Kommunalrecht

Kommunen in der Bayerischen Verfassung• Art. 11 BV:– Konkretisierung des Art. 28 II 1 GG– Art. 11 II BV enthält Einrichtungsgarantie und subjektivesRecht– BayVerfGH behandelt Art. 11 II BV als grundrechtsähnlichesRecht• Art. 83 BV: Detailfragen des Verwaltungshandelnsder Gemeinden• Art. 10 BV: Konkretisierung des Art. 28 II 2 GG• Art. 12 BV: Kommunalwahlen, Kommunalvermögen,Mitwirkung der GemeindebürgerRechtsschutz der Gemeinden• Gegen Bundesgesetz: Art. 93 I Nr. 4b GG• Gegen Landesgesetz: Art. 98 S. 4 BV• Gegen landesrechtliche Norm unterhalb desLandesgesetzes: § 47 VwGO, Art. 98 S. 4 BV• Gegen Einzelakt: § 42 VwGO; bei landesrechtlichemEinzelakt: Art. 66, 120 BV, 51 ff.VfGHGRechtsschutz derGemeindeverbände• Gegen Bundesgesetz: Art. 93 I Nr. 4b GG• Gegen Landesgesetz: Art. 93 I Nr. 4b GG (Art. 98 S. 4BV (-))• Gegen landesrechtliche Norm unterhalb des Landesgesetzes:§ 47 VwGO (Art. 98 S. 4 BV (-))• Gegen Einzelakt: § 42 VwGO (Art. 66, 120 BV (-))Einfluss des EU-Rechts auf diekommunale Selbstverwaltung• Art. 28 I 3 GG, Art. 19 I EG• Anwendungsvorrang des EU-Rechts• Europäisierung der Verwaltung und desRechts4

Europarechtliche Rechtsstellungder Kommunen• Kommunen als Verpflichtete des EU-Rechts• „Kommunalblindheit“ des Gemeinschaftsrechts• Ausschuss der Regionen• Ausblick: Kommunen im EU-VerfassungsvertragGeschichtliche Eckdaten (19. und 20 Jh.) - Teil I1808 Bayerische Gemeinden unter staatlicher Kuratel(Edikt des Grafen Montgelas)1808 Preußische Städteordnung (Freiherr vom Stein)1852 Distriktratsgesetz1869 Erste Bayerische Gemeindeordnung1919 Bayerisches Selbstverwaltungsgesetz1927 Bayerische Gemeindeordnung1935 Deutsche GemeindeordnungGeschichtliche Eckdaten (19. und 20. Jh.) – Teil II1945/46 Provisorische Bayerische Gemeindeordnung1952 Heute gültige Bayerische Gemeindeordnung1971 Einführung der Verwaltungsgemeinschaft1972 Gebietsreform auf Kreisebene1976 Gebietsreform auf Gemeindeebene1992 Kommunalwahlrecht für EU-Bürger1995 Bürgerbegehren und BürgerentscheidKommunalrechtTeil BI.) Die kommunale Gebietskörperschaftals Hoheitsträger5

Gemeindehoheiten• Gebietshoheit• Personalhoheit• Organisationshoheit• Planungshoheit• Kulturhoheit• Finanz- und AbgabenhoheitGebietshoheit• Def.: Rechtsmacht zum hoheitlichen Auftreten undrechtserheblichen Handeln gegenüber allen Personenund Sachen, die sich im Gebiet befinden.• Gebietsumfang (Art. 10 GO, 7 LKrO, 7 BezO)– Gemeindegebiet = alle zur Gemeinde gehörenden Grundstückemit Ausnahme der gemeindefreien/ausmärkischen Gebiete– Kreisgebiet = Gesamtfläche der dem Kreis zugeteilten Gemeindenund gemeindefreien Gebiete– Bezirksgebiet = Gesamtfläche der dem Bezirk zugeteilten Landkreiseund kreisfreien GemeindenÄnderungen des Gemeindegebiets• Voraussetzungen:– Gründe des öffentlichen Wohls (Je gravierender die Änderung,desto höher die Anforderungen)– Anhörung der Beteiligten• Form:– Gesetz bei Bestandsänderung (Art. 12 I 1 GO)– Ansonsten VO der Regierung oder des LRA (Art. 12 I 2 u. 3 GO)• Rechtsschutz:– Art. 12 I 1 GO Art. 98 S. 4 BV– Art. 12 I 2 und 3 GO § 47 VwGOPersonalhoheit• Def.: Recht, eigenverantwortlich die kommunalenBeamten auszuwählen, zu ernennen,zu befördern und zu entlassen• Dienstherreneigenschaft• Einfluss des Art. 33 IV GG6

