Privatisierung und Re-Regulierung der deutschen Flughäfen unter ...

Privatisierung und Re-Regulierung der
deutschen Flughäfen
unter Berücksichtigung internationaler
Erfahrungen 1
T. Beckers a,1 , J.-S. Fritz a,2 , C. v. Hirschhausen a,3 und S. Müller a,4
a TU Berlin, Fachgebiet Wirtschafts- und Infrastrukturpolitik (WIP),
Sekretariat H 33 (Raum H 3150), Straße des 17. Juni 135, 10623 Berlin
Kurzfassung: In diesem Beitrag werden Optionen für eine Privatisierung und Re-
Regulierung der Verkehrsflughäfen in Deutschland untersucht. Dabei werden die jüngsten
internationalen Erfahrungen mit der Privatisierung und Regulierung von Flughäfen
berücksichtigt. In Großbritannien, Neuseeland und Australien wurden unlängst die dort in
den vergangenen Jahren implementierten Regulierungskonzepte modifiziert, wobei
tendenziell eine Reduktion der Regulierungsintensität zu beobachten war. Aufbauend auf
einer Analyse der Marktmacht der drei Flughafentypen in Deutschland (Primär-, Sekundär
und Tertiärflughäfen) werden jeweils verschiedene Regulierungsverfahren untersucht.
Es wird vorgeschlagen, die bisherige ineffiziente Regulierung nach dem Kostenzuschlagsprinzip
durch ein neues Regulierungssystem zu ersetzen und dann die deutschen
Flughäfen zu privatisieren. Eine bundesweite Regulierungsinstitution sollte ein
Regulierungssystem nach dem Price-Cap-Verfahren und dem Dual-Till-Konzept für Primärund
Sekundärflughäfen ausarbeiten. Dieses Konzept sollte den Marktteilnehmern als
Ausgangspunkt für eine korporatistische Verhandlungslösung vorgelegt werden und als
Regulierungsandrohung für einzelne Flughäfen dienen. Aufgrund der begrenzten
Marktmacht, verschiedener Interessenkongruenzen der Beteiligten und sektoraler
Besonderheiten kann durch eine derartige korporatistische Regulierung – im Gegensatz z.B.
zum Energiesektor – eine gesamtwirtschaftlich sinnvolle Lösung erreicht werden. Für
Tertiärflughäfen wird als Regulierung ein Monitoring nach australischem Vorbild empfohlen.
Schlagworte: Flughafen; Marktmacht; Privatisierung; Regulierung; Deutschland;
Großbritannien; Neuseeland; Australien; Korporatistische Regulierung
1 Dieser Beitrag basiert auf Vorarbeiten eines studentischen Projektes, das im Sommersemester 2002 am
Fachgebiet Wirtschafts- und Infrastrukturpolitik (WIP) der TU Berlin durchgeführt wurde. An dem Projekt
haben die Studierenden Jörg-Stefan Fritz (Koordination), Gregor Farchmin, Axel Garbrecht, Martin
Herrmann, Stephan Kuhn, Stefan Müller, Gregor Rasch und Wojtek Slimok teilgenommen. Die
wissenschaftliche Leitung erfolgte durch PD Dr. Christian von Hirschhausen, die Betreuung und Koordination
des Projektes wurde durch Dipl.-Ing. Thorsten Beckers wahrgenommen.
1 Korrespondierender Autor. E-mail: tb@wip.tu-berlin.de, URL: wip.tu-berlin.de
2 E-mail: jsf@wip.tu-berlin.de, URL: wip.tu-berlin.de
3 E-mail: cvh@wip.tu-berlin.de, URL: wip.tu-berlin.de
4 E-mail: smueller@araneus.de

Inhaltsverzeichnis
1 Einleitung ........................................................................................................................... 4
2 Grundlagen der Analyse und Ausgangslage ...................................................................... 6
2.1 Technische und ökonomische Charakteristika eines Flughafens............................... 6
2.2 Tendenzen im Luftverkehr und deren Auswirkungen auf die Flughäfen .................. 8
2.3 Ausgangslage im deutschen Flughafenmarkt........................................................... 10
3 Privatisierung ................................................................................................................... 16
3.1 Theoretische Überlegungen...................................................................................... 16
3.2 Schlussfolgerungen aus den Erfahrungen in Großbritannien, Neuseeland und
Australien ................................................................................................................. 19
3.3 Empfehlungen für die Privatisierung der Flughäfen in Deutschland....................... 20
4 Abschätzung der Marktmacht der deutschen Flughäfen .................................................. 21
4.1 Theoretische Grundlagen ......................................................................................... 21
4.1.1 Marktmacht im Aviation-Bereich .................................................................... 22
4.1.2 Marktmacht im Non-Aviation-Bereich ............................................................ 27
4.1.3 Exkurs: Möglichkeiten zur Abschöpfung der Zahlungsbereitschaft der
Nachfrager durch einen Flughafen mit Marktmacht ........................................ 28
4.1.4 Zwischenfazit ................................................................................................... 29
4.2 Schlussfolgerungen aus den Erfahrungen in Großbritannien, Neuseeland und
Australien ................................................................................................................. 30
4.3 Abschätzung der Marktmacht der deutschen Flughäfen .......................................... 30
4.3.1 Marktmacht im Aviation-Bereich .................................................................... 30
4.3.2 Marktmacht im Non-Aviation-Bereich ............................................................ 36
4.3.3 Resümee der Marktmachtabschätzung für die deutschen Verkehrsflughäfen . 36
5 Exkurs: Interdependenzen zwischen Marktmacht, Regulierung und Slotallokation ....... 39
5.1 Theoretische Grundlagen ......................................................................................... 39
5.2 Wirtschaftspolitische Handlungsempfehlungen....................................................... 41
6 Regulierungssystem ......................................................................................................... 42
6.1 Theoretische Grundlagen ......................................................................................... 42
6.1.1 Regulierungsbasis: Single-Till vs. Dual-Till.................................................... 42
6.1.2 Klassische Regulierungsverfahren ................................................................... 44
2

6.1.3 Korporatistische Regulierung........................................................................... 49
6.1.4 Ansiedlung und Kompetenzbereich einer Regulierungsinstitution.................. 54
6.2 Schlussfolgerungen aus den Erfahrungen in Großbritannien, Neuseeland und
Australien ................................................................................................................. 55
6.2.1 Regulierungsverfahren und -basis.................................................................... 55
6.2.2 Regulierungsinstitutionen................................................................................. 56
6.2.3 Resümee der internationalen Regulierungserfahrungen .................................. 57
6.3 Empfehlung für Deutschland ................................................................................... 57
6.3.1 Regulierungsverfahren und -basis sowie Beteiligung der Marktteilnehmer.... 57
6.3.2 Regulierungsinstitution .................................................................................... 61
6.3.3 Konkretisierung des wirtschaftspolitischen Handlungsbedarfs ....................... 62
7 Wettbewerbspolitik – Horizontale Integration................................................................. 63
7.1 Theoretische Grundlagen ......................................................................................... 63
7.2 Schlussfolgerungen aus den Erfahrungen in Großbritannien, Neuseeland und
Australien ................................................................................................................. 64
7.3 Empfehlungen für Deutschland................................................................................ 64
8 Zusammenfassung und Schlussfolgerungen .................................................................... 66
8.1 Zusammenfassung der Ergebnisse ........................................................................... 66
8.2 Schlussfolgerungen und Ausblick............................................................................ 68
Tabellen-, Abbildungs- und Literaturverzeichnis .................................................................... 70
Tabellenverzeichnis.............................................................................................................. 70
Abbildungsverzeichnis ......................................................................................................... 70
Literaturverzeichnis.............................................................................................................. 71
Anhang: Internationale Erfahrungen mit der Privatisierung und Regulierung von Flughäfen 77
A.1) Großbritannien ................................................................................................................. 77
A.2) Neuseeland....................................................................................................................... 80
A.3) Australien ......................................................................................................................... 83
A.4) Resümee........................................................................................................................... 86
3

1 Einleitung
Defizite bei der Privatisierung und Regulierung von Flughäfen in Deutschland
In Deutschland ist die öffentliche Hand nach wie vor alleiniger bzw. Mehrheits-Eigentümer
der 18 internationalen Verkehrsflughäfen. Die Regulierung der traditionell als Monopole
angesehenen Flughäfen erfolgt nach dem Kostenzuschlagsprinzip durch Behörden auf
Landesebene, die i.d.R. für die komplexe Aufgabe der Flughafenregulierung nicht
ausreichend ausgestattet sind. Bei den größeren deutschen Flughäfen (z.B. Düsseldorf,
Hamburg und Frankfurt) wurden in den letzten Jahren Teilprivatisierungen durchgeführt.
Bisher gibt es jedoch in Deutschland keine ernsthaften Ansätze der Politik, eine Re-
Regulierung und Privatisierung der Flughäfen mit dem Ziel der Wohlfahrtssteigerung
durchzuführen. Insbesondere aufgrund des – im Vergleich zu anderen Verkehrsinfrastrukturen
wie z.B. Straßen – sehr großen Innovationspotenzials bei Flughäfen und des zunehmenden
Kapitalbedarfs wird eine Privatisierung von der Literatur einhellig gefordert (Wolf 1997;
Forsyth 2001). Vor dem Hintergrund der international gesammelten Erfahrungen ist darüber
hinaus die deutsche Regulierungspraxis als ineffizient anzusehen (Niemeier 2002).
Neue internationale Entwicklungen zur Regulierung von Flughäfen
Im Gegensatz zu Deutschland wird in verschiedenen Ländern von der Politik explizit
angestrebt, mit der Privatisierung und Regulierung von Flughäfen deren allokative und
produktive Effizienz – und somit die Wohlfahrt in den jeweiligen Ländern – zu erhöhen
(Wolf 1997, S. 140,217). Beispielsweise wurden in Großbritannien, Neuseeland und
Australien in den 1990er Jahren umfangreiche Untersuchungen durchgeführt, wie die
staatlichen Flughäfen privatisiert und reguliert werden sollten, um diese Ziele zu erreichen.
Die daraufhin implementierten Konzepte wurden in diesen Ländern in den vergangenen zwei
bis drei Jahren von fachkundigen Regulierungsbehörden modifiziert. In Australien wurde an
einigen größeren Flughäfen die ex-ante Regulierung durch ein Monitoring-System (ex-post
Regulierung) abgelöst. In Großbritannien wird bei den vier größeren Flughäfen weiterhin die
Price-Cap-Regulierung beibehalten.
Ziel und Struktur dieses Beitrages
Ziel dieses Beitrages ist es,
• Kurz die Vor- und Nachteile der verschiedenen Privatisierungsmodelle aufzuzeigen,
• das Ausmaß der Marktmacht bei den einzelnen Flughafentypen in Deutschland
(Primär-, Sekundär- und Tertiärflughäfen) abzuschätzen und
• für die einzelnen Flughafentypen auf ihre Charakteristika und das Ausmaß der
Marktmacht abgestimmte Regulierungskonzepte zu entwickeln. 2
2 In Berlin ist geplant, den existierenden Flughafen Berlin-Schönefeld zu einem internationalen Großflughafen
„Berlin Brandenburg International (BBI)“ auszubauen und die existierenden Flughäfen Berlin-Tempelhof und
Berlin-Tegel zu schließen; ein erster Privatisierungsversuch für den geplanten Großflughafen ist allerdings
Anfang 2003 gescheitert. Diese Berliner „Sondersituation“ wird in diesem Beitrag jedoch nicht weiter betrachtet.
4

In Abschnitt 2 werden zunächst die Rahmenbedingungen für den deutschen Flughafenmarkt
und dessen Reform dargestellt. In Abschnitt 3 erfolgt eine Diskussion über Umfang und Form
der Privatisierung der deutschen Flughäfen. Abschnitt 4 ermittelt den Regulierungsbedarf
durch Abschätzung der Marktmacht, wobei für die verschiedenen Flughafentypen
Marktmacht verstärkende und abschwächende Faktoren analysiert werden. Die
Interdependenzen zwischen Marktmacht, Slotallokation und Regulierung werden in Abschnitt
5 thematisiert. In Abschnitt 6 wird ein Vorschlag für ein Regulierungssystem in Deutschland
entwickelt, Im Anschluss wird in Abschnitt 7 die wettbewerbspolitische Fragestellung der
horizontalen Integration von Flughäfen erörtert. In den einzelnen Abschnitten wird jeweils
aufbauend auf theoretischen Grundlagen sowie internationalen Erfahrungen die Anwendung
der Konzepte auf Deutschland diskutiert. Eine ausführliche Darstellung der Privatisierungsund
Regulierungserfahrungen in Großbritannien, Neuseeland und Australien erfolgt im
Anhang. Abschnitt 8 schließt mit der Zusammenfassung der wesentlichen Ergebnisse und
einem Ausblick.
5

2 Grundlagen der Analyse und Ausgangslage
2.1 Technische und ökonomische Charakteristika eines Flughafens
Leistungsbereiche und Komplementaritäten
Flughäfen stellen die bodenseitige Infrastruktur des Luftverkehrsystems dar und fungieren
damit als Schnittstelle zwischen land- und luftseitigen Komponenten des Luftverkehrs. Sie
übernehmen dabei verschiedene Funktionen, um als Mittler zwischen Nutzern und Betreibern
von Luftverkehrsgesellschaften den Umschlag (Ankunft, Umstieg, Abflug) von
Transportobjekten (Passagiere, Fracht, Post) zu ermöglichen. Hierfür nutzen die
Fluggesellschaften und / bzw. die Passagiere verschiedene in Abbildung 1 dargestellte
Leistungsbereiche des Flughafens (Wolf 1997, S.32ff.): 3
• Über die Verkehrsinfrastrukturanbindung erreichen und verlassen die Passagiere den
Flughafen. Hierzu gehören die Anbindung an den Individual- und öffentlichen
Verkehr, wie Straßen- und Schienenwege sowie Parkflächen und Taxistellplätze.
• Start- und Landebahnsystem. Unter diesem Oberbegriff werden neben den Start- und
Landebahnen alle Transportwege und -flächen zusammengefasst, die von den
Flugzeugen im luftseitigen Bereich des Flughafens genutzt werden (wie
Abstellflächen, Roll- und Vorfeld).
• Terminals: Diese Gebäude halten Andockstationen für Flugzeuge (Gates) vor und
stellen Flächen für Zoll-, Einreise-, Gesundheits- und Sicherheitsdienste sowie für
Lounges in unmittelbarer Nähe zu diesen Stationen bereit. Hier erfolgt traditionell
auch der Check-In der Passagiere.
• Bodenverkehrsdienste umfassen so genannte land- und luftseitige
Abfertigungsdienstleistungen. Zu den landseitigen Bodenverkehrsdiensten gehören
insbesondere Aufgaben im Bereich der Terminals wie z.B. Gepäcktransport und die
Durchführung des Check-In; zu den luftseitigen Bodenverkehrsdiensten – i.d.R. auf
dem Vorfeld – gehören Wartungs-, Flugbetriebs- und Sicherheitsaufgaben.
• Die Bodenverkehrsdienstleister müssen auf Bestandteile der zentralen
Betriebsinfrastruktur zurückgreifen, z.B. Betankungsanlagen und
Gepäckbeförderungssysteme.
Die Bestandteile Start- und Landebahnsystem, Terminals, Bodenverkehrsdienste sowie
Zentrale Betriebsinfrastruktur werden als Aviation-Bereich des Flughafens bezeichnet, der
alle Aktivitäten und Dienstleistungen umfasst, die unmittelbar für die Abwicklung des
eigentlichen Flugverkehrs notwendig sind oder sie begleitend unterstützen. Diese
Leistungsbereiche sind vollständig komplementär, da die Nutzung eines Bereiches nur in
Verbindung mit der Nutzung der anderen Bereiche sinnvoll ist (Starkie 2001, S. 124 ff). Für
3 In diesem Beitrag wird in erster Linie auf den Personentransport explizit Bezug genommen; die Überlegungen
gelten i.d.R. analog für den Transport von Gütern durch Transportunternehmen bzw. die Fluggesellschaften
selber.
6

Fluggäste, die ihre Reise an dem jeweiligen Flughafen beginnen oder beenden, ist auch die
Nutzung der Verkehrsinfrastrukturanbindung unumgänglich. Der Aviation-Bereich seinerseits
wird in den so genannten Verkehrsbereich – bestehend aus Start- und Landebahnsystem,
Terminals und Zentraler Betriebsinfrastruktur – sowie die Bodenverkehrsdienste unterteilt.
Weiterhin gibt es auf Flughäfen den so genannten Non-Aviation-Bereich, der ein Angebot
verschiedener Güter und Dienstleistungen für die Passagiere umfasst, welches nicht für deren
Lufttransport erforderlich ist. Hierzu gehören z.B. Einzelhandelsgeschäfte, Hotels,
Autovermietungen, etc. Da hauptsächlich Fluggäste Güter und Dienstleistungen im Non-
Aviation-Bereich einkaufen, sind beide – Aviation- und Non-Aviation-Bereich – als
komplementäre Güter anzusehen, wobei die Stärke der Komplementarität an einem
bestimmten Flughafen von der jeweiligen Nutzerstruktur abhängt (Brunekreeft / Neuscheler
2003, S. 269ff.). Die Einnahmen in diesem Bereich nehmen deshalb mit steigendem
Verkehrsaufkommen zu.
Abbildung 1: System Flughafen: Leistungsbereiche und Vertragsbeziehungen (Quelle: eigene Darstellung)
Bedeutung der Flughafengesellschaft und Vertragsbeziehungen
In einer „unregulierten Welt“ hat zunächst der Flughafenbetreiber als Eigentümer des
Flughafengeländes das Recht, als Anbieter für die verschiedenen genannten
7

Leistungsbereiche tätig zu sein. 4 Er schließt in der Praxis mit einer Vielzahl von Unternehmen
Verträge ab, die diesen die Aktivität auf dem Flughafengelände in den unterschiedlichen
Leistungsbereichen zu bestimmten Konditionen erlauben. 5 In Abbildung 2 ist dargestellt, über
welche Vertragsbeziehungen der Flughafenbetreiber direkt von den Fluggesellschaften
und/oder indirekt über verschiedene Unternehmen in den einzelnen Leistungsbereichen seinen
Anteil an den Ticketpreisen der Passagiere bzw. deren Ausgaben im Non-Aviation-Bereich
erhält. Darüber hinaus ist der Fall dargestellt, dass der Flughafen über eine Bepreisung der
Verkehrsanbindung direkt Einnahmen bei den Passagieren erhebt. 6
Abbildung 2: Vertragsbeziehungen der Beteiligten des Systems Flughafen nach Leistungsbereichen
(Quelle: eigene Darstellung)
2.2 Tendenzen im Luftverkehr und deren Auswirkungen auf die Flughäfen
Wachstum, Allianzen, Wettbewerb und Privatisierung im Luftverkehrsmarkt
Der Luftverkehrsmarkt vollzieht in Deutschland und Europa seit einigen Jahren einen
grundlegenden Wandel. Nach einer stufenweisen Liberalisierung innerhalb der EU ist dieser
Markt seit dem 1. April 1997 mit der Kabotagefreigabe als weitgehend dereguliert anzusehen.
Auch auf Seiten der Luftkontroll- und Flugsicherungssysteme sind Bestrebungen zu einer
Privatisierung und einer parallelen europaweiten Harmonisierung zu erkennen. Prognosen
4 Bei einer Regulierung werden diese Eigentumsrechte des Flughafens durch staatliche Vorgaben eingeschränkt,
z.B. verpflichtet eine Marktzugangsregulierung den Flughafenbetreiber, andere Unternehmen in bestimmten
Leistungsbereichen tätig werden zu lassen.
5 Beispielsweise vermietet die Flughafengesellschaft Gebäudeflächen in den Terminals an Geschäftsbetreiber
und Restaurants, verpachtet Grundstücksflächen an Hotelketten, die dort Gebäude errichten, oder schließt
Verträge mit Mineralölunternehmen ab, die Tanklager und -anlagen für Flugzeuge betreiben.
6 Analog könnte ein unregulierter Flughafenbetreiber natürlich auch die Terminalbenutzung etc. für Passagiere
bepreisen.
8

gehen davon aus, dass der Luftverkehr durch die Marktöffnung in den kommenden 20 Jahren
um durchschnittlich 4,7% bis 5,1% pro Jahr wachsen wird. (Airbus 2002, S. 19ff., Boeing
2003, S. 7f.). Die gleichzeitig zunehmende Wettbewerbsintensität zwischen den
Fluggesellschaften führt zur Konsolidierung des Marktes und zur Bildung von strategischen
Allianzen, die ein globales Netzwerk an Flugverbindungen aufgebaut haben. Diese
Zusammenschlüsse dominieren den Markt und transportieren zwei Drittel des weltweiten
Verkehrs (IATA 2000). Außenstehende Fluglinien nähern sich über Code-Sharing,
Franchising oder Absprachen an diese Gruppierungen an. Andererseits führt auch der Eintritt
von Low-Cost-Fluggesellschaften in zum Teil erst neu durch sie geschaffene Marktsegmente
zu massiven Marktanteilsverschiebungen. Schätzungen gehen davon aus, dass sich bis zum
Jahr 2030 ihr Anteil bei 30% stabilisieren wird. 7
Grundsätzliche Entwicklungen im weltweiten Flughafenmarkt
Auch im Flughafensektor haben veränderte Rahmenbedingungen neue Entwicklungen
ausgelöst. Graham (2001, S. 7) verweist auf folgende Schlüsselentwicklungen, die den
Wandel im Flughafensektor charakterisieren:
• Die erste Entwicklung ist die Flughafenkommerzialisierung. Flughäfen entwickeln
sich zu Unternehmen mit kommerziellen Zielen und übernehmen zunehmend
Managementphilosophien aus anderen Industriezweigen. Eine zunehmende Bedeutung
gewinnt – gemessen am Umsatz – der Non-Aviation-Bereich.
• Weiterhin ist weltweit eine Tendenz zur Flughafenprivatisierung zu beobachten. Das
Management und Eigentum von Flughäfen wird an den Privatsektor übertragen.
• Das Entstehen von global agierenden Flughafengesellschaften, welche eine steigende
Zahl an Flughäfen weltweit betreiben, wird als Flughafenglobalisierung bezeichnet.
Dies ist die dritte Entwicklungsstufe im Flughafensektor. Einige dieser „Global
Player“ sind traditionelle Flughafenbetreiber wie die British Airport Authority (BAA)
aus London; andere – wie z. B. Investmentbanken – sind neu im
Flughafenmanagement.
Eine weitere wichtige Tendenz ist die Ausbildung von Flughäfen, die sich speziell an
bestimmten Anforderungen der Fluggesellschaften orientieren. Hierbei sind zwei
Entwicklungen hervorzuheben:
• Große Fluggesellschaften entwickeln Hub-and-Spoke-Netzwerke 8 , die in Konkurrenz
zueinander stehen. Drehkreuzflughäfen spielen dabei zunehmend eine wichtige Rolle.
Relevante Merkmale sind neben einem attraktiven Einzugsgebiet die geographische
Lage entlang der Hauptflugrouten der Fluggesellschaft, ausreichend große
7 Quelle: Vortrag „Low Cost Carrier“ von Dr. jur. Raphael Freiherr v. Heereman (Lufthansa Consulting GmbH)
am 27.05.2003 am Institut für Luft- und Raumfahrt der Technischen Universität Berlin.
8
Hub-and-Spoke bezeichnet ein Nabe-Speiche-System von Streckenverbindungen um einen
Drehkreuzflughafen mit sternförmig angebunden Zubringerflughäfen.
9

Kapazitätsreserven, sowie die Sicherstellung möglichst kurzer Umsteigezeiten (Bunse
2003).
• Die neu in den Markt eingetretenen Low-Cost-Fluggesellschaften, die ein
grundsätzlich anderes Geschäftsmodell als die etablierten Fluggesellschaften haben,
führen zu einer neuartigen Nachfrage nach Flughäfen mit deutlich niedrigeren Preisen
im Aviation-Bereich und akzeptieren hierfür auch einen geringeren Service. Diese
Nachfrage wird hauptsächlich durch ehemalige Militärflughäfen oder
Regionalflughäfen bedient. 9 Insgesamt ist ein als „Matching“ bezeichnetes Phänomen
zu beobachten, das mit einem Abgleich der strategischen Ausrichtung zwischen Low-
Cost-Fluggesellschaft und Flughafen einhergeht. 10
2.3 Ausgangslage im deutschen Flughafenmarkt
2.3.1 Größe und Eigentümerstruktur der deutschen Verkehrsflughäfen
Laut dem Flughafenkonzept der Bundesregierung vom August 2000 gibt es in Deutschland 17
internationale Verkehrsflughäfen, 21 Regionalflughäfen, von denen 14 im regelmäßigen, auch
internationalen Luftverkehrsdienst angeflogen werden, sowie 350 Verkehrslande- und
Sonderlandeplätze (BMVBW 2000, S. 12). Inzwischen ist mit Dortmund ein weiterer
Flughafen durch das BMVBW als internationaler Verkehrsflughafen kategorisiert worden
(ADV 2003). Für diese Flughäfen ist das Bedürfnis nach Flugsicherung anerkannt, und der
Bund übernimmt die Kosten hierfür (Budau 2002).
In diesem Beitrag sollen vornehmlich die internationalen Verkehrsflughäfen betrachtet
werden. Diese befinden sich noch immer fast ausschließlich im öffentlichen Eigentum, wobei
häufig sowohl der Bund als Länder und Kommunen Anteile besitzen. Auch bei den ersten
teilprivatisierten Flughäfen Hamburg, Hannover, Saarbrücken, Düsseldorf und Frankfurt am
Main halten öffentliche Eigentümer nach wie vor die Mehrheit der Anteile.
In Tabelle 1 sind die Eigentümerstrukturen und die Passagierzahlen der internationalen
Verkehrsflughäfen dargestellt, die in diesem Beitrag in folgende Kategorien eingeordnet
werden:
• Primärflughäfen: Flughäfen mit Drehkreuzfunktion.
• Sekundärflughäfen: Weitere, bedeutende Flughäfen, die ein attraktives Einzugsgebiet
aufweisen und daher von mehreren Netzwerkfluggesellschaften an ihr Drehkreuz
angebunden werden.
• Tertiärflughäfen: Alle weiteren internationalen Verkehrsflughäfen.
9 Aber auch einige internationale Verkehrsflughäfen reagieren auf die neuen Nachfrager und werden von diesen
angeflogen, wie z.B. der Flughafen Köln/Bonn.
10 Diese Tendenz wurde auf der Hamburg Aviation Conference 2003 von mehreren Branchenexperten, wie z.B.
Scott Butler (Westjet Airlines) und Peter Poungias (Hochtief Airport), dargestellt.
10

Regional- und ehemalige Militärflughäfen, die bislang nicht zu den internationalen
Verkehrsflughäfen zählen und in diesem Beitrag nur vereinzelt in die Betrachtungen
einbezogen werden, bilden eine weitere im Folgenden als Quartiärflughäfen bezeichnete
Kategorie. 11 Diese Flughäfen gewinnen aber zunehmend an Bedeutung, da sie verstärkt von
Low-Cost-Carriern angeflogen werden, wie z.B. die Flughäfen in Hahn/Hunsrück, Lübeck,
Mönchengladbach oder Altenburg-Nobitz.
Tabelle 1: Eigentümerstruktur der deutschen internationalen Verkehrsflughäfen
(Quelle: in Anlehnung an Hirschhausen, Beckers, Tegner 2002, S. 53)
Flughafen Eigentümer Anteil (%) Passagiere 2001 (Mio.)
Primärflughäfen
Frankfurt
(FRAPORT)
48,3
Land Hessen
Streubesitz
Gemeinden
Bund
München
Freistaat Bayern
Bund
Stadt München
Sekundärflughäfen
Düsseldorf
Stadt Düsseldorf
Hochtief Airport GmbH
Aer Rianta International
Berlin 12
Land Berlin
Land Brandenburg
Bund
Hamburg
Stadt Hamburg
Hochtief Airport GmbH / Aer Rianta International
Stuttgart
Land Baden-Württemberg
Stadt Stuttgart
Köln/Bonn
Tertiärflughäfen
Hannover
Nürnberg
Leipzig/Halle
Stadt Köln
Bund
Land Nordrhein-Westfalen
Gemeinden
Land Niedersachsen
Stadt Hannover
Fraport AG / Norddeutsche Landesbank
Freistaat Bayern
Stadt Nürnberg
Land Sachsen
Land Sachsen-Anhalt
Stadt Leipzig
Gemeinden
32,13%
28,97%
20,52%
18,38%
51,00%
26,00%
23,00%
50,00%
30,00%
20,00%
37,00%
37,00%
26,00%
60,00%
40,00%
50,00%
50,00%
31,12%
30,94%
30,94%
7,00%
35,00%
35,00%
30,00%
50,00%
50,00%
60,50%
17,80%
11,00%
10,70%
Bremen Stadt Bremen 100,00% 1,8
Dresden
Land Sachsen
74,90%
1,6
Stadt Dresden
20,90%
23,5
15,3
12,5
9,4
7,6
5,7
5,1
3,1
2,1
11 Viele der geführten Überlegungen und abgeleiteten Handlungsempfehlungen für Tertiärflughäfen lassen sich
auch auf Quartiärflughäfen übertragen.
12 Aufgrund der Tatsache, dass die drei Berliner Flughäfen rechtlich und organisatorisch ein Flughafensystem
bilden, werden Tegel, Tempelhof und Schönefeld hier nicht getrennt betrachtet.
11

