 431; Stahlhut in: Kodal, Straßenrecht, 7. Aufl. 2010, Kap. 27 Rdn. 35.1. 54 OLG Saarbrücken NJW 1998, 251. 55 VGH BW VBlBW 1999, 101 (103); OLG Hamm NVwZ 2010, 1319 (1320) ? Schoch JK 4/11, GO NW § 8/3; Kohl NVwZ 1991, 620 (626); Hebeler/Schäfer DVBl 2009, 1424 (1428); Hecker NVwZ 2010, 359 (363); Brückner LKV 2012, 202 (205); Köppert Alkoholverbotsverordnungen (Fn. 37) S. 71 ff.; Finger Offene Szenen (Fn. 15) S. 265 ff. (auch zu früheren abw. Auffassungen). 56 Näher dazu v. Danwitz in: BesVwR (Fn. 4) 7. Kap. Rdn. 60. 57 OLG Saarbrücken NJW 1998, 251. 58 Vgl. Nachw. oben Fn. 26. 59 Auch in der Entscheidung zu Fall 1 erkannte das OLG Hamm, dass straßenrechtlich keine Sondernutzung vorlag; die Benutzungsordnung konnte daher nicht als rechtswirksame Sondernutzungssatzung i. S. d. § 19 StrWG NW (zu Parallelvorschriften s. o. Fn. 51) gedeutet werden. 60 § 4 GO BW; Art. 23 BayGO; § 3 BbgKVerf; § 5 HessGO; § 5 KV MV; § 10 NdsKomVG; § 7 GO NW; § 24 GO RP; § 12 KSVG SL; § 4 SächsGO; § 6 GO LSA; § 4 GO SH; § 19 ThürKO. 61 BVerwGE 90, 359 (363) = NJW 1993, 411 (412); VGH BW DVBl 1993, 778 (779) [m. Bespr. Lübbe-Wolff DVBl 1993, 762] = NVwZ 1993, 388 ? Erichsen JK 94, GG Art. 13/6; VGH BW VBlBW 2010, 161 (164); BayVGH BayVBl 2009, 367 (368); OVG RP NVwZ-RR 2009, 394 (395) ? Ehlers JK 11/09, GG Art. 12/15. 62 § 3 a Nr. 7 BremG über Rechtsetzungsbefugnisse der Gemeinden; dazu Brückner LKV 2012, 202 (205 f.). 63 BVerwG BayVBl 2011, 510 (511); BayVerfGH NVwZ-RR 2012, 50 (51) ? Ehlers JK 4/12, GG Art. 28 II/36; OVG RP NVwZ-RR 2009, 394 (395) ? Ehlers JK 11/09, GG Art. 12/15; Burgi Kommunalrecht, 3. Aufl. 2010, § 15 Rdn. 40. 64 § 4 i. V. m. § 10 II GO BW; Art. 24 I Nr. 1 BayGO; § 3 I 1 i. V. m. § 12 I BbgKVerf; § 5 I i. V. m. § 20 I HessGO; § 5 I 1 i. V. m. § 14 II KV MV; § 10 I i. V. m. § 30 I NdsKomVG; § 7 I i. V. m. § 8 II GO NW; § 24 I 1 i. V. m. § 14 II GO RP; § 12 I 1 i. V. m. § 19 I KSVG SL; § 4 I 1 i. V. m. § 10 II SächsGO; § 6 I 1 i. V. m. § 22 I GO LSA; § 4 I 1 i. V. m. § 18 I 1 GO SH; § 20 II 1 Nr. 1 ThürKO. 65 OVG RP NVwZ-RR 2009, 394 (395) ? Ehlers JK 11/09, GG Art. 12/15. 66 OVG NW GewArch 2009, 367; Finger Offene Szenen (Fn. 15) S. 234 ff. 67 VGH BW VBlBW 1998, 58 (59 f.); NVwZ 1999, 565 – VBlBW 1998, 349 (350); NdsOVG NdsVBl 2007, 166 (167) ? Schoch JK 9/07, NdsGO § 22/1. 68 VGH BW NVwZ-RR 1994, 325 (326) = VBlBW 1995, 15 (16); VBlBW 1998, 58 (60). 69 SächsOVG SächsVBl 2005, 14 ? Schoch JK 6/05, SächsGemO § 10 II/2; SächsOVG NVwZ-RR 2007, 549; Bader JURA 2009, 940 (942); Ehlers JURA 2012, 692; Burgi KommunalR (Fn. 63) § 16 Rdn. 5. Angemeldet | mail@juraexamen.info Heruntergeladen am | 10.11.13 21:52
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