edition der gemeinderat - DIE BESTEN 2020

DIE BESTEN
BESCHAFFUNG
DIE BESTEN
IMPULSE FÜR INNOVATION
Die öffentliche Beschaffung befindet sich im Wandel: Ein Einkauf, bei dem die
Beachtung der formalen Kriterien im Vordergrund steht, genügt heute nicht
mehr. Künftig wird sich der Blick auf neue Produkte und Projekte richten
müssen. Nur so kann die öffentliche Hand effizienter sein und Märkte beeinflussen.
Zum Beispiel zugunsten nachhaltigen Wirtschaftens.
Königlicher Hoflieferant, mit diesem
Titel durften sich in der deutschen
Monarchie ausgewählte Handwerker
und Betriebsinhaber schmücken. Die „Königsnähe“
brachte Vorteile für die Betriebe:
Der Titel vermittelte den Kunden
die Botschaft, dass es sich hier um Unternehmen
mit bestem Leumund handelte,
deren Waren und Leistungen höchsten
Ansprüchen genügten. Das zog bürgerliche
wie adelige Käufer besonders an.
Die Zeiten, als die Versorgung des
Staates mit Waren und Leistungen ein Privileg
war, das man sich erdienen oder verdienen
konnte, und in der Geschäftsmöglichkeiten
mit der Obrigkeit von deren
Wohlwollen abhing, endeten vor rund 100
Jahren. Im Zuge der Ablösung der Monarchie
durch die Demokratie übernahm das
Volk durch seine gewählten Vertreter die
Kontrolle über den Staatshaushalt und es
galt ein neuer Grundsatz, der Schluss
machte mit privilegierten Auftraggeber-Auftragnehmer-Beziehungen:
Der
Staat sollte mit dem Geld der Bürger sparsam
und wirtschaftlich umgehen. Fortan
ging es um Wettbewerb auf der Seite der
Anbieter.
DAS VERGABERECHT WILL DISTANZ
„Hoflieferantenbeziehungen“ will das
heutige Vergaberecht ausdrücklich ausschließen,
es wird bewusst eine Distanz
zwischen öffentlichem Auftraggeber und
dem privatwirtschaftlichen Auftragnehmer
geschaffen. Alles andere, so die Überzeugung,
würde Vetternwirtschaft und
Korruption Tür und Tor öffnen.
Eine solche gewollte Distanz setzt voraus,
dass Auftragnehmer klar vorgegebene
Gewerke von Produkten und Dienstleistungen
liefern, die einen definierten
Nutzen stiften, indem sie klar definierte
Ziele erfüllen. Für die Beschaffung standardisierter
Produkte – Bleistifte,
LED-Leuchtmittel, Klassenzimmerbestuhlung
– mag das zutreffen. Schwieriger,
wenn nicht gar unmöglich ist dies allerdings
bei komplexen Gütern, beispielsweise
der IT-Infrastruktur im Rathaus,
kommunalen Kliniken oder dem öffentlichen
Nahverkehrssystem. Hier können in
vielen Fällen weder das Produkt noch der
Nutzen beziehungsweise das durch die
Beschaffung angestrebte Ziel bereits am
Anfang des jeweiligen Ausschreibungsprojekts
klar und abschließend definiert
werden.
Das gilt umso mehr, als gerade hochwertige
Anlageninvestitionen häufig im
Rahmen von öffentlich-privaten Partnerschaften
mit langen vertraglichen Laufzeiten
realisiert und betrieben werden. Niemand
wird sicher voraussagen können,
wie sich die Nutzungsansprüche an das
jeweilige Gut im Laufe der nächsten 10, 20
oder gar 30 Jahre verändern.
Wird die öffentliche Beschaffung nach
bisherigem Muster den Anforderungen,
wie sie sich heute der öffentlichen Hand
stellen, noch gerecht? Genügt es, das Einkaufen
und Ausschreiben Juristen und
Verwaltungsbeamten zu überlassen, für
die im Vordergrund die Frage steht: „Wie
schreibe ich richtig aus?“ – und erst an
zweiter Stelle die Zieldefinition, also, was
es mit der jeweiligen Beschaffung zu erreichen
gilt? Es darf nicht vergessen werden,
dass die öffentliche Beschaffung dem
Haushaltsrecht entspringt, nicht der Betriebswirtschaftslehre.
Im privatwirtschaftlichen Sektor trägt
Einkauf, soweit er als strategische Beschaffung
verstanden und angewendet
wird, zum Unternehmenserfolg
bei. Dies
nicht nur im Hinblick
auf Einsparungen bei den
Ausgaben für Rohwaren oder
Zulieferteile, sondern auch bezüglich
der Produktqualität. Zudem
geht es um Innovation durch
die Vernetzung in „intelligenten“
Lieferketten. Lediglich „einzukaufen“
und dabei nur den billigsten
Preis erzielen zu wollen,
führt im Gegenteil auf Dauer zum
Qualitätsverlust.