Münster/
Osnabrück
Dortmund
Erfurt
Saarbrücken
Gemeinden 4,20%
Gemeinden 100,00% 1,6
Stadt Dortmund
Dortmunder Stadtwerke
Land Thüringen
Stadt Erfurt
Fraport AG
Saarland
Stadt Saarbrücken
26,00%
74,00%
95,00%
5,00%
51,00%
48,00%
1,00%
1,0
0,5
0,4
2.3.2 Gesetzliche Rahmenbedingungen und traditionelle Regulierung
Der rechtliche Rahmen für Flughäfen in Deutschland wird durch das Luftverkehrsgesetz
(LuftVG) und die Luftverkehrszulassungsordnung (LuftVZO) beschrieben.
Regulierungskompetenz und –institution
Die Preisregulierung der deutschen Flughäfen wird in § 43 LuftVZO geregelt, der vorgibt,
dass der Flughafenbetreiber seine Entgelte bezüglich dem Starten, Landen und Abstellen von
Luftfahrzeugen sowie für die Benutzung von Fluggasteinrichtungen einer Behörde zur
Genehmigung vorzulegen hat. Die Verordnung regelt nur den Umfang der zu regulierenden
Preise, klärt aber nicht eindeutig, in welcher Höhe die Tarife festgesetzt werden sollen.
Hervorzuheben ist, dass der § 43 LuftVZO die Regulierungskompetenz an die Länder abgibt,
wobei das Bundesverkehrsministerium ein Einspruchsrecht besitzt. Bund und Länder sind
somit Eigentümer, aber gleichzeitig auch Regulierer der Flughäfen, was einen
Interessenkonflikt darstellt. Neben den einzelnen Landesluftfahrtbehörden existiert keine
bundesweite Regulierungsbehörde. In der Praxis kommt dem Flughafen die aktive Seite zu.
Er versucht, neue Tarife billigen zu lassen, wobei die Landesluftfahrtbehörde als Regulierer
gem. § 42 LuftVZO, die Entgelte nicht einfach verändern, sondern als passiver Part quasi nur
ein Veto einlegen darf. Die Landesluftfahrtbehörden sind verpflichtet, bei der Beurteilung der
Entgelthöhe die Gewährleistung der Kostendeckung, die öffentliche Verkehrspolitik und die
Angemessenheit der Tarife zu berücksichtigen (Niemeier 2002, S. 40f.).
Preis- und Marktzugangsregulierung nach deutschem und europäischem Recht
Derzeit sind die deutschen Verkehrsflughäfen, mit Ausnahme von Frankfurt am Main und
Hamburg, einer Kostenzuschlagsregulierung unterworfen. Die Tarifregulierung in
Deutschland bezieht sich dabei ausschließlich auf den Endproduktpreis. Zugangsentgelte
beispielsweise für die zentrale Infrastruktur sind nicht in einer Regulierung inbegriffen. Das
Luftverkehrsgesetz gibt im §19c lediglich eine abschließende Definition der
Bodenabfertigungsdienste und regelt weiterhin deren Zulassung zu den Flughäfen. So haben
die Flughafenbetreiber, Luftfahrtunternehmen oder sonstigen Anbieter die Erbringung von
Bodenabfertigungsdiensten zu ermöglichen. 13 Damit ist allerdings nur eine Verhaltensauflage
13 Diese Fassung des LuftVG vom 23.03.1999 ist als Umsetzung der EU-Richtlinie 96/67/EG von 1996 zu
sehen, welche die Mitgliedsstaaten zu einer Liberalisierung der Bodenverkehrsdienste verpflichtet hat.
12

für die Flughafenbetreiber zur Marktöffnung verbunden gewesen und keine Vorgabe für den
deutschen Gesetzgeber zu einer Zugangsentgeltregulierung erteilt worden (Kunz, 1999).
2.3.3 Erste Erfahrungen mit Teilprivatisierungen und der Anwendung
neuer Regulierungsvarianten in Deutschland
Die Veräußerungen von Anteilen der öffentlichen Hand an Flughafengesellschaften waren
durch unterschiedliche Gründe und Zielstellungen motiviert und erfolgten auf verschiedene
Art und Weise. Im Folgenden werden kurz die wichtigsten Teilprivatisierungen in
Deutschland dargestellt.
2.3.3.1 Teilprivatisierung des Düsseldorfer Flughafens
Beim Düsseldorfer Flughafen gab der durch den Brand 1996 entstandene, hohe
Investitionsbedarf den Ausschlag für die Landesregierung in Nordrhein-Westfalen, sich im
Dezember 1997 von ihrem 50%-igen Anteil an der Flughafengesellschaft zu trennen und
damit die erste Teilprivatisierung eines deutschen Verkehrsflughafens einzuleiten. Die Anteile
kaufte für 180 Mio. € ein Konsortium, Airport Partners GmbH, das aus der Hochtief Airport
GmbH und der irischen Aer Rianta International bestand. Mit dem Kauf war für den
strategischen Investor die Auflage verbunden, in kurzer Zeit die volle Betriebsfähigkeit des
Flughafens wiederherzustellen und anschließend eine wachstumsorientierte Strategie zu
verfolgen. Die Airport Partners GmbH investierte dann auch 389 Mio. € in eine erste
Ausbaustufe des Neubaus des Terminals B und stellte diesen nach nur zweieinhalbjähriger
Bauzeit fertig (Flughafen Düsseldorf 2001).
Die Regulierung des Düsseldorfer Flughafens erfolgt noch immer nach dem
Kostenzuschlagsprinzip. Nach Genehmigung durch das Landesverkehrsministerium gelten
seit dem 1. April 2000 um 7,1% höhere Lande- und Passagierentgelte. Die Klage von
Fluggesellschaften gegen diese Preiserhöhung wies ein Gericht mit der Begründung zurück,
dass die Entgelte denen an vergleichbaren Flughäfen entsprechen würden. Es kann jedoch
davon ausgegangen werden, dass eher der hohe Investitionsbedarf dazu geführt hat, dass im
Rahmen der traditionellen Kostenzuschlagsregulierung dem neuen Betreiber eine
dementsprechend hohe Entgelterhöhung ermöglicht wurde (BARIG 2000).
2.3.3.2 Teilprivatisierung und Re-Regulierung des Hamburger Flughafens
Bis Mitte 2000 war der Hamburg Airport zu 100% in öffentlicher Hand; 74% der Anteile
gehörten der Freien und Hansestadt Hamburg, die übrigen 26% dem Bund. Nachdem die
Privatisierung des Hamburger Flughafens schon seit 1982 geplant war, gab die sich
verschärfende Finanzmittelknappheit Mitte der 90er Jahre den Ausschlag für deren
Umsetzung. Im Oktober 2000 wurden dann 36% der Anteile, darunter alle Anteile des
Bundes, für ca. 270 Mio. € an ein privatwirtschaftliches Konsortium unter Beteiligung der
Hochtief Airport GmbH und Aer Rianta International verkauft. Nach einem zweiten (Teil-)
Privatisierungsschritt reduzierte sich der Anteil der Hansestadt auf mittlerweile 60%. Darüber
hinaus hält das Konsortium die Option für den weiteren Kauf von bis zu 9% der Anteile bis
zum Jahr 2007 (Flughafen Hamburg 2001; Stadt Hamburg 2000).
13

In Hamburg wurde zuvor im Mai 2000 nach mehrjährigen Überlegungen die traditionelle
Kostenzuschlagsregulierung durch eine Price-Cap-Regulierung nach dem Dual-Till-Prinzip
mit Revenue-Yield-Ansatz und asymmetrischer Sliding-Scale ersetzt. 14 Dies wurde zwischen
dem Flughafen und der Stadt in einem öffentlich-rechtlichen Vertrag vereinbart, der mit einer
Laufzeit von fünf Jahren (bis Ende 2004) die Basis für die Regulierung bildet. 15 Die
Lufthansa als am Flughafen dominierende Fluggesellschaft forcierte trotz einiger
Kritikpunkte diese neue Art der Regulierung, da sie sich eine Effizienzerhöhung und
Ausstrahlungswirkung auf andere Flughäfen erhoffte (Niemeier 2002, S. 43).
Bei der Konzipierung des Regulierungsverfahrens wurde die Möglichkeit starker
Nachfrageschwankungen jedoch nicht bzw. nicht ausreichend berücksichtigt. Es wurde ein
asymmetrisches Sliding-Scale-Verfahren vereinbart; dieses führte dazu, dass der Flughafen
seine Preise im Zeitablauf stärker senken musste als angedacht. Schließlich wurde der Vertrag
auf Druck der Flughafengesellschaft deshalb noch einmal nachverhandelt (Schernus 2002).
2.3.3.3 Teilprivatisierung und Re-Regulierung des Frankfurter Flughafens
Nach einer rechtlichen Privatisierung mit Gründung der Fraport AG erfolgte 2001 die
Teilprivatisierung des Frankfurter Flughafens. In einer Börsenplatzierung wurden im Rahmen
einer Kapitalerhöhung ca. 29% der Anteile breit gestreut in private Hand übergeben. 2002
wurde der Regulierungsrahmen für den Frankfurter Flughafen in Anlehnung an das
Hamburger Modell abgeändert. Am 30. April wurde eine dem Price-Cap-Verfahren ähnelnde
Entgeltrahmenvereinbarung zwischen den in Frankfurt operierenden Fluggesellschaften und
dem Flughafen abgeschlossen (BARIG 2002; Fraport 2003). Diese Übereinkunft wurde
ebenfalls in einem öffentlich-rechtlichen Vertrag fixiert und beinhaltet u.a. eine
Festschreibung der Entwicklung der Flughafenentgelte für fünf Jahre (2002-2006). 16
Zukünftig wird die Höhe der Entgelte demnach an das Passagierwachstum über den Sliding-
Scale-Ansatz gekoppelt, wobei die Erfahrungen aus Hamburg berücksichtigt wurden und von
vornherein eine symmetrische Anpassung vereinbart wurde (Rolshausen 2002).
2.3.3.4 Erste Privatisierungsschritte bei Quartiärflughäfen
Auch kleinere als die hier betrachteten, internationalen Flughäfen wurden in den letzten
Jahren in Deutschland teilprivatisiert. Die Anteile der öffentlichen Gebietskörperschaften
wurden dabei oftmals an Flughafengesellschaften verkauft, die selbst schon Anteilseigner
größerer Flughäfen im Bundesgebiet waren. So erwarb das Konsortium um die Hochtief
Airport GmbH bei Vertragsschluss zum Kauf des 50%-Anteils am Düsseldorfer Flughafen
von der nordrheinwestfälischen Landesregierung auch eine Mehrheitsbeteiligung am
14 Die Price-Cap-Regulierung sowie das Dual-Till-Prinzip, der Revenue-Yield-Ansatz und das Sliding-Scale-
Verfahren werden in Abschnitt 6.1 erläutert.
15
NfL I 293/00 Öffentlich-rechtlicher Vertrag über die Festsetzung und Anpassung regulierter
Flughafenentgelte zwischen der Freien und Hansestadt Hamburg (Wirtschaftsbehörde) und der Flughafen
Hamburg GmbH (FHG) vom 16.11.2000.
16 NfL I 328/02 Öffentlich-rechtlicher Vertrag vom 29.10.2002.
14

Flughafen in Mönchengladbach (Flughafen Düsseldorf 2003). Das Land Rheinland-Pfalz
verkaufte 74,9% der Anteile am ehemaligen Militärflughafen Hahn/Hunsrück an die Fraport
AG (Hirschhausen, Beckers, Tegner 2002, S. 53).
2.3.3.5 Resümee der bisherigen Privatisierungs- und Re-Regulierungserfahrungen in
Deutschland
Die aufgezeigten Erfahrungen geben Hinweise bezüglich der Ausgestaltung einer Re-
Regulierung und einer weiteren Privatisierung von Flughäfen in Deutschland. Die wenigen
Beispiele unterstreichen die Wichtigkeit einer geeigneten Regulierung. Eine reine
Privatisierung, ohne Anpassung des Regulierungsrahmens wie in Düsseldorf führt zu
Problemen. Wie das Beispiel Hamburg verdeutlicht, kann eine zuvor mit den Beteiligten
diskutierte Re-Regulierung, die eine Privatisierung begleitet, zu einer für alle Beteiligten
vorteilhaften Lösung führen. Die Erfahrungen aus den vorhergehenden Vereinbarungen am
Hamburger Flughafen wurden im Fall Frankfurt adäquat berücksichtigt und flossen in die
Verhandlungslösung der Marktteilnehmer ein.
15

3 Privatisierung
3.1 Theoretische Überlegungen
In diesem Abschnitt soll zunächst erläutert werden, warum eine Privatisierung von Flughäfen
grundsätzlich vorteilhaft sein kann. Anschließend werden die einzubeziehenden
Wertschöpfungsstufen, die Dauer, der Umfang und die Form bzw. der Prozess bei einer
Privatisierung von Flughäfen diskutiert.
3.1.1 Gründe und Erfolgsfaktoren für eine Privatisierung
In diesem Beitrag ist es nicht möglich, sämtliche Vor- und Nachteile einer Privatisierung von
Flughäfen zu diskutieren. Zur Begründung der Überlegenheit einer stärkeren
Privatsektorbeteiligung wird deshalb insbesondere auf folgende Argumente verwiesen:
• Die Anreizsysteme im privaten Sektor sind geeigneter, eine effiziente
Leistungserbringung des bzw. im Unternehmen zu erreichen.
• In privatisierten Unternehmen ist politische Einflussnahme nur in einem geringeren
Maße möglich, so dass der wirtschaftliche Erfolg – im Gegensatz zu öffentlichen
Unternehmen – Hauptziel ist (López-Calva 1998, S.3).
Empirische Untersuchungen zeigen, dass in „normalen“ Wirtschaftssektoren durch eine
Privatisierung Effizienzgewinne erzielt werden. Bei Vorliegen eines natürlichen Monopols,
das Marktmacht besitzt, führt eine Privatisierung nur dann zu Effizienzgewinnen, wenn ein
geeignetes Regulierungssystem implementiert ist (Vickers / Yarrow 1991). Dies bedeutet
insbesondere die Schaffung einer glaubwürdigen Regulierungsinstanz (Levy / Spiller 1998).
Ohne das Bestehen von Marktmacht und die Notwendigkeit einer Regulierung beurteilen zu
können, kann folglich eine Privatisierung von Flughäfen empfohlen werden – sofern bei
entsprechender Notwendigkeit ein geeignetes Regulierungssystem implementiert ist oder vor
bzw. parallel zur Privatisierung implementiert wird.
3.1.2 Umfang und Form der Privatisierung
Einbezogene Wertschöpfungsstufen und Dauer der Privatisierung
Bei der Privatisierung eines Flughafens ist zunächst zu entscheiden,
• ob sämtliche Wertschöpfungsstufen (bzw. Leistungsbereiche, siehe Unterabschnitt
2.1) privatisiert bzw. gemeinsam verkauft werden sollen und
• ob die Privatisierung von begrenzter oder unbegrenzter Dauer sein soll.
Anstelle einer Privatisierung des Gesamtsystems Flughafen wäre auch eine Privatisierung nur
einzelner Leitungsbereiche – z.B. über Konzessionssysteme – bzw. der Verkauf verschiedener
Leistungsbereiche an unterschiedliche Investoren möglich. Aufgrund der Dynamik des
Flughafensektors (siehe hierzu Unterabschnitt 2.2) kann eine „Aufspaltung“ des Flughafens
jedoch einen erheblichen Koordinationsaufwand bei der Instanz verursachen, die die
einzelnen Konzessionen vergibt. Durch die Anpassung der einzelnen Konzessionsverträge,
zwischen denen verschiedene Interdependenzen bestehen, würden hohe Transaktionskosten
16

entstehen, und die Reaktionsfähigkeit auf sich wandelnde Umweltbedingungen wäre
eingeschränkt. Aus diesem Grund ist es empfehlenswert, Flughäfen „en bloc“ zu
17, 18
privatisieren.
Bei einer zeitlich begrenzten Privatisierung mit kurzer Vertragslaufzeit sinken die Anreize,
größere Investitionen durchzuführen. Da dies auf Flughäfen jedoch regelmäßig erforderlich
ist, sollten Flughäfen entweder dauerhaft oder über lang laufende (Konzessions- bzw.
Leasing-) Verträge privatisiert werden. Bei einem zeitlich begrenzten, aber für sehr lange Zeit
abgeschlossenen (Privatisierungs-) Vertrag bestehen – abgesehen vom Ende der
entsprechenden Zeitperiode – ähnliche Rahmenbedingungen und Probleme wie bei einer
dauerhaften Privatisierung. Deshalb wird im Folgenden nur der Fall einer dauerhaften
Privatisierung betrachtet, die Überlegungen sind jedoch im Wesentlichen auch auf
Konzessionsverträge mit langer Laufzeit übertragbar.
Vor- und Nachteile einer Voll- bzw. Teilprivatisierung
Beim Umfang einer Privatisierung ist zu entscheiden, ob sämtliche Anteile
(Vollprivatisierung) oder nur Anteile (Teilprivatisierung) an einem Flughafen bzw. einer
Flughafengesellschaft verkauft werden. Die empirische Evidenz deutet auf höhere
Effizienzsteigerung bei einer Vollprivatisierung hin (López-Calva 1998, S.4). Dies lässt sich
durch folgende theoretische Überlegungen erklären:
• Bessere Disziplinierung des Managements durch die Kapitalmärkte,
• Geringere Interessenskonflikte des Staates (als bei einer Teilprivatisierung, bei der der
Staat dann i.d.R. eine Doppelrolle als Eigentümer und Regulierer innehat) und
• Erhöhte Glaubwürdigkeit und somit erhöhte Investitionssicherheit für private
Investoren aufgrund der durch eine Vollprivatisierung stärker steigenden Kosten
zukünftiger Regierungseingriffe (Shleifer / Vishny 1996)
Für eine Teilprivatisierung sprechen unter Umständen geringere Hold-up-Probleme durch
Einbeziehung der an den relevanten Planungsprozessen beteiligten öffentlichen
Miteigentümer. Um diesen Effekt zu erzielen, reicht jedoch eine Minderheitsbeteiligung der
öffentlichen Hand an dem Flughafen aus. Bei einer Teilprivatisierung bleibt für die
öffentliche Hand darüber hinaus die Möglichkeit bestehen, über ihre Flughafenbeteiligung
Einfluss auf die regionalwirtschaftliche Entwicklung auszuüben; dieses Ziel ist jedoch oft
nicht kompatibel mit dem Leitbild einer am Ziel der Wohlfahrtssteigerung orientierten
Flughafenpolitik.
17 Diese Aussage bezieht sich insbesondere auf Flughäfen in Industrieländern. In Schwellen- und
Entwicklungsländern hingegen kann auch die Privatisierung einzelner Leistungsbereiche vorteilhaft sein.
18 Lediglich die Eigentumsrechte an den Slots werden an dieser Stelle nicht in die Betrachtungen mit
einbezogen; siehe hierzu Abschnitt 5.
17

Privatisierungsprozess: (Wettbewerblicher) Verkauf an strategischen Investor vs.
Börsenplatzierung
Der Prozess einer Privatisierung kann über die Platzierung von Unternehmensanteilen an der
Börse – im englischen Sprachgebrauch als „Initial Public Offering“ (IPO) bezeichnet – oder
die gezielte Einbeziehung strategischer Investoren erfolgen. Letzteres bedeutet eine
wettbewerbliche Vergabe an einzelne Unternehmen oder an Konsortien, die häufig aus
Unternehmen mit Erfahrung im Flughafenbetrieb und –management sowie reinen
Kapitalgebern bzw. –investoren bestehen. Bei der Entscheidung zwischen diesen Alternativen
sind folgende Aspekte zu berücksichtigen:
• Transparenz: Vorteil eines IPO ist die große Transparenz beim Verkauf.
• (Transaktions-)Kosten: Aufgrund der relativ hohen administrativen Kosten eines
Börsengangs eignet sich ein IPO nur für größere Flughäfen.
• Vorgabe einer klaren Unternehmensstrategie: Nach der Theorie effizienter
Kapitalmärkte besteht kein Unterschied der beiden Alternativen bezüglich der
zukünftigen Vorgabe einer klaren Unternehmensstrategie; weicht man jedoch von der
uneingeschränkten Gültigkeit dieser Theorie ab, so ist ein IPO insbesondere bei
Flughäfen mit Managementdefiziten aufgrund eines nicht absehbaren Ausgangs der
sich ergebenden Eigentümerstruktur problematisch.
• Einbringung von Management-Know-how: Das Gleiche gilt bezüglich der
Einbringung bzw. des Aufbaus von Management-Know-how, so dass dann der
Verkauf an strategische Investoren tendenziell Vorteile gegenüber einem IPO bietet.
Insbesondere große öffentliche Flughäfen können aber auch bereits über ausreichendes
Management-Know-how verfügen, so dass die genannten Vorteile strategischer
Investoren vor allem für kleinere Flughäfen relevant sein dürften.
• Kapitalkraft der neuen Anteilseigner: Dem Argument, dass strategische Investoren
unter Umständen nicht über das erforderliche Kapital verfügen, kann durch den
Verweis auf die Möglichkeit der Einbindung von institutionellen Anlegern bzw.
Kreditinstituten begegnet werden.
Es zeigt sich also auch hier keine Überlegenheit einer der Alternativen. Es besteht auch die
Möglichkeit, beide Formen zur Gestaltung des Privatisierungsprozesses zu kombinieren.
Dabei wird in einem ersten Schritt durch den Verkauf eines wesentlichen Anteils des
Flughafens an einen strategischen Investor ein effizientes Management mit einer klaren
Unternehmensstrategie geschaffen. In einem zweiten Schritt kann der öffentliche Eigentümer
später die restlichen Anteile an der Börse platzieren.
Exkurs: Getrennte Privatsierung einzelner Flughäfen vs. Privatisierung von
Flughafensystemen
Bei einer Privatisierung der Flughäfen eines Landes ist weiterhin zu entscheiden, ob einzelne
Flughäfen oder ganze Flughafensysteme veräußert werden sollten. Letzteres reduziert die
Transaktionskosten beim Verkauf. Kontrovers wird diskutiert, ob durch das gemeinsame
Eigentum mehrerer Flughäfen Synergieeffekte von Flughafensystemen entstehen. Niemeier
18

und Wolf (2002) kommen zu dem Schluss, dass diese sehr stark begrenzt sind und sich im
Wesentlichen auf den Transfer von Management-Know-how beschränken. Der Eigentümer
der drei wichtigsten Londoner Flughäfen führt dagegen an, dass Synergieeffekte in einem
relevanten Ausmaß bestehen und Transaktionskosten durch eine verbesserte Koordination
reduziert werden (Toms 2003, S. 3ff.). 19 Trotz wettbewerbspolitischer Bedenken folgt die
britische Regulierungsbehörde der Argumentation.
Zwischenfazit: Keine allgemeingültigen Schlussfolgerungen zur Ausgestaltung
einer Privatisierung möglich
Insgesamt lassen sich keine allgemeingültigen Schlussfolgerungen bezüglich der
Ausgestaltung einer Privatisierung im Hinblick auf deren Umfang und Prozess ziehen. Da
diese jedoch von großer Bedeutung für das Erreichen der Privatisierungsziele ist (López-
Calva 1998, S.5), sollte bei jeder Privatisierung unter Berücksichtigung der konkreten Ziele
und der konkret existierenden Beschränkungen sowohl im politischen als auch institutionellen
Bereich eine Einzelfallentscheidung in Bezug auf Privatiserungsumfang und -prozess
durchgeführt werden.
3.2 Schlussfolgerungen aus den Erfahrungen in Großbritannien, Neuseeland und
Australien
Großbritannien, Neuseeland und Australien waren bzw. sind Vorreiter bei der Privatisierung
von Flughäfen. Dabei wurden jedoch sehr unterschiedliche Wege in den einzelnen Ländern
eingeschlagen. 20 Großbritannien begann bereits 1987 mit der Vollprivatisierung der drei
großen Londoner Flughäfen Heathrow, Gatwick und Stansted als Flughafensystem über einen
Börsengang. Die weiteren größeren Flughäfen wurden inzwischen mit Ausnahme des
Flughafens Manchester häufig vollständig an strategische Investoren verkauft. Bei kleineren
Flughäfen blieb die öffentliche Hand – meist regionale Körperschaften – weiterhin alleiniger
Eigentümer oder zumindest Teilhaber.
In Neuseeland wurden die großen Flughäfen Auckland und Wellington teilprivatisiert. Auch
hier gab es keine einheitliche Privatisierungsstrategie. Der Mehrheitsanteil am Flughafen
Auckland wurde an der Börse platziert, der Mehrheitsanteil am Flughafen Wellington
hingegen wurde an strategische Investoren verkauft.
In Australien wurden die großen Flughäfen des nationalen Flughafensystems über sehr
langfristige Konzession privatisiert und jeweils einzeln, i.d.R. vollständig, an strategische
Investoren verkauft. Hervorzuheben ist, dass die Privatisierung der Flughäfen in Sydney
aufgrund besonderer Umstände wie einer zunächst ungeklärten Kapazitätserweiterungsfrage,
den olympischen Spielen 2000 und dem Konkurs der zweitgrößten Fluggesellschaft Ansett
zeitlich hinausgezögert wurde. Dieses erscheint äußerst plausibel, da bei einer Privatisierung
19 Zur Diskussion der wettbewerbspolitischen Aspekte einer horizontalen Integration von Flughäfen siehe
Abschnitt 7.
20 Für eine detaillierte Beschreibung der Erfahrungen in Großbritannien, Neuseeland und Australien siehe
Anhang.
19

vor dem Hintergrund großer, insbesondere politischer Risiken die Investoren hohe
Risikozuschläge gefordert hätten.
Bei Betrachtung der internationalen Erfahrungen in Großbritannien, Neuseeland und
Australien wird deutlich, dass Flughäfen privatisiert werden, wobei festzustellen ist, dass bei
kleineren Flughäfen eine geringere Tendenz zur Privatisierung besteht. Umfang und Form der
Privatisierung unterschieden sich von Land zu Land.
3.3 Empfehlungen für die Privatisierung der Flughäfen in Deutschland
Auf der Grundlage der theoretischen Überlegungen und unter Einbeziehung internationaler
Erfahrungen können folgende Handlungsempfehlungen in Bezug auf die Privatisierung der
deutschen Flughäfen gegeben werden:
• Die deutschen Flughäfen sollten privatisiert werden.
• Während für kleinere Flughäfen eine Ausschreibung von Unternehmensanteilen an
strategische Investoren sinnvoll erscheint, kann für größere Flughäfen (Primär- und
einige Sekundärflughäfen) keine allgemeingültige Empfehlung abgegeben werden.
Lediglich bei offensichtlich unzureichender Managementkompetenz ist die
Einbeziehung eines strategischen Investors durch Ausschreibung einem Börsengang
vorzuziehen. Ggf. ist in einigen Fällen eine Mischform geeignet, bei der erst über eine
Ausschreibung Know-how in das Unternehmen transferiert wird und in einem zweiten
Schritt bei ausreichender Größe des Unternehmens weitere Anteile an der Börse
platziert werden.
• In welchen Fällen eine vollständige Privatisierung einer mehrheitlichen
Teilprivatisierung vorzuziehen ist, hängt von den konkreten Rahmenbedingungen ab.
20

4 Abschätzung der Marktmacht der deutschen Flughäfen
4.1 Theoretische Grundlagen
Traditionell wird angenommen, dass Flughäfen Monopole darstellen, in einem unregulierten
Umfeld ihre Marktmacht ausnutzen und gewinnmaximierende Preise nach der Cournot-Regel
setzen. Ob diese Annahme Gültigkeit besitzt, wird inzwischen von Teilen der Wissenschaft
bezweifelt (Starkie 2001, S. 124-127; Forsyth 2001, S. 8f.).
Ein Unternehmen besitzt Marktmacht, wenn es über längere Zeit den Marktpreis autonom
beeinflussen kann. Wenn der vom Unternehmen gesetzte Preis über den langfristigen
marginalen Kosten liegt, ist dies mit Wohlfahrtsverlusten verbunden. Diese Möglichkeit tritt
in ausgeprägter Form insbesondere im Falle von Marktversagen aufgrund eines natürlichen
Monopols auf, das einerseits vor potenzieller Konkurrenz geschützt und andererseits keiner
Substitutionskonkurrenz ausgesetzt ist. Dann kann das Unternehmen eine Preissetzung nach
der Cournot-Regel durchführen. 21
Im Falle der Flughäfen bedeutet Marktmacht, dass der Betreiber für die Nutzung der
Leistungsbereiche des Flughafens Preise verlangen kann, die über den langfristigen
Bereitstellungskosten eines effizienten Unternehmens liegen, ohne dass es auf absehbare Zeit
Kunden an Konkurrenten verliert (King 2001, S.10). Für die Beurteilung der Notwendigkeit
einer Regulierung ist es darüber hinaus entscheidend, ob das Unternehmen diesen
Preissetzungsspielraum auch ausnutzen würde.
Bei der Analyse ist zu berücksichtigen, ob die Marktmacht des gesamten Flughafens oder nur
im Aviation-Bereich betrachtet wird bzw. betrachtet werden soll:
• Für die Betrachtung der Marktmacht im Aviation-Bereich ist aufgrund der
vollständigen Komplementarität der Leistungsbereiche die Summe der einzelnen
Preise in das Verhältnis zur Summe der langfristigen Durchschnittskosten zu setzen,
um Marktmacht bzw. das Ausnutzen von Marktmacht für diese Bereiche zu
identifizieren. 22
• Für die Betrachtung der Marktmacht des gesamten Flughafens sind zusätzlich die
Preise im Non-Aviation-Bereich zu berücksichtigen.
Im Folgenden wird zunächst in Unterabschnitt 4.1.1 die Marktmacht von Flughäfen diskutiert
und dabei der Non-Aviation-Bereich ausgeklammert bzw. nur indirekt über bestehende
Komplementaritätsbeziehungen berücksichtigt. Anschließend erfolgt in Unterabschnitt 4.1.2
eine gesonderte Diskussion über Martkmacht im Non-Aviation-Bereich. Nach einer
21 Es ist natürlich zu berücksichtigen, dass im Falle des natürlichen Monopols bei Preissetzung nach der
wohlfahrtsmaximierenden Preis-gleich-Grenzkosten-Regel das Defizitproblem auftritt. Unter der – mit
verschiedenen Argumenten (insbesondere fiskalische Äquivalenz) zu rechtfertigenden – Nebenbedingung der
Kostendeckung kann die Preissetzung nach dem Durchschnittskostenprinzip oder gemäß der Ramsey-Preisregel
erfolgen.
22
Bei Bepreisung des Zugangs zum Flughafen sind auch die Preise im Leistungsbereich
Verkehrsinfrastrukturanbindung in die Betrachtungen mit einzubeziehen.
21

Untersuchung und Bewertung der Möglichkeiten zur Preisdifferenzierung im System
Flughafen in Unterabschnitt 4.1.3 wird ein Zwischenfazit zur Marktmacht in Unterabschnitt
4.1.4 gezogen.
4.1.1 Marktmacht im Aviation-Bereich
Zunächst werden drei Einflussfaktoren vorgestellt, die Marktmacht von Flughäfen
hervorrufen oder verstärken; anschließend werden vier Einflussfaktoren entgegengestellt, die
Marktmacht selbst oder Anreize zum Ausnutzen von Marktmacht im Aviation-Bereich
reduzieren.
4.1.1.1 Marktmacht verstärkende Faktoren: Subadditivitäten und
Markteintrittsbarrieren sowie Abschöpfung von Quasirenten bei
Netzwerkfluggesellschaften
Subadditivitäten
Im Falle eines natürlichen Monopols liegt eine subadditive Kostenfunktion vor, so dass die
Gesamtnachfrage am kostengünstigsten durch ein Unternehmen befriedigt werden kann.
Größenvorteile resultieren bei Flughäfen aus Unteilbarkeiten bei der Erstellung des Angebots.
Um zu einem aussagekräftigen Ergebnis bei der Betrachtung der Subadditivitäten zu
kommen, sollte man zwischen kurz- und langfristigen Größenvorteilen unterscheiden (Wolf
1997, S. 40). Kurzfristige Auslastungsvorteile sind dann vorhanden, wenn bei gegebenen
Kapazitäten des Flughafens eine intensivere Nutzung dieser Kapazitäten zu sinkenden
Durchschnittskosten führt. Langfristige Größenvorteile werden dagegen dadurch bestimmt,
dass eine Kapazitätserweiterung zu sinkenden Durchschnittskosten führt.
22

Langfristige
Durchschnittskosten
Durchschnittskosten
Kurzfristige
Durchschnittskosten
1 Terminal,1 S/L-Bahn Kurzfristige
Durchschnittskosten
2 Terminal;1 S/L-Bahn
Kurzfristige
Durchschnittskosten
2 Terminal; 2 S/L-Bahnen
C 2
C 1
Q 1 Q 2
Ausbringungsmenge
(WLU)
Abbildung 3: Durchschnittskosten von Flughäfen,
(Quelle: Eigene Darstellung in Anlehnung an Doganis 1992, S. 52)
Empirische Untersuchungen zu langfristigen Größenvorteilen auf europäischen Flughäfen
kommen zu keinem eindeutigem Ergebnis (Doganis, Graham und Lobbenberg 1995, S. 47;
Pels 2000, S.46f.). Es kann aber davon ausgegangen werden, dass die Durchschnittskosten
nur bis zu einer bestimmten Ausbringungsmenge sinken und danach annähernd konstant
verlaufen oder sogar ansteigen (siehe Abbildung 3) 23 . Pels (2000, 44ff.) stellt fest, dass in
Europa einige Flughäfen im Bereich ansteigender Durchschnittskosten operieren; Niemeier
(2002, S.39) verweist auf Beispiele für kapazitätsbeschränkte Hubflughäfen, bei denen – ohne
Betrachtung der externen Kosten – steigende Durchschnittskosten zu beobachten sind. 24
23 Die Angaben zur Ausbringungsmenge, ab der langfristige Durchschnittskosten nicht mehr signifikant sinken,
schwanken in der Literatur zwischen 5 Mio. WLU (Doganis et. al. 1995) und 12,5 Mio. WLU (Niemeier 2002,
beruft sich auf Pels 2000 und ergänzende Angaben dieses Autors).WLU (Work Load Unit) ist eine
Vergleichseinheit für die Ausbringungsmenge von Flughäfen. 1 WLU = 1 Passagier oder 100kg Fracht
24 Aus den bisherigen Darstellungen könnte gefolgert werden, dass die Nachfrage nach Flughafenleistungen in
einer Region ab einer gewissen Größe des relevanten Marktes aufgrund der dann fehlenden Größenvorteile
durch zwei Flughäfen stets günstiger als durch einen Flughafen erfolgen könnte (WOLF 1997, S.40ff.). Dieses
Ergebnis ist jedoch nicht zwangsläufig gültig, wenn ein Großteil dieser Nachfrage auf Passagiere einer (bzw.
mehrerer) so genannten/r Netzwerkfluggesellschaft(en) entfällt, die an diesem Flughafen einen „Hub“ betreibt
(bzw. betreiben).
23

