themenheft 1 - DGAP

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Wechseljahre: Amerika zwischen den Wahlen dem in Zeiten nationaler Bedrohung freilich sehr behutsam umgegangen wird. Denn in Kriegszeiten ist jeder einzelne Abgeordnete und Senator angehalten, Partei für die nationale Sicherheit zu ergreifen. Obschon amerikanische Kon - gress mitglieder grundsätzlich keine Parteisoldaten, sondern unabhängige politische Unternehmer sind, stehen auch sie in solchen Zeiten an der Seite des Obersten Befehlshabers, wenn es darum geht, ihm „patriotische Hand lungsbefug - nisse“ zu geben und ihn bei der „Verteidigung des Heimat - landes“ zu unterstützen. In dieser Lage wäre die Legislative schlecht beraten, ihr institutionelles Gegengewicht in die politische Waag schale zu werfen, um eine starke und markante Op po - sitionsrolle zu spielen. Der Kongress hat in einer solchen Ausnahmesituation nicht das politische Gewicht, einen derartig populären Präsidenten im Kampf gegen den Terro ris - mus herauszufordern, würde er doch damit den Garanten der nationalen Einheit und Handlungsfähigkeit in Frage stellen. In Krisenzeiten kann der Kongress nur eine beratende und unterstützende Rolle spielen. Der amerikanische Politik wis senschaftler Charles O. Jones bringt es auf den Punkt: „So effektiv die Arbeit des Kongresses sein mag und so sehr sich der Kongress in den letzten dreißig Jahren er - folgreich darum bemühte, eine verantwortungsvollere Rolle in der politischen Auseinandersetzung zu übernehmen – eine Kri se wie diese, ein Pearl Harbor im eigenen Land gewissermaßen, verlangt nach politischer Führung. Der Kon gress ist keine Einheit. […] Er hat politische Führer, aber keinen Einzelführer. […] Die Macht kann sich also nur zum Prä sidenten verlagern. […] Der Kongress nimmt in diesem Pro zess eine beratende und unterstützende Rolle ein. Aber sie ist nicht darauf angelegt, einen Krieg zu führen.“ 21 Mit den Anschlägen des 11. September 2001 wurde der bereits vorher artikulierte Wille der Exekutive katalysiert und legitimiert, die in den vergangenen drei Jahr - zehnten entstandene Machtfülle des Kongresses 22 wieder zu beschneiden. Schon unmittelbar nach Amtsantritt ließen Präsident George W. Bush und seine Gefolgsleute keinen Zweifel darüber aufkommen, dass sie die Position der Exe - kutive auf Kosten der Machtbefugnisse der Legislative zu stärken beabsichtigten. Diese offensive Strategie des Weißen Hauses, den vor allem in der Amtszeit des Vorgängers Bill Clinton erstarkten Kongress wieder in eine untergeordnete Rolle zu drängen, erhielt mit den Terroranschlägen von New York und Washington ihre Legitimation – die in der amerikanischen Bevölkerung gemeinhin gehegte Überzeu - gung, dass dies angesichts der nationalen Bedrohung rechtens, ja notwendig sei. Im so genannten Globalen Krieg gegen den Terror konnte der Präsident nunmehr die dominante Rolle des Oberbefehlshabers der Streitkräfte spielen. Aber auch in der nationalen Diskussion gelang es George W. Bush, seine Diskurshoheit zu etablieren und sich als Schutzpatron zu gerieren, der die traumatisierte Nation vor weiteren Angriffen bewahrt. 