Organisationshoheit• Außenorganisation Binnenorganisation relative Gewährleistung• Binnenorganisation und Geschäftsverteilungals kommunale Aufgabe• KooperationshoheitPlanungshoheit• Def.: Recht zur eigenverantwortlichen Planungder örtlichen Bodenentwicklung• Besondere Relevanz im Öffentl. Baurecht– Aufstellung von Bauleitplänen (§ 1 ff. BauGB)– Interkommunale Abstimmung (§ 2 II BauGB)– Keine Genehmigung ohne Bebauungsplanoder Einvernehmen der Gemeinde (§§ 30 ff.BauGB)Kulturhoheit• Def.: Recht, Kulturgüter im Gemeindegebietzu schaffen, zu pflegen und zufördern• Z. B.: Schulen, Volkshochschulen, Bibliotheken,TheaterFinanz- und Abgabenhoheit• Art. 28 II 3 GG• Finanzhoheit = Recht auf eigenverantwortlicheEinnahmen- und Ausgabenwirtschaft• Abgabenhoheit = Recht, Abgabengesetze zuerlassen (Gesetzgebungshoheit), die Abgabenzu verwalten (Verwaltungshoheit) und die Erträgeaus den Abgaben zu vereinnahmen (Ertragshoheit)7

Arten kommunalerGebietskörperschaftenKommunalrechtTeil BII.) Kommunale AufgabenBezirkeLandkreise undkreisfreie StädteGroße KreisstädteKreisangehörige GemeindenAllzuständigkeit/UniversalitätElemente der AllzuständigkeitGemeindenArt. 28 II 1 GG: „alleAngelegenheiten der örtlichenGemeinschaft imRahmen der Gesetze“↓im örtli-Allzuständigkeitchen BereichGemeindeverbändeArt. 28 II 2 GG: „im Rahmenihres gesetzlichenAufgabenbereiches nachMaßgabe der Gesetze“↓gesetzlich determinierteZuständigkeit im überörtlichenBereich.• Aufgabenerfindungsrecht• Befassungskompetenz• Erledigungskompetenz8

Besonderheiten bei der GroßenKreisstadt (Art. 9 II GO)• Eigener Wirkungskreis =– Eigener Wirkungskreis derGemeinde• Übertragener Wirkungskreis =– Übertragener Wirkungskreisder Gemeinde+– Z. T. Aufgaben des übertragenenWirkungskreis des Landkreises(Art. 9 II 2 GO)+– Z. T. Aufgaben des LRA alsStaatsbehörde bzw. Kreisverwaltungsbehördeaußer Aufsichti. S. d. Art. 110/115 GO(Art. 9 II 1 GO i. V. m. GrKrV)Passivlegitimation bzw. richtigerKlagegegner i. S. d. § 78 I Nr. 1 VwGO• Handeln einer kreisangehörigen Gemeinde, einerkreisfreien Stadt, einer Großen Kreisstadt Passivlegitimation der handelnden Gemeinde• Handeln des LRA als Kreisbehörde Passivlegitimation des Kreises• Handeln des LRA als Staats-/Kreisverwaltungsbehörde Passivlegitimation des Freistaats BayernAufgabenübertragung• Von unten nach oben (Hochzonung)– freiwillig (Art. 52 LKrO, Art. 49 BezO)– unfreiwillig Eingriff in Art. 28 II 1 GG• Bei Aufgaben des eigenen Wirkungskreises nur mit gesetzlicherGrundlage und „verhältnismäßig“; im Kernbereich unzulässig• Bei Aufgaben des übertragenen Wirkungskreises zumindest nurmit gesetzlicher Grundlage• Von oben nach unten (Neuübertragung)– u. U. rechtfertigungsbedürftiger Eingriff in Art. 28 II 1 GG– Art. 84 I 7, 85 I 2 GG: keine Neuübertragung durch den Bund– Konnexitätsprinzip (Art. 83 III BV, 8 IV GO)KommunalrechtTeil BIII.) Öffentlich-rechtliche Handlungsformen10

Kommunale Satzungsautonomie• Satzungsautonomie als Teil des Selbstverwaltungsrechts• Sinn und Zweck kommunaler Satzungsautonomie:– Nähe der Rechtssetzung zu den Betroffenen– Berücksichtigung lokaler Gegebenheiten– Erhöhte FlexibilitätBegriff der Satzung• Satzung = Rechtsnorm, die durch eine juristische Persondes öffentlichen Rechts im Rahmen der ihr verliehenenAutonomie mit Wirksamkeit für die ihr angehörigenund unterworfenen Personen erlassen wird• Satzung = Gesetz im materiellen Sinne• Satzung = grds. abstrakt generelle RegelungGrenzen der Satzungsautonomie• Beschränkung auf lokalen Bereich ( Demokratieprinzip)• Vorrang des Gesetzes• Vorbehalt des Gesetzes• Sonstige Grenzen aus dem Rechtsstaatsprinzip:– Bestimmtheitsgrundsatz– grds. Rückwirkungsverbot, Vertrauensschutz– Verhältnismäßigkeit• Grundrechte, insb. Art. 3 GG• Art. 80 I 2 GG/55 Nr. 2 S. 3 BV sowie Art. 80 I 3 GG gelten nichtArten kommunaler Satzungen• Satzungen im eigenen und im übertragenenWirkungskreis• Obligatorische Satzungen• Fakultative Satzungen (insb. Art. 24 GO)• Bewehrte Satzungen (Art. 24 II 2 GO OWiG)• Haushaltssatzung als Sonderfall11