Es bleibt festzuhalten, dass Kostenfunktionen von Flughäfen in Folge ihrer komplexen
Strukturen schwierig zu vergleichen sind. Obwohl die genannten Studien auf einer hohen
Aggregationsstufe durchgeführt wurden, deuten die Ergebnisse darauf hin, dass bei größeren
Flughäfen kein natürliches Monopol vorliegen muss.
Markteintrittsbarrieren
Für die Bewertung von Wettbewerbspotenzialen bei Flughäfen sind Marktzutrittsschranken
von besonderer Bedeutung. Wenn keine Markteintrittsbarrieren bestehen, sind selbst bei
Vorliegen von Subadditivität die Möglichkeiten des Anbieters – unabhängig von der
Ausprägung der Nachfragecharakteristika (wie der Existenz von Substitutionskonkurrenz) –
begrenzt, durch entsprechende Preissetzung Überrenditen zu erzielen, denn potenzielle
Konkurrenz schränkt den Preissetzungsspielraum ein. 25 Bei Flughäfen bestehen zwei Formen
von Markteintrittsbarrieren, die Marktmacht verstärken:
- Versunkene Kosten: Sie ergeben sich durch hohe irreversible Kosten, die beim Neuoder
Ausbau von Flughäfen anfallen.
- Institutionelle Markteintrittsbarrieren in Form planungs- und umweltrechtlicher
Einschränkungen bei der Standortwahl verhindern bzw. erschweren den Ausbau
vorhandener bzw. den Bau neuer Flughäfen (Starkie 2002, S. 63).
Abschöpfung von Quasirenten bei Netzwerkfluggesellschaften
Durch den Aufbau ihrer Flugverbindungen nach dem Prinzip eines Hub-and-Spoke-
Netzwerks können Fluggesellschaften im Bereich einer gewissen Nachfragehöhe
Kostenvorteile gegenüber einem ausschließlichen Angebot von Direktflügen realisieren. Zur
Erzielung von Netzwerkeffekten in diesem Hub-and-Spoke-System ist es erforderlich, eine
ausreichend hohe Anzahl an Passagieren am Drehkreuzflughafen zu konzentrieren. In
Abhängigkeit der Nachfrage ergibt sich daher eine Höchstzahl an Luftverkehrsdrehkreuzen,
die nebeneinander in einem Gebiet wirtschaftlich betrieben werden können. Die daraus
resultierende, oligopolistische oder sogar monopolistische Struktur in diesem Marktsegment
kann es den Fluggesellschaften erlauben, Überrenditen zu erzielen.
Für einen Hub-Flughafen ist es unter Umständen möglich, diese Überrenditen ganz oder
teilweise von einer Fluglinie abzuschöpfen, wenn
- für die das Hub-and-Spoke-Netzwerk betreibende Luftverkehrsgesellschaft – z.B.
aufgrund ihrer Kundenstruktur oder von Bindungen an ihr „Heimatland“ – nur dieser
eine Flughafen als Hub geeignet ist oder
- wenn die Luftverkehrsgesellschaft aufgrund getätigter spezifischer Investitionen, die
nicht ausreichend durch langfristige Verträge geschützt sind, nicht glaubhaft mit der
Verlegung des Hubs zu einem anderen geeigneten Flughafen drohen kann. 26
25 Zur Theorie der bestreitbaren Märkte siehe Baumol / Panzar / Willig (1988).
26 Allerdings werden auch vom Flughafen spezifische Investitionen im Hinblick auf die Zusammenarbeit mit
einer bestimmten Fluggesellschaft getätigt. Dieser Aspekt wird u.a. in Unterabschnitt 6.1.3 beleuchtet.
24

4.1.1.2 Marktmacht abschwächende Faktoren: Substitutionskonkurrenz,
Marktmachtgegengewicht und Komplementaritäten
Die Marktmacht von Flughäfen kann durch intramodale und intermodale
Substitutionskonkurrenz, ein Marktmachtgegengewicht der Fluggesellschaften sowie
aufgrund der Komplementaritäten zwischen dem Aviation- und dem Non-Aviation-Bereich
eingeschränkt sein.
Intramodale Substitutionskonkurrenz durch andere Flughäfen
Wettbewerb bzw. potenzieller Wettbewerb zwischen Flughäfen wird wesentlich durch die im
Folgenden aufgeführten Aspekte beeinflusst:
o Wettbewerb zwischen Hub-Flughäfen um Transferpassagiere: Die Existenz mehrerer,
konkurrierender Netzwerkfluggesellschaften mit einem Hub-and-Spoke-System führt
indirekt auch zu einem Wettbewerb der jeweiligen Drehkreuzflughäfen um Umsteiger
(Starkie 2002, S. 66). Die Anzahl der konkurrierenden Fluggesellschaft-Flughafen-
Paare ist dabei entscheidend für das Ausmaß des Wettbewerbs (Wolf 1997, S. 41-46).
o Größe und Überlappung von Einzugsgebieten: Aber auch benachbarte Flughäfen ohne
Drehkreuzfunktion können im Wettbewerb stehen. Die Marktmacht eines Flughafens
wird umso größer ausfallen, je größer das natürliche Einzugsgebiet ist. In
Ballungsräumen kann es aber zu sich überlappenden Einzugsgebieten kommen. Hier
entsteht Konkurrenz zwischen zwei oder mehreren Flughäfen um das dortige
potenzielle Passagieraufkommen. Da Passagiere nicht nach ihrer geographischen
Herkunft preislich differenziert werden können, überträgt sich dieser Wettbewerb auf
alle Passagiere der konkurrierenden Flughäfen (Starkie 2002, S. 68). Verfügen diese
Flughäfen über freie Kapazitäten, kann von einem Wettbewerb ausgegangen werden.
Die geographische Nähe, die Dichte und das Angebot von Flughäfen in einem Gebiet
sind entscheidend für die Konkurrenz zwischen Flughäfen (Wolf 1997, S. 41-46).
Holzschneider (2003) weist darüber hinaus auf die Abhängigkeit des Einzugsgebietes
von den am jeweiligen Flughafen angebotenen Flugfrequenzen und –preisen hin.
o Wirtschaftsstruktur: Das Verkehrspotenzial einer Region wird nicht nur durch deren
Ausdehnung und Bevölkerungszahl, sondern auch maßgeblich durch deren
Wirtschaftsstruktur geprägt, die Einfluss auf den Anteil der Geschäfts- und
Privatreisenden an den jeweiligen Flughäfen hat. Bei Geschäftsreisenden sind die
Opportunitätskosten der Zeitverwendung hoch und somit die Preiselastizität der
Nachfrage geringer. Sie werden deshalb meist den am nächsten gelegenen Flughafen
auswählen, so dass ein Flughafen in Regionen mit großer Wirtschaftskraft und hohem
Geschäftsreiseverkehr tendenziell einen größeren Preissetzungsspielraum besitzt. Der
intramodale Wettbewerb ist somit umso stärker, je geringer das lokale
Passagieraufkommen im Geschäftsreiseverkehr und je geringer die Entfernung zum
nächstgelegenen Flughafen ist, der im gleichen Marktsegment tätig ist (Wolf 1997, S.
45).
o Erreichbarkeit anderer Flughäfen: Die räumliche Abgrenzung anhand des natürlichen
Einzugsgebietes muss um die Erreichbarkeitskomponente erweitert werden. Eine gute
25

Verkehrsinfrastrukturanbindung kann für manche Flughäfen deren Einzugsgebiet
erhöhen und die Konkurrenz zwischen Flughäfen fördern. Für die Flughafenwahl ist
die Anreisezeit ein entscheidendes Kriterium. Die relative Bedeutung von
Anreisezeiten nimmt aber mit zunehmender Reiseentfernung ab (Wolf 1997, S. 42).
Auch bei Privatreisenden ist die Zeit weniger bedeutend. Sie reagieren elastischer auf
Preisunterschiede. So besteht bei entsprechender Verkehrsanbindung auch die
Bereitschaft, einen entfernter liegenden Flughafen zu benutzen. Folglich bestehen bei
Flughäfen mit einem hohen Pauschalreiseverkehr tendenziell geringere Möglichkeiten
zur Ausnutzung von Marktmacht.
Insgesamt besitzen Fluggesellschaften bzw. Passagiere eine Reihe von Möglichkeiten zur
Substitution von Flughäfen mit der Folge, dass der Preissetzungsspielraum der Flughäfen
begrenzt sein kann.
Intermodale Substitutionskonkurrenz
Die Existenz gut ausgebauter Autobahnen oder Hochgeschwindigkeitszugverbindungen kann
intermodalen Wettbewerb für den Flugverkehr und die betroffenen Flughäfen bedeuten. Bei
zu hohen Flugpreisen könnte eine entsprechend wettbewerbsfähige Bahnanbindung eine
Substitution ermöglichen und disziplinierend wirken. Allerdings ist diese Konkurrenz nur bei
Kurzstreckenflügen entlang der Verkehrskorridore der anderen Verkehrsträger tatsächlich
relevant. Außerdem nimmt sie bei zunehmender Bedeutung des zeitsensitiven
Geschäftsreiseverkehrs ab. Wettbewerbspotenziale für Geschäftsreisen sind auf
Reisedistanzen von etwa 300 bis 500 km beschränkt. Bei mehrtägigen Geschäftsreisen ist der
relevante Entfernungsbereich größer (Wolf 1997, S. 46-52; Starkie 2002, S. 69).
Marktmachtgegengewicht aufgrund unvollständigen Wettbewerbs
Ein so genanntes Marktmachtgegengewicht („countervailing power“) in einem nicht
wettbewerbsfähigen Markt kann entstehen, wenn Nutzer glaubhaft androhen können, die
Leistung nicht mehr in Anspruch zu nehmen bzw. andere Alternativen, die nicht in einer
konventionellen Marktanalyse erfasst sind, zu wählen (King, S. 12). Eine solche glaubhafte
Androhung beschränkt ein marktmächtiges Unternehmen in seinem Preissetzungsspielraum.
Bei Flughäfen kann ein Marktmachtgegengewicht von einer Fluggesellschaft aufgebaut
werden, wenn
1. sie glaubhaft mit einem vollständigen Abzug von dem Flughafen oder der
Reduzierung von Streckenverbindungen zu diesem Flughafen drohen kann,
2. es wegen unvollständigen Wettbewerbs kein Luftverkehrsunternehmen gibt, das das
wegfallende Angebot ersetzen könnte und
3. der Flughafen dadurch einen bedeutenden Umsatzverlust erleiden würde.
In diesen Fällen ist der Preissetzungsspielraum des Flughafens eingeschränkt. Bei kleineren
und mittleren Flughäfen kann beispielsweise die dominierende Fluggesellschaft glaubhaft mit
dem Wechsel zu einem benachbarten Flughafen oder sogar einem vollständigen Rückzug aus
der Region drohen. Denn es wäre denkbar, dass sie in einem unvollständig funktionierenden
Wettbewerb die einzige Fluglinie darstellt, die diesen Flughafen in ein Hub-and-Spoke-Netz
26

integrieren würde. Durch ihren Abzug würde der Flughafen einen beträchtlichen Teil seiner
Einnahmen einbüßen, wohingegen angenommen werden kann, dass die Fluggesellschaft zur
Not bei einer nur geringen Nachfrage aus dieser Region auf die einzelne Streckenverbindung
verzichten könnte. 27
Im Falle eines Hubflughafens kann eine Fluglinie, die hier ein Drehkreuz ihres Streckennetzes
aufgebaut hat, grundsätzlich nicht glaubhaft mit einem Rückzug von diesem Flughafen
drohen. Dagegen sprechen hohe, i.d.R. vertraglich nicht weiter geschützte, faktorspezifische
Investitionen der Fluggesellschaft zum Aufbau der Drehkreuzfunktion. Es beleibt ihr jedoch
die Möglichkeit, mit dem Verzicht auf einen weiteren Ausbau bzw. mit dem Rückbau des
eigenen Hub-and-Spoke-Netzes zu drohen. Selbst diese Entscheidung kann für einen
Hubflughafen mit einem bedeutenden Rückgang der Erlöse verbunden sein und somit
zumindest ein begrenztes Drohpotenzial darstellen, den eventuell vorhandenen
Preissetzungsspielraum nicht bzw. nicht übermäßig auszunutzen.
Komplementaritäten zwischen Aviation- und Non-Aviation-Bereich
Für eine Einschätzung, ob Marktmacht im Aviation-Bereich auch ausgenutzt wird, spielt der
schon dargestellte Komplementärcharakter der angebotenen Güter auf einem Flughafen eine
entscheidende Rolle (vgl. Starkie 2001, S. 124ff.; Starkie 2002, S. 70; Forsyth 2001, S. 8ff.).
Die Abhängigkeit der kommerziellen Aktivitäten von der realisierten Nachfrage im
Luftverkehrsbereich kann selbst ohne eine Preisregulierung bei einem profitmaximierenden
Flughafenunternehmen mit Marktmacht im Aviation-Bereich zu Anreizen führen, die
luftseitigen Preise (bzw. ggf. auch für die Verkehrsinfrastrukturanbindung) niedrig zu halten,
um so durch ein möglichst großes Passagieraufkommen höhere Erträge im kommerziellen
Bereich zu erzielen. Das genaue Gewinnoptimum und die optimale Bepreisung von Aviationund
Non-Aviation-Bereich hängt aber von der Stärke der Komplementarität ab (Zhang /
Zhang 1997). Diese ist abhängig von der Nutzerstruktur, insbesondere der Zusammensetzung
des Passagieraufkommens. Aussagen dazu sind allerdings nicht eindeutig. So wird zum Teil
angeführt, dass internationale Transferpassagiere, insbesondere Langstreckenpassagiere, für
den größten Anteil am Umsatz im Non-Aviation-Bereich verantwortlich seien (Starkie 2002,
S. 71). Andererseits wird auch behauptet, dass gerade Umsteiger weniger und stattdessen das
originäre Passagieraufkommen stärker zum Umsatz in diesem Bereich beitragen würden
(Wolf 1997, S. 40ff.).
4.1.2 Marktmacht im Non-Aviation-Bereich
Flughafengesellschaften verfügen im Non-Aviation-Bereich teilweise über
Angebotsspielräume, durch die sie Überrenditen erzielen können. Diese Freiheit bei der
Preissetzung resultiert v.a. aus den ausschließlichen Entscheidungsrechten eines
Flughafenbetreibers über die Flächen- und Terminalnutzung am jeweiligen Standort (Wolf
1997, S. 54f.). Bei der Bewertung dieser hohen Erträge gibt es zwei unterschiedliche
27 Forsyth (2001, S. 11) bestreitet jedoch die Existenz eines Marktmachtgegengewichts der Fluggesellschaften
für den australischen Markt, da er von vollständigem Wettbewerb ausgeht, bei dem ein Mitbewerber den Platz
sofort übernehmen würde.
27

Ansichten. Zum Teil wird argumentiert, dass es sich dabei lediglich um Lagerenten handelt,
die die Opportunitätskosten der Infrastrukturanlagennutzung an einem bevorzugten Ort mit
Flächenknappheit widerspiegeln. Die Mehrheitsmeinung sieht darin jedoch eine weitere Form
des Missbrauchs von Marktmacht, die zu Wohlfahrtsverlusten führt (Forsyth 2001, S. 28f.).
Da aber ein Großteil der Angebote im Non-Aviation-Bereich einer Konkurrenz außerhalb des
Flughafengeländes unterliegt, sind Preissetzungsspielräume begrenzt und mögliche
Effizienzverluste eher als gering einzuschätzen. Deshalb ist es fraglich, ob eine Regulierung
des Non-Aviation-Bereiches notwendig bzw. vorteilhaft ist.
Darüber hinaus gibt es weitere Gründe, die eine Regulierung des Non-Aviation-Bereiches
fraglich erscheinen lassen:
• Da die angebotenen Dienstleistungen von Passagieren nicht zwingend in Anspruch
genommen werden müssen 28 , stellen hohe Preise im Non-Aviation-Bereich auch eine
an den Zahlungsbereitschaften orientierte Preisdifferenzierung für die Nutzung des
Flughafens dar.
• Aufgrund des Komplementärcharakters führt die uneingeschränkte Möglichkeit der
Preissetzung im Non-Aviation-Bereich zudem beim Flughafenbetreiber zu einer
Reduzierung der Anreize, seine bestehende Marktmacht im Aviation-Bereich
auszunutzen (Starkie 2001, S. 124 ff). Ein möglicher Missbrauch des
Preissetzungsspielraums im Non-Aviation-Bereich ist deshalb als weniger
problematisch zu bewerten.
4.1.3 Exkurs: Möglichkeiten zur Abschöpfung der Zahlungsbereitschaft der
Nachfrager durch einen Flughafen mit Marktmacht
Die Folgen unregulierter Marktmacht sind nicht per se wohlfahrtsschädigend. Denn ein
Flughafen mit Marktmacht kann – alternativ zur Preissetzung nach der Cournot-Regel –
versuchen, Preisdifferenzierung zu betreiben und von jedem einzelnen Nachfrager einen
spezifischen Preis zu verlangen, der im Idealfall der jeweiligen, individuellen
Zahlungsbereitschaft entspricht. Die Folge wäre eine höchst effiziente Allokation der
bestehenden Kapazität. Einige Ökonomen vertreten daher die Ansicht, dass – wenn eine
Effizienzsteigerung das einzige Ziel der Flughafenpolitik darstellt – der Verzicht auf die
Regulierung eines marktmächtigen Flughafens sinnvoll wäre (Forsyth 2001, S. 8). Allerdings
kann kritisch bemerkt werden, dass eine präzise Preisdifferenzierung oft an ihrer
Durchsetzbarkeit scheitert. Zudem würde der Flughafenbetreiber durch die Abschöpfung der
gesamten bzw. eines Großteils der Konsumentenrente erhebliche Überrenditen erwirtschaften.
Dies stellt eine problematische Distributionswirkung dar.
Preisdifferenzierung bietet zudem eine Möglichkeit, im Falle des natürlichen Monopolisten
den klassischen Zielkonflikt zwischen allokativer Ineffizienz und der möglichen
unzureichenden Kostendeckung bei Vorgabe von einheitlichen Preisen nahe den Grenzkosten
zu reduzieren. Auch bei einem regulierten Flughafen kann es daher durchaus sinnvoll sein,
28 Umsteiger, die während der Wartezeit auf ihre Anschlussverbindungen kaum über Ausweichmöglichkeiten
verfügen, haben nur einen geringen Anteil am Umsatz im Non-Aviation-Bereich (Wolf 1997, S. 11).
28

dem Betreiber einen Spielraum zur Preisdifferenzierung unter Berücksichtigung der Ramsey-
Regel einzuräumen (CAA 2001c, S.53ff.), sei es allgemein zur effizienteren Allokation der
vorhandenen Kapazitäten oder im Falle von nahe an der Rentabilitätsgrenze agierenden
Flughäfen zur Erleichterung der Kostendeckung.
Die folgende Tabelle 2 soll aufzeigen, inwieweit Preisdifferenzierung im Flughafenmarkt
möglich ist. Dazu wird für jedes Marktsegment eine qualitative Bewertung der Preiselastizität
der Nachfrage vorgenommen, um daran anschließend abzuschätzen, bei welchen
Nachfragegruppen ein Flughafen eine Preisdifferenzierung durchsetzen könnte. Gemäß der
Preissetzungsregel nach Ramsey sollten höhere Aufschläge auf die Grenzkosten insbesondere
für Produkte erfolgen, deren Nachfrage eine niedrige Preiselastizität aufweist, da dann nur
begrenzte Wohlfahrtsverluste auftreten. Die Durchsetzbarkeit der Preisdifferenzierung ist
wiederum v.a. davon abhängig, inwieweit es dem Flughafen gelingt, durch eine begleitende
Produktdifferenzierung eine unterschiedlich hohe Zahlungsbereitschaft für die verschiedenen
Qualitätsstufen seines Angebots bei den Nachfragern zu etablieren oder bei homogener
Produktstruktur deren Möglichkeit zum Arbitragegeschäft zu unterbinden.
Tabelle 2: Möglichkeiten zur Preisdifferenzierung auf Flughäfen (Quelle: eigene Darstellung)
4.1.4 Zwischenfazit
Die Analyse der Determinanten der Marktmacht zeigt, dass nicht pauschal beurteilt werden
kann, ob Flughäfen Marktmacht besitzen. Die Abschätzung der Marktmacht eines Flughafens
und daraus abgeleitet der Vorteilhaftigkeit einer Regulierung sollte bzw. kann deshalb nur
unter Berücksichtigung der Ausprägung dieser Determinanten in Bezug auf den jeweiligen
Flughafen bzw. Flughafentyp erfolgen.
29

4.2 Schlussfolgerungen aus den Erfahrungen in Großbritannien, Neuseeland und
Australien
In Großbritannien, Neuseeland und Australien werden – wie weltweit in der großen Mehrzahl
der Länder – zumindest die größeren Flughäfen reguliert. 29 Kleinere Flughäfen sind teilweise
unreguliert bzw. einer Regulierungsvariante mit geringerer Eingriffsintensität ausgesetzt.
Hieraus kann im Umkehrschluss nicht pauschal gefolgert werden, dass diese Flughäfen keine
Marktmacht besitzen. Vielmehr können drei Gründe angeführt werden, die eine solche
Beobachtung rechtfertigen würden.
• Der Preissetzungsspielraum eines Flughafens ist tatsächlich so gering, dass keine
Marktmacht identifiziert werden kann.
• Der entsprechende Flughafen operiert an seiner Rentabilitätsgrenze. Daher wird bei
der Entscheidung zur Vorteilhaftigkeit einer Regulierung dem Kostendeckungsaspekt
eine höhere Bedeutung beigemessen als einer Preissetzung nahe den Grenzkosten.
• Der Flughafen besitzt Marktmacht, nutzt diesen Angebotsspielraum auch aus und
erwirtschaftet dadurch Überrenditen. Die durch eine Regulierung vermiedenen
Wohlfahrtsverluste fallen jedoch niedriger aus als deren Kosten. Folglich wird keine
Regulierung durchgeführt.
4.3 Abschätzung der Marktmacht der deutschen Flughäfen
Im Folgenden sollen zunächst in Unterabschnitt 4.3.1 die zuvor beschriebenen Faktoren, die
entweder Marktmacht verstärken oder die Marktmacht selbst bzw. Anreize zum Ausnutzen
von Marktmacht im Aviation-Bereich reduzieren, in Anwendung auf die deutschen
Verkehrsflughäfen analysiert werden. Die Bewertung erfolgt dabei differenziert nach Primär-,
Sekundär- und Tertiärflughäfen. Anschließend wird kurz in Unterabschnitt 4.3.2 die
Bedeutung möglicher Marktmacht im Non-Aviation-Bereich diskutiert. In Unterabschnitt
4.3.3 wird ein Resümee gezogen.
4.3.1 Marktmacht im Aviation-Bereich
4.3.1.1 Marktmacht verstärkende Faktoren: Subadditivitäten und
Markteintrittsbarrieren sowie Abschöpfung von Quasirenten bei Hub-Airlines
Subadditivitäten und Größenvorteile
Die pauschale Einstufung, dass Flughäfen natürliche Monopole seien und somit
Subadditivitäten vorliegen, ist in Deutschland nicht aufrechtzuerhalten. Es kann davon
ausgegangen werden, dass bei den Primärflughäfen Frankfurt und München, aber auch für die
Sekundärflughäfen in Düsseldorf, Hamburg, Berlin-Tegel, Stuttgart und Köln/Bonn
Größenvorteile nur noch einen geringen bis gar keinen Einfluss auf das Ausmaß von
29 Für eine ausführliche Darstellung der Erfahrungen mit der Privatisierung und Regulierung der Flughäfen in
Großbritannien, Neuseeland und Australien siehe Anhang.
30

Marktmacht besitzen. So stellt z.B. Pels (2000, S. 44f.) auch fest, dass Frankfurt und
München im Bereich steigender Grenzkosten operieren.
Folglich kann für die einzelnen Flughafentypen folgendes Ergebnis festgehalten werden:
• Primärflughäfen: Marktmacht aufgrund von Subadditivitäten besteht nicht.
• Sekundärflughäfen: Subadditivitäten sind bei einer zunehmenden Zahl der Flughäfen
fraglich. Signifikante Marktmacht kann daraus nicht abgeleitet werden.
• Tertiärflughäfen: Subadditivitäten sind empirisch nachgewiesen.
Markteintrittsbarrieren
Zum einen ist die Höhe der irreversiblen Kosten zu berücksichtigen, die bei einem
Marktzutritt von einem neuen Konkurrenten aufzuwenden sind. So werden insbesondere
Neubauprojekte von größeren Flughäfen in Deutschland schwierig sein, wenn schon ein
etablierter Flughafen in der Region tätig ist. Bei Tertiär- bzw. Quartiärflughäfen ist diese
Aussage allerdings nicht in jedem Fall begründet (Barrett 2000, S. 15). So kann auch der
Ausbau bereits vorhandener Infrastruktur versunkene Kosten verringern und einen
Markteintritt erleichtern, wie die Beispiele ehemaliger Militärflughäfen (wie z.B. Hahn und
Altenburg-Nobitz) zeigen, die inzwischen von Low-Cost-Fluggesellschaften angeflogen
werden.
Von Bedeutung sind in Deutschland rechtliche und institutionelle Markteintrittsbarrieren
(Wolf 1997, S. 55ff.). Der Bau und Betrieb eines Flughafens bedarf einer behördlichen
Genehmigung (vgl. § 8 Abs. 1 LuftVG). Im Rahmen des Genehmigungsverfahrens wird
geprüft, ob die geplante Maßnahme den Erfordernissen der Raum- und Landesplanung
entspricht sowie öffentliche und private Belange einschließlich der Umweltverträglichkeit
abgewogen worden sind. Vor allem schärfere Umweltauflagen können die Suche nach
geeigneten Standorten für Flughafenneubauten in Deutschland erschweren. Des Weiteren
verhindert die erhebliche Dauer der Prüfungs- und Genehmigungsverfahren einen
unmittelbaren Markteintritt eines potenziellen Wettbewerbers. Negativbeispiele stellen in
diesem Zusammenhang der Neubau des Flughafens München II dar, für den vom
Genehmigungsantrag bis zur Eröffnung 23 Jahre vergingen, sowie der Ausbau des Flughafens
Stuttgart, der noch 19 Jahre beanspruchte (ADV 1997, S. 123). Da bei internationalen
Verkehrsflughäfen irreversible Kosten weiterhin hoch sind und erhebliche institutionelle
Barrieren existieren, ist eine Bestreitbarkeit des deutschen Flughafenmarktes nicht gegeben.
Folglich kann für die einzelnen Flughafentypen folgendes Ergebnis festgehalten werden:
• Primärflughäfen: Es bestehen sehr hohe Markteintrittsbarrieren, insbesondere
rechtlicher und institutioneller Natur, die potenziellen Wettbewerb beschränken.
• Sekundärflughäfen: Auch für diese Flughäfen bestehen sehr hohe
Markteintrittsbarrieren, insbesondere rechtlicher und institutioneller Natur, die
potenziellen Wettbewerb beschränken.
• Tertiärflughäfen: Die große Dichte teilweise immer noch nicht oder kaum genutzter
Flughafeninfrastruktur in Deutschland bedeutet, dass für diese Flughäfen die
31

Markteintrittsbarrieren deutlich geringer sind. Rechtliche und institutionelle Barrieren
reduzieren jedoch auch hier potenziellen Wettbewerb.
Abschöpfung von Quasirenten bei Netzwerkfluggesellschaften
Diese Marktmacht verstärkende Determinante könnte wegen des notwendigen Hub-Status’
grundsätzlich nur bei Primärflughäfen auftreten, d.h. Frankfurt und München. Seit der
Liberalisierung des europäischen Luftverkehrsmarktes ist es auch ausländischen
Netzwerkfluggesellschaften möglich, Zubringerverkehr aus Deutschland ihren jeweiligen
Drehkreuzen zuzuführen. Dieser Wettbewerb zwischen Netzwerkfluggesellschaften ist auch
an Sekundär-, weniger jedoch an Tertiäflughäfen zu beobachten. Daher ist es insgesamt
fraglich, inwieweit die Lufthansa in Deutschland noch in der Lage ist, einen Preisaufschlag
für die Anbindung an das Hub-and-Spoke-Netzwerk durchzusetzen. Dementsprechend gibt es
auch keine bzw. kaum Überrenditen, die die Flughafengesellschaften in Frankfurt und
München mittels höherer Preise von der Lufthansa als Quasirente abschöpfen könnten.
Folglich kann für die einzelnen Flughafentypen folgendes Ergebnis festgehalten werden:
• Primärflughäfen: Aufgrund dieses Kriteriums wird keine Marktmacht begründet bzw.
verstärkt.
• Sekundärflughäfen: Das Kriterium ist für diese Flughäfen nicht relevant.
• Tertiärflughäfen: Das Kriterium ist für diese Flughäfen nicht relevant.
4.3.1.2 Marktmacht abschwächende Faktoren: Substitutionskonkurrenz,
Marktmachtgegengewicht und Komplementaritäten
Intramodaler Wettbewerb zwischen Flughäfen
Das Ausmaß intramodalen Wettbewerbs, dem die deutschen Flughäfen ausgesetzt sind, kann
anhand der abgeleiteten Faktoren wie folgt beurteilt werden:
• Wettbewerb zwischen Hub-Flughäfen um Transferpassagiere: Der Wettbewerb um
Umsteiger wird auf europäischer Ebene geführt. 30 Seit der Liberalisierung des
europäischen Luftverkehrs stehen die Flughäfen in Frankfurt und München in
Kombination mit der Lufthansa in Konkurrenz zu Flughäfen wie Amsterdam, London-
Heathrow und Paris CDG und deren jeweiligen Netzwerkfluggesellschaften, die
wiederum alle auf besonders attraktiven Relationen auch der Konkurrenz von Punktzu-Punkt-Verbindungen
anderer Fluggesellschaften ausgesetzt sind (Niemeier / Wolf
2002, S. 196). Die Anzahl der Wettbewerber ist somit in Deutschland hoch. Dennis
(1998 S. 240) zählt z.B. acht verschiedene Drehkreuze, die für einen Reisenden von
Berlin nach Los Angeles mit verschiedenen Fluggesellschaften zur Auswahl stehen.
Somit ist die Marktmacht in Frankfurt und München reduziert. Das
30 Das Entstehen weiterer Drehkreuzflughäfen in Deutschland, neben Frankfurt und München, ist auf absehbare
Zeit nicht zu erwarten, es sei denn, Kapazitätsprobleme, verbunden mit Ausbaurestriktionen an einem
bestehendem Drehkreuz, machen dies – wie zuvor in München – notwendig.
32

Umsteigerpassagieraufkommen ist aufgrund seiner geringen Bedeutung bei Sekundärund
Tertiärflughäfen nicht relevant.
• Größe und Überlappung von Einzugsgebieten sowie Wirtschaftsstruktur: Hier ist vor
allem das Originärpassagieraufkommen in der räumlichen Umgebung des Flughafens
zu betrachten. Das Originäraufkommen und insbesondere der Anteil des
Geschäftsreiseverkehraufkommens ist bei den Primär- und Sekundärflughäfen
aufgrund ihrer geographischen Lage in wirtschaftlich starken Regionen
(Rhein/Main/Neckar-Gebiet, Ruhrgebiet, Hamburg, München oder Stuttgart) deutlich
höher als bei den Tertiärflughäfen. Demnach verfügen Sekundärflughäfen über ein
gewisses Maß an Marktmacht. Tertiärflughäfen, die häufig eine große Abhängigkeit
vom Pauschalreiseverkehr aufweisen, stehen unter deutlich höherem
Wettbewerbsdruck. Dieser kann aber auch bei Sekundärflughäfen mit stark
überlappenden Einzugsgebieten vorliegen. Holzschneider (2003, S. 332f.)
beispielsweise errechnet mit Hilfe eines umfassenden Flughafenwahlmodels einen
maximalen Potenzialverlust des Flughafens Düsseldorf bei Geschäftsreisenden von
15%, falls der nah gelegene Flughafen Köln/Bonn ein gleichwertiges Angebotsbild
erreicht.
• Erreichbarkeit anderer Flughäfen: Der insgesamt gute Zustand und Ausbaugrad der
landseitigen Verkehrsinfrastruktur in Deutschland hat eine gute Erreichbarkeit vieler
deutscher Verkehrsflughäfen zur Folge. Als Beispiel kann die kürzlich neu eröffnete
Bahn-Neubaustrecke Köln-Frankfurt genannt werden, die in Kombination mit den
direkten Bahnanbindungen der jeweiligen Flughäfen die relevanten Einzugsgebiete
sowohl des Flughafens Frankfurt als auch des Flughafens Düsseldorf nachhaltig
erweitern.
Zusammengefasst lässt sich in Bezug auf die einzelnen Flughafentypen folgendes Ergebnis
festhalten:
• Primärflughäfen: Wettbewerb mit anderen Drehkreuzflughäfen reduziert Marktmacht.
• Sekundärflughäfen: Intramodale Substitution ist kaum möglich und reduziert
Marktmacht folglich nicht.
• Tertiärflughäfen: Intramodale Substitution ist bedingt für einzelne Marktsegmente
möglich. Entsprechend reduziert sich die Marktmacht.
Intermodaler Wettbewerb zwischen verschiedenen Verkehrsträgern
Intermodaler Wettbewerb betrifft vor allem Tertiärflughäfen, da der Anteil von
Kurzstreckenverbindungen an ihrem Passagierlinienverkehr hoch ist. Beispiele für
wettbewerbsfähige Bahnstrecken sind Hannover-Köln, Hannover-Frankfurt, Hamburg-
Frankfurt. Eine noch stärkere Rolle könnte die intermodale Konkurrenz in Zukunft spielen.
Mit neuen Hochgeschwindigkeitszügen können die Reisezeiten auf den Schienenwegen
verkürzt werden. Insgesamt nimmt die intermodale Angreifbarkeit der Reisemärkte mit
zunehmender Bedeutung des Geschäftsreiseverkehrs ab (Wolf 1997, S. 52).
33