23 Das Weiße Haus ließ denn auch keinen Zweifel an seinem Selbstverständnis und nutzte das enorme Macht - potenzial, die so genannte contingency power, die dem Prä - sidenten bei nationalen Notlagen zufällt: „Auf grund der Art und Weise, wie unsere Nation konstituiert und unsere Verfassung geschrieben ist, liegt die politische Macht in Kriegszeiten hauptsächlich in den Händen der Exekutive“ – lautete der Klartext des damaligen Pressesprechers Ari Fleischer. 24 Um jeglichen Missverständnissen vorzubeugen, wurde der damalige Justizminister John Ashcroft im Kon - gress noch deutlicher: „Ich hoffe auch, dass der Kongress die Amtsgewalt des Präsidenten respektiert, den Krieg ge - gen den Terrorismus zu führen und unsere Nation und ihre Bürger mit der ganzen ihm von der Verfassung zugedachten und vom amerikanischen Volk anvertrauten Machtfülle zu verteidigen.“ 25 Im Zuge des Globalen Krieges gegen den Terror hat Präsident George W. Bush als Oberster Befehlshaber vor allem bei der inneren Sicherheit seine Handlungs - macht auf Kosten der Legislative und Judikative aus - geweitet. Zudem verdeutlichen die Einschränkungen persönlicher Freiheitsrechte, insbesondere der Habeas- Cor pus-Rechte mutmaßlicher Terroristen, partielle und vermutlich temporäre Defizite der einstigen Vor - bild-Demokratie USA. Diese – auch unter der Regie - rung Obama bislang fortgeführte – Entwicklung ist umso prekärer, als der Zustand der amerikanischen, freiheitlich verfassten offenen Gesellschaft aufgrund ihres Vorbildcharakters die weltweite Perzeption de - 21 Zit. n. John Cochran/Mike Christensen: Regrouping with a Common Purpose, in: Congressional Quarterly Weekly, 59 (15.9.2001) H. 35, S. 2114. 22 Ausführlicher zum „Triumph der Legislative“ siehe Jürgen Wilzewski: Triumph der Legislative: Zum Wandel der amerikanischen Sicher - heitspolitik 1981-1991, Frankfurt am Main/New York 1999. 23 Ausführlich dazu: Josef Braml: Machtpolitische Stellung des Präsidenten als Schutzpatron in Zeiten nationaler Unsicherheit, in: Zwei Jahre Präsident Bush: Beiträge zum Kolloquium der Stiftung Wissenschaft und Politik in Berlin am 13. Februar 2003, SWP-Studie S 9, Berlin 2003, S. 35-39. 24 Zit. n. Dana Milbank: In War, It’s Power to the President, in: Washington Post v. 20.11.2001, S. A1. 25 Testimony of Attorney General John Ashcroft, Senate Committee on the Judiciary, 6.12.2001, Washington, D.C. 10 Einsichten und Perspektiven Themenheft 1 | 12 mokratischer Rechtsstaatlichkeit und internationale Rechts- und Ordnungsvorstellungen beeinflusst. 26 In der amerikanischen Geschichte gab es immer wieder Pha - sen äußerer Bedrohung, in denen sich die Machtbalance zu Gunsten der Exekutivgewalt verschoben hat. In einer eingehenden Analyse dieses Phänomens mit dem Titel „All the Laws but One: Civil Liberties in Wartime“ warnte William Rehnquist, bis zu seinem Tode Anfang September 2005 Chief Justice des U.S. Supreme Court, vor der Gefahr, dass der Oberste Befehlshaber in Kriegszeiten durch zusätzliche Machtbefugnisse dazu verleitet werde, den konstitutionellen Rahmen zu überdehnen. 27 Judikative: Inter arma silent leges Nach seinem Blick in die Geschichte hat der Oberste Rich - ter jedoch kein allzu großes Vertrauen, dass seine Zunft der Exekutive die zu wahrenden Grenzen unmittelbar aufzeigt: „Wenn die (höchstrichterliche) Entscheidung getroffen wird, nachdem die Kriegshandlungen beendet sind, ist es wahrscheinlicher, dass die persönlichen Freiheitsrechte favorisiert werden, als wenn sie getroffen wird, während der Krieg noch andauert.