Der Gemeinderat - AllgemeinesKommunalrechtTeil BIV.) Die Akteure der Kommunen• Gemeinderat/Stadtrat/Marktgemeinderat ist Kollegialorgander Gemeinde• Freies Mandat der Ratsmitglieder ( Art. 20, 28 I GG)• Gemeinderat ≠ Parlament– Gemeinde ist Verwaltungskörperschaft– Teilnahmepflicht und Enthaltungsverbot (Art. 48 GO)– Keine einfache Mandatsniederlegung (Art. 19 II, III GO)• Wahl: Art. 28 I 2 GG, GLKrWG, GLKrWOZusammensetzung des Gemeinderats• Gemeinderat besteht aus erstem Bürgermeisterund Gemeinderatsmitgliedern (Art. 31 I GO)• Inkompatibilitätsregelungen (Art. 31 III GO)• Ausschüsse (Art. 32, 33 GO)• FraktionenAufgaben des Gemeinderats• I. d. R. Organkompetenz für Verwaltungder Gemeinde (Art. 29, 30 II GO)• Geschäftsgang Art. 45 ff. GO, Geschäftsordnung(Art. 45 GO)• Überwachungsfunktion (Art. 30 III GO)14

Ausgewählte Zuständigkeiten des erstenBürgermeisters• Vollzug der Ratsbeschlüsse und Ratsvorsitz (Art. 36 GO)• Eigene Zuständigkeit, laufende Angelegenheiten (Art. 37 I GO)• Aufgaben zur selbständigen Erledigung (Art. 37 II GO)• Eilentscheidungsbefugnis (Art. 37 III GO)• Dienstaufsicht (Art. 37 IV GO)• Vertretung der Gemeinde (Art. 38 GO)• Beanstandungsrecht (Art. 59 II GO)• Handeln als Beauftragter (Art. 114 GO)Der erste Bürgermeister alsVorsitzender des Gemeinderats• Sitzungsvorbereitung (Art. 46 II GO)• Sitzungsleitung (Art. 53 GO i. V. m. GeschO)• Ordnungsmaßnahmen:– Gegen störenden Zuhörer (Art. 53 I 2 GO)– Gegen erheblich und fortgesetzt störendesRatsmitglied (Art. 53 I 3 GO)Vertretung der Gemeinde durchden ersten Bürgermeister• Vertretung i. S. d. Art. 38 GO = organschaftliche Vertretung• Art. 38 II GO• Verstoß gegen Art. 38 II GO– Privatrechtl. Rechtsgeschäft: §§ 177 ff. BGB (a. A.: § 125 BGB)– Öffentlich-rechtliche Erklärung: nichtig• Handeln ohne/gegen Gemeinderatsbeschluss:– Privatrechtl. Rechtsgeschäft: §§ 177 ff. BGB (a. A.: wirksam)– VA: formell rechtswidrig, aber heilbar (Art. 45 I Nr. 4 BayVwVfG)– Rechtsnorm: nichtig– Prozesshandlung: rückwirkende GenehmigungNatürliche Personen und ihreStellung nach der GO• Gemeindeangehörige (Art. 15 GO)– Gemeindeeinwohner Gemeindebürger– Gleiche Rechte und Pflichten (Art. 15 I S. 2 u. 3 GO)• „Forensen“ (Art. 21 III, IV GO)• Ehrenbürger (Art. 16 GO)16

Bürgerantrag (Art. 18b GO)• Antrag auf Behandlung einer gemeindlichen Angelegenheitdurch zuständiges Organ• Voraussetzungen: Art. 18b II-IV, VIII GO• Wirkung (Art. 18b V GO): Pflicht zur inhaltlichenund beschlussmäßigen BefassungKreisorgane• Landrat– Kommunaler Wahlbeamter des Kreises– Leiter des (auch staatlichen) Landratsamts• Kreistag und Kreisausschuss (Art. 23 ff. LKrO)• Doppelfunktion des Landratsamts (Art. 37 f. LKrO)– Kreis- und Staatsbehörde je nach gesetzl. Festlegung– Kreis- und Staatsbeamte– Auswirkungen auf die Haftung (Art. 35 III, 37 V LKrO)Bezirksorgane• Bezirkstagspräsident– Keine Direktwahl (Art. 30 I BezO, BezWahlG)– Nicht zur verwechseln mit Regierungspräsident(Art. 36 BezO)– Stets Ehrenbeamter (Art. 30 II BezO)• Bezirkstag und Bezirksausschuss (Art. 25 ff.BezO)• Keine Doppelfunktion der Organe von Bezirkund Regierung18