Folglich kann für die einzelnen Flughafentypen folgendes Ergebnis festgehalten werden:
• Primärflughäfen: Intermodaler Wettbewerb ist nur für einen relativ geringen Anteil
des Verkehrsaufkommens relevant und reduziert somit nicht die Marktmacht.
• Sekundärflughäfen: Auch hier ist intermodaler Wettbewerb auf wenige Kurzstrecken
reduziert. Der Anteil des entsprechenden Verkehrs ist jedoch höher als bei
Primärflughäfen. Insgesamt wird die Marktmacht nur geringfügig reduziert.
• Tertiärflughäfen: Für diese Flughäfen ist die Marktmacht reduzierende Wirkung
intermodalen Wettbewerbs noch am größten, jedoch insgesamt als eher gering
einzuschätzen.
Marktmachtgegengewicht aufgrund unvollständigen Wettbewerbs
An den Primärflughäfen in Frankfurt und München ist mit der Deutschen Lufthansa AG eine
Netzwerkfluggesellschaft aktiv, die nicht glaubwürdig die Inanspruchnahme der Leistung
aufkündigen könnte. Die Verhandlungsposition, bei einer Preiserhöhung mit Rückzug aus
dem Geschäft zu drohen, ist äußerst eingeschränkt, da die Fluggesellschaft, verbunden mit
ihrer Netzwerkbereitstellung, hohe irreversible Kosten aufgewendet hat, die einen sofortigen
Marktaustritt unmöglich machen. 31 Mit anderen Worten: die Wahl der Lufthansa für einen
Flughafen als Hub-Standort begründet ein Abhängigkeitsverhältnis für eine längere Zeitdauer.
Insofern existiert ein Marktmachtgegengewicht in Frankfurt und München nur durch die
Drohung, einen Teil der Streckenverbindungen abzuziehen und an einen anderen Flughafen
zu transferieren; durch den Aufbau des Münchner Flughafens als zweitem Hub hat die
Lufthansa ein entsprechendes Drohpotenzial gegenüber beiden Flughäfen aufgebaut.
Sekundärflughäfen mit einem attraktiven Einzugsgebiet wie Hamburg, Düsseldorf oder
Stuttgart besitzen eine große Bedeutung für den Linienverkehr und werden daher von den
meisten europäischen Netzwerkfluggesellschaften angeflogen. Folglich sind
Sekundärflughäfen kaum einem Marktmachtgegengewicht der dominanten Fluggesellschaft –
der Lufthansa- ausgesetzt. 32 Diese Argumentation trifft auch für die Primärflughäfen zu, die
ebenfalls ein attraktives Einzugsgebiet besitzen und von den großen
Netzwerkfluggesellschaften angeflogen werden.
Bei kleineren Tertiärflughäfen ist jedoch anzunehmen, dass die Lufthansa in einigen
Regionen die einzige Netwerkfluggesellschaft darstellt, die den Standort in ein weltweites
Hub-and-Spoke-Streckennetz integrieren würde. Sie besitzt daher mit dem Umsatz
31 Es ist zu vermuten, dass die Lufthansa diese spezifischen Investitionen nur ungenügend in langfristigen
Vereinbarungen mit den jeweiligen Flughäfen hat absichern können.
32 Als Beispiel sei kurz der Flughafen Stuttgart erwähnt. Die Lufthansa ist mit einem gesamten Anteil von 26%
am gesamten Passagierverkehr (Linie und Touristik) die dominante Fluggesellschaft. Der Verkehr nach
Frankfurt (wovon ein guter Teil Zubringerverkehr sein dürfte) macht jedoch nur 5,1% des gesamten
Aufkommens in Stuttgart aus. Zum Vergleich: 3,9% fliegen mit Air France nach Paris CDG, 2,9% mit British
Airways nach London Heathrow und 2,5% mit KLM nach Amsterdam (Flughafen Stuttgart 2003). Sollte die
Lufthansa ihr Angebot Stuttgart-Frankfurt reduzieren, kann davon ausgegangen werden, dass die anderen
Netzwerkfluggesellschaften ihr Angebot zu den jeweiligen Drehkreuzen entsprechend aufstocken würden.
34

eduzierenden Abzug ein relativ großes Drohpotenzial gegenüber dem Flughafenbetreiber.
Bei unvollständigem Wettbewerb zwischen den Fluggesellschaften an einem Standort wie
z.B. Nürnberg sind die Einstellung einer Flugstrecke oder ein Ausweichen auf einen in der
Nähe gelegenen, günstigeren Flughafen für sie nicht mit hohen Marktaustrittskosten
verbunden und daher kurzfristig realisierbar.
Bedeutende Fluggesellschaften mit Punkt-zu-Punkt-Verbindungen wie HapagLloyd Express
oder Germanwings besitzen am Köln-Bonner Flughafen aufgrund ihrer höheren Flexibilität
ebenfalls ein Marktmachtgegengewicht, da auch ihr Rückzug mit einem empfindlichen
Umsatzrückgang für den Flughafen verbunden wäre. Da Tertiärflughäfen einen relativ großen
Umsatzanteil im Pauschal- und Charterreiseverkehr realisieren und es in diesem Segment
nötig ist, vor allem Leistungen zu niedrigen Preisen anzubieten, werden die entsprechenden
Flughäfen zudem indirekt einem ähnlichen Wettbewerbsdruck ausgesetzt, wie er zwischen
den Fluggesellschaften herrscht. Verstärkt wird dies durch einen Markteintritt von
Quartiärflughäfen in diesem Segment, die immer mehr in Konkurrenz zu den Tertiärflughäfen
treten. Diese Tendenz wird durch neue Spielregeln im Luftverkehrsmarkt bewirkt, in dem
Low-Cost-Fluggesellschaften wie RyanAir erhöhte Nachfrage für Flüge schaffen (Barrett
2000, S. 20ff.). Ein Marktmachtgegengewicht von Fluggesellschaften kann also insbesondere
gegenüber Tertiärflughäfen vorliegen.
Zusammenfassend kann folgendes Ergebnis festgehalten werden:
• Primärflughäfen: Die Lufthansa als Netzwerkfluggesellschaft besitzt nur ein
begrenztes Marktmachtgegengewicht.
• Sekundärflughäfen: Fluggesellschaften besitzen kein Marktmachtgegengewicht.
• Tertiärflughäfen: Insbesondere die Lufthansa als i.d.R. einzige Airline, die den
Flughafen an ein Hub-and-Spoke-Netzwerk anschließt, besitzt ein
Marktgegengewicht.
Komplementaritäten
Um die Auswirkungen der Komplementaritäsbeziehungen zwischen Aviation- und Non-
Aviation-Bereich auf den deutschen Flughäfen beurteilen zu können, wird an dieser Stelle
unterstellt, dass der Non-Aviation-Bereich nicht reguliert wird; diese Annahme wird in
Unterabschnittt 4.1.2 sowie 6.1.1 und 6.3.1 diskutiert. Unabhängig vom Anteil der
Transferpassagiere generieren in Deutschland größere Flughäfen einen höheren Anteil ihrer
Einnahmen aus dem Non-Aviation-Bereich (ADV 2001), so dass für Primär- und
Sekundärflughäfen wie z.B. Frankfurt, München, Düsseldorf, Hamburg und Berlin
angenommen werden kann, dass diese Nachfragebeziehung das Entscheidungskalkül des
Flughafenbetreibers relativ stark beeinflusst. Die Primärflughäfen Frankfurt und München
profitieren darüber hinaus von einem höheren Anteil an Langstreckenpassagieren und u.U.
den oft längeren Aufenthaltsdauern von Umsteigepassagieren. Tertiärflughäfen, bei denen der
kommerzielle Bereich eine eher untergeordnete Rolle spielt und somit nicht über das gleiche
Potenzial verfügt, sind von diesem Effekt weniger stark betroffen.
35

Es bleibt festzuhalten:
- Primärflughäfen: Ein hoher Umsatzanteil im Non-Aviation-Bereich und insbesondere ein
hoher Anteil an Langstreckenpassagieren lassen Anreize vermuten, Marktmacht im
Aviation-Bereich nicht vollständig auszunutzen.
- Sekundärflughäfen: Ein hoher Umsatzanteil im Non-Aviation-Bereich lässt Anreize
vermuten, Marktmacht im Aviation-Bereich nicht vollständig auszunutzen.
- Tertiärflughäfen: Anreize, Marktmacht im Aviation-Bereich aufgrund von
Komplementarität nicht vollständig auszunutzen, bestehen ebenfalls, sind aber nicht so
stark ausgeprägt.
4.3.2 Marktmacht im Non-Aviation-Bereich
Aus den theoretischen Überlegungen kann abgeleitet werden, dass an deutschen Flughäfen im
Non-Aviation-Bereich Preissetzungsspielräume existieren werden. Da diese jedoch begrenzt
sind, erscheint es fraglich, ob eine Regulierung dieses Bereichs zu relevanten
Effizienzgewinnen führen würde. Im Rahmen der Analyse der verschiedenen
Regulierungssysteme gilt es, im Hinblick auf den Non-Aviation-Bereich zu prüfen, welche
Nutzen und Kosten bei seiner Regulierung bzw. bei einer Ausklammerung dieses Bereiches
aus einer Regulierung vorliegen würden.
4.3.3 Resümee der Marktmachtabschätzung für die deutschen Verkehrsflughäfen
Es bleibt festzustellen, dass für eine Entscheidung über die Regulierung der deutschen
Flughhäfen die Marktmacht im Aviation-Bereich entscheidend ist. Der Grad der Marktmacht
im Aviation-Bereich kann bei den deutschen Verkehrsflughäfen nicht pauschal bewertet
werden und ist unterschiedlich ausgeprägt. Die Abbildung 4 fasst die Bewertung der
einzelnen Faktoren, die Marktmacht von Flughäfen im Aviation-Bereich verstärken oder
Marktmacht selbst bzw. Anreize zum Ausnutzen von Marktmacht reduzieren, nach
Flughafentyp geordnet zusammen. Hieraus können für die einzelnen Flughafentypen folgende
Schlussfolgerungen gezogen werden.
• Die Primärflughafen Frankfurt und München besitzen nicht aufgrund von
Subadditivitäten Marktmacht, sondern vor allem bedingt durch institutionelle
Markteintrittsbarrieren. Darüber hinaus ist Marktmacht insbesondere gegenüber der
Deutschen Lufthansa vorhanden, die in beiden Fällen aufgrund vertraglich nicht
geschützter, faktorspezifischer Investitionen für den Aufbau einer
Drehscheibenfunktion in einem Abhängigkeitsverhältnis zum jeweiligen Flughafen
steht und nur über ein eingeschränktes Marktmachtgegengewicht verfügt. Dennoch ist
ein extensives Ausnutzen dieser Marktmacht aus verschiedenen Gründen fraglich. Der
Flughafenbetreiber hat regelmäßig ein Interesse an einer langfristig gefestigten
Wettbewerbsposition als Hub-Flughafen. Durch Wettbewerb vor allem mit anderen
europäischen Drehkreuzflughäfen um Transferpassagiere werden Möglichkeiten zum
Ausnutzen von Marktmacht etwas begrenzt. Die zunehmende Bedeutung des
kommerziellen Bereiches schafft darüber hinaus starke Anreize, den
Preissetzungsspielraum im Aviation-Bereich nicht übermäßig auszunutzen. Dennoch
36

ist ein möglicher Wohlfahrtsverlust bei Ausnutzung der Marktmacht in diesem
Segment als so groß einzuschätzen, dass eine Regulierung des Angebotsverhaltens in
Betracht gezogen werden sollte.
• Sekundärflughäfen wie Düsseldorf, Hamburg, Berlin und Stuttgart entwickeln
aufgrund der hohen Attraktivität ihrer Einzugsgebiete insbesondere im Bereich des
europäischen Geschäftsreiseverkehrs bedeutende Marktmacht. Markteintrittsbarrieren
sind vor allem auf institutioneller Ebene vorhanden. Es bestehen jedoch Anreize, den
Preissetzungsspielraum im Aviation-Bereich nicht übermäßig auszunutzen. Des
Weiteren stehen einige Flughäfen wie Düsseldorf und Köln/Bonn aufgrund ihrer
geographischen Nähe im intramodalen Wettbewerb. Insgesamt sind signifikante
Wohlfahrtsverluste möglich, so dass bis auf Einzelfälle, eine Regulierung des
Angebotsverhaltens in Betracht gezogen werden sollte.
• Tertiärflughäfen (Hannover, Dresden, Leipzig, Nürnberg, etc.) beziehen ihre
Marktmacht vornehmlich aus noch nicht ausgeschöpften Skalenerträgen. Auf
bestimmten Strecken bis zu einer Distanz von 500 km wird ihr Preissetzungsspielraum
jedoch durch intermodale Substitutionskonkurrenz eingeschränkt. Der internationale
Luftverkehr ist vor allem durch den wenig zeitsensitiven Freizeitreiseverkehr
gekennzeichnet, so dass durch die höhere Preiselastizität dieser Passagiergruppe bei
entsprechender Verkehrsanbindung auch intramodale Konkurrenz die Marktmacht
reduziert. Durch den möglichen Eintritt von Quartiärflughäfen in den Markt werden
diese Flughäfen in Zukunft zusätzlich diszipliniert. Unter Berücksichtigung des relativ
starken Marktmachtgegengewichts der dominanten Charter- und Low-Cost-
Fluggesellschaften bzw. der Lufthansa als oft einziger Netzwerkfluggesellschaft ist ein
Ausnutzen von Marktmacht nur eingeschränkt zu erwarten. Eine Regulierung ist daher
nur in seltenen Fällen erforderlich.
37

Abbildung 4: Marktmacht deutscher Verkehrsflughäfen (Quelle: eigene Darstellung)
38

5 Exkurs: Interdependenzen zwischen Marktmacht,
Regulierung und Slotallokation
5.1 Theoretische Grundlagen
Slothandel und Spitzenlastbepreisung als geeignete Instrumente zur Slotallokation
Bei kapazitätsbeschränkten Flughäfen ist die Nachfrage der Fluggesellschaften nach Slots, die
das Recht zur Nutzung der Start- und Landebahn in einem bestimmten Zeitfenster gewähren,
zeitweise größer als die Kapazität des Flughafens. Die Engpassfaktoren an europäischen
Flughäfen sind häufig – insbesondere an Hub-Flughäfen – die Kapazitäten der Start- und
Landebahnen. 33 Aufgrund institutioneller Hemmnisse sind diese Engpässe nicht oder
zumindest nicht kurzfristig durch Erweiterungsinvestitionen behebbar. 34 Zur Allokation der
begrenzten Kapazität bestehen grundsätzlich zwei ökonomisch akzeptable Lösungen:
• Handelbare Zertifikate für das Recht, Starts und Landungen durchzuführen.
• Spitzenlastbepreisung.
In Europa werden – orientiert an der Zertifikatslösung – durch so genannte Slots die Rechte
für Starts und Landungen begrenzt. Allerdings dürfen diese Slots nicht gehandelt werden,
sondern werden nach dem Großvaterprinzip auf die Fluggesellschaften verteilt, was aus
ökonomischer Sicht nicht sinnvoll ist und zu keiner effizienten Allokation führt.
Bei der Begrenzung der Starts und Landungen über Slots sowie bei der Spitzenlastbepreisung
bestehen nun erhebliche Interdependenzen mit der Regulierung eines Flughafens.
• Interdependenzen zwischen Spitzenlastbepreisung und Regulierung: Durch
Spitzenlastbepreisung kann der Flughafen ggf. (und möglicherweise trotz
Landegebühren in Höhe der Grenzkosten zu Zeiten geringer Nachfrage) hohe
Überrenditen erzielen. Dieses kann durch die Regulierung auch angestrebte
distributive Ziele konterkarieren.
• Interdependenzen zwischen Slothandel und Regulierung: Der Wert von Slots wird
beeinflusst durch die Höhe der Preise im Aviation-Bereich; wenn diese steigen, dann
sinkt entsprechend der Wert der Slots und vice versa.
Bewertung verschiedener Verfahren zur Slotallokation
Für die Allokation von Rechten zur Benutzung der Start- und Landebahnen existieren
folgende Möglichkeiten:
• Das bestehende System der Zuteilung von Slots nach dem Großvaterprinzip.
• Kapazitätszuteilung nach dem First-Come-First-Serve-Prinzip.
33 Weitere Engpassfaktoren sind auch Restriktionen aufgrund von Umweltauflagen, Terminalkapazitäten und die
Luftraumüberwachung.
34 Siehe hierzu Unterabschnitt 4.3.1.2.
39

• Ein System handelbarer Slots.
• Spitzenlastbepreisung.
• Versteigerung von Slots als der Spitzenlastbepreisung ähnliche Lösung.
Bei der Spitzenlastbepreisung und der Auktion von Slots können die über das im Rahmen
einer Regulierung erlaubte Maß hinausgehenden Einnahmen z.B. an den Staat oder einen
Kapazitätserweiterungsfond fließen.
Tabelle 3: Alternativen zur Allokation von Slots in Verbindung mit einer Regulierung sowie bei einem
Verzicht auf eine Regulierung (Quelle: eigene Darstellung)
In Tabelle 3 wird eine Bewertung der verschiedenen Alternativen zur Allokation von Rechten
zur Benutzung der Start- und Landebahnen in Verbindung mit der Regulierung sowie bei
einem Verzicht auf eine Regulierung anhand folgender Kriterien vorgenommen:
• Kapazitätsauslastung: Diese entspricht bei allen Verfahren außer der First-Come-
First-Serve-Regel und der Preissetzung nach der Cournot-Regel stets der als optimal
angesehenen Kapazität des Flughafens. Bei einer Preissetzung nach der Cournot-Regel
kommt es einerseits während Schwachlastzeiten zu einer ineffizienten
Nachfrageverdrängung; andererseits kann auch während Spitzenlastzeiten bei
40

Anwendung der Cournot-Regel die umgesetzte Menge unterhalb der maximalen
Kapazität des Flughafens sinken. 35
• Slotallokation: Diese ist optimal, wenn die Starts und Landungen von den
Fluggesellschaften durchgeführt werden, die hierfür die höchste Zahlungsbereitschaft
besitzen.
• Investitionsanreize: Diese werden an einem regulierten Flughafen stark durch die
Auswahl des Regulierungssystems beeinflusst. 36
• Überrenditen: Diese werden durch eine Regulierung begrenzt.
• Implementierung: Hierunter werden die Widerstände gegen die jeweiligen Lösungen
und die Schwierigkeiten bei deren politischer Durchsetzung zusammengefasst.
Sofern die Marktmacht eines Flughafens durch eine Regulierung begrenzt werden soll, ist
nach dieser Bewertung die Kombination der Regulierung mit einem Slothandelsystem eine
der vorteilhaftesten Lösungen.
5.2 Wirtschaftspolitische Handlungsempfehlungen
Die kurzfristige Implementierung eines Slothandelsystems ist für europaweit zu empfehlen; in
Kombination mit einer Regulierung werden vorhandene Kapazitäten effizient ausgelastet und
alloziiert sowie die Erzielung von Überrenditen des Flughafens aufgrund von Marktmacht
verhindert. 37 Bei der Notwendigkeit bzw. Durchführung von Kapazitätserweiterungen an den
Start- und Landebahnen ist allerdings zu diskutieren, ob ein Verkauf bzw. eine Versteigerung
der neu geschaffenen Slots durch den Flughafen ohne Renditebegrenzung gestattet werden
sollte, damit hohe Investitionsanreize bestehen. 38
Die Problembereiche der Begrenzung von Marktmacht bzw. der Regulierung und der
Allokation der Slots können bei der vorgeschlagenen Lösung grundsätzlich getrennt
angegangen werden, d.h. ein neues Regulierungssystem kann implementiert werden, auch
wenn ein Slothandelsystem noch nicht eingeführt ist. 39 Eine zeitliche Differenzierung von
Start- und Landegebühren ist (innerhalb eines vom Regulierungssystem vorgegebenen
Rahmens) zu empfehlen, da dann eine Preissetzung unter Berücksichtigung der Ramsey-
Regel erfolgt und in Zeiten geringer Nachfrage sich die Preise den Grenzkosten annähern
können.
35 Die Frage, ob und wie eine optimale Auslastung der Start- und Landebahn (und somit die Anzahl der Slots)
erzeugt werden kann, wird von Brenck / Czerny (2001) diskutiert.
36 Siehe hierzu Unterabschnitt 6.1.2.
37 Eine ähnliche Empfehlung wird von Feess (2002) ausgesprochen.
38 Dieser Vorschlag orientiert sich an den Ergebnissen von Ewers et al (2001), dem für den Fall von
Kapazitätserweiterungen auch Feess (2002) zustimmt.
39 Solange ein Slothandelsystem noch nicht eingeführt ist, werden die genannten Ineffizienzen bei der
Allokation der Slots zwischen den Airlines zwangsläufig zunächst bestehen bleiben.
41

6 Regulierungssystem
6.1 Theoretische Grundlagen
Ziel der Regulierung eines marktmächtigen Unternehmens ist insbesondere die Verhinderung
der wohlfahrtsmindernden Preissetzung nach der Cournot-Regel, die zur ineffizienten
Nachfrageverdrängung führt. In allen Regulierungssystemen führt der Eingriff in die freie
Preissetzung des entsprechenden Unternehmens zu verschiedenen (und interdependenten)
Wirkungen auf die weiteren Bereitstellungsentscheidungen zu Investitionen, zur
Qualitätswahl sowie auf die Anreize zu produktiver Effizienz. 40 Deshalb werden im Rahmen
der Regulierung häufig auch die Investitions- und Qualitätswahlentscheidungen des
Unternehmens Regeln unterworfen. Bei der Beurteilung der Vorteilhaftigkeit einer
Regulierung und bei der Auswahl zwischen verschiedenen Regulierungssystemen ist
grundsätzlich zu überprüfen, ob der intendierte Nutzen der Regulierung die Kosten aufgrund
nicht intendierter, aber zwangsläufig auftretender Effekte übersteigt.
Bei der Entscheidung über die konkrete Ausgestaltung eines Regulierungssystems für einen
Flughafen werden die folgenden Fragen beantwortet:
• Welche Leistungsbereiche eines Flughafens sollen in eine Regulierung einbezogen
werden?
• Welche Verfahren sind für einen staatlichen Eingriff zur Preis- bzw
Gewinnregulierung geeignet?
• Ist die Alternative einer so genannten korporatistischen Regulierung, d.h. einer
Verhandlungslösung der Marktteilnehmer bei gleichzeitiger, wirksamer Androhung
einer externen Regulierung, möglich und sinnvoll?
• Wo sollte ggf. eine Regulierungsinstitution angesiedelt werden und mit welchen
Kompetenzen sollte diese ausgestattet werden?
Hierzu werden im Folgenden allgemeine Erkenntnisse der Regulierungstheorie aufgegriffen
und die Bedeutung der einzelnen Fragestellungen für die Regulierung von Flughäfen
diskutiert.
6.1.1 Regulierungsbasis: Single-Till vs. Dual-Till
Die beiden Ansätze im Überblick: Single Till vs. Dual-Till
Bei der Regulierung von Flughäfen stellt sich (insbesondere bei einer ex-ante Regulierung)
die Frage, welche Leistungsbereiche des Gesamtsystems Flughafen in eine Regulierung mit
einbezogen werden sollen. Dabei sind zwei grundlegend verschiedene Ansätze zu
unterscheiden. Zum einen können sämtliche Bereiche des Flughafens einschließlich des Non-
Aviation-Bereiches im Rahmen des so genannten „Single-Till“-Ansatzes reguliert werden.
Zum anderen kann eine Regulierung – entsprechend der Theorie der wesentlichen Einrichtung
40 Unter dem Begriff „Regulierungssystem“ werden im Folgenden sämtliche Institutionen und Regeln einer
Regulierung zusammengefasst.
42

– auf die Bereiche eines Flughafens beschränkt werden, die für die eigentliche
Leistungserstellung des Luftverkehrstransports notwendig sind und nicht wirtschaftlich
dupliziert werden können (Niemeier 2002, S. 13). Demnach werden hierbei nur die Entgelte
des Aviation-Bereichs sowie gegebenenfalls der Verkehrsinfrastrukturanbindung reguliert.
Die Einnahmen aus den kommerziellen Aktivitäten im Non-Aviation-Bereich werden
hingegen nicht berücksichtigt. Dieser Ansatz einer Trennung des Leistungsspektrums in zwei
Bereiche ist als Dual-Till bekannt. Beide Verfahren weisen in Bezug auf eine
Wohlfahrtsbeurteilung spezifische Vor- und Nachteile auf.
Vor- und Nachteile beim Single-Till-Ansatz
Der Hauptvorteil ist die relativ unkomplizierte Handhabung, denn der Single-Till-Ansatz
erfordert weder eine problematische Abgrenzung der regulierten Bereiche auf der
Einnahmenseite noch eine detaillierte Kostenzurechnung wie sie beim Dual-Till-Ansatz
notwendig werden (Forsyth 2001, S. 27). Eine Kostendiversifizierung über mehrere Bereiche
erlaubt zudem bei Flughäfen mit ausreichender Kapazität eine Preissenkung im Aviation-
Bereich auf ein Niveau nahe den Grenzkosten, indem die Deckung der gesamten Fixkosten
des Flughafens über entsprechend hohe Erlöse aus den kommerziellen Aktivitäten erfolgt.
Diese Quersubventionierung des Verkehrsbereiches kann im Rahmen des derzeitigen
ineffizienten Systems der Slotallokation 41 aber dazu führen, dass an kapazitätsbeschränkten
Flughäfen der Nachfrageüberhang und die damit einhergehenden Ineffizienzen verstärkt
werden. (Starkie / Yarrow 2000, S. 5ff.; Starkie 2001, S. 127f.; Wolf 1997, S. 121ff.). Der
bedeutendste Kritikpunkt am Single-Till-Ansatz ist die Ausweitung der Regulierungsbasis auf
wettbewerbsfähige Bereiche. 42 Darüber hinaus bleiben die entsprechend der Risikobewertung
unterschiedlichen Kapitalkosten beider Bereiche beim Single-Till weitestgehend
unberücksichtigt. Insgesamt weist der Single-Till-Ansatz eine höhere Konsistenz mit
kostenbasierten Regulierungsverfahren auf (Forsyth 2001, S. 28).
Vor- und Nachteile beim Dual-Till-Ansatz
Für einen Dual-Till-Ansatz spricht zum einen die Beschränkung der Regulierung auf nicht
wettbewerbsfähige Bereiche. Weiterhin besitzt der Flughafen unabhängig von seiner
Kapazitätsauslastung stärkere Anreize als beim Single-Till-Ansatz, viele Passagiere
anzuziehen, da er bei höheren Passagierzahlen aufgrund der Komplementarität der Nachfrage
zwischen Aviation- und Non-Aviation-Bereich im kommerziellen Geschäft Gewinne erzielen
kann, die nicht durch eine Regulierung begrenzt werden. Der Betreiber hat daher beim Dual-
Till-Ansatz ein Interesse, im Aviation-Bereich nicht zu hohe Preise von den Nutzern zu
verlangen. Dieser Effekt tritt besonders dann auf, wenn für die Zukunft erwartet werden kann,
dass der Grenzertrag der zusätzlichen Nachfrage im Non-Aviation-Bereich steigt (Starkie
2001, S. 128f.).
41 Siehe hierzu Abschnitt 5.
42 Vgl. Abschnitt 4.
43

Gegen eine Anwendung des Dual-Till-Ansatzes spricht die höhere Komplexität und damit der
höhere administrative Aufwand dieser Methode speziell bei der Kontrolle der
Gemeinkostenzurechnung und – im Rahmen einer Price-Cap-Regulierung 43 – der Definition
der Preiskörbe. Forsyth (2001, S. 28) weist auf die größere Konsistenz dieses Konzepts mit
anreizorientierten Regulierungsverfahren hin, da nur Bewertungskriterien für den
Verkehrsbereich Berücksichtigung zu finden brauchen.
Resümee zur Regulierungsbasis
Insgesamt bleibt festzuhalten, dass der Dual-Till-Ansatz gegenüber dem Single-Till in Bezug
auf eine Steigerung der produktiven und allokativen Effizienz überlegen ist. Die Vorteile
eines Dual-Till sind dabei umso größer, je stärker die Komplementaritätsbeziehung zwischen
Verkehrsbereich und kommerziellen Aktivitäten ausgeprägt ist und je gravierender die
Kapazitätsengpässe am jeweiligen Flughafen sind. Jedoch können bei einer Kosten-Nutzen-
Betrachtung die erhöhten Anforderungen an ein Regulierungssystem im konkreten Einzelfall
gegen die Anwendung dieser Fokussierung der Regulierungsbasis sprechen.
6.1.2 Klassische Regulierungsverfahren
Für eine ex-ante Regulierung von Flughäfen durch eine staatliche Regulierungsbehörde
können – wie auch in anderen Sektoren – das Kostenzuschlags- (bzw. Rate-of-Return) sowie
das anreizorientierte Price-Cap-Verfahren angewandt werden. Bei Flughäfen findet darüber
hinaus vereinzelt eine ex-post Regulierung Anwendung.
6.1.2.1 Ex-ante Regulierung
Kostenzuschlags-Regulierung
Bei einer Kostenzuschlags-Regulierung wird dem Flughafen erlaubt, Preise zu setzen, die den
Durchschnittskosten plus einem (Gewinn-) Zuschlag entsprechen. Neben der Preishöhe ist
dabei auch die gewünschte Preisstruktur genehmigungspflichtig. Bei der (traditionell in den
USA weiter verbreiteten) Rate-of-Return-Regulierung dürfen Preise im Unterscheid dazu so
festgelegt werden, dass eine vorgegebene Rendite nicht auf die gesamten Kosten, sondern nur
auf das eingesetzte Kapital erzielt werden kann. Da Anreiz- und sonstige Wirkungen dieser
beiden Verfahren ansonsten ähnlich sind, wird im Folgenden nur die
Kostenzuschlagsregulierung berücksichtigt.
Bei dem Kostenzuschlagsverfahren sind Risiken tendenziell den Nachfragern zugeordnet.
Dieses führt einerseits zu geringeren Kapitalkosten bei dem regulierten Unternehmen,
andererseits sind jedoch die Anreize zu Kostensenkungen bei dem Unternehmen begrenzt. Bei
einer Kostenzuschlagsregulierung bestehen weiterhin tendenziell – ohne dieses hier im Detail
zu vertiefen – die in Tabelle 4 dargestellten Wirkungen.
43 Siehe hierzu Abschnitt 6.1.2.1.
44

Tabelle 4: Wirkungsvergleich Price-Cap-Regulierung und Kostenzuschlagsregulierung
(Quelle: eigene Darstellung in Anlehnung an Fritsch / Wein / Ewers 2003, S. 222ff.)
Price-Cap-Regulierung
Kostenzuschlags-regulierung
Produktive Effizienz
(+) hohe Anreize, Kosten
einzusparen
(-) Anreize, Kosten zu erhöhen
(-) höhere Kapitalkosten (+) niedrigere Kapitalkosten
Schaffung von
Investitionsanreizen
Allokative Effizienz:
Verbesserung der
Preisstruktur
Anreize
zur Qualitätssicherung
(-) Wenig Anreize zu
Kapazitätserweiterungen
(+) Anreize zur Implementierung
einer effizienten
Preisstruktur kann in
Regulierung integriert
werden
(-) Anreize zur Kostensenkung
durch Qualitätsreduzierung
(o) Gefahr des Averch-Johnson-
Effektes (bei Rate-of-
Return-Regulierung)
(-) wenig Anreize zur
Implementierung einer
effizienten Preisstruktur
(o) Gefahr des Gold-Plating
Price-Cap-Regulierung
Bei der stärker anreizorientierten Price-Cap-Regulierung wird dem Unternehmen eine zeitlich
befristete Obergrenze für sein Preisniveau vorgegeben, die schrittweise angepasst wird. Die
bei einer Price-Cap-Regulierung tendenziell bestehenden Wirkungen sind in Tabelle 4
dargestellt.
Nach einem häufig verwendeten Ansatz, der so genannten „RPI-X“-Regel, darf sich das
Preisniveau des Unternehmens jährlich um die Differenz aus Inflationsrate (RPI) und einem
Faktor (X), der sich an der erwarteten Produktivitätssteigerung orientieren soll, ändern. Die
Bestandteile der Regel, insbesondere der X-Faktor, werden in Zeitabständen – üblicherweise
alle 4-6 Jahre – modifiziert. Die zentrale Idee ist, die Preisentwicklung von der tatsächlichen
Kostenentwicklung abzukoppeln; so kann das regulierte Unternehmen Kostensenkungen als
Gewinnerhöhung einbehalten, anstatt sie über Preissenkungen an die Nachfrager weitergeben
zu müssen, was starke Anreize zu produktiver Effizienz etabliert. Dieses ist jedoch mit dem
Nachteil verbunden, dass die Kapitalkosten des Unternehmens tendenziell höher sind, da
Risiken grundsätzlich dem Unternehmen zugeordnet sind.
Das Price-Cap-Verfahren wirkt nicht nur auf das Preisniveau und deren Anpassung im
Zeitverlauf, sondern erlaubt auch Variationen der Preisstruktur, um diese (und damit die
allokative Effizienz) zu verbessern. Hierfür werden Regeln vorgegeben, die für das regulierte
Unternehmen Anreize schaffen, eine möglichst effiziente Preisstruktur zu etablieren. Bei
kapazitätsbeschränkten Flughäfen können z.B. Anreize gesetzt werden, die Landegebühren
während der Spitzenzeiten zu erhöhen. Ist ein Slothandelssystem eingeführt, ist diese
Spitzenlastbepreisung bei Start- und Landegebühren nicht notwendig, um eine effiziente
45