„NACH VORN“ DENKEN
Die klassische Aufgabenstellung
der behördlichen Vergabestellen
heute genügt dem nicht: Soll die
Verwaltung innovativ und strategisch
„nach vorne“ denken und
managen, muss die öffentliche Beschaffung
als ein effektiver Hebel
gesehen werden. Der aber sei viel
zu lange unberührt geblieben, sagt
der Betriebswirtschaftler Dr.
Michael Eßig, Professor an der Bundeswehruniversität
München und
Experte für Beschaffung und Supply
Management.
Ein wesentlicher Handlungsspielraum
und damit Einsparpotenziale
für den Beschaffer liegen in den
vor- und nachgelagerten Prozessschritten.
Im Rahmen der Bedarfsfeststellung
werden die wesentlichen
Kostenbestandteile bestimmt, an dieser
Stelle können auch Innovationen
Foto: Ra2 Studio/Adobe Stock
Ganz oben: Innovation ist
maßgebend für den Erfolg
der Wirtschaft, aber auch
für die Leistungsfähigkeit
der öffentlichen Verwaltung.
Strategische Beschaffung
hilft hier, Bestleistungen
zu erbringen.
wirksam werden. Beschaffung
könnte hier der Impulsgeber
sein, wenn sie statt einer
klassischen Vergabe Lieferanten-Know-how
mithilfe
des wettbewerblichen Dialogs
oder in Public Private
Partnerships nutzt. Im üblichen
Vergabeverfahren, bei
dem der Beschaffer nach Verfahrensstart
nicht mit den
Bietern in Kontakt treten
darf, wird der hierzu notwendige
Austausch zwischen
Auftraggeber und
Auftragnehmer unterbunden.
Für Dr. Elisabeth Fröhlich, Professorin
an der Cologne Business School für den
Bereich Strategisches Beschaffungsmanagement,
ist aber gerade der Lieferant
der Schlüsselfaktor, um Innovationen in
Organisationen zu tragen. Fröhlich plädiert
dafür, die Qualifizierung von Lieferanten
schon in der Lieferantenvorauswahl
stattfinden zu lassen und einen kontinuierlichen
Austausch zwischen Lieferant
und Beschaffer zu fördern.
Wie in Unternehmen des privatgewerblichen
Sektors wird es für die öffentliche
Beschaffung der Zukunft ebenfalls
darauf ankommen, durch die sogenannte
Lieferantenentwicklung die Qualität der
Leistung und sonstige Leistungsmerkmale
im laufenden Vertragsverhältnis zu verbessern.
Dem Auftraggeber gibt dieses
Instrument die Möglichkeit, genauer über
seinen Bedarf zu reflektieren und ihn gegebenenfalls
anzupassen.
Der sich dadurch zwangsläufig ergebende
engere Kontakt zwischen den Mitarbeitern
des öffentlichen Auftraggebers
und dem Lieferanten ist nicht ohne Risiken.
Er könne leicht ein schlechtes Licht
auf alle Beteiligten werfen und den Verdacht
von Vetternwirtschaft, Korruption
oder zumindest leichtgläubiger Abhängigkeit
vom Lieferanten begründen, sagt
Prof. Dr. Matthias Einmahl von der Fachhochschule
für öffentliche Verwaltung
Nordrhein-Westfalen in Köln und Lehrbeauftragter
im Masterstudiengang New Public
Management der Fachhochschule
Dortmund für das Modul öffentliche Beschaffung/Vergaberecht.
Einmahl plädiert dafür, der Gefahr
durch konsequente Transparenz zu begegnen,
indem etwa die beabsichtigte Lieferantenentwicklung
in den Vergabeunterlagen
angekündigt wird, die Kommunikation
zwischen Auftraggeber und Lieferant
nach klar definierten Regeln erfolgt und
auch der gesamte Entwicklungsprozess
genau dokumentiert wird.
INSTRUMENT DER INNOVATIONSFÖRDERUNG
Nicht minder wichtig ist, das vergaberechtliche
Gebot der Produktneutralität zu
beachten. Dieses wäre dann gefährdet,
wenn der Auftraggeber sich in seiner Bedarfsfindung
zu einseitig an dem ausrichtet,
was er über die Vertragslaufzeit gemeinsam
mit dem Lieferanten entwickelt.
Dadurch würde er sich möglicherweise
den Zugang zu alternativen, besseren
Marktlösungen verschließen.
Beschaffung als Instrument der Innovationsförderung
– zugunsten sowohl der
Wirtschaft als auch des Staates – zu nutzen,
ist auch das Ziel des Vergabeverfahrens
der „Innovationspartnerschaft“. Dieses
will seit 2016 der Zusammenarbeit
zwischen öffentlichen Auftraggebern und
Lieferanten mit dem Ziel der Entwicklung
und dem anschließenden Kauf bisher
nicht am Markt vorhandener, innovativer
Waren, Dienstleistungen und Bauleistungen
die Türen öffnen. In Deutschland allerdings
wird es bisher kaum genutzt. Das
liegt zum einen an seiner Komplexität,
zum anderen auch daran, dass Beschaffer
der öffentlichen Hand sich vielfach noch
schwertun, den Einkauf „strategisch“
zu sehen. Wolfram Markus
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