“ 28 Obschon vereinzelt zivilgesellschaftliche advocacy groups einige Teilerfolge erzielt und einschlägige Urteile erwirkt haben, wurden diese in der Re - gel nach Gegenhalten der Exekutive von höheren Instan zen wieder zurückgewiesen oder für nicht rechtskräftig erklärt. Wechseljahre: Amerika zwischen den Wahlen Der Sitzungssaal des Obersten Gerichtshofs in Washington, D.C. Solange der „Globale Krieg gegen den Terror“ andauert, wird wohl die römische Maxime inter arma silent leges auch im politischen System der Vereinigten Staaten in Geltung bleiben. 29 Wenn auch das Recht nicht völlig ge schwiegen hat, so erweisen sich die bisherigen Äußerungen bislang doch als kraftlos. Das Oberste Gericht hält sich in Krisenund Kriegszeiten als (im eigenen Selbstverständnis) nichtpolitische Instanz eher zurück – es will dem Obersten Befehlshaber nicht in den Arm fallen. Zwischenzeitlich sprach jedoch der Oberste Gerichts hof ein „Machtwort“: zum rechtlichen Status des in Afghanistan festgenommenen amerikanischen Staatsbür - gers Yaser Esam Hamdi (Hamdi et al. vs. Rumsfeld) und zu den Rechtsansprüchen von Nicht-Amerikanern auf dem US-Marinestützpunkt in Guantánamo Bay, Kuba (Rasul et al. vs. Bush). Mit diesen Urteilen vom 28. Juni 2004 widersprach der Supreme Court der bisherigen Praxis der Exe - kutive, nach der diese die Möglichkeit einer Ex-Post- Überprüfung durch eine juristische Kontrollinstanz verwehrte und eigenmächtig a priori darüber urteilte, wer welche Rechte „verdient“. Der Oberste Gerichtshof verdeutlichte, dass die richterliche Kontrolle exekutiver Ent schei - dungen ein wesentliches Element des amerikanischen Sys - tems der checks and balances sei. Bei der Urteilsfindung ging es um nicht weniger als das Habeas-Corpus-Prinzip, das Recht jedes Häftlings in demokratisch verfassten Staa - ten, die Verfassungs- oder Gesetzmäßigkeit seiner Festnah - me vor Gericht anzufechten. Die Richter nahmen nur zur 26 Ausführlicher: Josef Braml: Rule of Law or Dictates by Fear. A German Perspective on American Civil Liberties in the War Against Terro - rism, in: Fletcher Forum of World Affairs 27 (2003) H. 2, S. 115–140. 27 William H. Rehnquist: All the Laws but One: Civil Liberties in Wartime, New York/Toronto 1998, S. 224. 28 Ebd. 29 „Wenn die Waffen sprechen, schweigen die Gesetze“, oder „Im Krieg ist das Recht kraftlos“ (Cicero, Rede für Milo; Übersetzung nach Detlef Liebs: Lateinische Rechtsregeln und Rechtssprichwörter, München 1982, S. 197). Einsichten und Perspektiven Themenheft 1 | 12 11
Wechseljahre: Amerika zwischen den Wahlen Frage der Gerichtsbarkeit Stellung, 30 nicht aber zu den weiteren Verfahrensweisen. Sie behaupteten damit zwar ihre Mach tbefugnisse. Doch sie gingen nicht soweit, der Exeku - tive vorzuschreiben, wie diese rechtsstaatlichen Prinzipien auf die aktuellen Fälle angewendet werden sollen. Auch mit der weiteren Entscheidung im Fall des auf Guantánamo inhaftierten Salim Ahmed Hamdan 31 (Ham dan vs. Rumsfeld) wies das Oberste Gericht den Prä - si denten einmal mehr in die Schranken, indem es die ei genen Machtbefugnisse und die Rolle des Kongresses verdeutlichte. Die Bush-Administration hatte im Vorfeld der höchstrichterlichen Entscheidung öffentlichkeitswirksam argumentiert, 32 dass