Allokation der Slots zwischen den Airlines zu erreichen (Wolf 1997, S. 122). 44 Allerdings
können so ggf. die Gebühren während der Schwachlastzeiten gesenkt und an die Grenzkosten
angenähert werden, was einer Preisdifferenzierung nach der Ramsey-Regel entspricht.
Nachteile des Verfahrens können bei der Qualitätswahl und Investitionsentscheidungen durch
das regulierte Unternehmen auftreten. Es ist tendenziell bestrebt, durch eine Reduzierung der
angebotenen Qualität oder durch Zurückhaltung von Erweiterungsinvestitionen seine Kosten
zu senken. Es existieren verschiedene Möglichkeiten dieses Problem zu verringern. Zur
Qualitätssicherung können beispielsweise „Quality Review Boards“ der Nutzer, Bonus-
Malus-Systeme und andere Qualitätsvereinbarungen neben einer Preisobergrenzenregulierung
implementiert oder in eine solche integriert werden (Wolf 1997, S. 108; Niemeier 2002, S. 14;
Productivity Commission 2002, S. 265ff. insbesondere S.271). Um dem Problem der
unzureichenden Investitionen in Kapazitätserweiterungen adäquat zu begegnen, können
Investitionsvereinbarungen für die Zukunft getroffen werden, die es dem Unternehmen
gestatten, seine erhöhten Kosten auf die Nutzer umzulegen, ohne dadurch das vorgegebene
Preislevel zu durchbrechen (Wolf 1997, S. 153ff.; Niemeier 2002, S.15f.). Eine weitere
Möglichkeit ist für kapazitätsbeschränkte Flughäfen denkbar. Bei Erweiterungsinvestitionen
in die Start- und Landebahnen könnten Eigentumsrechte an neu geschaffenen Slots dem
Flughafen übertragen werden (vgl. Abschnitt 5).
Ein Price-Cap bietet sich v.a. für Flughafenunternehmen an, bei denen angenommen wird,
dass sie noch über erhebliche, unausgeschöpfte Reserven zur Produktivitätssteigerung
verfügen und spezifische Investitionen eher von geringer Bedeutung sind (Wolf 1997, S. 77).
Spezielle Fragen der Ausgestaltung einer Price-Cap-Regulierung
Allgemein sind bei einer Price-Cap-Regulierung zwei Möglichkeiten gegeben, das zu
kappende Preisniveau konkret zu definieren. Einerseits existiert der so genannte Revenue-
Yield-Ansatz, der den Umsatz des regulierten Unternehmensbereichs ins Verhältnis zur
produzierten Menge stellt. Die Definition einer geeigneten Zielgröße ist bei einer Vielzahl
bereitgestellter Leistungen problematisch. Bei der Regulierung eines Flughafens wird i.d.R.
ein Referenzquotient aus Umsatz und abgefertigter Passagierzahl gebildet. Leistungen, wie
z.B. reine Frachtflüge bleiben dabei unberücksichtigt (CAA 2001c, S. 4f.). Alternativ kann
der Tariff-Basket-Ansatz angewendet werden, bei dem der Preis eines gewichteten
Leistungskorbs als Basis für das Price-Cap dient. Die Gewichtung der einzelnen Preise, die
der Flughafen für seine verschiedenen Leistungen setzt, geht dabei i.d.R. auf die
Umsatzverteilung der Leistungen in der Vorperiode zurück (CAA 2001c, S.3). Dieser Ansatz
wurde im Flughafensektor bisher jedoch noch nicht angewandt.
Aus theoretischer Sicht ist der Tariff-Basket-Ansatz zu bevorzugen, da dieser im Gegensatz
zum Revenue-Yield-Ansatz keine Motivation zu exzessiver Preisdifferenzierung bietet
(Bradley & Price, 1988, S. 99ff.; CAA, 2001c, S.3ff. ; Laffont & Tirole, 2000, S.154). Der
Tariff-Basket-Ansatz bietet Anreize für eine effiziente Preisstruktur entsprechend der
44 Siehe hierzu unsere Empfehlung zur Einführung eines Slothandels in Kapital 5.
46

Zahlungsbereitschaften der Nutzer und eröffnet die Möglichkeit, ohne die Preisobergrenze zu
durchbrechen, eine adäquate Spitzenlastbepreisung umzusetzen 45
Ein weiterer wichtiger Aspekt einer Price-Cap–Regulierung ist der Umgang mit externen
Risiken. Es ist von Vorteil, wenn diese Risiken, die außerhalb des Einflussbereichs der
Unternehmen liegen, zwischen Flughafen und Fluggesellschaften aufgeteilt werden und
dieses ex-ante explizit vereinbart wird. 46 Solche Risiken sind z.B. unerwartet auftretende,
dramatische Nachfrageschwankungen oder eine veränderte Sicherheitslage, die erhöhte
Aufwendungen nötig machen. Dies kann z.B. durch einen Sliding-Scale-Mechanismus
umgesetzt werden. Dabei wird der X-Faktor in Abhängigkeit von zu definierenden externen
Faktoren variiert (Wolf 1997, S. 77).
Konvergenz von Kostenzuschlags- und Price-Cap-Regulierung
Die Unterschiede zwischen den Wirkungen der Price-Cap- und der
Kostenzuschlagsregulierungen nehmen stark ab, wenn beim Kostenzuschlagsverfahren die
(Regulierungs-) Periode, für die die Preise festgelegt werden, ausgedehnt wird. Dann kann
das Unternehmen – aufgrund des so genannten „Regulierungs-Lags“ – ebenfalls von
Kostensenkungen profitieren und besitzt Anreize zu produktiver Effizienz; allerdings treten
dann auch zunehmend die bei der Price-Cap-Regulierung genannten Nachteile auf.
6.1.2.2 Ex-Post-Regulierung: Missbrauchsaufsicht und Monitoring
Im Unterschied zu den ex-ante Regulierungsverfahren gibt die ex-post-Regulierung einem
marktmächtigen Unternehmen für die Zukunft keine expliziten Parameter zur Preissetzung
vor, sondern greift ggf. nachträglich bei einem Abweichen von vorgegebenen Regeln bzw.
einem begründetem Verdacht auf einen Missbrauch von Marktmacht ein. Unter dem Begriff
der ex-post Regulierung werden unterschiedliche regulative Konzepte zusammengefasst,
deren Wirkung auf das Verhalten eines marktbeherrschenden Flughafenunternehmens von der
Ausgestaltung ihrer Vorgaben, Kontroll- und Sanktionsinstrumente abhängt, so dass auch hier
eine pauschale Beurteilung dieser Regulierungsform nicht möglich ist. Im Folgenden wird
zunächst das System des Monitoring vorgestellt, das derzeit bei Flughäfen in Australien und
Neuseeland zur Anwendung kommt, und anschließend wird die wettbewerbsrechtliche
Missbrauchsaufsicht nach aktuellem, deutschen Muster dargestellt, die als eine besondere
Form der ex-post-Regulierung angesehen werden kann.
Monitoring
Im Rahmen des so genannten „Monitoring“ wird in Australien und Neuseeland eine
weitreichende, durch eine externe Institution ex-post durchgeführte Verhaltensüberwachung
45 Da die im Rahmen einer Price-Cap-Regulierung mögliche Tarifspreizung nicht ausreicht, um einen
Nachfrageüberhang zu beseitigen, ist die Einführung eines Verfahrens zur effizienten Slotallokation
unverzichtbar.
46 Unter Berücksichtigung der Determinanten zur gesamtwirtschaftlich sinnvollen Risikoallokation kann so eine
vorteilhaftere Lösung erzielt werden; vgl. Beckers / Miksch (2002, S. 10-14) und Beckers / Hirschhausen (2003,
S. 31).
47

der regulierten Flughäfen durchgeführt (Forsyth 2003b, S. 13ff.; Productivity Commission
2002, S. 261ff.). Neben dem Preis werden hierbei auch andere Parameter, insbesondere die
Qualität, in eine Angebotsüberwachung mit einbezogen. Die Regulierungsbehörde nutzt bei
diesem Verfahren Kosten-, Preis- und Leistungsdaten aus der Vergangenheit, um ein
missbräuchliches Verhalten zu identifizieren und durch Sanktionen die Erzielung von
Überrenditen für die Zukunft zu unterbinden; die Unternehmen haben hierfür regelmäßig
Kosten- und Leistungsnachweise ihrer Aktivitäten vorzulegen, die in einem System von
unangemeldeten Audits von der Aufsichtsbehörde überprüft werden können. Form und
Umfang dieser Angaben unterliegen zuvor festgelegten Standards, um eine Vergleichbarkeit
unter den Unternehmen sicherzustellen; anhand dieser Informationen kann dann ein
branchenweiter Benchmarking-Vergleich generiert werden. Darüber hinaus kann ein
Beschwerde- und Vorschlagssystem für die Nutzer dazu beitragen, missbräuchliches
Verhalten schnellstmöglich aufzudecken und eine präventive Rückwirkung auf die
Unternehmen zu ermöglichen. Dieses Vorgehen reduziert insgesamt die Gefahr, dass die
regulierten Unternehmen wirksam Informationen zurückhalten (Productivity Commission
2002, S. 323ff.).
Der große Vorteil des Monitoring ist es, in höchstem Maße flexibel auf sich ändernde
Rahmenbedingungen reagieren zu können, da die Bewertung von potenziell
missbräuchlichem Verhalten im Nachhinein die Möglichkeit bietet, die jeweils aktuelle
Sachlage mit in die Entscheidung einbeziehen zu können (Forsyth 2003b, S. 16).
Je nach Art der Anwendung dieser Analysen ist mit zunehmender Kostenorientierung bei der
Preisüberwachung eine Annäherung an eine implizite Kostenzuschlagsregulierung möglich,
mit den gleichen möglichen Anreizverzerrungen im Hinblick auf die produktive Effizienz.
Ex-post Regulierung nach dem Konzept der Missbrauchsaufsicht in Deutschland
Im Rahmen der vom Kartellamt in Deutschland durchgeführten „Missbrauchsaufsicht“ wird
versucht, wettbewerbsschädigendes Verhalten von marktbeherrschenden Unternehmen
aufzudecken und zu unterbinden. Bei der gegenwärtigen Praxis des Kartellamtes steht v.a. die
Verfolgung von wettbewerbsbeeinträchtigenden Behinderungstatbeständen im Vordergrund.
Diese Zielstellung impliziert von vornherein die Annahme, dass in dem entsprechenden Markt
Konkurrenz zwischen den Anbietern herrscht oder zumindest Wettbewerbspotenziale
existieren, die es zu schützen gilt. Liegt jedoch eine monopolistische Marktstruktur (wie z.B.
im Falle des nicht durch Substitutionskonkurrenz bedrohten und vor potenzieller Konkurrenz
geschützten natürlichen Monopols) vor, so ist grundsätzlich zweifelhaft, dass eine erst bei
begründetem Verdacht eingreifende Regulierung zweckmäßig ist, um das Ausnutzen von
Marktmacht zu verhindern bzw. einzuschränken. Bei der gegenwärtigen Regulierungspraxis
des Kartellamtes im Rahmen der Missbrauchsaufsicht steht zwar v.a. die Verfolgung von
wettbewerbsbeeinträchtigenden Behinderungstatbeständen im Vordergrund. Allerdings gehört
dazu beispielsweise auch die Unterbindung überhöhter Zugangsentgelte zu essentiellen
Einrichtungen in Netzsektoren, so dass sich aus den bisherigen Erfahrungen beim Aufspüren
eines missbräuchlichen Verhaltens auch Schlussfolgerungen für eine mögliche Anwendung
als ex-post Regulierung im Flughafenmarkt ziehen lassen.
48

Die für die Missbrauchsaufsicht notwendigen Verhaltenskontrollen basieren auf ex-post
durchgeführten Kosten-, Preis- und Leistungsanalysen. Eine gegenwärtig oft angewandte
Methode zur Überprüfung eines Marktmachtmissbrauchs ist das Vergleichsmarktkonzept.
Dieses Verfahren stößt allerdings an Grenzen, wenn auch auf den Vergleichsmärkten keine
Wettbewerbspreise, sondern nur regulierte Preise existieren. Es ist daher höchstens als
Ausgangspunkt für die Feststellung missbräuchlich überhöhter Netznutzungsentgelte
geeignet. Zur Verbesserung der Vergleichbarkeit könnte es durch ein begleitendes,
kostenorientiertes Benchmarking-Modell ergänzt werden, um so zumindest die relative
(Kosten-) Effizienz der Netzbetreiber ermitteln zu können (Monopolkommission 2000/2001,
S. 24). 47
Insgesamt weist die Missbrauchsaufsicht des deutschen Kartellamtes gegenüber dem
Monitoring einen schwerwiegenden Nachteil auf. Notwendige Kostenstudien sind ex-post
wesentlich schwieriger durchzuführen, da die Kartell- bzw. Regulierungsbehörden
hinsichtlich ihrer Entscheidungen darlegungs- und beweispflichtig sind. Im Gegensatz dazu
muss der Betreiber im Rahmen des Monitoring dem Regulierer selbst Kostennachweise
vorlegen. Somit ist der Regulierungsaufwand beim Monitoring geringer als bei der
Missbrauchsaufsicht, da eine aufwändige eigene Informationsrecherche durch die Behörde
entfallen kann. Vorteile der Missbrauchsaufsicht gegenüber dem Monitoring sind nicht
erkennbar.
6.1.3 Korporatistische Regulierung
Charakteristika und Funktionsweise einer korporatistischen Regulierung
Eine weitere Möglichkeit zur Ausgestaltung eines Regulierungssystems stellt der
korporatistische Ansatz dar. Eine solche korporatistische Regulierung (bzw.
korporaratistisches Regulierungssystem) ist folgendermaßen gekennzeichnet.
• Der Staat gibt einen Rahmen vor, innerhalb dessen die Marktteilnehmer selbst eine
korporatistische Lösung aushandeln. Diese wird weiterhin auch als marktinterne
Verhandlungslösung oder korporatistisches Arrangement bezeichnet. Der vorgegebene
Rahmen kann dabei Vorgaben für die Organisation und das Verfahren der
Regelbildung festlegen, den Lösungsraum einschränken und Anreizkorrekturen zur
Überwindung von Informationsasymmetrien schaffen (Engel 2002, S. 57).
• Damit die Marktteilnehmer eine interne Verhandlungslösung auch wirklich anstreben,
ist ein wirksames Drohpotenzial aufzubauen (Engel, S. 59). Sinnvollerweise geschieht
dies durch Androhung einer alternativen Lösung in Form einer subsidiären, einseitigen
staatlichen Entscheidung, im Folgenden auch Regulierungsandrohung genannt.
47 Wolf (1997, S. 210ff.) zweifelt die Vergleichbarkeit der Effizienz einzelner Flughäfen angesichts recht
unterschiedlicher Ausgangsbedingungen an den einzelnen Standorten an. Es besteht jedoch die Möglichkeit,
moderne Schätzverfahren, z.B. DEA oder „stochastic production frontier“, einzusetzen. Siehe hierzu Pels (2000,
29ff.).
49

• Dafür muss ein geeigneter Rahmen geschaffen werden, der eine Durchsetzung
glaubhaft macht. Die Wahrscheinlichkeit der Notwendigkeit, diese Regeln
durchsetzen bzw. die Androhung selbst umsetzen zu müssen, kann so wirksam
reduziert werden. Die korporatistische Regulierung setzt also auf die Vorwirkung der
Androhung und moderierte Verhandlungen (Engel, S. 65).
In Anwendung auf den Flughafensektor ergibt sich folgendes Modell.
• Die Marktteilnehmer, die eine korporatistische Lösung aushandeln, sind ein einzelner
Flughafen sowie dessen direkten Nutzer, also v.a. die dort ansässigen
Fluggesellschaften. Dementsprechend können diese Verhandlungen prinzipiell für alle
Flughäfen getrennt, aber auch für mehrere gebündelt, stattfinden.
• Das staatliche Drohpotenzial wird durch die Androhung der Umsetzung eines der
vorher vorgestellten externen Regulierungsverfahren für den (die) behandelten
Flughafen (Flughäfen) etabliert.
• Die Rolle des Staates, einen Verhandlungsrahmen vorzugeben und ein Drohpotenzial
aufzubauen, wird durch eine staatliche Regulierungsinstanz wahrgenommen. Dazu
entwickelt sie vor den Verhandlungen der Marktteilnehmer ein geeignetes
Regulierungssystem, das als Ausgangsbasis für die Verhandlungen betrachtet werden
kann. Zu den weiteren Aufgaben gehört, eine vorhandene Tendenz zur Einigung ggf.
durch Moderation zu verstärken. Im Falle von Vertragsverletzungen und Disputen
zwischen den Parteien während der Laufzeit einer Vereinbarung kann diese
Regulierungsinstitution schlichtend eingreifen oder die Regulierungsandrohung wahr
machen.
Die Verhandlungslösung der Marktteilnehmer wie auch der angedrohte, staatliche
Regulierungseingriff kann auf die zuvor geschilderten Konzepte einer ex-ante oder ex-post
Regulierung zurückgreifen. I.d.R. werden ex-ante Vereinbarungen über die Preishöhe, -
struktur und -niveauentwicklung sowie Qualität und Investitionen getroffen. Die
Regulierungsandrohung kann bzw. wird Gedanken der anreizorientierten Regulierung (also
der Price-Cap-Regulierung) oder der kostenbasierten Regulierung aufgreifen. Prinzipiell folgt
die Diskussion dann den gleichen Aspekten zum Für und Wider der einzelnen Verfahren und
zum Umfang einer Regulierung. 48 Daher beschränkt sich die Argumentation an dieser Stelle
auf die Besonderheiten der korporatistischen Regulierung.
Erste Ansätze einer praktischen Anwendung korporatistischer Lösungen im Flughafensektor
existieren bereits. Die Regulierung von Flughäfen in Australien wie auch die
Preisvereinbarungen der Marktteilnehmer in Hamburg und Frankfurt seit 2000 bzw. 2002
berücksichtigen Elemente des vorgestellten Konzepts.
48 Siehe Abschnitt 6.1.1 und Abschnitt 6.1.2.
50

Vorteile einer korporatistischen Regulierung
In Anlehnung an Engel (S. 60ff.) ergeben sich drei wesentliche Vorteile, wenn marktinterne
Verhandlungslösungen reinen externen Regulierungseingriffen bevorzugt werden:
• Große Sachnähe der Marktteilnehmer: Flughafen und Fluggesellschaften verfügen
gegenüber einer staatlichen Regulierungsinstanz über einen bedeutenden
Informationsvorsprung.
• Angemessener Regelumfang: Diese Chance besteht insbesondere bei typisierten
Leistungen zwischen Infrastrukturanbieter und Nutzer, wie sie gerade bei Flughäfen
allgemein vorliegen. Die Beteiligten an den Verhandlungen können oft besser als ein
staatlicher Regulierer beurteilen, welche Details in eine Vertragsvereinbarung
aufgenommen werden müssen und welche zur Verringerung der Transaktionskosten
zunächst ausgespart bleiben können.
• Offen für Veränderungen: Der Informationsvorsprung der Marktteilnehmer kann für
eine flexible und dynamische Anpassung und Verbesserung des Regulierungsrahmens
genutzt werden.
Ggf. sinken auch die bürokratischen Anforderungen an die Regulierungsinstitution.
Allerdings ist zu vermuten, dass die Größe der Behörde auch die Glaubwürdigkeit einer
Regulierungsandrohung beeinflussen wird, so dass – wenn eine glaubhafte
Regulierungsdrohung bestehen soll – das Einsparpotenzial nicht überbewertet werden sollte.
Voraussetzungen zum Abschluss einer Vereinbarung
Die Implementierung der korporatistischen Regulierung bietet sich v.a. dann an, wenn
Marktmacht nur beschränkt existiert – es also nicht nur um reine Aufteilung bestehender
Renten geht, sondern auch positive Wohlfahrtseffekte generiert werden – und eine Tendenz
zur Einigung zwischen den Beteiligten besteht bzw. vermutet werden kann. Für die
Bereitschaft der Marktteilnehmer, miteinander entsprechende Vereinbarungen abzuschließen,
lassen sich folgende, allgemein gültige Gründe anführen:
• Die Verhandlungspartner erhalten die Möglichkeit, ein – je nach Ausführlichkeit der
durch die externe Institution vorgegebenen Regulierungsandrohung – ihnen nur
unvollständig bekanntes Regulierungsverfahren gegen ein bekanntes – da selber
ausgehandeltes – System zu tauschen.
• Wenn das bestehende Regulierungssystem für die Beteiligten nachteilig ist, können
beide Vorteile aus einer Verhandlungslösung ziehen. Es ist davon auszugehen, dass
sich diese Vorteile nicht so sehr auf einer Umverteilung von Renten der
nachgelagerten Nutzer, d.h. der Passagiere, basieren, sondern überwiegend aus Renten
bestehen, die eine effizientere Angebotsregelung schafft. Grund zur dieser Annahme
ist, dass solche Vereinbarungen immer für einen bestimmten Flughafen gelten und die
Kombination aus Flughafen und beteiligten Fluggesellschaften – insbesondere an
Drehkreuzflughäfen – teilweise einer Substitutionskonkurrenz ausgesetzt sind.
51

Weiterhin können speziell zwischen Fluggesellschaften und Flughäfen gewisse
Interessenkongruenzen bzw. Anreize zu langfristigen Kooperationen bestehen, die wie folgt
begründet sind
• An Hub-Flughäfen tätigen Flughafen und Fluggesellschaft gleichermaßen spezifische
Investitionen; gemäß der Transaktionskostentheorie kann eine langfristige
Zusammenarbeit dann eine vorteilhafte Lösung sein. Die Fluggesellschaften haben
langfristig gesehen ein Interesse daran, dass der Flughafen bestimmte Investitionen
(re-) finanzieren kann und werden entsprechenden Preiserhöhungen zustimmen.
• Bei Aufnahme des Dual-Till-Ansatzes in eine Regulierungsandrohung besitzt der
Flughafen tendenziell auch Anreize, niedrige Preise im Aviation-Bereich zu setzen,
wodurch Interessenskonflikte verringert werden.
Begrenzte Übertragbarkeit der Erfahrungen aus dem deutschen Energiesektor
Eine Umsetzung einer korporatistischen Lösung existiert auch im deutschen Energiesektor, in
dem seit 1998 verschiedene, so genannte „Verbändevereinbarungen“ eine externe
Regulierung des Netzzugangs ersetzen. Die Monopolkommission übt umfangreiche Kritik an
einer korporatistischen Lösung im deutschen Energiesektor in Form der
Verbändevereinbarungen (Monopolkommission 2000/2001, S. 48). 49 Die
Monopolkommission beobachtete, dass die an den Verhandlungen beteiligten Verbände einen
Anreiz haben, sich zu Lasten Dritter, d.h. nicht verbandszugehöriger Unternehmen, speziell
aus dem Ausland, und der (Klein-)Kunden zu einigen. Außerdem wurde trotz staatlicher
Moderation ein Trend zur Unvollständigkeit solcher Vereinbarungen registriert. Weiterer
schwerwiegender Kritikpunkt sind die sehr hohen Transaktionskosten in der Umsetzung, die
aus der großen Zahl von Beteiligten an solchen Verhandlungen resultieren und der Tatsache,
dass auf einer Verhandlungsseite oft verschiedene Teilnehmer mit unterschiedlichen
Interessen vertreten sind.
Der Flughafenmarkt weist im Vergleich zum Energiesektor jedoch bedeutende Unterschiede
auf, die eine Übertragung der berechtigten Kritik der Monopolkommission an den
Verbändevereinbarungen im Energiesektor auf korporatistische Lösungen im Flughafensektor
nur in Einzelfällen zulässt.
• Im Energiemarkt versorgen wenige große Stromerzeuger und Hunderte von kleinen
Stadtwerken, die bei den Verhandlungen durch insgesamt vier Industrieverbände
repräsentiert werden, Millionen von Endkunden. Diese Vielzahl der Marktteilnehmer
ist im Flughafenmarkt indes nicht vorhanden, da die Verhandlungen jeweils auf einen
Standort beschränkt sind und so nur eine überschaubare Zahl an Akteuren an den
Gesprächen zu beteiligen ist.
49 Auf Druck der Europäischen Union plant inzwischen auch die Bundesregierung, die Verbändevereinbarungen
durch eine externe Regulierung des Netzzuganges im Energiesektor zu ersetzen (FAZ 2003; Artikel 23 (1) der
Richtlinie 2003/54/EG des Europäischen Parlamentes und Rates vom 26.06.2003 über gemeinsame Vorschriften
für den Elektrizitätsbinnenmarkt)
52

• Für die Durchleitung von Energie sind zum Teil Verträge mit einer Vielzahl von
Netzbetreibern in Deutschland abzuschließen, die teilweise selbst als Anbieter von
Energie auftreten und daher ggf. nicht an einem Vertragsabschluss interessiert sind.
Start- und Zielflughafen stellen indes im Rahmen einer korporatistischen Regulierung
für die ansässigen Fluggesellschaften die einzigen Vertragspartner dar, so dass
Interessenkonflikte weniger stark ausgeprägt sein dürften 50 . Wie zuvor gezeigt,
existieren zudem teilweise Übereinstimmungen in der Interessenlage zwischen
Flughafen und Fluggesellschaften.
• Durch die Vorgabe eines Referenzsystems als Ausgangsbasis für die Verhandlungen
können die Transaktionskosten der Umsetzung für die Beteiligten reduziert werden.
• Regelungen zu Lasten Dritter bzw. Kleinkunden können im Flughafenbereich
vermieden werden, indem das Regulierungssystem so ausgestaltet wird, dass die
Verhandlungsposition von Minderheiten gestärkt wird. 51 Dies kann durch die
Festlegung entsprechender Regeln – z.B. bestimmte Mindestanforderungen für einen
wirksamen Abschluss einer marktinternen Vereinbarung – sichergestellt werden.
Weiterhin sollte eine praktikable Möglichkeit für Dritte bestehen, durch Beschwerde
bei der Regulierungsinstanz eine Überprüfung der geschlossenen Vereinbarung auf
Diskriminierung zu erwirken. Wie bereits erwähnt, sind Interessenkonflikte zwischen
verschiedenen Fluggesellschaften deutlich unwahrscheinlicher.
Eine wichtige Voraussetzung für den Erfolg einer korporatistischen Lösung ist die
Wirksamkeit der ex-ante Androhung eines subsidiären Regulierungseingriffs durch den Staat.
Diese hängt vor allem von der Glaubwürdigkeit ihrer Umsetzung ab. Im Vergleich zu der
notwendigerweise branchenweiten Durchsetzung im Netzzugang von Energieversorgern
besteht im Flughafensektor die Möglichkeit, sofern erforderlich, die Regulierungsandrohung
bei einzelnen Flughäfen durchzusetzen. Dieses erhöht die Glaubwürdigkeit der Drohung für
die verbleibenden Flughäfen.
Zwischenfazit: Eine korporatistische Regulierung ist vorteilhaft
Zusammenfassend lässt sich feststellen, dass die korporatistische Regulierung im Vergleich
zum alleinigen einseitigen, staatlichen Regulierungseingriff bedeutende Vorteile aufweisen
kann. So kann sie dazu beitragen, die Angebotskontrolle eines marktmächtigen Unternehmens
flexibler an die Erfordernisse des Einzelfalls anzupassen, ohne mit einer nur angedrohten
Regulierung bedeutende Einbußen in der Disziplinierungswirkung hinnehmen zu müssen.
Durch die aktive Einbindung der Marktteilnehmer bei der Entwicklung eines
Regulierungsrahmens für den jeweiligen Flughafen haben die Beteiligten darüber hinaus die
Möglichkeit, Informationsvorsprünge zur Verbesserung des Regulierungssystems
einzusetzen. Das vorgestellte Verfahren bietet sich insbesondere dann an, wenn die
Marktteilnehmer nur über begrenzte Marktmacht verfügen und Interessenkongruenzen
50 Interessenkonflikte ergeben sich z.B. zwischen Netzwerk- und Low-Cost-Fluggesellschaften.
51 Mit Kleinkunden eines konkreten Flughafens sind direkte Nutzer – also Fluggesellschaften – gemeint, die an
diesem Flughafen nur einen kleinen Anteil der Flugbewegungen bzw. des Passagierverkehrs haben.
53

zwischen Flughafen und Fluggesellschaften existieren und somit eine potenzielle Tendenz zur
Einigung besteht.
6.1.4 Ansiedlung und Kompetenzbereich einer Regulierungsinstitution
In der Praxis lässt sich eine Vielzahl institutioneller Formen beobachten, unter denen sich
anhand von drei Dimensionen
• Agentur- oder Ministeriumsmodell,
• sektor-spezifische oder sektorübergreifende Institution und
• der hierarchische Ansiedlung auf Länder-, Bundes- oder EU-Ebene
mehrere Grundtypen unterscheiden lassen (Grande / Eberlein 1999, S. 646).
Die Organisation einer Regulierungsinstitution nach dem Ministeriumsmodell ist mit einer
Reihe von Problemen verbunden. Das wohl schwerwiegendste Problem ist der
Interessenkonflikt, der entsteht, wenn die öffentliche Hand gleichzeitig als Eigentümer und
Regulierer auftritt. Da in diesem Fall der öffentliche Eigentümer auch ein Interesse an
möglichst hohen Gewinnen des Flughafens oder der Verfolgung anderer regionalpolitischer
Ziele haben kann, besteht die Gefahr, dass Wohlfahrtsaspekte vernachlässigt werden. Aus
diesem Grund ist einer unabhängigen Agentur der Vorzug zu geben.
Eine sektorübergreifende Regulierungsinstitution hat im Vergleich zu einer sektorbezogenen
Lösung insbesondere die folgenden Vorteile:
• Regulierungskosten können durch Skaleneffekte reduziert und vorhandenes,
regulatorisches Fachwissen übertragen werden.
• Eine sektorübergreifende steht Instanz weniger in Gefahr, in gedankliche
Abhängigkeit von der regulierten Branche zu geraten. 52
• In Zeiten sinkenden Regulierungsbedarfs in einzelnen Industrien kann ein „phasing
out“ von Regulierung und Personal bzw. eine Umorientierung einfacher betrieben
werden.
Allerdings existieren auch Vorteile durch den Aufbau einer spezifisch für Flughäfen
zuständigen Regulierungsinstanz. So wird sektorbezogenes, insbesondere technisches
Fachwissen angesammelt, welches gerade in der Anfangsphase eines neuen
Regulierungssystems besonders wichtig ist.
Mit Blick auf die hierarchische Kompetenzverteilung ist einerseits das Subsidiaritätsprinzip
zu beachten. Entscheidungsbefugnisse sollten demnach nur vom übergeordneten
Territorialrechtsträger an sich gezogen werden, wenn übergreifende Gemeinschaftsinteressen
wie die Vereinheitlichung der Marktbedingungen dies rechtfertigen. Ansonsten gilt es, eine
größtmögliche Nähe zum Entscheidungsobjekt zu wahren. Gegen regionale Institutionen
spricht indes die mit der ineffizienten Duplizierung des Verwaltungsaufbaus verbundene
52 Dieses Problem wird als „regulatory capture“ bezeichnet.
54

Erhöhung der Regulierungskosten. Mit nur einer Regulierungsinstanz auf Bundesebene
können Skaleneffekte generiert und der Organisations- und Koordinationsaufwand reduziert
werden. Eine Harmonisierung und Vereinheitlichung des Regelwerks trägt zudem zur
Erhöhung der Rechtssicherheit bei und verringert die Transaktionskosten des Marktes.
6.2 Schlussfolgerungen aus den Erfahrungen in Großbritannien, Neuseeland und
Australien
Die Erfahrungen aus Großbritannien, Neuseeland und Australien geben Hinweise in Bezug
auf eine Ausgestaltung einer Flughafenregulierung. 53
6.2.1 Regulierungsverfahren und -basis
Großbritannien
In Großbritannien werden die vier größten Flughäfen seit 1987 nach dem Price-Cap-
Verfahren reguliert. Weitere Flughäfen mit einem Umsatz größer als 1 Mio. £ unterliegen
lediglich einer ex-post Angebotskontrolle und einer angedrohten Preisregulierung. Alle
Flughäfen unterhalb dieser Umsatzschwelle werden nicht reguliert. Die Regulierungsbehörde
CAA identifizierte Probleme mit einem Single-Till- und Revenue-Yield-Ansatz in der
bisherigen Regulierungspraxis und wies auf die theoretische Überlegenheit der Ansätze nach
dem Dual-Till-Prinzip und Tariff-Basket-Konzept hin (CAA 2001c, S. 3ff.). Die Kritik der
CAA betraf v.a. die kontraproduktive Anreizwirkung des Single-Tills, Preise im
Avaitionbereich exzessiv zu senken, um mehr Passagiere für den Non-Aviation-Bereich
anzuziehen, was insbesondere an den kapazitätsbeschränkten Flughäfen im Großraum London
zu einer ineffizienten Ausweitung der kommerziellen Aktivitäten (Warenhauseffekt) sowie
paradoxerweise zu einer weiteren Absenkung der Preise zu Spitzenlastzeiten führte (Starkie
2001, S. 127ff.). Die CAA konnte sich jedoch mit ihrer Meinung nicht gegen die
Wettbewerbsbehörde (Competition Commission) als zweiter, quasi-übergeordneter
Regulierungsinstanz im Vereinigten Königreich durchsetzen. Für die kommende
Regulierungsperiode 2003-2008 wurden daher keine Veränderungen am Regulierungsrahmen
in Bezug auf das von der CAA favorisierte Konzept eines Dual-Tills vorgenommen (CAA
2003a, S. 22f.). Das Price-Cap-Verfahren in Großbritannien wird ergänzt durch eine, als „sfactor“
bezeichnete, ex-ante Regelung zur anteiligen Durchreichung der Sicherheitskosten, die
außerhalb des Einflussbereichs der Unternehmen liegen. Somit wird im Vorfeld die
Risikoaufteilung bzgl. dieser Kosten zwischen Flughafen und Fluggesellschaften explizit
vereinbart (CAA 2003, S.5).
Neuseeland
In Neuseeland unterliegen die drei größten Flughäfen einer ex-post Angebotskontrolle.
Entgegen einer Empfehlung der mit der Überwachung betrauten Wettbewerbsbehörde zur
Einführung einer Price-Cap-Regulierung für die beiden privatisierten Flughäfen Auckland
53 Für eine Ausführliche Darstellung der Erfahrungen mit der Privatisierung und Regulierung der Flughäfen in
Großbritannien, Neuseeland und Australien siehe Anhang.
55

und Wellington, entschied sich das Wirtschaftsministerium nach Durchführung einer Kosten-
Nutzen-Analyse für die Beibehaltung des bestehenden Modells einer „light-handed“
Regulierung. In der Pressemitteilung dazu hieß es, dass die relativ geringen Nutzengewinne
auf Seiten der Fluglinien nicht durch die bei Einführung einer Preiskontrolle entstehenden
Kostennachteile aufgrund der relativ großen Eingriffsintensität einer ex-ante Regulierung zu
rechtfertigen seien. So würde eine Umlage des geschätzten Nettonutzens auf alle Passagiere
nur zu einer Absenkung des durchschnittlichen Ticketpreises um 0,35 NZD 54 führen.
(Ministry of Commerce 2003).
Australien
In Australien wurde nach einer umfangreichen Bewertung der bisherigen Regulierungspraxis
für die größeren Flughäfen durch die Productivity Commission, einer staatlichen
Wirtschaftsforschungsinstitution, und nach den Ereignissen des 11. September 2001 die bis
dahin bestehende Price-Cap-Regulierung mit einem Dual-Till-Ansatz ausgesetzt. Mitte 2002
wurde sie gegen ein ex-post Monitoring-System ersetzt, das allerdings bei Identifizierung
eines missbräuchlichem Angebotsverhaltens die Implementierung einer angedrohten ex-ante
Preisregulierung nach dem bisherigem Muster nach sich zieht. Zur Erhöhung der
Vergleichbarkeit der Flughäfen untereinander bestehen seitdem für das externe
Rechnungswesen der regulierten Unternehmen strenge Vorgaben zur Kontoführung und zur
Offenlegung von Leistungsdaten, so dass die Disziplinierungswirkungen dieser
Regulierungsvariante verstärkt werden. Für die kleineren Flughäfen wurde selbst diese bis
dahin existierende ex-post Überwachung aufgehoben; sie sind seither vollständig dereguliert.
Darüber hinaus besteht für unabhängige Dienstleister weiterhin die Möglichkeit, nach
gescheiterten Marktzutrittsverhandlungen die Wettbewerbsbehörde um eine Entscheidung
über den Zugang zu wesentlichen Einrichtungen auf Flughäfen anzurufen (Forsyth 2003b, S.
4ff.).
6.2.2 Regulierungsinstitutionen
In allen drei betrachteten Ländern ist die Aufgabe der Flughafenregulierung einer landesweit
zuständigen Behörde übertragen worden. Die ex-post Regulierung wird in Neuseeland und
Australien allein von den jeweiligen sektorübergreifenden Wettbewerbsbehörden (New
Zealand Competition Commission, NZ-CC sowie Australian Competition and Consumer
Commission, ACCC) übernommen, die jedoch nicht vergleichbar mit dem deutschen
Kartellamt sind, da sie mit weit umfangreicheren Kompetenzen ausgestattet wurden. In
Großbritannien hingegen existiert mit der Civil Aviation Authority, CAA, eine für die
gesamte Luftverkehrsbranche zuständige, sektorspezifische Behörde. Sie hat die Aufgabe,
nach Ablauf einer Regulierungsperiode die für die ex-ante Regulierung notwendigen
konkreten Bestimmungen wie z.B. den X-Faktor beim Price-Cap festzusetzen und Flughäfen
für eine Monopolregulierung dem Verkehrsminister vorzuschlagen. Um die Gefahr eines
„regulatory capture“ zu minimieren, fungiert eine zweite Institution als Kontrollinstanz. Die
Wettbewerbsbehörde (Competition Commission) besitzt in diesem System der „checks and
54 Dies entspricht ca. 0,18 €.
56

alances“ die Aufgabe, die Regulierungsergebnisse zu kontrollieren und die Entscheidungen
der CAA zu bewerten sowie ggf. als Schlichter zwischen der CAA und den Flughäfen
aufzutreten (Wolf 1997, S. 141ff.),
6.2.3 Resümee der internationalen Regulierungserfahrungen
Die Flughafenregulierung in Australien, Großbritannien und Neuseeland folgt nicht einem
einheitlichen Muster, lässt aber doch eine Tendenz zum Abbau der Regulierungsintensität
erkennen. Bezüglich der Regulierungsinstitution wird ein Agenturmodell auf nationaler Ebene
(analog zur Bundesebene) angewandt. Keine eindeutige Tendenz ist jedoch bei der
Ausgestaltung als sektorspezifische bzw. sektorübergreifende Institution zu erkennen.
6.3 Empfehlung für Deutschland
Die Marktmachtabschätzung für deutsche Flughäfen in Abschnitt 4 hat ergeben, dass
bedeutende Wohlfahrtsverluste durch Ausnutzen von Marktmacht bei Primär- und
Sekundärflughäfen möglich sind, die eventuell ein regulatorisches Eingreifen notwendig
machen. Für Tertiärflughäfen gilt dies nur in seltenen Fällen. Die Vorteilhaftigkeit einer
Regulierung ergibt sich aber nur dann, wenn der Nutzen der Regulierung potenzielle
Wohlfahrtsverluste aufgrund des Markteingriffs (Regulierungskosten) übertrifft. Das Ergebnis
dieser Kosten-Nutzen-Abwägung hängt von der konkreten Ausgestaltung des
Regulierungssystems ab.
Unter dieser Prämisse soll zunächst für Primär- und Sekundärflughäfen eine Empfehlung für
ein geeignetes Regulierungsverfahren und die in die Regulierungsbasis einzuschließenden
Leistungsbereiche gegeben werden. Im Anschluss werden Tertiärflughäfen betrachtet und
schließlich Ansiedlung und Kompetenzen einer Regulierungsinstitution in Deutschland
diskutiert.
6.3.1 Regulierungsverfahren und -basis sowie Beteiligung der Marktteilnehmer
6.3.1.1 Regulierungsverfahren für Primär- und Sekundärflughäfen
Empfehlung für Dual-Till
Der Fokus einer Regulierung sollte auf einer Begrenzung der Marktmacht im Aviation-
Bereich liegen. Das Ausnutzen von Marktmacht im Non-Aviation-Bereich kann in
Deutschland als nicht regulierungsbedürftig angesehen werden, da aufgrund zahlreicher
begrenzender Faktoren die Wohlfahrtsverluste insgesamt gering sein dürften. Außerdem
besteht allgemein Konsens, dass potenzielle Wohlfahrtsverluste in vergleichbaren Situationen,
wie z.B. mögliche Überrenditen beim innerstädtischen Einzelhandel aufgrund exponierter
Lage, ebenfalls keinen Regulierungsbedarf begründen. Ein Vorteil auf eine Regulierung des
kommerziellen Bereichs zu verzichten, besteht darin, dass die Anreize zur
Marktmachtausnutzung im Aviation-Bereich aufgrund der Komplementaritäten sinken.
Daher sollte für Deutschland ein Regulierungskonzept ausgewählt werden, dass diesen Effekt
positiv beeinflussen kann. Eine Fokussierung der Regulierungsbasis auf den Aviation-Bereich
durch Anwendung eines Dual-Tills stellt ein mögliches Instrument dafür dar. Die für eine
57

Umsetzung eines Dual-Tills vorteilhafte Komplementaritätsbeziehung ist in Deutschland
insbesondere bei Primär- und Sekundärflughäfen stark ausgeprägt.
• Primärflughäfen wie Frankfurt und München ziehen einen Großteil des
Langstreckenflugverkehrs auf sich und sind bestrebt, diese Marktstellung in Europa
weiter auszubauen, da die Passagiere dieses Marktsegments für einen
überproportionalen Anteil an den Einnahmen im Non-Aviation-Bereich verantwortlich
sind (Starkie 2002, S. 71f.).
• Sekundärflughäfen wie Hamburg, Düsseldorf oder Stuttgart besitzen aufgrund der
attraktiven Einzugsgebiete ebenfalls starke Anreize, die Komplementarität durch eine
Ausdehnung ihres Non-Aviation-Angebots auszubauen. Ein Dual-Till liefert dafür
effizientere Investitionsanreize als ein Single-Till.
Die negativen Erfahrungen mit der Anwendung eines Single-Tills v.a. bei
kapazitätsbeschränkten Flughäfen in Großbritannien sprechen ebenfalls für ein Dual-Till am
Primärflughafen Frankfurt, da hier zu Spitzenzeiten ähnlich wie am Drehkreuzflughafen in
London Heathrow bedeutende Kapazitätsengpässe auftreten. Die Vorteilhaftigkeit eines Dual-
Tills erhöht sich zudem mit der Größe des Flughafens, da die wohlfahrtsteigernden
Effizienzzuwächse dann zunehmend den Mehraufwand aufgrund des komplizierteren
Verfahrens übersteigen, so dass auch dieser Aspekt dessen Anwendung für die Flughäfen der
ersten und zweiten Kategorie in Deutschland geeignet erscheinen lässt.
Aus diesen Gründen sollte in Deutschland die Regulierungsbasis für Primär- als auch
Sekundärflughäfen auf den Aviation-Bereich beschränkt und im Rahmen der Re-Regulierung
ein Dual-Till-Ansatz angewandt werden. Die gesetzlichen Rahmenbedingungen des § 43
LuftVZO geben bereits heute eine rechtliche Basis, um Preise für ausgewählte
Leistungsbereiche aus dem Aviation-Bereich zu regulieren. Dies könnte als Grundlage für
einen Dual-Till interpretiert werden. Wesentliche Leistungsbereiche wie die Zugangsentgelte
für die Zentrale Betriebsinfrastruktur bleiben jedoch unberücksichtigt. Da die Regelung nicht
den vollständigen Aviation-Bereich abdeckt, ist eine Änderung der gesetzlichen
Regulierungsgrundlagen bezüglich der Regulierungsbasis notwendig. Nach Möglichkeit sollte
in Zukunft der Umfang der Regulierungsbasis gesetzlich nur grob festgelegt sein und die
konkrete Interpretation der Regulierungsinstitution überlassen werden.
Price-Cap-Verfahren als geeignetes Regulierungsverfahren …
Die Flughäfen in Deutschland befinden sich noch mehrheitlich in öffentlichem Eigentum. Es
kann daher angenommen werden, dass sie tendenziell über ungenutzte Produktivitätsreserven
verfügen. Eine Price-Cap-Regulierung bietet im Vergleich zur bestehenden
Kostenzuschlagsregulierung größere Anreize dafür, die produktive Effizienz zu steigern. Eine
Anwendung der Price-Cap-Regulierung in Deutschland sollte nach Möglichkeit die folgenden
Aspekte beinhalten:
• Qualitätskontrolle: Der Gefahr einer kostensenkenden, jedoch nicht
nachfragegerechten Absenkung der Angebotsqualität durch den Flughafenbetreiber
kann durch eine regelmäßige, mit den Nutzern abgestimmte Qualitätskotrolle begegnet
werden.
58

• Investitionsvereinbarungen: Das Bestreben des Flughafens, durch einen Aufschub
von nachfragegerechten, aber nicht unmittelbar erforderlichen
Erweiterungsinvestitionen Kosten einzusparen, kann durch Investitionsvereinbarungen
deutlich reduziert werden. Allerdings ist dabei zu beachten, dass dieses Problem sich
mit zunehmender Komplementarität der Nachfrage verringert.
• Tariff-Basket: Die Anwendung dieses Verfahren bietet theoretisch Vorteile gegenüber
dem Revenue-Yield-Ansatz. Dies gilt insbesondere für den Flughafen Frankfurt mit
seinen Kapazitätsbeschränkungen, bei dem durch diese Methode die Anreize für eine
effiziente Preisstruktur gestärkt werden. Die Anwendbarkeit in der Praxis der
Flughäfen muss noch weiter untersucht werden.
• Sliding-Scale: Dieses Verfahren ermöglicht eine effiziente Risikoaufteilung zwischen
Fluggesellschaften und Flughafenbetreiber. Um die negativen Erfahrungen mit einer
asymmetrischen Sliding-Scale am Hamburger Flughafen zu vermeiden, sollte diese
wie in Frankfurt symmetrisch ausgestaltet sein.
… für eine Regulierungsandrohung als Teil einer korporatistischen Regulierung
Eine flexiblere Anpassung des Regulierungssystems an die individuelle Situation des
Flughafens kann eine korporatistische Regulierung erlauben, da die Marktteilnehmer zur
Verbesserung der Regulierungsregeln am jeweiligen Flughafen ihnen zugängliche
Informationen einbringen können. Diese Art der marktinternen Angebotskontrolle bietet sich
v.a. bei einer gewissen Tendenz zur Einigung zwischen Fluggesellschaften und
Flughafenbetreiber an, die durch die Entscheidung zugunsten eines Dual-Tills zusätzlich
unterstützt wird.
Die Bereitschaft zur Einigung kann darüber hinaus durch eine wirksam angedrohte ex-ante
Regulierung erhöht werden, die den Marktteilnehmern zu Beginn der Verhandlungen als
schon ausgearbeitetes Referenzsystem zur Reduzierung der Transaktionskosten vorgelegt
wird. Für die Primär- und Sekundärflughäfen in Deutschland bietet sich dafür in erster Linie
eine Price-Cap-Regulierung unter Einbeziehung sämtlicher zuvor dargestellter Bestandteile
an.
Spezielle Fragen zur Ausgestaltung der korporatistischen Regulierung
Die Wirksamkeit einer korporatistischen Regulierung wird ähnlich wie das Price-Cap-
Verfahren von der konkreten Ausgestaltung der Details beeinflusst. Folgende Aspekte sind
dabei im Zusammenhang mit der korporatistischen Regulierung von Bedeutung:
• Wer führt die Verhandlungen? Dem Betreiber des Primär- bzw. Sekundärflughafens
stehen in den Verhandlungen die hier ansässigen Fluggesellschaften gegenüber. Es ist
zu erwarten, dass sich die Luftverkehrsunternehmen in lokalen und regionalen
Nutzervereinigungen zusammenschließen werden, um ihre Transaktionskosten zu
minimieren. Eventuell übernehmen auch überregionale, nationale oder sogar
internationale Branchenverbände wie die BARIG diese Aufgabe, wie bei den
Vereinbarungen in Hamburg und Frankfurt zu beobachten war. Dabei ist anzunehmen,
dass die Lufthansa als dominante Netzwerkfluggesellschaft in Deutschland in den
59

meisten Fällen eine herausgehobene Stellung einnehmen wird, da für sie der Nutzen
eines verstärkten Engagements bei den Verhandlungen größer als die damit
verbundenen Kosten sein dürfte. 55 Der Regulierungsinstitution könnte in den
Gesprächen die Rolle des Moderators zukommen. 56
• Die Verhandlungsposition von Minderheiten sollte durch geeignete Regeln gestärkt
werden. Beispielsweise könnte die Gültigkeit von Vereinbarungen zwischen einem
Flughafen und den ansässigen Fluggesellschaften an eine qualifizierte Mehrheit
geknüpft werden, die sowohl die Anzahl der Fluggesellschaften als auch die durch die
einzelnen Gesellschaften abgewickelten Verkehrsmengen berücksichtigt.
• Der Detaillierungsgrad der Androhung beeinflusst neben den allgemeinen
Rahmenbedingungen u.U. ebenfalls den möglichen Ausgang einer korporatistischen
Lösung zwischen den Marktbeteiligten. Es stellt sich daher eventuell die Frage, wie
konkret das kommunizierte Referenzsystem ausgestaltet sein sollte.
• Um die Transparenz des Regulierungssystems und die Vergleichbarkeit zwischen den
Flughäfen insgesamt zu erhöhen, sollten die Betreiber dazu verpflichtet werden, die
von der bundesweiten Regulierungsinstitution auszuarbeitenden und vorzugebenden
Standards zur Kontoführung und regelmäßigen Veröffentlichung von
Unternehmensdaten einzuhalten. Damit ließe sich relativ unkompliziert ein
Benchmarking-System implementieren, womit auch die Effekte einer Re-Regulierung
im Zeitverlauf besser dokumentiert und bewertet werden können.
Implementierung der korporatistischen Regulierung ist kurzfristig möglich
Die korporatistische Regulierung besitzt für eine Anwendung in Deutschland den großen
Vorteil, dass sie schon relativ kurzfristig umgesetzt werden kann. So zeigen die Beispiele
Hamburg und Frankfurt, dass der gegenwärtige rechtliche und institutionelle Rahmen bereits
die Möglichkeit bietet, ähnliche marktinterne Lösungen zu vereinbaren. Bis zur vollständigen
Umsetzung aller notwendigen rechtlichen und institutionellen Rahmenbedingungen kann eine
schnell zu bildende Task-Force als Vorstufe der zu schaffenden Regulierungsinstitution
bereits mit der Ausarbeitung der Details einer anzudrohenden Regulierung, der Beratung der
noch zuständigen Länderbehörden und der Moderierung weiterer korporatistischer Lösungen
beginnen. Das bestehende Kostenzuschlagsystem kann dabei als faktische
Regulierungsandrohung dienen. Beispielsweise stimmten im Falle von Hamburg und
Frankfurt alle Beteiligten darin überein, dass das ausgehandelte Price-Cap eine Verbesserung
zum ineffizienten Status-Quo darstellt (Niemeier 2002, S. 43f.).
Um die Glaubwürdigkeit der Regulierungsandrohung und damit die Effizienz des gesamten
Regulierungssystems zu erhöhen, sollte in Deutschland langfristig eine permanent aktive
Regulierungsinstitution eingerichtet werden, deren Ansiedlung und Kompetenzen im
folgenden Unterabschnitt 6.3.2 diskutiert werden.
55 Branchenexperten deuten intern diese Möglichkeit analog zu den Erfahrungen in Hamburg und Frankfurt an.
56 Bei größeren Flughäfen könnten auf der Nutzerseite neben den Fluggesellschaften gegebenenfalls auch die
unabhängigen Bodenverkehrsdienstleister an den Verhandlungen beteiligt werden.
60

6.3.1.2 Regulierungsverfahren für Tertiärflughäfen
Der Preissetzungsspielraum von Tertiärflughäfen wird in Deutschland durch inter- und
intramodale Substitutionskonkurrenz sowie das relativ große Marktmachtgegengewicht der
dominanten Fluggesellschaften, insbesondere der Lufthansa, stark eingeschränkt. Eine
Regulierung ist daher nur in seltenen Fällen erforderlich. Entscheidend ist aber letztendlich
eine Abwägung der Kosten zum Nutzen einer Regulierung für den jeweiligen Standort.
Ein Monitoring-Modell nach dem Vorbild Australiens stellt eine für den Großteil der
deutschen Tertiärflughäfen geeignete Methode dar, ein missbräuchliches Verhalten zu
identifizieren und gegebenenfalls durch Sanktionen die zukünftige Erzielung von
Überrenditen zu unterbinden. Die ex-post Angebotskontrolle ist auch hierbei auf den
Aviation-Bereich zu beschränken.
Um die Arbeit der Kontrollinstanz zu vereinfachen und um eine Vergleichbarkeit zwischen
den Flughafengesellschaften sicherzustellen, sollten den Unternehmen im Vorfeld ähnliche
Regeln zur Kontoführung und Verpflichtungen zur Veröffentlichung von Unternehmensdaten
auferlegt werden, wie bei der korporatistischen Regulierung, Darüber hinaus kann ein
Beschwerde- und Vorschlagssystem für die Nutzer dazu beitragen, missbräuchliches
Verhalten schnellstmöglich aufzudecken und eine präventive Rückwirkung auf die
Unternehmen zu ermöglichen.
Sollten diese Maßnahmen insgesamt nicht ausreichen, die Marktmacht eines Tertiärflughafens
auf ein akzeptables Maß zu beschränken, so kann durch die Regulierungsinstitution in
Einzelfällen entschieden werden, den Flughafen in eine korporatistische Regulierung mit
einzubeziehen.
6.3.2 Regulierungsinstitution
Die Regulierungsinstitution sollte zukünftig nach dem Agenturmodell aufgebaut werden. In
Bezug auf die Frage der hierarchischen Ansiedlung der Verwaltungsinstanz wird ein Wechsel
hin zu einer einzigen, bundesweiten Institution empfohlen. Mit der Konzentration der
Fachkompetenz auf eine einzige Regulierungsinstanz wird die derzeitige ineffiziente
Duplizierung des Verwaltungsaufbaus abgeschafft, der Gesamtpersonalbedarf einer
Regulierungsbehörde auf Bundesebene dürfte deutlich geringer ausfallen.
Um weitere Skaleneffekte zu nutzen und die Gefahr einer Vereinnahmung der Verwaltung
durch die regulierten Flughafenunternehmen zu reduzieren, ist es sinnvoll, die Kompetenz bei
einer unabhängigen, sektorübergreifenden Regulierungsinstitution zu bündeln. Eine
Netzsektorenbehörde, wie sie von der Monopolkommission vorgeschlagen wird
(Monopolkommission 2000/2001, S.376ff.), stellt die favorisierte und langfristig
anzustrebende Lösung dar. Solange diese noch nicht existiert, ist eine eigenständige,
sektorspezifische Regulierungsbehörde für den Flughafenmarkt (RegFH) unter Rückgriff auf
Ressourcen der RegTP, wie Immobilien, Personal etc, eine geeignete Lösung. 57 Um eine
kurzfristige Umsetzung der Re-Regulierung zu ermöglichen, sollte frühzeitig eine Task Force
57 Laut Pressemitteilung soll die RegTP auch die Funktion der Regulierung des Strom- und Gasmarktes
übernehmen (FTD 2003).
61

aus Branchenexperten gebildet werden, die in der Übergangsphase die derzeitigen
Verantwortlichen der Länder bei der Implementierung der korporatistischen Regulierung
berät und die Tätigkeit der RegFH vorbereitet, wie z.B. die Ausarbeitung eines
Referenzsystems zur Regulierungsandrohung.
6.3.3 Konkretisierung des wirtschaftspolitischen Handlungsbedarfs
Die notwendigen Schritte für eine Umsetzung der korporatistischen Regulierung sind:
• Task Force: Als organisatorischer Vorläufer und späterer Kern einer bundesweiten
Regulierungsinstitution (RegFH) sollte eine Task Force aus geeigneten Fachleuten
gebildet werden. Dazu gehören die Ausarbeitung der Details einer anzudrohenden
Regulierung, der Beratung der noch zuständigen Länderbehörden und der
Moderierung weiterer korporatistischer Lösungen, um den ineffizienten Status-Quo zu
verbessern.
• Änderung der gesetzlichen Rahmenbedingungen: Die für eine Re-Regulierung
erforderlichen Änderungen der rechtlichen Rahmenbedingungen sollten daraufhin
unter Einbeziehung der Task Force ausgearbeitet und auf den Weg gebracht werden.
Wichtigste Punkte sind dabei die Schaffung der bundesweiten Regulierungsbehörde
RegFH und die Definition ihrer Kompetenzen und Zielsetzungen. Zu den Befugnissen,
die der Institution übertragen werden, gehört die Entscheidungsfreiheit zur Auswahl,
getrennt nach Flughafentypen und gegebenenfalls einzelnen Flughäfen, eines
geeigneten Verfahrens für einen staatlichen Regulierungseingriff und zur Festlegung
der entsprechenden Regulierungsbasis.
• Privatisierung: Der Privatisierungsprozess ist erst fortzusetzen, wenn am jeweiligen
Primär- und Sekundärflughafen eine marktinterne Vertragsvereinbarung geschlossen
wurde bzw. das angedrohte Regulierungsverfahren in Kraft getreten ist. Durch den
somit erzielten Abbau an Regulierungsunsicherheit fallen die vom Flughafen in die
Endpreise einkalkulierten Risikozuschläge geringer aus, was im Endeffekt zu einer
Vermeidung bzw. Reduzierung von Wohlfahrtsverlusten führt.
• Überprüfung: Die Regulierungspraxis der korporatistischen Regulierung und des
Monitoring sind in regelmäßigen Abschnitten kritisch auf ihre Zielerreichung hin zu
überprüfen. Im Idealfall führt – ähnlich wie in Australien –eine von der RegFH
unabhängige Instanz diese Überprüfung durch bzw. kontrolliert sie zumindest (Wolf
2003).
62

7 Wettbewerbspolitik – Horizontale Integration
Als Wettbewerbspolitik wird hier die Beurteilung und Entscheidung über Fragen der
horizontalen Integration angesehen; es ist zu beurteilen und zu entscheiden, ob Flughäfen
einen gemeinsamen (Teil-) Eigentümer haben bzw. durch Überkreuzbeteiligungen
miteinander verbunden sein dürfen. Fragen der vertikalen Integration zwischen Flughäfen und
z.B. Fluggesellschaften werden hier nicht betrachtet.
7.1 Theoretische Grundlagen
Aus Sicht der Wettbewerbspolitik lautet die zentrale Frage, ob bei gemeinsamen (Teil-)
Eigentümern oder durch Überkreuzbeteiligungen von Flughäfen die Vorteile aufgrund von
Synergieffekten die Nachteile aufgrund der wettbewerbsmindernden Wirkung überwiegen.
Aus gesamtwirtschaftlicher Sicht würde das Vorhandensein signifikanter Synergieeffekte ein
Argument für einen gemeinsamen Betrieb von Flughäfen sein. Vom
Rationalisierungspotenzial zentraler Verwaltungsfunktionen und eventuell vorhandener
Netzwerkeffekte durch eine abgestimmte Preis- und Investitionspolitik abgesehen besteht
jedoch kein Kostensenkungspotenzial (Niemeier / Wolf 2002, S. 192 u. 198). Niemeier und
Wolf (2002, S. 193) sehen darüber hinaus Vorteile lediglich im Know-how-Transfer, wobei
der Schwerpunkt dabei im Non-Aviation-Bereich liegt.
Gegen die Zulassung horizontal integrierter Flughäfen sprechen die Auswirkungen eines
möglicherweise reduzierten Wettbewerbs zwischen den Flughäfen. Diese dürften regelmäßig
dann groß sein, wenn es sich um Flughäfen im selben Marktsegment und mit stark
überlappenden Einzugsgebieten handelt. Die Segmentierung des Marktes erfolgt dabei
entlang der in diesem Beitrag verwendeten Einteilung der Flughäfen, die unmittelbar auf die
Attraktivität des Flughafens für die Fluggesellschaften unter Berücksichtigung verschiedener
Geschäfts-modelle zurückgeht. 58
Bei der Beurteilung oben genannter Fragestellung ist weiterhin die Unterscheidung der
verschiedenen Marktbeziehungen, die zwischen Flughäfen vorliegen können, von Bedeutung.
Flughäfen stehen in vertikaler Beziehung zu einander, wenn sie durch Flugverbindungen
direkt verbunden sind. In diesem Fall komplementärer Flughäfen ergibt sich ein weiterer
Vorteil durch eine Integration der Flughafenbetreiber, da ein abgestimmtes Angebotsverhalten
zur Beseitigung von Marktunvollkommenheiten beitragen kann (Niemeier / Wolf 2002, S.
198). In diesem Fall kann das Problem des doppelten Gewinnaufschlages vertikal verknüpfter
Unternehmen mit Marktmacht reduziert werden. 59
58 Während der Flughafen Köln/Bonn als Sekundärflughafen je nach Bepreisung sowohl für Netzwerk- als auch
Low-Cost-Fluggesellschaften attraktiv sein kann, ist der Flughafen Hahn/Hunsrück aufgrund seiner
geographischen Lage – ähnlich den Tertiärflughäfen – lediglich für Low-Cost- oder Touristik-Fluggesellschaften
interessant.
59 Wolf / Niemeier (2001, S. 211ff.) geben eine detaillierte Darstellung des Problems des doppelten
Gewinnaufschlags.
63