der Supreme Court im Fall Hamdan vs. Rumsfeld keine Jurisdiktion habe, weil der vom Kongress gebilligte Detainee Treatment Act (auch für laufende Fälle) vorsehe, dass Inhaftierte auf Guantánamo keine Habeas- Corpus-Petitionsrechte vor Bundesgerichten geltend ma - chen können, sondern ihre Fälle zunächst in Militärtri bu - nalen (mit Revisionsmöglichkeit vor dem Berufungsgericht des District of Columbia) entschieden werden müssen und 30 Die Bush-Administration vertrat die Auffassung, dass der – wohl bewusst gewählte – Inhaftierungsort auf dem US-Marinestützpunkt in Guantánamo Bay (Kuba) außerhalb des souveränen Staatsgebietes der Vereinigten Staaten liege. Entsprechend könnten dort internierte ausländische Staatsangehörige keinen Anspruch auf einen Prozess vor einem US-Gericht geltend machen. Doch nach Auffassung der Richter - mehrheit des Supreme Court kontrollieren die USA de facto das Gebiet. Deshalb seien auch amerikanische Gerichte zuständig. Vgl. die Exzerpte aus den Urteilen des Supreme Court: Excerpts from Rulings in 3 Cases on Government Detention of Terror Suspects, in: New York Times v. 29.6.2004. 31 Osama bin Ladens Chauffeur, der in Afghanistan aufgegriffen und auf Guantánamo inhaftiert wurde. 32 Siehe etwa die Verlautbarungen von Regierungsvertretern in: Warren Richey: At Court, a Terror Case Rife with Tough Issues, in: Christian Science Monitor v. 27.3.2006; Charles Lane: Court Case Challenges Power of President. Military Tribunals’ Legitimacy at Issue, in: Wa - shing ton Post v. 26.3.2006, S. A01; Linda Greenhouse: Detainee Case Will Pose Delicate Question for Court, in: New York Times v. 27.3.2006. 12 Das Gerichtssystem der USA Im Gerichtswesen der USA herrscht ebenso das Prinzip der Gewaltenteilung – zwischen der Bundes - ge richtsbarkeit und der Gerichtsbarkeit der Einzelstaaten, die parallel existieren. (Daneben gibt es auch noch die – außerhalb der Judikative wirkende – Militärgerichtsbarkeit (military courts). Die Bundesgerichtsbarkeit besteht aus drei Instanzen: Auf der untersten Ebene richten 94 district (trial) courts, darüber stehen 13 Berufungsgerichte (appellate courts), deren Urteile wiederum vom Obersten Gericht (Supreme Court) revidiert werden können. Der Supreme Court besteht aus neun Richterinnen und Richtern, die auf Lebenszeit berufen werden. Sie werden vom Präsidenten ernannt und müssen von der Legislative, namentlich vom Senat, gebilligt werden. Die höchstrichterlichen Urteile beeinflussen u.a. auch die Kräfteverhältnisse der politischen Gewalten im US-System der checks and balances. So wurden die Versuche der Regie - rung George W. Bushs, die eigenen Machtbefugnisse auf Kos - ten jener der Legislative und Judikative auszuweiten, vom Supreme Court verurteilt. Unter anderem mit dem Urteil vom Juni 2008 (Boumediene et. al. vs. Bush et. al.) wahrte das Oberste Gericht einmal mehr die eigene Raison d’Être – gleichwohl mit einer denkbar knappen Mehrheit von fünf gegen vier Stimmen. Dabei haben die beiden von Präsident Bush ernannten Richter Samuel A. Alito und Chief Justice John G. Roberts, Jr. in ihrer Minderheitsmeinung die Machtanmaßungen und Vorgehens weise des Präsidenten im „Globalen Krieg gegen den Terror“ gebilligt. Mit der künftigen Neubesetzung von Richterämtern am Supreme Court stehen mit einer möglichen