Folglich lassen sich folgende Ergebnisse festhalten:
• Verflechtungen von Flughäfen im selben Marktsegment und mit stark überlappenden
Einzugsgebieten sind tendenziell problematisch, da sie vorhandene
Wettbewerbstendenzen benachbarter Flughäfen verhindern.
• Das Ausmaß der Synergieeffekte durch den gemeinsamen Betrieb von Flughäfen ist
unklar.
• Verflechtungen zwischen komplementären Flughäfen sind als unproblematisch
einzustufen, da diese keine bzw. kaum sich überschneidende Einzugsgebiete haben.
Weiterhin hilft eine Angebotskoordinierung, Marktunvollkommenheiten zu beseitigen.
7.2 Schlussfolgerungen aus den Erfahrungen in Großbritannien, Neuseeland und
Australien
Die Erfahrungen aus Großbritannien, Neuseeland und Australien sind in Bezug auf
Flughafenintegration uneindeutig. 60 Die zwei großen privatisierten Flughäfen in Neuseeland
gehören unterschiedlichen Eigentümern; ein ausdrückliches Verbot einer Kapitalverflechtung
oder sonstige Einschränkungen sind auch nicht vorhanden.
Bei der Privatisierung in Großbritannien wurden die vier großen Londoner Flughäfen als
Flughafensystem gemeinsam verkauft. Gegen jede Kritik und alle Forderungen zur
Aufspaltung der BAA hat sich die britische Regulierungsbehörde CAA bisher für die
Beibehaltung der derzeitigen Eigentümerstruktur ausgesprochen (Starkie 1987). Sie folgt
dabei der Argumentation der BAA, dass der potenzielle Effizienzzuwachs aufgrund
freigesetzter Wettbewerbspotenziale zwischen den Londoner Flughäfen den Verlust von
Synergieeffekten und den Anstieg von Transaktionskosten nicht kompensieren würde (Toms
2003, S. 3ff.).
In Australien sind im Rahmen des Airport Acts von 1996 die gemeinsame Teilhaberschaft an
den vier Einreise-Flughäfen („Ports of Entry“) Sydney, Melbourne, Brisbane und Perth
verboten, die untereinander in einem gewissen Wettbewerb stehen. Ebenso ist die
Teilhaberschaft von Fluggesellschaften an Flughäfen limitiert (Wolf 1997, S. 160).
7.3 Empfehlungen für Deutschland
Die theoretischen Überlegungen und internationalen Erfahrungen lassen erkennen, dass keine
allgemeingültigen Empfehlungen zum Umgang mit horizontaler Integration von Flughäfen
abgeleitet werden können. Bei der Entwicklung einer Handlungsempfehlung für eine
effiziente Regulierung wird in dieser Arbeit von begrenzt vorhandener Marktmacht der
deutschen Flughäfen und Interessenkongruenzen zwischen Flughäfen und Fluggesellschaften
ausgegangen. Diese beiden Annahmen sind wichtige Bedingungen für die Vorteilhaftigkeit
einer korporatistischen Regulierung. Zur Aufrechterhaltung dieser Vorteile ist jede Form von
Wettbewerbsdruck von Bedeutung. Unter dieser Voraussetzung sind Kapitalverflechtungen
60 Für eine ausführliche Darstellung der Erfahrungen mit der Privatisierung und Regulierung der Flughäfen in
Großbritannien, Neuseeland und Australien siehe Anhang.
64

von Flughäfen im selben Marktsegment mit stark überlappenden Einzugsgebieten, wie z.B.
die Flughäfen in Düsseldorf, Köln/Bonn und Dortmund, als kritisch zu bewerten und sollten
daher starken Einschränkungen unterliegen und eher nicht genehmigt werden. Im Rahmen der
vorgeschlagenen korporatistischen Regulierung könnten derartige Beteiligungen aber auch
von der Zustimmung der betroffenen Fluggesellschaften abhängig gemacht werden.
Ein schlüssiges „ex-ante“-Konzept zur Wettbewerbspolitik bzgl. der möglichen Integration
von Flughafenbetreibern sollte vor einer Privatisierung von der neu zu schaffenden
Regulierungsinstanz in Abstimmung mit dem Kartellamt entwickelt werden. Dieses Konzept
sollte daraufhin dem Markt deutlich kommuniziert werden, um unnötige
Regulierungsunsicherheit und somit auch Risikoaufschläge der privaten Investoren zu
verringern.
65

8 Zusammenfassung und Schlussfolgerungen
8.1 Zusammenfassung der Ergebnisse
Ziel dieses Beitrages ist es, geeignete Konzepte für eine Privatisierung und insbesondere Re-
Regulierung der deutschen Flughäfen zu entwickeln. Dies geschieht vor dem Hintergrund,
dass die bisherige Form der Bereitstellung der noch überwiegend öffentlichen Flughäfen als
ineffizient eingeschätzt wird und insgesamt nicht oder nur unzureichend den Anforderungen
des dynamischen Luftverkehrssektors, besonders mit Blick auf den zukünftigen
Investitionsbedarf, entspricht. Die Analyse der verschiedenen Handlungsoptionen erfolgt
unter der Zielsetzung, eine gesamtwirtschaftlich sinnvolle Lösung zur Überwindung dieser
Defizite zu finden. Die wesentlichen Ergebnisse sollen hier zusammengefasst werden.
Privatisierung der deutschen Flughäfen
Die Betrachtung des deutschen Flughafensektors lässt keine Gründe erkennen, Flughäfen
nicht zu privatisieren. Nach Vickers / Yarrow (1991) sind Effizienzgewinne in Sektoren mit
monopolistischem Charakter aber von einer geeigneten Regulierung abhängig. Daher ist vor
einer Privatisierung von Flughäfen eine Re-Regulierung notwendig.
Die deutschen Flughäfen sollten im Regelfall vollständig privatisiert werden, in Einzelfällen
kann demgegenüber eine Teilprivatisierung mit privater Mehrheitsbeteiligung sinnvoll sein.
Während für Tertiärflughäfen eine Ausschreibung von Unternehmensanteilen an strategische
Investoren sinnvoll erscheint, ist bei Primär- und einigen Sekundärflughäfen i.d.R. ein
Börsengang zum Verkauf der Unternehmensanteile an private Investoren besser geeignet.
Flughäfen besitzen eingeschränkte Marktmacht, die zudem nicht zwingend ausgenutzt wird
Im Non-Aviation-Bereich ist Marktmacht vorhanden, die aber nicht als problematisch
angesehen wird. Der Grad der Marktmacht im Aviation-Bereich ist für die einzelne
Flughafentypen sehr unterschiedlich ausgeprägt.
• Die Primärflughafen Frankfurt und München besitzen bedingt durch institutionelle
Markteintrittsbarrieren und nicht geschützter, faktorspezifischer Investitionen der
Lufthansa Marktmacht, die durch Wettbewerb mit anderen europäischen
Drehkreuzflughäfen um Transferpassagiere eingeschränkt ist. Das Interesse an einer
langfristig gefestigten Wettbewerbsposition als Hub-Flughafen sowie die zunehmende
Bedeutung des kommerziellen Bereiches schaffen darüber hinaus starke Anreize, den
Preissetzungsspielraum im Aviation-Bereich nicht übermäßig auszunutzen. Dennoch
ist ein möglicher Wohlfahrtsverlust bei Ausnutzung der Marktmacht in diesem
Segment als so groß einzuschätzen, dass eine Regulierung des Angebotsverhaltens in
Betracht gezogen werden sollte.
• Sekundärflughäfen wie Düsseldorf, Hamburg und Stuttgart besitzen insbesondere im
Bereich des europäischen Geschäftsreiseverkehrs bedeutende Marktmacht. Einige
Flughäfen wie Düsseldorf und Köln/Bonn stehen aufgrund ihrer geographischen Nähe
im intramodalen Wettbewerb. Die Komplementarität mit dem kommerziellen Bereich
reduziert zwar mögliche Wohlfahrtsverluste, insgesamt können diese aber doch so
66

groß sein, dass eine Regulierung des Angebotsverhaltens dennoch in Betracht gezogen
werden sollte.
• Tertiärflughäfen, deren Marktmacht vornehmlich auf noch nicht ausgeschöpften
Skalenerträgen beruht, sind inter- und verstärkt intramodaler Substitutionskonkurrenz
ausgesetzt. Durch den möglichen Eintritt von Quartiärflughäfen in den Markt werden
diese Flughäfen in Zukunft zusätzlich diszipliniert. Unter Berücksichtigung des relativ
starken Marktmachtgegengewichts der dominanten Charter- und Low-Cost-
Fluggesellschaften bzw. der Lufthansa als oft einziger Netzwerkfluggesellschaft ist ein
Ausnutzen von Marktmacht nur eingeschränkt zu erwarten. Eine Regulierung ist daher
nur in seltenen Fällen erforderlich.
Korporatistische Regulierung für Primär- und Sekundärflughäfen
Primär- als auch Sekundärflughäfen sollten einem Regulierungssystem unterworfen werden,
das korporatistische Ansätze integriert. Eine neu zu schaffende, zunächst sektorspezifische
und unabhängige Regulierungsbehörde RegFH auf Bundesebene entwickelt dafür einen
Rahmen, innerhalb dessen einzelne Flughäfen und dort ansässige Fluggesellschaften
marktinterne Lösungen vereinbaren. Diese RegFH würde größeres Fachwissen als die bisher
zuständigen Landesbehörden vereinen und insgesamt einen geringeren Personalbestand
erfordern. Bei Ausbau der RegTP zu einer Regulierungsbehörde für Netzsektoren sollte die
RegFH in diese integriert werden.
Als Regulierungsandrohung und gleichzeitig Ausgangsbasis für Verhandlungen der
Marktteilnehmer dient ein subsidiärer, staatlicher Regulierungseingriff. Dieser sollte
entsprechend einer Price-Cap-Regulierung mit Dual-Till-Ansatz entwickelt werden, die eine
Qualitätskontrolle, die Möglichkeit separater Investitionsvereinbarungen, die Anwendung
eines Tariff-Baskets sowie eine gerechte Risikoaufteilung externer Einflüsse, z.B. mittels
einer symmetrischen Sliding-Scale, implementiert.
Um die Transparenz des Regulierungssystems und die Vergleichbarkeit zwischen den
Flughäfen insgesamt zu erhöhen, sollten die Betreiber dazu verpflichtet werden, bestimmte
Standards zur Kontoführung und regelmäßigen Veröffentlichung von Unternehmensdaten
einzuhalten. Damit ließe sich relativ unkompliziert ein Benchmarking-System
implementieren, womit auch die Effekte einer Re-Regulierung im Zeitverlauf besser
dokumentiert und bewertet werden können.
Ex-Post Regulierung für Tertiärflughäfen
Für den Großteil der deutschen Tertiärflughäfen stellt ein Monitoring-Modell nach dem
Vorbild Australiens ein geeignetes Regulierungssystem dar, wobei die ex-post
Angebotskontrolle auf den Aviation-Bereich beschränkt bleibt. Regeln zur Kontoführung und
Verpflichtungen zur Veröffentlichung von Unternehmensdaten wie bei den Primär- und
Sekundärflughäfen vereinfachen die Arbeit der Regulierungsbehörde. Bei Bedarf können
einzelne Flughäfen in eine korporatistische Regulierung einbezogen werden.
67

Weitere Fragen der Regulierung und Slotallokation
Die Regulierungspraxis der korporatistischen Regulierung und des Monitoring sind in
regelmäßigen Abschnitten kritisch auf ihre Zielerreichung hin zu überprüfen..
Die Problembereiche der Flughafenregulierung und der Allokation der Slots werden bei der
vorgeschlagenen Lösung grundsätzlich getrennt angegangen. Es ist allerdings dringend
erforderlich, ein Slothandelsystem einzuführen.
Horizontale Integration
Begrenzt vorhandene Marktmacht und Interessenkongruenzen zwischen Flughäfen und
Fluggesellschaften sind wichtige Bedingungen für die Vorteilhaftigkeit einer
korporatistischen Regulierung. Unter dieser Voraussetzung sind Kapitalverflechtungen von
Flughäfen im selben Marktsegment mit stark überlappenden Einzugsgebieten, wie z.B. die
Flughäfen in Düsseldorf, Köln/Bonn und Dortmund, als kritisch zu bewerten und sollten
daher starken Einschränkungen unterliegen und i.d.R. nicht genehmigt werden.
8.2 Schlussfolgerungen und Ausblick
In Deutschland besteht die Notwendigkeit einer Neuausrichtung der Flughafenpolitik und
einer Privatisierung und Re-Regulierung der Flughäfen, um Effizienzsteigerungen zu
bewirken. Erfahrungen mit der Privatisierung und Regulierung in anderen Sektoren (wie z.B.
im Energiesektor oder im privaten Fernstraßenbau) weisen darauf hin, dass dem Problem der
Regulierung in Deutschland verstärkt Beachtung geschenkt werden sollte. Hier können die
Regulierungskonzepte Großbritanniens, Neuseelands und Australiens als Vorbild dienen.
Die in diesem Beitrag erzielten Ergebnisse sind als Ausgangspunkt für eine Neuorientierung
der Flughafenpolitik in Deutschland gedacht. Die Vorschläge bedürfen noch weiterer
vertiefter Überlegungen; insbesondere müssen noch juristische Aspekte verstärkt
berücksichtigt und Detailfragen des Regulierungssystems geklärt werden. Ein wichtiges
Ergebnis der Untersuchung ist, dass aufgrund der begrenzten Marktmacht der Flughäfen,
verschiedener Interessenkongruenzen der Beteiligten und sektoraler Besonderheiten durch
eine korporatistische Regulierung – im Gegensatz zum Energiesektor – eine
gesamtwirtschaftlich vorteilhafte Lösung erreicht werden kann.
68

Danksagungen
Wir danken Achim I. Czerny für wichtige inhaltlich Hinweise sowie Claudia Eich und Berit
Meinhart für die Hilfe bei der redaktionellen Bearbeitung des Textes. Weiterhin danken wir
unseren Gesprächspartnern aus der „Praxis“, die uns viele nützliche Informationen und
Anregungen gegeben haben.
69

Tabellen-, Abbildungs- und Literaturverzeichnis
Tabellenverzeichnis
Tabelle 1: Eigentümerstruktur der deutschen internationalen Verkehrsflughäfen................... 11
Tabelle 2: Möglichkeiten zur Preisdifferenzierung auf Flughäfen .......................................... 29
Tabelle 3: Alternativen zur Allokation von Slots in Verbindung mit einer Regulierung sowie
bei einem Verzicht auf eine Regulierung......................................................................... 40
Tabelle 4: Wirkungsvergleich Price-Cap-Regulierung und Kostenzuschlagsregulierung....... 45
Abbildungsverzeichnis
Abbildung 1: System Flughafen: Leistungsbereiche und Vertragsbeziehungen ....................... 7
Abbildung 2: Vertragsbeziehungen der Beteiligten des Systems Flughafen nach
Leistungsbereichen............................................................................................................. 8
Abbildung 3: Durchschnittskosten von Flughäfen................................................................... 23
Abbildung 4: Marktmacht deutscher Verkehrsflughäfen......................................................... 38
Abbildung 5: Regulierungstendenzen in Großbritannien, Neuseeland und Australien ........... 87

Literaturverzeichnis
[1] ACCC, 2001a, Access to Airport Services – Supplementary Submission to the Productivity
Commission`s Inquiry into Price Regulation of Airport Services (abgerufen
am 12.05.2003 unter URL: www.pc.gov.au/inquiry/airports).
[2] ACCC, 2001b, Price Regulation of Airport Services– Supplementary Submission to
the Productivity Commission`s Inquiry into Price Regulation of Airport Services (abgerufen
am 12.05.2003 unter URL: www.pc.gov.au/inquiry/airports).
[3] ADV – Arbeitsgemeinschaft Deutscher Verkehrsflughäfen, 1997: Sicherung und
Optimierung des Luftverkehrsstandortes Deutschland.
[4] ADV – Arbeitsgemeinschaft Deutscher Verkehrsflughäfen, 2001: Sicherung und
Optimierung des Luftverkehrsstandortes Deutschland.
[5] ADV – Arbeitsgemeinschaft Deutscher Verkehrsflughäfen, 2003: Pressemitteilung
Nr. 7 / 2003 (abgerufen am 03.08.2003 unter URL:
www.adv-net.org/de/gfx/presse/pm_07_2003.php).
[6] Airbus, 2002, Global Market Forecast 2001-2020 (abgerufen am 20.05.2003 unter
URL:
ww.airbus.com/pdf/media/gmf2001.pdf).
[7] BARIG – Board Of Airline Representatives In Germany, 2000, Pressemitteilung
vom 30.03.2000 (abgerufen am .25.05.2003 unter URL:
www.barig.org/Pressemitteilungen/dp000330.htm).
[8] BARIG – Board Of Airline Representatives In Germany, 2002, Pressemitteilung
vom 30.04.2002 (abgerufen am 25.05.2003 unter URL:
www.barig.org/Pressemitteilungen/dp020430.htm).
[9] Barrett, S. D., 2000, Airport competition in the deregulated European aviation market,
Journal of Air Transport Management. 6 (1), S. 13-27.
[10] Beckers, T. & Hirschhausen, Chr. von, 2003, Privatisierung der Bundesautobahnen
über Konzessionsmodelle – Alternative Konzepte, offene Fragen und
wirtschaftspolitische Schlussfolgerungen, Arbeitspapier zu einem Vortrag auf den
19. Verkehrswissenschaftlichen tagen am 22.09.2003 an der Technischen Universität
Dresden.
[11] Beckers, T. & Miksch, J, 2002, Die Allokation des Verkehrsmengenrisikos beim A-
Modell, in: Festschrift - 75 Jahre Baubetrieb an der TU Berlin, herausgegeben von
Kochendörfer, B., S. 23-38.
[12] BMVBW, 2002, Flughafenkonzept der Bundesregierung, August 2002, Digitalen
Bibliothek der Friedrich Ebert Stiftung (abgerufen am 25.05.2003 unter
URL: library.fes.de/fulltext/fo-wirtschaft/01138002.htm).
71

[13] Boeing, 2003, Current Market Outlook 2003 (abgerufen am 20.05.2003 unter URL:
www.boeing.com/commercial/cmo/pdf/CMO2003.pdf).
[14] Bradley, I. & C. Price, 1988, The economic regulation of private industries by price
constraints, Journal of Industrial Economics, 37 (1), S. 99-106.
[15] Baumol, W., J.C. Panzar, R.D. Willig, 1988, Contestable Markets and the Theory of
Industry Strucrure (Hartcourt Brace Jovanovich, San Diego).
[16] Brenck, A., 2001b, Regulierungsverfahren (Skript zur Lehrveranstaltung „Staatliche
Regulierung“ im Sommersemester 2001 an der TU Berlin).
[17] Brenck, A.& A. I. Czerny, 2001, Allokation von Slots bei unvollständiger
Information, Arbeitspapier zu einem Vortrag auf den 19. Verkehrswissenschaftlichen
Tagen am 17./18.09.2001 an der Technischen Universität Dresden.
[18] Brunekreeft, G. & Neuscheler, T., 2003, Preisregulierung von Flughäfen, in:
Zwischen Regulierung und Wettbewerb – Netzsektoren in Deutschland,
herausgegeben von Knieps, G. & Brunekreeft, G. (Physica-Verlag, Heidelberg), S.
251-280.
[19] Budau, E.-M., Institut für Städtebau und Landesplanung, Flughafensystem der
Bundesrepublik Deutschland, 2002 (abgerufen am 20.05.2003 unter URL:
www.isl.unikarlsruhe.de/module/flugverkehr/flughafensystem/flughafensystem.html).
[20] Bunse, T., 2003, Deutsche Lufthansa AG, Luftverkehrsstandort Berlin – Strategische
und regulatorische Aspekte, Vortrag am 24.06.2003 in Berlin.
[21] CAA, 2001a, Competitive Provision of Infrastructure and Services Within Airports
(abgerufen am 12.06.2003 unter URL: www.caa.co.uk/publications).
[22] CAA, 2001b, Direct Contracting Between Airports and Users: A Default Price Cap
(abgerufen am 12.06.2003 unter URL: www.caa.co.uk/publications).
[23] CAA, 2001c, Pricing Structures and Economic Regulation (abgerufen am 12.06.2003
unter URL: www.caa.co.uk/publications).
[24] CAA, 2003a, Economic Regulation of BAA London Airports (Heathrow, Gatwick
and Stansted) 2003 – 2008 CAA Decision February 2003 (abgerufen am 12.06.2003
unter URL: www.caa.co.uk/publications).
[25] CAA, 2003b, UK Airport Statistics 2002 – Annual (abgerufen am 12.06.2003 unter
URL: www.caa.co.uk/erg/erg_stats).
[26] Dennis, Nigel, 1998, Competition between Hub Airports In Europe and A Methodology
for Forecasting Connecting Traffic, 8 th WCTR Proceedings, Volume 1, S.239–
252.
[27] Doganis, R. S., 1992, The Airport Business, (Routledge, London).
72

[28] Doganis, R.S., A. Graham und A. Lobbenberg, 1995, The Economic Performance of
European Airports, Research Report 3, Department of Air Transport, Cranfield University,
Bedford, England.
[29] Engel, C., 2002, Verhandelter Netzzugang, Max-Planck-Projektgruppe, Recht der
Gemeinschaftsgüter, Bonn. (e-print: www.mpp-rdg.mpg.de/pdf_dat-2002_4.pdf).
[30] Ewers, H.-J., Brenck, A., Czerny, A. et al., 2001, Möglichkeiten der besseren
Nutzung von Zeitnischen auf Flughäfen (Slots) in Deutschland und der EU,
Technische Universität Berlin, Fachgebiet für Wirtschafts- und Infrastrukturpolitik.
[31] FAZ – Frankfurter Allgemeine Zeitung, 2003, In der EU beginnt der Abschied von
den Energiemonopolen, 05.06.2003, Nr. 129 / S. 13.
[32] Feess, E., 2002, Ökonomische Analyse unterschiedlicher Verfahren der Vergabe von
Zeitnischen auf Flughäfen, Gutachten vom 19. Februar 2002, RWTH Aachen.
[33] Flughafen Düsseldorf, 2001, Geschäftsbericht 2000, Flughafen Düsseldorf GmbH.
[34] Flughafen Düsseldorf, 2003, Beteiligungen des Unternehmens (abgerufen am
20.05.2003 unter URL: www.duesseldorf-international.de).
[35] Flughafen Hamburg 2002, Geschäftsbericht 2001, Flughafen Hamburg GmbH 2001.
[36] Flughafen Stuttgart, 2003, Statistischer Jahresbericht 2002, Flughafen Stuttgart
GmbH.
[37] Forsyth, P., 1999, Regulating Access to Airport Facilities, (Air Transport Research
Group Conference, City University Hong Kong, 6. Juni 1999).
[38] Forsyth, P., 2001 Airport Price Regulation: Rationales, Issues and Directions for Reform
– Submission to the Productivity Commission’s Inquiry into Price Regulation
of Airport Services (abrufbar unter URL: http://www.pc.gov.au/inquiry/airports).
[39] Forsyth, P., 2002, Privatization and regulation of Australian and New Zealand airports,
Journal of Air Transport Management. 8 (1), S. 19-28.
[40] Forsyth, P., 2003a, Regulation under Stress: Developments in Australian Airport Policy,
Journal of Air Transport Management. 9 (1), S. 25-35.
[41] Forsyth, P., 2003b (forthcoming), Replacing Regulation: Airport Price Monitoring in
Australia in: The Economic Regulation of Airports, herausgegeben von Gillen, D.
W., Forsyth, P., Knorr, A., Mayer, O. G., Niemeier, H.-M. & Starkie, D. (Ashgate,
Aldershot, Hampshire).
[42] Fraport AG 2003, Flughafenentgelte 2003 (abgerufen am 20.05.2003 unter URL:
http://www.fraport.de/online/bereiche/de/jsp/vtm_flughafenentgelte.jsp).
[43] Fritsch, M., T. Wein, H.-J. Ewers, 2003, Marktversagen und Wirtschaftspolitik:
Mikroökonomische Grundlagen staatlichen Handelns (Vahlen, München, 5.
Auflage).
73

[44] FTD – Financial Times Deutschland, 2003, Matthias Kurth: Marktkontrolleur mit
Scheu vor Konflikten, 11.08.2003.
[45] Graham, A., 2001, Managing Airports – An International Perspective (Butterworth-
Heinemann, Oxford).
[46] Grande, E. & B. Eberlein, 1999, Der Aufstieg des Regulierungsstaates im
Infrastrukturbereich – Zur Transformation der politischen Ökonomie der
Bundesrepublik Deutschland, in Von der Bonner zur Berliner Republik. 10 Jahre
deutsche Einheit, Leviathan-Sonderheft 19, herausgegeben von R. Czada & H.
Wollmann (Westdeutscher Verlag, Wiesbaden), S. 631–650.
[47] Hirschhausen, Chr. von, T. Beckers, H. Tegner, 2002, PPI in Germany – The Gradual
Awakening; Infrastructure Journal, June 2002, S. 48-55.
[48] Holzschneider, M., 2003, Flughäfen im Wettbewerb, Internationales Verkehrswesen
(55) 7+8/2003, 329-333.
[49] IATA – International Air Transport Association. 2000. World Air Transport Statistics,
Edition 45.
[50] King, S. P., 2001, Market Power and Airports – Supplementary Submission to the
Productivity Commission`s Inquiry into Price Regulation of Airport Services.
[51] Kunz, M., 1999, Entbündelter Zugang zu Flughäfen: Zur Liberalisierung der Bodenverkehrsdienste
auf europäischen Flughäfen, in: Zeitschrift für Verkehrswissenschaft,
70, 1999, Heft 3, S. 206-232.
[52] Laffont, J.-J. & J. Tirole., 2000, Competition in Telecommunications (MIT Press
Cambridge, Massachusetts).
[53] Levy, B. & P. Spiller, 1998, Regulation, Institutions and Commitment in Telecommunications:
A Comparative Study of Five Country Studies (Cambridge University
Press, Cambridge, Massachusetts).
[54] Lopez-Calva, Luis Felipe, 1998, On Privatization Methods (Devlopment Discussion
Paper No. 665, Harvard Institute for International Development, Cambridge, Massachusetts).
[55] Ministry of Commerce, 2003, Pressemitteilung vom 23. Mai 2003 (abgerufen am
12.06.2003 unter URL: www.med.govt.nz/buslt/bus_pol/airports/index.html).
[56] Monopolkommission, 2000/2001, Netzwettbewerb durch Regulierung – Vierzehntes
Hauptgutachten der Monopolkommission, Kurzfassung (abgerufen am 20.05.2003
unter URL: www.monopolkommission.de/haupt_14/sum_h14.pdf).
[57] Niemeier, H.-M. & H. Wolf, 2002, Strategische Allianzen zwischen Flughäfen –
notwendiges Gegengewicht zur Blockbildung der Fluggesellschaften?, Schriftenreihe
der DVWG, B246. S. 187-215.
74

[58] Niemeier, H.-M., 2002, Regulation of airports: the case of Hamburg airport – a view
from the perspective of regional policy, Journal of Air Transport Management. 8 (1),
S. 37-48.
[59] Pels, E., 2000, Airport Economics and Policy Efficiency, Competition and Interaction
with Airlines (Tinbergen Research Series 222, Vrije Universiteit Amsterdam,
Niederlande).
[60] Productivity Commission, 2002, Price Regulation of Airport Services (Report no. 19,
Aisinfo, Canberra, (abgerufen am 12.05.2003 unter URL: http://
www.pc.gov.au/inquiry/airports).
[61] Rolshausen, R.-D., 2002, Fraport AG, Neue Wege und Erfahrungen – Das Beispiel
Frankfurt, Zur Entgeltregulierung von Flughäfen in Deutschland – Erfahrungen,
Optionen – Reformnotwendigkeiten?, Unterlagen zu einem Vortrag auf Tagung des
DLR und des Deutschen Verkehrsforum vom 8./9.10.2002 im BMVBW in Berlin.
[62] Schernus, M., 2002, Flughafen Hamburg GmbH, Neue Wege und Erfahrungen – Das
Beispiel Hamburg, Zur Entgeltregulierung von Flughäfen in Deutschland –
Erfahrungen, Optionen – Reformnotwendigkeiten?, Unterlagen zu einem Vortrag auf
Tagung des DLR und des Deutschen Verkehrsforum vom 8./9.10.2002 im BMVBW
in Berlin.
[63] Shleifer, A. & R. Vishny, 1996, A Theory of Privatization, Economic Journal.
[64] (Stadt Hamburg 2000, Pressemitteilung vom 18.07.2000, Staatliche Pressestelle der
Stadt Hamburg, abgerufen am 12.06.2003 unter URL:
www.hamburg.de/Behoerden/Pressestelle/Meldungen/tagesmeldungen/2000/juli/w29
/di/news.htm).
[65] Starkie, D., 2001, Reforming UK Airports, Journal of Transport Economics, 35 (1),
S. 119-135.
[66] Starkie, D., 2002, Airport regulation and competition, Journal of Air transport Management,
8 (1), S. 63-72.
[67] Toms, M., 2003 (forthcoming), UK – Regulating from the Perspective of British
Airport Authority, in: The Economic Regulation of Airports, herausgegeben von Gillen,
D. W., Forsyth, P., Knorr, A., Mayer, O. G., Niemeier, H.-M. & Starkie, D.
(Ashgate, Aldershot, Hampshire).
[68] Vickers, J., Yarrow, G., 1991, Economic perspectives on privatization, Journal of
Economic Perspectives, 5 (2), S. 111-132.
[69] Wolf, H., 1997, Grundsatzfragen einer Flughafenprivatisierung, in Deutschland –
Gutachten im Auftrag des Bundesministeriums für Finanzen (Institut für
Weltwirtschaft an der Universität Kiel – Abteilung Raumwirtschaft und
Infrastruktur, Kiel).
75

[70] Wolf, H., 2003 (forthcoming), Airport privatisation and Regulation, in: The Economic
Regulation of Airports, herausgegeben von Gillen, D. W., Forsyth, P., Knorr,
A., Mayer, O. G., Niemeier, H.-M. & Starkie, D. (Ashgate, Aldershot, Hampshire).
[71] Zhang, A., Zhang, Y., 1997, Concession Revenue and Optimal Airport Pricing,
Transportation Research, 33 (4), S. 287-296.
76

Anhang: Internationale Erfahrungen mit der Privatisierung und
Regulierung von Flughäfen
A.1) Großbritannien
A.1.1) Der Flughafenmarkt im Überblick
Zwei wirtschaftsgeographisch bedingte Besonderheiten prägen die Strukturen des britischen
Flughafenmarktes. Zum einen besitzt der Flugverkehr aufgrund der Insellage Großbritanniens
seit jeher eine hohe Bedeutung für die nationale Verkehrsanbindung, was zur Entwicklung
eines dichten, landesweit verteilten Flughafennetzes führte. Zum anderen ist die
Wirtschaftsstruktur des Landes durch eine starke Konzentration auf den Großraum London
gekennzeichnet. Trotz einiger Tendenzen zur Dezentralisierung erbringen die drei Londoner
Flughäfen Heathrow, Gatwick und Stansted noch heute 65% des internationalen
Luftverkehrsaufkommens von und nach Großbritannien (CAA 2003b). Die Konzentration
setzt sich in den Eigentumsstrukturen der Flughafenunternehmen fort. So wurde die British
Airport Authority (BAA) 1966 als unabhängiges, öffentliches aber gewinnorientiertes
Unternehmen gegründet, um die drei zuvor genannten Londoner sowie einen Flughäfen in
Schottland (Prestwick) zu betreiben. In der Zeit von 1966 bis 1987 erwarb die
Flughafenholding zusätzlich noch drei weitere schottische Flughäfen (Edinburgh 1971,
Aberdeen und Glasgow 1975) und besaß in Schottland damit einen Marktanteil von nahezu
90%. Insgesamt stellte die BAA bereits zu Beginn der 80er Jahre das dominierende
Flughafenunternehmen im Vereinigten Königreich dar (Productivity Commission, S. 411).
A.1.2) Privatisierung
Vollprivatisierung der BAA über ein IPO
Nachdem die konservative Regierung unter Margaret Thatcher 1982 einen Politikwechsel in
Großbritannien einleitete und sich für eine grundlegende Liberalisierung der Wirtschaft
aussprach, folgte mit der Verabschiedung des „Airports Act“ 1986 der erste Schritt in
Richtung einer Privatisierung der britischen Flughäfen. Daraufhin wurde die BAA noch im
selben Jahr in eine private Aktiengesellschaft (BAA plc.) umgewandelt und 1987 durch einen
Börsengang (IPO) materiell privatisiert. Damit war sie das erste börsennotierte
Flughafenunternehmen der Welt. Durch die Ausgabe von 500 Millionen Aktien erzielte die
britische Regierung einen Privatisierungserlös von 1,2 Mrd. £, behielt aber zunächst eine mit
besonderen Stimmrechten ausgestattete Aktie („Golden Share“), die v.a. eine feindliche
Übernahme verhindern sollte. Die BAA stellt inzwischen aufgrund ihres Fachwissens und der
finanziellen Stärke selbst einen bedeutenden strategischen Investor dar und hat selber
Beteiligungen an internationalen Flughäfen erworben.
(Teil-) Privatisierung der anderen und kleineren Flughäfen
Der „Airports Act“ verpflichtete darüber hinaus die regionalen Gebietskörperschaften, ihre
Anteile an den Flughäfen mit einem Umsatz von mehr als 1 Mio. £ pro Jahr entweder an
private Investoren zu verkaufen oder zumindest formell zu privatisieren. Da dies jedoch nicht
zur erhofften Privatisierungswelle führte, erhöhte die Regierung Anfang der 90er Jahre ihren
Druck auf die öffentlichen Eigentümer, indem sie die Subventionen drastisch zurückfuhr und
gleichzeitig die Möglichkeit zur Refinanzierung am privaten Kapitalmarkt auf die
Flughafenunternehmen beschränkte, die einen Mindestanteil privater Eigentümer von 50%
nachweisen konnten (Wolf, 1997, S. 137). Zwei Drittel der regulierten Flughäfen (s.u.) sind

seither nicht selten erst aufgrund dieser finanziellen Zwangslage materiell privatisiert worden.
Im April 1999 erfolgte nach dem Regierungswechsel eine Rücknahme der bisherigen
Regelung. Den größeren profitablen Flughäfen, die sich nach wie vor in staatlichem Besitz
befanden, wie Manchester, Newcastle, Leeds-Bradford und Norwich war es wieder gestattet,
zur Kapitalaufnahme den offenen Kapitalmarkt zu nutzen. Dies ermöglichte z.B. Manchester,
83% der Anteile am nahe gelegenen Humberside International Airport zu erwerben. Während
viele der großen regionalen Flughäfen mit einem Umsatz über 1 Mio. £ mittlerweile private
Eigentümer haben, blieben die meisten der kleineren Flughäfen auf regionaler Ebene in
öffentlicher Hand (Graham 2001, S. 31).
A.1.3) Regulierung
Berichtspflicht gegenüber der sektorbezogenen, landesweit tätigen CAA
Mit der forcierten materiellen Privatisierung verlor der Staat seine bisherigen
Einflussmöglichkeiten, das Angebotsverhalten der Flughäfen direkt zu steuern. Daher wurde
mit Verabschiedung des Airports Acts 1986 gleichzeitig auch ein neuer Regulierungsrahmen
festgelegt. Der sektor-spezifischen Regulierungsinstanz Civil Aviation Authority (CAA)
wurde darin die Aufgabe übertragen, die Interessen der Flughafennutzer zu unterstützen,
einen effizienten, wirtschaftlichen und profitablen Betrieb der Flughäfen zu gewährleisten und
Investitionsanreize für neue Kapazitäten zu geben, wenn die Nachfrage dies erfordert. Alle
Flughafenunternehmen mit einem Umsatz von mehr als 1 Mio. £ pro Jahr unterliegen dem
Gesetz nach einer Regulierung durch die CAA (Wolf, 1997, S. 140ff.). Sie vergibt auf Antrag
eine Angebotslizenz für den kommerziellen Flughafenbetrieb, deren Erteilung sie an
bestimmte Auflagen wie der Einhaltung technischer Standards knüpfen kann. Darüber hinaus
müssen die Unternehmen einer besonderen Berichtspflicht nachkommen, die neben der
Angabe wichtiger Geschäftsdaten wie Bilanzen und geplanter Preisveränderungen vorsieht,
die Gesamtkosten nach verkehrsbezogenen und kommerziellen Aktivitäten aufzuschlüsseln.
Derzeit besitzen 47 Flughäfen in Großbritannien eine solche Lizenz (Productivity
Commission 2002, S. 412).
Ex-ante Preisregulierung für ausgewählte Flughäfen
Neben dieser light-handed Regulierung können Flughafengesellschaften bei Verdacht auf
ausgeprägte Marktmacht von der CAA ausgewählt (so genannte „Designierung“) und nach
Zustimmung des Verkehrsministers einer speziellen ex-ante Preisregulierung unterworfen
werden. Die Wettbewerbsbehörde (Competition Commission) untersucht daraufhin
fortwährend das Angebotsverhalten der für die Monopolkontrolle designierten Flughäfen und
kann von der CAA verlangen, auf ihre Vorschläge hin Maßnahmen zu ergreifen, die ein
missbräuchliches Verhalten für die Zukunft verhindern. Gleichzeitig besitzt sie die Aufgabe,
regelmäßig die Ergebnisse der Regulierung zu untersuchen, Entscheidungen der CAA zu
bewerten und bei Streitigkeiten zwischen Flughafen und der Regulierungsbehörde als
Schlichter einzugreifen (Wolf, 1997, S. 141ff.). Für kleinere Regionalflughäfen wird
angenommen, dass ihre Marktmacht nicht ausreicht, um eine Preisregulierung zu
rechtfertigen. Außerdem wird vermutet, dass bereits die drohende Designierung genügt, um
die Betreiber zu disziplinieren. Ziel dieses Regulierungssystems bei Einführung war es, die
78

Anreizstrukturen des Marktes auf Seiten der privaten Eigentümer und Betreiber
weitestgehend zu erhalten, während gleichzeitig ein Missbrauch ihrer Marktmacht möglichst
unterbunden werden sollte. Daher wurde eine Regulierungsmethode benötigt, die die aus
allokativer Sicht ineffiziente Preisbildung nach der Cournot-Regel verhindert, aber parallel
dazu den Flughafenunternehmen genügend Anreize bieten würde, langfristig ihre produktive
Effizienz zu steigern und innovativ tätig zu werden. Der von der CAA für die designierten
Flughäfen Heathrow, Gatwick, Stansted und Manchester implementierte Regulierungsrahmen
orientierte sich an den Strukturen, die von Prof. Stephen Littlechild für die Regulierung der
zwei großen, zuvor privatisierten Unternehmen im Telekommunikations- und Gassektor
entwickelt worden war (British Telecoms – BT, British Gas – BG). In allen drei Fällen lag der
Schwerpunkt auf der Umsetzung einer „light-touch regulation“, die das regulierte
Unternehmen nach der Festsetzung eines Preispfades gemäß der RPI-X Regel alle fünf Jahre
bis zum Ablauf der Regulierungsperiode nahezu unbehelligt agieren lässt (Toms 2003, S. 1).
Da die Regierung sich im bilateralen Luftverkehrsabkommen mit den USA (Bermuda II) bis
1991 zum Single-Till-Prinzip verpflichtet hatte, wurde im Gegensatz zu den beiden anderen
Sektoren das Price-Cap bei Flughäfen zunächst als Single-Till eingeführt, das nach dem
Revenue-Yield-Konzept ermittelt wird. Ein weiterer Bestandteil des Ordnungsrahmens neben
der ex-ante Regulierung kam durch die Errichtung eines Beschwerdesystems über
wettbewerbswidriges Verhalten hinzu, das mit verbindlichen Rechtsfolgen für den
betroffenen Flughafen verknüpft wurde. Die Wettbewerbsbehörde untersucht regelmäßig das
Angebotsverhalten. Jedoch besteht keine spezielle Marktzugangsregulierung für wesentliche
Einrichtungen (Productivity Commission 2002, S. 415).
Probleme bei der Price-Cap-Regulierung, insbesondere mit dem Single-Till-System
Im Laufe von 15 Jahren seit Einführung des Price-Cap-Systems 1987 hat die CAA mehrfach
die Effektivität ihrer praktizierten Regulierung in Bezug auf ihre Zielvorgaben einer
kritischen Überprüfung unterzogen. Dabei wurde festgestellt, dass die Regulierung einige
schwerwiegende Schwachstellen aufwies (CAA 2000):
• Das Regulierungssystem bot unzureichende Anreize für einen effizienten Ausbau der
Flughäfen (Unterinvestitionsproblem).
• Das Single-Till-Prinzip führte zu ineffizient niedrigen Start- und Landegebühren an
den kapazitätsbeschränkten Flughäfen Heathrow und Gatwick. Dieses ist durch
falsche Anreizwirkungen von Detailregelungen des Regulierungssystems bedingt.
• Der Revenue–Yield-Ansatz schuf inadäquate Anreize, verstärkt in outputabhängige
Aktivitäten zu investieren (Erhöhung der Passagierzahlen zur Verringerung des
Durchschnittspreises).
• Die Price-Cap-Regulierung liefert Anreize zu ineffizienter Qualitätsreduzierung.
Daraufhin wurden zum Teil bedeutende Anpassungen diskutiert und vorgeschlagen (CAA
2001a, CAA 2001b):
• Beschränkung der Regulierungsbasis für das Price-Cap auf eindeutig monopolistische
Flughafenaktivitäten durch Einführung des Revised Regulatory Cost Base (RRCB).
79

• Förderung von Investitionsvereinbarungen für Kapazitätserweiterungen verbunden mit
einer abgestimmten Lockerung des Price-Caps.
• Ausweitung der Regulierungsperiode in London auf künftig sechs Jahre zur
Verstärkung der Investitionsanreize und der Anreize zur produktiven Effizienz.
• Förderung von Preisdifferenzierungen durch marktinterne Verhandlungen (Default
Price-Cap) und Übergang zum Tariff-Basket-Modell anstelle des Revenue-Yield.
• Konzept zur Qualitätsüberwachung mit jährlichen Kundenbefragungen durch
unabhängige Marktforschungsinstitute.
• Einbeziehung der Preise für Gepäcktransportinfrastruktur bei Transferpassagieren.
Zu Beginn dieses Jahres flossen jedoch nur ein Teil dieser Änderungsvorschläge in die neuen
Price-Cap-Vorgaben für die vier designierten Flughäfen mit ein. Da sich die CAA mit ihren
Vorstellungen zum Dual Till und Tariff Basket nicht gegen die Wettbewerbsbehörde und die
Kritik der Nutzer durchsetzen konnte, entschied sie sich dafür, das bisherige Price-Cap-
System mit Single-Till und Revenue-Yield-Ansatz für die preisregulierten Flughäfen bis
voraussichtlich zum Ende der laufenden Regulierungsperiode im März 2008 beizubehalten
(CAA 2003a, S. 22f.). Die restlichen Flughäfen unterliegen auch in Zukunft nur einer lighthanded
Regulierung.
A.1.4) Wettbewerbspolitik
Ein neben der Preisregulierung immer wieder in die Diskussion gelangendes Thema ist die
Aufspaltung der BAA. Bislang hat die CAA sich jedoch mehrfach gegen jede Kritik (Starkie
1987) für die Beibehaltung der derzeitigen Eigentümerstruktur ausgesprochen mit der
Begründung, dass der Verlust von Synergieeffekten und der Anstieg der Transaktionskosten
nicht durch den potenziellen Effizienzzuwachs aufgrund der freigesetzten
Wettbewerbspotenziale zwischen den Londoner Flughäfen kompensiert werden würde (Toms
2003, S. 3ff.).
A.2) Neuseeland
A.2.1) Privatisierung
Im Flughafensektor Neuseelands wurden die ersten Schritte in Richtung einer Privatisierung
bereits Ende der 1980er Jahre unternommen, als die drei großen internationalen Flughäfen in
Auckland, Wellington und Christchurch in eine privatrechtliche Unternehmensform überführt
wurden und dem Management stärker gewinnorientierte Unternehmensziele gesetzt wurden
(McKenzie-Williams 2003). Im Juli 1998 entschied sich der Staat, durch einen Börsengang
seine Mehrheitsanteile am Flughafen Auckland zu veräußern und sie in Streubesitz übergehen
zu lassen. Rund 42% der ausgegebenen Aktien verblieben allerdings im Besitz der Stadt
Auckland und einiger Nachbargemeinden. Kurz darauf erwarb ein vom ansässigen
Bauunternehmen Infrastructure & Utilities NZ Ltd. (Infratil NZ) angeführtes
Bieterkonsortium die 2/3 Beteiligung der neuseeländischen Regierung am Wellingtoner
Flughafen. Die restlichen Anteile verblieben auch hier bei der Stadt. Im Gegensatz dazu blieb
80

der Flughafen in Christchurch vollständig in öffentlichem Eigentum, wobei 75% der Anteile
von der Stadt und der Rest vom Staat gehalten wurden.
A.2.2) Regulierung: Kein Abrücken von der Light-Handed Regulation
Das neuseeländische Modell der „Light-Handed Regulation“
Seit Mitte der 80er Jahre betreibt Neuseeland eine radikale Liberalisierung seiner Wirtschaft;
gleichzeitig setzte man auf eine weitgehende Deregulierung der privatisierten Unternehmen.
Das dabei angewandte Konzept der Beschränkung auf eine ex-post Regulierung durch die
Wettbewerbskommission wurde unter dem Begriff „light-handed regulation“ bekannt
(Productivity Commission 2002, S. 423ff.). So war sich die Regierung zu der Zeit als die
Teilprivatisierungen in Auckland und Wellington vollzogen wurden, noch nicht über das Ob
und Wie einer Preisregulierung für diese Flughäfen im Klaren. Im Mai 1998 beauftragte daher
der damalige Wirtschaftsminister, John Luxton, die Wettbewerbsbehörde (Commerce
Commission) mit der Aufgabe, eine detaillierte Kosten-Nutzen-Analyse über die
Auswirkungen einer ex-ante Preisregulierung der Flughafenpreise zu erstellen, um eine
abschließende Entscheidung zu diesem Thema treffen zu können. Der Bericht der Behörde
wurde allerdings erst am 1. August 2002 veröffentlicht, um, wie es hieß, neueste
Informationen mit in eine Beurteilung einfließen zu lassen. In der Zwischenzeit beschränkte
man sich auch für die beiden privatisierten Flughäfen auf eine erst ex-post durchgeführte
Qualitäts- und Preisüberwachung.
Vorschlag zur Einführung einer Price-Cap-Regulierung…
Um zu entscheiden, ob die Einführung einer ex-ante Regulierung notwendig oder
wünschenswert sei, untersuchte die Kommission das Preissetzungsverhalten der einzelnen
Flughäfen im internationalen Vergleich unter Berücksichtigung neuester Maßstäbe zur
Vermögensbewertung und Kapitalkostenabschätzung. Die Untersuchung ergab u.a., dass die
Preise neuseeländischer Flughäfen im Vergleich zum Weltdurchschnitt zwar moderat
ausfielen, jedoch die höchsten im asiatisch-pazifischen Raum darstellten. Des Weiteren wurde
ein Missverhältnis in der Profitabilität der Flughäfen, verglichen zu der Gewinnsituation der
auf ihnen operierenden Fluggesellschaften, festgestellt. Im internationalen Kontext fiel dieser
Rentabilitätsvergleich meist zugunsten der Luftverkehrsgesellschaften aus, was zum Teil auf
eine strikte Preisregulierung bei den betrachteten Flughäfen zurückgeführt werden konnte.
Dennoch nahm man an, dass der Konkurs von Air New Zealand Ende 2001 und die
anschließende Übernahme durch den australischen Konkurrenten Quantas zumindest teilweise
auf das hohe Preisniveau in Auckland und auf den beiden anderen Heimatflughäfen der
nationalen Fluggesellschaft zurückzuführen war (McKenzie-Williams 2003). Diese
ermittelten Indizien legten insgesamt die Vermutung nahe, dass die Flughäfen in Neuseeland
aufgrund des eingeschränkten Wettbewerbs auf dem Inselstaat über die Jahre hinweg
Überrenditen erwirtschafteten.
Die Untersuchungskommission empfahl daher, für den bedeutendsten Flughafen Auckland
eine Price-Cap-Regulierung mit einem Dual-Till-Ansatz zu implementieren. Für Wellington
sollte keine ex-ante Regulierung eingeführt werden – vorausgesetzt, dass die zu diesem
Zeitpunkt noch nicht abgeschlossenen Verhandlungen mit den wichtigsten Fluggesellschaften
81

nicht zu einem signifikanten Anstieg der Preise führen würden. Der Flughafen Christchurch
sollte ebenfalls weiterhin nicht ex-ante reguliert werden.
… wurde nach Durchführung einer Nutzen-Kosten-Analyse verworfen
Aufgrund von Neuwahlen wurde eine endgültige Entscheidung durch das
Wirtschaftsministerium auf die Zeit danach vertagt und den beteiligten Parteien erneut die
Möglichkeit gegeben, sich zu dem Bericht zu äußern. Indes vollzog der Wellingtoner
Flughafen eine 27,6 %ige Preiserhöhung Trotzdem und entgegen der Empfehlung der
Wettbewerbsbehörde verkündete die neu ins Amt gewählte Wirtschaftsministerin Lianne
Dalziel am 23. Mai 2003 (Ministry of Commerce 2003), weder für die Flughäfen in
Christchurch und Wellington noch für den Aucklander Flughafen eine ex-ante
Preisregulierung in Kraft zu setzen. Sie begründete ihre Entscheidung insbesondere damit,
dass die bei Einführung einer Preiskontrolle entstehenden Kostennachteile nicht durch die
relativ geringen Nutzengewinne auf Seiten der Fluglinien und indirekt bei den Passagieren zu
rechtfertigen seien. Für den Fall des Flughafens in Auckland ergäbe sich durch eine ex-ante
Preisregulierung ein negativer Nettonutzen von -0,7 Mio. NZD, während der Nutzen für die
Fluggesellschaften mit 1,7 Mio. NZD beziffert werden könnte, bedingt durch eine
prognostizierte Preissenkung von 3,1 %. Vorausgesetzt, die Fluglinien würden diese
Reduktion komplett auf die Passagiere umlegen, so würde das nur zu einer geschätzten
Absenkung des durchschnittlichen Ticketpreises um 0,35 NZD führen. Angesichts eines so
geringen Nutzengewinns für die Allgemeinheit und der relativ großen Eingriffsintensität einer
ex-ante Regulierung lehne sie deren Einführung ab. Stattdessen gäbe sie – wie ihre Vorgänger
– der light-handed Regulierung den Vorzug und setze weiterhin auf die disziplinierende
Wirkung eines transparenten Preis-Monitoring. Bei ihrer Verkündung gab die
Wirtschaftsministerin allerdings auch zu bedenken, dass mit dieser Entscheidung die
Überarbeitung des derzeitigen Systems bei Weitem noch nicht abgeschlossen sei. Denn
obwohl eine Preisregulierung für nicht gerechtfertigt befunden wurde, sind sich die
Verantwortlichen der Tatsache bewusst, dass internationale Flughäfen in Neuseeland in einem
Marktumfeld mit nur begrenztem Wettbewerb agieren und daher der Weiterentwicklung von
Schutzmechanismen gegen Marktmachtmissbrauch eine erhöhte Priorität zukommt. So wurde
in der Entscheidungsbegründung u.a. auch der Vorschlag unterbreitet, das derzeitige System
dahingehend abzuändern, einige obligatorische Bestandteile noch weiter zu verschärfen.
Momentan ist der Flughafenbetreiber verpflichtet, wichtige Unternehmensdaten zu
veröffentlichen und vor Preiserhöhungen die wichtigsten Airlines zu konsultieren. Das
Transportministerium soll nun überprüfen, ob der Flughafen nicht nur zu Konsultationen,
sondern auch zur Aufnahme von Vertragsverhandlungen mit ihnen verpflichtet werden sollte;
dieser Ansatz folgt dem Gedanken der korporatistischen Regulierung.
82

A.3) Australien
A.3.1) Privatisierung
Vollprivatisierung über langfristige Leasing-Verträge
Bis 1996 befanden sich alle großen internationalen Flughäfen in Australien im Eigentum der
Bundesregierung und wurden von der nationalen, staatlichen Flughafenholding Federal
Airports Corporation (FAC) betrieben. Dem gegenüber standen die zwei nationalen
Fluggesellschaften Quantas und Ansett. Die Privatisierung der Flughäfen vollzog sich dann in
mehreren Phasen. Den Grundstein dafür bildete ein im Jahr 1996 verabschiedetes Gesetz
(Airports Act), das den Weg für eine materielle Privatisierung der 22 größten Flughäfen in
Australien ebnete. Der nächste Schritt war die eigentumsrechtliche Entflechtung der bis dahin
mit dem Betrieb beauftragten FAC. Daraufhin konnten im Sommer 1997 zunächst die nach
Sydney-Kingsfort zweit- und drittgrößten Flughäfen Melbourne und Brisbane sowie Perth für
50 Jahre und einer Verlängerungsoption für weitere 49 Jahre an private Investoren verpachtet
werden. Für den Großteil der restlichen Flughafenunternehmen fanden sich im Jahr darauf
trotz ihres zum Teil desolaten technischen und finanziellen Zustandes genügend
Interessenten, so dass die Regierung im Mai 1998 auch für sie Leasingverträge mit ähnlichen
Konditionen abschließen konnte (Graham 2001, S. 33).
Nur die vier Flughäfen im Umkreis von Sydney wurden bei der zweiten Privatisierungsphase
bewusst ausgeschlossen. Deren Betrieb wurde stattdessen der 1998 gegründeten staatlichen
Sydney Airport Corporation übertragen. Dies geschah v.a. mit Bedacht auf die noch
ungeklärten Fragen zum Thema Neubau eines zweiten Großflughafens neben Sydney-
Kingsfort und der damit zusammenhängenden anwachsenden Lärmbelästigung, sowie um vor
den anstehenden Olympischen Spielen im Jahr 2000 keine Umstrukturierungen einleiten zu
müssen. 61 Obwohl die Privatisierung dann für 2001 angesetzt war, wurde der Sydney
International Airport erst im Juni 2002 an ein Konsortium unter Beteiligung der Hochtief
Airport GmbH verkauft, nachdem die Frist für die Angebotsabgabe aufgrund der Ereignisse
des 11. September 2001 und dem damit zusammennhängenden Konkurs der zweitgrößten
Airline Ansett kurz darauf um gut ein halbes Jahr verschoben worden war. Mit diesem
Verkauf sind somit sämtliche 22 Flughäfen in Australien letztendlich in die Hände
strategischer Investoren übergeben worden; unter den Investoren befinden sich u.a. die
weltweit operierenden Flughafenunternehmen BAA und die Schiphol-Group, die Anteile an
den Flughäfen Melbourne bzw. Brisbane erwarben (Forsyth 2003b, S. 3f.).
Leasing-Verträge bzw. Konzessionen als Privatisierungsmodell
Durch die Ausgestaltung der meisten Verträge als Leasinggeschäft behält die Regierung zwar
das Eigentumsrecht, aber sie gibt ansonsten die Verantwortung der Unternehmensführung
komplett in die Hände der Leasingnehmer ab, einschließlich der Entscheidungen für
Kapazitätserweiterungen; derartige Leasingverträge werden in der Literatur häufig auch als
Konzessionsmodelle bezeichnet. Angesichts der langen Laufzeit der Konzessionen bestehen
61 Gespräch mit Michael Holzschneider – Hochtief Airport GmbH, Februar 2003
83

für die privaten Flughafenbetreiber in den ersten Jahren bzw. Jahrzehnten ähnliche Anreize
wie bei einem zeitlich unbegrenzten Erwerb des Flughafens. Es ist anzunehmen, dass die
Investitionsanreize jedoch zum Ende der Pachtzeit hin geringer sein dürften als bei einem
zeitlich unbegrenzten Verkauf an einen strategischen Investor.
A.3.2) Regulierung: Monitoring enthält auch Grundgedanken der korporatistischen
Regulierung
Begrenzte Substitionskonkurrenz in Australien
Für die Beurteilung der Marktmacht und des Regulierungsbedarfes in Australien ist es
wichtig, auf die regionalen Besonderheiten des Luftverkehrsmarktes hinzuweisen. Die
Flughäfen liegen sehr weit auseinander und unterliegen daher nur begrenzt einer
Substitutionskonkurrenz durch intra- und intermodalen Wettbewerb. Dennoch sehen sich die
privatisierten Flughäfen nach dem Zusammenbruch der zweiten australischen
Fluggesellschaft Ansett faktisch nur der Fluggesellschaft Quantas als Nachfrager gegenüber,
so dass das Missbrauchspotenzial für Marktmacht durch das Gegengewicht der Airline stark
eingeschränkt wird (King 2001, S. 17ff.).
Ab 1996 zunächst Pric-Cap-Regulierung der größeren Flughäfen durch
sektorübergreifend tätige ACCC
Im Airports Act 1996 legte der Gesetzgeber daher zur Erhöhung der Planungssicherheit für
potenzielle Investoren gleichzeitig auch einen neuen sektor-spezifischen Regulierungsrahmen
fest. So wurde gemäß dem zuvor erlassenen Price Surveillance Act 1983 für zwölf
Flughafengesellschaften exklusive Sydney International zum Zeitpunkt der Privatisierung
eine Price-Cap-Regulierung nach dem Dual-Till Ansatz implementiert und die
Monopolkontrolle der Australian Competition and Consumer Commission (ACCC)
übertragen (Forsyth 2002, S. 19ff.). Die restlichen Flughäfen waren nur einer ex-post
Überwachung ihres Angebotsverhaltens unterworfen. Des Weiteren regelte das Gesetz einige,
durch die Regulierungsinstanz nicht abänderbare Bestimmungen (Airports Act 1996, S. 2,
Wolf 1997, S. 160), wie z.B. eine Genehmigungspflicht für Bau, Betrieb aber auch
Schließung von Flughäfen, besondere Auskunftspflichten der Flughafenunternehmen sowie
Anteilsbeschränkungen für ausländische Investoren (max. 49%), Luftverkehrsunternehmen
(5%) und in Konkurrenz zueinander stehende Flughäfen.
Die Entwicklung der Preisobergrenzen wurde durch die ACCC nach der CPI-X Regel auf
fünf Jahre individuell für jeden Flughafen festgelegt. Zur Bestimmung des X-Wertes zog man
u.a. das prognostizierte Wachstum des Verkehrsaufkommens zu Rate; so wurde
beispielsweise für Brisbane aufgrund der Annahme dynamischerer Verkehrsentwicklung der
Wert höher angesetzt als für Melbourne. Da eine Preisregulierung dieser Art in Australien
schon für eine ganze Reihe anderer Sektoren erprobt war, versuchte man, bei deren
Neuauflage für die Flughäfen auf die bekannt gewordenen Nachteile angemessen zu
reagieren. Z.B. wurde dem Risiko der Qualitätsabsenkung mit der Einführung einer
entsprechenden Angebotskontrolle begegnet. Anreize zur Unterinvestition versuchte man zu
reduzieren, indem den Unternehmen für genehmigte Investitionen eine Lockerung des Price-
Caps in Aussicht gestellt wurde. Der ACCC obliegt auch die Durchsetzung einer
84

Marktzugangsregulierung für wettbewerbsfähige Bereiche auf Flughäfen, insbesondere der
Bodenverkehrsdienste, nachdem marktinterne Verhandlungen bereits gescheitert sind und auf
Antrag eines Benachteiligten tatsächlich ein wettbewerbswidriges Verhalten Seitens des
Flughafens festgestellt werden konnte (ACCC 2001a, S. 3ff.; Forsyth 1999, S. 6ff.).
Überprüfung des Regulierungssystems in 2001 durch die Productivity Commission
Die Übertragung der Regulierungsaufgabe an die nationale Wettbewerbsbehörde erfolgte vor
dem Hintergrund, dass die Price-Cap-Regulierung von vornherein nur als Übergangsregime
angelegt war. Es war geplant, die ex-ante Regulierung noch vor Ablauf der ersten
Regulierungsperiode von fünf Jahren nach einer kritischen Überprüfung bei Bedarf auslaufen
zu lassen. Auf lange Sicht sollten die Marktergebnisse allein von den Verhandlungen der
Flughäfen und der Fluggesellschaften bestimmt werden. Daher hatte die ACCC in dieser
Phase auch die Aufgabe, neben der Durchsetzung der Preis- und Marktzugangsregulierung
sowie der Überwachung und Bewertung der Angebotsqualität, detaillierte Informationen über
die Geschäftstätigkeit der Flughäfen zu sammeln, um vor Ablauf der 5-Jahresfrist dem
Verkehrsminister eine Empfehlung bezüglich der Aufhebung, Fortdauer oder Abänderung der
ex-ante Regulierung für bestimmte Flughäfen abgeben zu können (Forsyth 2003a, S. 26ff.).
Die Überprüfung des Regulierungsrahmens wurde schließlich durch die Productivity
Commission (PC) vorgenommen, um den Effekt des „regulatory capture“ auf Seiten der
ACCC zu vermeiden. Sie begann ihre Arbeit Ende 2000 und legte einen ersten Bericht im
August 2001 vor. Darin wurden zwei Möglichkeiten erörtert, zum einen die vollkommene
Abschaffung einer ex-ante Preisregulierung unter Beibehaltung einer ex-post
Angebotskontrolle, zum anderen die Option, eine Price-Cap Regulierung nur für die größten
Flughäfen in den Ballungszentren aufrecht zu erhalten, verbunden mit der Beibehaltung des
Price Monitoring bzw. der gänzliche Aussetzung einer Regulierung für die kleineren
Flughäfen. Die Flughäfen ihrerseits favorisierten die erste Möglichkeit, da sie eine ex-ante
Regulierung als zu eingriffsintensiv betrachteten und die meisten von ihnen in den Jahren
zuvor Verluste erwirtschafteten. Diese Situation verschärfte sich durch die Ereignisse im
September 2001. Einige Flughäfen verloren nahezu die Hälfte ihres Verkehrsaufkommens,
und der Ruf nach Abschaffung einer Regulierung wurde lauter.
Abbau der Regulierungsintensität seit 2001: Monitoring plus
Regulierungsandrohung bei größeren Flughäfen
Im Oktober setzte die Regierung dann auch für den Großteil der Flughäfen die
Preisregulierung aus. Der noch nicht privatisierte Flughafen in Sydney fiel unter eine ex-post
Preisüberwachung. Für die Flughäfen in Melbourne, Brisbane und Perth wurde das Price-Cap
beibehalten, ihnen wurde allerdings eine einmalige Anhebung der Entgelte um 6-7 %
gestattet. Die neu gewonnenen Preissetzungsspielräume nutzten die Flughäfen exzessiv und
erhöhten ihre Preise zum Teil um 100%. Den endgültigen Bericht präsentierte die PC der
Regierung Anfang 2002, die ihn dann im Mai veröffentlichte (Productivity Commission
2002). Die Kommission empfahl, die direkte Preisregulierung abzuschaffen und für die
bedeutendsten Flughäfen stattdessen ein Price-Monitoring-System zu errichten, das wiederum
in fünf Jahren einer kritischen Überprüfung unterzogen werden sollte. Eine ex-ante
85

Regulierung könnte bei Anzeichen eines Missbrauchs dieser Preissetzungsfreiheit dann sofort
wieder eingeführt werden.
Die Regierung entschloss sich, den Empfehlungen der Kommission in allen Punkten zu
folgen und setzte mit Wirkung vom Juni 2002 an die Preisregulierung komplett aus. Die
größeren Flughäfen einschließlich Sydney unterliegen jetzt einem System der
Preisüberwachung, das bei missbräuchlichem Angebotsverhalten die Implementierung einer
ex-ante Preisregulierung nach dem bisherigem Muster nach sich zieht. Die kleineren
Flughäfen hingegen sind seitdem vollständig dereguliert. Allerdings besteht weiterhin für
unabhängige Dienstleister die Möglichkeit, nach gescheiterten Marktzutrittsverhandlungen
die Wettbewerbsbehörde um eine Entscheidung über den Zugang zu wesentlichen
Einrichtungen anzurufen (Forsyth 2003b, S. 4ff.).
Das derzeit in Australien praktizierte Konzept eines Price-Monitoring beinhaltet auch
Grundgedanken der korporatistischen Regulierung, denn es wird Verhandlungen zwischen
dem Flughafen und den dort aktiven Unternehmen grundsätzlich der Vorzug gegeben
gegenüber einer ex-ante Preisregulierung, die jedoch als Androhung „indirekt“ in das
Regulierungssystem eingebunden ist.
A.4) Resümee
Zusammenfassend bleibt festzustellen, dass in den drei vorgestellten Ländern Großbritannien,
Neuseeland und Australien, in denen die Flughafenpolitik dem Ziel der Wohlfahrtssteigerung
folgt,
• die größeren Flughäfen privatisiert wurden, wobei ein unterschiedlicher Umfang und
unterschiedliche Formen für die Privatisierung angewandt wurden,
• die größeren Flughäfen stets einer Regulierung unterliegen, um den Missbrauch von
Marktmacht zu verhindern bzw. einzuschränken und
• auch kleinere Flughäfen zum Teil einer Regulierung unterliegen, die jedoch i.d.R. mit
einer geringeren Regulierungsintensität als bei den großen Flughäfen einhergeht.
Wie die Abbildung 5 verdeutlicht, kann eine Tendenz zum Abbau der Regulierungsintensität
beobachtet werden. In Großbritannien wird den Flughäfen in Zukunft die Möglichkeit
eröffnet, für Kapazitätserweiterungen Investitionsvereinbarungen abzuschließen. Zur
Refinanzierung können im Gegenzug die Preisobergrenzen gelockert werden. In Neuseeland
wird auch in Zukunft einem weniger eingriffsintensiven, ex-post Price-Monitoring-System
der Vorzug gegeben gegenüber einer strikten ex-ante Preisregulierung. Auch die Regierung in
Australien hat sich für den Wechsel zu einer solchen „light-handed“ Variante einer ex-post
Regulierung entschieden. Allerdings verknüpft sie dieses Konzept zusätzlich mit der
disziplinierenden Wirkung einer angedrohten ex-ante Regulierung, die im Falle der
Aufdeckung eines Marktmachtmissbrauchs eingreifen würde.
Die negativen Erfahrungen in Großbritannien mit dem Single-Till-Konzept deuten daraufhin,
dass bei Anwendung einer ex-ante Regulierung nach dem Price-Cap-Verfahren das Dual-Till-
Konzept mit Tariff-Basket und Sliding-Scale-Ansatz am Besten für Flughäfen geeignet ist.
86

Abbildung 5: Regulierungstendenzen in Großbritannien, Neuseeland und Australien
(Quelle: eigene Darstellung)
87