Veränderung der Mehrheitsver hält nisse auch grundlegende, für die Qualität der amerikanischen Demokratie ausschlaggebende, Entschei dungen auf dem Spiel. Die Gerichte der Einzelstaaten sind hauptsächlich für die Zivil- und Strafgerichtsbarkeit zuständig. Jeder Einzelstaat hat sein eigenes, mehrstufig aufgebautes Gerichtssystem. So gilt in einigen Staaten noch die Todesstrafe, während sie in anderen bereits abgeschafft wurde. Auch die Berufung der Richter ist unterschiedlich: Je nach Bundesstaat werden Richter entweder direkt vom Volk gewählt oder politisch, das heißt von der jeweiligen Exekutive und Legislative, ernannt. Einsichten und Perspektiven Themenheft 1 | 12 Das Gefangenenlager Camp Delta auf dem Militärstützpunkt Guantánamo Bay im Jahr 2006 dabei auch nicht grundsätzlich die Legalität von Militär tri - bunalen angezweifelt werden kann. Mit der Entscheidung vom 29. Juni 2006 behauptete die Richtermehrheit am Obers ten Gerichtshof einmal mehr die eigene Zuständig - keit und erklärte die Militärtribunale für unrechtmäßig, da sie zum einen gegen internationales Recht, namentlich ge - gen die Regeln der Genfer Konvention verstoßen, zum an - deren auch nicht explizit vom Kongress autorisiert worden waren. Damit widersprach das Gericht zwar dem unilateralen Vorgehen des Präsidenten, aber nicht der Möglichkeit, Militärtribunale einzusetzen. Der Supreme Court forderte die Exekutive vielmehr auf, in Zusammenarbeit mit dem Kongress einen praktikablen Weg zur Handhabung von Militärtribunalen zu finden. 33 Die Verantwortung der Legislative Nachdem der Oberste Gerichtshof im Juni 2006 dem unilateralen Vorgehen des Präsidenten einmal mehr widersprochen und ihn zur Zusammenarbeit mit dem Kongress auf- Wechseljahre: Amerika zwischen den Wahlen gefordert hatte, war die Legislative umso mehr in der Ver - ant wortung. Mit dem am 17. Oktober 2006 unterzeichneten Military Commissions Act legalisierte der Kongress die vom Präsi den ten unilateral autorisierten Militärtribunale. Die Legis lative hat damit bis auf Weiteres das Recht von An - geklagten, die Rechtmäßigkeit ihrer Inhaftierung von einem Bundes gericht überprüfen zu lassen (Habeas Corpus), ausgehebelt. Ferner erwirkte der Präsident legislative Rücken - deckung, um das lange Zeit geheim gehaltene Verhörpro - gramm der CIA fortzusetzen. Zudem wurde der Präsident legitimiert, die Genfer Abkommen im Umgang mit Kom - bat tan ten und Kriegsgefangenen nach seinem Ermessen auszulegen. Kritische Medien, allen voran die Washington Post, appellierten daraufhin eindringlich an den Kongress, dass die Wiederinkraftsetzung des Habeas-Corpus-Prinzips un - erlässlich sei, um die USA wieder in Einklang mit internationalen Rechtsnormen und Menschenrechtsstandards zu bringen. 34 33 Ebenso wenig wurde in diesem Fall die Frage geprüft, ob die Inhaftierung des Klägers im Gefangenenlager auf Guantánamo rechtmäßig ist. Vgl. Cass R. Sunstein: The Court’s Stunning Hamdan Decision, in: The New Republic Online v. 30.6.2006, http://www.tnr.com/ doc.mhtml?i=w060626&s=sunstein063006 (Stand: 23.11.2006). 34 Democrats Will Now Have the Chance to Curtail the Bush Administration’s Human Rights Abuses, in: Washington Post v. 19.11.2006, S. B06. Einsichten und Perspektiven Themenheft 1 | 12 13
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